新土地管理法处罚标准范文
时间：2023-09-06 17:42:39
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篇1
第二条 本办法所称土地监察是指土地管理部门依法对公民、法人和其他组织执行土地管理、房地产管理法律、法规、规章和政策的情况进行监督检查，追究违法者法律责任的行政执法活动。
市和区市县国土管理部门负责本行政区域内的土地监察工作。
市土地监察大队是土地监察执法专职队伍，具体承办执法任务。
第三条 各级人民政府应支持土地管理部门依法实施土地监察。
建设、规划、房管、公安、监察、工商、税务等部门应积极配合土地管理部门搞好土地监察执法工作。
第四条 土地监察工作应坚持合法、及时、高效的原则。实行预防为主、预防与查处相结合、查处与管理相结合的方针。
第五条 土地管理部门进行土地监察，依法行使下列职权：
（一）检查权。检查本行政区域内土地管理、房地产管理等法律、法规、规章和政策的执行情况；
（二）监督权。监督征地测算、交拨土地、项目用地验收以及土地使用权出让、转让、出租、抵押管理等活动；
（三）调查权。在查处土地违法案件中对有关当事人和知情人进行调查取证；
（四）制止权。对有土地违法行为的，可发出《责令停止土地违法行为通知书》，对再继续施工的，可以采取查封、责令自行拆除，直至强制拆除继续违法修建部分建筑的措施；
（五）处罚权。对违反土地管理、房地产管理法律、法规和规章的，依法进行处罚和其他处理；
（六）处分建议权。对依法应给予行政处分的人员，有权建议其所在单位或有关主管部门进行处理。
第六条 土地监察人员进行土地监察，依法行使职公时可以采用下列措施：
（一）查看、调取、复制、摘录土地占用者有关文件，图件、证照等资料；
（二）现场勘测、拍照、摄像等；
（三）询问当事人和知情人，制作询问笔录，必要时可以录音；
（四）通知违法当事人按指定时间到指定地点陈述有关情况；
（五）口头或书面现场责令违法用地者停止土地违法行为；
（六）按照法律、法规和规章的规定，采取其他措施。
第七条 土地监察人员在土地监察中，负有保守秘密的义务。土地管理人员执行职务，实行回避制度和损失责任赔偿制度。
第八条 市土地监察大队可以办理下列土地违法案件：
（一）近郊九区内的各类土地违法案件；
（二）涉外土地违法案件；
（三）市人民政府、上级国土管理部门交办的案件。
市、区市县国土管理部门及乡镇人民政府对土地违法案件的管辖，依照法律、法规、规章的规定办理。
第九条 土地管理部门处理土地违法案件，应当按照有关法律、法规和上级国土管理部门规定的程序及本规定第十条办理。
第十条 土地管理部门根据具体情况，对土地违法案件的处理可以采取公告处理和现场处理的方式。
只要土地违法事实存在，可进行公告处理，处理决定应张帖在违法现场，并送达基层土地管理部门。
对土地违法主要事实清楚，证据充分的案件，可以现场调查取证后当场作出处理。但必须制作现场笔录，将调查取证及处理全过程如实记录在案。
第十一条 土地管理部门对土地违法案件立案后，应向有关部门送达《暂停办理违法当事人土地手续通知书》，该通知书未经解除，不得办理土地手续。
第十二条 下列行为按非法占用土地处理：
（一）未经合法批准，擅自占用土地的；
（二）擅自改变法定批准机关批定的用地位置占用土地的；
（三）土地使用权出让合同约定的使用年限届满，而未申请续期或申请续期未获批准继续占用土地的；
（四）临时占地超过期限使用的；
（五）批准文件被政府宣布作废，仍不退出所占用土地的；
（六）擅自开发国有荒山、荒地、荒沟、滩涂、河滩的。
对未经批准非法占用土地的，分别按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条进行处罚。也可按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条第一款或《四川省土地管理实施办法》第三十八条第一款进行处罚。
城镇居民从事生产经营活动，未经批准非法占用土地的，参照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条进行处罚。农村居民从事非农业生产经营活动，未经批准非法占用土地的，参照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条进行处罚。
第十三条 下列行为按非法转让土地处理：
（一）依法应办而未办理土地使用权出让手续并补交出让金，擅自转让划拨国有土地使用权的；
（二）地上建筑物、其他附着物作为不动产转让时，其占用范围内的划拨国有土地使用权未依法办理出让手续、缴纳出让金随之转让的；
（三）擅自以划拨的国有土地使用权易房、易物或与其他单位、个人联建房屋按比例分成的；
（四）擅自以划拨的国有土地使用权入股或作为联营条件与其他单位或个人共同进行经营活动，从中获得经济利益的；
（五）违背有关法律、法规、规章规定或出让合同约定的条件，转让以出让方式取得的土地使用权的；
（六）违背《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条规定转让土地使用权的；
（七）擅自买卖、以各种名义改变土地使用性质转让集体土地使用权的。
对非法转让土地的，按《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十五条、第六十六条进行处罚，也可以按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条和《四川省土地管理法实施办法》第三十五条进行处罚。
第十四条 房屋出租，包括以各种形式变相出租，其房屋占用范围内的划拨土地使用权未依法办理土地使用权出租手续的，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第四十六条规定没收其非法收入，可并处非法收50％以下的罚款。但市以上人民政府另有规定的除外。
第十五条 违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规，未依法进行土地登记的，责令申报登记，可并处每平方米10元以下的罚款。
第十六条 未经合法批准，改变土地用途的，分下列情况予以处罚：
（一）改变划拨土地使用用途的，责令限期纠正，确需改变用途的，责令土地使用者依法申请变更登记，并可参照第十五条的规定处以罚款；
（二）改变出让土地用途的，责令限期纠正，确需改变用途的，责令土地使用者按新的土地用途缴纳地价款，可并处地价款额以下的罚款；
（三）改变土地用途，情节严重的，依法限县级以上人民政府批准， 可收回土地使用权，地上建筑物予以没收或者责令土地使用者自行拆除。
第十七条 未经土地出让者同意并调整土地出让金，增加建筑容积率的，根据情节给予下列之一处罚：
（一）凡经规划部门批准的，则责令当事人缴纳增容地价款。如不按期缴纳则处以应缴纳地价款额以下的罚款。
（二）未经规划部门批准的，则会同规划部门责令其自行拆除或者没收其擅自增加的建筑物。
第十八条 不按时缴纳或者拒不缴纳土地出让金或其他土地费用的，根据情节给予下列之一的处罚：
（一）责令限期缴纳应缴款项的滞纳金。当事人逾期仍不缴纳的，可申请人民法院强制执行。
（二）报县级以上人民政府批准，收回土地使用权，注销土地使用证，地上建筑物责令其自行拆除或者予以没收变卖。
第十九条 违反「中华人民共和国城市房地产管理法开发建设资金未达到工程建设总投资25％而转让土地的，没收违法所得，并可处非法收入50％以下的罚款。情节严重的，可收回土地使用权，注销土地使用证，地上建筑物予以没收或者责令其自行拆除。
第二十条 未经依法批准取得土地使用权，在城市道路、广场、公路、铁路旁滥占土地乱搭、乱建的，会同规划部门责令清除，恢复原状，并处以500元以上5000元以下的罚款。
第二十一条 违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十六条，不按照《土地复垦规定》进行复垦的，责令限期复垦，可并处每平方米10元以下的罚款。拒不复垦的，责令加倍支付复垦费用。
第二十二条 申请建设用地后未获得法定批准文件，而先行利用土地进行建设的，责令停止建设活动，可并处每平方米处10元以下的罚款。情节严重的，按未经批准非法占用土地处理。
第二十三条 违反重庆市外商投资企业用地管理规定使用土地的，视情节轻重，按应缴纳土地使用费等额以下的标准处以罚款。情况严重的，报县级以上政府批准，收回土地使用权。
第二十四条 拒绝、阻碍、干扰土地监察人员依法执行职务的，由公安机关依照治安管理处罚条例的有关规定处罚。
第二十五条 土地管理人员在土地监察活动中，泄露秘密、徇私舞弊的，由主管部门或行政监察部门给予行政处分：触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十六条 本办法以外的其他土地违法行为的处罚，依照有关法律、法规的规定办理。
第二十七条 被依法没收的建构筑物，由土地管理部门或有关部门依法处理。罚没款、追缴款及变价款，上缴财政。
篇2
一、细化法律规定，以贴近农村实际，体现以人为本。
《土地管理法》第77条第1款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”立法者仅从行政管理的角度，对农村村民非法占用土地建住宅如何实施行政处罚作了规定，但并未考虑到村民建造的住宅是否符合当地的土地利用总体规划，占用的土地类型是耕地还是建设用地，而一律规定限期拆除。如此一刀切的规定，没有从农村宅基地管理的实际情况出发，一旦移交到法院，也不利于法院的强制执行。不妨参照《土地管理法》第76条的规定进行修改，对村民的违法建房，符合土地利用总体规划的，可以先采取没收措施，再允许村民回购，这样既能解决村民的住房需求，还能避免司法强制执行中出现的不利后果。
二、对如何没收及处置违法建筑物作出详细规定，便于执法部门的实践探作。
《土地管理法》第73条和第76条规定，对于在非法转让、非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，符合土地利用总体规划的予以没收。但是至于如何没收，没收以后如何处置，是拆除还是再利用，应当移交给哪个部门保管，建筑物被没收后，该建筑物所占用的集体土地应当如何处置等，《土地管理法》及其实施条例都没有作出详细规定。违法建筑物一旦被没收，就属于国家所有，但是其占用的土地所有权性质并不因建筑物的没收而改变。仍然属于集体所有，房地权属不一，直接影响国土资源管理部门对违法建筑物没收后的进一步处置。对此，法律应当作出明确、详细的规定，以方便执法部门的实践操作。
另外，对于部分符合土地利用总体规划，部分不符合土地利用总体规划的违法建筑物，国土资源管理部门依法处罚时应当部分予以没收，部分予以拆除。此种情况下，如果当事人不愿意自行拆除违法建筑物，实践中应当如何执行，法律亦应当有明确说法。
三、借鉴《城乡规划法》，强化县级以上人民政府对违法建筑物的拆除责任。
《城乡规划法》第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、等措施。”本条规定赋予县级以上地方人民政府对所辖区域内违法建筑物的拆除责任，规划主管部门不必再将违反城乡规划法需要的案件移送法院申请强制执行，既减轻了法院的执行负担，又较好地解决了违法建筑物的拆除问题，确保案件能够得以执行。
根据现行的《土地管理法》，国土资源管理部门作出的限期拆除违法建筑物的行政处罚决定，由于法律没有赋予其强制执行权，对于当事人拒不履行的，只能移送不动产所在地人民法院申请强制执行。但法院同样面临着一系列的执行困难，导致土地违法案件执行率极低，对成片建设的、具有一定规模的工业厂房尤其如此。因此，有必要借鉴《城乡规划法》第68条之立法规定，赋予县级以上地方人民政府对违法建筑物进行的权力。
四、加大对“以租代征”中出租方的惩处力度，必要时增设刑事责任条款。
现行法律对“以租代征”行为的惩治手段比较软弱，《土地管理法》第81条仅规定了“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”。惩治力度的不足，导致更多“以租代征”的发生。因此，建议加大对非法出租集体土地的惩治力度，必要时增设刑事责任条款。
(天津市国土资源和房屋管理局执法监察总队 王高强)
“粮仓”更要加大保护力度
海伦市位于黑龙江省中部，自然条件优越，耕地集中连片，素有“粮仓”美誉。为保护“粮仓”优势，海伦市国土资源局近几年积极采取保护措施，加大土地占补平衡和整理力度，效果颇为显著。
质量与数量占补双平衡。首先，一直坚持城市建设用地增加与耕地减少相挂钩策略。根据农用地分等定级估价成果，对本市耕地质量状况作出科学评定，全盘掌握不同等级耕地的数量、分布。针对不同的情况相应采取不同的管理策略，使节约用地得到严格的政策支持。
其次，为了杜绝土地利用过程中“多占地、占好地”、“低效用地”等现象发生，海伦市国土局把约束机制引入到耕地质量考核的标准中：凡是耕地转为建设用地的，将新增建设用地使用费收缴与耕地质量等级挂钩，等级越高则缴纳新增建设用地使用费越高。另一方面，对占用的耕地进行等级评定，补充耕地不仅要在数量上与占用耕地相等，而且在耕地质量上也要相当。
加大土地整理力度，提高农地生产力。2006年，海伦市被确定为国土资源部国家级基本农田保护示范区。海伦市国土资源局在认真调查分析农村土地现状的基础上，坚持开源与节流并举，计划实施国家和省级土地整理工程5个。其中，国家投资的土地整理项目区涉及土地总面积7090.21公顷，土地整理规模6666.16公顷，土地整理后新增耕地581.07公顷；省级项目区涉及土地总面积7165.80公顷，土地整理建设规模6668.82公顷，土地整理后新增耕地269.78公顷。
经过土地整理，海伦市的耕地面积达到293853.87公顷，其中旱田280968.01公顷，占耕地面积的95.6％；水田12324.77公顷，占4.2％；菜田561.09公顷，占0.2％，人均耕地面积0.54公顷，高于全省人均耕地0.31公顷的水平。按照《黑龙江省农用地分等》标准，项目区基本农田经过整理后，耕地质量至少提高一个等级以上，亩产提高150斤～200折，成为高产稳产农田。
严格管理新增耕地。落实粮食增产的成果，必须严格管理新增耕地。海伦市国土资源局首先加强了新增耕地权属管理。通过对整理后净增耕地权属管理合法的调整，不但将新增耕地落到图斑、台账上，更落到土地所有权证书中，明确权属，防止今后土地利用中可能引发各种纠纷。其次，加强新增耕地的经营权管理。要求土地所有权单位要把净增耕地作为机动管理，按照机动经营管理的规定，实施竞价发包，签定年期5年以下的承包合同，明确双方的权利，责任和义务，达到所有权单位增加积累和承包人增加收入的目的，确保粮食产粮。如今，通过对耕地的集约利用，海伦市耕地总面积达293853.87公顷，农业总产值达到156800万元。
(黑龙江省海伦市国土资源局 周志国 胡太祥 李淑媛)
应用DEM计算土方量更准确
土地平整工程是土地整理项目的核心内容，是实现农田水利化、农业机械化的重要条件，是建设高产稳产、旱涝保收基本农田的重要措施。而土地平整工程中土方量计算又具有很大的主观性和可塑性，其平整精度不但影响到土地整理后的土地质量，而且关系到投资大小等问题，因而备受各方关注。
土地整理项目需要一种具有广泛用户基础、操作简单、能充分利用现有数据资源且计算结果精度较高的土方量计算软件与方法。
获取正确的数据是建立DEM的第一步，也是关键的一步，它不仅直接影响DEN的精度，而且直接影响费用开支。常规方法主要有以下几种方式：
地面测量――利用自动记录的测距经纬仪(常用电子速测经纬仪或全站经纬仪)在野外实测。这种速测经纬仪一般都有微处理器，可以自动记录和显示有关数据。还能进行多种测站上的计算工作。
现有地图数字化――利用数字化仪对已有地图上的信息进行数字化处理的方法，目前常用的数字化仪有手扶跟踪数字化仪和扫描数字化仪。
空间传感器――利用全球定位系统GPS，结合雷达和激光测高仪等进行数据采集。
数字摄影测量――这种方法是由航空遥感，用摄影测量的方法来建立空间地形立体模型，量取密集的数字高程数据，建立DEM。数字摄影测量方法是空间数据采集的有效手段，它具有效率高、劳动强度低的优点。
