土地管理法管理条例范文
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篇1
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)，制定本条例。
第二章 土地的所有权和使用权
第二条 下列土地属于全民所有即国家所有：
(一)城市市区的土地;
(二)农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;
(三)国家依法征用的土地;
(四)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;
(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地;
(六)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
第三条 国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。
土地登记资料可以公开查询。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。
第四条 农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。
设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。
第五条 单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。
未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。
第六条 依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。
依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。
第七条 依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。
土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。
第三章 土地利用总体规划
第八条 全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。
省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。
省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中，乡(镇)土地利用总体规划，由乡(镇)人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
第九条 土地利用总体规划的规划期限一般为2019年。
第十条 依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。
县级和乡(镇)土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等;其中，乡(镇)土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。
土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。
第十一条 乡(镇)土地利用总体规划经依法批准后，乡(镇)人民政府应当在本行政区域内予以公告。
公告应当包括下列内容：
(一)规划目标;
(二)规划期限;
(三)规划范围;
(四)地块用途;
(五)批准机关和批准日期。
第十二条 依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。
上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。
第十三条 各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。
土地利用年度计划应当包括下列内容：
(一)农用地转用计划指标;
(二)耕地保有量计划指标;
(三)土地开发整理计划指标。
第十四条 县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。
土地调查应当包括下列内容：
(一)土地权属;
(二)土地利用现状;
(三)土地条件。
地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布;全国土地利用现状调查结果，报国务院批准后，应当向社会公布。土地调查规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。
第十五条 国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。
县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。
根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次。
第四章 耕地保护
第十六条 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。
第十七条 禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。
在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。
一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准;开发600公顷以上的，报国务院批准。
开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。
第十八条 县、乡(镇)人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。
地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。
土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。
第五章 建设用地
第十九条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标;城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。
第二十条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：
(一)市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。
(二)有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。
(三)农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。
在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。
第二十一条 具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续;分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。
第二十二条 具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：
(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
(二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准;需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。
(三)供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同;划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
(四)土地使用者应当依法申请土地登记。
通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。
第二十三条 具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：
(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
(二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案(涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案)，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准;供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案时一并批准(涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准)。
(三)农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同;划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
(四)土地使用者应当依法申请土地登记。
建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案。
第二十四条 具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理;但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。
第二十五条 征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
第二十六条 土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。
第二十七条 抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续;属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。
第二十八条 建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。
第二十九条 国有土地有偿使用的方式包括：
(一)国有土地使用权出让;
(二)国有土地租赁;
(三)国有土地使用权作价出资或者入股。
第三十条 《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。
第六章 监督检查
第三十一条 土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格后，方可从事土地管理监督检查工作。
第三十二条 土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：
(一)询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人;
(二)进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像;
(三)责令当事人停止正在进行的土地违法行为;
(四)对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续;
(五)责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。
第三十三条 依照《土地管理法》第七十二条规定给予行政处分的，由责令作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚决定的上级人民政府土地行政主管部门作出。对于警告、记过、记大过的行政处分决定，上级土地行政主管部门可以直接作出;对于降级、撤职、开除的行政处分决定，上级土地行政主管部门应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定，向有关机关提出行政处分建议，由有关机关依法处理。
第七章 法律责任
第三十四条 违反本条例第十七条的规定，在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚。
第三十五条 在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除;逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
第三十六条 对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除;逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
第三十七条 阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。
第三十八条 依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五十以下。
