房地产评估法律依据范文

导语：如何才能写好一篇房地产评估法律依据，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[关键词]房地产评估；房地产估价

[中图分类号]F293.3 [文献标识码]A [文章编号]2095-3283（2012）12-0072-02

一、房地产评估的概念

房地产评估包含房地产价值评估、房地产工程质量评估、房地产周围环境评估、房地产投资风险评估、房地产贷款风险评估等。但是目前房地产评估主要指的是针对房地产价值的评估，即房地产估价。房地产估价是由持有《房地产估价人员岗位合格证书》或《房地产估价师注册证》的专业人员，根据特定的估价目的，遵循公认的估价原则，按照严谨的估价程序，运用科学的估价方法，在综合分析影响房地产价格因素的基础上，对房地产的特定权益在特定时间最可能实现的合理价格进行估算和判定的活动。它实质上不是估价人员的定价，而是模拟市场价格形成过程将房地产价格显现出来，它具有专业性、技术性和复杂性等特点，是科学、艺术和经验三者的结合。

二、我国房地产评估行业发展现状

我国的房地产评估行业已经经历了30多年的发展和创新过程，通过国家各级房地产的主管部门、各评估机构以及估价人员的共同努力，目前已初步建立了基本的房地产估价师执业资格制度，经过注册的房地产评估机构也逐渐步入正轨，整个评估行业都处在健康发展的过程中。具体来说，首先，制定了房地产评估的相关法律和规章制度，以法律法规的形式确立了房地产估价师执业资格制度的核心地位，完善了评估的相关法律法规和规范性文件；其次，基本建立了房地产估价师执业资格制度并制定了房地产评估的技术规范，通过统一评估程序和技术方法，来保证评估结果的客观、公正和合理；第三，房地产评估的服务领域逐步扩大，在房地产评估机构发展初期，主要服务内容局限于房地产交易管理，以防止房地产交易过程中双方当事人隐价瞒价、偷漏税费。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，目前房地产评估业务已经逐步在社会经济发展中发挥着越来越重要的作用，如为银行、城市建设、房地产开发、土地管理、司法、保险、投资等领域提供评估、咨询等各方面服务。

三、我国房地产评估行业中存在的问题

（一）立法滞后

虽然目前我国已形成了以《中华人民共和国城市房地产管理法》为基础，由《城市房地产中介服务管理规定》《房地产估价机构管理办法》《注册房地产估价师管理办法》等规章组成，以房地产评估机构资质标准和房地产估价师注册两项行政许可为核心的房地产评估法律体系，对评估机构、估价人员的管理进行了规定，但仍然缺乏相关的实施细则。尽管《中华人民共和国城市房地产管理法》中已明确了房地产评估制度的法定地位，但关于房地产评估的专门法律一直是空白。而散落在各项规章制度和规范性文件中的相关规定，不能够对评估的规范、规程以及执业道德标准等提供系统和权威的法律依据。这种缺乏充分的法律保障的状况，使得房地产估价师在执业过程中往往畏手畏脚，无法充分发挥其能动作用，其评估结果也就难以得到社会的认可。同时这也导致了对房地产中介业务缺乏有效监督的局面。

（二）从业人员素质参差不齐

房地产评估不仅具有很强的专业性，而且由于房地产价值的个别性，使得没有两处房地产的价值是完全相同的，这就使得房地产评估结果的科学性非常倚重估价师的经验和诚信度。但是我国目前尚未形成一套非常完整和科学的人才培养、准入及晋级机制，相关的法律法规还不够健全，而且缺乏对从业人员严格的约束和考核，行业的收费情况较为混乱并存在一定程度准入门槛偏低现象，导致了许多进入该行业的人员并非相关专业出身，学历层次较低，对房地产评估的科学性和严谨性认识不足，工作积极性和热情较低以及遵守职业道德的情况较差等。同时房地产估价师执业资格考试的考前资格审查往往过于宽松，导致考生做假的现象较为严重。而且房地产估价师考试为一次性考试制度，通过后的注册也只有一个级别，不能充分体现估价师水平的高低和资历的深浅，因此也不能激励估价师为提高业务水平和提升执业资格而继续学习和深造。

（三）社会公信力不高

房地产评估行业发展较好的国家，不仅有健全的法律法规，相关的行业协会也发挥着重要的监督和规范作用。但我国由于房地产评估行业相关法律法规不健全，缺乏行业标准及技术规范和规程，同时房地产行业协会缺乏自律，对违纪、违规等行为缺乏具体可操作的法律法规和行业规则，导致社会公信力不高。当前比较突出的问题是评估机构容易受到政府或银行等机构的干预、开发商的利诱等影响，或迎合被拆迁人的不合理要求，评估结果与市场价值严重背离，损害了其他当事人的合法权益；或者为了交易双方不合理的避税要求，使得评估结果损害国家利益。

四、对我国房地产评估行业发展的建议

（一）建立健全房地产评估行业的法律法规

有法可依是房地产评估行业存在和发展的保证。国家应根据《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产中介服务管理规定》《房地产估价机构管理办法》《注册房地产估价师管理办法》等有关法律法规，出台专门的《房地产估价法》。该法应综合现有法律法规的各方面规定和要求，完善以下几个方面：一是强化行业标准，制定和强制推行技术规范和规程，对违反相关法律法规的估价人员要严惩不贷；二是在收费标准方面应做适当调整，对总额小的项目应再细分档次并适当提高收费标准，否则面广量大的小额估价项目因收费少而导致无人承接，对总额大的项目也应再细分档次并适当降低收费标准，否则容易助长压价竞争和给回扣现象；三是制定房地产评估行业职业道德标准，房地产估价师守则等规定，规范评估机构和评估师的行为，通过推动房地产评估行业的法制建设，实施详细的规章制度，使房地产评估机构在执业过程中，有法可依，有据可查，有章可循。

（二）加强房地产评估执业人员的资格认证工作

为了提高房地产评估从业人员的素质和行业整体水平，一方面应加强对房地产评估执业人员的资格认证，并设置至少两级房地产估价师。可以参照日本的不动产鉴定师资格三级考试制度以及美国的资深、非资深二级房地产估价师管理制度，结合我国的客观实际，实行动态的两级管理体制，即根据房地产估价师的执业能力强弱、评估实践经验的丰富与否、评估报告的技术含量高低、职业道德的好坏等实际情况来确定相应的执业等级标准，做到有升有降、动态管理。这样可以更好地确保房地产估价师队伍的技术水平，促进房地产估价师队伍的健康发展，另一方面要提高房地产评估从业人员的准入门槛。要从源头控制好房地产估价师的素质。具体措施包括：第一，提高报考的学历要求，至少应该具备大学本科以上学历；第二，严格实行注册制度。目前我国的注册制度相对来说还是比较健全的，但执行力度不够，没有起到其应有的作用，所以要严格执行注册制度；第三，提高考试的难度，择优录取。如扩大考试相关知识面，实行定量录取等。

（三）全面推进房地产评估行业诚信体系建设

房地产评估行业的诚信体系建设十分重要。目前我国房地产估价行业普遍存在的各种不诚信行为是社会对估价行业评价较差和信任程度较低的主要原因。尽管诚信体系建设需要投入大量的人力、财力，没有直接的经济回报，但它具有巨大的社会效应，如果能够通过行之有效的办法来降低讲诚信者的成本，提高不讲诚信者的成本，使失信者付出代价，名誉扫地，直至清出行业、绳之以法，就可以达到使房地产估价师和房地产评估机构都能够重视信誉，因而社会对估价行业有较好的评价和较高的信任度，从而才能更好地发展房地产估价业。全面推进房地产评估行业诚信体系的建设，需要充分发挥房地产评估行业协会在行业自律中的作用。首先，要结合房地产评估业务发展的实际需要，完善行业操作规程，制定行业服务标准，协助政府部门做好房地产评估信用档案。目前，注册房地产估价师信用档案、一级房地产评估机构信用档案体系都已建立并投入使用。二、三级房地产评估机构信用档案也逐步建立。要通过信用档案来实行诚信预警机制和失信惩戒机制等，使失信者的失信成本大于收益，以此来督促和引导评估机构和估价师遵守评估法律法规和技术规范，营造依法评估、独立评估、公正评估的市场氛围。其次，要精心组织形式多样的继续教育，把评估行业培育成学习型行业，不仅要进行多级估价师的升级教育，也要进行同级执业资格的维持教育，打破终身制，实行动态管理。不仅要重视业务素质教育，更要重视职业道德教育。除了通过各种方式不断提高房地产评估专业人员专业技术水平外，还应对其进行行业的纪律教育和职业道德教育，使他们在内心深处树立起抵制各种不良现象的屏障。第三，积极参与对评估纠纷的调处，认真做好对违反职业道德和行业规则行为的处理，维护行业形象。

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不动产继承需要公证，公证费通常是房屋评估价值的2%，正常过户不需要。如果房子还没满5年，正常过户要交营业税，继承就不用交了。继承公证费按继承人继承的房地产评估价格的2%进行收取，最低不可以低于200元。根据国家计委、司法部《关于调整公证服务收费标准的通知》：证明财产继承，赠与和遗赠，按受益额比率收。

法律依据：《关于调整公证服务收费标准的通知》第二条证明财产继承，赠与和遗赠，按受益额比率收。20万元以下的按2％收取；20万元至50万元部分按1.5％收取；50万元至100万元部分按1％收取；100万元以上部分按0．5％收取；最低收费200元。

（来源：文章屋网 ）

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摘要：我国现行的房地产税制已不适应市场经济的发展，存在着重流转，轻持有，税制不统一，立法层次低、征税范围窄、配套制度不健全等问题。为此，在立足当前的经济发展状况和社会需求的基础上，通过合并税种，下放管理权限，开征不动产闲置税、完善各项配套改革措施等，尽快完善税制，缓解社会矛盾，促进房地产市场持续健康发展。

关键词：房地产税制改革

一、我国现行房地产税制存在的主要矛盾

我国现行的房地产税制中，涉及到营业税、土地增值税、房产税、城市房地产税、契税、耕地占用税、印花税、城镇土地使用税、土地使用费等10余类。随着住房制度的全面改革以及房地产市场的建立和发展，房地产税制与经济发展存在矛盾，不同税种之间也存在冲突。这不适应当前人们已购有较多较高价位住宅，需要进行有区别的财产占有关系的税收再分配调节，缓和社会矛盾的迫切要求，也不适应需要通过税收调节房地产供需关系及其结构，促进房地产市场持续健康发展的现实要求。

(一)重流转，轻持有

房地产持有阶段课税少、税负轻；而流通环节，多个税种同时课征。着重对营业性房屋、个人出租房屋征税，如个人房屋出租收入既要征收房产税，又要征收营业税和个人所得税，明显存在重复征税的问题。但不对个人非营业性住房征房产税，这相当于给了土地持有者无息贷款，只要未流通，就无须为土地的增值而纳税。这样做实际上鼓励了土地持有，助长了土地投机，导致了高房价与高空置率的存在。据国家统计局的数据，截止2007年4月，全国商品房空置面积为1.27亿平方米，其中空置商品住宅0.69亿平方米，全国空置率超过25%，大大超过国际公认的10%的警戒线。一边是1亿多平方米的商品房白白空置，一边是大量迫切需要住房的居民买不起房子，这一不正常的现象已到了需要严重关注的时候了。

(二)税制不统一，内外两套有违公平

内企及华籍居民适用房产税、城镇土地使用税、耕地占用税和土地增值税，外企和外籍人士适用土地使用费和1951年当时的政务院公布的《城市房地产税暂行条例》的城市房地产税。这不仅给税收征管增加了难度和成本，还造成内外资企业竞争起点不同，税负不公，不利于统一市场的构建和市场经济体制的培育发展。

(三)税收立法层次低，征税依据不太充分

按税收法律主义原则，税收的征收必须基于法律的规定进行，没有法律依据，国家就不能征税、任何人就不得被要求纳税。这里所指的法律仅限于国家立法机关制定的法律，不包括行政法规。但我们现行的企业房地产税、城镇土地使用税，其法律依据是由国务院制定并以暂行条例的形式颁布实施的行政法规，级次较低。

(四)征税范围窄，财政功能不强

房产税限在城市、县城、建制镇和工矿区征收，还把行政机关、人民团体、军队自用、财政拨付事业费的机构、个人居住用房等房产列为免税对象；土地使用税也排除了农村土地，仅限于对城镇土地征税。房地产税范围过窄，税基偏小，收入不高，也使其难以成为地方政府的主体税种。