综合考虑这几种方式，选择地图数字化和GPS测量相结合的方式，首先数字化土地整理项目区的地形图，然后配合外业测量采集离散的高程点。
根据项目区现场踏勘来看，区内地势较平坦，不宜大面积田块平整增加土地平整土方量，应尽量依据自然地形、地势，合理设计高程，使挖填土方量最小，同时满足机械作业、灌溉、农作物耕种的要求，土地平整内容主要对荒草地、田坎、零星水利设施用地、杂乱的交通用地进行平整。
篇3
第一章、总则
第一条、根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），制定本条例。
第二章、土地的所有权和使用权
第二条、下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征用的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。第三条、国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。土地登记资料可以公开查询。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。第四条、农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。第五条、单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。第六条、依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。第七条、依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。
第三章、土地利用总体规划
第八条、全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。
省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。第九条、土地利用总体规划的规划期限一般为15年。第十条、依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。
第十一条、乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。公告应当包括下列内容：（一）规划目标；（二）规划期限；（三）规划范围；（四）地块用途；（五）批准机关和批准日期。第十二条、依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。第十三条、各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。土地利用年度计划应当包括下列内容：（一）农用地转用计划指标；（二）耕地保有量计划指标；（三）土地开发整理计划指标。第十四条、县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。土地调查应当包括下列内容：（一）土地权属；（二）土地利用现状；（三）土地条件。地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布；全国土地利用现状调查结果，报国务院批准后，应当向社会公布。土地调查规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。第十五条、国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次。
第四章、耕地保护
第十六条、在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。第十七条、禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发600公顷以上的，报国务院批准。开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。第十八条、县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。
第五章、建设用地
第十九条、建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。第二十条、在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。
第二十一条、具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。第二十二条、具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。第二十三条、具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及国有农用土地的，不拟订征用土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案。
第二十四条、具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用的，按照省、自治区、直辖市的规定办理；但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。第二十五条、征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。第二十六条、土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。第二十七条、抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。第二十八条、建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。第二十九条、国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。第三十条、《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。第六章、监督检查
第三十一条、土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格后，方可从事土地管理监理检查工作。第三十二条、土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像；（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续；（五）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。第三十三条、依照《土地管理法》第七十二条规定给予行政处分的，由责令作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚决定的上级人民政府土地行政主管部门作出。对于警告、记过、记大过的行政处分决定，上级土地行政主管部门可以直接作出；对于降级、撤职、开除的行政处分决定，上级土地行政主管部门应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定，向有关机关提出行政处分建议，由有关机关依法处理。第七章、法律责任
第三十四条、违反本条例第十七条的规定，在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚。第三十五条、在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。第三十六条、对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。第三十七条、阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。第三十八条依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五十以下。第三十九条、依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下。第四十条、依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。第四十一条、依照《土地管理法》第七十五条规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下。第四十二条、依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。第四十三条依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。第四十四条、违反本条例第二十八条的规定，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下的罚款。第四十五条、违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。第八章、附则
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一进一步完善土地利用总体规划。各县（区）政府和市国土资源局、相关单位要按照国家和省上的统一部署，本着严格控制城镇用地规模，与城镇规划和发展规划相衔接，合理确定城镇数量、布局，促进地方经济可持续发展的原则，结合市、县（区）实际，科学论证、广泛听证的基础上，依法修编完善市级和县级土地利用总体规划，提高规划的可行性，充分发挥规划管理在整个土地管理中的龙头作用。各县（区）人民政府要从组织和经费上保障土地利用总体规划修编工作，各县（区）土地利用总体规划的修编经费从本级财政预算中列支。要高度重视城市规划区内、城市边缘村镇建设用地的规划管理，防止形成新的城中村”和二次拆迁。
二加强对土地利用总体规划实施工作的管理和监督。经省政府核定，市州政府批准的乡镇土地利用总体规划要向省国土资源厅备案，作为规划建设用地审批的依据。要加强县、乡两级规划实施工作的监督。新一轮修编并经依法批准的土地利用总体规划，必须严格执行，不得擅自修改。一般建设项目选址，必须在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。确需单独选址建设的项目，依法可以改变土地利用总体规划的规划修改方案可以在报批用地时一并报批；其他项目用地涉及修改规划的按法定程序修改规划后方可报批用地。
三严格执行农用地转用计划的指令性管理。县（区）国土资源部门要会同发展改革部门，按照国家和省市的统一部署，于每年1日前提出本县（区）下一年度的土地利用年度建议计划，并经县（区）政府审查后，报市国土资源局和市发展改革委；需报国务院、省政府、省发展改革委等部门和市政府、市发展改革委等部门审批、核准的重点建设项目，分别由省、市行业主管部门于月前按项目向省国土资源厅、省发展改革委、国家行业主管部门和市国土资源局、省行业主管部门提出建议计划，同时抄送项目所在地的市、县国土资源、发展改革部门。土地利用年度计划纳入市、县（区）国民经济和社会发展计划，农用地转用计划和省及省以下批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设用地计划和城、镇、村建设用地计划，由省发展改革委、省国土资源厅联合分类下达到市，市发展改革委、市国土资源局分解下达各县。市上下达的土地利用年度计划，不得随意突破；因不可预见的建设项目确需增加用地计划指标的应向市国土资源局提出申请，经审核后报市政府审定，市土地利用计划指标内统筹调剂。各县（区）结余的农用地转用计划指标，由市国土资源局确认、汇总并报省国土资源厅核准后，纳入该县（区）农用地转用计划指标，规划期内结转使用。市国土资源局要把各县（区）土地利用年度计划执行情况列入国土资源管理目标责任进行年度考核，考核结果作为下一年度编制计划的重要依据。
四加强建设项目用地预审管理。严格按规划审查建设用地，对不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过用地预审。需经政府及发展改革委等部门审批的项目由建设单位在项目可行性论证阶段申请用地预审，并在建设项目核准前申请预审。用地预审意见是建设项目审批、核准的必备文件，无用地预审意见或未通过预审的不得审批、核准建设项目。
二、切实加强耕地特别是基本农田保护
一严格保护基本农田。各县（区）政府在土地利用总体规划修编中必须确保现有基本农田总量不减少，质量不下降。基本农田保护图件实行省、市两级国土资源部门备案制度，新一轮土地利用总体规划修编后3个月内完成备案。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或擅自改变用途。符合法定条件确需改变和占用基本农田的必须报国务院批准，批准后占用的要足额补划。对占用基本农田的要按省上规定的最高标准征收耕地开垦费，任何单位和个人不得擅自减免。规范设置基本农田保护标志，公告基本农田的位置、地类、责任人和“五个不准”等内容。建立基本农田数据库，做到省、市、县、乡四级基本农田档案、图件、数据齐备，可查可核。各县（区）政府要根据基本农田保护工作需要，从土地开发整理资金中核定一定资金，用于基本农田保护。基本农田保护要落实到地块和农户，国土资源和农业部门要在集体土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明相关内容，明确行政村和农户对基本农田保护的权利、责任和义务。要做到七有”即有保护公告、有保护组织、有保护合同、有乡规民约、有图表档案、有保护图件、有保护标志。严禁以农业结构调整、生态退耕、农业综合开发等名义破坏基本农田或变相从事房地产开发，严禁占用耕地毁田烧砖。对违犯基本农田保护“五不准”行为，要坚决依法查处，严肃追究责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法按权限给予行政处分。同时，上级政府要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。启动“沃土”工程，加强耕地质量建设，提高耕地集约利用水平。
二严格执行占用耕地补偿制度。各类非农建设经批准占用耕地的耕地补充责任人必须补充数量、质量相当的耕地。自行补充耕地的应提交耕地补充方案，经依法批准后，按《省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定缴纳耕地开垦保证金，耕地开垦保证金按占用耕地补充方案确定的耕地开垦计划分期返还。补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。不能自行补充耕地的应依法足额缴纳耕地开垦费。实行补充耕地验收责任追究制度，省国土资源和农业部门负责对补充耕地的数量和质量的验收，并对验收结果承担责任。补充耕地折算、验收的具体管理办法由省国土资源部门会同省农业部门另行制订。负有耕地开垦义务的县（区）政府、农村集体经济组织和建设单位投资土地开发整理新增的耕地，经有权批准农用地转用的省、市州国土资源部门和农业部门验收确认后，其开垦耕地的面积和土地整理新增耕地面积的60％可以折抵其建设占用耕地的补偿指标。要严格新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和用于农业土地开发的土地出让金等专项资金使用和管理，确保专项资金用于土地开发整理项目和基本农田建设。进一步加强土地开发整理复垦项目申报和监督管理，确保项目投资到位。
三、严格农用地转用和土地征收审批