第三十九条 依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下。
第四十条 依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。
第四十一条 依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下。
第四十二条 依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。
第四十三条 依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。
第四十四条 违反本条例第二十八条的规定，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下的罚款。
第四十五条 违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
篇2
第一条、根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），制定本条例。
「章名第二章、土地的所有权和使用权
第二条、下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；
（三）国家依法征用的土地；
（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；
（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；
（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
第三条、国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。
土地登记资料可以公开查询。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。
第四条、农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。
设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。
第五条、单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。
未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。
第六条、依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。
依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。
第七条、依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。
土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。
「章名第三章、土地利用总体规划
第八条、全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。
省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。
省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
第九条、土地利用总体规划的规划期限一般为15年。
第十条、依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。
县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。
土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。
第十一条、乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。
公告应当包括下列内容：
（一）规划目标；
（二）规划期限；
（三）规划范围；
（四）地块用途；
（五）批准机关和批准日期。
第十二条、依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。
上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。
第十三条、各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。
土地利用年度计划应当包括下列内容：
（一）农用地转用计划指标；
（二）耕地保有量计划指标；
（三）土地开发整理计划指标。
第十四条、县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。
土地调查应当包括下列内容：
（一）土地权属；
（二）土地利用现状；
（三）土地条件。
地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布；全国土地利用现状调查结果，报国务院批准后，应当向社会公布。土地调查规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。
第十五条、国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。
县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。
根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次。
「章名第四章、耕地保护
第十六条、在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。
第十七条、禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。
在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。
一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发600公顷以上的，报国务院批准。
开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。
第十八条、县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。
地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。
土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。
「章名第五章、建设用地
第十九条、建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。
第二十条、在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：
（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。
（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。
（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。
在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。
第二十一条、具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。
第二十二条、具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：
（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。
（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
（四）土地使用者应当依法申请土地登记。
通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。
第二十三条、具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：
（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。
（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
（四）土地使用者应当依法申请土地登记。
建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案。
第二十四条、具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理；但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。
第二十五条、征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
第二十六条、土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。
第二十七条、抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。
第二十八条、建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。
第二十九条、国有土地有偿使用的方式包括：
（一）国有土地使用权出让；
（二）国有土地租赁；
（三）国有土地使用权作价出资或者入股。
第三十条、《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。
「章名第六章、监督检查
第三十一条、土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格后，方可从事土地管理监督检查工作。
第三十二条、土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：
（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；
（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像；
（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；
（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续；
（五）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。
第三十三条、依照《土地管理法》第七十二条规定给予行政处分的，由责令作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚决定的上级人民政府土地行政主管部门作出。对于警告、记过、记大过的行政处分决定，上级土地行政主管部门可以直接作出；对于降级、撤职、开除的行政处分决定，上级土地行政主管部门应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定，向有关机关提出行政处分建议，由有关机关依法处理。
「章名第七章、法律责任
第三十四条、违反本条例第十七条的规定，在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚。
第三十五条、在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
第三十六条、对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
第三十七条、阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。
第三十八条、依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五十以下。
第三十九条、依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下。
第四十条、依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。
第四十一条、依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下。
第四十二条、依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。
第四十三条、依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。
第四十四条、违反本条例第二十八条的规定，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下的罚款。
第四十五条、违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
篇3
第一，“城中村”土地管理涉及多部法律。“城中村”土地的管理依据除《宪法》外，最少涉及五部法律法规――《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《农村土地承包法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》。特别是《土地管理法》和《城乡规划法》。这两部法律在土地管理上既有紧密联系又有很大区别，具体体现在编制和实施土地利用总体规划和城市总体规划。
