财政和税收的区别范文

导语：如何才能写好一篇财政和税收的区别，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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新《行政单位会计制度》于2014年1月1日开始实行，这是继财政部2012年修订新《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》之后又一制度的颁布，属于近两年行政事业单位财会规范改革系列成果之一。新《行政单位会计制度》体现出我国公共财政管理所取得的重大成果，如部门预算、国库收支分类、国库集中支付等。本文就政府收支科目与行政单位会计科目区别探讨两者之间的关系。

二、政府收支分类体系概述

我国于2006年进行政府收支分类改革，目的是克服原有的政府预算科目体系财政信息反映功能不足和监督功能的薄弱，吸收国际货币基金组织所编《政府财政统计手册》的先进做法，从而全面、准确、清晰地反映政府收支活动。现行的政府收支分类体系包括一种收入分类方式和两种支出分类方式。前者按资金的来源与性质进行划分，分税收收入、社会保险基金收入、非税收入等六大类，再按“类、款、项、目”细分层次，从而保证政府收入范畴的每项收入均有归属科目。如各地地税局征收的“地方教育费附加”便属于“非税收入”类的“政府性基金收入”款的“地方教育附加收入”项。两种支出分类方式是支出功能分类和支出经济分类。前者反映政府各项职能活动及其政策目标，后者则反映政府支出的经济性质和具体用途，通过两种方式综合反映政府资金的使用。支出功能分类的科目分“类、款、项”三级，支出经济分类科目则为“类、款”两级。如税务局印制增值税专用发票的花费按支出功能分类属于“一般公共事务”类的“税收事务”款的“税务登记证及发票管理”项，经济分类属于“商品和服务支出”类的“印刷费”款。

三、政府收支分类科目与行政单位会计科目的区别

政府收支分类科目与行政单位会计科目有不同的反映对象和使用范围，既有区别又相互联系，不能相互取代。主要的区别如下：

（一）反映对象的区别

政府收支分类科目是对政府收支按不同标准划分的类别，政府收支为其反映对象。行政单位会计科目则是在行政单位会计对象的具体内容进行的分类，行政单位的资金运动为其反映对象。对比两者，可发现：一方面，政府的收支广于行政单位的收支，除了包含几乎全部的行政单位收支外，还包括事业等单位的收支；另一方面，政府收支分类科目只体现政府的收支方面，不含资产、负债等其他资金运动，而行政单位会计科目体现行政单位全部的资金运动。

（二）使用范围的区别

政府收支分类科目贯穿于预算工作的全过程，是编制政府预决算、组织预算执行、进行财政分析以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。行政单位会计属于会计体系，因此行政单位会计科目作为会计程序的其中一步，一方面核算和监督国家预算资金的取得、使用及其结果，另一方面核算与监督行政单位的财务状况。

（三）在预算管理中发挥作用的区别

政府收支分类科目主要用于编制政府预、决算报表，行政单位会计科目则主要用于预算执行阶段。政府收支预算管理的大致流程是：首先，财政部门按照各预算单位上报、汇总的预算收支指标编制政府财务收支计划，经人大批准成为新一年度预算，其数字化表达形式是使用政府收支分类科目编制的预算报表；再是预算执行过程，这是由财政及各预算单位按其职能分别完成，其数字化表达形式则是通过预算会计体系实现，具体包括财政总预算会计、行政和事业单位会计、基建会计等；最后当整个年度的预算执行进入终结阶段，对预算执行的总结便是决算，其数字化表达形式便是使用政府收支分类科目编制的决算报表。

四、政府收支分类科目与行政单位会计科目的联系及对其影响

政府收支分类科目与行政单位会计科目因预算管理流程而联系起来。在形式上，预、决算报表财政部门是使用政府收支分类科目编制的，但编制数据取自各预算单位的上报和汇总，行政单位作为预算单位的组成部分，按政府收支分类科目填列数字的取得则依据于会计账簿，因而两者必然需要一定的对应关系。

这种相互关联影响行政单位会计科目的设置，从新《行政单位会计制度》中科目的变化可窥一斑。新制度统一规定会计科目，资产、负债、净资产均有较大变动，而收入和支出科目原本就较少，变化不突出，分别由之前的3个科目减为2个科目。收入类中，将“拨入经费”更名为“财政拨款收入”，并取消了“预算外资金收入”科目。支出类中，将“结转自筹基建”归入“经费支出”科目。这种变化与财政改革的变化是密切相关的。国家财政近年来始终要求将预算外收支纳入预算，在政府收支分类中包含预算外收支，因此核算预算外收支的“预算外收入”及“结转自筹基建”科目不再使用。另外，新制度允许行政单位“因没有相关业务不需要使用的总账科目可以不设”，也可根据自身情况增加、删减或合并明细科目。因此在“财政拨款收入”和“经费支出”总账科目下的明细设置要与政府预决算的统计相挂钩。 “财政拨款收入”是用来支持单位正常运行的，因此该科目首先按“基本支出”和“项目支出”设置二级科目，再按政府收支分类科目中“支出功能分类”的“项”级科目设置三级科目。“经费支出”科目则对应的是支出经济分类，其按“基本支出”和“项目支出”设置二级科目后，再按政府收支分类科目中“支出经济分类”的“款”级科目设置三级科目。

五、工作中的启示

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[关键词]税式支出；效应；意义

[作者简介]申韬，广西大学商学院讲师，经济学硕士，广西南宁530004

[中图分类号]F812．42

[文献标识码]A

[文章编号]1672―2728(2006)10―0056一03

所谓税式支出(Tax Expenditure)，是指国家为达到一定的政策目标，在税法中对正常的税制结构有目的有意识地规定一些背离条款，造成对一些特定纳税人或课税对象的税收优惠，以起到税收激励或税收照顾的作用，基于这些对正常税制结构的背离条款所导致的国家财政收入的减少、放弃或让与就构成财政上的税式支出。

1968年美国财政部首次提出税式支出概念，并将其运用于财政预算分析，公布了美国第一个税式支出预算。此后，许多国家相继开始对税式支出问题进行研究，并广泛运用于实践。但这种间接支出的宏观效应和微观效应及其在一国财税管理制度中的作用等问题，长期以来并未受到足够的重视，而且不少税收优惠措施失去了控制，往往被纳税人滥用来避税，影响到政府税收政策的有效选择和实施。以美国为例，1968年这种税式支出项目还不到50项，使财政收入减少366亿美元，到1985年财政年度这种支出项目已达到100多个，金额达到3700亿美元。与此相应，这种支出占美国联邦总支出的比率也由1966年的18．80％提高到1982年的25．70％。其规模之大，增长之迅速，都迫使人们不能不像对待财政支出那样加以检查、衡量和考核。

近年来，在学术领域这一问题引起了我国研究人员的普遍重视并展开了深入研究。尽管我国还未正式确立税式支出制度，尚未编制税式支出平衡表，但税式支出规模同样可观。有资料显示，2002年我国税式支出总额(包括出口退税和减免税)达2159．52亿元，占全部税收收入的12．70％。1998～2002年，我国GDP年均增长7．70％，税收收入56年均增长16．90％，而这期间的税式支出年平均增长29．60％，超过税收收入增幅12．70个百分点。

一、对税式支出与财政支出区别的认识

税式支出的表现形式为支出形式，与财政收支具有相同的形式特征，但实际上，二者是存在一定差异的，我们可以把这种差异性理解为税式支出本身所具有的本质特征。

1．税式支出是一种虚拟性支出。财政支出伴随实实在在的资金流动过程，而税式支出虽名为支出，但无论在财政部门的账面上还是在纳税人的账面上，都不存在资金上收下拨的过程。之所以称其为支出，一方面是基于经济效果的分析，税收优惠对国家和对纳税人而言，其效果同将税款先收上来再加以返还，和先纳税再接受财政补贴一样；另一方面，也是出于对政府税收优惠考核衡量计算的需要。因此，我们不应当将税式支出理解成一个会计概念。

2．税式支出具有对照性特征。预算内每项财政支出的数量及其构成并不直接取决于财政收入项目的数量及构成情况。然而税式支出，每项支出都取决于税收收入的构成状况，即虽然税法中并不存在直接的“支出”条款，但税法的不同结构的对照却决定了税式支出的存在。

简而言之，税式支出总是与特定的税制结构相联系，如税式支出并不等于税率绝对降低，而是相对于税法基本结构而言的有差别的税率。例如，当企业所得税税率普遍为55％时，享受33％税率的纳税人就享受到了税收补贴，这属于税式支出。一旦税率普遍调整到33％时，税制内部的结构性差别改变了，税式支出也就消失了。因而，这也造成税式支出的纵向不可比性，即税式支出只能表明在当时税制下税收优惠的程度，而对新旧税制中的优惠情况无可比性，因为税制不同了。

3．税式支出是一种特定性支出。税式支出的特定性有两重含义：一是指税式支出必须针对特定的政策目标，具有明确的目的；二是税式支出的享受对象也是符合特定目标的特别纳税人，这些纳税人希望获得这种优惠就需要按优惠条件的引导去做。特定性是税式支出管理的重要方面，也是发挥税式支出杠杆作用的重要保证。特定性的对立面是泛延性，即税收优惠偏离特定政策目标，或税收优惠被纳税人滥用。这些都将丧失税式支出的诱导作用和公平照顾的作用，导致税式支出负面效应的放大，如管理难度大、侵蚀税基、减少财政收入和税制难以实现公平原则等。

4．税式支出的财政效益具有不确定性。财政预算内支出方向和数量具有鲜明的计划性和确定性，而税式支出在实施某项税收优惠时，数额并不能确定，无法像预算内支出那样周密计划、安排，而是隐含在日常税收活动之中。一方面，某项具体的税式支出要待税收优惠实施取得阶段性成效之后，通过与“正常”税制加以对比核算方能够得出税式支出的额度来。例如，对税收递延的税式支出的估算是否考虑货币时间价值，如何确定递延期和折现率等，不同的选择结果大不相同。同时，随测算角度和方法的不同，税式支出数额也不同，这也使税式支出的效果存在不确定性。此外，税式支出不单取决于某项优惠政策意图的诱导，还取决于经济主体对诱导的敏感程度。另一方面，一国税式支出总规模也难以确切估算，相关项目的税式支出之间相互影响、相互牵连，不能简单地进行加总。

二、税式支出的经济效应分析

与其他任何一种经济调控手段一样，税式支出同样具有正效应和负效应，我们在进行理论研究和实际操作中不能只强调其积极作用而忽视其负面作用。

1．税式支出的正效应分析。税收的首要职能是为国家筹集财政资金，此外还发挥着收入再分配和调节经济的杠杆职能，通过开征或免征、多征或少征、早征或缓征等手段对经济活动产生不同的影响。一方面引导资源配置，另一方面促进公平的实现。税式支出是税制的组成部分，作为一种财政分配关系，其正效应主要体现在：(1)税式支出能够介入直接支出所不能顾及的领域，对经济主体而言，具有自我偿付和自我嘉勉的特点。因此，税式支出能使获得税式支出的经济主体得到持续的、内在的发展动力。(2)税式支出具有很强的时效性和相对的灵活性。因为税式支出是短期使用的措施，使用时期内只要运用充分就能实现其政策目标，否则会失去其政策意义。此外，与财政支出相比税式支出省略了纳税人缴纳税款和政府拨款两个环节，纳税人在一般情况下往往“自动”受益。(3)税式支出有时是直接的财政支出所无法替代的，如在国际经济交往中的税收饶让、税收抵免等。(4)税式支出为税收筹划提供了方向和途径。

2．税式支出的负效应分析。税式支出作为政府财政支出的一种形式，其负效应同样应引起人们的高度关注：(1)从国家财政收入角度看，税式支出不易控制，容易侵蚀税基，使税率居高不下。由于税法自身不够完善，规定不够具体，适用纳税人的项目分散，政府与纳税人之间的信息不对称，政府一般很难实行严密的事前控制，理论税基与实际税基的差别一般较大。在这种情况下，即使我们在理论上可以就税法中的规范性条款作出详细解释，但在具体实践中却难以界定特别是难以准确估计其总量。实际税基都难以准确估计，税式支出预算的估计的准确性就更为有限，其直接的影响便是导致财政收入中税收收入下降。(2)从优化税制角度看，税式支出使税制复杂化，增加了税务管理的难度，降低了税收征管的透明度。由于税收已经承担众多的社会职能和经济职能，税式支出制度的建立必然使得税法和税收征管更为复杂化，增加了税务管理的难度，降低了税收征管的透明度。(3)从公平方面看，税式支出应注意如下问题：一是税式支出将非纳税人排除在受益范围之外，而这些非纳税人往往是最需要政府资助者；二是税式支出使高收入者的获益增大，拉大了贫富悬殊；三是税式支出易受权力集团的操纵，偏离政策目标。(4)从效率方面看，税式支出容易扭曲纳税人的经济行为，如企业的组织形式、投资项目、经营地点的选择等，从而扭曲市场选择和资源配置。

