土地管理的主体范文

导语：如何才能写好一篇土地管理的主体，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：农村土地管理；公众参与主体；土地管理；农村土地；公众参与；公众；土地

中图分类号：S63 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-09-0053-1

从公众参与主体的角度来看，农村土地管理中公众参与机制的建构有赖于政府行为主体和公众行为主体双向的加强，但根据吉林省农村实际的发展情况来看，农村土地管理过程中公众参与的主体积极性不高，参与主体的广泛性不够、参与主体的素质和组织程度较低等诸多问题。

1 农村土地管理过程中公众参与主体的积极性不高

尽管在当前农村土地管理过程中，公众参与作为一种新式的民主理念和实践，其重要价值和作用已经成为学术界的共识。然而，我国的公众参与在农村土地管理中却面临着公众参与积极性不高的困境。公众特别是农民参与征地过程的心态是错综复杂，良莠不齐的。面对征地事件，即有对其相当程度上的不满和排斥，而又有更深的渴望和依赖思想，因切身利益的驱使，即有参与的冲动或愿望，又有因为参与的困难和低效能而产生冷漠。有专家通过调研指出农民具有传统的“臣民文化”思想，这种认知的模式直接造成了参与型公民文化的缺失、顺从型的“臣民文化”强健，这在一定程度上造成了社会成员在政治生活中的基本原则是服从，而不是积极地参与。由此，在中国民众心理上积淀了“权威崇拜”、“清官思想”、“与世无争”等复杂的以小农意识为主体的意识和思想。正是在“臣民文化”的影响和制约下，农民才觉得土地管理的公共事务是政治精英的专利，他们在很大程度上丧失了政治参与的积极性和自主能力。

2 农村管理公众参与主体的广泛性不够

在多元化利益群体构成的社会实践中，不同社会群体的利益诉求难以相互替代，因而民意代表的产生需要满足包容性原则，它主要体现于对参与者资格的放宽。因此，公众参与机制的生命核心就在于能否实现具有广泛代表性的公众利益表达，其目的在于，每一位受众公共政策影响的公民都有机会参与公共商谈过程，并表达自己的利益诉求，实现政府对社会利益夙愿和需求动向的理性把握，实现利益的整合与合理表达。因而公众参与是否具有社会成员利益表达的广泛性成为这一机制是否有效实现的关键所在。

3 农村土地管理公众参与主体的组织化程度低

在我县的农村房屋拆迁和土地征收过程中，农民往往处于一种弱势和非常被动的状态。现针对此种情况以某县农民公众参与主体状况为例进行说明：某县有一处政府棚户区改造项目，开发商为了让当地的农民及早搬迁，根据不同的人群采取了不同的措施，即对选择货币安置的农民采取的措施是“规定的搬迁期限内，每提前一天办理交接验收手续就奖励200元，超过期限不予奖励”；对回迁户的安置则是“抽取选楼序号的顺序按照办理房屋交接验收的先后顺序进行”。毫无疑问，这是开发商有针对性、目的性的开展对农民的诱惑和诱导，旨在对农民进行一一攻破。而正如开发商所想，这些措施也确实对农民有效。有些人为了钱财，有些人为了想早一点办交接验收，这样可能还可以抽到一个好的楼号，因此，在回迁安置的农民中，大家也都没有说什么，只是在心理打着自己的算盘。所以说，中国农民在涉及到个人利益的时候就容易产生自私的心态，正是由于他们的分散性，使得他们陷入了开发商的诱惑。假想如果他们不为这一点小的利益而蒙惑，而是一起联合和开发商讨价还价，可以在一定程度上维护他们的权益。但是，农民的这种行为也是他们这个弱势群体的无奈的选择。他们明白自己在和开发商、政府等组织进行博弈时无法获得成功，所以尽可能地为自己争取一些利益，而正是由于他们的这种行为去加重了他们的弱势群体的地位。

在现代社会里，有序、高效的公众参与一定是通过一定组织化的参与来实现的。社会组织是社会沟通的主体，它将各种分散的社会群体与个体组织起来，将各种力量整合到参与的框架体系中，将可以发生的政治对抗消融在公共生活中，实现国家与社会之间的良性循环。因此，公众参与应当是有组织的，在这个组织内部，集体成员能够进行有效的沟通和协调，使之一致对外，从而增强该集体的谈判能力。农民属于弱势群体，在遇到问题需要解决时，只有组织起来，其力量才更加有效，可是目前农民们却没有一个能代表他们的利益的组织来参与土地管理活动。农村中大多数农民仍然处于分散、独立的小农经济状态，小农经济的孤立性和分散性使农民在思想行动上都表现出自由散漫、各行其是的特征，带有明显的封闭性和自我循环的特征。在个人的利益只有通过团体的渠道才能真正表达的现代社会里，农民的非组织性往往使他们的利益得不到应有的维护，他们的呼声也难以通过正常的渠道直接上达到决策者。这样一来的结果是导致参与的成本高，参与的力度小，参与行为的随意性大，参与的层次低，参与的零散性容易使农民被强势群体各个击破。在农村的土地管理的过程中，无论是土地规划、流转，还是征收过程，原子化的农民始终都是弱势群体，不具备与政府以及其他群体进行博弈的力量，不团结使他们的力量和话语权更加薄弱无力，所谓的“一个巴掌拍不响，十个巴掌震天响”就是这样一个道理。由于农民缺乏组织，尽管在形式上参与了，但难以形成强大的力量保护耕地和自己的权益。

参考文献

[1] 李图强.现代公共行政中的公共参与.北京：经济管理出版社，2009年.

[2] 朱启臻.农民参与土地管理的理论与实践.北京：中国农业大学出版社，2011年.