“城中村”土地的空间位置在城市规划区，从土地规划的角度看“城中村”土地均是预留的建设用地，原则上不违背《土地管理法》。其开发建设必须在符合城市规划的前提下，按照城市建设用地批准权限和程序报经政府批准。因此，利用“城中村”土地违规建房固然是有违土地法规，其实首先是违反了《城乡规划法》，在这种情形下，土地部门单独调查处理这类问题自然显得力不从心。更主要的是在城市区(包括城中村)的土地开发利用上，规划是在前的，土地的审批和供应是从属和被动的。
第二，“城中村”土地的性质具有双重性。从《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”规定看，《宪法》从地域空间上已明确地界定了国有土地和集体所有土地的界限，“城中村”土地的空间分布理所当然是“城市”的组成部分，应该是国有土地，可是现实中，这些土地无论从权属管理还是实际控制上仍然是集体所有。“城中村”土地性质的双重性，给管理带来了两难。
第三，“城中村”土地上房屋产权复杂。在2008年7月1日建设部《房屋登记办法》实施前，我国仅对使用国有土地的单位或个人建造的房屋等发放房产所有权证，而对集体土地上的房屋不予发放产权证，这类建筑物的产权认证没有法律依据。《城市房屋拆迁管理条例》也是针对国有土地上的建筑物制定的。这就造成涉及征收土地时，“城中村”土地上的建筑物是按城市房屋拆迁标准还是集体土地地面附着物的拆迁标准补偿的争议。
第四，“城中村”的管理体制问题。“城中村”地处城市，可是其居民身份不是市民而是村民，行政管理体制不是办事处、社区的城市管理模式，而是按乡管村、村管民的农村行政管理体制；村民的经济来源既要依赖农业，又不完全依赖农业，村民的生活方式既有城市的一面，又有农村的一面，也即历史上形成的“城乡二元”体制。这种“二元分割”体制使得国土部门对其既不能完全按城市土地管理，也不能完全按农村土地管理。
解决“城中村”土地问题，要站在统筹城乡发展和加快城镇化进程的高度，充分发挥“城中村”土地的资产效益，综合运用经济、法律、行政等手段和政策，依法依规管理。
第一，涉及“城中村”土地管理的法律要相互衔接、符合实际。以《宪法》为根本依据，结合《物权法》的实施，修改调整《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房地产管理法》等，法律法规之间与“城中村”土地有关的条款规定要相互衔接，特别要注重解决现实中已经普遍存在的如前述诸类问题。
篇4
一、纯商业拆迁是否适用本条例？
根据“征房条例”规定，本条例规定是只针对公共利益，相对于旧条例，缩小了适用范围，因为旧条例是允许商业拆迁的。另根据《循环经济促进法》规定，“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。”就是说，自2009年开始非公共利益政府不能决定拆除。
二、补偿范围是否包括土地使用权？
这个在旧条例中没有规定，只有个批复，是《国务院法制办对北京市人民政府法制办公室关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示的答复》（2002年1月24日，国法秘函〔2002〕15号）规定，“一、关于1999年1月1日现行土地管理法施行前拆迁城市私有房屋的补偿问题。根据法不溯及既往的原则，1999年1月1日现行土地管理法实施之前拆迁城市私有房屋的补偿，应当适用原土地管理法和原城市房屋拆迁管理条例的规定。二、关于1999年1月1日现行土地管理法施行后至2001年11月1日现行城市房屋拆迁管理条例施行前，拆迁城市私有房屋的补偿问题。现行土地管理法第五十八条规定，收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。……北京市人民政府作出上述规定，将土地使用权补偿因素纳入补偿范畴，不存在法律问题。因此，北京市可以依照上述规定对被拆除的房屋进行补偿。三、关于2001年11月1日现行城市房屋拆迁管理条例施行后，拆迁城市私有房屋的补偿问题。……2001年11月1日以后实施的拆迁，货币补偿款中包括对土地使用权的补偿。今后，对被拆除房屋的补偿应当按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行。”根据这个批复的意见，现行的一般做法是“地随房走，地不计价”。但我们认为，这明显与物权法土地法相矛盾。
物权法第一百二十一条规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”，第一百四十八条规定“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”，土地管理法第五十八条“收回国有土地使用权的对土地使用权人应当给予适当补偿”。
目前我国也有地方对房屋所使用的土地使用权进行补偿的。比如，重庆市采取的做法就是适当补偿原则。根据《重庆市国土房管局关于城市房屋拆迁中土地补偿有关问题的批复》（渝国土房管发〔2003〕113号）“因城市建设收回土地使用权时，对以出让等有偿方式取得土地使用权的土地使用者，应根据其取得土地使用权的成本（出让金及有关税费等）和投入等因素考虑补偿。”那么具体对土地使用的补偿标准如何计算？目前尚无统一的标准，根据法律原理，我们认为法治政府必须建立和保护行政相对人的合理利益。根据物权法规定，用益物权是对他人所有的不动产或者动产依法享有的占有使用和收益的权利。而土地增值利益属于用益物权人应当取得的收益，因此收回土地使用权时应当按收回时（征收决定生效时）的土地出让金标准计算并退还。有了这样的认识后，一个更为复杂的补偿问题实际上也解决了，就是“房地分家”的补偿问题。实践中，有些地方政府图省事经常毛地出让，结果地上房屋和其他附着物尚未补偿，土地使用权已几易其主，政府征收时出现房主之外，地权另有其人的情况。这样的案例在实践中已经大量涌现，但目前尚无具体且明确的先例可循。那么，我们认为前述方法可以作为解决办法的参考。
三、“城中村”改造适用何种程序？
所谓“城中村”是指已经纳入城市总体规划建设区范围，农业用地通过征用所剩余很少或者已经没有，但以住宅用地仍为集体所有性质土地为特征，农村集体成员由农民身份已经或者即将转变为居民身份，滞后于时展游离于现代城市体制管理之外的村民仍在原村居住而形成的村落。“城中村”有广义和狭义之分。从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。城中村在大中城市普遍存在。成都市五城区内尚有待改造的“城中村”12个，计划在2012年前基本完成。
“城中村”改造的程序我们认为应分两步走，即先将集体土地征为国有，再将国有土地上的房屋及其他附着物征收。本次征房条例将旧城改造（有的地方称三项改造，即城中村、棚户区、危旧房）造视为公共利益。目前，我国还没有集体土地拆迁安置补偿的统一法律，但有些省市的做法也值得借鉴。已知的大约有三种模式，第一种叫征地法，即先按程序将土地转为国有，再按国有土地房屋来进行征收，也是我们主张的模式；第二种参照法，参照城市拆迁进行补偿，这种模式有司法解释的依据，最高法院2005行他字第5号批复规定，农村集体土地征用后，原农村居民对房屋仍然享有所有权，房屋所在地被纳入城市规划区的，应当参考拆迁条例规定对房屋所有人进行安置补偿（实际上城市已无安置可言），参照法成本稍少，我们成都市农村建设用地流转采用的就是这种模式；第三种叫协商法，即互相商量补偿，“按平算数”。
四、房地产管理工作中市辖区政府的责任及作用？
在房地产管理中我们听到最多的就是市县政府，基本上没有听到说过区政府，这次征房条例也是如此。部分学者们的观点认为应该包括区级政府，理由是如果仅限市县政府，则民族自治地区的盟、旗则不搞拆迁了。我们认为，根据现行法律规定，对外行使相关管理职能的只能是市县政府。理由是《国家土地管理局对出让国有土地使用权有关问题请示的答复》（1991国土函字第71号）、《国家土地管理局关于出让国有土地使用权有关问题的答复》（1993年4月1日）两次文件均规定“国有土地使用权的出让，由市、县人民政府负责。其中，‘市、县人民政府’，所指‘市’，包括全国各级市；所指‘县’，不包括市辖区。”而且按照政府设置的规定，区级政府原则上不单独设立规划管理部门，征地条例也明确是市县人民政府负责本区域的房屋征收与补偿工作。我们成都市的做法是在征地征房活动中依据《成都市征地补偿安置办法》（78号令）第三条“征地补偿安置工作在市人民政府的领导下，由市土地行政主管部门具体负责实施。市计划、劳动、民政、公安、粮食、规划等有关行政管理部门应按照各自职责，协同市土地行政主管部门做好征地工作。区、乡（镇）人民政府应协助做好征地补偿安置工作”、《成都市城市房屋拆迁管理暂行办法》（88号令）第六条“成都市房产管理局主管本市城市房屋拆迁管理工作。成都市房屋拆迁管理处具体负责锦江、青羊、金牛、武侯、成华区（含高新区，以下简称五城区）内的城市房屋拆迁管理工作；其他区（市）县房产管理部门管理本区域内城市房屋拆迁工作。公安、教育、电信、供电、供水、供气和广播电视等部门应当及时协助办理被拆迁人的户口迁移、学生转学、电话移机、有线电视迁装和水、电、气供应等有关事宜，除按照国家有关规定外，不得额外参加拆迁人和被拆迁人的负担。国土部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作”明确规定，区级政府基本上是配合义务，从政府组织法来说并无不妥之处，但所有对外文件应当按照法律和行政法规规定的程序处理。
五、征房条例实施后原88号令的废止问题？
由于《成都市城市房屋拆迁管理暂行办法》（88号令）系根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《四川省城市房屋拆迁管理条例》和《成都市城市房屋拆迁管理条例》制定，根据《立法法》“下位法违反上位法规定的应予以改变或者撤销”的规定，前述条例连同88号令均不再适用。
六、征地与征房的区别与联系？
如果说有联系，那么房地合一就是其中最重要的联系，因为至今科技再发达也不能建造空中楼阁。所以，房产和地产我们通称房地产，这也是我们有时混淆征地与征房的原因之所在。征地与征房在国外区别不大，几乎世界所有国家都实行的是土地私有制，房地事实上也是合一的，只有我国法律制度上实行房地合一，但城市建设用地所有权归属国家，房屋产权所有权人只有使用权且实行多头管理。因此，在中国征地与征房是不同的法律概念。两者的主要区别：
一是适用的法律程序不同。国家建设征收土地适用《土地管理法》及其配套法规中关于国家建设征收土地的规定；城市房屋拆迁适用《城市房屋拆迁条例》的规定。
二是适用范围不同。征地适用范围是农村集体所有的土地，征房适用范围是城市规划区内的房屋。
三是法律后果不同。征地导致的法律后果是农村集体土地所有权的消灭，征房导致的法律后果是房屋所有权的消灭以及房屋产权的等价调整或者价值的交换。
四是补偿范围不同。征地一般补偿有4项，即土地补偿费、安置补助费、地上费（含建筑与青苗等）、菜地基金。征房实质补偿只有其中一项，即地上费，细化为房屋及地上建筑物补偿，过渡费补偿，营业损失补偿。一句话，征地既补“砖头”（土地及建筑），也补“人头”（人员安置），而征房只补“砖头”。
征房的程序为：
（一）公布补偿方案。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
（二）公布修正补偿方案。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
（三）风险评估，必要时经政府常务会议讨论。
（四）落实征收补偿费用。
（五）处理无证建筑。
（六）作出征收决定并公告。
（七）组织调查登记，公告调查结果。
（八）给予补偿。
（九）对违约者提讼。
（十）对“钉子户”作出补偿决定并公告。
（十一）申请法院强制执行。
征地的程序为：
（一）征地通告。由县或市级国土资源局在被征收土地所在地的村范围内征地通告，告知被征土地的村集体经济组织和村民：征地范围、面积、补偿方式、补偿标准、安置途径以及征地用途等。通告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。
（二）征询村民意见。由县或市级国土资源局会同所在的乡镇政府，就征地通告的内容征询村集体经济组织和农民的意见，有不同意见的应记录在案，根据村委会或村民提出的意见分别处理并协调解决。对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的，应告知被征地相对人有权提出听证申请，并依法组织听证。国土资源局应将村民对征收土地的意见和听证的材料作为报批的必备材料归档上报。
（三）地籍调查和地上附着物登记。由县或市级国土资源局会同被征收土地的所有权人、使用权人实地调查被征土地的四至边界、土地用途、土地面积，地上附着物种类、数量、规格等，并由国土资源局现场填制调查表一式三份，由国土资源局工作人员和所有权人、使用权人共同确认无误后签字。国土资源局应将所有权人、使用权人签字的材料作为报批的必备材料归档上报。
（四）拟订“一书四方案”组卷上报审批。由县或市级国土资源局根据征询、听证、调查、登记情况，按照审批机关对报批材料的要求拟订“一书四方案”即：“建设用地说明书，农用地转用方案，补充耕地方案，征收土地方案，供应土地方案。”并组卷向有批准权的机关报批。
（五）征用土地公告。征用土地的市、县人民政府应当在收到省或国务院征用土地批准文件之日起10个工作日内在被征地所在村进行征用土地公告。征用土地公告的内容：征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；征用土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点。
