土地管理的法律范文

导语：如何才能写好一篇土地管理的法律，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、农村土地承包经营权证的法律地位

根据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，对依法保护农民土地承包权益、促进土地依法自愿有偿流转、提高土地价值和利用效率等具有不可替代的法律作用。由于我国农村实行集体土地制度，因此，农村土地的所有权归属集体，农民通过承包取得土地的经营权、收益权和一定的处置权。我国家庭联产承包经营制度的重要特点，就是农村土地承包经营关系的长期稳定，按有关规定和各地实践至少达30年。党的十七届三中全会又把这种关系定性为“长久不变”。有关专家学者认为，从这一点来看，长期稳定的承包关系实质上形成了相当意义上的农民对土地的所有权，这种权属关系的确立和凭据就是国家依法颁发的《农村土地承包经营权证》。可见，承包经营权证是农民对土地各项权益的法律依据，根据《物权法》有关规定及精神，证书也是农民以手中的土地进行抵押从而获得信贷支持以及购买土地生长经济保险的基本法律凭证。从金融视角看，农村土地承包经营权证是依法开展农村土地经营权抵押贷款的先决条件，对有效防范道德风险、厘清权利关系有重要作用；同时，对开展农业生产保险也可发挥同样的法律作用。

二、农村土地承包经营权证管理存在的问题

农村土地承包经营权证的管理是一项较为复杂的工作。从流程上看，它包括确权、登记、颁证、换证、销证等环节；从涉及部门来看，政府、农业主管部门、村委会、村民等都直接参与。因此，国家对农村土地承包经营权证的管理极为重视，专门制定了部门规章予以规范，为权证管理提供了法律依据。然而，我国农村幅员辽阔、地区差异大，一些地区的承包经营权证管理仍然存在不少问题。笔者就此对江西省宜丰县作了深入调查，发现当前农村土地承包经营权证管理中存在不少问题。

一是权证的颁发程序不规范。按规定，农村土地承包经营权证的颁发主体是县人民政府，由县农业主管部门负责具体的落实和监督审核。但是，县农业主管部门为了减少工作量，把空白权证交给乡镇，乡镇再交给村委会自行填写，所盖的审核章也不是县级农业主管部门而是乡(镇)农经站的，有些甚至盖的是村委会的印章，程序不规范、审核监督不严格等问题极大地损害了权证应有的权威性和严肃性。

二是权证的颁发到户率不达标。按照法律规定，凡是承包了土地的农民均应持有土地承包经营权证，同时我国实行家庭联产承包制度，权证以家庭为单位颁发。因此，承包了土地的农户应该户户有土地承包经营权证。但是，调查发现有的乡(镇)政府和村委会干部，担心权证发放后失去对土地和农民的控制权，以替农户保管为由扣管权证，使权证没有真正颁发到农户手中。尤其是近几年通过招标、拍卖、公开协商等方式承包土地的经营大户，多数承包的是“四荒地”，但都没有获得证书。据调查，存在相当数量的承包农户没有证书，证书发放到户的实际比率只有60％―70％，没有达到国务院要求“100％落实到户”的目标。

三是证地不相符的现象较普遍。农村土地承包经营权证的本质属性是确权性，即对农民承包土地权利边界的确定和划分，从而有效保障各项经济权利。因此，证地相符是证书合法有效的基本要件。但是，部分乡(镇)政府和村委会填写权证时，都是依据农村税费改革之前的土地承包台账(税改前普遍存在瞒报、少报现象)，存在权证载明的承包面积小于实际面积的问题。同时，仍有个别村(组)实行“3年一小调、5年一大调”的“土政策”，而且调整后未在权证上进行变更登记，加上多数农民对权证的法律意义认识不够，对证地不符可能引发的法律风险认识不足，导致权证上载明的内容往往一成不变，或与实际相脱节。