(五)税、费不清，费高于税

目前，我国涉及房地产开发、销售全过程的所有税收，约占建设成本的9%；而如配套费等各类规费却达到41%。

(六)配套制度不健全，税收征管难度大

考虑到将来的税制改革，需要进行财产评估的税种和数量会很多，而我国的房地产评估业起步较晚，既不规范也不成熟。房产评估制度作为房地产税收的主要辅助手段还很不健全，目前还无法帮助实现房地产税收的顺利征收。

二、房地产税制改革的总体思路

采取“一清，二转，三改，四留”的办法，即对现行涉及房地产方面的税种进行整合，清理取缔不适应经济发展的税种，合并税基重叠或有紧密关联的税种；将流转环节过重的税收负担转移到房地产持有阶段；把一部分体现政府职能，属于税收性质，且便于税收征管的收费，改为征税；对符合国际通行作法，又属必要的少量规费，继续规范化保留。统一内外资企业的房产税，简化税制；提升房地产税收的立法层次；扩大税基，公平税负；建立和完善房地产估价制度等配套措施，促进我国房地产市场持续、健康、有序地发展。

三、房地产税制改革的具体设想

(一)合并税种，开征统一规范的物业税或不动产税

把房产税、城市房地产税、城镇土地使用税和土地使用费，以及属于税收性质的其他收费，合并为全国统一的物业税。既包括房屋、土地，又包括难以算作房屋的其他地上建筑物及附着物。我国物业税的主要设想如下：

1.扩大征收范围，确定征免界限。要改变房地产税收重流转，轻持有的现状，就必须适应市场经济发展的要求，扩大不动产的征收范围，取消那些不适应现实情况的减免。一是取消个人所有非营业性住房免税的规定，初期可把征税范围只限制在非普通住房，特别是对占用土地资源多，拥有住房面积大的豪宅、别墅等高档房实行高税率，而对占土地资源少、拥有住房面积小的低收入阶层给予税收减免政策。这样可改变部分居民买不起房，而买得起的人因持有成本过低，就多买多占的现状。这笔税款应专项使用，作为廉租房、经济适用房建设专项基金，鼓励房地产开发企业积极建设廉租房和经济适用房，也可作为对符合城镇居民最低生活保障标准且住房有困难的家庭提供购房或住房租金补贴，这样将高收入者的收入转移给低收入者，抑制目前我国逐渐拉大的收入差距，控制收入分配中的“马太效应”，缓和社会矛盾，构建和谐社会。二是取消对事业单位有关免税的规定，把非公益性事业单位和社会团体用地用房纳入征税范围。三是把农村的工商营业用房和高标准住房纳入征税范围。

2.对房产税以评估市场价作为计税依据。现行房产税一是从价计征，是以房产余值(房产原值一次扣除10%--30%后的余值)作为计税依据；二是从租计征，以租金收入作为计税依据。这很不合理，按历史成本价余值征收，使得税收收入与房地产价值背离，国家不能分享土地增值收益，还将承担通货膨胀损失；从租计征的则对其实际租金难以把握，且对经营行为征税与营业税有交叉；而且对同一宗房地产按从租计征与从价计征两种方法分别计算出的税额相差很大。

3.对土地使用税应按类型和用途分别制定税率。现行城镇土地使用税是分地区按单位面积实行固定税额的办法，一是国家不能及时分享土地增值收益；二是税率过低，且不同等级土地之间的税额差距太小，体现不了调节级差收入的作用，对促使土地使用者节约用地，提高土地使用效益等方面的效果不明显；三是随着城乡经济的发展，许多地方城乡结合部难以区分，分设在城乡的企业由于地理位置的不同，也会产生税负差别；四是部分减免税规定，过多地照顾了纳税困难企业，不利于一些占地面积大而经济效益差的企业加强自身的经营管理，影响企业间的平等竞争。对此可借鉴国际通行作法，对个人住房按类型、经过评估的市场价格采用三四级超额累进税率制。

4.全国税率应有弹性。我国地域广阔，经济发展极不平衡，全国不宜采用统一税率。可设立一个弹性控制区间，各地根据经济发展的水平、纳税人支付能力等因素，在许可的范围内选择适用的税率。

(二)提高立法级次，下放管理权限

中央制定物业税的基本法，对税法要素做原则性规定，而由省级立法机关或政府制定细则，明确具体征收范围、税目税率、减免优惠、实施办法及其征收管理等，不仅有利于维护中央的税制统一，而且有利于各地因地制宜、灵活处理税收问题，充分调动地方政府的积极性，逐步把物业税培育成为县市级地方税的主体税种。

(三)开征不动产闲置税

目前，土地、房屋资源浪费现象相当严重，存在大量已征未用和购而不用的情况，有的地方政府还征用大片土地，等待招商引资时高价出让。国内有1亿多平方米的商品房空置总量，其中空置一年以上的超过50%，占压资金超过2500亿元。而我国商品房开发商大多以银行贷款为主，房子销售不出去，必将威胁金融业的良性运行。为制止这种坐享房地产自然增值带来的收益的行为，打击囤积居奇，抑制非理性投资，制止资源浪费，优化资源配置，防范金融风险，需要采取税收强制措施，开征不动产闲置税。这样可大大增加国家的税收收入，非常有效地遏制房地产投机，避免任何因房地产泡沫给国家发展带来的负面影响。

(四)完善各项配套改革措施

一是建立和完善房地产登记制度，全面掌握房地产各方面情况，找准征税目标。二是建立和完善以房地产市场价格为依据的价格评估体系。三是注意房地产税制改革与其他税制之间的协调。房地产税制的变动，将关系到有关房地产业的多项税收和收费，因此，要把该项改革和整体税制完善结合起来，处理好相关税种之间的关系。

参考文献：

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一、房地产税税基评估的程序选择

（一）对评税机构设置的选择

在已实行税基评估制度的国家和地区中，有些国家和地区的评税主体为代表征税方的评估主体（政府或准政府机构性质的评估机构和人员）和代表纳税方的评估主体（往往是民间性质的社会中介评估机构或人员）共同来承担。但也有一些国家和地区，其税基评估机构主体是单一的。这种单一评估主体的确定有两种方法，一种是由非税务部门的政府或准政府性质的评估机构和人员来承担的，另一种是由民间性质的社会中介评估机构和人员来承担。这种单一税基评估主体往往会产生一些问题，其中最主要的问题就是由代表单方利益的评估机构作为税基评估主体时，其对税基的评估结果可能有失客观、公正和公平。

我国有不少专家建议由税务部门作为税基评估的行为主体。但是，假如由税务部门来负责整个辖区内的房产价值评估，必然要新增大量人员，这与我国政府机关人事制度改革目标不符，更重要的是，税务部门并非是对房产价值进行评估的专业机构，由它来评估不仅缺乏说服力，还将大大增加征税成本。

因此，在建立我国税基评估制度时，对评估机构的选择可以按下列顺序进行：（1）选择分别代表征、纳税双方的机构或人员作为评估主体，改变以往一直由征税部门单方面作为评估主体的状况。这一选择既能保证税基评估结果的公正性和公平性，又能保证征、纳税双方的合法权益。（2）假如我国税基评估还不能实行分别由代表征、纳税双方的两个以上的评估主体来承担时，则可以选择民间的社会中介评估机构作为评估主体，这样既可以发挥现有的社会中介评估行业的作用，又可以在一定程度上减轻政府部门的财政负担。当然，需要先对中介机构和人员进行税法及税基评估相关专业知识的培训。（3）如果我国税基评估只能由政府或准政府的机构作为评估主体，那么，为保证税基评估结果的公正性和公平性，税基评估的行为主体应由税务部门以外的政府部门来承担。在国外，由政府单方承担税基评估工作的，其评估主体也大多不是直接进行征税的部门。

（二）房地产税税基评估周期

以市场价值作为基础，对房地产按评估值进行征税，必须要考虑到市场价值变动的影响。因此，房地产计税依据的评估应定期进行。评估周期的长短主要受三方面因素影响：一是经济发展和其他因素（通货膨胀或环境改善带来的房地产增值等）；二是受制于重新进行评估的成本；三是房地产计税依据类型和是否具备现代化的计算机系统及合格的评估人员也在一定程度上影响评估周期。从实行财产税的国家来看，法国最近一次的财产税税基评估发生在1970年，从20世纪80年代开始每年对应税财产值作指数化调整；美国的一些地方每年或每两年进行一次财产税税基的重新评估：在丹麦，1982～1998年之间每个不评估的年份实行指数调整，从1998年开始决定每年都进行全面的重新评估；德国采用的计税依据是土地与地上建筑物价值，由于其经济发展较为稳定，市场价值变化不明显，其课税评估周期为6年，而事实执行的评估周期在6年以上。

我国在房地产税立法时，应在税法中明确规定税基评估的周期。就我国目前的情况而言，经济仍处于转型和上升期，经济波动在不同年份间表现得较为明显，房地产市场价值受经济发展及通货膨胀因素影响较大，评估周期不宜定得过长。同时，我国不同地区之间社会及经济发展不平衡，地区差异明显，评估周期不宜采取一刀切的办法，建议可由国家确定一个浮动期间，如在3～5年之间，由各省根据实际情况具体确定。这样，既可保证计税价格相对稳定，又能体现经济发展、环境改善等因素所带来的市场价值变化，保证财政收入目标的实现。

（三）申诉安排

房地产计税依据的评估量大面广，且其中涉及的因素及技术问题较为复杂.纳税人对评估值产生异议在所难免.因此，相关的法律法规应作出安排，以保证纳税人对评估结果申诉的权利。首先，在组织上.各地应设立独立于评估部门的专门的复核委员会，并组成评估专家团，在组织上保持独立性和权威性；复核委员会的主要任务是处理纳税人的申诉，以确保税负的公平和一致性；其次，要保证纳税人的知情权，税务机关对房地产计税依据进行评估后，应将初评的结果及房地产的有关资料在正式征收之前公布在有关的媒体或网站上，并给予一定的申诉期。在申诉期内，如果业主对计税价格持有异议，可以向评估机构申诉，若对申诉结果仍不满意的，业主可以向当地复核委员会申请复核，复核委员会应尽快将结果书面通知业主和相关评估机构，最终的计税价格应更加客观公正。

二、房地产税税基评估方法和技术

在房产价值评估中，不同的评估方式、参数选择和评估人员评出的房地产价值往往千差万别。如果这个问题解决不了，不仅会导致估值的混乱，导致房地产税不稳定和评估效率的低下，更重要的是，会导致权力寻租。要避免这些弊端，就必须确定一个便于操作的、明确的能被广泛认可的评估标准，这一标准既包括评估方法的选择、各类参数指标的选择，也包括调整、修正的幅度等等，以最大限度地确保评估标准的刚性而减少评估人员可以自由发挥的空间。

（一）基本评估方法

房地产税合理、准确的计税依据应是土地使用权和房产所有权的市场价值，计税的市场价值是通过评估得出的，但评估值的表现有多种形式。不同的评估方法将得出不同结果。常用的方法有市场比较法、收益还原法、重置成本法。从房地产评估实践来看，即使是同一房地产，采用这三种方法评估所得的结果有时也相差较大。一般而言（不考虑农用地），成本法的评估结果低于收益法的评估结果，而市场比较法的评估结果介于成本法和收益法之间。这是因为：成本法是从供给角度出发，收益法是从需求角度出发，而市场比较法则是从供求均衡角度出发的，供求双方达成交易的条件是使房地产使用带来的收益要大于或至少等于房地产的成本，其超额部分将由供求双方分享。此外，三种评估方法在具体应用过程中也受到一些条件的限制，存在不足之处。

采用市场比较法，需要有充足的房地产交易的完善交易资料，不适用于较少在市场上交易的应税房地产。如在一些房地产市场尚不成熟的地区，就很难采用这种方法进行估价。收益还原法的基本思想虽简单明了，但是在计算中确定适当的利率和预测房地产未来纯收益并不容易。对于没有收益的房地产或者收益无法预测的房地产，无法采用收益法实施评估，而且未来收益的估算也受到企业经营管理水平的影响。在实际操作中，还原利率的确定随意性大，往往对评估结果产生较大影响。从理论上讲.只要是可以估算其成本的房地产，都可以采用成本估价法。但是，现实生活中房地产的价格取决于其效用，而不是所花费的成本；房地产成本的增加并不一定能增加其价值，投入成本不多也不一定说明其价值不高。另外，采用成本法进行估价比较费时费力。难度最大的是折旧的计算，尤其是对陈旧的房地产，往往以估价人员的主观判断为依据，同样会影响估价的准确性。