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    现将已购公有住房和经济适用住房抵押登记的有关问题通知如下：

    一、以取得房屋所有权证的已购公有住房和经济适用住房作为债务履行的担保，抵押当事人申请办理抵押登记的，登记部门应按房屋抵押登记的有关规定予以办理抵押登记。凡权属清楚、证明材料齐全的，登记部门应在受理登记之日起，15日内核准登记，核发《房屋他项权证》。

    二、已购公有住房和经济适用住房的范围按照《北京市已购公有住房和经济适用住房上市出售管理办法》执行。

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    现将公房出售中，有关复式住宅阁楼价格的计算问题通知如下：

    复式住宅的阁楼价格按成本价或标准价乘以折扣系数确定（折扣系数不低于70％），折扣系数由房屋所在地的房屋土地管理局按阁楼的条件综合评定。

    有关复式住宅房价款计算公式如下：

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关键词：农民参与土地管理；土地制度；土地

中图分类号：F301 文献标识码：A

随着我国经济社会的不断发展和社会化程度的不断提高，社会发展中的风险也越来越大，由于行政主导的政府难以满足风险社会对微观管理的需求，难以保证公民会长期支持现有制度，因此公众参与制度就被引进到公共管理领域。在土地管理方面也是如此，本文分析研究了土地管理中公众参与的特点及其原因等相关问题。

1 土地管理过程中公众参与的特点

由于土地问题涉及到众多方面的利益，土地管理中的公众参与是最早引起人们重视的领域之一，土地管理中的公众参与包括了参与土地利用规划、土地流转、征地及其补偿等方面的组织、协调、控制、监督等一系列过程。因此土地管理中的公众参与与其他事项的公众参与具有不同的特点。

1.1 公众参与的广泛性

土地管理的综合性表现出人地矛盾的紧张，因此要求土地管理部门站在全局的立场上统筹兼顾，科学协调各部门之间的关系。这就需要最广泛的公众参与。参与主体包括相关技术人员、理论工作者、法律专家和社会问题专家以及土地所有权者和使用权人等。

1.2 参与主体的利益相关性

我们经常说“土地是农民的命根子”，农村的土地管理大都涉及到农民的土地，因此，农民的意愿和利益表达是土地管理中公众参与的重要内容。没有农民广泛而深刻的参与，很难了解农民的真正需求，农民利益的保护也是一句空话。

1.3 参与的法律与政策性

由于土地的特殊性，任何国家和地区都有严格的土地管理法律法规和政策规章。土地管理中的公众参与必须以相关的法律法规准则。变就要求参与者对相关法律法规和政策具有较高的理解程度和把握能力。农民作为农村集体成员，是土地的所有者，同时作为土地的承包者又是土地使用权人。在长期的二元社会结构下，作为弱势群体的农民在征地和土地流转和收益分配方面必须靠法律和政策来保护农民的合法权益。

2 土地管理过程中农民参与缺失的原因分析

目前土地管理过程中就农民的参与权利而言，主要存在以下几个方面的问题。

2.1 农民参与的范围过窄

由于农民自身的因素，加之文化水平所限，在土地管理的公众参与中，农民参与的范围过窄，使土地管理公众性不够。

2.2 农民参与缺乏参与的积极性

农民作为农村土地管理中公众参与的重要行动主体存在参与积极性不高、参与主体的广泛性不足、参与能力低等问题。以面对征地的农民为例，农民的心态是错综复杂的，既有对其的不满和排斥，又有更深的渴望和依赖。因切身利益的驱使，既有参与的冲动或愿望，又有因为参与的困难和低能而产生的冷漠。特别是在参与型公民文化缺失、顺从型的臣民文化强势的农村环境下，很多农民觉得土地管理的公共事务是政治精英的权利，他们很大程度上丧失了政治参与的积极性和自主能力。

2.3 农民组织程度低影响了参与的有效性

在现代社会里，有序、高效的公众参与是通过组织化的形式来实现的。农民一家一户分散的非组织性特征往往使他们的利益得不到应有的维护，农民的呼声也难以受到重视，农民的意愿也难以通过正常的渠道直接上达到高层决策者。分散的农民内部难以形成统一的意见，在市场中与其他强势主体博弈中处于弱势地位。分散的个体参与一般不抱有一贯的和明确的目标责任，往往只是对自己眼前利益的反应，其所试图影响的往往局限于某一政府官员的态度或政府对某一具体问题的处理，而对方向性和政策性的影响几乎为零。因此，为了促进土地管理过程中的农民参与，建立保护农民利益的长效机制，结合我在国土资源部门从事工作的多年实践，对农民参与土地管理的现状和问题进行了系统的分析研究，特别是总结农民参与的地方经验，对农民参与的内容、方法以及现实途径进行阐述。目的在于传播公众参与的理念，普及农民参与的方法，为土地管理中农民参与的制度建设提供现实依据。

3 按照公众参与的理念构建和完善公众参与土地管理制度

现行制度之所以不利于农民利益的保护，原因之一在于现行制度是按照行政管理而非公众参与的要求构建的。要能够吸引各方的主体有效、积极参与，需要利益能在各主体之间有合理明确的分配；要建立为维护公正的裁决机制强化的程序制度。公众参与除了在实体制度上有合理的设计与明确规定以外，在程序上也要根据人的行为规律，有效地制裁违法并保护合法权利；要完善救济制度。无救济则无权利，在现代社会，核心的救济就是侵权争议获得听审的权利。在现行法律框架下，被征地农民由于申诉途径的不完善，政府部门的相互推诿，对于农民的利益诉求不给予回应。因此，完善法律救济制度是农民参与土地管理的重要保障。为实现公众参与的法制化、制度化，需要在全社会形成公众参与的文化氛围，既要普及公众参与知识与理念，也要使公众熟悉公众参与的方法，比如说座谈会、调查研究、访谈、咨询、听证、公示、代表会议、以及申诉等。为此，《土地管理法》及其相关法律中要增设专门的土地管理中公众参与的条款，切实维护土地权利人的合法权益。

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关键词：山东东营 土地经济管理 制度 创新

引言

东营市地处黄河三角洲高效生态经济区规划前沿和山东蓝色半岛经济区中心，城市化进程发展较快，未利用地面积广，人均建设用地面积大，城市建设用地较多。为此，只有山东东营土地经济管理制度的适度创新才是对土地制度进行有效管理的重要手段，同时也是优化农村土地要素配置的重要举措。近年来，东营市在国土资源管理方面取得了骄人成绩，同时也发现在土地经济管理上存在问题，阻碍国土资源管理的良性发展态势。为此，山东东营国土资源管理部门必须加以高度重视，增加多种多样的土地制度创新活动的方式，实现土地经济管理的制度创新。