（六）征地补偿安置方案公告。县或市级国土资源局根据省或国务院征用土地批准文件批准的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日内以村为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿、安置方案公告内容：被征用土地的位置、地类、面积；地上附着物和青苗的种类、数量；需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向县或市级国土资源局提出。县或市级国土资源局应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。
（七）报批征地补偿安置方案。县或市级国土资源局将公告后的土地补偿、安置方案，连同被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况报市、县人民政府审批。
（八）批准征地补偿安置方案。
市、县政府将征求意见后的征地补偿安置方案批准批准后，并报省国土资源厅备案，并交由市、县国土资源行政主管部门组织实施。
（九）土地补偿登记。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书(土地承包合同)到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以市、县国土资源行政主管部门的调查结果为准。
（十）实施补偿安置方案和交付土地。按规定支付征地补偿安置费，被征地单位和个人按期交付土地。
七、“村转居”后集体土地是否自动转为国有？
篇5
十报告中指出，“法治是治国理政的基本方式”，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。笔者试着从法治角度对“平坟事件”作简要评析。
第一，法律有位阶，即不同机关制定的法律其法律效力不一样，下级位阶的法需要服从上级位阶的法。
法律追求的是让民众有安全感，让民众活得有尊严。但囿于中国根深久远的人治传统，法律在历史上经常被统治者作为社会控制的工具来使用，法律背后更高的价值——如保障人权、限制权力等更人道的价值被有意地忽略或者漠视。
在河南平坟事件中，地方政府主要强调保护耕地，促进经济发展，因此片面引用1997年的《殡葬管理条例》第20条实施强制平坟。可是，比《殡葬管理条例》具有更高法律效力，但没有授予其强制执行权力的法都被弃而不用：1999和2004年的《土地管理法》第36条和第74条、2012年《行政强制法》第13条等条款都没有赋予行政机关强制平坟的权力，因而被当地政府“有选择地”搁置一边。基层政府无视法理，将低位阶法用来做控制民众的工具，这种行为再次被平坟事件所证明。
美国法学家伯尔曼曾指出“法律是一种特殊的创造秩序的体系”，法律通过限制政府权力滥用从而保障公民权利少受侵害。在河南平坟事件发生后，国务院及时修改殡葬条例中的相关条款，不再授予地方政府行政机关强制平坟的权力，因而使得民众的信仰自由受到保护。政府对民意的及时回应，不仅提高了民众对政府的信任度，更重要的是激活了法律恢复秩序、维护秩序、创造秩序等功能，从而“让人生活得更加幸福、更有尊严”。
第二，法不溯及既往，即法律原则上不对其生效之前的行为进行规制，只对法律生效之后的行为有效。
对2013年1月1日《殡葬管理条例》生效前的违规殡葬行为，政府行政机关可以责令其改正，但是不能适用第20条强行扒坟。譬如，违反《土地管理法》占用耕地建坟，就可以依据《土地管理法》第74条责令限期改正或者治理。如果违规需要平坟，民政部门可以依法申请人民法院强制执行。对1999至2012年这段时间因强行平坟所造成的损失则应给予利益相关人适当赔偿或者补偿。
对《殡葬管理条例》生效之后的违规殡葬行为，政府行政机关依然无权强制平坟，而应当通过申请人民法院强制执行。当争议交给法院之后，法院再依照法定程序，确定是否是违规殡葬，要否强制平坟。当然，这所有法律实施过程之中，政府机关都可以和利益相关方进行协商，取得双方合意之后，以双方都能接受的方式进行处理。
第三，程序正义，即纠纷处理的程序要公开公平，要给予利益相关方充分说理、论证的空间机会。通过正义公平的程序所作出的决定有正当性，容易得到执行。
在现行的体制框架下，法院很难直接挑战政府首脑作出的拍脑袋决策。但是，若真把利益相关方都放在一个有机会冷静地摆事实、依法地讲道理的空间中的时候，行政机关会比较体面地接受法院依法处理的结果。而从普通民众这方来看，在充分明白法律出台背景、法律实施意义等之后，也更可能接受法院所作出的决定。河南某地一位公安局长曾告诉笔者，只要给出法律的明确规定，民众一般都比较容易接受。当然，这要求立法机关出台的法是“良法”，法律条文中流淌的应尽可能是正义和公平。
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工作总结
一年来，我办围绕《土地管理法》、《国土资源管理条例》、《城乡规划法》等法律法规和金塔县人民政府金政发[2013]115号文件要求，加强集约、节约利用土地资源管理，在建设项目规划审批、规划测量、定位放线等工作环节中，加强管理，完善措施，加大违规违法建筑案件查处力度，取得了明显成效。
一、加大了土地法律法规宣传
为了提高广大人民群众的思想认识，增强法制观念，我办采取多种形式，开展了《土地管理法》、《城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地使用权出让管理规定》等法规的宣传学习，增强了广大市民的国土资源保护意识。于6月25日在航天广场悬挂横幅进行宣传，接到群众咨询达280人次，共印发宣传资料1000多张，印发的法律资料深受广大人民群众的欢迎，使大家更深层地了解法律宣传的重要性。
二、加强了项目用地规划审批
强化规划执法管理，落实了部门联审、专家评审、批前公示等制度，按照现场勘察、征询国土、环保等相关部门意见，核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证，杜绝了违规审批现象。今年共下发建设用地规划许可证29份，审批用地面积305.4万平方米。下发乡村建设许可证7份，审批用地面积9.5万平方米，共出具规划出让条件通知书37份。
三、加强了项目规划复线验线
认真贯彻落实了测绘管理的各项法律法规，做到了依法测绘。
一年来，按照县上基础测绘规划编制工作的安排和部暑，按照《测绘法》等法律法规的规定，积极主动配合开展各项测量工作。在规划项目建
设过程中，加强了城区、乡镇、村庄建设项目的定位复线验线，共完成复线验线项目15项。
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安徽省土地管理条例完整版第一章 总 则
? 第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)，结合本省实际，制定本办法。
? 第二条 本办法适用于本省行政区域内的土地管理。
? 第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当加强土地法制宣传教育，增强全民保护土地意识，保护、开发土地资源，制止非法占用、转让土地的行为，促进社会经济可持续发展。
? 第四条 县(含县级市、下同)以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。
? 市人民政府土地行政主管部门对市辖区的土地管理和监督工作，县人民政府土地行政主管部门对所辖乡(镇)的土地管理和监督工作，实行集中统一领导。具体办法由省人民政府规定。
? 经省人民政府批准，省人民政府土地行政主管部门在特定区域设立派出机构，负责相应区域 的土地管理和监督工作。
第二章 土地权属的确认和变更
? 第五条 依法实行土地登记发证制度。土地登记的具体事务，由土地行政主管部门 负责办理。
? 确认林地的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照相关法律、法规的规定办理。
? 依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
? 第六条 单位和个人使用的国有土地按照下列规定登记发证：
? (一)中央驻皖单位、省直单位依法使用的国有土地，由省人民政府登记发证;
? (二)市直单位、市辖区内其他单位和个人依法使用的国有土地，由市人民政府登记发证;
? (三)跨行政区域的国有土地，由所跨行政区域的同一上级人民政府登记发证;
? (四)前(一)、(二)、(三)项规定以外的单位和个人使用的国有土地由县人民政府登记发证。
? 农民集体所有的土地，以及农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，依照《实施条例》 第四条的规定登记发证。
? 第七条 除法律、法规另有规定的以外，有下列情形之一的，土地所有者 、使用者应当自行为发生之日起30日内，向土地所在地的县以上人民政府土地行政主管部门 提出土地变更登记申请，由土地登记机关依法进行土地变更登记：
? (一)依法转让土地使用权的;
? (二)以土地使用权作价入股引起土地使用权转移的;
? (三)因征用、交换、调整土地引起土地权属变更的;
? (四)因单位合并、分立等原因引起土地权属变更的;
? (五)因处分抵押财产引起土地权属变更的;
? (六)依法改变土地用途的;
? (七)依法继承、赠与、更名引起土地使用权变更的;
? (八)依法改变土地权属的其他情形。
? 第八条 依法出租、抵押土地使用权的，由土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门登记。法律、法规另有规定的，从其规定。
? 第九条 农民集体所有的荒山、荒地、荒坡、荒滩等土地使用权的承包、拍卖等方案，须经村民会议或者村民代表会议讨论同意。获得使用权的单位或者个人应当向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由市、县人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
? 土地所有者通过发包、拍卖集体所有的荒山、荒地、荒坡、荒滩等土地使用权取得的资金，应当用于本集体所有的荒山、荒地、荒坡、荒滩等范围内的水土保持和小型农田水利等基础设施建设。?
第十条 土地登记申请人采取隐瞒事实等非法手段骗取登记的，或者因土地登记机关责任导致土地登记不当的，土地登记机关应当书面通知土地证书持有人在规定期限内办理土地证书更改、更换或者注销手续;土地证书持有人逾期不办的，由土地登记机关公告原土地证书作废。更改、更换或者注销土地登记的费用以及因此造成的直接经济损失，由责任者承担。
? 上级土地登记机关发现下级土地登记机关土地登记有错误的，责令限期改正;逾期不改正的，有权直接注销或者更改。
第三章 土地利用总体规划
? 第十一条 省、市、县级土地利用总体规划依照《土地管理法》规定审批。
? 县人民政府所在地的镇土地利用总体规划，逐级上报省人民政府批准;乡(镇)土地利用总体规划逐级上报市人民政府批准，并报省人民政府土地行政主管部门备案。
? 第十二条 城市总体规划、村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接，其建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。已经批准的城市总体规划、村庄和集镇规划超过土地利用总体规划确定的建设用地规模和范围的，应当及时进行修订、调整。
? 第十三条 各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，严格实行建设用地总量控制。没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标的，不得批准新增建设用地。节约的农用地转用计划指标，经核准后，可以结转下一年度使用。
? 未严格执行建设占用耕地补偿制度或者没有完成土地开发、整理计划指标的，核减下一年度的农用地转用计划指标。
? 第十四条 因村庄、集镇、乡镇企业退建还耕易地重建的，新址应当尽量利用非耕地，不得占用基本农田;占用基本农田以外耕地小于旧址面积的，其建设用地可以 不占年度建设占用耕地计划指标。
第四章 耕地保护
第十五条 市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，确保本行政区域内耕地总量不减少。确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地数量的，必须报经省人民政府批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，并支付相应的耕地开垦费用，由省人民政府组织易地开垦。
? 第十六条 省人民政府建立新增耕地储备库。市、县人民政府组织开垦的超过耕地开垦计划的新增耕地或者年度内占用耕地补偿平衡有余的耕地，可以纳入新增耕地储备库。储备的耕地可以用于折抵建设占用耕地的补偿指标，也可以有偿调剂用于其他市、县折抵建设占用耕地的补偿指标。
? 市、县人民政府应当建立土地开发、整理项目库，保证耕地开垦计划的执行。
? 第十七条 各级人民政府应当建立基本农田保护制度，按照上级人民政府下达的基本农田保护面积指标，合理划定本行政区域内的基本农田保护区，落实保护措施， 确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田保护面积不减少。
? 第十八条 非农业建设经批准占用耕地的，用地单位应当负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦的，用地单位在办理农用地转用审批手续时，应当按照每平方米6至9元的标准缴纳耕地开垦费;占用基本农田的，缴纳耕地开垦费的标 准应当高于上述标准的40%。
? 用地单位开垦的耕地不符合要求的，参照前款规定的标准缴纳耕地开垦费。
? 开垦耕地所需资金或者缴纳的耕地开垦费，作为建设用地成本列入建设项目总投资。?