一严格农用地转用审批。新增建设用地必须符合土地利用总体规划，符合国家产业政策，优先保证国家和省重点建设项目、产业政策鼓励发展的项目、经济社会发展中薄弱环节建设项目以及重大招商引资等项目用地。严格控制国家明令禁止的项目和高耗能、重污染以及低水平重复建设项目。严格控制占用耕地、林地、草地和湿地，凡不符合规划、无农用地转用年度计划指标、不符合国家产业政策和供地政策、未通过预审、补充耕地措施不落实的建设项目，不得报批农用地转用和土地征收。依法批准的土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外，除区域性基础设施建设和国家、省重点项目建设外，原则上不得批准项目选址建设。严禁将单个建设项目用地拆分报批，建设项目的可行性研究报告或其他文件没有明确分期建设的不得分次报批农用地转用和土地征收。对省级以上发展改革等部门审批、核准文件中明确分期建设的项目，可以按工程进度分期报批用地。对省政府审批权限内的重点建设项目用地，经省国土资源厅和省发展改革委批准其控制工期的单体工程用地后，可先期开工建设，并在规定的时限内依法报批整个项目用地。
建设用地报批必须按照《中华人民共和国土地管理法》和《省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定权限、条件和程序审查报批土地。国务院、国家发改委等部门或省政府批准或者核准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等确需单独选址建设的项目，涉及的农用地转用和土地征收报国务院批准，除此之外单独选址建设的项目，涉及的农用地转用和土地征收报省政府批准，其中征收土地面积超过省政府批准权限（征用一般耕地超过35公顷其它土地超过70公顷须报国务院批准；建设项目确需占用基本农田的须报国务院批准；乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地，涉及集体或国有农用地转用的由市人民政府审批；具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地1公顷以上的由市人民政府审批；1公顷以下的由县（区）人民政府审批；村民宅基地占用土地利用总体规划确定的集体未利用地的由县（区）人民政府审批。单独选址的建设项目使用国有未利用地70公顷以上的由省政府批准；70公顷以下的由市政府批准。
各类建设项目用地，涉及占用林地的需经有权一级林业主管部门审核同意。
二加强建设用地审批后的监管。农用地转用批准后满两年未实施具体征地或用地行为的批准文件自动失效；满两年未将批准转用或征收土地供给用地单位的下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标。用地单位闲置土地的按《中华人民共和国土地管理法》有关规定处理。各县（区）国土资源部门每季度要将农用地转用或征收土地的执行情况和临时性用地审批情况报市国土资源部门进行备案。
三加强村镇建设用地管理。农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用计划管理。凡占用农用地的必须办理农用地转用审批手续。指导村镇按集约利用土地的原则做好规划和建设，开展农村集体建设用地整理试点。各县（区）要制定和实施村庄改造、归并、整治计划，积极争取农村居民点整理项目资金，将村镇建设与土地整理相结合，促进小城镇、村庄的合理布局和集约用地。严格农村宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。实行“一户一宅”政策，宅基地面积不得超过《省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定的标准。严禁城镇居民在农村购置宅基地。各县（区）要对农村宅基地进行清理，对一户多宅或面积超标准的和城镇居民拥有农村宅基地的要依法处理。
全面推行农村宅基地“三榜公布”三到实地”制度。农村村民需要宅基地的应向本集体经济组织提出申请，集体经济组织应将申请宅基地的农户张榜公布；公布期满无异议的集体经济组织应将上报的农户再次张榜公布。宅基地审批过程中，国土资源管理部门受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要实地丈量划定宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。
依法界定临时用地的范围。不得将建设用地按照临时用地审批，也不得将农用地按照临时用地审批。已按临时用地审批的建设用地，追究审批责任，符合报批条件的重新报批。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。
四、完善征地补偿安置制度
一制定土地征收补偿标准。各县（区）政府要按照征地补偿同地同价、保证被征地农民生活水平不因征地而降低的原则，组织制定本辖区土地征收补偿的年产值标准，有条件的县（区）要组织县（区）制定征地区片综合地价，报市国土资源部门和物价部门审查平衡后，上报省国土资源部门，由省政府批准公布执行，并定期更新。征收农村集体耕地，人均耕地1亩以上的土地补偿费、安置补助费合计补偿倍数不得低于被征收耕地前3年平均年产值的16倍；人均耕地0.5亩以上、1亩以下的按不低于22倍补偿；人均耕地0.5亩以下的按30倍补偿，依法征用基本农田的按30倍补偿。依照法律规定支付补偿费用后仍不能使需要安置的农民保持原有生活水平的县（区）政府在上报土地征收审批时一并提请批准增加安置补助费。经省政府批准增加安置补助费或进行补贴的城市建设用地由各县（区）政府从土地收益中支出，单独选址的建设项目由建设用地单位支付。国家和省重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。因征地不能达到原生活水平的认定标准由各市州政府在制定征地补偿标准时一并制定。大中型水利、水电工程建设征地的补偿标准，按国务院规定的标准补偿。
二完善征地程序。农用地转用、土地征收的审批和实施，要严格执行土地征收、安置补偿标准的公开、公告、听证等制度，农村集体经济组织要将土地征收补偿费用的分配使用管理情况向村民公开，接受社会特别是被征地农民的监督。征地报批时，必须附其被征地农民对拟征收土地的知情和调查结果的确认材料和组织听证有关材料。严禁补偿费用不落实、支付不到位而强行征占用土地。对因违法批准征地、违法实施征地、强行用地以及造成、侵害农民利益的要追究地方政府主要领导的责任。
全面执行“告知”确认”听证”规定。征地方案必须征求被征地村村民代表的意见；对征地补偿标准和安置途径举行听证；对征地农民的基本生活保障问题必须妥善解决。否则不予受理用地报批申请。
三强化征地补偿安置监管。征地补偿安置方案依法批准后，要在法律规定的时限内全额向被征地农村集体经济组织拨付征地补偿安置费用。耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费未按规定足额缴纳的征地补偿费未全额支付到位的不予批准用地。各县（区）政府要根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，拟定被征地集体经济组织征地补偿费用使用、管理、分配和监督办法，报市政府审核后公布执行。农业、民政部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。实施征地后，农业部门要及时办理土地承包合同的变更或解除手续。
四妥善安置被征地农民的生产生活。市、县（区）政府要采取多种形式安置好被征地农民，确保被征地农民的生活水平不因征地而降低。对城市规划区内因被征地而导致无地的农民应进行农转非，并纳入城镇就业和社会保障体系；征收城市规划区以外的集体土地，对有开发整理条件增加耕地的各县（区）政府要通过安排土地开发整理增加新的耕地进行安置；对有稳定收益的用地项目，被征地农村集体经济组织和农户自愿并与项目建设单位协商一致的前提下，可以将征地费用入股或已经批准的建设用地土地使用权作价入股；对愿意异地安置的农户，政府可统一组织异地移民安置。市劳动和社会保障局要会同公安、财政、国土资源等部门制定被征地农民就业培训和社会保障的指导意见。
五、规范土地市场
一推进土地的市场化配置。各县（区）政府要规范土地供给行为，建立规范的土地供给渠道和土地供给信息定期公开制度，严格执行经营性用地招标、拍卖、挂牌出让制度，依法严格执行划拨用地范围。经营性用地首先应以拍卖或招标方式供地，竞买、投标人数达不到法律法规规定要求的方能以挂牌方式供地。对临街具有商业价值的地块，均以招拍挂方式出让。经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用制度。工业用地有两个以上用地申请者的应以招标、拍卖、挂牌方式供地。各县（区）政府要拟定本地区协议出让土地最低价格标准，报市国土资源部门和物价部门审查平衡后，上报省政府批准公布执行。土地供给的信息要以固定的形式定期向社会公告。县（区）政府要将城市批次建设用地供给的方式、用途、面积、价格每半年向市国土资源部门上报，由市国土资源部门汇总，市政府审核后，向省国土资源部门备案。推行国有土地使用权租赁制度。对原划拨土地全部或部分用于经营性用地的要依法收取租金。省国土资源厅将会同省财政厅拟定国有土地使用权租赁的具体管理办法，报省政府批准后执行。
二加强土地市场监管。要加快土地有形市场建设，按照《地区土地储备办法（试行）陇署发〔〕17号）市县国土资源局要设立土地储备机构和固定的土地交易中心。经依法批准转让原划拨土地使用权的应在土地有形市场公开交易，并按市场价补缴土地出让金；低于市场价的政府应当行使优先购买权。对经批准自行利用原划拨土地进行经营性开发建设的按现时同地域相同用途经营性土地市场价格减去原划拨土地使用权价格后，补缴土地使用权出让金。对以出让方式取得的土地不按出让合同约定动工开发的根据《中华人民共和国房地产管理法》规定征收土地闲置费直至收回土地使用权。对以划拨方式骗取供地后进行经营性开发的要依法查处；符合土地利用规划的按同地域市场最高价补缴土地出让金。
三规范和加强国有土地有偿使用收入管理。国有土地有偿使用收入必须足额到位，实行财政专户管理，严格执行“收支两条线”严禁空收、空转、空支。市、县（区）财政部门和国土资源部门要对国有土地有偿使用收入进行认真清算，及时将净收益缴入同级财政。新增建设用地土地有偿使用费实行先缴后分，申请用地的市、县政府应缴的新增建设用地土地有偿使用费，由市、县财政部门负责按规定标准就地全额缴入国库，不得减免，并由国库按规定比例就地分成划缴。对以前减免和欠缴的要依法追缴。新增建设用地土地有偿使用费要严格按法定用途使用。各县（区）财政、审计、监察部门要依照职权对土地有偿使用收入、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费以及土地收购储备资金的征收、管理、使用情况进行财政、审计监督和行政监察。
六、大力推进集约高效用地
一）强化集约，节约利用土地。除单独选址的建设项目外，各类建设都要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的土地，交通、水利、电力等公益性基础设施建设项目，要充分论证、科学选址、节约用地。完善土地使用市场准入制度，土地供给、审批用地必须严格执行国家规定的容积率、投资强度和用地定额指标。工业项目的建筑系数不得低于30％，其行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7％，禁止在工业用地项目用地范围内建造住宅、写字楼、宾馆、招待所、培训中心等非生产性配套设施。发展改革、国土资源、建设规划部门在项目立项、城乡规划、总体设计、用地审批等环节，要认真执行土地利用控制指标，合理确定建设用地面积。土地出让合同要明确土地用途、容积率、建筑系数、投资强度、开发进度等土地使用条件和控制要求，国土资源部门要加强土地出让合同履行情况的监督，对近几年的出让供地情况进行一次大检查，对土地使用违约的要承担违约责任。对擅自改变土地使用条件的依照法律规定或者合同约定收回土地使用权。
二盘活存量，控制新增建设用地。城市建设要贯彻集约利用和节约利用土地的原则，防止盲目扩展。各县（区）政府要开展存量土地、闲置土地的调查，对闲置和利用不合理的土地，符合收购条件的由市、县国土资源部门进行收购储备。新增建设项目要利用已有建设用地。各县（区）政府要从本级财政预算中安排一定的资金或通过融资方式筹集一定资金，用于土地收购储备。对年1月1日中华人民共和国土地管理法》修改前以划拨方式取得目前闲置的土地，政府要收回土地使用权安排新的建设项目用地，对原土地使用者按同地域相同用途土地使用权市场交易价的50％给予补偿；以后经依法批准征收的土地，县（区）两年内未实施征地补偿安置方案的批准文件自动失效；农用地转用依法批准后，县（区）两年内未提供给具体用地单位的按未供应土地面积扣减该县（区）下一年度的农用地转用计划指标；提供给用地单位后，用地单位一年以上未满两年未进行实质性开发的项目，依法征收土地闲置费，已满两年未进行开发建设的项目依法收回土地使用权。土地使用者将闲置或利用不合理的土地交由政府处置的对其划拨土地使用权的补偿，各县（区）政府可本着兼顾国家和原土地使用者双方利益的原则，制定具体的鼓励措施。对国有破产企业的划拨土地，政府应及时收回处置，并利用处置收益，妥善安置破产企业职工。以有偿方式取得的土地，因不可抗力或者政府有关部门的行为造成土地闲置的可收回土地，并按合同约定的剩余年限计算价款，退给土地使用者。工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的原则上不补收土地有偿使用费。
三规范开发区用地管理。各类开发园区必须符合土地利用总体规划和城市规划，其用地纳入城市建设用地统一管理。土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发园区和城市新区、小区，不得擅自突破国家确定保留的开发园区的规划建设用地范围。开发园区内的道路等基础设施要统一规划，分步实施，防止基础设施建设过度超前而造成控制区域内土地抛荒。开发园区要控制非生产性辅助设施用地，生产性项目用地比例应达到60％以上。
七、加大土地执法监察力度
一依法查处违反土地管理法律法规的行为。要严肃查处非法批地、供地、占地等违法行为，坚决纠正违法用地只通过罚款补办合法手续的行为。对违法用地上的建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除、没收或追究刑事责任的不得以罚款或补办手续取代；确需补办手续的依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。建立国土资源部门与监察部门联合办案和案件移送制度，对涉及国家行政机关、国家公务人员的土地违法案件，监察机关要及时介入，既查处土地违法行为，又查处违法责任人；对构成犯罪的案件，依法向司法机关移送，追究违法者的刑事责任。
二强化行政执法监督。省国土资源厅制定公开的土地违法案件立案标准和各级国土资源部门案件受理范围。对有案不查、执法不严的上级国土资源部门要责令其做出行政处罚或直接给予行政处罚。对非法批地、征地、低价出让国有土地使用权等、、执法不力等造成损失的国家公务人员，由上级国土资源部门或监察部门依法给予行政处分。完善土地执法监察体制，市、县（区）国土资源部门分别设立比内设机构高半格的国土资源执法支队和大队，加强执法监察机构建设，建立土地巡查制度，积极预防土地违法行为，各县（区）要从经费上保证土地执法监察的正常开展。
八、提高土地管理行政能力
一开展对《决定》和土地管理法律法规的宣传教育活动。各级政府及有关部门要认真组织学习《决定》和土地管理法律法规，树立和落实科学发展现，提高对严格土地管理重要性和紧迫性的认识。市、县（区）司法行政部门要把土地管理法律法规列入领导干部普法考试的内容。各县（区）政府要采取多种形式、利用各种渠道，加强对《决定》和土地管理法律法规的宣传，使全市广大干部群众切实贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策，牢固树立土地资源可持续利用意识，促进我市经济持续、健康、快速发展。
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省政府决定在嘉兴市召开全省土地执法监察暨土地整理开发工作会议，主要有两个目的：一是总结全省土地执法监察工作情况，进一步加大全省土地执法监察工作力度，巩固土地市场治理整顿成果；二是总结表彰全省耕地保护目标责任制考核先进单位，进一步推进土地整理和围垦造地工作，确保完成省政府下达的标准农田建设任务，为我省经济社会全面协调可持续发展服务。