一、山东东营土地经济管理存在的问题

就目前来看，山东东营土地经济管理呈现出良好的发展态势，但是在相关的制度管理、质量监督、资金投入上仍面临着一系列亟待解决的问题，在一定程度上也制约了东营土地经济的有效管理。国家对农村改革和发展提供诸多的优惠政策，但从管理方面却遇到产权问题、主体问题、制度问题等障碍，土地经济管理的制度创新较为滞后，并没有体现出农民是土地管理的主体地位，没有满足到广大农民的需求和利益。同时目前东营土地制度管理上产权不清晰、信息不对称、缺乏流转机制等，造成农业投入成本高，农民的收入降低，影响了农民耕种的积极性，必然会造成社会的不稳定因素的存在。东营市城市化进程较快，地处黄河三角洲高效生态经济区规划前沿，在城市化建设用地上较多，但系统的规划设计并不健全。

二、山东东营土地经济管理制度创新的重要举措

面对以上山东东营在土地经济管理方面存在的问题，山东东营必须积极推进土地整治，要顺应时代的发展步伐推动土地经济管理的制度创新，实施管理的新模式，主要体现在完善工作机制、强化质量管理、加强资金保障、发挥村集体和农民主体地位等方面。

（一）完善工作机制，加强领导重视

国土资源部门须加强对土地资源管理的高度重视，加强对土地经济管理的领导力度，完善工作机制，同时制度相关的土地经济管理的办法和制度，促进山东东营土地经济管理的顺利展开。要以政府为主导，相关部门协助，促进工作整体进行，将土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、新农村建设、耕地保护相结合，一并纳入政府效能考核和耕地保护目标责任考核内容，并把建设任务完成情况与用地审批、计划指标管理等挂钩，并实行动态监测机制，和干部分片包干负责制。要根据当地土地资源的实际情况，制度区域性土地制度，在经济欠发达地区的农村实行统一规划家庭承包责任制，在经济较发达地区的农村实行土地承包股份合作，并建立和健全土地的流转机制。

（二）加强对土地资源合理利用的监督力度

要加强对土地资源合理利用的监督力度，要根据土地经济管理的相关制度，实施强化质量管理的措施，强化监管、狠抓落实，按照高标准基本农田建设要求，严格规划设计审查，在源头把住工程质量。同时还要成立土地监督机制，让村干部担当质量监督的重任，责无旁贷。要把土地资源的开发工程报告进行严格核对，并对工程开发实施质量巡查制度，提高对土地资源的合理利用，避免土地资源的浪费。

（三）实施土地产权的可分解性

要采用效率最高的产权制度形式，详细划分土地产权界定，人们就可以通过自愿交换的合约行为来达到土地资源配置的满意效果，这也是土地经济管理制度的一大变革。农民可以利用土地使用权进行入股，强化农户经营权并进而对平均分配的资源配置低效率进行修正，促进土地产权流转市场的发展，促进土地制度进一步变革。

（四）加大土地管理的资金投入

加大资金投入，确保土地经济管理的顺利展开，同时还要规范资金的使用管理，确保资金使用能够落到实处。国土资源部门可以利用资金对土地资源进行合理整治，有效聚合农业、林业、水利、环保等相关涉农资金，共同投入项目建设，较好地发挥了资金的集聚和放大效应。在此基础上，还要有相关的部门对资金流向进行严格审计，降低资金投入的风险性。

（五）提高农民在土地管理方面的主体地位

土地是农民的根本，农民在土地管理方面既是土地的使用者，也是土地的监督管理者。要以土地综合整治为主体，推进城乡建设用地增减挂钩工作，培育稳定的农村经济增长点，结合农村城镇化建设，推动农村集中社区建设。打造工业反哺农业、城市支持农村的城乡统筹发展平台，就要在项目建设中发挥农村集体经济组织和农民主体作用，调动农民参与的积极性，体现出农民在土地管理方面的主体地位，改善了农民生活。

结语

通过以上对山东东营土地经济管理的制度创新的研究分析，可以看出，积极推进土地整治，创新管理方式和实施模式是山东东营土地经济管理的重要手段。在土地经济管理上，山东东营的土地管理部门就应该不断完善其工作机制，强化对土地资源的质量管理，要重视对土地资源的管理意识，加大管理资金的投入，同时还要重视农民在土地经济管理的主体地位，让农民合理利用土地资源，实现资源的优化配置，这样才能促进山东东营土地经济的有效管理，促进社会的稳定，人们的长治久安。

参考文献：

[1]邱继勤；邱道持；石永明.城乡建设用地挂钩指标的市场配置[J]，《城市问题》，2010；（07）：15-16

[2]张琦.我国土地利用与经济发展相关度的区域差异比较——以百强县区域分布为例[J]，《青海社会科学》，2007；（01）：33-34

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的根本原因就在于土地资源的配置不够科学、分配制度不够合理、产权存在残缺等。针对我国土地管理的现状，本文详细的分析了我国土地管理制度所存在的一系列问题，并且深