四是权证只发不管的问题较突出。农村土地承包经营权证的管理是一个完整的工作流程，颁发权证只是管理工作的一个环节，颁证后的管理是一项更重要的工作。有的地方单纯以颁发证书、完成上级下达的指标任务为工作目标，往往“发完了事”。而对于证书所需要的登记、更换、补发、注销、收缴等工作流程则缺乏相应的管理措施，一定程度存在土地流转无登记、地块调整无更改、权证损毁无补发、承包终止无注销等现象，使得权证的作用难以得到有效发挥。

三、隐藏的法律风险

从法律的角度来看，农村土地承包经营权证书有四重性质：一是确权证书，是国家对农民土地承包经营权的确认；二是有价证书，是法律对农民承包土地的经营收益权的保护；三是流转证书，是农民有偿自愿流转土地的法律凭证；四是承诺证书，是以国家权威的形式稳定农民的“定心丸”。因此，证书管理的不规范、不到位必然会带来相应的法律风险和社会隐患。

一是证书的法律效力易遭质疑。证书颁发程序的不规范，所盖印章的级别不符合法律和有关规定的要求，证书内容与实际脱节，削弱了证书的法律效力，甚至可能导致证书不具备法律效力。一旦发生纠纷，证书的效力容易遭受质疑，使其难以发挥保护农民权益、定分止争的物权凭证作用。若拿这样有法律缺陷的证书作为银行贷款的抵押凭证，则蕴含了很大的道德风险。一旦贷款到期无法偿还或是发生恶意拖欠，贷款权利人手中的抵押品将成为“一纸空文”。据了解，这也是农村土地承包经营权抵押贷款迟迟难以付诸实施的重要障碍，银行(农村信用社)因担心抵押物难以管理，信贷风险无法化解，从而贷款意愿大打折扣。

二是增加了依法解决农村土地纠纷的难度。从法律效力看，在处理土地纠纷调查取证时，承包经营权证书的法律效力高于承包合同，更高于承包登记簿和村委会开的证明材料，但是证地不相符与农民没有证书现象的存在，削弱了农民在土地承包经营中的话语权，为乡(村)干部违背法律和农民意愿调整、收缴和流转土地提供了便利，增加了纠纷解决调查取证的难度和复杂性。一旦农民发现因证书管理混乱带来了纠纷的升级，则容易引发农民将不满情绪转向乡(村)干部，激化干群矛盾，从而影响农村社会秩序的和谐稳定。土地纠纷的长期存在，是农村地区的“老大难”问题，若不有效解决，则对农村金融产品创新会产生直接的负作用，有纠纷的权利无法拿来抵押，而且由于农村各种传统势力错综复杂，金融机构作为一种外来资本力量，极易引起农村本土力量的抵制和排挤，而土地纠纷则可能成为矛盾激发的导火索。

三是阻碍了土地流转的规范有序发展。土地有序和充分流转是提高土地经济价值、开展农村土地抵押贷款、将土地资源转化

成市场资本的重要途径，而农村土地承包经营权证恰恰能够发挥规范、引导和促进土地流转的作用。因此，证书管理不规范在一定程度上导致了农村土地信息管理系统不健全，影响了土地流转市场的建立和完善。证书能为入股、合伙经营等新型合作社建立经济关系提供权威的凭证，为银行贷款、购买保险提供重要依据，并理顺各种利益分配关系。但是，证书登记确权等法律作用未能充分发挥，将阻碍农村土地的规范合法流转。

四是增加了创新农村土地金融服务的法律风险。目前，有的地区已经允许用证书作为信贷抵(质)品，以解决土地规模经营融资难的问题，但是证书内容的不真实、登记管理流程的不完善、权威性认可度不高等问题的较普遍存在，提高了银行放贷的风险系数，直接影响信贷投入的发放。笔者就此向有关银行业人员了解，他们对此类改革尝试并不看好，认为在农村固有权利关系与法律规范之间的不匹配为以后金融机构保护金融债权埋下了隐患。