昨天，大家参观了海宁市的海涂围垦、秀洲区的土地整理和嘉善县的村庄整治项目现场，会议还印发了海宁、嘉善、安吉、温岭、嵊州等5个书面典型材料，这些现场和典型材料都很好，希望大家认真学习借鉴。刚才对**年度全省耕地保护目标责任制考核先进单位进行了表彰，等一下，省检察院、省监察厅的领导还要发言，省委常委、常务副省长章猛进同志要作重要讲话，我们一定要认真贯彻落实。
下面，我讲三个问题，供同志们参考。
一、通报近二年来查处的典型土地违法案件（材料另发）
二、认清形势,依法履职,进一步加强土地执法监察工作
（一）近年来我省土地执法监察工作的主要成效。
土地市场秩序治理整顿以来，全省各级国土资源部门按照中央和省委、省政府的统一部署和要求，在相关部门的大力支持配合下，严格执行土地管理法律、法规，深入治理整顿土地市场，取得了明显的成效。
一是严肃查处了一批土地违法案件，土地市场秩序明显改观。据统计，**年至今年上半年，全省国土资源部门共查处土地违法案件2.5万件，面积13.82万亩，其中耕地8.96万亩，没收建筑物2600万平方米，拆除建筑物750万平方米，罚没款8.32亿元，收回土地3.9万亩。对181名违法案件的责任人员给予党纪政纪处分，有46人受到刑事处罚。
二是认真抓好执法巡查工作，防范了一些土地违法行为的发生。据统计，**年和**年，全省巡查发现土地违法行为3.54万起，涉及土地面积14.04万亩，其中耕地7.16万亩。及时制止了3.31万起违法用地，挽回经济损失8.02亿元。
三是努力做好土地工作，维护人民群众切身利益，维护社会稳定。严格按照国务院新《条例》的要求，进一步畅通渠道，规范工作行为，努力把群众土地化解在基层，解决在当地。通过扎实工作，我省土地量已开始下降。今年上半年，全省国土资源系统共受理土地12576件，比去年同期增幅下降了30%，到国土资源部的量下降了41%，重复信、重复访、集体访均有不同程度下降。对征用农民集体土地补偿与安置专项清理中发现拖欠的4.53亿元征地补偿费，已于**年底全部归还到位。
四是开展了非法买卖农村集体土地专项整治，有力地打击了土地违法行为。全省共查处非法买卖农村集体土地3011件，拆除违法建筑57万平方米，没收违法建筑108万平方米，罚没款7120万元，维护了人民群众的合法权益。今年，我厅会同省纪委、监察厅、农业厅在全省范围内继续开展了村官非法买卖农村集体土地的专项执法检查。
五是锻炼了执法监察队伍，维护了土地法律法规的尊严。近几年来，我省执法监察队伍承担了土地市场治理整顿的大量工作，不辞辛苦，任劳任怨，顶住压力，勇挑重担，较好地完成了各项任务。队伍素质在工作磨炼中得到提高，执法工作制度、工作程序也在实践中不断完善。同时，通过积极参与市场治理整顿和宏观调控，查处违法案件的力度明显加大，查处的效果逐步提高，少数违法违纪的党员干部受到党纪政纪处分，甚至被追究刑事责任，以案件查处树立了国土资源部门的执法权威，维护了土地法律法规的尊严。
（二）当前土地执法监察工作面临的形势和存在的主要问题。
虽然我省土地执法监察工作取得了一定的成绩，但是形势不容乐观，土地违法案件依然居高不下，土地增量虽有下降，但总量依然很大，甚至出现一些。土地执法监察工作确实还面临着比较严峻的形势和问题。
1、地方政府成为违法用地和违法征收征用土地的主体。从近几年土地执法情况来看，土地违法的突出问题是地方政府违法，多数性质严重的违法行为，几乎都直接或间接与地方政府有一定关系。据我厅最近调查，全省**年至今年6月底1428个国家、省、市重点项目中，有违法用地的项目202个，占重点项目总数的14.15%，违法用地面积10.97万亩，其中耕地6.79万亩（基本农田2.85万亩）。1999年新《土地管理法》实施以来，国土资源部门查处的土地违法案件中，属政府和法人违法用地的面积占查处总面积的70%以上。土地管理法律法规对征收征用土地有严格的规定，但有的地方政府违反规定，擅自大量“协议征收”农村集体土地。据统计，**年以来，全省市、县、乡镇政府和各类开发区擅自“协议征收”土地63.5万亩，已占用20万亩，已支付征地款251亿元，严重违反土地管理法律法规，损害了农民的利益，同时，政府自身也背上了沉重的债务。政府土地违法往往冠以“发展经济”的帽子，即所谓的因公违法，而且违法用地面积大，有的甚至大量占用基本农田，造成土地违法案件处理难到位、执行难到位。从省国土资源厅等六部门近期组织的土地出让金收缴使用情况检查看，**年—**年，全省拖欠减免土地出让金128.42亿元，违规使用土地出让金22.73亿元。
2、因违法用地和违法征收征用土地引发的成为影响当前社会稳定的突出问题。我省土地量在国土资源部的排名长期名列前茅。最近，国家局又专门通报了我省43件土地问题，这些问题大部分是因征收征用土地引起的。今年上半年，全省各级国土资源部门共受理群众来信9501件，来访3418批次、8323人次，总量仍然在高位上运行，尤其是重复率较高，结案率较低。今年5月1日国务院新的《条例》实施以来，复议诉讼案件大量增加，赴省、进京上访事件和自杀、自焚、拦截车辆等恶性事件时有发生，影响了社会稳定。
3、一些地方土地违法现象有所抬头，甚至出现反弹趋势。经过两年多的治理整顿，空前的案件查处力度和强有力的社会舆论监督有效抑制了土地的无序需求。但用地“饥渴”依然存在，一些地方以土地换发展的冲动并未消除，一旦管理出现松懈，反弹就会成为必然。这是当前我们面临的最严峻考验。据省国土资源厅统计，今年1-8月全省各级国土资源部门共发现土地违法案件9547件，立案查处8986件，涉及土地面积6.45万亩，其中耕地4.6万亩。近段时间以来，一些地方村官卖地、企业违法占地、城镇居民非法买卖农村集体土地建房问题仍然时有发生。今年国土资源部对我省杭州市和宁波市主城区进行了卫星遥感土地执法检查，从检查情况看，**年2月至**年7月期间，杭州市建设用地宗数为404宗，用地面积2.4万亩，其中，违法用地宗数达到117宗，面积4900亩，分别占29%和20%。宁波市建设用地宗数1718宗，用地面积5.0万亩，其中，违法用地宗数达到729宗，面积2.2万亩，分别占42%和44%。这些情况说明，违法用地已经出现反弹趋势，有可能再度蔓延，形成新的违法用地风潮，执法监察的形势依然严峻，绝不可掉以轻心。
4、土地执法工作自身还存在着许多问题和困难。一是执法难问题尚未从根本上得到解决。对发现的土地违法行为，国土资源部门下达停工通知书后，违法者反而加快了施工进度，国土资源部门缺少进一步的制止措施。对国土资源部门作出的行政处罚决定，当事人不自觉履行，申请法院强制执行的，由于多种原因，往往难以得到落实。对应依法追究土地违法行为责任人行政或刑事责任的，国土资源部门提出的处分建议或土地犯罪移送书，不少案件石沉大海。二是案件查处工作反应机制不够灵敏，抓典型违法案件的准确性不高。对已经发生的违法行为，有的甚至是比较严重的违法行为，国土资源部门不能及时掌握情况，不能作出快速反应，不能尽快查处。很多情况是在领导批示、媒体报道或群众举报后国土资源部门才发现，案件查处工作常常处于被动应付的局面。对于已经发现的一些违法案件线索，国土资源部门投入了相当多的精力进行排查，但又往往抓不到具有典型性的案件，准确度不高。三是执法不严的现象普遍存在。严格执法是土地管理的最后一道防线，而查处违法案件是土地执法工作的核心。从目前国土资源部门查处案件的情况看，失之于宽、失之于软的现象较为普遍，尚未形成国土资源部门的“拳头”和“利剑”。
（三）进一步加大土地执法监察工作力度的主要措施。
1、深入学习贯彻国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，严格依法行政。各级政府和国土资源部门要牢固树立遵守土地法律法规的意识，本着对人民、对历史高度负责的精神，严格依法管理土地，在法律法规允许的范围内合理利用土地，对违法批地、占地的，必须承担法律责任。要贯彻落实国务院《决定》中关于要加强土地执法监察工作，建立公开的立案标准、查事与查人相结合、加强与监察等部门联合办案、加大执法力度等一系列具体要求，严肃查处违法案件，维护和巩固土地市场治理整顿成果。对法律规定的土地征收征用、具体建设项目供地审批、国有土地使用权出让、土地登记发证等规定，各级政府和国土资源部门必须严格依法办事，不得违法违规。这里，还要特别强调一下，各级政府和国土资源部门必须依法加强对土地出让金的收缴管理。要禁止非法压低地价招商，不得擅自减免和返还土地出让金。要按土地使用权出让合同的约定，收缴土地出让金。凡土地出让金没有交清的，不得发放土地使用证。对在这次审计和土地出让金收缴、使用检查发现的违规行为，各地要积极主动、认真纠正。要按照国土资源部《查处土地违法行为立案标准》和省国土资源厅《土地违法案件立案标准和管辖的规定》，依法查处土地违法案件。当前，各地检察机关正在集中开展查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作，其重点之一是负有市场监管职责的国家机关工作人员渎职失职、案件。各级政府和国土资源部门必须引起高度重视，坚决克服麻痹思想，不要认为自己是因公违法，或者是只要不贪污受贿就事不关己。按照这次最高人民检察院部署的集中查办渎职犯罪专项工作，对非法批准征用、占用土地的，低价出让国有土地使用权的7种情形，即使不落个人腰包，也要追究有关人员的法律责任。对此，我们必须保持清醒头脑，一定要依法行使职权，严格依法办事。
2、严格依法征地，切实维护被征地农民合法权益。要进一步落实省政府27号文件精神，严格实行征地区片综合价，安置补偿要到位；扩大被征地农民基本生活保障面，实行即征即保，政府出资的30%的保障金要及时到位；多渠道、多形式安置被征地农民就业。要严格执行土地征收程序。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当组织听证，做到程序依法，群众信服。对未经依法报批擅自“协议征收”农村集体土地的问题，省厅通过调查研究，提出了处理意见，省政府主要领导已原则同意，请各地在处理此类问题时把握好以下三条：⑴凡符合土地利用总体规划和城市规划、已落实农用地转用指标及符合其他用地条件且尚未填土动工的，可按照法律规定的程序予以报批。用地指标除了可使用国家下达的计划指标和省土地整理折抵指标外（额度之内），也可以使用盘活的1999年以来转而未供的农用地指标。⑵对未批先建或已填土破坏耕作层致使土地难以复耕的，依法查处到位后，对符合土地利用总体规划和城市规划的，可按我厅《关于印发违法用地补办审批手续意见的通知》（浙土资发〔**〕16号）文件的规定，补办用地手续。对未动工建设或未填土破坏耕作层的土地，应由当地政府组织农民耕种。⑶对已支付的部分征地补偿费用，对符合报批条件的土地，征地依法批准后，可在支付给村集体经济组织征地补偿费中予以相应抵冲，但征地的补偿安置费标准，应按照现行规定执行。
3、严格依法履行职责，狠抓查处到位。查处案件是执法监察工作的“杀手锏”，必须坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则。一定要查清事实，分清是非，跟踪处理。我要特别强调一下查清事实和分清是非问题。查不清事实，就抓不住违法者的要害，人们就不会敬畏法律；分清是非，才能树立正气，打击邪气，才能树立执法的权威。通过近几年的执法实践，大家都有一个共同认识，违法者主要有“两怕”：一怕丢官背处分，二怕建筑物真的被拆除。针对这一心理，只有强化处罚到位，才能真正起到杀一儆百的效果。土地违法行为一经立案，必须有处理结果，对人、对事都要依法处理。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为，要警惕通过查处“洗地”。对商品住宅、商业、旅游、娱乐等经营性项目违法用地，依法查处后，必须收回土地使用权，重新实行招标、拍卖、挂牌出让。对国务院《决定》后的顶风违法行为，要有案必查，坚决从重从严进行处罚和处理。违法用地及其建筑物，法律规定应当拆除或没收的，必须做出相应的处罚决定，不得以罚款、补办手续取代。该申请法院强制执行的，要坚决申请；对违法责任人，该政纪处分的，要坚决提出处分建议，涉嫌犯罪的，要坚决移送司法机关处理。案件查处不能隔靴搔痒、敷衍了事，必须让违法者付出沉重的代价，承担始料不及的风险和责任。还要强调的是，下级国土资源部门查处有困难的案件，必须及时报请上级部门查处，否则就是失职。对有案不查、执法不严、避重就轻、处罚不到位的，上级国土资源部门要依据《土地管理法》第72条的规定责令其做出行政处罚决定或直接给予行政处罚，并追究有关人员的责任。要按照国发[**]10号文件的规定，对市、县政府及国土资源部门的违法案件，由省国土资源厅直接查处。要抓好典型案件的公开调查、公开处罚、公开追究和公开曝光。违法者最怕公开曝光。这是很好的查案方式，对其他想违法的单位和个人有震慑作用。这次会议以后，全省国土资源系统要组织开展一次全面的土地执法检查，对省国土资源厅交办的土地违法案件和国土资源部卫星遥感发现的土地违法案件，要一一查清，依法处理，并于今年底向省国土资源厅写出报告。要从群众举报中，发现土地违法案件，并严肃查处，取信于民。要切实做好国庆和党的十六届五中全会期间的工作，确保节会期间无人进京上访，不发生重大。
4、加强动态巡查和卫片执法检查，防范违法案件的发生。查案不是目的，我们的最终目标是建立良好的土地市场秩序，保障资源的可持续利用。通过积极有效的预防，及时发现并制止违法行为，是解决执法难、降低执法成本和减少损失的根本途径。针对出现的违法用地反弹趋势，当前及今后相当长的一段时期内，必须强化动态巡查，落实动态巡查责任制，加强考核、兑现奖惩。各市、县（市、区）都要划分责任区，落实责任人，进行多点多面、循环往复的检查和排查，形成“全场紧逼、盯人防守”的态势。要把违法行为高发区作为巡查、检查的重点区域，加大巡查力度，尽最大努力降低发案率。要进一步发挥卫星这一“天眼”的作用，科学地运用卫星遥感监测成果，了解土地利用的基本态势，发现和查处违法用地。省国土资源厅决定，从明年开始，实施全省土地利用动态监测制度，每2-3年对全省所有县级以上城镇建成区建设用地规模进行卫星监测，除了国土资源部确定的监测杭、宁、温重点县（市、区）外，省里每年再确定5—10个县（市）进行监测，及时发现和查处土地违法案件。
5、积极争取有关部门的支持与配合，建立横向联动办案机制。国土资源违法案件的查处及执行，离不开纪检监察及公安、司法等部门的支持和配合。各级国土资源部门在查处土地违法案件中，要建立工作制度，积极争取纪检、监察、公安、检察、法院等部门的大力配合。对拆除违法占地上的建筑物和处理违法责任人，要依法移交、移送有关部门，跟踪到底，保证案件查处一起，处理到位一起。各级国土资源部门要经常向当地党委、政府汇报土地执法监察工作，争取领导的重视与支持。
6、加强执法监察制度和队伍建设，提高素质和执法水平。一是要建立、完善和落实违法案件查处会审制度、报告备案制度、督办制度、案件移送制度、责任追究等执法监察工作制度。二是要加强执法监察机构和队伍建设，把政治上强、业务上精、作风上实的优秀干部选拔到执法监察岗位上来。三是要结合当前国土资源系统正在开展的“完善体制、提高素质”活动，加强教育、培训、考核工作，不失时机地加强执法监察队伍的自身建设，不断提高执法监察人员的思想政治素质和执法工作水平，提高队伍的战斗力。
三、统一思想认识，加大扶持力度，保质保量完成土地整理开发任务
（一）充分肯定我省土地整理开发工作取得的成效。
在各级党委、政府的正确领导下，在省耕地保护和造地改田领导小组成员单位的大力配合支持下，我省土地整理和标准农田建设取得了显著成绩。至**年底，全省通过土地整理等方式建成标准农田1194.38万亩，新增耕地达182.07万亩，为我省连续9年实现耕地占补平衡提供了重要保障。核拨土地整理折抵指标131.09万亩，使用折抵指标批准的耕地104.26万亩，占全部批准建设占用耕地179.27万亩的58%，大大缓解了我省建设用地计划指标严重不足的矛盾。同时，通过土地整理和标准农田建设，提高了耕地质量，改善了农业生产条件。通过农村居民点综合整治，改善了农村的交通环境、生态环境、生活居住环境，开辟了村级集体经济收入财源，壮大了村级经济，为村民办了一些实事、好事，既调动了基层干部的工作积极性，又增强了村级班子的凝聚力，促进了农村基层建设。