入的探讨了完善和加强土地管理制度的有效措施，希望能够对我国今后的土地管理起到积极的促进作用。

关键词：土地管理制度；法制化；问题；措施

1.前言

土地管理是我国为了科学组织利用土地、维护土地制度以及调整土地关系所采取的技术、行政、法律与经济相结合的一项综合性措施，同时也是国家政府部门及相关土地行政

管理部门根据自身的法定职权和相关法律，对个人、单位和社会组织利用、使用以及占有土地的行为或者过程所进行的管理与组织活动。然而，我国土地管理制度仍然存在着许多

有待于迫切解决的问题。

2.我国土地管理制度存在的诸多问题分析

2.1城市土地管理制度的问题

2.1.1土地产权制度不健全

根据国家相关法律法规的规定可知，城市地区的土地归国家所有，并且城市土地的权利所代表的是国务院。实际上，各项土地管理工作都是由地方政府土地管理部门和中央政

府国土资源部门所共同承担的，其中，中央政府职能部门对各级地方土地管理部门进行垂直管理，而此类管理权能都掌握在各地区县政府以及市政府的手中，在一定程度上来看，

中央职能部门和国务院的土地权利被虚化，进而导致了土地主体产权的混淆。究其原因可以看出，我国的土地产权制度不够健全和完善。

2.1.2土地价格机制有待于完善

土地价格机制不够完善主要体现在三个方面：（1）隐形土地交易对土地价格产生了直接的影响；（2）由于政府的垄断，进而造成了土地价格的不合理；（3）基准地价无法

真实且全面的反映出土地价格的实际水平。

2.1.3土地储备制度存在严重的缺陷

难以有效的协调土地储备部门的双重职能。制定和实施土地储备制度的目的在很大程度上决定了双重的土地储备部门职能：（1）依照经济市场规律进行企业经营。企业经营

的目标是实现利益的最大化，而政府职能的宗旨则是为了实现公共利益的最大化，这便使得土地储备机构扮演着双重角色，无法使取向不同的双重要求得以充分的满足；（2）由政

府授权来对政府职能加以行使。被政府授权进行旧城改造、收购国有企业土地，代表政府部门来对土地收购计划进行制定等等。在现实的工作当中，通常是部门的利益远远的大于

政府的利益，为了追求短期效益，追求最大增值，往往忽视了对经济市场的调控和城市规划的限制，这与制度设计的初衷相背离，导致国有土地无法健康长远的发展。

2.2农村土地管理制度的问题

2.2.1现行制度立法问题

我国现行的农村土地管理制度的立法存在的问题主要包括：（1）在土地管理制度的立法当中，有关集体土地所有权的权能规定都存在着一定的不足和缺失；（2）在土地管理

的相关法律法规当中对集体土地的征收方面的规定存在着一定的缺失和矛盾；（3）在部分法律及法规当中没有重视村民小组土地所有权的重要主体地位；（4）刑事立法中缺乏对

土地违法行为的惩罚力度。

2.2.2现行制度执法问题

一些地方政府部门及政府职能机构未切实的依据法律行使职权，虽然相关法律法规已经明确规定了土地利用的规划问题，但是地方政府部门并没有将这些规定真正的贯彻落实

，造成了农村土地规划的用途不明确、不清楚，并且由于缺乏科学的规划而使得村民申请建设住宅无法得以批准；一些地区的土地管理部门和人民政府没有依法对农村土地的使用

权和所有权确权发证，从而造成了农村土地所有权主体存在“缺位”的不良现象。

3.完善土地管理制度的有效措施

3.1统一土地市场，监督管理土地交易行为

我国市场经济不可或缺的组成部分就是土地市场，随着经济体制改革的不断深入，技术市场、资本市场和劳动力市场已经逐步的得以健全和完善，并且已经形成了统一的城乡

市场体系。然而由于土地市场进展十分缓慢，使得城乡独立、分离运行，无法提高市场化程度。因此，我国相关部门应当尽快的颁布实施科学有效的法律法规，从根本上规范土地

交易行为。与此同时，还应当利用城乡土地市场的各项交易资料，及时的相关土地市场信息，对土地市场的交易行为进行严格的监督管理。

3.2平衡土地收益分配，不断深化改革

土地交换和流转中的利益主体实现经济的形式就是土地的税、租费，并且也是主要的利益分割方式。所以，国家政府部门应当明确的规定土地收益及增值的利益分配，以便于

全面的保障和维护被征地农民的合法权益，并且对地方政府征地的冲动进行约束。

3.3 各级地方政府以及中央政府的共同职责就是有效的管理土地，在现行的我国土地管理体系当中，我国的土地管理部门又逐层的被划分为县级、市级、省级和中央级

，然而由于受到地方政府的影响或者县、市的局部利益及短期行为的影响，无法全面的对宏观利益和全局利益进行考虑。因此，省级政府和中央政府应当集中的对土地进行管理，

将管理的权利集中在省级政府和中央政府的土地管理部门，尽快将健全和完善的土地管理体系建立起来。

3.4 --!> 改革土地财税制度

应当处理好农民、中央政府、开发商三者的利益关系，明确农民的权利，确保政府财权的行使，建立科学的土地财政模式，抑制土地囤积、闲置的不良现象，确保土地财政的

可持续性。除此之外，还应当积极的改革政绩考核制度，从根本上避免或者防止土地资源的浪费和破坏。

4.结束语

总而言之，土地的国家管理不仅是一项不容动摇的重要原则，同时也是客观上的迫切需求。而我国的土地管理应当有机的与法律形式相结合，由法律的强制性和权威性来充分

的保障国家部门土地管理职能的全面实施，同时也体现出了国家在土地管理方面的意志。因此，从国家的管理土地的层面来看，土地管理立法有着重要的长远意义和现实意义。（

作者单位：四川三源房地产开发有限公司）

参考文献

［1］ 陈朝光.浅析我国土地管理制度的现状及改革策略［J］.才智,2011(26).

［2］ 张益项,赵利斌,侯雪.我国土地管理制度剖析［J］.经济师,2011(4).