国际上以市场价值为房地产税计税依据的国家通常是区分不同情况，如数据资料情况、市场状况、待评估房地产特点等，同时采用多种方法。具体而言，对于交易经常发生且有完善交易资料的房地产类型应优先采用市场比较法，如商品房、商业铺面等：对于一些很少发生转让而用于营利目的的房地产可采用收益还原法，如经济落后的地区，房地产市场发育不完全，缺少可比较的交易资料，可选择收益还原法；而对于一些特殊的房地产，既无法获得可比较的交易资料又无法通过使用者的角度确认其收益的，可采用成本重置法

（二）税基评估技术－－批量评估

同其他目的的评估不同，为得出房地产税的税基，要求同时对大量的房地产进行评估，工作量大且密集；另外其他评估行为中往往对特定房地产进行个别评估，个别评估的成本对于税收行政来说是难以接受的。为保证房地产税的行政效率，需要将其征管成本中的评估成本有效控制在一定的范围之内。控制评估成本的目的通过运用批量评估实现。

在对不动产征收财产税的国家中，税基的批量评估已被广泛应用。批量评估的过程包括两个步骤：（1）对辖区内所有不动产进行基础数据的采集，数据采集渠道应着重从以下方面考虑：建立财产登记制度，通过要求纳税人定期或不定期地向税务机关申报，逐步掌握全市纳税人的房地产税源数据；建立与统计部门、房土管理部门等相关政府部门的数据资源共享机制，获取房地产交易数据、成本数据、收益数据等市场数据；与房地产中介公司合作，获取房地产市场数据。内容包括不动产位置、土地面积和允许用途、建筑物的面积、年代、材料、质量等，大量不动产的基本信息经过整理，储存在特定的数据库中，这样的数据库一般被称为财政房地产簿。（2）估价，首先要进行市场分析。市场分析的目的是要确定位置、土地面积、建筑物面积和质量，以及其他种种因素对不动产市场价值的影响.分析的结果是将上述各因素和市场价值的关系通过估价模型的方式表现出来。估价模型可能是数学型，也可能是列示各种类型的土地和房产的单位面积价值的图表。一旦估价模型建立，就可以将待估不动产基本信息逐个输入，得出评估值。值得注意的是，对上述批量评估得出的评估值，评估人员需要进行适当检查以确定其是否符合市场价值，对具有明显特性（特殊位置、特殊用途等）的不动产更需要仔细地复查。

当今各国的税基批量评估是同计算机技术紧密结合的，两者的结合产生了计算机辅助批量评估技术（CAMA，Computer－aidedmassassessment）。应用这一技术，需要将相关市场交易信息储存在计算机的数据库中，由计算机利用回归技术进行市场分析，构造估价模型，在待估不动产的基本信息输入后，计算机就可以输出其评估值了。在我国改革房地产税收制度的进程中，必须考虑循序渐进地开发CAMA。综合国外房地产税发达国家开发CAMA的经验做法，无论何种CAMA系统，其主要构成大致都是：数据管理子系统、市场数据分析子系统、评估子系统、评估结果管理子系统。数据管理子系统实现税源数据采集、数据转换和数据存储；市场数据分析子系统实现市场数据采集、市场数据分析、市场数据报告；评估子系统实现评估数学模型建立、数学模型校准和价值评估；评估结果管理子系统实现评估结果输出、评估结果上诉管理和评估结果统计报表。

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关键词：房地产测绘；测绘质量；探析

中图分类号：F293.33 文献标识码：A 文章编号：

房地产测绘为房地产的管理以及房地产的开发和评估提供了一定的信息，在房地产行业发展十分迅速的现代社会，房地产测绘工作日益受到重视。但是由于房地产测绘工作开展时间相对较短，一些标准并不十分完善，一定程度上难以反映出房地产的真实价值。随着房地产行业的发展，房地产测绘工作需要进一步完善，通过提高测绘质量，更好地促进房地产行业的发展。

一、房地产测绘现状

房地产测绘主要是通过实际的建筑进行现场调查和测量，利用建筑中的剖面图，将测量的对象及其数据进行分析，专业测绘的内容包括房屋的使用情况，位置，环境，数量和结构等等，需要通过专业的技术仪器进行测量。房地产测绘主要分为房地产基础测绘和房地产项目测绘。随着房地产行业的不断发展对于房地产测绘工作提出了更多的要求，测绘技术和测绘仪器设备水平日益提高，一定程度上提高了房地产测绘质量水平。但是由于我国的房地产行业发展十分迅速，房地产测绘工作存在的问题也有所增加，一定程度上影响了房地产行业的发展。

（一）房地产测绘的相关法律需要完善

由于房地产测绘工作直接影响房地产行业的发展，因此需要建立健全相对完善的房地产测绘法律法规进一步规范房地产行业的发展。虽然当前我国已经出台了一系列的房地产测绘法律法规，比如《中华人民共和国测绘法》，《房产测量规范》，《房地产测绘疾病管理原则》等，但是在实际的测量运用中由于受到不同地区发展情况不同的影响，房地产测绘相关法律难以有效地落实，一定程度上影响了房地产测绘的质量。

（二）房地产测绘人员素质有待于提高

房地产测绘工作需要相关的专业技术，作为测绘人员需要熟练掌握相关的测绘技术和测绘专业知识。当前房地产测绘人员的专业素质还有待于进一步提高，一些工作人员由于刚刚接触测绘工作，缺少一些测绘工作经验，导致在实际的测绘工作中经常会出现一些小的失误，影响整个房地产评估信息，甚至会影响房地产的价值。另外房地产测绘人员在工作中的工作责任意识和工作积极性还有待于进一步提高，由于房地产测绘工作量比较大，工作人员的工作压力比较大，工作人员难免会出现工作积极性下降和工作失误现象，影响整个测绘结果。

（三）房地产测绘的监督工作需要进一步加强

当前房地产测绘工作中缺少相应的监督，房地产测绘的水平受到一定影响。虽然房地产主管部门对房地产测绘工作有一定的监督作用，但是在实际的测绘工作中并没有落实监督工作，一些部门的监督仅仅停留在形式方面，未能真正发挥监督作用。还有一些部门的监督人员缺少房地产测绘专业知识，在监督工作中也未必能发现测绘工作中存在的问题。房地产测绘部门也没有建立相应的鉴定监督机构，对测绘结果未能进行详细的分析，测绘的质量不高，影响了整个房地产部门的决策和投资。

（四）房地产测绘技术问题

随着信息技术的发展以及房地产施工难度的逐渐增加，房地产测绘技术也需要进一步提高，但是当前房地产测绘技术并不十分完善。房地产测绘工作中会因为地域的不同，测绘标准相同，同时由于测绘技术问题导致的测绘数据误差也是比较常见的，这在一定程度上影响了整个测绘工作的顺利进行，影响房地产行业的发展。

提高房地产测绘工作质量的必要性

房地产测绘工作为房地产各项工作的开展提供相对完善的信息，随着房地产行业的发展，当前房地产项目日益增加，急需要测绘工作的相关信息，对今后的房地产收购或者是建设工作提供相对完善的信息。

为房地产各项工作提供数据信息

房地产测绘是运用测绘仪器，测绘技术和测绘手段按照相关的规定对指定的房地产项目进行测量，提供房地产平面图，分层分户的平面图，表格，数据等等。房地产测绘工作的开展能够为房地产工作的开展提供相对完善的数据信息，为房地产企业的并购，房屋拆迁等等工作提供数据信息，并在此基础上制定出相对完善的决策，提高房地产工作的水平。

规范房地产市场

随着社会经济的发展，近年来我国的房地产市场逐渐繁荣，但是由于房地产市场缺少相对完善的规范制定，导致房地产市场缺少正常的秩序。房地产测绘工作能够准确地测量房屋建筑面积，这有助于规范房地产交易，房地产产权的变更，城市规划管理工作的开展，特别是在房屋买卖过程中，由于一些开发商为了获得更多的经济利益，常常会在房屋面积中做一些手脚，因此提高房屋的售价，通过房地产测绘工作可以有效地减少这一行为的出现，为消费者提供相对真实的数据信息，减少房地产交易中存在的不公平交易，维护良好的市场经济秩序，减少房地产泡沫经济的出现，更好的保障房地产工作有序进行。

保障业主的合法利益

近年来我国出现的房屋纠纷案件逐渐增加，但是由于我国的房地产相关法律不完善，这些案件未能得到合理的解决。房地产测绘工作与业主的切身利益有着十分重要的关系，房地产测绘能够对房屋的面积进行精确测量和准确计算，能够为产权管理部门提供相对权威的数据信息，这些可以在法律案件的审理中作为重要的证据。同时房地产测绘工作还能够为一些违章建筑的案件处理提供一定的凭证，使违章建筑案件的审理减少一些不必要的麻烦。通过房地产测绘工作的进行一定程度上有助于维护业主的利益，为房地产纠纷案件提供可靠的法律依据，更好的保障房地产行业的发展，稳定社会秩序。

三、提高房地产测绘质量的建议

房地产测绘技术为房地产的发展提供相应的数据信息，不仅仅能够为房地产交易提供所需要的信息，同时也能够给为城市规划和城市建设等提供相应的基础信息和资料。但是由于当前我国的房地产行业发展十分迅速，房地产测绘工作存在的问题也日益突出，一定程度上影响了测绘工作的质量。今后房地产管理部门需要进一步重视和完善测绘工作，保障测绘工作质量。

（一）健全房地产测绘法律法规

房地产测绘相关法律法规为测绘工作的开展提供相应的标准，是根据当前房地产行业发展以及城市建设现状提出的标准。在今后的房地产测绘工作中需要对现有的房地产测绘法规进行详细的学习和认识，在相关的法律范围内进行房地产测绘工作。针对一些单位在施工中不按照法律法规施工的行为进行相应的处罚，建立相应的措施执行相应的法律法规，保障房地产测绘工作的有序开展和房地产行业的发展。

（二）提高房地产测绘人员素质

随着房地产测绘工作要求逐渐增加，对于现有的测绘人员素质也提出了新的要求，房地产测绘单位需要进一步提高现有测绘人员的素质，更好地适应测绘工作的需要。一方面需要加强对现有测绘人员专业测绘知识的培训，提高人员的专业素质，提高测绘的效率和质量。另一方面需要引进一些高素质的测绘人员，不断壮大和丰富测绘人员队伍。测绘人员自身也需要不断加强学习，能够掌握最新的测绘知识，不断提高自身的素质。测绘工作作为房地产工作的重要组成部分，对于房地产行业的发展有着十分重要的作用，因此测绘人员工作中需要提高工作责任意识和工作积极性，做好测绘工作，减少测绘数据不真实的现象。

（三）完善房地产测绘技术

随着房地产行业的发展以及测绘工作的发展，测绘技术要求逐渐提高，新的测绘设备也日益增加，一定程度上提高了测绘工作的水平。但是当前一些房地产单位并没有运用先进的测绘设备，测绘技术水平发展也比较缓慢。今后房地产主管部门需要进一步重视和完善测绘技术，通过增加资金投入，完善测绘设备，提高测绘工作的质量。通过引用新技术和新设备才能更好地提高测绘工作的效率。测绘工作对于数据的要求比较高，先进的技术设备可以减少测绘数据的误差，提高测绘水平，因此需要进一步完善测绘技术，更好地适应房地产行业的发展。

（四）加强房地产测绘工作的监督

房地产测绘行业在房地产行业中占据着十分重要的位置，能够为房地产行业的发展提供相应的数据信息，但是由于房地产测绘工作缺少相应的监督，导致一些测绘质量难以有效提高。在今后的测绘工作中一方面需要建立相对完善的责任制度，一旦出现测绘信息不合理和不真实现象追究相关责任人的责任，提高房地产测绘人员的责任意识。另一方面需要建立相应的监督鉴定机构，有专业的测绘人员对测绘结果和测绘数据进行分析，这样可以更好地提高测绘工作质量，减少测绘信息失真现象。房地产主管部门需要加强对测绘工作的监督和检查力度，通过严格规范测绘工作程序，监督测绘数据分析工作减少测绘工作中存在的问题，提高整个测绘工作的水平。

结语：

房地产测绘工作为整个房地产开发和交易工作提供所需要的数据，但是由于房地产测绘工作十分复杂，涉及的数据信息比较多，测绘工作由于缺少相对完善的管理，测绘质量受到严重影响。今后房地产管理部门需要进一步完善测绘工作规范，提高测绘工作人员的整体素质，通过加强测绘工作的监督和数据处理工作，保障整个测绘工作的质量。房地产行业的发展也需要进一步完善测绘工作，提高房地产行业的竞争力。

参考文献：

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[5]刘小珍.谈房地产测绘意义，现状及技术应用[J].城市建设理论研究，2013（5）.