但是，我们也要清醒地看到工作中存在的一些问题，主要是：有的地方土地整理、标准农田建设的质量达不到省政府规定的要求；个别地方弄虚作假，虚报面积；有的地方开展这项工作征求农民意见的工作做得不细不实，引发农民上访；有的地方工程项目没有实行招投标，在土地整理和标准农田建设资金、指标管理上存在漏洞，引发违法违纪甚至犯罪行为。这些问题已经引起了我们的高度重视，已经或者正在进一步采取措施，加以纠正和防范。对我省前一阶段土地整理和标准农田建设工作，一定要有一个正确的认识。我们要充分肯定成绩，理直气壮地加以宣传。
（二）进一步提高对土地整理开发工作重要性和必要性的认识。
1、土地整理开发是保护耕地、保证我省粮食生产安全的必然要求。在当前的科学技术水平条件下，粮食安全是以一定数量的耕地为前提、为基础的，没有耕地这个基础，没有足够数量的标准农田，粮食安全就是一句空话。我们国土资源部门的同志要保持清醒头脑，不能只考虑如何解决建设用地，而忽视保障粮食生产能力。我省提出建设标准农田，正是基于这种考虑。建设1500万亩标准农田，按照“吨粮田”标准，就可以保证相当于300亿斤的粮食生产能力，如果将1500万亩标准农田真正建成了，保护好了，那么浙江的粮食安全就有了保障。
2、土地整理开发是保障经济社会发展用地的必然要求。有的领导同志认为，只要有建设用地指标就可以批准农用地转用了。其实，这只是批准农用地转用的一个条件。要批准农用地转用，除了有用地指标以外，还必须符合土地利用总体规划和城市规划，占用耕地的，必须实现占补平衡，依法可以占用基本农田的，还必须补划等面积的基本农田，同时还必须依法给被征地的集体经济组织和农民予以补偿和安置。这是批准农用地转用最基本的条件。当前，有些地方虽有用地指标，但农用地转用报批报不上来，一个重要原因是补充耕地方案和补划基本农田方案不能落实。同时，国务院领导同志已明确表示，“十一五”期间，耕地占补平衡只能在本省范围内进行，不能跨省补充平衡。因此，各地必须把土地整理开发，增加耕地面积，作为保障经济社会发展用地的重中之重来抓。否则，光有建设用地指标，也是无剂于事的。换句话说，就是要用地,就得造地;不造地，就不能用地。
3、土地整理开发是改善农村生态环境，推进城乡统筹发展的必然要求。十六大报告提出，要统筹城乡经济社会发展。国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。我省正在开展的“千村示范、万村整治”活动，就包括了村庄整治、宅基地复垦的工作，而且是一项重要内容。宅基地整理是土地整理的重要内容，也是我省建设用地整理的潜力所在，搞好这项工作，不仅有利于改善农村生态环境，而且有利于调整和优化我省城乡土地利用结构，为统筹城乡发展创造有利条件。
（三）明确目标，完善政策，确保完成土地整理开发任务。
在本届政府任期内建成1500万亩标准农田，是省政府确定的一项重要工作目标。预计到今年底，全省将建成标准农田1300万亩。明后两年还需要再建设标准农田200万亩。明年是“十一五”计划的开局之年。在“十一五”期末，即到2010年，按照我省人均GDP接近达到5000美元测算，每年需新增建设用地30万亩左右，其中占用耕地20万亩左右。这意味着，全省每年要垦造20万亩耕地才能实现占补平衡。因此，土地整理开发的任务十分繁重，我们一定要进一步统一思想，完善政策，加大力度，采取切实有力的措施，确保完成省政府下达的土地整理开发任务。
1、提前谋划，强化规划管理。在新一轮土地利用总体规划修编中，各地、各部门要按照省政府确定的总体工作目标，落实土地整理标准农田建设、滩涂围垦、黄土丘陵开发等专项规划，开发项目要落实到具体区域和地块。要提高规划的科学性和可操作性。标准农田建设的区块，必须在城镇规划区范围之外，避免城镇建设发展占用标准农田。对城镇规划区之外已明确建设的交通、能源、水利等基础设施项目用地范围，也不能安排标准农田建设和垦造耕地项目。
2、制定激励政策，调动方方面面开展土地整理开发的积极性。针对当前土地整理开发难度加大、投资增加的实际，省里正在研究制定更加优惠的政策措施。一是适当放宽土地整理和标准农田项目立项的连片面积标准。二是实行超额完成标准农田建设计划任务与奖励使用土地整理折抵指标使用额度挂钩制度。对超额完成上级下达标准农田建设年度计划任务的地区，按超额完成面积的一定比例奖励土地整理折抵指标使用额度。同时，提高标准农田建设的奖励标准。三是适当提高开荒垦造耕地项目的资金补助标准，提高农村宅基地复垦补助资金标准。降低向省申请资金补助的开荒垦造耕地集中连片面积标准。四是鼓励向省统筹土地整理折抵指标和补充耕地指标。凡向省统筹专户调剂土地整理折抵指标的，省里原则上参照市场调剂价支付统筹款，并按统筹折抵指标数量的一定比例奖励相应市、县（市、区）土地整理折抵指标年度使用额度。凡**年及以后动工建设的滩涂围垦项目，必须按实际围垦面积的20%由省里统筹用于国家和省重大建设项目补充耕地指标，并按省委托垦造耕地项目补偿标准给予资金补助。五是补充耕地易地委托垦造的资金补偿标准按双方当地耕地开垦费就高标准确定。标准农田易地代建的，由双方国土资源部门商定资金补偿标准。这些政策措施，将同省财政厅进一步协商沟通后，报省造地改田领导小组讨论，省政府同意后实施。各地也要根据实际情况，制定出台进一步鼓励土地整理开发的政策性措施。
3、加强项目管理，确保土地整理开发的数量和质量。国土资源部已经发出通知，今后耕地占补平衡要按等级折算，既要保证新开发耕地的数量，又要保证质量，真正实现粮食生产能力不降低。一是要加强立项管理。补充耕地项目实施前必须严格履行审查报批手续，经有权批准的人民政府批准后方可立项、实施。补充耕地易地委托垦造和标准农田跨县（市、区）代建的，由双方国土资源部门商定，并经县（市、区）人民政府同意（跨市的还须由双方市国土资源部门和市人民政府鉴证），报省国土资源厅同意后实施。二是要保证土地整理开发的面积和质量。这么多年来，地表比较平坦、土层较厚的农地多数已被整理，土地整理和标准农田建设逐步向偏远的土层较薄的地方转移。在这些地方建设标准农田，除了做好沟渠道路配套外，更要注意耕作层土壤的厚度。鼓励占用耕地单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地的土壤改良。三是坚持省、市、县三级验收制度，国土资源、农业、财政、水利等部门同时参与验收，经验收合格的土地整理标准农田建设项目，由国土资源部门交由农业部门管理，继续培肥地力。对弄虚作假、虚报面积的土地整理标准农田建设项目，一经查实，除了扣回已核发的折抵指标以外，还要严肃追究相关人员的责任。
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为进一步推动城市化进程，妥善安置新城区搬迁的群众，保障我市新城区建设顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《*土地管理条例》等有关法律、法规，结合本市实际情况，制定如下实施意见：
一、征地补偿
（一）征地补偿费用的内容
按省、市有关规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地面附着物补偿费、青苗补偿费。
1．土地补偿费
（1）征用耕地的，按其被征用前三年平均年产值的十倍计算。
（2）征用人工修建并有加氧、排水、灌水等装置(设备)、进行高密度养殖的精养鱼塘，按其邻近耕地(主体地类，下同)前三年平均年产值的十二倍计算；征用一般精养鱼塘按其邻近耕地前三年平均年产值的十倍计算；征用没有进行人工修建的粗放式养鱼坑塘或其他养殖水面，按其邻近耕地前三年平均年产值的五倍计算。
（3）征用果园或者其他经济林地的，按其邻近耕地前三年平均年产值的十倍计算。
（4）征用其他农用地的，按其邻近耕地前三年平均年产值的八倍计算。
（5）征用未利用地(含相对集中的坟地)的，按其邻近耕地前三年平均年产值的四倍计算。
2．安置补助费
（1）征用耕地的安置补助费，按照需要安置的被征地农民人数计算。需要安置的被征地农民人数，按照被征用的耕地数量除以被征地的农村集体经济组织征地前平均每人占有耕地的数量计算。每一名需要安置的被征地农民，其安置补助费标准为13000元。
（2）征用其他农用地的安置补助费，按照邻近耕地的土地补偿费标准的70%计算。
（3）征用未利用地和农民集体所有的非农业建设用地的，不支付安置补助费。
3．地面附着物和青苗补偿费
（1）地面附着物(沟、渠、路、桥、闸、涵、井、零星房屋、花草、苗木、树木、大棚等)按地类给予一次性综合补偿，具体标准为旱地3000元/亩、水田4000元/亩、粮菜轮作地5000元/亩、果园6000元/亩、菜地7000元/亩。
（2）电力、通讯设施等附着物，按照等效替代的原则付给迁移费或者补偿费。
（3）青苗补偿费按前三年平均年产值的50%给予补偿，能如期收获的不予补偿。
（4）迁坟按民政部门规定办理。
4．上述规定的耕地前三年平均年产值的计算标准为：旱地1400元/亩、水田1600元/亩、粮菜轮作地1800元/亩、菜地2500元/亩。
（二）征地补偿费用的确定及兑付方式
根据国家、省相关规定及上述标准，按实际发生量确定征地补偿费用总额，交由城南经济技术开发区管委会包干兑付。被征地农村集体经济组织或个人的具体补偿费用，由有关部门或单位在总包干费用中核准拨付。
土地补偿费归农村集体经济组织所有，地面附着物、青苗补偿费归地面附着物及青苗的所有者所有。
土地补偿费和安置补助费的使用，采取以下两种方式：原集体经济组织统一安置农民生产、生活的，则由原集体经济组织决定费用的使用方式；不能统一安置的，则尊重农民的意见分配到户。农村集体经济组织如未能调整其他质量和数量相当的土地给被征地农民继续承包经营的，必须将不少于70%的土地补偿费支付给被征地农民，安置补助费全部发放给被安置人。除统筹用于养老保险费用外，按规定应支付给农民的征地补偿安置费用，必须按时全额发放给农民，严禁克扣、侵占、截留或挪作他用。
二、搬迁安置补偿
（一）安置补偿方式
搬迁范围内村民安置房建设采取统一征地、集中安排、统一规划建设的方式，建设多层住宅楼，置换出的原旧村用地不再另行补偿。除基础设施建设需要外，原则上采取先建后搬、直接上房的方式进行安置。
（二）安置补偿依据
安置补偿的依据是房屋的合法建筑面积。
住宅房屋的合法建筑面积是指不超过宅基地面积控制标准，并且经乡(镇)人民政府或者土地、规划行政主管部门批准的建筑面积。
非住宅房屋的合法建筑面积是指经土地、规划、建设行政主管部门批准的建筑面积。
违章建筑不予补偿、安置。
拆除房屋的地面附着物补偿标准按《宅基地地面附着物补偿标准表》（见附件一）执行，拆除房屋装饰、装璜一律不予补偿。
（三）安置补偿标准
1．住宅房屋
（1）每户原人均合法建筑面积40平方米以上的（含40平方米），按人均建筑面积40平方米给予安置。
（2）每户原人均合法建筑面积40平方米以下的，按原合法建筑面积给予安置。
安置的建筑面积与规定的安置标准面积相等部分，按楼房450元/M2、平房400元/M2与安置房500元/M2结算差价；超出部分，建筑面积10平方米以内的按新建房屋成本价结算，超过10平方米的按成本价另增30%结算，但最多不得超过30平方米。
规定人均安置标准以外的合法建筑面积，人均超出10平方米以内的按楼房450元/M2、平房400元/M2给予补偿；人均超出10平方米以上的按楼房300元/M2、平房180元/M2给予补偿，但均不予安置。
（3）安置房屋层次差价按《安置楼房层差系数表》（见附件二）结算。
（4）拆除私有合法的住宅房屋，自愿放弃安置并在安置标准内的，可以按多层楼房建安工程造价600元/M2给予一次性综合补偿。所在办事处（镇）、村不再给予安排宅基地。
（5）拆除超出宅基地规定标准土地上建设的房屋以及非法买卖宅基地新建、改建的房屋，有合法建房手续的，按楼房300元/M2、平房180元/M2给予补偿，不予安置；其它房屋、附着物一律不予补偿、安置。
（6）家庭人口计算标准
家庭人口是指有正式户口并在被拆除房屋长期居住的人员。临时户口或空挂户及公告后迁入的不予计算，但有下列情况之一的，计入家庭人口：
①户口在原房屋所在户中、现正在服役的现役军人；
②夫妻之一在外地工作的；
③户口在工作单位、实际在原房屋中居住的直系亲属；
④原户口在原房屋所在户口中、现正在外地上学的子女；
⑤原户口在原房屋所在户口中、现正在服刑的劳教或劳改人员，且服刑前实际居住其中的；
⑥正常出生及婚入人口。
（7）原合法建筑面积超过180平方米，有下列情况之一的，每户可在原安置标准基础上增加20平方米安置：
①家庭人口在2人（含2人）以下的；
②搬迁人丧偶或离异后未再婚且在本市行政区域内无子女的；
③搬迁人配偶户口在外地的；
④搬迁人子女年满16周岁的；
⑤搬迁人子女为独生子女的；
⑥搬迁人已婚尚未生育的。
同时符合上述两项或者两项以上照顾条件的，只能享受照顾一次。
（8）搬迁补助费
被拆除房屋按安置标准内的房屋面积支付补助费：
①按每次5元/M2支付搬家费。
②按每月3元/M2支付临时过渡费；直接上房或放弃安置的，一次性支付3个月过渡费。③电话移机费按208元/部、有线电视迁移费按50元/户、空调移机费按窗式50元/台、壁挂100元/台、柜机200元/台支付。
（9）奖励标准
搬迁人在规定的搬迁期限内按期交房的，最高每户奖励600元，并按交房的先后顺序，优先挑选安置房，并在3日内同拆迁人签订协议并结清房屋差价。否则，视作放弃优先选房权利。
2．非住宅房屋
（1）拆除企业自有房屋，有合法建房手续的，根据房屋结构结合成新给予补偿，具体按《企事业单位拆除房屋重置价格补偿标准表》和《房屋成新评定说明表》（见附件三）执行；企业占用土地及地面附着物按30-50元/M2标准给予补偿；因搬迁造成停业、停产等损失的，由实施单位按其补偿额的20%给予一次性综合补助。
（2）拆除办事处（镇）、村（组）有合法建房手续的房屋，根据房屋结构结合成新给予补偿，具体按《企事业单位拆除房屋重置价格补偿标准表》和《房屋成新评定说明表》（见附件三）执行；占用土地及地面附着物按30-50元/M2的标准给予补偿。
（四）被拆除房屋有下列情形之一的，实施单位应当依法办理证据保全：
1．依法设有抵押权的房屋；
2．有产权或者使用权纠纷的房屋；
3．产权人下落不明的房屋；
4．共有人不能协商达成一致意见的共有房屋；
5．其它依法需要办理证据保全的房屋。
三、法律责任
（一）违反征地搬迁规定，经依法处理后拒不搬迁的，依法强制执行。
（二）阻碍征地搬迁工作人员执行公务，辱骂、殴打征地搬迁工作人员的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。（三）征地搬迁工作人员、、的，给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
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摘 要：非法占用农用地罪是国家土地政策在《刑法》上的直接体现，它表达了特定历史阶段和社会环境下国家意志对农用地使用最有力的指引和控制，能够最直接和真实地反映出作为第一产业的农业和依附于土地之上的农民的生存状况。就法律适用而言，本罪在犯罪数额、共同犯罪、追诉时效等方面的争议亟待厘清；就农用地保护而言，需对涉案群体的利益诉求做进一步关注，对社会发展及其造就的法治环境做深入的分析研究，破解非法占用农用地罪的立法困境，有效解决农村土地问题。
关键词：非法占用农用地罪；法律适用；法治
中图分类号：DF62文献标识码：A
作为“为了达到某种社会控制的目的而规定的”法定犯［1］，非法占用农用地罪是国家土地政策在刑法上的直接体现，它表达了特定历史阶段和社会环境下国家意志对农用地使用最有力的指引和控制，能够最直接和真实地反映出作为第一产业的农业和依附于土地之上的农民的生存状况。如果这一犯罪的数量迅速增长或集中表现出某一固定的特点，那么，就应当认真考虑现有政策是否出现了偏差，农业和农民是否已经被社会抛弃或边缘化，法律赖以存在的法治环境是否需要重新认识。本文以重庆市某基层检察院近三年来办理的非法占用农用地犯罪案件为样本，分析非法占用农用地犯罪的发展趋势，并关注、研究其中反映出农用地制度面临的具体问题、产生的原因及应对措施。
一、非法占用农用地犯罪的特点和趋势