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关键词：基层土地管理；服务缺位；管理错位；违建宅基地

中图分类号：F301.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）06-0014-07

一、问题的提出

进入21世纪以来，面对快速城市化过程中的农村土地占用，国家土地管理政策逐渐收紧，以控制建设用地利用规模，提高建设用地利用效率，尽可能保护耕地。农村宅基地属于集体建设用地，因而与国有建设用地一并纳入“建设用地”的范畴。对宅基地管理的强化主要表现为土地用途管制制度的实行和基层土地管理权的上收，农村土地行政管理主体逐渐上移，基层土地管理权能渐趋弱化。但笔者在多地农村调研发现，伴随着政府管理的强化，农民违规建房的现象仍然屡见不鲜，笔者在中西部地区的国土所调研发现，由于农村违建点多、面广，难以有效甄别及时处置，农民“违建”几乎处于“失控”状态。在这个意义上，农民“违建”似乎成为了国家强化土地管理权的“意外后果”和基层土地管理的敏感地带与空白地带。

根据违法主体的不同，可以区分出两种类型的土地违法，即政府违法和个人违法。在中国土地违法现象中，由于土地财政的刺激和监管体制的局限，地方政府的土地违法行为受到了较多关注[1，2]。国土资源部2013年的数据显示，在发现违法用地结构中，个人土地违法面积虽然只占23%，但违法案件件数却达到68%。农民是个人土地违法的重要主体，个人土地违法具有涉及主体众多、分布广泛的特征。目前，农民土地违法行为的发生原因主要有如下三种解释：（1）城市化的扩张强化了农民对于土地的权利意识，并激发了农民通过宅基地参与土地增值收益分配的预期，农民“违建”因而是利益诱导的后果和利益博弈的方式[3]；（2）土地规划和土地管理不到位，导致乱占耕地、一户多宅等现象的出现[4]；（3）地方政府的执法体制和“拆违”机制是“违建”现象难以根除和扭转的重要原因，“运动式执法”和“选择性执法”导致了土地执法中的摇摆现象[5]。上述观点从不同的方面初步解释了当前农村宅基地秩序混乱的原因，但未能解释21世纪以来土地行政管理权强化之后农民“违建”不减反增乃至失控的原因，也未能区分普通农村与征拆区农村农民“违建”发生逻辑的差异。

本研究试图从农村土地管理权强化的制度目标与实际效果之间的“落差”入手，检视普通农村农民“违建”失控的缘由。笔者认为，当前管理错位和服务缺位的宅基地管理路径是普通农村农民“违建”发生的结构性原因，这意味着土地行政管理权强化与农民“违建”存在必然性关联：土地违法的普遍性极大地挑战和冲击了现有的基层土地管理体制，并构成土地管理权强化的重要诱因，但土地管理权的强化和上收却导致了特定“违建”类型的生成，从而形成一个恶性循环。如何打破这个循环，从而化解当前基层土地管理工作的难题，无疑具有重大现实意义。

二、管理错位：农民“违建”的类型偏差

农民“违建”主要指农民建房未经审批，出现乱占耕地、一户多宅和面积超标等情况。基于宅基地属性与价值的差异，可将农民“违建”进一步区分为征拆区农村的“违建”行为和普通农村的“违建”行为。

（一）征拆区农村的“违建”

按照《土地管理法》规定，宅基地属于村集体分配给农民使用的保障性用地，即满足居住、生活和农业生产的需要，因而主要具有使用价值。宅基地的集体建设用地属性与城市国有建设用地存在本质的差异。然而，征拆区农村的宅基地因附着了大量的利益，农民为了伸张更多利益而产生了强烈的“违建”动力和大量的“违建”事实。随着城市化的平面推进，城郊村农民的宅基地具有分享城市级差地租的可能性，农民“种房子”的投机行为颇为常见，由此形成与地方政府的利益博弈。

因此，在征拆区农村，特定的区位条件赋予宅基地财产性价值，宅基地的物权属性强化，并遮蔽和消解了宅基地的福利和保障属性，农民因而具有“违建”的天然动力。某种程度上看，征拆区农村的农民“违建”与地方政府的土地违法具有“一体两面”的特征：二者均试图突破农村土地的权属规定与用途管制，绕开城乡二元结构的限制，实现“以地生财”的目标。这就冲击了国家关于集体建设用地与国有建设用地性质的差别化规定，侵蚀了土地的宪法秩序。

（二）普通农村的“违建”

普通农村的“违建”则表现为不同的形态。因无其他利益的附着，宅基地表现出以居住功能为主的使用价值而非财产价值。普通农村少有的宅基地交易行为实际上也依托于房屋等附属设施而实现。例如，江汉平原农村普遍存在的“搭地卖房”现象[6]以及川西平原“宅田挂钩”[7]的地方性实践均说明普通农村的宅基地与农地价值不相上下、甚至低于农地价值。由此，农民“违建”并非始于对宅基地财产性价值的追求和竞争，而是为了更好地实现宅基地的使用价值。

宅基地使用价值的实现状况与农民现有宅基地面积以及附着于其上的住房状况有关。农民的宅基地需求具有一定的动态性：（1）农民家庭人口规模伴随着生命周期的演进而变化，子女长大成人，结婚、分家往往催生宅基地的增量性需求；（2）随着农民生活水平提高，住房的更新换代和基础设施配套（尤其是交通区位）逐渐成为农民建房的主要动力和建房选址的主导因素。以上两种因素形成的“推拉效应”构成了当前普通农村农民“违建”的主要动力。

（三）宅基地管理的政策偏差

因此，宅基地退出不仅是一个绝对意义上的“放弃”的问题，而且更是一个村社规划主导下的资源优化配置的问题，如此才能在进城农民与在村农民、土地资源使用效率与农民现实住房需求之间实现平衡。在这个意义上，广西富川县一些农民在村集体组织下以自然村为单位推进“宅基地整合”的经验颇值得重视。当地一些村庄在村干部的组织和动员之下，以村集体作为运作平台，平衡不同农户的差别化利益诉求，最终实现了旧村改造。

当前，全国各地正在逐步推行“宅基地”确权，这项工作虽然有利于从信息的角度强化国土等垂直部门的管理能力，遏制征拆区农民的“违建”预期，但却无助于普通农村“违建”问题的根本解决：它不仅可能造成历史遗留问题和矛盾的集中爆发，也可能固化和锁定村庄的空间利益困局，增加宅基地资源优化的成本和难度，进一步压缩农民建房的合法空间。