三、我国建立税式支出制度的意义

税式支出制度的建立，决不仅仅是由税收优惠到税式支出概念上的简单变换，其建立具有重要的理论意义和现实意义。

1．税式支出制度的建立是认识角度的变换。纳税人缴纳比正常税制规定低的纳税额这件事，站在纳税人的角度来看是享受税收优惠，并且这是从分散的个体角度去认识，没有与国家财政收支安排联系起来；而税式支出的提出则是从纳税人的角度转换到了国家财政的角度看待税收优惠问题，并且提出了宏观上的总量控制、结构调整和效益分析的问题，将税收优惠纳入到财政总体安排的框架之内。

2．税式支出制度的建立有利于国家加强预算管理，促进财税观念的深化。现在不少国家每年不仅有年度的财政预算，而且还编制税式支出预算，这样就能全面把握财政活动的各个方面。从预算收支平衡向财政全面平衡转变，使政府财政预算更加完善，充分挖掘财政向社会经济干预和渗透的整体效益，从而更完整地反映政府的活动。人们从中可以清楚地认识到，政府对于经济活动的调节不仅表现为直接的财政支出，而且表现为提供税收优惠这样的间接支出。

3．税式支出制度的建立有利于发挥税收对经济的调控作用。从微观角度看，税式支出可以鼓励有益商品的发展，限制无益或少益商品的发展，照顾低收入阶层，在行政和法律上的支持和限制之外，加以区别对待。从宏观角度看，税收对经济增长的影响是通过供给、储蓄、投资、技术进步间接起作用的。以技术进步为例，如果对新兴产业、企业技术改造、新产品开发给予税收优惠，对高风险的科技产业给予特定的税收政策，也会起到鼓励技术进步，促进科技发展的作用。

4．税式支出制度的建立适应社会主义市场经济体制下公共财政建设和加入WTO后融入世界经济全球化的迫切要求。税式支出概念从20世纪60年代提出至今，在世界范围内引起普遍重视，各国不仅在理论领域开展研究探讨，而且在实践上积极付诸行动，相继建立了符合国情的税式支出制度，并在实践中不断地总结经验予以发展完善。由于世界绝大多数国家已建立税式支出制度，我国理应顺应这一趋势，适应社会主义市场经济体制下公共财政建设和加入WTO后融入世界经济全球化的迫切要求，建立符合国情的税式支出制度，增加税制的透明度，以利于国际间的财政信息交流和财政资料分析比较，妥善处理国际税收关系，减少国际税收纠纷。

四、对我国税式支出范围界定的思考

笔者认为，建立符合中国国情的税式支出制度关键在于对我国税式支出制度范围的界定。因为只有在此基础上才能述及其管理目标、管理模式、统计、评估标准和保障措施等税式支出的相关问题。

通过以上分析可知，税式支出是建立在对规范性税制结构背离基础上的，在税法中对构成税制的各类基本要素有了明确规定之后，一旦存在对这些基本要素的背离规定，这样的条款就构成税式支出。例如《中华人民共和国增值税暂行条例》规定，一般纳税人适用17％的税率，这就是其规范性的结构，而适用13％的低税率、出口退(免)税就属于税式支出范围。然而，任何一部税法中都未明确规定哪些是基本条款或规范性的结构，哪些是背离性条款或补充性结构。如何界定两类结构不同的条款，就需要从一部税法的立法宗旨、税种特点、税制基本要素等诸方面仔细研究、判别。一般而言，构成一部税法基本结构的条款具有以下特征：第一，反映该税法的宗旨、目的的条款，表达其财政目标的条款，这是判别税法不同结构的最终依据。第二，税法的基本条款。它包括本税种的税基、本税种普遍适用的税率、课税对象的单位和金额、本税种最适宜的征收期限、本税种在国际业务中的征免原则和规范化计征方法以及对本税种进行征收管理的正规程序等。

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今天在这里召开20*年度地方税收纳税协税先进单位和个人表彰会。召开这次会议的目的有两个：一是对为我县地税工作作出突出贡献的纳税协税先进单位和个人表示感谢；二是请大家来，文秘部落加强沟通，增进了解，并请大家多提意见和建议，共同把我县的地税工作做得更好。下面，我就我县去年来地税工作情况向大家作一简要的汇报。

一、20*年来我县地税工作的基本情况

去年，我们地税部门在县委、县政府以及上级地税部门的正确领导下，在全县广大纳税人和协税护税单位的共同努力下，圆满完成了各项地税收入任务。

一是大力组织收入，为全县的经济建设和社会发展提供了财政力保障。20*年，国家实行宏观调控政策，中央出台了出口退税机制改革，省财政结算体制调整以及电力企业税收和利息所得税上划，全年出口退税机制改革影响财政总收入达1817万元，其中减少地方财政收入454万元；电力企业税收和利息所得税上划减少地方财政收入462万元。同时受上半年干旱气候影响，水电行业的产值和效益明显下降，全年增值税对财政收入的贡献只有221万元，加上耕地占用税和罚没款收入缺口1200多万元，财政收入一度出现负增长。面对这种形势，我们坚持以组织收入为中心，坚定不移地推进依法治税，深化征管改革，强化税务稽查，全面加强和规范收入管理，保证了财政收入的稳定增长。20*年，地税部门共组织各项收入12756万元，同比增长7.6%，其中税收收入6356万元，同比增长12.7%。

二是强化税务稽查，为广大纳税人营造公平的纳税环境。采取自查和重点检查相结合，认真组织开展税收执法检查工作，进一步规范重大税务案件的审理工作，推行了执法责任制、错案追究制。加大稽查工作力度，深化日常检查，有重点地开展了企业所得税、房地产开发企业税收、货物运输业税收等专项检查。全年共查补税款279万元，罚款26万元，有力地打击了各类偷、逃税违法行为，达到了以查促管和公平税负的目的。

三是优化纳税服务，营造和谐良好的征纳氛围。完善办税环境和设施。去年8月，地税机关和稽查局、直属分局迁入新地税大楼后，办税环境和服务设施进一步改善，办税服务厅配置了电子显示屏、电子触摸屏、公告栏、办税流程图和办税示意图，开设了业务咨询窗口、纳税人休息区和税吧，为纳税人网上申报和查找资料提供了便利。加快地税信息化改革步伐。在加强《浙江地税信息系统》的应用基础上，加大对信息化建设的投入力度，推广“网税”系统，运用因特网技术改革纳税申报方式，实现网上申报纳税，方便纳税人。加强地税机关效能建设。深入开展机关效能革命，努力转变财税干部的工作作风，提高工作效率、服务水平和服务质量。完善各项规章制度，分科室建立服务承诺，简化办税办事流程、窗口受理等项目近20多项。大力推行文明办税“八公开”，全面推行税收“一窗式”管理服务。实行干部统一着装，挂牌上岗，统一文明礼貌用语、微笑服务等一体化管理，建立了首问责任制、服务承诺制、AB岗制等一整套服务制度，推行纳税提醒服务，方便纳税人。

四是健全税收法制建设，进一步推进依法治税进程。积极开展税法宣传，组织了以“依法诚信纳税，共建小康社会”为主题的税收宣传月活动，以宣传纳税人的权利与义务为重点，广泛、深入地宣传税收知识，提高公民税收法制意识，改善税收环境。建立了地税与国税、工商税务协管制度，加强与房管、土地等部门协作配合。在导入ISO9000质量管理体系的基础上，按照持续改进的要求，通过内审、内部检查等系统方法，及时发现工作中存在的问题，并认真进行分析、预防和纠正，将问题解决在萌芽状态。建立健全税收规范性文件管理制度，严格执行税收规范性文件会签审核制度和备查备案制度，确保地税执法依据的合法性、规范性和统一性。全面实施重大税务案件审理制度，建立综合选案和案件分级审理机制，规范税收重大案件审理程序。认真组织开展税收执法检查工作，积极推行执法责任制、错案追究制，同时建立了学习培训考核激励机制，激发干部学法、执法的主观能动性和责任感。进行营业税制、税收征收管理体制、支持下岗失业人员税收优惠政策落实情况等问题的调研及政策执行情况的跟踪访效，确保政策落实到位。

这些成绩的取得，与在座各位的无私奉献和积极支持配合税收工作是分不开的。据统计，20*年全县地税纳税户有1800户，下午要表彰的30户纳税大户，虽然占纳税户总数不到2%，但所缴纳的地方税收却达到2822.1万，占全县地方税收收入6356万元的44.4%。其中，纳税额在500万元以上的企业有1家，100万以上的企业有8家，50万元以上有5家。因此，可以说你们是全县经济的顶梁柱，对地方财政和经济起着强大的支撑作用。在此，我谨代表县地税局向广大纳税人表示衷心的感谢！对获得20*年度纳税先进单位和个人及协税先进单位表示热烈的祝贺！

在地税组织收入等工作取得较好成绩的同时，我们积极发挥财税职能作用，致力于改善经济发展环境，大力支持经济发展和社会进步，以体现税收“取之于民，用之于民”的原则。一是优化和调整支出结构，大力支持各项事业发展。通过加强基金征管和多渠道筹措资金，20*年全县基本保证了最低生活保障资金和社会保险资金特别是离退休人员养老金的及时足额发放。认真贯彻“科教兴县”战略，加大对文教科卫等各项事业的投入，确保了义务教育经费和各项教育正常经费的支出。认真落实政法部门各项经费，进一步维护社会稳定，巩固了国家政权建设。二是积极筹措资金，支持经济发展。落实支持经济发展的税收优惠政策，20*年减免企业所得税276万元，减免房产税80万元。出台“两保两奖”政策，调动乡镇政府和部门发展经济、培植财源的积极性。积极筹措安排专项资金和财政贴息资金，支持经济结构调整，加大对工业基础设施建设的扶持力度，加快对农产品加工、资源加工等特色工业的培育。支持解决“三农”问题迈出新步伐，继续深化农村税费改革，对农业税实行免征政策，进一步减轻农民负担。加大对农业的投入，在确保预算内支农支出稳定增长的同时，向省市争取造田造地基金159万元，支援不发达地区资金1475万元，农业综合开发资金190万元，基本农田建设资金277万元，支持农业和农村基础设施建设。三是加大基础设施建设投入力度，致力改善发展环境。全年县财政安排和向省市争取专项资金5800多万元，用于水、电、路及市政设施等基本建设，大力支持56省道、康庄工程、新文中、县城引水工程、粮食中心储备库等重点工程及其他基础设施建设。筹措2000多万元资金，改善景区基础设施和泗溪河道整治等工程建设，支持以旅游为龙头的第三产业的发展。

过去的一年，虽然我们取得了一定的成绩，但我县财税形势还比较严峻，现在仍是保吃饭财政，特别是20*年，我们面临的问题还很多:一是财源结构不合理，财政增收的基础尚不牢固，收入中减收或增收乏力因素增多。二是出口退税机制改革以及电力企业税收和利息所得税上划，对我县财政收入影响增大。出口退税超基数部分由地方财政负担，而且出口退税影响财政总收入和地方财政收入的统计数据，导致我县财政收入的排名在全省靠后。（据今年1—5月份全省财政收入统计数据，我县在全省61个县中排名第59位，全市排名最后，排在泰顺、洞头之后）三是我县财政收入已经多年高速增长，加上耕地占用税、契税、罚没款等不可比因素的影响，收入继续增长的难度增大。四是财政支出压力加大。保障政权建设、加大社会保障投入、实施农村卫生保障、加快农业和农村经济结构调整，特别是增加机关事业单位职工工资需要增加很大支出。五是乡镇财政财源贫乏，乡镇政府赤字及财政周转金和“两非”借款回收困难，增加了财政风险。

因此，需要我们财税部门和在座的各位要携起手来，共同研究对策，努力解决经济发展过程的各种困难，为加快我县经济发展增强财政的自我平衡能力而努力。

二、今后进一步加强地税管理促进经济发展的一些想法

一是以组织收入为中心，加大税源监控力度，强化税收征管。积极开展分行业的税源调查，清理基础数据，加大对重点税源的监控力度，分行业建立责任区，重点加强漏征漏管户的清理。按照“抓大不放小”的原则，做到应收尽收，不收过头税。进一步加大税收执法检查力度，以查促管，不断提高稽查质量。继续加强社保基金等规费的征收管理，健全预算外资金征缴体系，确保预算外收入及时足额缴入财政专户。