[6]张闻字.分析房产测绘面积中存在的问题及质量控制[J].科技信息，2011（13）.

篇6

关键词:拆迁行政法补偿听证

近年来，我国的城ili建设步伐明显加快，伴随着旧城改造，一人批老住户步入了拆迁户的行列。由拆迁带来的纠纷呈上升趋势。且在一些地方出现了由拆迁带来的较为激化的矛盾。在依法治国的今天，拆迁这一关系人民根本利益的领域承待法律规范。

一、拆迁矛盾原因分析

1.立法理念、法律意识方而:拆迁是指为城市建设和国家经济发展的需要，经有关机关许可而拆除权利人房屋并给予补偿、安置的行为。拆迁涉及房屋所有权人的所有权问题。所谓房屋所有权是指权利人对其所有的房屋有占有、使用、收益、处分的权利。该项权利受法律保护，任何组织、个人均不得非法侵害。拆迁从性质上讲应该属于对公民则-产的征收。我国法律中虽没有明确规定“私有则一产神圣不可侵犯”，但法律对“保护公民个人的合法则一产”在《宪法》中作了承诺。也就是说:保护公民个人合法则一产安全是国家的法定义务而长期以来，在中国的法律传统中，公法文化一直占绝对优势，私权利一直得不到应有的俘重和有效地保护，无法同公权利相抗衡。在公民个人利益与国家利益发生冲突时，强调牺牲个人利益服从国家、集体利益。与之相对应，国外则非常强调对公民私有财产的保护。“公民个人的土地，皇帝的马也不许跑。”而在我国，拆迁实践中的“钉子户”一词就反映着拆迁者与被拆迁者的对立关系，暴露出立法理念之落后。

2.法律体制方而:我国日前拆迁工程相当浩大，涉及到许多样众的切身利益。这方面的矛盾纠纷呈上升趋势。然而，在这一领域尚没有一部统一的《拆迁法》这方面的法律依据主要是国务院在2001年6月6日第40次常务会议上通过并于2001年11月1日正式实施的《城市房屋拆迁管理条例》(以下称《条例》)。各地政府根据各地的实际情况，依据此条例制定了当地的拆迁管理规定。如:1997年北京市颁布了《北京市城市房屋拆迁管理办法》。关于拆迁补偿方法，规定比较混乱，因此带来了实际操作中的混乱现象。

3.执法方式与水平方而:城ili拆迁办公室是专门管理拆迁事务的机构，执掌着拆迁人权。目前存在着较多的违反法律程序、野蛮拆迁等情况，反映出执法方式粗暴单

一、执法水平低。这在一定程度上伤害了被拆迁人的感情导致了此类矛盾的激化。

二、行政法视野中的拆迁问题

1.关于拆迁抽象行政行为的可诉性问题

现代法治国家一般都将立法纳入司法审查。例如在英国，无论是行政机关的具体行政行为还是抽象行政行为，只要超越权限，法院都可行使审查权。而在我国的实践中，有这样一种情况:在被拆迁人对一此拆迁规则表不疑问时，尚没有较有效的解决途径。这与我国现有的行政法律制度有关。我国《行政诉讼法》和《最高人民法院关于贯彻执行<行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》所确定的行政诉讼受案范困仅限于具体行政行为，而排除了抽象行政行为。2003年4月25日，《法制日报》以《公民状告政府行政“立法”不作为》为题报道了南京市江宁区的一件由拆迁纠纷引出的案中案。案件中的江宁区政府在上位的拆迁法规已修改多年的情况下，不及时修改当地的拆迁法规，仍然沿用7年前的祈行办法，以致被拆迁人因此损失数白万元，被拆迁人愤而状告政府立法不作为，其诉讼请求被驳回。而对一些地方政府以行政立法的方式损害被拆迁人合法权益的行为，司法的活动空间很小，这也就使得当事人处在了一种投告无门的境地。故许多学者强烈呼吁扩人行政诉讼受案范困。有的学者还卞张从社会公共利益关系出发，一切行政行为都纳入行政诉讼受案范围。

2.《城市房屋拆迁管理条例》的不周延性

(1)《条例》尚未规定被拆迁人有权利参与拆迁的决策过程及监督拆迁过程。飞政府行政公开是现代社会的一人趋势，而在我国的拆迁实践中，许多拆迁决策存在着暗箱操作的现象，都是政府一言为定，不容被拆迁人的质疑。如果被拆迁人有参与拆迁决策过程的机会的话，会减少不少矛盾。另外，《条例》也未规定被拆迁人有权利参与监督拆迁过程。

(2)《条例》并未明确提出听证程序，只在第八条规定:“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人，拆迁范困，拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布”而未要求“房屋拆迁卞管部门在审查拆迁人拆迁补偿安置方案时，应当听取被拆迁人的意见。”

(3)《条例》第十六条规定:“拆迁人与被拆迁人或扦拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。“当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或扦提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”这一规定存在两个问题:首先，裁决公正的前提是地位中立，而城市规划和拆迁或授权开发商拆迁本身就是政府行为，而且在一些地方，政府官员追求所谓政绩的愿望与商人追求经济利益的目标相结合，于是政府和开发商之间有了更多的默契，由此产生的政府的裁决的公正性就可想而知了。其次，“诉讼期间不停止拆迁的执行”的规定使被拆迁人如果对拆迁补偿不满，即使选择了行政诉讼，也只能“带着镣铐跳舞”，无法改变被强制拆迁的命运。这就,,致一些被拆迁人采取非理性的方法来处理问题。

3.其它法律法规存在的问题

我国尚没有系统地规范房地产评估方面的法律法规。目前多数房地产评估机构依附于行政权力而存在，其出具的评估报告带有浓厚的行政色彩。因此，有关部门有必要尽快制定相关措施。另外，有些地方性的法规虽然打着保护被拆迁人合法权益的旗号，但在实际立法过程中并没有把被拆迁人作为权利主体来保护，而是站在管理者的角度，以方便拆迁为目的。这些都是立法中需要改进的。

三、解决拆迁矛盾之法律构想

要想彻底解决城市建设中的盲目与无序状态，从根本上保护公民的权利不受侵害，仅靠行政命令是不够的。为了防止推土机下的悲剧”的发生，需要从立法理念、法律体制、执法方法等层而解决拆迁矛盾。

1.树立正确的立法理念

国家利益和个人利益从根本上说是一致的，不应该把被拆迁人放在政府拆迁的对立面上。要改变政府的行政观念。政府行政的最重要目标，不应当是修了几条步行街，招了多少商，引了多少资，而应是为当地的群众提供好的公共物品和公共服务。西方国家拆迁一条街道往往要酝酿四五年甚至七八年，我国香港的街道少有笔直，都是因为他们用了最充分的时间进行平等的协商，直到双方都觉得公平为止。这一点值得我们借鉴。基于平等基础上的拆迁法律法规才能得到群众的拥护。

2.完善我国现行的有关拆迁的法律法规

(1)规范建设项目的审批程序

对涉及拆迁的，在规划审批前应以适当的形式予以公示，充分听取被拆迁人等利害关系人的意见。建设上程规划方案一经批准，建设单位不得擅自变更;确需变更的，必须经过规划部门审批;城市规划行政部门在批准其变更前，应重新进行公示。

(2)应明确提出听证程序

《行政复议法》第四条规定:“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”《行政处罚法》专门对行政机关作出某此行政处罚决定前，当事人要求听证的，行政机关应就组织听证的程序作硬性规定。可见，听证有一定的法律依据。在此基础上，《条例》应明确提出听证程序，要求“房屋拆迁主管部门在审查拆迁人拆迁补偿安置方案时，应当听取被拆迁人的意见。”只有充分体现透明度原则，才能提高行政效率。

(3)确立合理货币补偿机制

公共利益的成本当由受益人均衡负担，这是现代社会的共识。因此，对城ili建设中的利益受损者，应进行及时、充分、合理的补偿。《条例》规定，被拆迁房屋的评估办法及搬迁补助费和临时安置费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府制定或规定。从目前的情况看，各地的评估办法和补偿标准、补偿程序均不相同，拆迁补偿标准较混乱。且补偿标准一般都是政府说了算，较少听取样众意见。而目前的拆迁矛盾在很人程度上是由执行的补偿标准相对于市场房价偏低引起的。因此应赋予样众在补偿标准上的“话语权”，从而提高透明度，使补偿趋向于公平。有学者建议，国家可制定统一的《征收补偿法》，确立评估办法和补偿标准的制定办法，明确评估和补偿的程序。

3.就政府而言，应严格依法行政。

依法行政，必须强化听证程序，确保被拆迁方的知情权。依据相关法律的精神，在拆迁当事双方不能就拆迁补偿安置等问题达成一致，经做工作仍无效的情况下，对涉及拆迁住户多、影响而广、补偿数额人的纠纷应举行听证。根据拆迁行政程序规定和拆迁实践，笔者认为，把举行拆迁听证的时机选择在经多次做工作拆迁当事双方仍不能就拆迁安置补偿事宜达成一致，拆迁行政部门在下达拆迁行政裁决之前较为适宜。这样做便于充分听取拆迁当事双方的意见，也为即将下达的行政裁决提供充分的事实和法律依据，确保行政裁决的公正拆迁听证应以公开的方式进行，不但拆迁行政机关和利益关系人参加，一般公众经允许亦可参加旁听，新闻记者也可以采访。拆迁听证应遵守法定程序。听证结束后，行政机关负责人应对听证结果进行审查，作出相应决定。

依法行政，需要注意方式方法现在有不少地方政府走的是“强硬派路线”，以权压人，以势欺人，根本没有把拆迁户放到平等的谈判位置。在利益之争中既不遵循法律，也不严格按市场经济规律办事，而是按拆迁办单方面的意志行事，甚至或通过停水停电等违法方式逼人就范，或通过造成既成事实来强迫拆迁户接受。其结果往往是事与愿违。拆迁方式应当依法确定，具体有两个方面，一是在实体方面，依照法律规定，对被拆迁人足额进行补偿、安置，不能利用评估或地位的优势克扣、减损补偿、安置数额，侵害被拆迁人的利益;一是依据法定程序拆迁，对不能达成协议的，可提请拆迁主管部门裁决。裁决生效后或被拆迁人不服的且拆迁人提供周转用房的方可强制拆迁。同时，拆迁部门应改进执法方法。这方面也有一些成功的经验。据报道，沈阳市在“金廊”拆迁过程中，走的是市场化路线”补偿金额通过"市场评估定价”。为保障被拆迁人及承租人的利益，还设定了最低补偿线。为尽快完成拆迁工作，采用现金奖励的办法，并采取了分时间段奖励措施:拆迁人会后25日内搬迁完毕的，每户奖励4000元人民币;拆迁人会后35日之内搬迁完毕的，奖励3000元人民币。这种“以柔克刚”、人性化、灵活务实的解决问题的思路，更适应当下的样众的心理。无论是经济效益，还是社会效益，都远远好于一此地方的野蛮拆迁。只有依法行政，才能真正俘重人的俘严，达到拆迁的最终的目的，即为了满足的人更高层次的社会需要。

另外，政府要采取措施，为拆迁户提价供经济适用房和中低价商品房，以从源头上减少拆迁矛盾。

4.应畅通被拆迁人的权利救济渠道。

现实中，被拆迁人权利救济渠道的不通畅是造成拆迁矛后激化的重要原因。为此，人民法院应当受理拆迁争议，同时享有拆迁纠纷的最终裁判机关的地位。同时，考虑到拆迁涉及一些专业知识，应组建由与拆迁双方没有利害关系的专业人士组成的裁判机构，公正而高效地裁决拆迁纠纷，既维护被拆迁人的合法权益，又保障城市建设项目的顺利进行。

拆迁本来是为人民样众创造更好的生活环境的一件好事然而由于立法理念的落后、法律法规的不健全丙加上一此部门工作方法简单粗暴，导致“善花”结出“恶果”。笔者认为，只有全面廓清立法理念、改善现有法律体制再加上有关部门依法行政、人性化执法，才能真正把好事办好，最终使人民样众受益。