（三）行政审批制度的脱节

随着土地行政管理权的上收，宅基地审批程序也进一步复杂化。国家试图通过官僚化的层级监控遏制基层土地管理中的混乱与无序状态。借助于自上而下的“压力型体制”[13]，土地垂直管理体制试图进一步约束地方政府的裁量空间以及地方政府与征拆区农民的博弈空间，并集中表现为宅基地审批权限的上收和问责机制的推行。这固然有利于监控和约束地方政府的土地违法行为，但是，对于普通农村的“违建”治理却并不一定具有实质效果，反而可能出现“控制中的脱节”[14]。科层体制的压力只具有体制内部的有效性，难以传导至村级组织和基层社会之中。实际上，土地管理权的上收必然伴随着村级组织的治理能力和治理动力的弱化。从授权方式来看，村民自治制度赋予了村级组织相对的自主性，而税费改革以来农民国家“义务”观念的消解也强化了农民个体的“权利”意识。对于农民而言，宅基地审批制度的强化无异于土地管理权力的进一步退出。这就传递出一个信号：土地是集体所有，也就是农民所有，我在我自己的土地上建房子，又有何不可？因此，农户不经批准私自建房是常有之事。由此可能产生的另一个问题是，即使农民建实上合乎总体规划和相关政策，即未占用基本农田，且符合“一户一宅”规定，但因为缺少建房用地审批手续和宅基地使用权证，也可能形成法律意义上的“违法”状态。由于长期以来农民违规占用耕地建房已经成为普遍事实，出于维稳和道义的考虑，基层政府并无“强拆”农民住房的意愿和可能。

审批制度的脱节反映了宅基地使用权、村集体所有权与行政管理权之间的张力。如果说，作为农民与国家之间媒介的耕地建构着某种程度的国家认同，那么，宅基地对于农民而言则具有更强的“私”的属性。土地的行政管理权代表着国家公权力对“私”的干预。从农村土地权属结构来看，村集体作为所有权主体实际上构造了一个缓冲地带，从而将刚性的政府管理权转化为富有弹性且尊重农民的运作形态。当前，国家试图绕开村集体来行使土地行政管理权，不仅难以达到预期效果，还可能反噬宪法秩序对农民宅基地使用权利的基本保障，导致政府土地管理目标和实践的背离。

四、宅基地管理权的实现路径和结构困境

“政府失灵”与我国宅基地管理权的实现方式有关。1998年的《土地管理法》改变了以往的分级限额审批制度，代之以土地用途管制制度，实现了土地管理方式的根本转变。就管理强度而言，土地用途管制制度对分级限额审批制度的取代实现了从过去以市县为主的分散管理向中央和省为主的统一管理的转变，从而强化了土地利用总体规划和土地利用年度规划的效力[15]。土地用途管制实质上是以限制农用地转变为建设用地为主的管制，农民建房如果占用耕地，必须在符合用地规划的条件下经过上级国土部门的审批。问题在于，土地用途管制的实现并非单纯的“管制”或“管理”问题，而且也是土地部门的服务是否到位的问题。农民的宅基地使用权受宪法保障，若忽视村集体作为土地所有权主体的地位，过分依赖土地行政管理权，必然造成只顾重点不及其余的管理状态。土地行政管理权强化与农民“违建”失控并存的现象植根于现有土地管理路径的内在缺陷：对技术治理和官僚体制的过度依赖不仅不能满足农民的宅基地使用权要求，且因混淆两种“违建”的发生动力而产生了政策错位，基于对行政官僚体制的路径依赖，农民“违建”被置换为纯粹的行政执法问题。

（一）宅基地管理权的实现路径

现有的宅基地管理方式主要强调行政管理权的维度。行政管理权包含两个维度――技术治理和行政执法。二者构成了宅基地管理的现实路径，决定了土地管理权的权力效能和实施效果。

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一、责任主体

（一）土地执法共同责任是指各乡镇（场、区）、县直相关职能部门及其工作人员在土地管理及违法用地查处工作中依照法律、法规和相关规定应当承担的责任。

（二）各乡镇（场、区）是辖区内国土资源保护的主要责任主体；各乡镇人民政府、安厚农场，工业园区管委会主要负责人是辖区内土地管理的第一责任人，分管领导是直接责任人。各相关职能部门、企事业单位的主要负责人是土地执法共同责任的主要责任人，经办人员是直接责任人。

（三）国土资源管理部门是土地执法的行政主管部门，全面负责土地管理工作。公安、监察、发改、法制、经贸、财政、建设、农业、林业、环保、水利、房管、市容管理、工商、电力、银监等部门，依照各自职责，把好审批关口，共同遏制违法用地行为，及时做好土地违法行为的预防和查处工作。

（四）土地违法查处工作按照属地管理原则，下级政府和相关职能部门对上级政府以及相关职能部门负责。

二、职责分工

（五）各乡镇（场、区）对本辖区内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划的执行、违法用地情况负总责；加强信息化建设及依法用地的社会宣传。

（六）国土资源管理部门要切实负起辖区内的土地管理日常工作，监督检查土地管理法律法规和政策规章在辖区内的执行情况，定期将违法用地查处动态及土地执法共同责任追究情况报告同级党委、政府和纪检监察部门；按照规定要求组织实施土地执法动态巡查工作，及时制止和报告巡查中发现的违法用地行为，依法依规查处违法用地案件，规范土地管理秩序。

（七）监察部门负责对乡镇（场、区）、村（居）及相关职能部门及其工作人员执法执纪和履行职责情况进行监督检查，根据《监察部、国土资源部关于监察机关和国土资源部门在查处土地违法违纪案件中加强协作配合的通知》要求，依法依纪追究违法用地相关责任人的责任。

（八）公安机关负责对群众举报涉嫌土地违法犯罪案件和国土资源部门移送违法用地案件的查处；对涉嫌犯罪的违法用地当事人立案侦查并依法追究刑事责任，并为相关部门的土地执法工作提供保障，对妨碍、阻挠土地执法人员依法执行职务的违法当事人应按照110接警规定赶赴观场并依法查处。

（九）建设部门负责建筑施工管理的监督检查工作，对违法用地项目，不得发放施工许可证，并对擅自施工的违法行为进行查处。牵头组织设计、施工、工程监理、国土资源及相关验收部门进行联合竣工验收。

（十）规划部门负责对城乡规划实施监督检查工作，对违法用地行为，不得办理建设工程规划许可证，依法采取相应措施制止违法建设。

（十一）工商部门负责对工商登记情况进行检查，必须根据《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，对未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，不得给予登记。