二是全面落实县委、县府关于促进企业改革、扶持重点骨干企

业和个私经济各项政策。根据财力可能，努力增加对财政贴息的安排；通过财政贴息、税收优惠、建立改制专项资金等办法，区别不同情况，支持和推进企业改革。特别是要用足用活税收优惠政策，支持企业的经济发展。

三是深化效能革命，强化服务意识，切实做好为纳税人服务。要进一步公开公平税负，为企业发展创造公平、公开、公正的环境。严格依法收税，杜绝人为少收税或多收税，加强税收征收管理，公平企业、个人税收负担。增加税收政策、办税事项透明度、公开度，以方便纳税人为宗旨，大力简化办税程序和手续，减少办税时间。深入企业做好调查研究工作，加强对企业财务管理的指导，促进企业加强经济核算，提高企业经营管理水平，增强企业的发展后劲；继续实行工效挂钩制度，适时建立信息服务网络体系，逐步完善重点企业财务通报制度，促进企业经济效益的提高。

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一方面，诚如福山指出的，在20世纪的最后25年里，从拉美到东欧，从苏联到中东和亚洲，强权政府大面积塌方；但另一方面，从20世纪后半期开始，国家权力也得到了前所未有的潜滋暗长，其最突出的标志之一就是很多国家（包括发达国家和发展中国家）的政府支出规模迅速膨胀。

庞大的财政支出意味着政府获得了庞大的收入来源，而这种收入来源主要来自于公债而不是传统的税收。

很显然，很多国家的税收普遍没有出现相应的快速增长，而其债务规模却像滚雪球一样地不断扩大，以至于到今天出现了巨大的债务国（如美国）和债务危机（如欧债危机、中国的地方债危机）。

更为吊诡的是，大量发行的公债并不是由老百姓掏钱购买的，而主要是由各国央行通过货币发行直接或间接购买的，与急剧增长的债务规模相应，全球新增货币供应量也在急速增长，尤其是2008年金融危机之后，世界各主要经济体的印钞机都在以QE（量化宽松）的形式轰鸣。

2012年，全球货币超发额约26万多亿元人民币，达到历史最高峰，其中人民币的超发连续四年占了近半。无疑，国家的财政收入结构、国家的力量及其命运，已经在权力与货币的交织中展开了新的变迁路程，世界远远不会简单地达到福山所言的“历史的终结”，而熊彼特曾预言的“税收国家的危机”却已然浮现。 税收国家的危机与凯恩斯革命

“税收国家”是熊彼特1918年在财政社会学研究视角下，从财政的角度来观察国家、国家的性质、国家的形式以及国家的命运时提出的概念。

熊彼特将税收国家视为真正意义上的现代国家，现代国家的本质特征是公领域与私领域的区分，而税收国家的意义就在于私人经济自治，判断一个国家是不是税收国家的决定性标准，就是看其是否在自由经济的框架内持续运转。但同时，熊彼特也指出，经济、政治和意识形态等因素的变化可能导致税收国家的危机，并在其扛鼎之作《资本主义、社会主义和民主》中对上述思想进行了深入阐发。离熊彼特的预言已近百年，世界发生了许多始料未及的变化，税收国家的危机是否发生或在什么样的意义上发生？我们必须从对多数国家的经济和财政体制产生了巨大影响的凯恩斯革命开始说起。

凯恩斯革命是财政原则和财政制度变迁的一个分水岭。在凯恩斯革命前，平衡预算原则被奉若神明，具有不可替代的重大的政治经济学意义。平衡预算意味着除非战争、经济严重衰退等特殊情况，国家一般应奉行量入为出的财政原则，而在以税收作为主要财政收入来源的税收国家里，平衡预算原则使得任何一项开支的提议必然伴随着一项征税的提议，这就为作为纳税者的市场主体和作为经济抽取者的国家（或政府）创造了一个议价制衡的机制。在古典政治经济学理论中，平衡预算原则天然地蕴含着对权力滥用的警惕防范，它对国家的经济抽取确定了一个边界，制约了国家权力的扩张，有效地约束了政治家的欲望。

然而，在20世纪30年代大萧条中应运而生的凯恩斯革命赋予了政府一项前所未有的新职能：促进充分就业。当经济衰退时，政府应该挺身而出肩负起维持繁荣的重任，通过财政政策和货币政策来扩大政府支出，从而增加有效总需求、达到充分就业。由此，古典的平衡预算原则受到了毁灭性的打击。鉴于政府支出对挽救经济衰退、促进充分就业的重要性，预算赤字甚至连续的预算失衡都成为了一种必要，财政蜕变成了倾向于赤字扩张的功能财政。 赤字财政与公债货币化

那么，功能财政下产生的预算赤字如何解决呢？

一般来说，解决预算赤字的途径有三个：增加税收、发行公债和创造货币。增税显然会引起民众的抵制和反对，凯恩斯的办法是政府向居民以及经济系统内的非金融机构发行公债。但这个办法在实际过程中是一厢情愿的，它既忽略了人们的购买能力，也高估了人们对政府债券的购买意愿。

于是，问题就出现了，当政府不断发行债券时，债券供给的增加必然压低债券价格，债券价格的降低会导致利率上升，而利率上升又会进一步抑制私人投资，私人投资不振又使政府不得不发行更多的债券来进行政府投资，由此进入了一个恶性循环。

于是，货币当局将面临强大的压力，不得不产生通货膨胀倾向，这种倾向即便不是以直接的财政性货币发行表现出来，也会以中央银行大量购买并持有公债的形式释放出来。

因此，凯恩斯主义的扩张性财政政策实际演变成了公债货币化，即一部分甚至大部分公债转化为法定货币的发行，扩张性货币政策成为配合扩张性财政政策的重要支柱。

观察美国1946年-1975年较为集中受凯恩斯主义影响的实践即可发现，货币流通量的变化率与预算赤字和债务规模是正相关的，尤其是在1961年-1974年间，随着预算赤字与债务规模的不断增加，货币流通量的年均增长率达到4.9%，高出此前14年间的平均增长率达3个百分点。可见，即便是相对独立的中央银行，其行为也不可能与财政需要严格区别开来，财政需要助长了中央银行的通胀倾向，当今美联储已成为平衡预算赤字的一个重要来源，就是典型的例证，功能财政下产生的预算赤字实际上是主要依靠公债货币化的手段来平衡的。 铸币税与通胀税

由此，国家财政收入也产生了微妙的但却具有决定性的变化，铸币税和通货膨胀税作为非税形式的财政收入开始扮演着越来越重要的角色。

铸币税一般指政府垄断货币发行权之后，其货币发行成本和货币面值之间的差额。在金属货币时代，统治者常常通过往贵金属货币中掺入廉价金属来获取铸币税。到了脱离金本位的纸币时代，政府得以用更低廉的成本获取更多的铸币税。

在人类历史上，铸币税的产生和增长一直伴随着越来越快的货币贬值。例如，罗马帝国在吞并希腊以后开始了长达三个世纪的硬币贬值过程，原来几乎是纯银的希腊银币最后贬损到仅仅是一枚铜币，只不过早先镀了一层银，后来改成了锡。而美国只花了不到一个世纪的时间，其10美分、25美分以及50美分的硬币就走完了同样的周期。铸币税来源于国家对货币发行权的垄断，与赤字财政没有必然联系，但赤字财政对铸币税成为国家财政收入的重要来源有重要影响。过去，铸币税只能是一种隐蔽的、与“伪造”相联系的非税收入，且受到贵金属产量的制约。

然而，到了20世纪，金本位的废除、法币制度的实行，以及凯恩斯革命后功能财政的大行其道，使得铸币税发生了翻天覆地的变化。国家铸币权不再受贵金属产量的制约，而公债货币化手段，使得国家可以合法化地在扩张性货币政策的名义下，获取大量甚至无限的铸币税收益。

借助于公债货币化的赤字财政形成了通货膨胀的强烈诱因。20世纪70年代的滞胀危机，就使人们普遍认识到凯恩斯药方的最大毒副作用是通货膨胀。由此，通货膨胀税也日益凸显出来。

通胀税和铸币税都来自于国家的货币创造，但是，铸币税来源于国家对基础货币发行的垄断权，而通胀税则是从宏观经济的角度，衡量货币扩张引起的通胀对货币持有者的影响。铸币税是产生通货膨胀的必要条件但非充分条件。历史证明，在金属铸币时期，由于国家或政府降低金属货币成色（即抽取铸币税）而偶有出现通货膨胀，但通货膨胀更多地发生在法币制度中，更多地和财政赤字相关。据统计，在实现了法币制度和凯恩斯革命的20世纪，至少发生了26次恶性通货膨胀，这是人类历史上前所未有的。

通货膨胀的发生不仅仅归因于中央银行的基础货币创造，还根源于商业银行的信贷扩张，而为中央银行和商业银行的信用扩张推波助澜的，正是赤字财政。

当政府为预算赤字发债筹资时，不论是中央银行创造货币直接向财政部购买这些债券，还是转而收购商业银行所购买的政府债券，其结果都是向市场注入了大量的货币；这些货币经由各商业银行的相互存贷，又扩大到与货币乘数相应的倍数，当社会产品的供给远远跟不上货币的供给并且货币需求也未大幅增加时，通货膨胀就产生了；而所有的货币持有者因货币购买力被稀释，等同于纳税，这就是通货膨胀税。通胀税实际是对货币持有者的一种强制性征税，税率是货币贬值率亦即通胀率，税基是货币持有者实际持有的货币数量。

法币制度和赤字财政的实行，已使铸币税和通胀税日益成为国家财政收入的重要来源。根据测算，1971年-1990 年期间，世界90个国家（不包括中国）铸币税占政府总收入的比重平均已是10.5%，而21世纪以来连续大规模的货币超发恐怕已使这一比例急剧上升。费希尔也曾测算出阿根廷在1960年-1975年间，通胀税持续占政府岁入的近46%。

按照弗里德曼的定义，即通货膨胀是一种隐蔽的、不需要投票通过的征税方式，增加的货币本身就是政府的财政收入，那么通胀税在当今一些主要经济体的政府收入中所占比例也是相当可观的。 现代国家的建构与危机

凯恩斯革命后的赤字财政、公债货币化以及相伴随而来的铸币税和通胀税，对现代国家的建构产生了深刻的影响。

首先，国家权力得到了迅速扩张。正如约翰·坎贝尔指出的，与国家建构受经济和阶级力量驱动的传统观点相比，政治精英们改变税收水平和税收形式的努力也是至关重要的。显然，赤字财政下的公债货币化，使政治精英们找到了一种隐蔽的、阻力较小，甚至无需考虑税收遵从的办法获得财政收入。而随着政府支出规模和活动范围的扩展，国家权力已经悄然地拓展边界，日益扩张渗透到市场及其私人部门当中。

这个改变足以解释为什么在凯恩斯革命以后，即使是民主国家的公共部门也得到了迅速地膨胀和扩张。例如，美国政府的年支出自20世纪60年代以来增长了30多倍，虽然其中也有人口增长等原因，但如今美国有三分之一的GDP归属公共部门的事实（加拿大、瑞士、英国的这一比例甚至达到了40%左右），无疑显示政府已成为了一种巨大的经济力量。

第二，政府的再分配权力增强，财富更多地从私有部门向公共部门集中。用铸币税和通胀税为赤字筹资，间接使公民手中的货币贬值，无异于侵犯了公民的财产权。

实际上，封建君主降低硬币成色来获取铸币税，就是一种掠夺人民的过程。而货币扩张导致的通货膨胀，其实质是对大部分人收取大量的隐性税收，受益者正是政府以及较早获得新货币的人。

弗里德曼曾从几个方面分析了通货膨胀如何增进了政府收益，一是政府可以在不加征税赋的情况下推行公共工程等项目，但实际上所有持有货币的人都为此支付了费用；二是个人的货币收入因通货膨胀而增加，并被推上了更高的纳税档；三是政府向私人部门偿还公债时所付货币的购买力比通胀前要少，这相当于减免了政府的部分公债。

第三，公众对政府干预的需求进一步得到了强化。虽然凯恩斯理论只是把预算赤字作为短期内熨平经济波动的工具，但赤字财政却从此一发不可收拾，成了欲罢不能、长期使用的药方。一方面，赤字筹资给纳税人传递了公共服务较为便宜的信号，使得公众越来越倾向于用公共产品替代私人产品。另一方面，用货币平衡的赤字不仅不能熨平经济波动，反而因为大量货币的注入扰乱了价格信号，使经济周期更不稳定。当透支的繁荣最终受到市场清算从而转化为衰退时，公众又往往把高物价、高失业率归咎于市场经济的失败。于是，在对市场失灵的一片声讨中，对政府干预的需求反而得到了强化。