第十九条 县级以上人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。
? 第二十条 禁止任何单位或者个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的，用地单位应当按照 每平方米5至10元的标准缴纳闲置费;连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
? 承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
? 第二十一条 在土地利用总体规划确定的土地开垦区内开发土地，应当保护和改善生态环境，积极进行土壤改良，防止砂化、盐渍化、潜育化和水土流失。一次性开发未确定使用权的荒山、荒地、荒坡、荒滩，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，由 开发单位或者个人向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出申请，按照下列规定的权限办理审批手续：
? (一)不超过20公顷的，报土地所在地的市、县人民政府批准;
? (二)超过20公顷不超过50公顷的，报市人民政府批准;
? (三)超过50公顷不超过600公顷的，报省人民政府批准;
? (四)超过600公顷的，报国务院批准。
? 第二十二条 市、县和乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划和土地整理规划，实施土地整理，增加耕地面积，提高耕地质量。
? 土地整理后新增耕地面积，由省人民政府土地行政主管部门负责验收，也可以委托市人民政府土地行政主管部门验收。委托验收的，验收结果须经省人民政府土地行政主管部门复核确认。
? 第二十三条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦的，按照被破坏土地每平方米6至9元的标准缴纳土地复垦费;复垦不符合要求的，参照上述标准缴纳复垦费。土地复垦的具体办法，由省 人民政府制定。
? 第二十四条 耕地开垦费、土地闲置费和土地复垦费由县以上人民政府土地行政主管部门负责征收，并缴入同级财政专户，专项用于土地开发、整理和复垦，不得挪作他用。
? 省人民政府根据社会、经济发展水平，可以调整耕地开垦费、土地闲置费和土地复垦费的标准。?
第五章 建设用地
? 第二十五条 任何单位或者个人进行建设，需要使用土地的，应当依法办理建设用 地审批手续。
? 以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同，颁发建设用地批准书后，依法办理土地使用权登记。
? 以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者颁发国有土地划拨决定书和建设用地批准书后，依法办理土地使用权登记。
? 乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业以及农村村民住宅等乡(镇)村建设，经依法批准使用农民集体所有的土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者颁发建设用地批准书后，依法办理土地使用权登记。
? 第二十六条 建设项目可行性研究论证时，建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设项目用地预审申请，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
? 第二十七条 具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地，除依法报国务院批准的外，超过4公顷的，报省人民政府批准;不超过4公顷的，报土地所在地的市、县人民政府批准。
? 具体建设项目使用原有建设用地和已批准农用地转用、土地征用范围内的土地的，以及农村集体经济组织依法使用农民集体所有的未利用地进行非农业建设的，报土地所在地的市、县人民政府批准。
? 第二十八条 依据《土地管理法》第五十五条第二款规定，县人民政府收取的新增建设用地土地有偿使用费，除30%缴中央财政外，40%留本级财政，10%缴市财政，20%缴省财政;市人民政府收取的新增建设用地土地有偿使用费，除30%缴中央财政外，50%留本级财政，20%缴省财政。
? 市、县人民政府收取的原有建设用地的土地有偿使用费，20%缴省财政。
? 第二十九条 建设单位使用国有土地，除依法可以以划拨方式取得外，应当以出让等有偿使用方式取得。原以划拨方式取得国有土地使用权的，除依照《土地管理法 》第五十四条规定可以继续保留划拨用地外，应当实行有偿使用。处置土地资产，涉及省属 单位的，应当经市、县人民政府土地行政主管部门初审后，报省土地行政主管部门确定。?
以划拨方式取得的国有土地使用权，经批准准予改变土地建设用途的，除依照《土地管理法 》 第五十四条规定可以继续保留划拨用地外，应当办理土地有偿使用手续，缴纳土地有偿使用费。
? 第三十条 国有土地租赁，应当报土地所在地的市、县人民政府批准，由土地使用者与市、县人民政府土地行政主管部门签订租赁合同。
? 前款所称国有土地租赁，是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者向国家定期支付租金的行为。
? 第三十一条 以划拨国有土地使用权作价出资(入股)，应当报有批准权的人民政府批准，由土地使用者与市、县人民政府土地行政主管部门签订国有土地使用权出让合同。?
前款所称国有土地使用权作价出资(入股)，是指国家以一定年限的土地使用权作价，作为出资(入股)投入企业的行为。
? 第三十二条 国有土地使用权出让、作价出资(入股)、转让、抵押 等，涉 及地价评估的，由具有土地评估资格的评估机构进行评估;涉及处置划拨土地使用权的，由土地行政主管部门确认评估结果。
? 第三十三条 征用土地应当按照下列程序办理：
? (一)拟订、报批征用土地方案。市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。征用林地的，应当先征得林业行政主管部门同意。
? (二)公告征用土地方案。征用土地方案经依法批准后，由市、县人民政府将批准征地机关、批准文号和征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。
? (三)办理补偿登记。被征用土地的所有权人和使用权人应当在公告之日起15日内，持土地权属证书或者其他有效证明，到市、县人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
? (四)公告征地补偿安置方案。市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土 地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，征询意见期限为15日;征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县以上人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。
? (五)交付被征用土地。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。被征地的土地所有权和使用权人应当自征地各项费用付清之日起30日内交付被征用的土地。
? 征用农民承包的土地的，应当依法办理土地承包合同变更手续。
? 国家依法征用土地的，按照规定核减该幅土地农业税和有关农产品的定购任务。
? 第三十四条 征用耕地以外的其他土地的土地补偿费标准：
? (一)征用鱼塘、藕塘、苇塘、灌丛、药材地等，为其被征用前3年平均年产值的6倍。?
(二)征用果园、茶园、桑园等，为其被征用前3年平均年产值的7倍;未曾收获的，为其同类 土地前3年平均年产值的6倍。
? (三)征用耕种不满3年的开荒地，为其所在村(组)耕地前3年平均年产值的3至4倍;耕种3年以上的，按照耕地补偿。
? (四)征用农民集体所有的建设用地，为其所在村(组)耕地前3年平均年产值的4至5倍。
? (五)征用其他土地的，为其所在村(组)耕地前3年平均年产值的2至3倍。
? 征用林地的土地补偿费标准，按照有关法律、法规规定执行。
? 第三十五条 征用耕地以外的其他土地的，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准：
? (一)征用农用地的，为其前3年平均年产值的3至4倍;
? (二)征用农民集体所有的建设用地的，为其所在村(组)耕地前3年平均年产值的2至3倍。
? 征用荒山、荒地的，不支付安置补助费。
? 第三十六条 依照本办法规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。
? 省人民政府根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地以外的其他土地的土地补偿费和安置补助费的标准。
? 因采矿造成塌陷需要征用土地的补偿费标准和村庄搬迁、农民安置办法，由省人民 政府另行制定。
? 第三十七条 被征用土地上的青苗和附着物的补偿费标准：
? (一)被征用耕地上的青苗，按照当季作物的产值补偿;多年生作物，按照其年产值补偿;无青苗的，不予补偿。
? (二)鱼苗放养2年以上的，不予补偿;不足2年的，按照放养鱼苗费的3至4倍补偿。
? (三)用材林、防护林、特种用途林主干平均胸径大于20厘米的，按照其实有材积价值的10% 至20%补偿;主干平均胸径5至20厘米的，按照其实有材积价值的60%至80%补偿。?
(四)苗圃苗木、经济林、薪炭林按照其被征用前三年平均年产值2倍补偿;尚无产值的，按实际造林投资2倍补偿。幼龄林、新造林按实际投资2倍补偿。
? (五)房屋及其他附着物的补偿费标准，由省人民政府规定。
? 第三十八条 非农业建设经批准使用国有农、林、牧、渔场的土地的，应当参照《土地管理法》第四十七条和本办法第三十四条、第三十七条规定，给予补偿。
? 第三十九条 农村集体经济组织兴办企业或者以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同兴办企业，使用土地的补偿标准参照征用土地补偿标准的低限执行。? 乡(镇)村公共设施、公益事业使用土地，应当对原土地使用权人给予补偿，除地上附着物和青苗补偿费全额支付外，其他补偿费按照前款规定的标准减半执行;使用本集体经济组织所有的土地，已经调剂相应的土地给原土地使用权人的，可以不予补偿。
? 第四十条 严格控制征用蔬菜基地。确因特殊情况需要征用的，除依法报批外，应当按照征多少补充多少的原则，落实新的蔬菜基地，并按照规定缴纳新菜地开发建设基金。
? 第四十一条 收回农民耕种的国有土地，不支付土地补偿费。有青苗的，支付青苗补偿费;本办法实施前，已经耕种20xx年以上，收回后直接影响农民生活的，按照安置补助费的标准支付困难补助费。?