四、加强农村土地承包经营权证管理促进农村金融创新的对策建议

加强农村土地承包经营权证管理，对促进农村金融创新意义重大，笔者就此提出相关对策建议。

第一，开展大规模的宣传教育活动，提高农民对权证法律意义的认识。当前，不少农民对农村土地承包经营权证的法律性质、法律地位和法律作用不了解、不熟悉，自我权利保护意识的淡薄是造成证书管理不规范的重要原因。由于农民维权意识弱，导致相关部门工作动力缺乏、不作为或乱作为的行动空间较大，并且工作错误无法得到及时纠正。笔者认为，中央政府或有关部门应充分认识到农村土地承包经营权证管理作为我国农村工作的一项基础工作，对推进农村法制建设、健全农村市场经济体制等具有不可忽视的意义，应围绕证书开展大规模的、深入人心的宣传。可通过电视、广播、报纸、标语、电影和地方戏剧等多种途径，以农民喜闻乐见的方式，把党的农村土地政策和土地承包经营权证书的重要性，向广大农民宣传好、解释好。

第二，建立健全权证管理工作机制，应用信息化管理平台。我国农民数量大、分布广，农村土地承包经营权证管理工作量大、信息量大、管理难度大，这是造成一些职能部门工作滞后的重要原因。而采用现代信息技术、研发信息化管理平台能有效解决这个问题，并且经过近年来的“政府上网”工程等信息化建设，我国基层政府已经具备了实现证书信息化管理的硬件条件。因此，应依据《农村土地承包经营权证管理办法》加强证书的管理，设置专门机构，并赋予其证书登记和换发的权利与责任，简化工作流程，为农民登记、更改、补换和注销证书提供便利。同时，大力推广和应用信息化管理系统，以证书管理为核心，实现权证与承包经营合同、登记簿等信息的统一，并且将其与土地流转市场建设相衔接和配套，与信贷部门等金融机构的信用农户评比、土地承包经营权抵押贷款、林权抵押贷款等信息系统的对接和共享，逐步形成统一的农村土地管理信息网络。

第三，开展一轮权证清查整顿活动。目前，全国范围内仅开展了针对证书颁发工作的检查活动，但是证书管理工作尚缺乏必要的监督整顿。而没有自上而下强有力的监督整顿，基层政府的工作动力容易懈怠，政策落实难以持续，一些工作容易虎头蛇尾、流于形式。因此，建议由农业部牵头开展一轮全国性的、彻底的权证清理检查整顿，严格按照“四相符”的要求，即权证登记的内容要与实际承包地块相符、与上级划定的基本农田相符、与签订的承包合同面积相符、与村组调查摸底的底册及汇总台账相符，以巩固颁证工作成果，奠定权证长效管理的基础。

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一、现阶段农村土地管理存在的问题

1、土地流转制度方面的问题

在农村地区土地的流转中，农民手中拥有的土地的使用权并不是完整的承包权，也就是说农民对于自身的土地并没有转包、抵押、租赁等的权利，这种情况使得土地流转形成的市场中介以及金融方面的支持不能完善的建立起来。当前的土地都是按照每户人家的人数进行平均分配的，这种分配形式能够与现阶段农村的生产力状况相适应，但还是因为土地产权的固定性，在一定规模之内的土地归并不能真正的实现，这样就使得农村生产力不能进行自主的分配设置，农村地区经济结构的调整也处于比较尴尬的位置，一方面是对土地承包关系的重新调整，一方面就是放弃土地的规模化的经营，这两种方法都不能得到有效的发展，造成了农村土地资源配置的效率非常低下。

2、农村土地管理中的违法违规用地问题

在现阶段的农村土地管理中，经常会出现农村地区的居民不经批准就擅自占用土地进行建房的行为，这种占用土地的方式属于违法违规用地，由于农村地区土地管理制度的不健全，这种行为一直得不到有效的治理，并且在经济相对发达的乡镇地区尤其明显，人们对于土地管理的制度了解不足，许多人认为这种行为是理所应当的，有的甚至会出现滥用职权、非法占地的情况。违法违规占地频发的地区一般工业发展比较迅速，需要大量的土地来建设厂房，使得土地资源越来越紧张，这种行为也直接导致了土地价格的上涨，同时也损害了农民用地的利益。