因此，赤字财政以及为了弥补赤字而征收的铸币税和通胀税，隐蔽地但却决定性地开启了大政府的时代，并日益威胁到私人经济自治的基础。在这一意义上，熊彼特预言的“税收国家的危机”的确已经发生了。这是极具讽刺意义的，凯恩斯革命力图挽救资本主义的经济危机，却引发了税收国家的危机！事实上，由于公债及其货币化已成为财政收入的重要来源，传统的“税收国家”大多已转型成为“财政国家”，亦即以健全的税收制度为基础，可以大规模发行公债获得收入的国家，19世纪-20世纪的英国、当代的美国以及诸多发达国家都是这种情况。

财政国家可能发生的财政危机会表现出其他的形式。一是债务危机，这发生在无法以新债还旧债，或者公债货币化受阻时，当前的欧债危机就是如此。二是通胀甚至滞胀危机，20世纪德国因为大量发行货币为赤字融资而发生的恶性通胀就是一个典型的例子。

更重要的是，公债货币化的财政国家还面临着一个深刻的宪法危机，我们必须洞察到的是，铸币税和通胀税的隐蔽性破坏了自英国光荣革命以来确立的一个原则：无代表权不纳税。在税收国家中，公民同意是财政权的合法性基础，一切税收问题，不论是确立税种还是税率，均须取得纳税人或其代表的同意，这是现代法治国家区别于其他国家的关键所在。铸币税和通胀税作为无需经纳税人或其代表同意的隐性税收，无疑对这一征税原则及其法治基础形成了巨大的挑战。 财政立宪与货币立宪

税收国家的危机凸显出平衡预算必须重新作为财政立宪的重要法则。财政税收集中体现了国家与个人的界限，平衡预算是维护这条界限、确保公民与国家能够依据明确的标准进行谈判制衡的重要法则，赤字财政则在无形中解除了公民对政府支出的约束，并由此带来了深刻的宪法危机，在不断自我强化的赤字扩张中，即使是民主国家也变得非常脆弱。

第二，必须将货币立宪作为财政立宪必不可少的补充。从铸币税和国家权力紧密结合开始，财政和金融就共同成为国家攫取财政收入的渠道。而通过公债货币化来征税，也是统治集团控制财政机器制造财政幻觉，使个人看不清自己在政府服务总成本中的份额占有的一种有效手段。

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一、珐律保障与政策支持之于村镇银行发展的意义

“橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳”。这句话说明外部环境对事物生存和发展有着重要影响。即外因是事物变化的条件。各国各地的长期实践证明，良好的法制环境，是加快经济发展的重要前提和决定因素。法制环境越好，备类法律制度越健全政策体系越完善，市场经济活动才能更规范有序地进行，资源才能得到更有效配置，资金、技术、物资、劳动力等各类生产要素才会高效有机地流动，备类经济关系才能得到良好的调整并使得交易行为在法制框架内规范、有序、高效，减少“交易费用”。村镇银行作为农村金融创新的新生黝，在中国的发展广受瞩目和期许，我们不妨将人权领域中的“发展权”赋予村镇银行。在人权理论中，发展权是个^、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利。村镇银行的发展权，贝Ⅱ是指它在实现自身发展的基础E积极参与、贡献和促进农村金融事业的发展，并公平享有发展所带来的利益的权利。根据人权理论，个体发展权的诉求主要指向国家。即“创造有利于发展的稳定的政治和社会环境”Ⅲ。村镇银行作为个体的经济组织为谋求自身的发展，必然向国家提出以法制环境保障其发展空间的诉求，需要国家建设和完善法律制度与政策体系来保障村镇银行发展权的实现。村镇银行的性质界定和地位确认，与其他主体的权利义务关系，市场准入、资金运营和内部组织治理规则，风险监控和外部监管机制，都必须由国家确立相应的法律规范。村镇银行发展过程中的资金、利率、财务、人才等问题，也需要政府积极的金融、财政和人才政策的支持。因此，法律保障与政策支持对于村镇银行的发展不可或缺、意义重大，良好的法律保障和积极的政策支持，是实现村镇银行发展权的必不可少的外部环境，将更快更好地促进村镇银行的发展。

二、村镇银行法律性质的界定与反思

根据设立目的不同。我国银行可以分为商业银行和政策性银行。根据现行<村镇银行管理暂行规定>条款之规定，笔者同意对村镇银行的性质为商业银行的界定。然而，村镇银行不是<商业银行法>意义上的—般的商业银行。它不符合《商业银行法)之处主要有：第一，村镇银行的最低注册资本要求不符合<商业银行法>规定的最低注册资本要求。第二，不符合<商业银行法>规定的治理结构要求，另外在业务范围、股东出资比例等方面。村镇银行也不同于<商业银行法>的有关规定。第三，村镇银行与一般商业银行最不同之处，是村镇银行特殊的设立宗旨，即第二条规定的“在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构”，以及在此基础上开展业务的地域范围要求，表现在第五条、第三十九条之规定。这不同于—般商业银行追求效益的性质，具有了类似于政策性银行的特点。日笔者认为。正因为村镇银行与一般商业银行存在诸多不同，尤其是在设立宗旨上的重要区别，使得村镇银行的法律性质应作重新反思。倘若依据现行规定，简单地把村镇银行界定为商业银行，那么我们不仅容易在认识上混淆村镇银行的设立宗旨、运行路径、发展方向和规制目的，更可能在实践上使村镇银行走上—般商业银行的路子，成为一类普通的银行业金融机构，而没有发挥出其“为当地三农提供金融服务”的特殊功能属性。倘若在法律性质匕对村镇银行没有科学合理的界定。它极有可能逐渐发展和演变为与农业银行、农村信用社无甚区别的银行Ⅱ去I门构，这就失去了专门设立村镇银行的意义。反观村镇银行的设立宗旨，以及在此基础上的一些运营规则，如对业务范围和资金运用地域的限制，《：村镇银行管理暂行规定>第三十九条对资金运用方向的原则性规定，都或多或少地反映出支农惠农的政策意蕴。再回望村镇银行引进和创建的初衷，该类型金融们构制度没计的宗旨，就是解决贫困落后的农村地区金融供给不足。带有浓烈的支农扶贫的政策意图性。从这个意义上讲，对于村镇银行的法律性质。结合中国国情。不妨大胆地界定为农村基层政策性银行机构。这样既可避免在认识t对村镇银行设立宗旨、运行路径、发展方向和规制目的的混淆，更可在实践上使村镇银行的运行和发展区别于—般商业银行，区别于农业银行、农村信用社等普通的基层农村银行机构，充分实现其支农扶贫的政策意图。因此我们可对现行规定作重视审定和修改，对村镇银行经营原则删除效益性原则，增强它在支持农村经济发展方面的政策性特质。

三、村镇银行发展的法律保障

基于上文所述的对村镇银行法律性质的反思，笔者认为，应从法律制度的具体j戴十上做以下方面调整。

—是将村镇银行的规范由部门规章上升为法规．将银监会制定的<村镇银行管理暂行规定)上升为由国务院制订颁布的俐镇银行管理办法>。村镇银行是新兴农村金融组织，在中国面临加快农村发展的紧迫局势中将发挥越来越重要的作用，因此有必要提升其法律规范的层次，凸显国家和社会对村镇银行发展的重视。

二是在<村镇银行管理办法>中，修改涉及村镇银行性质的条款规定。首先，对于村镇银行的经营原则，应删去“效益性”，该条款可改为“村镇银行以安全性、流动性和保本经营为原则。自担风险、自我约束、自主经营”。承前文所述，应大胆地将村镇银行界定为农村基层政策性银行机构，而经营原则是政策性银行机构与商业银行最大的区别。政策性银行不应以盈利为目标而应以支农扶贫为经营原则，以实现国家的政策意图为最高目标。其次，删去以《商业银行法》为法律依据的条文，增加政策性银行管理的法律依据如《国家政策性银行财务管理办法>。此外，在村镇银行的业务经营、内部管理、风险控制乖日外部监管等方面，均应体现其政策性银行机构的特点。如财务上应以节支保本为出发点，内部控制和风险管理应以支农扶贫政策意图的实现为着眼点，外部监管则应建立对村镇银行支农服务质量的考核体系和考核办法，并将考核评价结果作为对村镇银行行政许可、综合评价以及高级管理人员履职评价的重要内容。

三是建立村镇银行发展促进的部门配套规章体系和地方性法规。财政部可对村镇银行的财务管理和税收出台专门的办法，银监会可针对村镇银行的机构设置、运营管理、内部控制和支农服务质量考核制订相应的规章办法，审计署可出台村镇银行外部审计的办法，各省自治区政府还可根据当地实际情况制定支持村镇银行发展的地方性法规。

四、村镇银行发展的政策支持

政府对村镇银行的政策同样是其发展的重要条件。当前形式下，从中央到地方政府均应制定积极有力的政策，扶持和加快村镇银行发展。

—是信贷利率政策。村镇银行以扶贫支农为宗旨的小额信贷为主要资产业务。村镇银行小额信贷的利率政策，必须从可持续长远发展的角度进行考虑。合理的利率被经验证明是小额信贷持续发展的重要条件之一。所谓合理的利率是指这样的一种利率，它能补偿管理费用、资金成本、与通货膨胀有关的资金损失以及贷款损失。由刊＼额信贷极高的操作威本(比常规贷款)，小额信贷的利率一般说应当高于由市场形成一般商业利率，其实际水平会因项目模式、资金供求关系以及宏观经济环境的不同而有很大差异。有学者甚至认为小额信贷的利率应高于—般商业利率十个酉分点才能实现持续发展的目标。村镇银行虽然应界定为政策性银行机构，但仍应以保本经营为原则。过低的贷款利率无法弥补小额信贷的成本，无法实现保本经营。因此，必须为村镇银行制定较高水平的信贷利率政策，才能确保其可持续发展，否则兴盛一日寸之后可能难以为继。

二是财政补贴政策。有人可能会质疑，较高的利率能否为农村低收入和贫困人口所承受?高利率能否实现支衣扶贫?诚然，要更好地实现支农扶贫的政策意图，就应尽量地降低农民借贷的利息负担。这一点应该通过财政补贴政策来实现。我们传统的做法是财政向政策性银行机构提供贴息，弥补它们由于实行较低贷款利率所带来的亏损。但是，国内外大量的和长期的经验已经证明，有补贴的优惠贷款会导致严重的寻租行为，而最终可能剥夺穷人获得信贷支持的机会。鉴于此，笔者认为应该采用直接向贷款农民提供利息补贴，即财政根据贷款农民向村镇银行支付的利息额给予一定比例的补贴，以及其它奖励性补贴即对在村镇银行贷款的农村贫困人口进行贷款奖励性的补贴。

三是税收优惠政策。村镇银行是不能盈利为目标的政策性银行机构，因此对它的税收不能按照商业性金融杌构来征收。税收同样是村镇银行经营中的成本负担，对村镇银行的征税，既要按照国家有关法律法规来实施，又必须给予相当程度的优惠和鼓励。因此必须在税收政策的制定上确立较大幅度的减免和退税政策。

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同志们：今天在这里召开20*年度地方税收纳税协税先进单位和个人表彰会。召开这次会议的目的有两个：一是对为我县地税工作作出突出贡献的纳税协税先进单位和个人表示感谢；二是请大家来，文秘部落加强沟通，增进了解，并请大家多提意见和建议，共同把我县的地税工作做得更好。下面，我就我县去年来地税工作情况向大家作一简要的汇报。