【参考文献】

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一、我国推行“以房养老”的现实困境

我国是世界上老年人口最多的国家，2013年我国老年人口突破2亿，2025年有望突破3亿，社会老龄化趋势的加快，急需巨大的社会养老资金。自2003年“倒按揭”理念被引入我国，北京、上海、南京等地相继开展了“以房养老”业务，由于种种原因，推行“以房养老”几乎没有实质性进展。具体归纳为以下几方面原因。

（一）文化观念制约

中国人有着浓厚的家庭传统观念，房产不仅仅是一种私有财产，更是情感维系的载体，房产对于家庭的重要性不言而喻。尤其是随着近年来房价的上涨，为购置一套住房，很多家庭都是倾其所有，甚至数个家庭、数代人共同出资购买。据搜狐焦点网对网友调查显示，有43%的老年网友不会选择以房养老，不好说的占22%，会选择的为35%；从子女（调查对象为70、80后）角度来看，77.2%的调查对象不赞成父母以房养老，赞成的仅有13%。因此，受传统文化观念影响，大多数老年人选择“以房养老”的可能性小，房子留给子女、靠儿不靠房仍是主流观念。

（二）以房养老对象有限

一方面受法律法规限制、房屋违章违建现象普遍、农村宅基地严禁流转等因素影响，我国农村房屋登记发证率低，且不能作为财产进行抵押，直接导致农村老年人以房养老被排除在外。另一方面，不是所有城市老年人都需要“以房养老”：对于养老待遇优厚的城市老人来说，“以房养老”没多大必要；对于没有房产的城市低收入群体来说，虽有养老之忧，但又达不到“以房养老”的条件。

（三）配套政策不够完善

“以房养老”是一项复杂的系统工程，在实际操作中涉及房屋价值评估、资金放贷、房屋抵押、房屋过户等各类问题，需要政府、金融机构、养老机构、房地产评估机构等多个不同主体参与，我国“以房养老”的相关政策法规不健全，业务开展缺乏法律依据，存在操作风险。

（四）制度和市场的不确定性

我国住宅为70年使用权，尽管《物权法》规定 “住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，但并没有明确规定能够保证70 年产权到期后，抵押房屋自动续期是否有偿。另外，以房养老受房价波动的影响，市场风险会很大：若房价上升，选择以房养老的老人可能无法获得增值部分；若房价下跌，选择以房养老的老人获利，但这部分市场风险则转移给金融机构。房价变化的不确定性，导致金融机构和房屋产权人对未来房屋价值都心存疑虑。

二、国外“以房养老”经验借鉴

以房养老最早起源于荷兰，后来在一些欧美国家得到进一步发展和完善，推出了各具特色的以房养老模式，主要可分为三种类型。

（一）市场化运作模式

市场化运作模式以“住房反向抵押贷款”和“倒按揭”为主要表现形式，以美国、加拿大等国为代表，以房养老对象为62岁以上的老年人， 将自有房产进行抵押，主要由各大银行、抵押贷款公司和其他私营金融机构进行商业化运作。由于受到高昂的房屋遗产税、完善的市场化机制等因素的影响，市场对此类养老模式接受程度较高。特别之处在于美国“住房反向抵押贷款”由政府担保，借款人不用担心资金偿还问题。而加拿大的倒按揭业务较为灵活， 通过区别不同老年人的特征， 制定个性化的倒按揭方案。

（二）个人理财决策模式

这类模式由老人及其家属直接通过房产市场进行家庭经济资源配置，释放房产经济价值，提高老人现期支付能力，主要以德国、北欧等国为代表。德国老龄化程度较为严重，老年人住房自有率较高，在一些大学集中地区的老年人更愿意将多余房间出租给年轻人，除了获得可观的房租外，还能缓解老年人的孤独感。异地以房养老产业在北欧逐渐流行起来，比如：挪威卑尔根、奥斯陆等城市先后在西班牙南部开设大型养老公寓，老人把本土的房子出租或卖给其他家庭，自己搬到设施相对完善、自然环境优美、养老费用相对便宜的西班牙等国养老。

（三）政府主导模式

政府通过出台各种政策，发动包括房企、银行、社区等各方力量，较好地实现了“以房养老”。其中，最为典型的是由政府机构、或者有政府背景的公益性机构或金融机构直接融资给借款人。政府主导的以房养老模式以日本和新加坡最为典型。日本政府在社区建设医疗、老年活动、餐饮等设施，一些大型社区中各种年龄段人群居住在一起，互相照顾，日本政府推进住宅适老化的措施是解决养老问题的新方向。另外，新加坡养老公寓比较有特色，政府建设一种面积约40 平方米的乐龄公寓，价格相对低廉，出售给55岁以上符合条件的独居或只有老伴居住的老人，使用年限一般为30年，可延长使用期限但不能转让和继承。

三、我国“以房养老”体系构建

结合国外“以房养老”经验，“以房养老”政策需契合当地文化社会背景、人口结构和人口素质、地方经济发展水平等因素，逐步建立适合我国国情的“以房养老”体系。

一是以居家养老方式为基础。对有多套房产、多余房间的老年人，可通过租售换养的方式，将多余房产出售、出租筹措补充养老金。也可通过以大换小、以价高换价低的形式释放资金补充养老金，这种方式对空巢老人来说适用性更强，另一个好处是可以抵抗通货膨胀对购买力的侵蚀。这种自我养老社会化、市场化和商业化模式，老人拥有房屋产权，继续住在自己房屋中养老，老人过世后房屋能留给子孙后代。居家养老方式不明显冲击现有文化观念，依靠不动产红利，发挥房产在补充养老金方面的作用。同时，政府应当加大对养老方面的投入，完善养老设施建设和配置，包括小区活动设施、养老看护设施、医疗设施等，积极推动配套养老型物业的建设。

二是以租房换取机构养老。老人可选择将自有住房出租，到养老机构养老，以租金补贴养老费用。房屋租赁养老是一种不变更产权归属、增加老人养老资金来源的养老模式，同时也能享受养老机构的专业服务。这种方式较为灵活，在合同到期后续期时可以根据市场价格重新计算房租，但对于年龄较大的人来说，房屋出租会不太好管理。另外，对于愿意在养老机构终老的老人，也可以将名下房产出售，获取养老资金，但会涉及卖房资金保值增值问题。

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关键词：国家课税基础；国有资源有偿使用；对用益物权人课税

中图分类号：F233，DF432 文献标识码：A

文章编号：1000-176X(2008)11-0078-06

一、国家基于三个基础行使征税权

国家征税必须具有三个基础：一是政治基础；二是社会基础；三是法律基础。如果这三个基础不能同时具备，则意味着国家征税的根据不充分，在税法的实施中必然存在障碍，或影响税法的执行效力。

国家征税的政治基础，是指国家征税的权力基础。征税权归国家所独占，是国家的一种政治权力。任何一个具有独立的国家，都有自主征税的权力，而不受其他任何国家的干预。从国际法的角度来看，征税权属于国家的范畴，是一个国家的重要组成部分。国家行使征税权的范围，自然从属于国家的范围，任何一个国家都不能超越该国的范围而征税，否则是无效的，同时也是违背国际法或国际公约的。国家行使征税权的目的，是为了通过征税而取得收入，以满足国家机器的正常运转从而为国民提供有效的公共服务。因此，国家可以依据“地域管辖原则”和“属人管辖原则”行使税收管辖权。早在17世纪初，资本主义的重商主义和德国的重商主义官方学派就对这一问题提出了很好的观点。如法国的J．波当和德国的K.柯洛克均是这种观点的倡导者。K.柯洛克认为：“税收如果不是出于公共福利的公共需要，即不得征税，如果征收，则不得称为正当的税收。”国家征税的社会基础，是指国家征税所面对的社会环境。任何事物的存在与发展都离不开特定的环境，税收也是如此。国家征税的社会环境主要包括三个因素：一是国民对征税的遵从度。当国家征收的某项税收，大多数国民对征税的根据、必要性和意义有充分的认识时，则征税具有社会基础。二是国民对征税公平的认同度。国家的某项税收虽然征收的根据充分且必要，但如果征税不公平或税收负担不合理，都会使纳税人产生逆反心理，导致对政府的不满。早在1748年法国的孟德斯鸠就认为，税收是公民所付出的自己财产的一部分，以确保他所余财产的安全或快乐地享用这些财产。三是社会经济的运行体制。不难想象，在一个不完全竞争的市场经济体制下存在垄断、外部负效应、经济周期、通货膨胀、失业、社会救助等市场失灵问题，如果没有国家的宏观政策（包括税收政策）调控，必然会产生经济与社会的混乱，很难实现经济与社会的和谐发展。

国家征税的法律依据，主要是指国家税法的确立合法、立法程序合法。对国家征税的法律依据，可从以下四个方面来理解：一是国家的任何税收立法，必须符合国家宪法的要求，不得违背母法。二是国家开征的任何一个具体的种税必须通过合法的程序制定确切的法律，实现依法征收和以法治税。三是国家对一切人、财、物或行为征税时，所确定的纳税人必须是国家法律所能够管辖的主体，所确定的征税对象必须是法律认可的合法客体。例如对没有来源于本国收入或所得的非居民个人或非居民企业则不能赋予纳税义务，对非法所得不能确认为征税对象。四是在国家依法对其所有的资源设立用益物权的前提下，依据国有资源有偿使用的原则，国家有权对用益物权人设定纳税义务，国家有权对因获得用益物权而获得国有资源开采品所有权的用益物权人设定纳税义务。

二、国有资源的有偿使用与课税

从广义上讲，国有资源应包括国有经营性资产、国有非经营性资产和国有资源性的自然资源。我们所讨论的国有资源，仅指国家享有物权的自然资源。根据法律规定，我国对国有自然资源实行有偿使用制度，任何组织或个人对国有自然资源的使用，不允许“搭便车”。国家对国有自然资源实行有偿使用，是国家索取权的体现，其根据主要有两个：一是国家财产权利；二是国家政治权力。从本质上看，对国有自然资源的有偿使用可以采取收费的方式，以体现国家所有权的要求。但从形式上看，国家通过税收立法对国有自然资源的使用者征税，更具有法律上的强制性和实施上的规范性。马克思认为，国家取得收入所依据的权力有两种：一种是财产权力；一种是政治权力。在现代社会，不排除两种权利的综合运用，但笔者认为，国家凭借政治权力征税替代凭借财产权利的分配，这是对税收理论的一种创新的思维。

有人可能会提出质疑，为什么“社会成员”使用国家所有的公共资源，不仅实行有偿使用制度，还要以纳税替代收费？笔者的观点如下：

首先，从国家与社会成员的关系来看，国家作为公共部门，虽然是属于“社会公众”的，但公共权力部门所有的公共资源，并非是由每个社会成员无偿使用。这是因为，国家作为政治权力的公共部门，是出现于公众场合具有最广泛公开性的事物或状况，是社会成员联合起来共同拥有的状况，是社会成员“共同”的集合体。当人们仅从个体的单独兴趣和活动领域为基点出发，从而舍弃了人们之间相互联系的角度来对“个人”进行把握时，就得出“私人”这一概念。所以，从辩证的关系来看，公共部门与私人部门也是统一的。“公共”是“私人”的汇总，是“私人”的集合，是“私人”社会化的代名词，是建立在“私人”基础上的无数“私人”的共同事物。但“公共”是具有独立政治地位和人格权利的“私人”的集合体，“公共”与“私人”是相互约束和限制的，二者之间存在整体和局部的利益差别。因而，公共资源不允许“私人”无偿使用，不仅在政治上成立，而且也符合经济学的基本原理。根据社会契约的理论，只有代表全体社会成员共同利益的国家，才能行使对国有资源的支配权。

其次，从“公共部门”与“公共领域”的关系来看，“公共部门”是指组织与管理“公共领域”内的公共事务的部门，而“公共领域”与“私人领域”之间，往往存在大量的过度和中介状态。一般认为，家庭是最具“私人性”的领域与处所，而政治权力机构则被认为是最具“公共性”的领域与处所。根据德国尤根•哈贝马斯所著的《公共领域的社会结构》一书的观点，在“私人领域”和“公共领域”之间，依据“私人性”的程度，由弱到强排列可有：家庭、市民社会、文化公共领域、政治公共领域、公共权力领域（国家）。其中，家庭是基本的社会单位，也是社会成员的“私人性”赖以依存、体现并延续的场所。市民社会是指人们的商品交换和社会劳动的领域，是私人的市场活动的相互联系体和综合体，本质上是私人的活动，属于私人领域。文化公共领域是指通过人们的各种文化交往活动所形成的公共领域。政治公共领域是指通过报纸、期刊、广播、电视等媒介所形成的公共领域，政治公共领域不是“政治”本身，它是社会公众对公共权力进行约束和监督的领域。在市场经济条件下，只有“公共权力”才可能依靠自身的强制力否定个人的私人意愿，而强迫其从事自己不愿承担的事项和活动。不管人类社会以什么方式构成，个人需要永远是人类进行经济活动和社会活动的最基本需要，而公共需要则是人类进行经济活动和社会活动必不可少的条件。所以，作为公共部门的政治机关――国家，总是要根据一个国家的资源配置机制、提供公共产品的能力、社会的福利程度和经济发展的不同水平，来选择与制定国家对国有自然资源有偿使用制度与相关的税收分配政策。