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关键词：地籍管理;地籍信息;完善;策略

中图分类号： F301.22 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2016.02.061

地籍信息的准确获取依赖于一个有效的地籍资源管理体系，能够实现科学的估计、调查、统计、等级以及分级土地过程，该过程则被称为地籍管理。良好的地籍管理能够有效促进优化土地管理、维护土地产权权益和合理开发利用土地资源目标的实现，为编制土地计划并对其应用提供了必要、准确的基础性信息资源。同时，地籍管理也能够为制定土地法律和实施相关政策提供有效的信息依据。

1 我国地籍管理面临的主要问题

1.1 地籍管理法律的缺失

近年来，我国出台了不少地籍管理相关法律，但这些法文条例均有一个通性，即不够全面。这就使地籍管理法律的应用缺乏普遍性，往往只针对于具体的一项地籍工作内容，在这种缺乏综合性和全面性的地籍管理法律体系中，我国地籍管理的法律地位无法在土地管理工作中得到高度重视，因此，严重制约了地籍管理充分发挥其效能。

1.2 地籍成果共享存在限制

地籍管理工作中的地籍成果能够为地籍管理工作提供精确的信息服务，同时也有效保护了土地权利人的合法权益，其服务主体是全体公民。为此，地籍成果能够反映出地籍管理的真正价值。但由于受到多方面因素的影响，制约了我国地籍成果的共享使用，主要体现在只有土地行政管理部门能够应用地籍成果，并将地籍成果进行保密，这样其他单位或个人就无法使用地籍成果，再加之查看地籍成果也存在一系列严格的限制，使地籍成果的共享应用面临诸多阻碍。长此以往，地籍管理很难充分发挥其经济实用价值。

1.3 地籍管理意识薄弱

对地籍管理工作的正确认识，群众表现的明显不足，尤其是一些偏远农村，基本不了解地籍管理相关知识，缺乏必要的地籍管理意识。与此同时，县级土地管理部门并未高度重视农村地籍管理工作，严重制约了农村土地管理的有效性和科学性发展。另外，在这种地籍管理意识薄弱的情况下，农村不能够积极参与到土地登记工作中，极大程度的影响了农村地籍管理工作的有序进展。

1.4 缺乏全面的地籍信息内容

地籍信息在我国地籍管理工作中主要是指对土地信息的记载和描述，并没有记载地上附着物，这就使地籍信息无法提供空间性土地信息。同时，在地籍管理数据库中，地籍信息并没有体现出桥梁、道路、公园、湖泊以及河流等地籍信息数据，仅仅是记载了土地的属性信息，而图形信息却没有体现，使得地籍信息内容缺乏全面性、系统性和完整性，这均是地籍信息内容不全面的表现。

2 完善我国地籍管理的策略

2.1 进一步完善地籍管理相关制度

实现土地责任明确和权属清晰需要依托一个现代化的产权体系，以有效保护土地权益，从而使我国土地流转工作能够顺利进行。为此相关部门要进一步完善土地登记制度，并对土地权利人的合法权益进行严格维护和保护，强化土地调查统计工作力度，逐步健全地籍管理的法律法规，从而形成一套系统、完善的地籍管理法律体系，做到地籍管理有法可依、有章可循。

2.2 广泛应用地籍成果

在我国土地资源的管理过程中，要广泛应用地籍成果，包括其他产业部门等，只有这样才能够有效推动地籍成果的运用，促进土地资源管理的科学化发展，有利于科学的利用耕地集约化，并有效缓解当前人地矛盾的问题，为我国粮食的安全生产提供重要保障，同时也对我国经济健康的良性发展起到了重要的推动作用。

2.3 大力宣传地籍管理知识

目前，部分群众不能够充分了解地籍管理的意义，针对这一现象，当地土地管理部门要强化宣传地籍管理知识，通过采用不同的教育、宣传形式来使人民群众充分认识到地籍管理的重要性，并使其能够积极参与到地籍管理工作中，使土地登记的主动性与积极性均作出一个不同程度的提升。

2.4 进一步健全地籍信息内容

健全地籍信息内容的首要任务是促进地籍系统化发展，即强化对地籍覆盖面的扩大，使地籍在农村地区的覆盖范围扩大，并保证地籍数据资料的科学性、准确性和全面性，促进地籍信息系统管理城乡一体化的实现;健全地籍信息内容要促进地籍信息化的发展，即强化地籍管理中对现代化技术的应用，辅助网络技术，来共享地籍成果。同时，在3S技术与数据库技术的作用下，能够促进以图管地的地籍管理系统的科学建立，而针对于地籍信息的变更，相关部门要及时检测变更数据。

3 结语

综上所述，在应用地籍成果时，相关部门要从根本上意识到地籍管理的重要性。将地籍管理作为土地管理的关键和基础，从人力、物力以及财力三方面强化对地籍管理工作的投入，使地籍管理实现信息化、系统化和产业化的假设和发展，这样我国的地籍管理将迈向一个规划化、科学化的土地管理之路，从而全面促进了我国土地管理工作的可持续发展，进一步造福于人类。

参考文献

[1]康文玲.浅析完善我国地籍管理具体策略[J].中国新技术新产品，2015（9）：189-189.

[2]戈扬，门春春，匡志鹏等.试论城市空间拓展与土地资源管理的策略与政策[J].城市建设理论研究（电子版），2015（11）：3893-3894.