一、2010年来我县地税工作的基本情况

去年，我们地税部门在县委、县政府以及上级地税部门的正确领导下，在全县广大纳税人和协税护税单位的共同努力下，圆满完成了各项地税收入任务。一是大力组织收入，为全县的经济建设和社会发展提供了财政力保障。论文百事通20*年，国家实行宏观调控政策，中央出台了出口退税机制改革，省财政结算体制调整以及电力企业税收和利息所得税上划，全年出口退税机制改革影响财政总收入达1817万元，其中减少地方财政收入454万元；电力企业税收和利息所得税上划减少地方财政收入462万元。同时受上半年干旱气候影响，水电行业的产值和效益明显下降，全年增值税对财政收入的贡献只有221万元，加上耕地占用税和罚没款收入缺口1200多万元，财政收入一度出现负增长。面对这种形势，我们坚持以组织收入为中心，坚定不移地推进依法治税，深化征管改革，强化税务稽查，全面加强和规范收入管理，保证了财政收入的稳定增长。20*年，地税部门共组织各项收入12756万元，同比增长7.6%，其中税收收入6356万元，同比增长12.7%。二是强化税务稽查，为广大纳税人营造公平的纳税环境。采取自查和重点检查相结合，认真组织开展税收执法检查工作，进一步规范重大税务案件的审理工作，推行了执法责任制、错案追究制。加大稽查工作力度，深化日常检查，有重点地开展了企业所得税、房地产开发企业税收、货物运输业税收等专项检查。全年共查补税款279万元，罚款26万元，有力地打击了各类偷、逃税违法行为，达到了以查促管和公平税负的目的。三是优化纳税服务，营造和谐良好的征纳氛围。完善办税环境和设施。去年8月，地税机关和稽查局、直属分局迁入新地税大楼后，办税环境和服务设施进一步改善，办税服务厅配置了电子显示屏、电子触摸屏、公告栏、办税流程图和办税示意图，开设了业务咨询窗口、纳税人休息区和税吧，为纳税人网上申报和查找资料提供了便利。加快地税信息化改革步伐。在加强《浙江地税信息系统》的应用基础上，加大对信息化建设的投入力度，推广“网税”系统，运用因特网技术改革纳税申报方式，实现网上申报纳税，方便纳税人。加强地税机关效能建设。深入开展机关效能革命，努力转变财税干部的工作作风，提高工作效率、服务水平和服务质量。完善各项规章制度，分科室建立服务承诺，简化办税办事流程、窗口受理等项目近20多项。大力推行文明办税“八公开”，全面推行税收“一窗式”管理服务。实行干部统一着装，挂牌上岗，统一文明礼貌用语、微笑服务等一体化管理，建立了首问责任制、服务承诺制、AB岗制等一整套服务制度，推行纳税提醒服务，方便纳税人。四是健全税收法制建设，进一步推进依法治税进程。积极开展税法宣传，组织了以“依法诚信纳税，共建小康社会”为主题的税收宣传月活动，以宣传纳税人的权利与义务为重点，广泛、深入地宣传税收知识，提高公民税收法制意识，改善税收环境。建立了地税与国税、工商税务协管制度，加强与房管、土地等部门协作配合。在导入ISO9000质量管理体系的基础上，按照持续改进的要求，通过内审、内部检查等系统方法，及时发现工作中存在的问题，并认真进行分析、预防和纠正，将问题解决在萌芽状态。建立健全税收规范性文件管理制度，严格执行税收规范性文件会签审核制度和备查备案制度，确保地税执法依据的合法性、规范性和统一性。全面实施重大税务案件审理制度，建立综合选案和案件分级审理机制，规范税收重大案件审理程序。认真组织开展税收执法检查工作，积极推行执法责任制、错案追究制，同时建立了学习培训考核激励机制，激发干部学法、执法的主观能动性和责任感。进行营业税制、税收征收管理体制、支持下岗失业人员税收优惠政策落实情况等问题的调研及政策执行情况的跟踪访效，确保政策落实到位。这些成绩的取得，与在座各位的无私奉献和积极支持配合税收工作是分不开的。据统计，20*年全县地税纳税户有1800户，下午要表彰的30户纳税大户，虽然占纳税户总数不到2%，但所缴纳的地方税收却达到2822.1万，占全县地方税收收入6356万元的44.4%。其中，纳税额在500万元以上的企业有1家，100万以上的企业有8家，50万元以上有5家。因此，可以说你们是全县经济的顶梁柱，对地方财政和经济起着强大的支撑作用。在此，我谨代表县地税局向广大纳税人表示衷心的感谢！对获得20*年度纳税先进单位和个人及协税先进单位表示热烈的祝贺！在地税组织收入等工作取得较好成绩的同时，我们积极发挥财税职能作用，致力于改善经济发展环境，大力支持经济发展和社会进步，以体现税收“取之于民，用之于民”的原则。一是优化和调整支出结构，大力支持各项事业发展。通过加强基金征管和多渠道筹措资金，20*年全县基本保证了最低生活保障资金和社会保险资金特别是离退休人员养老金的及时足额发放。认真贯彻“科教兴县”战略，加大对文教科卫等各项事业的投入，确保了义务教育经费和各项教育正常经费的支出。认真落实政法部门各项经费，进一步维护社会稳定，巩固了国家政权建设。二是积极筹措资金，支持经济发展。落实支持经济发展的税收优惠政策，20*年减免企业所得税276万元，减免房产税80万元。出台“两保两奖”政策，调动乡镇政府和部门发展经济、培植财源的积极性。积极筹措安排专项资金和财政贴息资金，支持经济结构调整，加大对工业基础设施建设的扶持力度，加快对农产品加工、资源加工等特色工业的培育。支持解决“三农”问题迈出新步伐，继续深化农村税费改革，对农业税实行免征政策，进一步减轻农民负担。加大对农业的投入，在确保预算内支农支出稳定增长的同时，向省市争取造田造地基金159万元，支援不发达地区资金1475万元，农业综合开发资金190万元，基本农田建设资金277万元，支持农业和农村基础设施建设。三是加大基础设施建设投入力度，致力改善发展环境。全年县财政安排和向省市争取专项资金5800多万元，用于水、电、路及市政设施等基本建设，大力支持56省道、康庄工程、新文中、县城引水工程、粮食中心储备库等重点工程及其他基础设施建设。筹措2000多万元资金，改善景区基础设施和泗溪河道整治等工程建设，支持以旅游为龙头的第三产业的发展。过去的一年，虽然我们取得了一定的成绩，但我县财税形势还比较严峻，现在仍是保吃饭财政，特别是20*年，我们面临的问题还很多:一是财源结构不合理，财政增收的基础尚不牢固，收入中减收或增收乏力因素增多。二是出口退税机制改革以及电力企业税收和利息所得税上划，对我县财政收入影响增大。出口退税超基数部分由地方财政负担，而且出口退税影响财政总收入和地方财政收入的统计数据，导致我县财政收入的排名在全省靠后。（据今年1—5月份全省财政收入统计数据，我县在全省61个县中排名第59位，全市排名最后，排在泰顺、洞头之后）三是我县财政收入已经多年高速增长，加上耕地占用税、契税、罚没款等不可比因素的影响，收入继续增长的难度增大。四是财政支出压力加大。保障政权建设、加大社会保障投入、实施农村卫生保障、加快农业和农村经济结构调整，特别是增加机关事业单位职工工资需要增加很大支出。五是乡镇财政财源贫乏，乡镇政府赤字及财政周转金和“两非”借款回收困难，增加了财政风险。因此，需要我们财税部门和在座的各位要携起手来，共同研究对策，努力解决经济发展过程的各种困难，为加快我县经济发展增强财政的自我平衡能力而努力。新晨

二、今后进一步加强地税管理促进经济发展的一些想法

一是以组织收入为中心，加大税源监控力度，强化税收征管。积极开展分行业的税源调查，清理基础数据，加大对重点税源的监控力度，分行业建立责任区，重点加强漏征漏管户的清理。按照“抓大不放小”的原则，做到应收尽收，不收过头税。进一步加大税收执法检查力度，以查促管，不断提高稽查质量。继续加强社保基金等规费的征收管理，健全预算外资金征缴体系，确保预算外收入及时足额缴入财政专户。二是全面落实县委、县府关于促进企业改革、扶持重点骨干企业和个私经济各项政策。根据财力可能，努力增加对财政贴息的安排；通过财政贴息、税收优惠、建立改制专项资金等办法，区别不同情况，支持和推进企业改革。特别是要用足用活税收优惠政策，支持企业的经济发展。三是深化效能革命，强化服务意识，切实做好为纳税人服务。要进一步公开公平税负，为企业发展创造公平、公开、公正的环境。严格依法收税，杜绝人为少收税或多收税，加强税收征收管理，公平企业、个人税收负担。增加税收政策、办税事项透明度、公开度，以方便纳税人为宗旨，大力简化办税程序和手续，减少办税时间。深入企业做好调查研究工作，加强对企业财务管理的指导，促进企业加强经济核算，提高企业经营管理水平，增强企业的发展后劲；继续实行工效挂钩制度，适时建立信息服务网络体系，逐步完善重点企业财务通报制度，促进企业经济效益的提高。四是进一步改善经济发展环境。加大对水电路等基础设施的投入力度，缩短与发达地区的时空。继续开展企业规费清理，减少企业负担，特别是涉及企业有关规费项目的清理，取消不合法、不合规、不合理的一些收费项目，对该缩小收费范围的坚决缩小，对该降低收费标准的坚决降低，切实做好企业的减负工作。以行政许可法贯彻实施为契机，深化审批制度改革，提高办事效率。继续对本部门的行政审批项目进行清理，对应取消的坚决取消，对其他项目可改为备案核查的，改为备案核查。同志们，我们的工作不论是过去取得的成绩、现在所作的努力、还是今后的改革均离不开你们的理解、支持和配合，我县各项事业的发展有你们的一份汗水，*的建设有你们无私的贡献，在此我再次向你们表示衷心的感谢！同时请大家一如既往地关心、支持地税工作，多提宝贵意见，经过我们的共同努力，把我县的地税工作提高到一个新的高度。

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申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 减税是最近几年中央财政政策的基调。

一段时间以来，中国的积极财政政策已经由需求面转向供给面，结构性减税是其最重要的措施之一，广受关注。尤其是在当前经济下滑，财政收入增速下降，社会各界对政府性债务普遍担忧的情况下，结构性减税能否彻底执行下去，成为观察中国财政政策方向和执行力的重要切入点。

本刊记者就此采访了财政部科学研究所副所长刘尚希，请其解读政府方面主动减税的逻辑。作为接近政策部门的学者，刘尚希对政府的财税政策逻辑有清晰的把握，其重点研究领域包括财政风险控制、收入分配和经济发展方式转变等，对于理解当前中国的财政问题，都有很强的针对性。 把减税当吃药

《南风窗》：结构性减税已成为当前中央财政最重要的措施之一。从政府的角度看，其内在的政策逻辑是什么？

刘尚希：提“结构性减税”，主要是为了区别“全面减税”，进行有针对性的减税。这种政策，既避免一次性大规模减税超出财政的承受能力，同时又给予“小火慢炖”式的税收支持，以增强微观活力，促进相关产业、企业的转型升级。目前中央政府实行的结构性减税，主要包括“营改增”按行业全国推广和小微企业免增值税和营业税等。

从结果来看，减税一般分两种，一是经济性减税，即随着经济下行，税收与之相应地下降；二是从制度上调整降低税率，像目前正在进行的营改增和小微企业减税等。

以前有个专门的研究，发现经济增长率9%是个临界点，增长率超过9%，税收增长就会大幅上升。随着经济速度下降，低于9%，税收也会大幅下降。

一般出现经济性减税时，不会进行制度性减税。但中国目前是两者相叠加。从这里可以看出政府宏观政策转向和执行的决心。

以前，中国的积极财政政策主要是从加大需求出发，而现在转向增加供给一端，其目的是通过调整结构，加大社会活力，来促进经济的发展，结构性减税正是其中最重要的内容之一。

另一方面，这种减税不是大规模地进行。在经济下行的情况下，如果减税过多，就会势必加大赤字和债务，放大财政风险。当前公共支出刚性化趋势越来越明显，对减税形成一个约束。应该把减税当药吃，不能当饭吃。

总体上，减税是最近几年中央财政政策的基调。同时，政府还在削减各种收费，从总体上减轻社会的税费负担。

《南风窗》：您觉得结构性减税措施，还有哪些可以改进的空间？

刘尚希：从当前的实际情况看，应该进一步加大中小微企业的减税力度。这一政策会产生包括稳定和增加就业、调节收入分配、引导社会创新和促进城镇化等多层效益。

中小微企业是就业的主要领域，虽然中国现在的就业形势还可以，但要防止可能出现的经济进一步下滑。从现实中看，许多经济社会创新主要也是由中小微企业完成的。创业的人多了，就业的人多，整个经济形势就会活起来。

另一方面，这种减税对总体税收的影响也不会太大。尤其是小微企业，在税收比例中占比不大，很零散，收取成本也高。

国务院对部分小微企业免征增值税和营业税的政策已经开了一个好头，涉及的就业人数达千万以上。放水养鱼，应成为今后一个时期国家税费政策的基本方向。

当然，税收政策的导向总体应该是鼓励市场竞争，对一些没有竞争力的企业和产业，该破产的就应该让它破产，不能通过税收保护的方式对冲市场竞争，保持落后产能。 不能就财论财

《南风窗》：在经济下行和财政减收严重的情形下，目前的减税措施是否能一直执行下去？一段时间以来，已经有不少来自地方收取“过头税”的消息。

刘尚希：上半年全国财政收入增长7.5%，其中，中央财政收入只增长1.5%。7月份好转一点。从政府花钱的角度来看，这是坏事，要过紧日子。

从上到下，政府的财政压力都很大。但从整体财政状况来看，中国的财政实力这些年来大大增强，对结构性减税有相当大的承受能力。现在的风险在可承受的范围内，没有到出现财政危机的程度。