3、现阶段土地管理制度的法律基础薄弱

在现阶段实施的各种法律中与土地制度相关的法律条款都比较笼统，缺乏问题的细致的划分，这样就导致的法律条文在实际的实施中存在诸多的漏洞和问题。尤其是当农民在进行土地承包经营过程中常常会遇到土地权利的侵犯问题，这时并没有相关有效的法律可以帮助农民维护自身的合法权益，失去了法律方面的保护再加上农民普遍存在法律意识薄弱的情况，这使得他们在土地管理的运行中占据着非常不利的地位，在土地所有权的谈判上也不占优势，没有可行的方法来争取自己合法权利的实现，这也是现行土地管理制度法律基础薄弱的具体体现。

二、现阶段加强农村土地管理的具体措施

1、加强宏观调控政策落实以及制度的创新

加大宏观调控，就是要充分发挥土地利用总体规划对土地合理利用的统筹协调作用，发挥政策对耕地保护的宏观指导作用[1]。政府政策的有效落实需要结合实际情况积极的采取各种措施，将中央有关耕地保护的各项方针政策以及保护耕地的各项制度措施都进行实际的实施执行，只有这样才能取得土地管理的实际效果。制度上的土地管理的创新，就需要人们在新形势、新的土地管理任务的推动下，不断进行土地管理新机制、新经验的研究和探索、积累，不断创新出新的土地管理手段，维护农民的用地权益。比如加强基本农田土地的整理以及修建水渠等工作的开展，这属于一项系统的土地管理工程项目，具有严格的法律规定以及操作步骤，因此在施工之前需要做好科学的规划和分析，保证工程质量的顺利达标。基层国土部门应该认真总结以往小型开发整理项目的实践经验，组织工程技术人员实地踏勘，反复论证，认真编制可行性实施方案[2]。设计施工中出现问题时应该请专门的技术人员进行现场指导和维修，这样才能保证工程质量以及进度的顺利发展。

2、加强违法违规用地的清查

当前农村土地问题积累比较多、矛盾也比较突出，因此，要不断加大对违规违法用地的清查力度[3]。如果通过清查发现土地违法违规使用的现象，需要进行理智的分析和研究，对事件进行分类对待，不能简单笼统的归为一类，需要根据土地违规的具体情况采取不同的惩罚办法。如果土地违法违规的情况符合农村土地利用的总体规划以及当地村镇的实际情况，但是这种形式的用地没有经过正规的批准，那么则可以通过后期的补办手续、补缴相关税费等行为，使这种用地行为合法化。而对于那些不符合规划但是其土地建设已经形成了一定的规模的情况，这种行为土地已经不能恢复原来的状态，这种时候可以在对相关单位和责任人进行经济处罚以及责任追究的基础上，通过调整规划、补缴税费补办手续，将涉及到的土地纳入正常管理范畴，已经建成的公共违法用地需尽量的补办手续，而对于那些圈占囤积土地的行为要坚决予以回收处理。

3、在农村推行节约集约用地制度，规范用地秩序

严格控制建设用地的增量，努力盘活土地的存量，认真执行国家产业政策、供地政策和土地利用规划，对淘汰类、限制类投资项目，要禁止和限制用地[4]。将农村土地利用的节约化方式进行大范围的推广使用，而且还可以引导农村地区的企业提高自身拥有土地的利用效率，引进有效的工业用地的竞争机制，通过积极竞争的形式来达到土里利用效率提升的目的。另外，还要按照《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规的规定，严格监管农村宅基地、各类企业建设等行为，对于那些未经审批擅自占用农村集体土地进行建住宅、搞建设的土地用途的违法行为进行严厉的查处。

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关键词：土地；管理；整理；利用；规划

一、概况

为了切实保护耕地，进一步统筹土地资源的开发和利用，促进经济与社会的进一步发展，就必须制定科学合理的土地管理工作中的整理利用规划方案，加强政府对土地的管理的监督，引导全社会保护有限的土地资源。