以重庆市某基层检察院近三年来办理的非法占用农用地犯罪案件为样本，自2009年至今，该院共受理非法占用农用地罪案件11件，具体情况见下表：
从以上统计可以看出，虽然涉案土地数量逐年减少，但是案件件数逐年上升，涉案人数迅速增加，非法占用农用地的行为尚未得到有效控制。
从案件材料反映的情况看，这11件案件全部由村委领导代表出租土地的农户与承租方签订土地租用合同。这是近三年来该院受理非法占用农用地犯罪案件的一个共同特点，即农户集体委托村委代为管理土地租用事宜，由村委出面与土地承租方签订土地租用合同。这表明，非法占用农用地的行为已逐渐形成较为固定的作案模式。同时，上述11件案件的土地承租方除2010年有1件为小型房地产开发商外，其他的都是小工厂负责人。涉案土地除2010年1件用于建设商品房外，其他均用于建设厂房。
以上表明，非法占用农用地犯罪主要有以下特点：第一，在发案趋势上，呈现出案件数量迅速增长的态势；第二，在作案方式上，采取由村委代表农户统一签订土地出租协议的方式；第三，在责任追究上，大多数农户因出租土地数量未达定罪标准不构成犯罪，代为签订协议的村委负责人被追诉；第四，在行政管理手段的运用上，相关行政部门执法不严，发现问题后未依法处理。
二、非法占用农用地犯罪法律适用问题
关于非法占用农用地罪，我国《刑法》第342条规定：违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。由于此条规定忽略了草地、林地等农用地的保护，因此2001年8月31日生效的《刑法修正案（二）》又将其修正为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
在适用《刑法》第342条时，有以下几方面需要注意：
（一）罪状的确定
本条文规定的罪状没有完全叙明，属于空白罪状，需要相关法规进一步明确［2］。主要包括《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等。依我国《土地管理法》第74条规定：占用耕地建窑、建坟，或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。可见，只要不按规定的用途使用耕地，不管是否拥有使用权，都可能构成非法占用土地。在该院受理的案件中，常常有犯罪嫌疑人不能理解这一点，例如，村委领导或小工厂主会往往提出辩解，称自己对土地的使用是得到了村民许可，因而不是非法占用农用地。
（二）主体与主观
本罪的主体既包括自然人也包括单位。从该院2011年受理的8起案件来看，土地承租方主要是一些小企业。这些小企业通常只有1-3名股东，有些小企业的股东甚至就是夫妻关系。从单位犯罪理论来讲，单位的主要负责人和直接责任人都应成为追诉对象，也就是说，这些小企业的法定代表人和直接参与联系非法占用农用地行为的责任人都应被追究责任。但在该院办理的案件中，公安机关一般只追究一名主要负责人或直接责任人，这主要是考虑到打击面不宜太大。在一起案件中，该企业的法定代表人是妻子，但企业经营完全由丈夫在负责，公安机关最后认定了妻子为主要负责人，没有追究丈夫的责任。
本罪的主观方面只能是故意，且必须是直接故意［3］。故意包含了两个方面的因素，一是认知因素，二是意志因素。认知因素是指行为人能够认识到自己的行为可能或者必然导致某种后果，意志因素是指行为人追求、放任或者反对这种后果的发生。要构成本罪，首先要求行为人认识到自己所占用的土地属于农用地；其次要求行为人必须认识到自己的行为必然导致破坏农用地的后果。如果行为人只认识到自己的行为可能破坏农用地，那么只可能涉及意外事件或者过失行为，并不构成本罪。例如，某建筑企业占用农用地临时堆放建筑材料，由于暴雨导致建筑材料凝结土地硬化，这就不能构成本罪。最后，要求行为人对于破坏农用地的后果持积极追求态度。所谓破坏农用地，主要是改变了土地的用途，而且改变之后几乎不可恢复（经济学上讲是成本过高），行为人在追求土地的其他用途时就等同于是在追求破坏土地的农业用途。
（三）客体与客观
本罪侵犯的客体是国家对农用地的管理秩序，因此，罪与非罪、此罪与彼罪的划分都与国家规定的农用地管理秩序有关。在客观行为方面，本罪主要表现为两个方面，一是实施了非法占用农用地的行为，二是达到了一定程度的危害后果。 需要注意的是，如果行为人并没有占用农用地，但是自身行为间接导致农用地被破坏时并不构成本罪。如，某化工厂随意向沟渠中倾倒工业废水，导致周边的农用地丧失农业用途，此时不应追究该化工厂的非法占用农用地罪的刑事责任，但有可能构成重大环境污染事故罪。因此，是否以实际行为直接占用农用地，是区分本罪与他罪的一个重要标准。这也印证了前文对本罪主观方面只能是直接故意的判断。
本罪的危害后果首先表现在定罪量刑时占用或破坏农用地的数量标准。2006年6月16日生效的最高人民法院《关于审理土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条第一项规定：非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上；同时也表现在破坏农用地程度上的限制。上述条文第二项规定：非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。由此可见，对于非法占用的农田必须被破坏才能成立本罪。如果占用了数量较大的农用地，但却没有造成大量破坏，则不宜认定为犯罪。例如，某人非法占用了基本农田7亩，只在该农田上修建了临时建筑，还没有造成该农田的严重破坏的则不能认定为犯罪。
需要注意的是，《刑法》第342条规定，“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的”构成非法占用农用地罪。这里 “数量较大”的量并不等价于“大量占用”的量，两者不是并列关系，而应是包容关系，即后者的量在前者的量之内。也就是说，只要行为人非法占用的“数量较大”的农用地已经被“大量毁坏”了，就可以认定为非法占用农用地罪。其实际含义应理解为：数量较大的农用地被占用，被占用的农用地中已有大量被毁坏。如该院2011年办理的陆某非法占用农用地罪案中，土地管理部门认定其非法占用基本农田的面积为5.6亩，达到了数量较大的标准，但在其所占用的5.6亩农用地中，被建筑物破坏的面积只有4亩左右，其它为绿化用地。此时能够认定其“非法占用农用地数量较大，造成农用地大量毁坏”。因为，本案中的绿化用地已经不再用于农业用途，是作为被占用破坏的5.6亩的整体的一部分出现的。
（四）其他问题
1．犯罪数额的累加
这是所有数额犯的共同问题，它影响着具体犯罪的认定和量刑［4］。具体到非法占用农用地罪，即行为人在不同时间和不同地点分别非法占用农用地的数量能否累加的问题。例如，在该院2009年办理的张某非法占用农用地罪案件中，2006年张某在甲村非法占用基本农田4亩用于修建厂房，2007年张某又在乙村非法占用基本农田4亩修建厂房。单独来看，两次占用农用地的行为都没有达到入罪的标准。此时，能否将张某两次行为所涉土地累加计算为8亩从而认定为犯罪呢？答案是否定的。因为在这一案例中，张某在不同的时间和地点实施的两个行为，虽然性质相同，但是是受两个独立的犯意支配，并不是同一行为。因此，只能分别对张某作出相应的行政处罚，但是不能数量累加作为犯罪处理。那么，受同一犯意支配的两个性质相同的行为是否必然可以合并评价呢？如，李某同时经营一家摩配公司和一家机电公司。2007年，李某与某村签订了两份协议，分别约定摩配公司和机电公司租用4亩基本农田修建厂房。如果从单位行为的角度来看，摩配公司和机电公司都不构成犯罪，对李某也无法追究刑事责任。但如果从个人行为来看，李某就是基于一个犯意而实施了非法占用农地的行为。作为自然人犯罪，一个犯意支配下的数个犯罪行为的涉案数额可以累加，但是同一自然人支配下因“同一犯意”而形成的两个单位犯罪的涉案数额能否相加的问题则有待更为深入的研究。
2．共同犯罪
一是避免打击面过宽的问题。在该院受理的11起案件中，全部都是土地合法的使用权人—农户自愿与承租土地的犯罪嫌疑人签订土地租用合同。如该院2011年受理的8起案件，全部是村民自发成立了土地托管中心，村民把自家的承包地都交给该中心，由该中心联系企业租用土地，并收取租金发放给村民。如果说村民对于土地破坏的后果完全不负责任（不论是什么责任）似乎难以令人信服，但如果全部追究出让土地的村民的刑事责任，打击面又显得过宽。作为对这个两难问题的妥协，公安机关只追究了负责托管中心的村委负责人一人的刑事责任，且并没有对此人提请逮捕，这在一定程度上显示了公安机关对村民的网开一面。这种作法符合宽严相济刑事政策精神，值得肯定。二是村民默许被租用的土地转变用途的问题。如果某个村民将5亩以上的基本农田租给某企业，并在合同中约定该企业不能改变土地用途。但当该企业明目张胆建设厂房时，该村民不仅没有提出异议，还心安理得地收取租金，这时能否认定该村民是非法占用农用地罪的共犯呢？我们认为答案是肯定的，因为收取租金的行为已经表明了该村民对于犯罪结果的默许，虽然这在合同上并没有体现。当然，从案件办理的实际情况来看，没有一名村民因涉嫌共同破坏农用地而被追究，这可能是司法机关考虑到村民是把土地交由村里的土地托管中心负责，且各村民交出的土地不多（一般每户村民都只交出自己承包的1-2亩土地）他们并没有直接参与破坏土地，也不是直接从企业那里收取土地租金。
3．追诉时效
我国刑法时效制度规定于《刑法》总则第87、88、89条。依第87条第一项之规定，法定最高刑为不满五年有期徒刑的，经过五年就不再追诉。依第89条之规定，犯罪行为有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算。那么，非法占用农用地罪是否属于《刑法》第89条规定的连续或继续状态的犯罪呢？事实上，基本农田处于被毁坏或修筑建筑物状态时，就意味着破坏农用地的行为仍在“继续”。这种继续是“非法占用农用地”这种违法行为的继续，而不仅是造成农用地被占用的这种“后果”的继续。“后果”的持续不能影响时效的开始计算，但行为的继续却能够阻止追诉时效的启动［5］。这里需要注意的另一个问题是，当原非法占用农用变更为合法占用时追诉时效如何计算呢？如，某工厂于2009年7月非法占用基本农田6亩用于修建工厂。2010年7月当地政府通过合法手续将包括这6亩农田在内的一片区域变更为工业用地，用于工业园区建设。此时，该工厂积极向政府申请并取得了6亩农田的使用权。那么该工厂原2009年7月非法占用基本农田的行为应当如何计算诉讼时效呢？对此，笔者以为应当坚持罪刑法定和违法必究的原则，之前该工厂确实构成非法占用农用地罪，之后通过合法手续转化为合法占有的行为只是导致之前非法占用农用地行为的终结，并不能改变它的非法性质。而对于该厂非法占用农用地罪的追诉时效应当从2010年7月其合法取得土地使用权之日起计算。
三、非法占用农用地犯罪折射出的法治问题
（一）大国的土地国情与小民的土地生计
我国是一个土地资源相对短缺的国家，为人所熟知并引以为豪的事实是我们国家以占世界8%的耕地面积养活了占世界22%的人口，但是这一光鲜数据的背后隐含着我国粮食安全的危机意识和与之相应的严格的土地政策。由此，国家提出了18亿亩耕地红线，并对违法使用土地的各种行为予以严厉打击，在刑法上就表现为非法占用农用地罪。即便如此，违法使用土地的案件还是频繁发生。有数据显示，2006年，全国土地违法行为131077件，涉及土地面积10万公顷［6］。为何在国家如此重视土地资源保护的情况下，土地破坏情况仍然大量发生呢？答案只有两个字：利益。在现有市场经济条件下，改变土地用途所带来的收益远大于“死守”土地的农业收益，而我国农村土地流转政策恰恰是“不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民的土地承包权益”，这几乎使能够带来高收益的土地流转方式无法存在。如2011年该院办理一起案件中，村民从租用他们土地的企业那里得到的补偿就是按“每亩田1500市斤，每亩土1300市斤的黄谷计算租金”，这意味着，这些村民不用劳动也可以获得相当于风调雨顺时的农业收益。然后，这些村民还可以在这些在自己的承包地上建立的小企业做一些杂工，增加了许多收入。相反，如果死守在土地上农业耕作，即便付出辛勤劳动也不一定能得到1500斤谷的收入，更勿论额外的打工收入。即便有了1500斤谷的收入，在整体经济高速发展的今天，此微薄收入已不足以支撑这些村民在社会上的正常生活。
因此，在利益的驱动下，村民们不可能将18亿亩土地红线失守以及国家的粮食安全问题置于首位考虑，他们首要考虑的是自己的生计问题。当作为生存基础的土地已经限制了他们的生存发展时，他们当然会毫不犹豫地选择改变。
（二）法治的时空维度与小企业生存的时空维度
法治是规则之治，它的基本原则之一就是法律面前人人平等，这意味着法治追求的是法律在适用时最大限度的普遍性与同一性。在同一法治时空内，地不分南北，人不分老幼，都应当依法行事。但是，时间与空间不是抽象的存在，它具体地影响着我们的生存和生活，而且对于每个人的意义是不一样的，至少从生存的成本上讲是不一样的。但法律不可能因人而变，它只能假定时间和空间对每个人都是一样的，这就导致在另一时间段或别处空间适用的法律在此时此地却成为影响人们生存的桎梏。这样的结果是必然导致某些人要为生计“生活在别处”（恰如米兰·昆德拉的同名小说所隐喻的）。事实正如我们所见，非法占用农用地罪案件一般都发生在城市周边的一些村子里面，犯案的通常是一些小企业经营者。因为，城市里或者政府划定的工业园区内的生存成本高昂，根本没有这样的小企业的生存空间。他们只能转向村庄，但是法律没有为他们在村庄的生存提供条件，迎接他们的是严格的农村土地流转政策。那么，这些小企业经营者为什么还要铤而走险，冒着身陷囹圄的危险在村庄里面落脚呢？这也是因为利益的驱动。这一现象是法治的时空维度将他们抛弃，他们不得不在法律的角落冒险开辟自身生存时空维度的结果。
（三）法不责众与村长的悲剧
一人谓之犯法，法必严惩不怠，但众人犯法时，法律却需要慎重行使。法不责众是法律不得不面对的现实。但是“犯罪”已然发生了，总得有人承担责任。在该院办理的这些案件中，承担责任的就是那些企业主和村委负责人。至于那些把土地租出去并收取租金的村民，却因土地数量不够不会被追究刑事责任，甚而不会被追究行政责任。实际上，出租土地的村民是符合共犯的标准的，这在上文论述共同犯罪问题时已经提及。而具体负责的村长，却没有这么“幸运”，被司法机关毫不犹豫地认定为共同犯罪。从法理上讲，村长作为和每个企业签订土地出让协议的人，应当对所有的非法占用农地行为负责，司法机关将其追捕并无过错。但是，考虑到是他背后的村民“逼”他成立土地托管中心，找企业来投资的，甚至有些没有及时加入土地托管中心的村民还找到他，强烈要求加入；而且，他确实认为这是在为村民做好事，而且是在村民的鼓动和支持下才做出这样的“好事”，由其承担刑事责任，虽合法却不禁浮现悲剧色彩。
（四）相关部门的渎职行为
非法占用农用地罪是犯罪行为比较易于发现和认定的“显罪”，一般来讲，相关部门都可以很轻松地发现此类犯罪，但事实上相关部门对此类犯罪行为的发生大多视而不见，持纵容态度，这自然就引出相关部门渎职的问题。从该院办理的这些案件可以看出，如果相关部门能够及时发现并制止非法占用农用地的行为，那么事情可能不至于发展到犯罪的地步。而且，相关部门的渎职行为可能向社会发出了一个错误的信号，就是政府默认了这些行为的“合法性”，这成了违法行为的一种变相鼓励。当然。相关部门的这种渎职其实也是为自身利益计，也是利益驱动的结果。
考虑到地域广大、人口众多、地区之间和城乡之间经济文化差异巨大的基本国情，以及尚未完善的法律体系，在我国出现类似非法占用农用地罪这样“个体谋求生存”与法律宏观调控之间的尖锐冲突也是在所难免。况且在这个信息快速传递的时代，法律的任何困惑都将迅速展显甚至被有意无意地夸张扩大，并因而影响社会发展。本次调研报告的目的，就是希望能够对非法占用农用地罪进行比较深入的剖析，为司法实践提供一些参考；同时，尝试站在法律之外，在较为宏观的层面观察我们的社会与法律之间的关系，以期更深刻地理解我国的法治环境，并将之反馈于法律。
参考文献：
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［4］ 张伟.数额犯若干问题研究［J］.中国刑事法杂志，2010，（3）：51-57.