目前对中国政府的债务，尤其是对地方债的判断，各方很不一样。社会上的确有不少人认为，中国可能要发生地方债危机了。我认为，地方债仍总体在可控范围内。虽然因为不透明，引发了许多大胆的猜测，但2011年审计出来的10.7万亿的债务总量是可靠的，近两年来债务总量有所增长，但量并不那么大，还没有到不可控、出现危机的程度。

财政压力也有好处，可以倒逼政府转变职能，多办事，少花钱，促进支出结构调整，提高花钱的效果，减少铺张浪费。财政不承受一些压力，这些压力经济就会承受。财政主动加压，正可以减轻社会的压力。

收过头税、乱收费等短期行为，主要来自地方政府。中央是看得很清楚的，所以才会坚持结构性减税政策。

尽管社会公众的福利性要求也越来越高，财政支出压力也在加大，但当前结构性减税，将来会带来更多的税源和形成更宽的税基，税收增长反而会更快。减税重在形成良好的市场环境，形成向上的预期，激活微观活力。就财论财，仅仅放在财政收入本身来考虑财税政策，会很狭隘，危害长远利益。

《南风窗》：近年来，关于中国综合税负过高的社会声音一直很大，减税呼声不断，您怎么看待中国的总体税负情况？

刘尚希：关于财税政策，当前社会上有三种典型观点：一是大规模减税；二是大规模增加社会性支出；三是减小政府赤字，防范债务危机。财政的三个要素—收入、支出和差（盈余，或赤字）是一个三角关系，无论怎么做，都只可能实现其中一个或两个选项，并都存在风险，不可能同时做到，所以只能是一个风险权衡的结果。

财政政策应该从整体上考虑，综合平衡兼顾，如果减税，就要考虑减少支出，或加大赤字。

财税制度与一个社会的文化高度相关。一个社会实行高税收、高福利，还是低税收、低福利，并不是政府想怎么做就能怎么做的。社会是一复杂系统，方方面面都要关照，各个方面要权衡，要维持财政和经济两个可持续，两个不能偏废，最终才可能保障社会的可持续发展。

当前财政政策的主要目标还是考虑化解经济的总体风险。当前中国经济最主要矛盾是结构失调、不平衡，属于供给端的问题，靠需求刺激解决不了。所以中央政府将政策基调放在减税上，但也会把财政风险控制在可承受范围之内。按重要性排序，应该是先重点解决结构性风险，同时兼顾民生的改善和保障。结构性风险不排除，大规模搞福利的政策只能是痛快一时，不可持续。陕西神木县这个案例值得借鉴。任何走极端的行为都是不可行的。

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关键词：营业税税制问题探讨

现行的《中华人民共和国营业税暂行条例》、实施细则以及营业税税目注释是1994年税改之时制定的，当时是适应流转税税制改革方向和经济发展情况的，时隔十余年，营业税暂行条例和税目注释都没有进行重新修订，随着市经济的发展，营业税税制也出现了一些不符合经济发展规律的问题，笔者从征税范围、税目划分、重复课税和纳税地点等方面对营业税税制建设进行探讨并提出完善税制的建议。

一、营业税征税范围问题探讨及建议

(一)营业税应税行为和非营业税应税行为划分问题在区分营业税应税行为和非营业税应税行为时，有三个层次的划分：(1)应税行为与非税行为的划分。从概念上讲，现实生活中政府收取的款项非“税”即“费”，“税”与“费”是两个不相交的子集，两者共同构成财政收入这个全集。因此，应税行为和非应税行为的划分实际是“税”与“费”的划分，属于财政体制问题。在1994年税改之际，我国市场经济特点不够明显，政府的计划较多，没有形成规范的市场经济下的政府职能体系，行政机关、司法机关和立法机关等政府机关以及其下属的事业单位均有收费权，为区别应税行为和非应税行为，国家规定：经财政和物价部门批准且由立法机关(或司法机关、行政机关)直接收取的收费项目，不征收营业税。后来我国财政预算体制进行了改革，财政收入区分预算内和预算外收入，为加强预算外资金的管理，经国务院批准，对行政事业性收费，按照收费级次，由国家(或省级)财政和税务部门联合下发不征税的行政事业性收费项目名单，在名单范围内的不属于应税范围，不征收营业税。但是在确定不征营业税的行政事业性收费名单时，出现了划分应税行为和非应税行为的问题：是否列入财政预算的收费就都不属于应税范围。从政府职能划分上来看，答案应该是肯定的，列入财政预算的收费由税务部门之外的政府机关收取而不由税务部门收取，因此不属于应税范围；但从理论上来看，答案不一定是肯定的，因为个别列入预算外的行政事业性收费项目具有一定的经营性质，如个别地区政府将学校收取的短期培训费用列入预算外资金范围，而学校收费是提供培训服务取得的收入，不是政府行为，应该属于税收范畴。因此，明确划分应税行为和非税行为实际是财政体制和政府职能划分的问题，仅从税收方面考虑是解决不了的。(2)营业税与增值税的划分。在1994年税改之时，国家对增值税和营业税在征税范围上进行了划分，将商品批发、商品零售、部分公用事业税目(如水、电、气、热)销售、服务业中的加工和修理修配、典当业中的死当物品销售等税目划转到增值税的征收范围。增值税和营业税共同构成流转税的征税范围，是非此即彼的关系，从税理上讲，一项经济行为只要征收增值税就不应该征收营业税，只要征收营业税就不应该征收增值税。但在目前的营业税征税范围中，存在对征收了增值税的货物重复征收营业税的情况，在营业税“建筑业”税目中体现尤为突出。如营业税条例细则第十八条规定，纳税人从事建筑、修缮、装饰工程作业，无论与对方如何结算，其营业额均应包括工程所用原材料及其他物资和动力价款在内。这一规定就使得已经征了增值税的原材料等货物又被征了营业税，出现了一项经济行为重复征收增值税和营业税两种流转税的现象。营业税暂行条例细则中的规定是考虑到实际征收管理的情况而制定的，在税务机关管理手段有限的情况下，为避免偷、逃税款，规定建筑工程按照工程全部造价计征营业税。笔者认为，随着税务机关管理手段的增加和管理水平的提高，应该逐渐避免一项经济行为同时征收增值税和营业税两种流转税的现象，目前，这个问题已经有了初步解决，目前财政部和国家税务总局联合下发了《财政部、国家税务总局关于纳税人以清包工形式提供装饰劳务征收营业税问题的通知》，文件规定纳税人以清包工形式提供装饰劳务，以其向客户实际收取的款项为计税营业额，客户自行采购的材料和设备价款不计征营业税。(3)是否有偿发生应税行为的划分。营业税是对有偿发生应税行为征收的税种，在现行营业税规定中，除了对单位将不动产无偿赠与他人的行为视同销售不动产的规定外，没有“视同有偿发生应税行为”的规定，因此，无偿发生应税行为不属于营业税征收范围，这与增值税多项视同销售的规定相比，存在着先天不足，营业税在是否征税问题上存在“有偿”和“无偿”的划分问题。按照营业税条例细则第四条的规定，有偿是指货币、货物或其他经济利益。纳税人发生应税行为并取得货币或货物时，很容易判断其是否是有偿发生应税行为，但是如何界定纳税人取得了“其他经济利益”是划分营业税征税范围的一个难题。如母公司为子公司提供咨询服务且不收取报酬，如果简单的看，母公司并未因为提供服务而向子公司收取货币或货物，应该属于无偿提供服务，不属于营业税征税范围，但是母公司可能会以其他形式(如管理费)向子公司收取费用，这个管理费是否属于“其他经济利益”；母公司对外签订工程设计合同，由子公司完成工程设计任务，客户直接与母公司结算价款，子公司并不与客户结算也不与母公司结算，母公司定期以划拨人员经费名义向子公司划拨资金，这部分人员经费是否属于“其他经济利益”；甲企业为赞助某一活动，无偿为该活动设计并搭建舞台，条件是在活动中由主持人说明“本活动舞台设计由甲企业完成”，并在电视转播屏幕上显示相关字样，甲企业并未收取货币和货物，但由此获得的广告效应是否属于“其他经济利益”。类似的事例还很多。这些很难明确界定纳税人是否取得了其他经济利益，造成了营业税在征税范围的界定上存在问题。为了避免税收上的漏洞，笔者认为，应该逐步将类似经济行为确定为视同有偿发生应税行为纳入营业税征税范围。

(二)营业税征税范围狭窄问题 目前营业税的征税范围是1994年税改时确定的，随着社会的发展，营业税的征税范围已经不能完全适应市场经济的发展现状，一些经济现象尚未纳入营业税征税范围，最明显的表现是营业税“转让无形资产”税目范围窄、不能涵盖许多经济行为。转让无形资产是转让无形资产所有权和使用权的行为，按照现行营业税税目注释的解释，无形资产是指不具备实物形态、但能带来经济利益的资产，税目注释对转让无形资产做了正列举，具体包括：转让土地使用权、转让商标权、转让专利权、转让非专利技术、转让著作权和转让商誉等，这个范围是参照了当时的会计准则对无形资产的解释制定的。但是随着经济发展，越来越多经济权益可以转让，无形资产的范围越来越大，许多转让经济权益的行为均未纳入征税范围。如足球会员转会的转会费；转让矿业权，从政府取得了矿业权(包括探矿权和采矿权)的矿业权人将矿业权转让给他人的行为；转让域名权，将互联网地址进行转让等。这些转让经济权益的行为目前都未纳入营业税征税范围，而且即将实施的新的会计准则也对无形资产的定义作了重新界定，扩大了无形资产的概念，原来的无形资产概念已经不能作为参考依据。笔者认为，应该尽快修订营业税征税范围，在修订税目注释时

将“转让无形资产”税目进行丰富，并且今后营业税税目注释应该随着经济的发展变化及时进行调整。

二、营业税税目划分问题分析及建议

(一)营业税税目的划分与国民经济行业划分存在差别 营业税征税范围分类标准与国民经济行业的分类标准差距很大，营业税的各个税目都很难与某一个或某几个国民经济行业完全相对应。应该说，营业税在设计时对各税目的划分标准是否科学值得商榷。由于目前的经济数据和税收数据都采用国民经济行业划分标准进行统计，而营业税的各个税目都很难与某一个或某几个国民经济行业完全对应，这样就带来营业税的统计数据不够准确的问题。笔者认为，从科学化角度考虑，营业税在设计税目时应参照国民经济行业分类标准，既有利于征税范围的完整性，也有利于数据统计标准的统一性。

(二)各税目之间存在交叉问题营业税税目存在两个方面的交叉问题：一是两个税目之间存在征税范围重叠问题，即某一项经济行为按照劳务性质可以同时被划分到两个税目之中，如邮政业和交通运输业就存在征税范围交叉问题，快递公司从事的快递业务，大都既从事市内快递业务也从事跨省快递业务，既可以快递信件也可以快递货物，这种业务既可以被划分到邮政业征税范围也可以被划分到交通运输业范围。二是某一税目征税范围中涵盖其他性质的劳务，即税目划分交叉问题，从税理上讲，营业税是行为税种，应该按照行为的性质确定税目归属问题，但目前个别营业税税目并未完全按照劳务性质进行划分，而是实行了行业税，即对某一行业按照同一税目征税，如邮政储蓄按照行为性质应属于金融保险业，但在税目设计时被按照行业性质划分为邮电通信业；出租电话电路设备按照行为性质应属于服务业中的租赁业，目前也被归属到邮电通信业；金融经纪业务(比如买卖证券)按照行为性质应属于服务业中的业，目前被划归为金融保险业；装卸搬运按照行为性质应属于服务业，目前被划归到交通运输业等。造成上述税目交叉问题的原因：一是税目本身划分标准不够科学，二是在各税目之间划分时没有完全按照行为性质原则进行。笔者建议，在今后重新设计和划分税目时应避免出现上述问题，打破现有的税目划分框架，重新设定税目划分标准，并且完全按照一个标准划分不同税目的征税范围。

(三)个别税目下子税目的划分存在问题随着经济的发展，目前个别税目下对子税目的划分已经不能完全适应经济的发展状况，主要表现在：一是子税目的分类标准不符合经济发展状况。如邮电通信业，按照现在的行业发展状况，邮政业务和电信业务属于两个完全不同的行业，不宜将这两个业务划分到一个税目下；再如娱乐业分为歌厅、舞厅、卡拉OK歌舞厅、音乐茶座、台球、高尔夫球和保龄球以及游艺场等子税目，现在这些业务有的已经整合为一种业务(比如歌厅和卡拉OK歌舞厅)，有的发展迅速已经可以细分为多种业务(比如游艺场)，目前对娱乐业子税目的划分与现在的经济发展状况已经相差很远。二是子税目的划分不够细致。如服务业中“其他服务业”的范围很广，所有不能被明确划归到服务业其他子税目的服务性质的行为，都被划归到其他服务业，使得其他服务业成为一个大杂烩。笔者建议尽快修订营业税税目注释，并根据目前的经济发展状况划分子税目。