因建设需要埋设电线杆、电线塔、电缆、管道等设施占用土地的，只补偿青苗损失;占地较多的，应当依法征用土地。
? 第四十二条 农村集体经济组织的耕地被征用完后，原农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，其余的土地属于国家所有，由原农村集体经济组织使用;建设项目占用该土地时，应当按照征地办法和标准给予原农村集体经济组织补偿。
? 第四十三条 农村村民一户只能拥有一处宅基地。
? 农村村民新建住宅，其宅基地的面积标准：
? (一)城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米;
? (二)淮北平原地区，每户不得超过220平方米;
? (三)山区和丘陵地区，每户不得超过160平方米;利用荒山、荒地建房的，每户不得超过300平方米。
? 第四十四条 农村村民符合下列条件之一的，可以申请使用宅基地：
? (一)因结婚等原因，确需建房分户，原宅基地面积低于分户标准的;
? (二)因自然灾害或者实施村镇规划需要搬迁的;
? (三)经县级以上人民政府批准回原籍落户，没有住宅需要新建住宅的;
? (四)原有宅基地被依法征用的;
? (五)县级以上人民政府规定的其他条件。
? 农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准;其中，占用农用地的，依照《土地管理法 》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。
? 第四十五条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集 体所有的土地的，由土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门审批;其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意。
? 抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用不再办理用地审批手续;属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。
? 第四十六条 依照《土地管理法》第五十八条第一款第(一)项、第(二)项规定收回土地使用权的，应当参照当地征用土地补偿标准，对土地使用权人给予适当补偿，无偿划拨的，不予补偿;
? 依照《土地管理法》第六十五条第一款第(一)项规定收回土地使用权的，应当按照取得土地使用权的费用，对土地使用权人给予补偿。
? 收回以有偿方式取得的国有土地使用权的，应当根据使用土地年限和土地开况给予补偿。除国有土地有偿使用合同另有约定外，收回国有土地使用权，应当对地上的建筑物、构筑物等附着物给予补偿。
? ?第六章 监督检查?
? 第四十七条 县以上人民政府土地行政主管部门应当对本行政区域内贯彻实施土地管理法律、法规的情况进行监督检查，对违反土地管理法律、法规的行为进行查处。
? 有关单位和个人对县以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。
? 第四十八条 土地行政主管部门履行监督检查职责时，除采取《土地管理法》第六十七条、《实施条例》第三十二条规定的措施外，还可以采取下列措施：
? (一)要求被检查单位或者个人提供有关土地利用情况的文件和材料，进行查阅或者予以复制 ;
? (二)对涉嫌土地违法的单位或者个人，暂停办理审批、登记等相关手续。
? 第四十九条 上级人民政府对下级人民政府或者上级土地行政主管部门对下级土地行政主管部门土地审批、发证、行政处罚以及土地招标、拍卖等具体行政行为应当进行监督，对违法、不当的行为，责令限期纠正;拒不纠正的，依法予以变更或者撤销。
? 第五十条 上级人民政府土地行政主管部门发现下级人民政府不依法收回闲置土地，应当报经同级人民政府批准后依法收回用地单位的土地使用权，作为本级储备土地;符合耕种条件的，应当组织耕种。
? 第五十一条 市、县人民政府主要负责人离任时，上级人民政府可以组织土地、财政、监察等部门对其任期内的下列事项进行离任审查：
? (一)土地利用总体规划执行情况;
? (二)土地利用年度计划执行情况;
? (三)耕地保护和耕地占补平衡的情况;
? (四)土地利用审批中行使职权的情况;
? (五)耕地占用税、土地有偿使用费等税费收缴使用情况。
? 第五十二条 土地行政主管部门将土地违法案件移送有关机关追究刑事责任或者行政责任的，有关机关应当依法处理，并将处理结果告知土地行政主管部门。
第七章 法律责任
? 第五十三条 超过批准用地面积多占土地建住宅的，由县以上人民政府土地行政主 管部门责令退还非法多占的土地;在非法多占的土地上新建房屋的，限期拆除。
? 第五十四条 依法应当实行有偿使用而以划拨方式提供国有土地使用权的 ，其批准文件无效，由上级人民政府责令限期办理有偿使用手续;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
? 非法低价出让或者处置国有土地使用权的，由上级人民政府土地行政主管部门宣布无效，责令限期重新办理有偿使用手续;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
? 第五十五条 无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用土地的 直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
? 非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。
? 第五十六条 侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
? 第五十七条 违反本办法规定，批准减、免土地有偿使用费、耕地开垦费、土地闲置费和土地复垦费的，由上级人民政府或其土地行政主管部门责令限期追缴;逾期不缴的，由土地行政主管部门申请人民法院强制执行。对直接负责的主管人员和其他直接责 任人员，依法给予行政处分;情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
? 第五十八条 擅自改变土地利用总体规划确定的土地用途和土地利用现状调查数据，减少基本农田保护面积或者调整基本农田保护区范围的，由上一级人民政府责令限期改正;拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
? 第五十九条依照《土地管理法》、《实施条例》和本办法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除;对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限 期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
? 第六十条 国家工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，有下列情形之一的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
? (一)非法批准占用、使用土地的;
? (二)对土地违法行为依法应当给予行政处罚，而不给予行政处罚的;
? (三)违法进行检查、采取强制措施的;
? (四)索贿受贿的;
? (五)其他的违法行为。
第八章 附则
? 第六十一条 本办法自20xx年12月1日起施行。
土地管理的客观必要性1、土地资源数量不清
2、土地资源质量不明
3、土地权属混乱
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【关键词】违法违章建筑；探讨
一、什么是违法违章建筑
在我们国家，现行法律条文中并未对违法违规建筑进行明确的定义，政府部门制定了一部分的规章来界定违法违章建筑，也仅仅是为了加强自己的行政执行力度，从而达到对违法违规建筑的处理。先前有很多理论学者和实务工作者对违法违章建筑进行了多种释义，我们认为主要包括以下几种情形：第一、违反《城乡规划法》、《土地管理法》、《建筑法》等法律法规中的禁止性规定[1]。第二、没有依法领取建设工程规划许可证或采用欺骗手段骗取批准手续的[2]。第三、由行政主管部门依法确认违法违章的[3]。由此我们提出违法违章建筑的定义：违法建筑是指违反《城乡规划法》、《土地管理法》、《建筑法》等法律法规中的禁止性规定，未经规划土地主管部门批准依法领取建设工程规划许可证或采用欺骗手段骗取批准手续的，经行政主管部门依法确认的建筑物和其他工作物。
二、违法违章建筑的成因
第一法律方面的原因。法律制度不健全。在我们国家，没有一整套完整的法律或制度对自建、改建、扩建建筑进行规范，而民众对拥有建筑的愿望就引发了种种的违法违章行为；而且在我们国家，两种土地所有制并存，这也是违法违章建筑产生的主要原因。农村集体所有制所占的大比例决定了农村集体组织在以往城市建设中的占主导地位，随经济的发展，为了追求高利润高效益，往往集体组织会避开政府搞一下建设[4]；同时建设法律法规方面的宣传不是很到位，致使民众很多情况下不知道是在违法违章，依据原始的老思想就修建了大量的违法违章建筑。
第二社会方面的原因。包括人口原因和经济原因。中国人口众多，而且人口发展很不平衡，东部城市和农村人口发展迅速，现有的建筑远不能满足人口的发展，违法违章建筑应势而生并迅猛发展；另一方面，人口密集区的发展需要大量的外来劳动力支撑，而这些劳动力没有办法支付高昂的房价或租金，只能选择低租金的违法违章建筑进行居住，在劳动力数量的多少直接推动城市发展的今天，当地的领导者为了自身城市的发展，不得不对违法违章建筑采取比较缓和的态度。
三、我国现行法律对违法违章建筑的规定