篇8
根据会议安排，下面我简要传达全市土地管理工作会议精神，并就下阶段我镇制止违法占地、非法抢建、滥建、乱建行为，进一步加强土地管理工作谈几点意见。
一、全市土地管理工作会议主要精神
年月日下午，市委、市政府在召开全市土地管理工作会议，参加会议的有市五套班子有关领导、市直有关单位负责人、各镇、街道党委书记和分管企业、村建、土地管理工作领导、土地所、村建办负责人。会议的主要目的：一是动员全市上下立即行为，严肃查处非法抢建、滥建、乱建行为，有效保护土地资源；二是部署下阶段土地管理工作。会议印发了市政府《关于全面加强土地管理工作的决定》及九份规范土地管理工作的配套文件。会上，国土局丁尚光局长宣读了市政府《关于全面加强土地管理工作的决定》，介绍了规范土地管理相关配套文件的主要内容；市政府副市长吴清滨就如何抓好十份文件的贯彻执行进行部署；市长杨益民对制止非法抢建、滥建、乱建行为，规范土地管理工作作重要讲话，强调三点意见：一是指出我市土地工作存在着违法占地、非法抢建、滥建成风；违规圈占土地现象比较普遍；征地补偿标准不平衡，失地农民社会保障体系不健全；管理机制不完善等四个方面的主要问题。这些问题已经到了非下决心整治不可的地步。二是市委、市政府对土地问题历来十分关注，十分重视，各级各部门要保持清醒的头脑，切实把思想统一到市委、市政府的决策部署上来，从思想上、组织上、行动上与市委、市政府保持高度一致。三是要求各级各部门要加强领导、强化宣传教育，迅速行动、雷厉风行、立说立行地抓好制止非法抢建、滥建、乱建行为和规范土地管理各项工作任务的落实。
二、我镇下阶段全面加强土地管理工作意见
1、关于严肃制止违法占地、非法抢建、滥建、乱建工作
一段时间以来，市委、市政府对制止违法占地、非法抢建、滥建、乱建工作高度重视，召开市委常委会对工作进行研究，下发《关于严肃整治非法抢建行为的紧急通知》，出台六条决定，市政府也制订出台了《市土地执法监察办法（试行）》，对制止违法占地、非法抢建工作进行全面部署。市委、市政府的《紧急通知》（委办明电［］55号）和《市土地执法监察办法（试行）》明确：各镇、街道辖区内发现一起非法抢建、乱建行为，且未得到有效制止的，要在全市通报批评。发现三起非法抢建、乱建行为，且未得到有效制止的，下村干部调至人才交流中心另行安排工作，镇、街道党政相关领导立即予以免职。村干部不履行或不正确履行职责的，由所在镇人民政府追究责任。前几天，市政府牵头在陈埭镇、池店镇组织了两次行动，在全市掀起了整治非法抢建之风的。我镇党委、政府积极按照市委、市政府的部署和要求，及早行动，在农历大年之前组建了镇土地巡查中队，不分节假日地全镇巡查，对全镇违法占地、非法抢建、滥建、乱建行为进行制止和查处，并在元月日和月16、17日组织了二次大规模的行动，有力地狠刹了违法占地、非法抢建之风。但是，制止违法占地、非法抢建是一项长期的艰巨性工作，今天会议后，我镇还将组织几次大规模的行动。全镇上下一定要切实负起责任，加强日常的动态巡查，把违法占地、非法抢建行为制止在萌芽状态，务必把乱建、滥建、抢建之风刹下去。
2、关于闲置土地清理工作
闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经有批准权的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的，其土地认定为闲置土地。闲置土地清理工作计划用三个月的时间完成，即从月25日开始至月25日前结束，具体分三个阶段。一是准备阶段，月25日至3月30日，时间5日。主要工作是成立市闲置土地清理工作领导小组，制定具体工作方案，召开会议部署闲置土地清理工作。二是清查阶段，月30日至4月30日，时间30日。包括自查和抽查工作，自查工作由各镇、街道和市直各相关部门组织，对闲置土地情况进行全面清理，逐宗(块)造册登记，并提交市国土资源局核查定性，逐宗提出处理意见。抽查工作由市闲置土地清理办公室以市域主干道路两侧和重要地段为重点，对各镇（街道）、各部门清理情况进行抽查，对发现的问题及时进行整改。三是处理阶段，月1日至月25日，时间55日。市政府将对清理出来的闲置土地逐一依照《市闲置土地处理暂行办法》作出处理。
3、关于存量建设用地清理工作
存量建设用地的含义较广，在本次清理活动中，特指1999年新的《土地管理法》实施以来，经省政府批准农用地转用与土地征用的，但未办结供地审批手续的项目用地。包括三种类型的用地：一是未申报供地材料的；二是已申报供地审批材料、但未取得用地批文的；三是已取得用地批文、未缴纳土地有偿出让金和用地规费的。
存量建设用地清理工作时间要求紧迫。目前，农用地转用和征用（用地报批）实行网上报批，月底前，供地率如达不到70%，网上报批的链条将自动断线，省国土资源厅将不能受理我市的用地报件。根据国土部门的统计，1999年以来，我市共报批78个批次的项目用地，总用地面积25408亩，已办理供地审批183宗，面积9223亩，全市供地率仅为36.3%。我镇也尚有6个项目用地未办结供地手续。目前工作的关键是尽快提升供地率，尽早恢复网上报批链条，尽量减少时间损失。镇直有关部门会后要立即逐一清理，限期办结。全市的清理工作分为三个阶段，时间三个月，与闲置土地清理工作同步进行。第一阶段为自查自纠阶段，月25日至月25日，时间30日。由镇、街道和主管部门（镇、街道负责企业项目用地，主管部门负责公共项目用地和储备用地），对照《市批次用地统计表》，逐一组织自查，未办理供地手续的，统一下发由市国土资源局印制的《责令限期办结供地审批通知书》。存在违法占地行为的，下发《约谈通知书》，责令项目业主限期办结供地手续。第二阶段为全面督查阶段，月25日至月15日，时间50日。将由国土资源局牵头，监察、经济、规划、环保等部门抽调人员参加，组成检查组，对照《市批次用地统计表》，逐一组织督查，未办结供地审批的，如属工业项目用地的，由国土资源局约谈项目业主；同时，由政府办牵头，经济、规划、国土等部门参与，按照特事特办的原则，集中办理第一阶段申报供地项目，依法完善用地手续。第三阶段为总结验收阶段，月15日至月25日，时间10日。由有关部门继续办理项目用地供地申报手续。同时，由国土资源局牵头，汇总前两个阶段检查情况，并以市政府名义组织全市通报。
在具体工作中，市政府把握四个方面的政策：一是在自查自纠阶段申报供地审批材料的，土地出让金按《市年基准地价》规定的标准收取。对存在违法用地行为的，可依法从轻处罚；二是在全面督查阶段申报供地审批材料的，土地出让金按《市年基准地价》规定的上限收取。对存在违法用地行为的，依法从严、从重处罚；三是在总结验收阶段结束后仍未申报供地审批材料的，参照闲置土地的处理办法处理；是集中清理阶段结束后，工业项目用地供地率仍达不到80%的镇（街道），市政府将暂停受理该镇（街道）新的用地报件，直至存量建设用地明显消化，供地率超过80%为止；集中清理阶段结束后，仍未办理供地手续的工业项目用地和公共项目用地，其项目业主或项目主管部门要向市政府作出书面说明。无正当理由的，市政府将上报省政府取消该项目的用地批文。
闲置土地清理和存量建设用地清理两项工作结合进行，统筹推进。
4、关于土地征收工作
征地工作难度很大，镇、村征地任务都很繁重，反映也比较强烈。为破解征地难题，市政府在认真吸纳各镇对征地工作的意见的基础上，制定出台了《市土地征收管理暂行办法》。《办法》对当前征地工作存在的一些主要问题，特别是征地主体和实施主体的问题，作出明确规定。各镇人民政府、街道办事处受市国土资源局委托，具体负责做好土地征收过程中的相关工作，具体负责协调处理本辖区内征收土地过程中的调查核实、补偿实施、场地保护和清理、矛盾调处等工作。征地工作必须由市土地行政主管部门或由土地行政主管部门委托的单位组织实施，坚决杜绝土地私下买卖行为。关于征地补偿标准不平衡问题，市政府已按照全国的统一部署，委托制定《市征地区片综合地价》，经法定程序研究通过后，将尽快实施。
当前，我镇各项征地工作任务十分繁重，其中补偿标准已经市、镇政府确认的，仍然有效。各村要按原定标准、原定要求，继续组织实施。重点要加快市人大会确定的86个重点在建项目和56个预备重点项目以及镇党政研究确定的重要项目的征地工作，确保不影响项目建设。
5、关于建设项目用地报批工作
这是一项长期的工作，重点是对土地报批制度的改革，全面推行项目用地预审工作制度。为提高项目选址的科学性，合理配置土地资源，市政府建立项目用地预审工作制度，强化项目审查管理，成立市项目用地预审领导小组，由市政府主要领导任组长，分管领导任副组长，经济、国土、规划建设、环保等部门主要领导为成员。全面推行项目用地预审工作制度，根据经济发展的用地需求，按照轻重缓急，统筹规划，合理安排建设用地。优先保证省以上重点建设项目用地，优先保证外资项目、高新技术项目和其它符合产业政策的工业项目用地，将有限的土地资源用于高标准投入和高效益产出的项目。今后，全市范围内的建设项目用地，必须先经市项目用地预审领导小组审核，并由市国土资源局或受国土资源局委托的镇政府、街道办事处，统一组织土地征收。建设项目用地预审程序：①建设项目用地由所在镇（街道）、工业园区申报，将用地四至、界址点坐标成果表、地形图、项目可行性研究报告等有关材料报市国土资源局；②市国土资源局代市政府受理后，以市项目用地预审领导小组办公室的名义，转交市经济发展局、规划建设与房产管理局、国土资源局、环保局按各自职能提出初审意见，各相关部门必须在5具工作日内将初审意见报市项目用地预审领导小组办公室；③市项目用地预审领导小组办公室对相关部门初审意见汇总后，报市项目用地预审领导小组审核批准或决定召开领导小组成员会议研究；④经项目用地预审领导小组成员会议研究确定后，移送行政审批服务中心进入下一个审批流程。未经上述程序报审的项目用地，规划部门不予选址、经济部门不予立项、国土部门不予组织土地征收和用地报批。
6、关于征地历史遗留问题协调处理工作
由于多方面的原因，我镇仍有较多征地历史遗留问题尚未解决，群众对此反应比较强烈，经常影响到正常土地工作的开展，个别问题甚至引发。这些问题有的通过努力可以妥善解决，有的需要一段时间后才能解决。为妥善解决征地历史遗留问题，市政府建立了征地历史遗留问题协调处理工作机制，按照“谁承诺、谁负责”的原则，根据不同时期不同区域的情况，分门别类、区别对待、分级负责。具体分为市区征地历史遗留问题、各镇（街道）征地历史遗留问题、公路建设征地补偿问题、公路拆迁安置指标问题、原镇级园区征地遗留问题以及1998年以前各镇批准的民房用地指标问题等六大类。解决这些问题要本着实事求是的原则，实行个案研究逐步处理。
篇9
重大环境污染事故罪，到底是采用结果犯，还是采用危险犯。在重大环境污染事故罪中，是否应当采用空白罪状的立法模式。触犯重大环境污染事故罪后到底应当采用什么样的刑罚，这些问题，在学界一直存在争议。本文从重大环境污染事故罪所侵犯的法益角度出发，结合我国的实际情况，探讨以上三个问题，寻求重大环境污染事故罪的应然。
【关键词】
重大环境污染事故罪；犯罪既遂；空白罪状；刑罚
一、犯罪既遂的实然与应然
对于重大环境污染事故罪，到底是采用结果犯——“造成重大环境污染事故”，还是采用危险犯——“严重污染事故”作为犯罪构成的要件，学界开展了广泛的讨论。刑法修正案（八）改“造成重大环境污染事故”，为“严重污染事故”，即只要对环境造成危险就构成犯罪。笔者也主张采用危险犯，原因如下：
（一）符合保护土地生态法益的要求
2010年刑法修正案（八）规定严重污染环境的，即可以构成此罪。由此重大环境污染事故罪由以往的结果犯变为危险犯。设立危险犯有其重要的意义，体现了立法理论由保护传统的法益向保护传统法益与保护土地生态法益的转变，符合人与自然和谐共处的要求。由以往只有造成了公私财产重大损失或人身伤亡的严重后果才构成犯罪到现在只要有造成环境污染的风险就可能构成犯罪，也就是说只要对土地资源产生了破坏的危险就能认定犯罪，显然此次的修正案开始侧重对环境法益本身的保护，这是立法理论的进步。“……判断善恶的标准在于整个生命共同体……自然拥有与人类同样明确的值得尊重的权利”。正如前文所论述，保护传统法益同时保护生态法益，是土地刑法的必然选择，是实现人与自然和谐共处的必然要求。
（二）危险犯的设置符合土地犯罪本身特点的需要
重大环境污染的行为并不会直接作用于受害者本人，相反通过环境为载体，最后给人带来损害，因此，具有间接性、隐蔽性的特点，如20世纪50年代日本发生了这样的案例：三井金属矿业公司排放的工业废水中含有金属镉，此废水又用于浇灌农田，从而使稻谷含镉，致使258人患富山骨痛症，死亡人数128人。此案例中从受害人发病到产生后果经历了30年时间。正是由于这种长期性，如果要等到结果出现才追究刑事责任，不可能及时的打击犯罪；从司法层面来说，以往的重大环境污染事故罪的追究刑事责任的模式必然是经“违反行政法规的污染环境行为环境污染人身、财产受环境污染的损害”，污染行为和环境污染结果易得证实，但是由环境污染到人身、财产因污染而损害这一环节却难以找出其中的因果关系。这也就迫使了司法界在传统因果关系上寻找了新的“疫学因果关系”，而疫学因果关系运用的是推定的推理模式，在我国司法界是不承认推定因果关系的。所以，这就给司法界追究刑事责任提出了难题。但将结果犯改为危险犯以后，追究行为人的法律责任的模式就直接为：“违反行政法规的污染行为环境污染”，这也就减少了司法机关的追究刑事责任的程序，避免了证明“环境被污染人身、财产等受损失”，进而保证了有效打击环境污染的犯罪。
（三）危险犯的设置体现了环境刑法“预防为主”的原则
环境保护坚持预防为主原则，是由生态环境本身难以修复和脆弱性决定的。工业革命带来了经济的迅速发展，但同时伴随着生态环境越来越脆弱，无论是全球气候的变暖，还是各种奇怪的自然灾害的出现，都向我们展示了生态环境的脆弱性。前文中关于土地生态的破坏，比如沙漠化、盐碱化等问题一旦出现，土地资源要想恢复到原貌就可能要付出比预防支出多几千倍、几万倍甚至更多的代价。面对日益恶劣的环境问题，我们必须以预防为主。
刑法的一个重要功能就是预防。危险犯的设置，在未发生实际的危害结果的时候就给予刑法惩罚，一方面给污染环境者以心理上的威慑，另一方面，使环境污染行为被扼杀在产生危险阶段，避免了更加严重后果的产生，进而起到了预防的作用。
（四）危险犯的设置符合中国现实
现阶段，我国对环境的治理采用的是多元的方式，综合运用了民法、刑法、行政法共同调整，对于危险犯的环境污染，以往主要是靠行政法来调整的，可是由于行政法要靠政府部门来实施，面对环境违法与环境违法背后的巨大利润，政府往往更愿意看到后者，于是就出现了政府对环境治理的“无为”。而对这种危险行为在刑法中却找不到依据，行政法“无为”，刑法“无奈”，也就导致了面对环境污染所产生的污染，法律上是真空的，只能“坐看其成”，等等环境一天天地恶化。因此，增设危险犯是当今中国制裁环境污染的必然选择。