再次，从国家依法对国有自然资源设立用益物权的角度来分析，国有自然资源的物权，是指国家（权利人）依法享有的直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权等权利。所有权是指所有权人对其所属的物，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。国家作为国有自然资源的所有权人，有权对自己的自然资源设立用益物权和担保物权等权利。国家依法设立用益物权，为所有权与用益物权的分离提供了前提，为国家建立国有资源有偿使用的制度奠定了基础。在有偿使用原则下，获得国有资源使用权的人称为用益物权人，用益物权人对国有自然资源依法享有占有、使用和收益的权利，称为用益物权。根据物权法规定，用益物权人行使权利时应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定，所有权人不得干涉用益物权人行使权利。根据科斯的产权交易理论，界定清晰的产权是产权交易的前提。国家对国有自然资源用益物权的设立和有偿转让，属于社会交易行为，因而用益物权人作为支付代价依法向国家纳税，天经地义。

最后，从国家的责任来看，任何一个负责任的国家，无不将国有自然资源的开发和使用作为影响经济与社会发展的首要问题来思考。这是因为，社会作为一种人类生存的共同体，而代表这个共同体的共同利益的国家，解决人类赖以生存与发展的国有自然资源的有效使用与利用，是义不容辞的责任。因而，国家必须为建立国有自然资源的使用秩序，提供强制性的法律规范；国家必须以国有财产权利体系的确认和保护为核心，对国有自然资源的有偿使用做出税收法律安排。国家建立对用益物权人课税的制度和对获得国有资源开采品所有权的用益物权人的课税制度，不仅是税收理论的创新，也是我国税收制度的创新。这对避免产生公共资源使用的“搭便车”现象，提高国有自然资源的利用效率，保护生态环境，建设环境友好型社会等具有重要意义。近几年来，根据我国自然资源紧缺、枯竭、浪费、环境污染等情况，中国政府提出了建立节约型社会、环境友好型社会等一系列发展战略，党的十七大又提出科学发展观战略思想，以及国家财政部提出准备开征“物业税”等设想，充分体现了党和政府对建设社会主义和谐社会的伟大智慧。

三、物权法对用益物权人征税提供了法律依据

1．必须明确的两个概念：所有制和所有权

国家依据物权法对国有资源设立用益物权，由此产生所有权与用益物权的分离，所有权人根据有偿使用的原则可以将用益物权转让给用益物权人使用。显然，所有权是设立用益物权基础。所有权与所有制是两个不同的概念。所有制通常是指对作为生产资料的物的占有、利用的各种主体形式的总称，它包括对生产资料的私人占有、利用，集体占有、利用，或国家占有、利用，或者社会共同占有、利用。但是，任何一种所有制形式都不像它的概念在字面上所显示的那样仅仅表示一定的主体对生产资料的占有。马克思认为，对一种所有制形式加以解释和描述，实际上就是要将一种特定的社会生产方式加以解释和描述。所以，我们对任何一种所有制形式都可以解释为：在一种特定的主体对社会生产资料占有之条件下的，由社会生产组织方式、社会生产的交换运作方式、社会生产成果的分配方式等内容而形成的综合的特定的社会生产方式。而所有权不是指人对物的占有状态或占有形式，而是指人对物的占有、利用状态的不可侵犯性。从形式上看，似乎所有权表明人对物的关系，但在本质上，所有权是表示人对人的关系，是对与占有物品的主人相对的其他人的限制――不可侵犯。无论所有权的主体是个人、集体、社会或国家，都意味着一定的主体对物的占有状态的不可侵犯性。所以，所有权的作用在于区分不同的主体各自占有的物的范围，防止或禁止其他主体的随意支配。

概括地讲，所有制是以对生产资料的主体占有形式为中心，对复杂的社会生产方式加以抽象表述的理论概念，是一个宏观描述的概念；所有权是通过财产（有形物和无形物）的归属状况的描述而体现的对人与人的关系状况的微观描述的概念。如果在一个国家或社会中，既有大量的个人各自独立地拥有的财产，又有以集体或国家的名义拥有的共同财产，这就形成混合的、多元的所有制，这就需要以所有权的概念来界定以个人、集体或国家的名义拥有的财产。因而，只有在混合的、多元的所有制情况下，国家所有权才是一个有意义的概念。

2．自然资源国有权的确立，奠定了国家取得收益的法律基础

马克思在《德意志意识形态》著作中提出：如果说私有财产是劳动异化的结果的话，那么导致异化的劳动分工，是导致私有财产的根源。由于分工必然导致私有权，所以要创造极大的社会物质财富，就必须在承认劳动分工的前提下承认私有权，私有权是不可能靠立法而废除的。在我国，与私有权、集体所有权相对应的自然资源的国有权，是通过法律来确定的。我国于2007年10月1日起实施的《中华人民共和国物权法》，对物的所有权做出明确的法律规定。

（1）根据《物权法》规定，法律规定属于国家所有的财产，属于全民所有即国家所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律规定属于国家所有的自然资源主要包括：①矿藏、水流、海域属于国家所有。②城市的土地，属于国家所有（含法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地）。③森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有（但法律规定属于集体所有的除外）。④法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。国家所有的财产或自然资源受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。⑤法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。

（2）根据物权法规定，属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施，属于集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施等，属于本集体成员集体所有。所有者依照法律、行政法规的规定，由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。

（3）根据物权法规定，私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权；私人合法的储蓄、投资及其收益受法律保护；国家依照法律规定保护私人的继承权及其他合法权益，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。

（4）根据物权法的规定，企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利；企业法人以外的法人，对其不动产和动产的权利，适用有关法律、行政法规以及章程的规定；社会团体依法所有的不动产和动产，受法律保护。

物权法从以上四个层面上对所有权及所有者合法利益的法律保护进行了明确规定。基于本文所探讨的主题，我们特别关注的是物权法将矿藏、水流、海域和按照法律规定属于国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源、野生动植物资源、城市土地等明确地规定为国家所有，这不仅使这些资源的归属权明确、清晰，并受国家法律保护，同时从立法的意义来看，国家对国有资源享有占有、使用、收益和处分的权利，通过法律的形式加以固化，这为国家以所有者身份参与国有资源的收益分配，奠定了法律基础。

3．国有自然资源用益物权的确立，奠定了有偿使用的法律基础

一般说来，物权是一组权利，主要包括所有权、用益物权、担保物权、抵押权、动产质权、留置权等。仅就用益物权而言，它是所有权直接派生的权利。当用益物权与所有权分离时，用益物权人对他人拥有所有权的物（不动产或者动产），依法享有占有、使用和收益的权利。根据物权法的规定，用益物权人在遵守法律有关保护和合理开发利用的前提下行使用益物权，所有权人对用益物权人依法行使权利不得干涉。根据物权法规定，虽然用益物权人依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞权利的，以及依法取得海域使用权和土地使用权受国家法律保护，但用益物权人必须根据有偿使用的原则对其取得的用益物权支付代价。国家依照物权法对国有资源设立用益物权，这为国有资源的有偿使用奠定了法律基础。

在我国的国有资源中，土地是关系国计民生和子孙后代的重要资源，分别由国家和集体两级所有，即城市土地归国家所有，其他土地归集体所有。目前我国拥有12亿亩耕地，要养活占世界3/4的人口，国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。但根据物权法的规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地，并根据有偿使用的原则依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。国家为了公共利益的需要，依法有偿征收集体所有的土地，这是对土地所有权转移而支付的代价。

根据物权法规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立（但不得损害已设立的用益物权）。设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。总之，不论以何种方式取得土地使用权的，建设用地使用权人均应支付使用代价。

4．国有资源有偿使用，征税是占优的策略选择

物权法为国家凭借所有权参与国有资源收益分配奠定了法律基础，也为国有资源的用益物权人有偿使用奠定了法律基础。据此，我们得到一个基本的结论：凡是使用国有土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源和野生动植物资源的用益物权人，都应向国家支付用益物权的使用代价。

多年来我国传统的做法是由使用者向国家支付使用费用和特定的税收。例如，各级地方政府对国有土地的使用人征收的土地出让金；对利用国家划拨土地从事经营活动的使用人收取的土地资源使用费；对占用耕地从事非农业建设的使用人征收的耕地占用税；对国有矿产资源开采者征收的矿产资源使用费、煤炭资源使用费；对开采和生产的矿产品征收资源税等。这种税费并存的状况，不是一种占优策略的选择。一方面会导致地方政府收费的政出多门，不利于国家整体上的宏观控制；另一方面税费并存不仅不规范、不便于征收管理，也有失负担公平。

笔者建议，取消资源使用收费改为统一征税，是占优的策略选择。通过税收的形式规范国有资源的有偿使用的税费并存的格局，能够使用益物权人所支付的使用代价具有法律上的强制性和操作上的规范性。就其理论意义而言，是将国家凭借所有权收费和凭借政治权力课税，统一规范到以所有权为基础按政治权力课税的轨道上来，实现国家课税理论的创新。

四、基于物权法，对开征物业税的几点思考

到目前为止，国家税务总局和财政部已批准北京、辽宁、江苏、深圳、宁夏、重庆、安徽、河南、福建、天津等十省市开始物业税“空转”运行。何时在全国范围内进行“实转”（正式开征物业税），至今未有定论，但一直令全社会关注。笔者根据物权法并结合我国的具体国情，对开征物业税的基本定位及制度的模式构架，谈几点想法和建议。

1．物业税性质的定位：应是使用税而不是财产税

物业税是属于财产税，还是属于使用税？很多人认为：国外有80多个国家开征了物业税，因而建议我国也开征物业税，并将物业税的基本特征定位在针对房地产保有环节征税，依据房地产评估价值征收的一种财产税，或称为“地产税”，主要针对土地、房屋等不动产征收。要求所有者或承租人每年都缴付一定税款，税额随房产的升值而提高。有关媒体也传出信息：“财政部可能2008年最先从商业地产开始征收物业税”。

笔者认为，将物业税定位为财产税，不符合我国的国情。因为用益物权人所使用的国有资源，仅具有使用权而不拥有所有权。因而在不动产保有环节征收物业税，其本质问题是将由房地产开发商一次性支付的土地出让金，改由房地产的所有者或承租人在保有期间（70年或延续期间）按年缴纳。这实际上是对国有土地资源用益物权人的使用行为征税，从理论上讲，应属于使用税而不属于财产税。如果将其定位为财产税，则意味着不动产的所有人应无限期地纳税，这可能吗？我们不难想象，如果不动产的持有者是失业者、下岗者、退休者和其他无收入来源者，税收来源从何处产生？这不符合税收的“量能负担”原则，有悖公平课税的理论。

还有一种观点认为，国家准备开征的物业税应将现行房产税、土地增值税以及土地出让金等税费合并，转化为房产保有阶段统一收取的物业税。这种将部分相关税种简单整合的观点，笔者也持不同的看法。我们知道，现行土地增值税的主要目的是为了调节开发销售房地产企业的暴利和稳定房地产市场。如果将应由房地产开发商负担的土地增值税转嫁给不动产持有者来负担，不仅导致税收负担不公平，也使开征土地增值税的意义自然消失。如果用物业税取代土地增值税的思路来设计我国的物业税，岂不犯了一个扭曲土地增值税性质的天大错误？