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关键词：创新 农村土地管理 城乡经济 发展

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）12（b）-0206-02

经济发展和土地管理在相互影响的过程中不仅互相促进，也产生了相互制约的情况，相关人员要对其中存在的问题进行集中的分析，才能顺利推动土地管理对于城乡经济发展的正向作用。

1 土地管理现状

土地对于农民来讲具有重要的意义，不仅是世代坚守的生活资源，也是供给经济效益的唯一途径。因此，相应的土地管理制度对于农民来说，就是最基本的权益保障。我国现行的土地管理制度主要是对土地的产权进行基本的归属划分，对土地的基本规划进行安排、对土地的政府性征用进行标注以及对集体用地流转项目进行制度的规范。虽然农业是我国的发展强项，但是由于城乡二元化基础制度的制约，土地市场的基本发展模式并不是非常健全，在整体的土地利用效率方面还存在相应的问题亟待解决。对于土地的高效处理和使用还没有比较清晰的社会认知，土地的管理制度在平衡城乡差距以及基本土地管理方面的实用价值还不是非常健全。

尤其是农村盛行的产权制在基本主体方面的模糊导致整体发展呈现出制度的弊端，并且也拉大了城乡之间发展的距离，产权的不稳定，造成了农业基础的动荡，对于城乡一体化建立也失去了助推的作用。整体产权制度的模糊，使各个基础部门之间对于土地的管理产生了分歧，因为正规市场的建立滞后，导致隐形交易频生，也引发了众多的土地纠纷。另外由于土地基础规划的混乱，导致相关部门无法建立有效的土地基础规划，没有了有效的管理也就谈不上规模的控制和建立了。相关部门对于土地管理的空间布局缺乏正确的实际调查，造成了农民对于土地的基础功能定位和产业发展模式产生了混淆，整体农村的土地管理模式受到了一定程度的限制。最主要的就是由于目前农村的土地征收制度过于强硬，导致农民的基本权益受到伤害，没有了农民从本质上的支持，土地的基础管理更是难上加难[1]。

2 农村土地管理制度的创新策略分析

对于土地管理制度来说，最基本的就在于基础的项目规划和实践。相关人员要对基础的土地管理制度进行系统化的整理和总结，建立完善的设计体系，才能保证土地管理制度发挥最大的时效性。在农村建立土地管理制度以来，相应的管控对象和内容非常复杂，但是也存在一定的逻辑关系，而且主要的目的都是为了保护和最大化的显示农村土地所有权以及基本的财产权益维护[2]。相关工作机构要想在实际的工作中对土地管理制度进行集中的项目优化，要保证对产权制度、规划制度、征收制度以及流转制度进行基本的项目优化。

2.1 农村土地管理制度的创新之产权制度创新

从整个村域的角度对土地产权制度进行分析的话，土地所有权改革是产权制度改革的核心，是促进农村整体经济和制度优化的根本，而从农民的实际利益出发的话，产权制度改革主要就是农用地的基本承包经营权以及宅基地使用权限的改革。对于农村的来说，产权制度的革新是一项繁杂的工程，相关工作人员不仅要对政策进行细致化的研究，也要对基础农民的生活情态进行分析。首先就是要将基本的集体土地所有权进行明确的落实和归属，进行有效的监管和使用。另外，要赋予村委会基本的转让权力，相关工作人员秉承权利平等的法治理念推动集体建设有序地进入市场，从而保证有效助推城乡土地市场模式的建立，以及从根本上优化土地的基础配用效率[3]。

2.2 农村土地管理制度的创新之规划制度创新

对于土地规划制度的创新，需要相关人员给予必要的重视，在基本创新模式建立过程中要实现市场经济体制和土地资源管理的优化融合。管理人员要保证制度的建立基础是我国的基本国情，并且要对基础性的制度功能以及结构进行创新，从根本上保证相应制度在改善后能实现协调化的运转。在制度的创新过程中，一定要从基本的农村实际出发，进行改革模式的不断试炼，充分进行规划性的政策整改，保证管理制度与市场经济建立良性的互动关系。在制度进行基本创新的过程中，不能一味地追求手段的新颖，而是要对基本的行政管理机制和决策机制进行深化落实，促进相关利益链条的均衡发展，保证法律对其最根本的制约职能。另外，要从发展的角度进行基本的土地规划，转变相应的规划理念，形成有效的促进模式，保证规划制度能有效助力经济的长足发展[4]。

2.3 农村土地管理制度的创新之征收制度创新

城乡一体化的建立从根本上助推了征收制度的发展，要保证制度的合理化创新就需要对整体的城镇化进程进行有效的分析。相关工作人员要对土地征用的基础范围进行有效的规划，对盈利性单位以及非盈利性单位进行必要的审计和控制，保证土地征收具有最根本的针对性。对于征收补偿模式的改进也是重要的工作环节，要对农民进行合理化的补偿才能为农民有效融入社会提供基础的保证。相关工作人员要对土地的配置资源问题进行创新式的思考，积极拓展多元化的配置机制，推进城镇一体化模式的有效发展。相关工作人员要在意识上原有的征收概念，以城镇化发展为基准进行制度的集中优化和创新。

2.4 农村土地管理制度的创新之流转制度创新

现代农业的集中发展离不开土地流转的基本助力，在城镇化发展进程中，要对土地流转制度进行优化的提升。相关人员要对土地进行产权的基础化登记，收集有效的土地利用数据，为农民进行基本的土地流传创设便利，这样做才能有效维护农民的自益以及土地市场的基本利用率。另外，政府也可以适当延长土地的基础使用权或者是承包权。在制度改革中，要以土地的优化利用为根本，优化农民对于耕地的保护，集中力度强化农民的基本补贴，集中资金解决农业发展的困难问题，从根本上促进整体农村经济和农民生活水平的提高。只有保证了农民的基础权益，才能有效助推城乡经济的良性发展[5]。另外，要强化基础的农民耕地规模管理以及设置相应的耕地鼓励措施，着重强调对于土地流转环境的优化，保证流转的时效性，从根本上提升现代农业的基础发展水平。

3 结语

总而言之，土地管理制度的创新离不开政府的大力支持，也离不开农民的积极配合。相关人员要从经济发展和农民基本权益出发，集中优化相应的土地管理模式，转变基本的管理理念，针对相应的土地管理问题强化基础的监督力度，真正助力城乡经济的持续性发展。

参考文献

[1]王洪芹.关于加强农村土地管理的相关问题探究[J].科技创新与应用，2015，19（22）：269.

[2]汪礼来.浅析农村土地管理中存在的问题及解决对策[J].江西建材，2014，22（20）：284.

[3]侯玉峰.刍议农村土地管理中存在的问题及解决对策[J].科技创新与应用，2015，13（22）：268.