第一1997年的通过的《建筑法》第7条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家相关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证，但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。第64条规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。第70条规定，涉及建筑主体或者承重结构变动的装修工程擅自施工的，责令改正，处以罚款；造成损失的，承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二2007年通过的《城乡规划法》第40条规定，在规划区内进行建设的，建设单位或个人应当向相关主管部门申请办理建设工程规划许可证。第64条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第65条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
第三2004年修正的《土地管理法》第64条规定，在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、建筑物，不得重建、扩建。第76条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。第77条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
第四2007年通过的《物权法》第9条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第30条规定：因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。
第五国务院2001年6月颁布的《城市房屋拆迁管理条例》第22条规定，拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿。拆迁违法违规建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。
第六建设部于2001年8月修正的《城市房屋权属登记管理办法》第二十三条就规定，登记机关对属于违章建筑的不予登记。
第七，各地方为了规范建筑物，在国家法律法规的框架下，结合本地实际制定了一部分相关的管理条例。如2004年7月山东省颁布的《山东省城市建设管理条例》法律责任条款中就对各种违章建筑的处罚做了一些规定。
四、现行法律制度和实践存在的问题
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关键词:城中村;失地农民;法律保障
一、“城中村”失地农民的保障现状及存在的问题
(一)有关土地征收的具体法律法规存在矛盾或含混不清
现行土地法律规定农村集体经济组织全体成员转为城镇居民以后,原属于其成员集体所有的土地属于国有土地。这一规定突破了1954年宪法有关征地只能“为了公共利益”这一限制条件的规定,实际上为征收农地转用非农建设提供了一种合法形式。但是产生了一个矛盾:对于非公共利益的农地转用,不经过征地是违宪,因为不符合“全部城市土地为国有土地”的宪法准则;征地也违宪,因为不符合为了“公共利益”才可征地宪法准则。又比如,《土地管理法》第16条规定“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”。但土地使用权转让过程争议发生的原因有那些情况,争议发生后如何处理,法律没有确切规定。因此,在征地过程中农民的权益受到损害时,利用法律无法有效地保障自己的合法权益。
(二)对“公共利益”范围界定不明确
我国现行《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该规定可以理解为要对集体所有土地进行征收,就一定得符合公共利益的,非为公共利益,不得对集体土地进行征收。但具体什么情况下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是为了“公共利益”,这些却没有明确规定。就目前来说,国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收,并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议,如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决,但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。而且对土地征收的目的是否是为了“公共利益”也没有严格的审查机制。在我国《土地管理法》中,既没有土地征收申请、批准前,有关机关对土地征收目的合法性的事前审查,也没有土地征收被批准后,被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的事后审查。只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准,对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制也没有任何规定。
(三)法律规定的征地补偿偏低
《土地管理法》第47条是现行征地补偿的主要法律依据。该条第1款规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。”按照土地原有用途补偿,不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的因素,其实质是将土地仅仅看作一种生产资料,没有考虑到土地负载的众多社会功能和农民的财产权,从根本上忽视了土地私益性;该条第2款规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六到十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”根据该规定,征地(耕地)补偿分为土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三种,其本质不是对土地价值的补偿,而是对地上物的补偿;具体补偿数值主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定,对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕地水平的差异缺乏体现,无法反映被征土地的区位价值,同时使得补偿价值极易波动,导致同一区位地块补偿价格悬殊;孤立地考虑耕地作为农作物生产的年产值,忽视了被征耕地一旦转为非农用地所飙升的级差价值,农民被排除在土地增值利益的分配之外。该条第6款规定:“依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不能超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这是我国征地补偿的法定最高标准。土地是农村集体经济组织成员赖以生存的基础,失去土地的农民的损失除集体土地承包使用权所能创造的实际价值外,还包括生活保障,就业安置等方面的损失,即使是根据法律规定的最高补偿标准,也是明显偏低。
(四)对非农用地的征用安置补偿法律没有规定
我国的《土地管理法》对征用农民集体所有的农用地的补偿方法做出了比较明确的规定,但对征用农民集体土地中非农业用地的实施方法和补偿标准没有做出具体的规定与解释。《城市房屋拆迁管理条例》虽然对房屋拆迁补偿、安置方法做出了比较具体的规定,但该条例的实施对象仅限于城市规划区内的国有土地,不适用于针对农民集体土地上房屋及附属物的拆迁行为;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆迁估价指导意见》也同样没有包含适用于上述问题的规定。2004年11月由国土资源部正式公布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,确定了新的征地补偿标准。按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则,允许征地补偿标准突破由《土地管理法》所规定的土地补偿费和安置补助费按统一年产值30倍计算的上限。另外也涉及到了可制定区片综合地价的内容,以及比从前更为灵活的征地安置措施。但是针对非农用地,特别是农民宅基地等土地的征用补偿,依然未做出较为明确的规定。
二、健全和完善“城中村”失地农民法律保障机制的思考
(一)完善法律规范,健全法律体系
由于“城中村”农民的宅基地与城市居民的房屋用地的性质和来源有很大区别,村民又不能享受城市政府提供给城市居民的许多社会保障,绝不能套用《城市房屋拆迁安置条例》;同时,“城中村”又是农民土地被征用后的最后居留地,不能适用《土地管理法》规定的征地补偿办法。为此,必须进行新的立法,或修订现行法律,使政府的改革行为合法,保障农村和农民的合法权益不受侵犯,保护集体资产、个人财产不被损害;对“城中村”的拆迁安置和土地征用行为予以规范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上尽可能对村民和投资方有利。完善对征收农村宅基地的补偿和拆迁安置的法律规定。就“城中村”中以房屋为主的农民私有财产的拆迁安置补偿方式和标准制定相关法律,确定法律适用,使其在“城中村”改造的实践中有法可依。完善《中华人民共和国土地管理法》、土地征用条例的修订与实施,从法律上建立完善土地征用目的合法性审查机制,建立征地价格及补偿标准听证制度、土地征用争议司法仲裁制度。地方政府可根据当地实际情况制定分配机制、安置办法、管理体制操作程序,对村集体组织获得国家的土地补偿后的使用或者分配做出具体规定。要修改行法律法规关于农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等的规定,只要符合土地利用规划,只要在严格的土地用途管制之内,应当通过开发商和土地所有者进行平等的谈判,让土地所有者――农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易。