三、营业税重复课税问题分析及建议

营业税的特点之一是低税率、广税基，全环节全额征税，在一个经济行为整个过程中的每一环节，只要发生营业税应税行为，就在这个环节按照收入全额征收一道营业税，使得前环节取得的收入在后一环节重复课税。这种全环节全额重复征税的特点大大加重了纳税人的负担，在一定程度上也阻碍了经济的发展。营业税的重复课税问题表现为两个方面：一是营业税与增值税重复课征，前述及不再赘述；二是营业税本身的重复课征问题，这在最近几年已经得到一定解决：营业税近几年出台了很多差额征税的政策，为一些行业解决了重复征税、税负重的问题，但由于营业税在设计时是按照全环节全额征税的原则设计的，已经出台的差额征税政策还不能完全解决部分行业税负过重的问题，如企业在重组改制过程中，会出现资产划转的情况，目前除了企业整体转让产权不征收营业税外，企业分立、资产剥离等改制行为中涉及的资产转移都要征收营业税，这给企业重组改制加重了负担；再如金融保险业目前就存在很多重复征税的现象：银行在储户存款时支付存款利息，在客户贷款是收取贷款利息，按照现行营业税规定，存款利息不征税，贷款利息全额征税，银行实际得到的利息收入是贷款利息与借款利息的差额，却要按照贷款利息全额缴税；保险公司向被保险人收取保费，被保险人发生保险责任所列事故时，向被保险人支付赔偿，保险公司实际得到的收入是保费收入与赔偿金额的差值，但按照现行营业税规定要就保费收入全额缴税等。营业税目前存在的重复课税问题已经成为影响甚至阻碍经济发展的因素之一，笔者认为，不仅需要尽快出台更多的差额征税的政策，还要充分利用信息化手段加强差额征税的征管水平。

四、营业税纳税地点问题分析及建议

(一)纳税地点确认原则问题我国营业税纳税地点的主要确认原则是劳务发生地原则，仅对个别业务的纳税地点以机构所在地原则确定纳税地点，而流转税中的增值税和消费税，在纳税地点的确认上是采用机构所在地原则的，导致营业税纳税地点的确认原则与其他流转税的确认原则不尽一致。笔者认为，就提供劳务而言，以劳务发生地原则比以机构所在地原则确认纳税地点更加切合实际，也便于征收管理，而且不易造成税收收入的转移。另外，当前一些OECD成员国也对劳务和无形资产转让适用劳务发生地原则确认纳税地点。由此可见，我国目前对营业税纳税地点的确认原则与目前国际流行的原则也是一致的。

(二)如何界定劳务发生地劳务发生地原则在实际应用中也存在如何界定劳务发生地的问题，对于有些业务很难界定劳务发生的地点。一是金融保险业。如贷款业务，如果按照劳务发生地原则确定银行贷款业务的纳税地点，劳务发生地是在贷款合同签订地点还是贷出款项使用地点。再如保险业务，现在保险公司除机构地外，一般只在外省(市)设立办事处而不设立子公司，但是大都会在机构所在地外的省(市)销售保险产品，那么销售保险产品的劳务发生地是在保险合同签订地点还是被保险人所在地，如果被保险人在其常住地之外发生事故，保险业务的劳务发生地是否有应该确定为其事故发生地。按照目前的营业税规定，金融保险业的纳税地点确定为机构所在地，这是为了征管方便，但是却与劳务发生地原则不尽一致，值得进一步研究。二是租赁业。如有形动产租赁的纳税地点，是应该以出租人所在地还是承租人所在地还是有形动产使用地为劳务发生地。上述劳务发生地的确认问题，实际上存在两个层次确认问题：一是境内和境外劳务的确认问题，二是境内劳务的纳税地点确认问题。对于境内和境外劳务确认问题，如贷款业务来讲，如果是境内银行向境外提供贷款，可以确定为劳务发生地的有：贷款合同签订地点、贷款人所在地、借款人所在地、贷出款项使用地，如果以贷款人所在地为劳务发生地，则该贷款业务发生在境内，应照章征税；如果以借款人所在地为劳务发生地，则

该贷款业务发生在境外，不属于我国营业税征税范围；如果以贷款合同签订地点或者贷出款项使用地点为劳务发生地，则根据实际情况，该贷款业务可能发生在境内也可能发生在境外。对于境内劳务纳税地点确认问题仍以贷款业务为例，如果是北京市的银行向上海市客户提供贷款，可以确定为劳务发生地的也有：贷款合同签订地点、贷款人所在地(北京)、借款人所在地(上海)、贷出款项使用地，如果以贷款人所在地为劳务发生地，则该贷款业务发生在北京，纳税地点为北京；如果以借款人所在地为劳务发生地，则该贷款业务纳税地点为上海；如果以贷款合同签订地点或者贷出款项使用地点为劳务发生地，则根据实际情况，该贷款业务纳税地点可能在北京、上海或是其它地点。笔者认为，无论是在境内和境外劳务划分上还是在确认境内劳务发生地点上，应采用同一原则，不能对境内企业从境内和境外取得的所有收入以及境外企业从境内取得的收入都征税。同时，也要考虑到实际征管手段问题，使得确认的原则便于实际操作。

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[关键词]社会保障资金 经济转轨 压力及对策

一、我国社会保障资金收支平衡面临的压力

（一）离退休人员的增长速度超过缴费人数的增长

随着全国城镇职工养老保险制度改革的推进，全国参加基本养老保险统筹的职工人数不断增长，但领取养老金的人数的增加幅度明显高于养老保险人数的增加幅度：1993年，参加基本养老保险人数与领取基本养老金人数之比为4.35∶1，2003年为3.02∶1，也就是说，10年前4.35个人养1个退休人员，而10年后只有3.02个工人养1个退休人员，在职职工的赡养压力大幅度增加。

（二）高失业风险与社会保障资金支付的压力

以国有经济的战略性改组和国有企业改革为中心的经济体制改革意味着高失业率是今后一段时期内难以回避的问题。未来5-10年，全国每年将新增就业人口1000万人，加上1.5亿农村剩余劳动力，这将给我国就业环境带来巨大压力。经济体制转轨和产业结构调整造成的失业，使得失业保险面临严峻的资金考验；大量应当进入失业行列的人员错位进入养老队伍，把对失业保险的近期压力扭曲成了对养老保险的长期压力。

不少地方的失业保险基金已收不抵支。从收入情况看，有不少企业欠费，多是由于企业亏损或经营困难而无力缴纳。在收入无法充分保证的同时，支出的压力却越来越大；根据“三三制”的资金来源规定，在经济效益很差的企业以及结构调整任务沉重的老工业基地和资源性城市，无论是应由企业筹集的部分，还是应由城镇失业保险基金承担的部分，一般都做不到准时、足额到位，责任自然集中到地方政府身上。但这些地方政府的财政也很紧张，难以落实足够的资金。

（三）产业结构演变及城镇化加速对社会保障资金收支的影响

城镇居民较农民具有更高水平的社会保障需求。城镇人口比例的增加，意味着社会保障整体水平的增加，必然加大社会保障的资金支付压力。另外，城镇化过程中，农村青年劳动力大量迁移到城市，农村老龄化程度将加剧，农村社会保障需求增加。

城镇化将促成就业的产业结构发生深刻的变化：第二、三产业的就业比重将趋于增加，对社会保险需求的人数增加；随着产业结构升级和经济全球化，以及资本有机构成的不断提高，我国资本排挤劳动力的程度增加，经济增长中的就业岗位增速远远赶不上经济本身的增速。产业和技术结构调整必然要求对劳动力的产业和技术结构相应进行调整，而老年职工在这样的调整过程中处于相对不利的地位，对老年职工实行的内退、提前退休等特殊照顾的保障政策，导致宏观经济结构调整成本向社会保障转移，加大整体社会保障支付的压力。

（四）收入分配制度不健全及失地农民保障缺失对社会保障资金的支付压力

收入差距过大致使对社会保障的强烈需求与社会所能提供的实际保障供给存在难以逾越的鸿沟。如何通过保障和福利的转移支付缩小一次分配差距，是经济体制转轨新阶段中社会保障融资制度面临的严峻挑战。我国社会收入分配制度存在统计收入数据失真的问题。收入数据失真导致以官方统计工资数据作为稽核标准的社会保险缴费基数偏低，社会保险收入减少。

失地农民和城市居民已无本质区别，面临着同样的市场风险。目前农村生产力水平较低而缺乏社会保障的基础和条件，政府承担了较少的责任。尽管可以按照国家、集体和个人三方合理负担的原则进行融资，但仍然会增加我国社会保障的收支平衡压力。我国农民一旦失去土地，就意味着将失去全部保障。尽管失地农民一般会得到一定的收入补偿和安置，但无法满足家庭所有成员长期稳定的生活需求。

（五）老龄化对我国社会保障融资的压力

从长期看，我国社会保障基金的缺口将越来越大，现行融资制度无法应对人口老龄化趋势及城镇化对我国社会保障资金收支形成一定的压力。预计到21世纪三十年代，中国老龄化将达到高峰，养老负担和医疗费用将大幅提高，社会保障将面临着较大的资金支付压力。如果对这个问题没有恰当的解决对策，不仅社会保障制度无法平稳运行，而且将影响社会经济的可持续发展。

二、完善我国社会保障融资制度的几点建议

（一）根据公共财政理论对社会保障财政支出进行重新定位

社会保障的公共物品属性使得社会保障成为最大的政府开支方案。根据我国建立公共财政体制的需要，财政支出结构应该与政府提供的公共服务内容相一致。为了加强和落实财政支出的调整，建立社会保障预算应该是比较有效的。变“救火式”的财政投入为经常性的财政投人，建立财政预算内社保专项基金，每年可以按一般预算收入的一定比例或一定额度，安排社保专项资金，专款专用；也可规定按一些税费的一定比例提取社保专项资金，列入社保科目；要在财政预算内建立专用基金，逐年积累，壮大规模，改变每年预算安排社保资金时，需要多就多安排，需要少就少安排的状况，避免随意性。

（二）完善我国社会救助融资制度

1.完善各级政府对社会救助分担比例与办法

由于低保范围不断扩展、新对象不断增加，资金投入与资金需求还存在较大缺口。可以在目前分级财政体制的基础上，以中央财政负担50%为基准、实事求是地制定各类地区的负担比例，对特别困难的地区，中央财政的负担比例可以再提高。另外，为保证低保资金的合理利用，社会保障主管部门要会同其它相关部门制定出一套科学合理的最低生活保障标准。

2.以个人所得税为低保制度的专项资金来源

个人所得税是调节贫富差距、实现社会公平的主要手段。在发达国家，个人所得税约占整个财政收入的30%左右，而主要用于社会保障的公共支出也大约占财政支出的20%～30%，所以从这个意义上说，是个人所得税支持了社会保障的开支。我国随着公共财政制度的建立，财政所承担的社会保障的内容大量增加，可以考虑将个人所得税等属于调节收入的税种规定为地方财政社会保障支付的固定来源。

3.积极拓宽社会救助融资的其他渠道

通过税收优惠、财政补贴等方式吸引更多的民间资金补充社会救助基金：⑴制定支持社会慈善事业发展的有关政策；放宽慈善基金对筹集资金的限制及制定优惠的慈善用地政策；⑵通过发行社会保障彩票从社会上筹集资金补充社保基金；⑶拓宽社区服务的融资渠道。积极鼓励个体企业、私营企业、外商和各种民间团体以各种形式投资兴建并管理社区服务设施；⑷开征遗产税。

4.社会医疗救助制度的融资

公共卫生体系脆弱是目前我国社会保障制度中的较大漏洞，我国公共卫生投入严重不足，社会医疗救助融资制度严重滞后。从各国建立医疗救助制度的经验看，国家应当承担医疗救助的主要责任。我国医疗救助资金原则上应该由中央财政和地方财政分担，对困难地区中央出“大头”，但地方也要匹配资金，以保证资金的使用更有效率；通过社会捐助筹资设立专项医疗救助基金，征收烟酒和高档特别消费税等途径筹集医疗救助资金；设立流动人口社会保障基金对流动人口突发的疾病和特困人口的危重疾病予以救助。