2．物业税的功能定位：有偿使用国有资源而不是调控房地产价格

目前，由于一些人对准备开征的物业税的性质定位错位，导致对物业税的功能定位不准。具有代表性的观点是期望通过征收物业税抑制投机、稳定房价。这种观点是片面的、不科学的。设想开征物业税的本来意义，主要是将包括在房地产售价中由房地产开发商一次性支付的土地出让金，改由房屋持有者在房屋保有环节纳税，可能有助于房价的稳定，但不可能对房价的控制产生持久性的作用。对房地产的持有者来说，当房价不变的情况下，购房的总负担并没有改变。从房地产开发商的角度来看，其商品房的售价能否按扣除一次性支付土地出让金后的价格销售，很难做出较好的制度控制。从影响房地产价格的因素来看，当前形成我国房价高涨的因素有居民住房条件改善的需求，有消费倾向的需求，有土地资源的紧缺限制，有土地资源地域结构的差异等。因而，企图开征物业税调控房价，抑制房地产领域的投机，难以实现如此之高的期待。从不动产投资的角度来讲，高的房价恰恰形成了持有或交易物业的基础，而相对低的或者固定的物业税率则不会成为不动产决策的主要考虑依据。因此笔者认为，如果政府将物业税作为调控房价的手段来运用，实属开错了“药方”，物业税的功能是对国有资源有偿使用而征税，而征税的标准应根据马克思所阐述的“级差地租”的理论来确定。

3．开征物业税的前提：废弃土地批租制

目前，我国的土地批租制，是根据国家土地使用权有偿使用原则，将若干年内的土地使用权一次出让给土地使用（经营）单位。土地批租的费用，即土地使用权出让金（土地价款），由用地单位一次交付。20多年来，中国一直把土地批租当作土地资本化、市场化的惟一途径。但在在实践中，土地批租制暴露出的弊端很多。

一是在“土地批租制”下，土地出让金（地价）作为房地产开发成本的组成部分，由房地产商一次性地转嫁给消费者，使消费者的未来支付提前，加重了消费者的负担，过高的住宅价格还迫使中等偏低收入阶层挤占正常的生活消费。这实际上对消费者利益的侵害。

二是“土地批租制”导致产生大量的以地产收益为主要来源的吞食全民资产的房地产界富豪。大家知道，土地批租价格是一个贴现值，这个贴现值在理论上等于未来50年或70年这块地所有可能收益之和，包括级差地租升值在内。然而，在实践中土地的批租价格是很难合理确定的，即使是最高明的数学家也无法计算清楚。另外，在经济快速增长时期，政府每年投入大量资金进行基础设施建设，由此提高的地皮级差地租的收益价值主要落入房地产商的腰包，使公共收益转为私人收益。

三是“土地批租制”导致一些地方政府以“经营土地”为中心经营城市，虽然在短期内刺激了中国城市的飞速发展，但却透支了城市的未来，产生了寅吃卯粮的问题，影响到子孙后代的长久利益。从国家整体利益来看，换来的是城市基本建设超常规的发展，但牺牲了巨额的级差地租，动摇了以土地公有制为基础的社会主义市场经济的基石。

基于我们对“土地批租制”弊端的分析，使我们清醒地看到，“土地批租制”是目前我国土地使用与管理和财政管理体制改革的深层次问题。因此笔者建议“土地批租制”必须悬崖勒马，废弃“土地批租制”，这是开征物业税的前提。废除“土地批租制”改为年租制，并将土地的年租改为征税，由土地使用权的受让者一次性缴纳的地租（土地出让金）改为在规定的使用期内分年纳税，是交易公平原则的要求。

4．物业税的双重构架模式：对使用行为课税和处分的客体课税

首先，根据国有资源有偿使用的原则，对依法使用国有矿产资源的用益物权人就其使用行为统一征收物业税，构建使用行为征税的物业税模式。其征税范围应包括：（1）依法开采国有矿产资源的用益物权人开采原油、天然气、煤炭、金属矿产品原矿、非金属矿产品原矿、开采地下水、取土烧砖和生产原盐的使用行为。（2）依法使用国有自然资源的用益物权人利用国有荒山、草地、森林、海域、滩涂、江河等资源进行种植、养殖、运输等生产经营活动的行为。（3）依法使用国有土地资源的用益物权人，在改革土地批租制的前提下，由用益物权人一次性支付土地出让金，改为由房地产的持有者按使用年限分年纳税。其中，对居民个人持有的房屋，仅就其自土地批租制度改革后所购买并持有的房屋征收物业税，其年税收负担以应承担的年地租（按年分摊的土地出让金）为限。对用益物权人的使用行为征税，仅限于单纯使用国有资源而不减少国有资源客体存量的行为。

其次，根据国家享有对国有资源占有、使用、收益和处分权利的法律规定，对依法开采原油、天然气、煤炭、金属矿产品原矿、非金属矿产品原矿、地下水和利用国有资源取土烧砖、生产原盐等获得国有资源产品所有权的用益物权人，应对其获得的国有资源产品，即开采者获得的国有资源处分权的客体征收物业税，构建对获得国有资源处分权的客体征税的物业税模式。其理论根据是：获得国有资源客体处分权的用益物权人，是在获得国有资源使用权的基础上又获得国有资源客体的处分权，这与单纯利用国有海域、水域、荒山、草原、森林等资源进行种植、养殖、放牧等有本质的区别，它已导致国有资源客体存量的减少，使“公共”资源转化为“私人”财产。从物权法的角度来看，是国家对国有资源处分权的转让。因此，对开采矿产资源的用益物权人就其获得的国有资源客体的处分权征收物业税，也是有偿支付的一种代价。

再次，在开征物业税的同时整合税种。一是根据构建物业税双重构架模式的需要，取消资源税并将其并入物业税。二是根据简化税制的要求，应取消城镇土地使用税和城镇房产税，改为统一征收物业税。三是为了克服重复征税应取消契税，因为单位或个人依法转让、赠与或交换房地产所取得的收入或所得，已通过营业税和所得税来调节，就征税的客体而言，再对房地产的受让者征收契税存在重复征税的问题。四是为确保我国12亿亩耕地这条红线不能突破，应取消耕地占用税，取而代之的是政府的行政审批，因为实践已证明耕地占用税未能产生较好的抑制耕地占用的作用。从税收理论上讲，如果耕地的占用者愿意纳税，占用耕地就不应该受到限制，但事实并非如此，也决不该如此。根据土地资源的特殊性和重要性，能否占用耕地以及占用多少，不应该由征税来调控，而

必须由一个负责任政府实施严格的行政审批制度。

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Tax on the Owner of Usufructuary Right to State-owned Resources:Theoretical Studies and Institutional Construction

An Furen

（School of Public Finance , Dongbei University of Finance and Economics, DalianLiaoning 116025,China）

Abstract:

篇9

一、企业改制中的无形资产评估存在的问题

虽然无形资产的作用日益为人们接受，但无形资产的管理、计量、评估远远落后于人们对无形资产重要作用的认识。特别是对无形资产评估指标体系的认识，已不能适应时展的需要。由于无形资产的特殊性，特别是在确认和计量上的难度性，对无形资产的评估及其会计处理应当持有必要的谨慎和稳健的态度，其核心问题在于如何才能合理评估无形资产这一特殊资产的公允价值以反映在企业资产负债表中。应当说无形资产评估与无形资产会计处理是两个紧提供密相联的问题，对无形资产进行合理评估是进行无形资产会计处理的必然要求，也是企业改制顺利进行的必要保证。传统经济中发展而来的会计体系从稳健的角度出发，不倾向于将计量难度较大的无形资产反映在企业的资产负债表中。一般只将外购获得的无形资产予以确认，并按其经济寿命或一定期限进行摊销，而对于企业自行开发的无形资产则将其开发费用在各期作为费用处理，即使该企业所创造的无形资产是企业的主要利润来源。其结果导致企业大量宝贵的无形资产无法在资产负债表中反映，企业财务报告中的净资产不能真实反映企业的资产状况，企业财务信息的相关性和真实性受到严重质疑。以美国为例：由于美国企业间购并现象较为普遍，尤以美国通用会计准则受到的抨击最大。有关美国经济界人士指出，在许多企业购并行为中购并方看重的是被购并企业所拥有的，但并没有反映在资产负债表中的无形资产，而并不是看重企业在资产负债表中反映的有形资产，并以“在21世纪中采用20世纪30年代的财务报告模式”的评估，批判传统会计制度对无形资产的忽视。

国外经济界、学者对会计制度中无形资产会计处理的质疑主要集中在以下几个方面：(1)固定资产资本化处理，无形资产的费用化处理；(2)无形资产的摊销；(3)无形资产的确认。

二、企业改制中无形资产及评估的影响因素

无形资产是企业的重要经济资源，是知识产提供权与工业产权相统一的结晶，是维持企业生存和发展的重要支柱，具有巨大的经济价值和增值效能。据有关统计资料，西方发达国家企业的无形资产占总资产的比重达35％，高科技企业则达60％－70％。它不仅能使企业在生产经营活动中取得经济效益，而且其自身价值也有巨大的增值作用。在激烈的市场竞争中，企业要生存发展，最终将体现于无形资产的竞争。无形资产对企业有着非常重要的作用。

1．企业改制中无形资产及其确认。新企业会计准则中规定“资产满足下列条件之一的，符合无形资产定义中的可辨认性标准：(1)能够从企业中分离或者划分出来，并能单独或者与相关合同、资产或负债一起，用于出售、转移、授予许可、租赁或者交换；(2)源自合同性权利或其他法定权利，无论这些权利是否可以从企业或其他权利和义务中转移或者分离”。无形资产同时满足下列条件的，才能予以确认：(1)与该无形资产有关的经济利益很可能流入企业；(2)该无形资产的成本能够可靠地计量。新企业会计准则第6号——无形资产(2006)第十一条规定：“企业自创商誉以及内部产生的品牌、报刊名等，不应确认为无形资产”。但在现实的经济生活中，无形资产评估包括商标、专利技术、非专利技术、商誉、营销网络、计算机软件、著作权中的财产权、特许经营权、土地使用权、资源性资产、集成电路布图设计等无形资产价值及品牌评估等。

2．企业改制中无形资产价值的法律依据。从元形资产本身看，如专利权、商标权、著作权、版权、计算机软件等涉及的法律有《专利法》、《商标法》、《著作权法》、《计算机软件保护条例》等，这些法律对于保护相应的无形资产起到了一定的积极作用，有利于企业维护其合法权益。如商标权评估后，在商标的侵权诉讼和行政保护中，可依据《商标法》对假冒侵权行为造成的损失进行量化并认定赔偿额，不仅有利于为商标权人打假维权提供索赔依据，而且有利于维护企业的合法权益，提高其知名度。但从与国际接轨的角度看，我国有关无形资产的法律、法规尚不能完全适应WTO的要求。wTO规定的无形资产除上面提到的还包括版权与邻接权、地理标志权、工业品外观设计权、集成电路布图设计权、未披露过的信息专有权(商业秘密)。而在我国的《宪法》中没有关于知识产权的内容，其涉及评估的一些法律规定也只是包含在《公司法》、《证券法》、《担保法》等法律当中。虽然《公司法》、《证券法》、《担保法》等法律在无形资产评估中也发挥着重要作用，如企业的股份提供制改造、合资、联营、兼并、拍卖、转让、无形资产抵押贷款等经济活动，有利于企业认识自己品牌的价值，有利于被消费者所认可，但对其他类无形资产尚未制定特别法律或行政法规，严重滞后于当今实践。

3．2001年9月1日起施行的《无形资产评估准则》作为资产评估行业规范，在企业改制中无形资产价值的确定应该遵循此项基本准则。《无形资产评估准则》是中注协拟定，财政部印发的规章制度性文件，其依据是国务院行政法规9l号令和《资产评估操作规范意见》。无形资产评估至今尚未立法。使得评估的法律依据不足，这也决定了《无形资产评估准则》只能侧重技术层面，忽视了评估、披露、使用是资产评估三个环节的重要特征，且三者缺一不可。它难以适应目前我国多种经济体制并存的客观需要。体现到现实当中最突出的问题是：在涉及无形资产评估业务时，《无形提供资产评估准则》没提及如何使用，而这个问题在做具体评估项目时是无法回避的。因为资产评估的最终目的是使用，不能只强调和规范评估师的行为，更要考虑使用者的接受情况，在《无形资产评估准则》中，强调注册资产评估师应当在评估报告中明确说明有关使用的评估方法及其理由。对于使用的评估方法及其理由，在无形资产评估条款中很空泛，因没有具体考核指标，缺乏可操作性。4．评估方法对企业改制中无形资产价值的影响。无形资产主要有三种评估方法：重置成本法、现行市价法和收益现值法。评估方法对无形资产价值的影响主要表现为：首先是评估方法选择不当造成的影响——没有明确评估的目的，评估目的错位；或是由于最佳的评估方法中的一些评估参数难以确定，而只好改用别的评估方法。其次是评估方法本身存在的风险。