(二)明确界定“公共利益”,避免侵犯农民合法的土地权益
世界上大多数国家都规定国家征用土地的权利仅限于公共利益的需要。我国只是原则性地规定了土地征收必须符合“公共利益”,但具体什么是符合“公共利益”,却没有明确规定,这种方法给予了国家行政机构极大的自由裁量权,也给予了国家司法机构极大的法律解释权,他可以确定某种特定用途是否符合公共需要的性质,因此我国应采取更为明确的立法方式确定“公共利益”的范围。规范土地征收程序,以保障土地征收的公平正义。在土地征收过程中,要注重被征收土地者在整个过程中的参与,保证在征用农民土地的过程中土地权利人有充分的参与权和知情权。让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和补偿安置费用在使用、管理方面都有充分的发表意见的机会,并能够采取足够的措施保护其合法权益。
(三)确定合理的征地补偿标准,按时兑现补偿款
一是逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。应该以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系,将现行补偿标准提高。这仅仅是静态预期补偿标准,今后应逐步调升。国家应该通过立法,提高土地补偿费和安置补助费的补偿标准,并确保征地补偿安置经费支付到位。政府要通过垄断土地一级市场,适当降低税、费,调整土地出让收益分配比例,提高征地补偿标准。
二是在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向,根据城市发展总体规划,按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片,每一区片确定一个相对合理的基准地价,在统一征地时,实行统一的补偿标准。合理的征地补偿标准应以保护农民的权益为基本出发点,同时兼顾补偿的公平合理性。处理要考虑土地征用前的价值外,还要考虑土地的区位、土地的预期收益、供求状况、当地经济发展状况等因素。合理补偿标准是按照公平的市场价格兼顾政府财政的承受能力给予补偿。在土地权利的市场价可以确定的地方,如城市郊区和经济发达地区普遍采取“公平市场价”的方法,在公平市场价难以确定的地方,以公平市场价为基准,同时规定最低补偿标准,即定下限不定上限,但补偿不得低于最低补偿标准。
(四)以保障农民权益为核心改革土地制度
首先,要明晰土地所有权的真正主体。推进农村集体经济的股份制改革,将包括土地在内的集体资产核资折股,量化到农民个人,组建初级股份合作社,让每一个村民拥有一份相应的股权,按股给农民分红利。只有实行这种土地农民所有制,才能真正实现“耕者有其田”,使农民的土地权益从根本上得到保护。其次,要合理界定土地使用权主体的权利范围。明确农民土地使用权是涵盖承包权、经营权、抵押权、入股权、继承权和转让权的具有交换价值的独立资产。再次,要完善土地征收制度。把现行强制性的行政征收行为转变为交易性的市场购买行为,积极推进农村集体非农建设用地直接进入市场流转,打破国家对土地一级市场的垄断,实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同样收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等方式参与土地收益的二次分配,获得长期稳定的收益。
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关键词：房屋拆迁；保护缺陷；完善对策
中图分类号：D632
文献标识码：A
文章编号：1672-3198(2009)09-0237-01
1 城镇居民房屋拆迁问题现状
这些问题归纳下来主要有三个方面：
(1)以公共利益为名进行商业拆迁。开发商和政府有关部门假借“旧城改造”、“公共事业”之名，行商业拆迁之实，谋取高额利润，严重损害被拆迁人财产权益。
(2)违反法定拆迁程序。主要有滥用行政许可权、限制被拆迁人知情权、野蛮拆迁、暴力执法等问题，其中最严重的就是层出不穷的野蛮拆迁和暴力执法。
(3)拆迁补偿不合理，房屋拆迁中的补偿款是政府指导下的市场价，远远低于房屋的正常价格，这也是拆迁问题纠纷的焦点。
2 城镇居民房屋拆迁法律保护缺陷
(1)未区分公益拆迁和商业拆迁。
根据拆迁的目的不同可以将其分为公益拆迁和商业拆迁，公益拆迁的性质是行政征收，实质是在政府的主导下用国家补偿方式对私人财产的强制性剥夺。而商业拆迁属于普通的买卖协议，即被拆迁人和开发商在平等协商的基础上就拆迁人拆除被拆迁人房屋并给以补偿的协议，其实质在于被拆迁人自愿让渡房屋所有权和土地使用权。
我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。《土地管理法》第二条第二款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《城市房地产管理法》第十九条规定：在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回出让土地使用权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定，在特殊情况下，国家根据社会公共利益的需要，可以依法收回土地使用权。从宪法、法律到行政法规都提到“公共利益”是征用征收土地的前提条件，但却没有作明确定义。公共利益涵盖的范围非常广泛，如果没有一个标准加以界定，必然会成为践踏居民房屋财产权的有利借口。
(2)拆迁补偿制度的法律缺陷。
依《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”虽然确定了“区位”、“用途”和“建筑面积”三个标准，但只是表面上规定了货币补偿的金额由市场决定，实际上目前的通行做法是，政府通过规章或其它规范性文件的形式规定拆迁房屋所占用土地的地价及房屋建筑安装费用等其它方面的补偿标准。这样，拆迁补偿费用实质上仍由政府决定。而政府规定的补偿标准往往是在上一年度的基础上制定的基准价格和重置价格，费用往往偏低。并且对规定的补偿标准更新较慢，如果出现市场价格上涨的趋势，该标准明显不利于被拆迁人的利益。
我国《城市房地产管理法》第十九条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”《土地管理法》第五十八条规定：“为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；对土地使用权人应当给予适当补偿。”可见，国家依法收回土地使用权的，应对土地使用权人予以补偿。但1995年10月31日建设部作出的《关于拆迁城市私有房屋土地使用权是否予以补偿问题的复函》明确指出：“拆迁城市私有房屋应当严格执行现行有关法律和《城市房屋拆迁管理条例》，并按照规定对拆迁的房屋进行安置补偿。”这表明，拆迁只对“房屋进行安置补偿”，即补房不补地。2001年新修订的《城市房屋拆迁管理条例》和各省市制定的实施细则中关于房屋拆迁补偿问题。大都沿用这一原则。这就使房屋拆迁中补偿的范围大大缩小。一般来说，土地的价值远远大于地上所附房屋的价值，拆迁人的目的并不是为了取得被拆迁人的房屋及其附属物，取得土地使用权并进行投资获得收益才是房屋拆迁的最主要内容。但我们的拆迁补偿制度中，恰恰没有对最有价值的土地使用权进行补偿的内容。
(3)拆迁法律程序的缺陷。
我国现有的拆迁程序中，拆迁许可的核准是在补偿协议的订立之前，这意味着，一旦拆迁人具备予以核准的条件，取得了许可证，拆迁行为就意味着合法有效，至于补偿协议能否达成对最终拆迁的影响并不大，一方面有许可证工期的限制，另一方面被拆迁人不服行政裁决的，如果拆迁人对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。(条例十六条第二款)如此先行政决定，后民事补偿的程序，极大地限制甚至剥夺了被拆迁人的财产权，使被拆迁人处于非常不利的地位。
3 城镇居民房屋拆迁法律制度完善对策
(1)明确界定公共利益。
在立法模式上，采取概括加列举的混合式，比较适合我国的法律国情。曾经1986年颁布的《土地管理法》(现已失效)关于公共利益的界定可以作为参考，该法二十一条规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。”此处的文化建设、国防建设、社会公共事业均属于公共利益的范畴，只是经济建设是否可以纳入公共利益有待商榷，常见的公共利益应当涉及国防、教育、卫生、体育、环境和自然资源保护、社会福利、交通、水利水电、能源、文物古迹等公共事业，却不仅限于此。
单单明确了什么是公共利益并不能有效解决实践中关于该问题的判断，公共利益中还可能夹杂着某些商业目的，也就是说政府在缺乏监督机制的条件下很难做到不为利益所动，所以有必要建立一个识别公共利益的程序机制，具体来说，有两种方式：一是听证，虽然法律可以严格规定属于公共利益的列举性事项，但政府还是可以在概括性事项中享有自由裁量权，这对被拆迁人极为不利，而引入听证的好处在于可以制约政府相关部门行使决定的权力。二是建立公共利益认定的临时委员会，成员由各占三分之一的政府工作人员、被拆迁人和专家代表组成，实行少数服从多数，委员会原则上应当推定征收的拆迁行为不属于公益范畴，除非政府相关部门可以证明其决定确属为了公共利益。
(2)完善补偿机制。
由国外经验看，一个良好的拆迁补偿机制必须具备三个条件，即补偿范围、补偿标准和补偿评估。我国现有的拆迁补偿实行的并不是真正的市场价值，为了公平建议采用市场定价方法。严格执行《房屋拆迁条例》中“区位”、“用途”和“建筑面积”三个标准。在无法确定市场价格的情形下，引入价格评估程序。授予价格评估机构法定权限，并由拆迁人和被征收人共同指定，评估机构要对有误的评估结果承担相应法律责任。另外在补偿范围方面，还要充分考虑土地使用权的补偿，建立相关机制全面保护好拆迁居民的财产利益。