（三）转轨过程中的我国失业保障融资

1.进一步强化政府在失业保障中的责任

失业保障资金主要来源于雇主和雇工交纳的社会保障费（税）是合乎逻辑的，但这部分的社会保障费是有上限的。在大多数国家，当失业保险基金支出大于收入时由国家财政来补充。我国失业风险构成不同于西方国家，主要是体制改革原因。改革的失业成本应该主要由国家承担，要在国家、企业、个人合理分摊负担的基础上，强化地方政府和相关企业的责任，建立“政府负担主要责任、企业和劳动者起辅助作用的三方负担方式”。

2.完善失业保险融资制度

⑴通过立法保证失业保险基金的征缴。通过失业保险立法，对失业保险的实施范围、资金来源、管理机构等做出明确规定，以保障失业保险基金按期足额收缴；提高失业保险的统筹层次抵补低层次统筹基金的地区性缺口和阶段性缺口；⑵加强失业保险基金的财务和预算管理。主要强化失业保险基金的财务、会计制度管理，将失业保险基金作为专项收支纳入国家预算管理，坚持专款专用，将失业保险基金结余部分主要用于购买国债和各项安全投资，确保基金安全。

3.建立失业保险融资的补充机制

⑴对下岗职工的劳动贡献实施适度补偿。补偿资金应主要来源于现有企业的存量资产，筹资办法可结合养老保障制度改革中的过渡费用筹集一起制定；⑵推行雇主补偿制度。雇主必须承担解雇员工的责任――推行解雇补偿制度，雇主必须按照职工的服务期限等条件支付被解雇职工一定数量的补偿费用。其意义是：可以对失业者及其家庭的生活水平变化起到一定的缓冲作用；可在一定程度上约束雇主随意解雇员工的行为。此外，政府还可以研究制定其他对雇主裁员行为有约束的政策，比如对集中过量裁员的企业给予一定的经济处罚，对有较大就业贡献的企业则给予一定的减免税优惠。

（四）设立社会保障储备基金有助于缓解老龄化对社会保障资金的压力

通过“预筹基金”可以应对人口老龄化，目前已有60多个国家建立了养老储备基金制度，如美国、法国、爱尔兰、挪威、新西兰等。2000年我国设立全国社会保障基金，但工作进展不大：一是资金来源没有制度化，导致筹措速度过于缓慢；二是全国社会保障基金的投资管理收益状况不良。充实社会保障储备基金的关键在于：⑴争取财政预算向社保基金拨款的制度化；⑵要实行中央财政和地方财政的合理分担；⑶社保基金来源应该法制化；⑷将社会保障储备基金融资与税制改革相结合。可考虑征收遗产税、奢侈消费税以及从个人所得税、利息税等税收中划出一定比例补充社保基金。

参考文献：

［1］白天亮．失业率是否还会上升．人民日报，2003年2月8日第6版．

［2］胡鞍钢．关于建立全国统一基本社会保障制度开征社会保障税的建议［J］．2001（4），第13页．

［3］唐钧．中国城市居民贫困线研究［M］．上海社会科学院出版社，1998年，第136页．

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关键词:社会救助 问题 措施

社会救助是对因各种原因造成生活困难、不能维持最底生活水平的公民,由国家和社会给予一定的物质援助的制度。目前,在我国农村的社会救助制度主要有:五保供养制度、特困户救济制度、临时救济制度、灾害救助制度、最低生活保障制度、农村医疗救助制度等。大力推进农村社会救助体系建设,对于统筹城乡协调发展、维护农民利益、建设新农村、保持社会稳定和构建和谐社会都具有重要的意义。

一、我国农村社会救助制度存在的问题

建国以来,我国农村社会救助制度对我国农村社会经济发展做出了巨大贡献,保证了农村最贫困阶层的生存与基本生活,为维护农村社会的稳定,实现社会公平,发挥了重要作用。但是,我国农村社会救助制度还很不完善,存在很多问题,具体来说,主要表现在以下几个方面:

(一)救助范围较小,实际覆盖面窄

我国传统的农村社会救助制度的主体是群众和集体,而国家则是救助主体的辅助体而已。不管是救灾、社会救济,还是农村五保、扶贫、助残,救助面对的不是全体村民,而只是一部分“三无对象”、赤贫和有困难的残疾人。从2000年至2002年,每年救灾救济面大约为16%,每年社会救济面大约30%。不仅如此,就是属于“三无对象”的农村五保户,实际真正得到“五保”救济的大约为70%。据统计,我国目前农村接受各种定期救济(包括最低生活保障和特困救济)的人数约有1160多万人,接受各种定期救济的农户(包括困难户、五保户等)约有632.7万户,农村中接受临时救济的有2009多万人次,而实际需要救助的人数还远不止此。

(二)救助标准偏低,比例难以确定

由于财力有限,各地在制定社会救助标准时,往往将救助标准压得很低。以2002年为例,农村社会救助对象总数为6000万人,得到救济的传统救济困难户为1771.4万人,五保户213.3万人,其它救济对象250.5万人,以上三类人相加得到救济的人数为2235.2万人,人均749元/年,人均62元/月,如果按照社会救助对象总数计算,人均23元/月。在救灾方面,灾民总数为3.7亿人,直接经济损失1717.4亿元,国家用于灾民生活的救济款为40亿元,人均10.8元,更是捉襟见肘。在目前的物价水平下,难以有效地维持这些救助对象的基本生活,特别是那些体弱多病、无依无靠的孤老和主要劳动力患病的家庭,生活景况更为艰难。

(三)救助资金不足,地区差别较大

资金短缺是制约农村特困户社会救助工作开展的主要瓶颈,也是阻碍农村经济社会发展的重要因素。农村社会救助,在1999年农村税费改革之前,农村社会救助资金主要靠县财政和乡村集体经济投入。2000年中央国务院关于农村税费改革试点工作的通知中,只规定“五保户”的供养资金列入农业税附加,而没有规定对特困户救济的资金来源。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少,只靠县财政提供的有限资金不能为所有特困户提供救济,在有些贫困地区,社会救济实际上已陷入了停滞状态。

同时,在资金的筹集过程中,还存在这样一种矛盾现象,即经济比较发达的地区,地方财政和村集体的财力都比较强,救助对象相应也不太多,可以基本保证救助资金和物资按时到位。但在贫困落后地区,地方财政比较吃紧,救助资金的筹集和到位本身就十分困难,而越是经济不发达的地区,贫困人口越多,救助需求越大,所需救助资金也越多。由此产生恶性循环,资金问题始终无法得到彻底解决。不同地区间的救助标准差距过分悬殊,差别较大,如特困户救助每人每月有的仅5元,有的高达20元。

(四)制度设计不健全,救助工作随惫性大

由于缺乏具体的贫困标准和救济标准,社会救助工作没有形成一套规范化、科学化的制度。一方面救助对象的认定缺乏明确的标准,谁应属于救助对象,谁是重点对象,主要凭感官直觉认定,此外,没有严格规范的程序,相关的救助实施的机制薄弱,透明程度低,缺少贫困的审批制度和动态监测体系。由于没有严格规范的程序,救助金发放方面,除定期、定量救助外,救助金分配不合理,优亲厚友,甚至贪污挪用救助金等情况不少。

(五)社会救助管理分散

我国农村社会救助的现状不仅是城乡分割,还有条块分割、多头管理、各自为政。不同内容的救助安排在相关部门,条块之间既无统一的管理机构,也无统一的管理办法,形成“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系的不同,在社会救助资金的管理和决策上经常发生矛盾,出现相互扯皮、办事效率低下的状况。

(六)立法严重滞后

由于农村社会救助尚不完善,社会保障尚未立法,更没有形成法律体系,现在我国并没有关于社会救助的专门的法律,使农村社会救助工作无法可依,无章可循,这无疑大大阻碍了我国农村社会救助制度的发展,没有社会救助立法的支持,重保险、轻救助现象严重。一方面,有的地方政府往往以“救世主”的面目出现,把社会救助看作是政府对贫困者的一种施舍和恩赐,而认识不到这是政府的一种职责。另一方面,社会救助主体一旦发生纠纷,法院无法立案。因而出现过地方政府挪用该项资金,甚至经手扶贫救助资金的官员贪污救助款的情况。

二、完善我国农村社会救助制度的措施

(一)发挥国家主导作用,扩大中央财政支出比例

尽管社会福利与救济是社会保障项目中仅有的列入国家财政支出的项目,但比例少的可怜,且各年比例相差不大。既然中央财政收入在总财政收人中所占比重增大,那么增加社会救助在中央财政收人中的比重自然也无可厚非。而且,中央财政中并没有农村社会救助资金的专项预算科目,在实施低保制度时,都由地方财政主要是县、市财政和村集体分级负担。目前,由地方财政负担的部分,一般县(市)和乡镇各按50%,或分别按40%和60%分担。因此,应考虑在中央财政中增设农村社会救助的专项预算科目,以解决农村社会救助经费不足的问题。

(二)整合现有救助资源,建立以农村最低生活保障和灾民救助为主体的社会救助体系

将现有的农村救灾、低保、特困户补助、医疗救助等制度性救助项目,以及临时帮困、送温暖等各种临时应急性救助项目,适当加以整合归并,使整体制度更加简约和易于操作。可以考虑:继续保留灾民救助项目,但应进一步完善制度和管理,适当提高救助标准;取消农村五保、特困户救助以及各种临时性、应急性救助项目,用统一的最低生活保障制度取而代之;将医疗救助纳入农村医疗保障体系,具体地说,就是并入新型农村合作医疗制度。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制,是现代国家社会保障体系中必不可少的基本组成部分,是社会保障体系中的最后一道“安全网”,其意义和作用十分重要。建立农村低保制度要坚持城乡统筹,与城市低保制度合理衔接,因地制宜,循序渐进。从我国的基本国情出发,最低生活保障制度应以省为主体,中央财政给予支持。各省可以设立不同的保障线,发达地区可以高一些,欠发达地区可以低一些。标准应参照当地农村居民维持最低生活所需要的基本支出来确定。

(三)规范农村社会救助管理

农村社会救助的对象主要是农村五保户、低保户、重点优抚对象,以及经政府批准的其它需要救助的特困户等。应对不同的救助对象采取严格的分类,根据不同救助对象的切实需要给予救助。对救助对象先根据其基本情况进行初步分类,再深入到基层进行村民委员会调查、民主评议小组评议、乡镇人民政府审核、县市区民政局审批等,最后确定救助对象的种类。由于救助对象人数多,救助内容各有区别,资金监督管理的难度相当大。因此,为了保证救助资金的安全,确保资金能真正落实到每个救助对象手中,要严格按照相关资金管理办法执行,从制度上规范农村社会救助资金运作程序,确保财政社保资金的安全运行。要坚持救助资金专户管理、专款专用、封闭运行、社会化发放的原则,理顺资金管理拨付体制,建立救助资金投入的自然增长机制,解决工作经费,增强农村社会救助资金的调控能力,使有限的救助资金发挥最大的效益。

(四)进一步健全社会救助法律体系,推进救助工作的法制化、规范化和科学

社会救助法律体系包括实体救助法律制度和程序救助法律制度两个方面。实体救助是指国家通过立法形式,对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定,使社会弱者群体的实体权利具有法律依据,成为“合法权益”,而不再是某个部门的“施舍”和任意行为。程序救助是指社会弱者群体依照实体救助法律规定所享有的物质利益,应通过何种法定程序得以实现,在实现该利益的过程中发生纷争如何解决等,这里涉及到法律援助制度。从目前我国社会经济发展水平、城乡二元结构、人口分布尤其是农村人口占大多数,以及社会保障制度建设基础薄弱等情况看,制定和颁布《社会救助法》的条件应该说是成熟的。要通过立法形式,对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定,使困难群体获得救助有法律依据。

(五)积极培育民间公益性社会救助组织发展,实现社会救助主体的多元化

在社会救助体系中,政府是当然的第一责任主体,但仅靠政府是不够的。要实行政府救助与社会救助相结合,探索建立多元筹资体制,扩大救助资金的来源渠道。对企业和个人用于社会救助的捐资要给予税收政策优惠。对企业和个人捐助设立的民间救助基金,由基金管理机构自行管理。政府也可以向民间救助基金注入一定的资金,共同参与救助基金的管理,确保救助资金规范运作、服务社会。在民间组织发展过程中,要始终把以服务“三农”为主的各类农村专业协会,以服务对外开放、招商引资为主的各类工商协会、行业分会、商会,以及服务人民群众生活质量提升为主的社会公益性社团、民办非企业作为重点;同时,要积极培育社区民间组织,充分发挥其在维护弱势群体利益、满足社区居民需求方面所起的积极作用,促进社会公益事业的发展。

参考文献:

[1]魏乐,完善我国农村社会救助制度研究,科学教育家,2007年第10期。

[2]辛瑞萍,试论中国农村社会救助制度的完善,社科纵横2007年第7期。