二、 空白罪状实然与应然
土地犯罪中有关空白罪状的立法模式，存在着参照的行政法规提示不明的问题，在重大环境污染事故罪中就存在此问题。因为重大环境污染事故罪是一个混合罪名，里面包含了大气、水体、土地等各种污染环境的罪名，所以具体的指出参照的行政法规，就会出现罪状过冗长，仍旧难以实现参照法规化问题，所以这里就有必要探讨重大环境污染事故罪的罪名的几个观点：
（1）一种罪名说，认为对重大环境污染事故罪的完善，应该保留混合规定形式，并扩大污染物的范围，将“放射性、有毒、含病源体的污染物”纳入。
（2）二种罪名说，分为非法处置污染物罪和重大环境污染事故罪两类。
（3）三种罪名说，从危害对象分为污染水体罪、污染大气罪、污染土地罪三类
（4）四种罪名说，包括：污染水体罪、污染海洋罪、施放噪声危害人体健康罪、污染土地罪等。
（5）六种罪名说，也就是在四种罪名说的基础上增加电磁幅射污染等污染行为，主张对重大环境污染事故罪尽量的详细化，形成独立的污染土地罪、大气、内水、海洋、噪声、电磁幅射等罪名。
比较而言，第一、第二种观点具有明显的不合理性：从污染的对象来看，大气、水、土地等属于不同的对象，其产生危害的机理、污染后所产生的危害性等都不同，既然危害性不同，就应当规定对应的法定刑，但是按照第一种说法却规定在同一罪名中，有违罪责刑相适应原则；相对而言，后四种观点就具有合理性、科学性。但四种学说有个共同点，就是主张污染土地罪自成一罪，这样也就为空白罪状的参照对象具体化提供了条件，具体的完善可以是参照司法解释：指违反土地管理法、草原法、森林法等法律以及相关行政法规中有关土地管理的规定，向土地、排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故的行为。也即尽量的使空白罪状具体化。
三、重大环境污染事故罪刑事处置的实然与应然
重大环境污染事故罪刑事处置中关于自由刑刑期、罚金等的规定有一定的不足。重大环境污染事故罪的刑事处置应当从以下几个方面进行完善：
（一）法定刑刑期的实然与应然
1997年的刑法惩治环境犯罪注重的是保护传统的人身、财产等利益，忽略了生态环境法益，判定的刑罚也仅根据传统法益的侵害情况，正如有学者提出“生态危害才是环境犯罪的直接且比具体的人身伤亡、财产损失更严重的后果”。对比类似犯罪，非法处置进口的固体废物罪，最高刑是十年以上有期徒刑，而同样会造成环境破坏甚至更严重后果的重大环境污染事故罪，最高刑却只有七年，显然刑期过低。所以，笔者主张提高重大环境污染事故罪的最高有期徒刑，至于到底提高多少年才合适，有提高到十年以上有期徒刑说，有提高到无期徒刑说。笔者认为，重大环境污染事故罪毕竟属于过失犯罪，十年以上、无期徒刑有过高之嫌，提高为十年有期徒刑比较适合。
（二）罚金刑的实然与应然。
无限额罚金制改为日额罚金制。现行刑法对重大环境污染事故罪采用的是无限额罚金制。正如前文所论述，对重大环境污染事故罪应采取日额罚金制。也即将犯罪者的罪责和经济状况二者相结合进行考虑，确定可处罚的期限和每日应当科处的具体金额。借鉴德国的立法经验，将每日实际收入作为日罚金额，将日额罚金的天数设置在30～1000天以内。针对双罚制，也应规定较高的罚金数额，将其提高到让单位失去环境犯罪的能力的程度。只有这样才能达到有效控制土地犯罪的目标，也能发挥罚金刑在处罚土地犯罪中的威慑力和预防作用。
（三）资格刑的实然与应然。
在现有的刑法中重大环境污染事故罪的处罚没有资格刑的规定。笔者认为，针对重大环境污染事故罪制定资格刑，能很好的发挥刑罚的特别预防机制的功效。对触犯此犯罪的，制定资格刑，在刑罚上禁止其从事某种职业的权利，可以从心里上对行为人产生一种痛苦。行为人在想要犯罪的时候去思考获得利益和造成损失之间的利弊，促使其及时的约束自己的行为。因为对于这类犯罪人来说剥夺他们从事某种行业的资格就是剥夺他们的生活的来源，如此所造成的压力比单纯的罚款要更具有威慑力。在国外，许多国家针对污染环境的犯罪早已制定了资格刑。比如俄罗斯联邦刑法典第251条污染大气罪、252条污染海洋环境罪，对触犯此罪的行为人“处以5年以下剥夺其担任一定职务或从事某项活动的权利”。在法国，刑事审判庭可以根据具体的情况，命令关闭操作作业，也可以规定在一定时间内许可依照适当标准作业的命令。根据我国环境污染越来越严重的情况，为了保障良好的环境，保证社会经济的持续发展，我国刑法立法应当借鉴国外的经验，同时结合我国现实情况，新增剥夺自然人从事特定职业的资格。对单位可以规定一下三种资格刑：（1）停业整顿；（2）限制从事业务活动；（3）强制撤销。
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第二条、国有企业实行公司制、股份合作制改造（改组），租赁经营，组建企业集团及出售、兼并、合并、破产、搬迁改造等所涉及的划拨土地使用权处置与管理，适用本规定。
第三条、国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。
第四条、对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，应当根据企业改革的不同形式和具体情况，分别采取国有土地使用权出让、国有土地使用权租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地的方式予以处置。
国有土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。经出让方式提供的土地使用权在其出让年限内属企业的法人财产，可以依法转让、出租、抵押、作价出资（入股）。
国有土地使用权租赁，是指土地使用者与土地行政主管部门签订一定年限的土地租赁合同，并支付租金的行为。租赁方式处置后的划拨土地使用权经出租方同意可以依法转让、转租、抵押、作价出资（入股）。
国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年限的国有土地使用权作价，作为出资投入国有企业改组后的新设企业。该土地使用权由新设企业持有。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府委托有资格的国有股权持股单位统一持有。
保留划拨用地方式，是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的国有土地使用权在企业改革中可继续沿用划拨用地的方式。土地使用权评估价格中确认属企业投入的部分，可作为企业的资本金投入。
第五条、国有企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：
（一）实行公司制、股份合作制改造（改组）；
（二）实行租赁经营的；
（三）组建企业集团的；
（四）被非国有企业兼并的。
第六条、国有企业破产或出售的，其划拨土地使用权应当以出让方式处置。
第七条、根据国家产业政策，须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业，进行公司制改造（改组）以及组建企业集团的，其划拨土地使用权，经省级以上人民政府土地行政主管部门批准，可以采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置。
第八条、国有企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，经土地行政主管部门会同有关部门批准，可以采取保留划拨用地方式处置：
（一）继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，土地用途不发生改变的；
（二）国有企业兼并国有企业或非国有企业、国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有企业的；
（三）在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产企业的；
（四）非国有企业对资不抵债或资债相当的国有企业在承担债务、安置职工的前提下实行兼并的；
（五）国有企业改造或改组为国有独资公司的。
前款第（二）、（三）、（四）、（五）项保留划拨用地方式的期限不得超过2005年。2005年12月31日前发生土地使用权转让、出租、抵押或改变用途的，应当依法办理有关手续。
兼并、合并后的企业改变划拨土地用途从事经营性开发的，应当实行有偿使用，依法办理有关手续。
第九条、以出让方式处置划拨土地使用权的，区别不同情况按下列规定办理：
（一）企业改制后在2005年12月31日前不改变土地用途且不进行重新建设的，应当按土地评估确认价的20％缴纳土地使用权出让金；
（二）企业改制时不改变土地用途，但在2005年12月31日前进行土地资产重组、转让或利用闲置土地发展第三产业的，应当按新的土地用途评估确认价的20％缴纳土地使用权出让金，原已缴纳的土地使用权出让金可予以冲抵；
（三）改制企业一次性缴纳土地使用权出让金确有困难的，经市或县（市、区）人民政府批准，可分期缴纳或缓缴，缓缴期限一般为1至3年，最长不超过5年；
（四）改制后的企业经营确有困难的，经市或县（市、区）人民政府批准，其已缴纳的土地使用权出让金可由财政部门返还企业，用于冲减负资产或安置退休人员以及下岗职工再就业等。
第十条、以租赁方式处置土地使用权的，土地年租金按土地评估确认价的20％乘以还原利率确定，租期可由租赁双方协商确定，一般每期不超过5年，期满后经双方协商可续租。企业自批准用地之日起2年内免缴土地年租金，第3年至第5年的土地年租金可根据企业的经营状况适当确定，最高不超过标准土地年租金的1／2.5年后土地年租金应根据情况适当调整，调整间隔期不少于3年，每次调整幅度不超过上期租金总额的30％。
第十一条、以土地使用权作价出资（入股）方式处置的，须报市以上土地行政管理部门审核、审批。其土地评估确认价的40％部分，按企业隶属关系由所在地的人民政府委托有资格的国有股权持股单位统一持有。其土地使用权可依法转让、出租、抵押。国有股权管理方案，由财政、国有资产管理部门审报。
第十二条、企业破产的，其划拨土地使用权由县以上土地行政主管部门收回，可以采取拍卖或其他方式予以处置。经有批准权的人民政府批准，所得收益由财政部门返还企业用于职工安置。
第十三条、需处置的划拨土地使用权，应已办理土地登记，获得土地使用权证书。尚未办理土地登记的企业应向土地所在地的土地行政主管部门申请土地权属审核，取得土地行政主管部门出具的土地权属证明。
第十四条、处置划拨土地使用权，其土地用途必须符合当地的土地利用总体规划；在城市规划区内的，还应符合城市规划。需要改变土地用途的，应当依法办理有关批准手续，补交土地使用权出让金或者有关土地有偿使用费用。
第十五条、除保留划拨用地方式外，采取其他方式处置划拨土地使用权的，必须进行土地价格评估。企业应当委托具有土地价格评估资格的评估机构进行地价评估，评估费按有关规定予以优惠。其中，国有企业设立上市公司或组建企业集团的，应当委托具有A级评估资格的评估机构进行地价评估。
经审查确认的土地价格评估结果，应当作为划拨土地使用权处置中确定土地使用权出让金、作价出资（或股本）、租金额的依据。
第十六条、改制企业的土地使用权处置方案，由企业或企业主管部门负责拟订，主要内容包括：企业改革的形式和内容、企业使用土地现状和拟处置土地的状况、拟处置方式和处置价格及理由等。
第十七条、设立上市公司及中央和省属的改制企业，其地价评估结果和土地使用权处置方案经市土地行政主管部门审核后，报省级以上人民政府土地行政主管部门确认、审批。
对实行公司制改造、改组或组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等企业，其地价评估结果和土地使用权处置方案由企业主管部门报同一级土地行政主管部门确认、审批。
第十八条、划拨土地使用权处置方案按下列程序审批：
（一）企业向土地所在地土地行政主管部门提出土地资产处置申请。
（二）土地行政主管部门从收到申请之日起，在10个工作日内完成对企业用地权属调查和界定（有权属纠纷的例外）。对尚未领取土地使用证的，应及时出具土地权属证明。
（三）企业委托具有相应土地估价资格的评估机构进行土地价格评估。
（四）企业持土地价格评估报告向所在地的土地行政主管理部门申请评估结果确认。土地行政主管部门从收到土地价格评估报告之日起，在5个工作日内完成评估结果确认。
（五）土地行政主管部门协助企业或企业主管部门依据有关法律、法规和政策，拟订划拨土地使用权处置方案。
（六）土地行政主管部门凭企业土地使用权处置申请、土地价格评估确认报告、土地使用权处置方案等有关资料，在5个工作日内批复划拨土地使用权处置方案。
第十九条、划拨土地使用权处置方案经批准后，企业应当根据批准的土地使用权处置方案与县级以上土地行政主管部门分别签订国有土地使用权出让合同、国有土地使用权租赁合同、国有土地使用权作价出资（入股）合同（协议）、划拨土地使用合同。
企业应按合同规定缴纳相应的费用并办理土地变更登记手续（免缴土地变更登记费），领取土地使用证。土地使用权出让金经批准分期缴纳或缓缴的，企业缴清规定的出让金后，方可领取土地使用证。
未经处置的划拨土地使用权不准转让、出租、抵押及作价出资（入股）。
第二十条、未办理土地登记或未能提供土地行政主管部门出具的土地权属证明，其土地价格评估结果不予确认，土地使用权处置方案不予批准。
不按土地管理法律、法规和规章及本规定进行土地价格评估的，其土地价格评估结果不予确认，土地使用权处置方案不予批准。
第二十一条、国有企业改革中涉及的土地使用权，未经批准擅自处置并发生土地使用权转移或改变土地用途的，按有关法律、法规予以处罚。
第二十二条、土地行政主管部门违反本规定批准的土地使用权处置方案无效，对有关责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条、凡已进行改制的国有企业，其划拨土地使用权没有依法处置的，应当按本规定的要求在1999年12月1日前补办处置手续、办理土地变更登记；逾期不办的，由土地行政主管部门公告注销原土地使用证书。
第二十四条、城镇集体、乡镇企业改革中涉及划拨土地使用权处置的，可参照本规定执行，具体办法由市土地管理局另行规定。
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