(1)成本法也称重置成本法，重置成本是指在现实条件下，按功能重置资产，并使资产处于在用状态所耗费的成本。重置成本评估法就是按重置成本价格对无形资产进行估价，即按照评估无形资产全新状态的重置成本减去该项资产功能性贬值和经济性贬值估算无形资产价值的方法。由于无形资产具有账面成本不完整、投资成本的弱对应性和人账成本虚拟性的价值特点，在采用重置成本法对无形资产进行评估时，会遇到成本资料缺乏完整性和原始成本无据可查而带来的不确定性问题，故在使用重置成本法确定无形资产的评估值时，会存在数据资料不准确和不精确的风险，难以确保评估结果的真实准确。

(2)市价法也称现行市价法，现行市价评估法是通过市场调查，选择一个或几个与评估对象相同或类似的资产作为比较对象，针对各项价值影响因素，分析比较对象的成交价格和交易条件，将被评估资产与比较对象逐个进行对比调整，估算资产价值的方法。由于无形资产的不可比性，使其没有可比的市场价值。每个企业无形资产由于其在同业中的垄断地位和优越程度不同，为企业带来的超额盈利水平各异，对于相同种类的无形资产，其价值是不同的。因此当无形资产在市场上进行交易时，难以找到可比的市价。另外，我国企业从80年代中期才开始逐渐重视无形资产，无形资产的交易时间短、数量少，可使用的无形资产交易的历史资料有限，采用市价法对这些行业的无形资产进行评估，必须面对数据选用的风险。

(3)收益法也称收益现值法，收益现值提供是指企业在未来特定时期内的预期收益折现的总金额。收益法是把被评估无形资产剩余寿命期间内的预期未来收益，按照一定的折现率折成现值，来确定被评估无形资产价格的方法。运用收益法对无形资产进行评估的风险主要体现在评估参数收益额、收益期和折现率等因素的确定上。收益额选取的风险是：无形资产的具体类型不同，其使用价值表现不同，带来的超额收益也不同。收益期选取的风险是：无形资产收益期的确定一般有年限法和更新周期法两种形式。年限法指在形成企业控制的无形资产中相当一部分是因为受到法律和合同的特定保护，如商标、专利权等年限，也称法定(合同)年限，而法定(合同)期限内是否还具有剩余经济寿命是评估时应考虑的重要问题。更新周期法是指产品更新周期和技术更新周期。在一些高技术和新兴产业，科学技术进步往往很快转化为产品的更新换代。折现率选取的风险是：根据折现率的概念可确定折现率的计算方法即以无风险报酬率加上风险报酬率作为折现率。无风险报酬率的确定一般为政府债券的利率，风险报酬率的确定常用的方法主要为累加法。新晨

三、完善无形资产评估指标的重要性及措施

1．防止国有资产流失。企业改制中无形资产价值的公正性、合理性为方方面面所关注。首先应明确的是资产评估价值的合理范围其内涵应是资产评估价值与实际成交价格的合理差异范围，也可理解为资产评估结果在具体数字上的可应用范围，可确定评估价值与账面价值或与实际成交价格的差异的合理范围。可减少乃至消除国有无形资产低于正常价格出售和大量流失的现象，避免企业主管部门与原企业经营者或个别人一对一的暗箱操作，提高企业改制工作的透明度。

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关键词：信息公开；听证制度；安置补偿及时；调解

中图分类号：C912.3 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）10-0130-02

随着工业化和城市化进程的加快，非农建设用地需求不断增加，该趋势的发展使得大批农民的土地被征收而造成农民失地现象。土地被征收后，绝大部分被征地农民成为无地可种、无岗可就、无社会保障的“三无人员”，成为游离在城市与乡村之间的新弱势群体，其生存与发展的压力陡增。此境况下的被征地农民社会心态和价值观念易发生变化，甚至与政府产生对立情绪。这些因素可随时引发一系列的社会问题，包括越级上访或者，威胁着整个社会的安定团结，严重损害了政府形象，很大程度上阻碍了和谐社会建设的进程。

总之，被征地农民问题已成为事关改革发展稳定大局的重要问题。建立和完善被征地农民的权益保障机制已迫在眉睫。下面主要从程序性视角出发提出维护被征地农民权益的措施。

一、完善信息公开制度

“一个社会如果希望民主成功，必须负责提供并发行普遍参与管理所需的信息”[1]。这条原则同样适用于我国当前农地征收问题。对于被征地农民而言，征地信息公开，保证知情权，是其他权益不受侵害的前提。

2001年《征用土地公告办法》第4条规定了获批征地的公告期限及主管部门。第5条规定了公告的内容，包括批准时间、批准用途等，对于公共利益等方面的问题没有涉及。所以无论是被征地农民还是普通公众都无法了解征地决策与公共利益的关系。这种不全面的信息公开容易引起民众的误解，引起冲突事件发生。实践中，大部分乡镇政府以张贴公告来公布征地信息的方式，大大缩小了获知信息的公众范围，造成土地在农户不知情的情况下被强制征用。这不仅不利于信息公开，而且容易恶化被征地农民与政府间的矛盾。

为提升被征地农民对征地信息的知晓率，笔者提议借鉴台湾“公告与通知并行”的做法，将土地征收的相关信息在法定地点书面公告外，还同时以书面形式通知征地涉及的农民和农村集体经济组织，书面通知内容必须包含被征地农民享有的听证权及其行使期限，另外，该书面通知的送达必须附有相应的送达回执[2]。这种强制性的信息公开模式，降低了被征地农民权益被侵害的概率，也便于被征地农民在土地权益受侵害后寻求法律途径维权。

同时，对于征地信息的告知时间可提前至土地征收申请正式获批之前，便于被征地农民及时、全面地了解征地信息。一定程度上扩大征地公益性的公开方式和征地信息渠道，增加征地信息的披露广度，保证民众的知情权，从而形成一种决策压力，有效防止政府部门滥用行政权侵害被征地农民权益。

二、健全听证制度

听证，是指行政机关依据《中华人民共和国行政处罚法》，在行政处罚决定作出以前，由非本案调查人员主持，听取调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议与法律依据，并听取当事人陈述、举证、质证和申辩及意见的程序活动[3]。“听证”一词最初仅适用于司法领域，称为“司法听证”。

我国在1996年颁布的《行政处罚法》中设立了听证程序。自此以后，听证开始正式进入民众生活，成为监督行政、提高行政能力的重要手段。截至目前，我国已有30多个立法机构采用了立法听证模式。2004年《行政许可法》确立的听证程序，从实体和程序上同时完善了我国的听证制度。然而我国征地过程中的听证制度只在补偿阶段适用，对于政府决策本身是否符合公共利益目的，被征地农民无权听证，所以最终征地变成了政府单独决定的行为，被征地农民只是被动履行征地公告的要求。

基于上述问题，我们应健全土地征收中被征地农民享有的听证权，以维护被征地农民权益。

（一）《国土资源听证规定》第91条明确了被征地农民对拟征地项目的补偿标准、安置方案及拟定非农业建设内容的听证权。对该规定的落实，征地行政机关可借鉴台湾地区“告知和通知并行”的做法，在书面告知后，单独通知被征地农民，保证其及时、合理行使听证权，否则视为程序违法。

（二）被征地农民相互之间可以对征地目的是否合法、征地范围是否越界、征地期限是否合理等内容提出意见，相互交流后可书面要求参加征地听证。

（三）行政机关要明确被征地农民参与征地过程的具体程序。参与的过程包括参与公告与通知，参与资料的，参与相关人员的选定，参与公众意见的表达等。如果被征地农民要求举行听证，行政机关应提前明确告知参与听证的时间、地点、方式、听证参与人员的选定方式、听证参与人表达意见的方式和步骤等问题，保证被征地农民的听证权得到充分、切实行使。

（四）被征地农民与征地机关磋商。征地行为是一种行政强制行为，但是征地补偿、安置问题却是一个可以磋商的民事问题，被征地农民与征地机关进行磋商时应该充分利用市场机制的调节作用。在征地初期，被征地农民与征地机关可针对征地方案、补偿标准等问题协商，双方意见达成一致后，直接报上级部门审批，可以省去对相关内容听证的环节，避免了社会资源浪费。

（五）听证笔录的法律效力要明确化。《征用土地公告办法》中规定，有关市、县人民政府土地主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具听证笔录。这种“附具”形式往往导致听证内容流于形式。所以，市、县人民政府应在认真审核听证笔录的基础上作出行政决定，将听证笔录作为行政决定的参考依据。

三、坚持安置补偿及时原则

任何事件的发生都有一个不断累积的过程，尽管被征地农民发生的时间、方式、规模和结果有很大的不确定性，但是其发生并非无迹可寻。因此，坚持及早介入、及时安置补偿原则是将问题化解在萌芽状态的明智之举。

及时安置补偿要求征地机关高效率、高质量地完成对被征地农民的安置补偿工作。根据相关土地法规定：征收土地的各项费用，包括土地补偿款、安置补助费及其他补偿费用，应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。但不少征地机关存在拖欠征地补偿费用的情况，这无疑使被征地农民贫困的生存现状雪上加霜。

为更好地缓解被征地农民严峻的生存现状，避免被征地农民发生，征地机关及其工作人员一方面应保持高度的政治敏锐性，通过各种手段、措施和渠道广泛收集信息，及时掌握被征地农民生活状况，对不稳定因素快速作出反应；另一方面要设计完善机制，对被征地农民尽早安置、合理补偿。国外学者奥斯本和盖布勒指出政府以治疗为主而非以防范为主的治理是一种高成本、低收益的治理模式[4]，两人都主张要建立一种以预防为主、符合实际的预警机制。浙江省温州市的许多部门和地区都设立了应急预案并践行之，均收到了良好效果。

四、注重调解作用发挥

在征地过程中借助行政调解化解矛盾纠纷，是落实科学发展观、构建和谐社会的需求。2009―2011年期间，河南省南阳市方城县杨吉乡被征地千余亩，在人民调解委员会的调解下，100户农户都得到妥善安置，无一起上访案件发生。这种利用人民调解委员会化解征地纠纷的方式，实现了和谐征地，达到了双赢目的，收到了良好的社会效果。

为实现行政调解机制的有效性，应建立健全组织和制度建设。

（一）应明确行政调解原则：一是自愿调解原则。二是合法原则。三是公平公正原则。四是注重实效原则。行政调解的目的是定纷止争，减少社会资源浪费，实现法律的公正性。

（二）在组织建设上，各行政区域的国土规划局应设立人民调解委员会，由司法行政机关和征地管理部门进行专业化工作指导。各区域国土规划局负责聘任人民调解委员会成员，原则上配备5-7名调解员，调解员需热心调解事业，掌握娴熟调解技巧，同时还需具备专业的土地征收知识、房地产评估知识和相关法律知识。

（三）对行政调解制度建设而言，首要的是向征地涉及的利益双方公示调解流程。调解委员会应当将案件受理、当事人双方的权利与义务、调解组织成立、调解员回避、调解协议的相关内容与调解步骤向参与人员公布，并严格按照流程调解，接受社会监督。当事人一方可主动申请征地案件调解，政府及相关部门也可指定调解委员会调解，调解委员会受理两种方式的调解必须进行登记。调解过程中，涉及相关内容和材料的查阅、核实时，有关单位和个人必须认真配合，保证调解工作顺利进行。如遇到征地补偿标准超过项目政策或超过已签协议同类标准，应事先将该情况上报主管部门，对于重大征地纠纷案件也应及时上报。调解工作结束后，及时总结归档。

（四）为保证调解工作顺利进行，政府部门应建立保障机制。政府部门应给人民调解委员会的基础设施，如办公、场地设施等给予足额经费支持，还要为调解委员会预留出财政预算资金，以备应急之需。政府机关还要确保相关部门、单位积极配合调解委员会的工作，从而更好、更便捷地保证农民权益不受非法侵害。

参考文献：

[1][美]科恩.论民主[M].聂崇信，等，译.北京：商务印书馆，1988.

[2]潘善斌.农地征收法律制度研究[M].北京：民族出版社，2008：191.

[3]?tp=0_11.

[4]奥斯本・盖布勒.改革政府:企业家精神如何改革着公共部门[M].周敦仁,等,译.上海:上海译文出版社,2006:162-185.

[5]征地安置补偿实用法律手册[M].北京：法制出版社，2010.

[6]王克稳.略论行政听证[J].中国法学，1996，（5）.