二、土地管理规划方案的基本含义

1.土地管理规划的种类。在世界大多数国家，由于其社会制度、经济发展状况、人口和资源的情况不同，其土地管理总体规划的编制方法和保障系统都不相同。在市场经济发展程度较高的国家里，土地管理规划的种类可以分为以下几类：第一，在人口众多但是土地资源紧缺的发达国家里，其土地规划具有较强的干预性，规划的权责划分也较为明晰，土地的规划和管理由政府进行统一的管理和约束。第二类是在工业化高度发达的国家里，政府积极引导公众参与到土地规划的编制和实施过程中。第三类是在地广人稀、土地资源特别丰富的发达资本主义国家里，采用地方自主管理的制度，中央政府对土地规划不进行统一的规划和管理，而是通过法律法、法规进行规范和引导，对土地的总体规范的权利大部分集中在地方政府，并且相关的实施工作也由地方政府负责。

中国采用的是和西方一样的土地规划许可证制度，如开发利用土地必须得到政府的规划许可证，如果得不到相关许可证明则不能开发利用土地。在德国也采用了建筑许可证，开放土地必须符合相关的规范。在日本，未经规划的土地不得利用开放，盲目开放未经规划的土地都属于违法行为。

2.土地管理规划的含义。土地管理规划方案是进行土地管理的纲领性文件，是政府进行土地管理的重要依据，是在一定的时期内，根据我国的土地资源状况和国家的经济发展前景制定的规划，同时也是土地资源的一次统筹配置。根据我国的土地管理法的规定，按照我国的行政管理体系的分类，土地管理规划一共分为5级。下级的土地管理规划应该严格按照上级的规划进行制定，下级的耕地保有量和建筑用地的比例不能超过上级规划的调控指标，同时，上级的规划还应该保持区域内的耕地总量的稳定，下级规划应该充分划分土地的利用区，明确土地的功能。

3.制定土地管理工作中利用规划方案的目的。①可以加强对土地资源的保护和开发利用，实现土地资源的可持续性发展以及我国耕地资源的整体动态平衡。②根据土地的供应情况，来引导土地资源的利用与开发。③统筹配置土地资源，实现土地资源的最优配置。④建立完整的土地管理机制，促进社会经济的可持续性发展。

4.制定土地管理工作中利用规划方案的意义。①土地管理规划是在一定时期内根据社会的自然、经济和社会条件，对土地资源进行整体性的统筹安排。土地管理就是根据土地所有人和使用人之间的需要进行一种平衡性统筹。土地管理总体规划是对土地资源进行宏观调好的制度依据，所以说土地管理利用规划是否科学合理将会直接影响到土地资源的利用情况。我国的土地管理规划必须严格遵守法律法规，确保这种土地管理规划具有科学性和严谨性。②我国的土地管理法已经建立了土地用途管理制度，也肯定了土地管理规划的重要地位。但是，在实际的操作过程中，一些地方还是存在着有法不依，或者擅自更改规划的问题。所以，必须加强土地管理的规划，进一步提高规划的法律地位，同时提高规划的透明度和执行力度。在土地管理规划批准之前，相关机关严格加强对规划的指导和监督，同时通过公示等程序，提高民众的参与程度，加强民众对土地规划的知情权。

三、制定合理的土地管理整理利用规划方案

1.协调土地管理规划与城市规划直接的关系。城市在发展过程中出现土地的无秩序扩张是一种不健康的表现，城市在实际的发展过程中超出土地管理总规划的现象普遍的存在着，特别是在一些大城市严重超标用地的问题特别突出，这些问题的存在对土地管理规划的权威性是一种威胁和调整。当前，我国的土地管理规划可以分为国家级规划、省级规划、市级规划、县级规划和乡镇规划。按照规划的内容，又可以分为总体规划、详细规划和专项规划。各级规划需要与城市的整体发展目标保护一致。

2.加强横向纵向规划。加强土地管理规划的横向与纵向规划，才能提高土地管理规划的前瞻性。所谓的纵向规划是指处理好国家规划与地方规划之间的关系，在我国土地管理的总体规划中，国家级规划与省级规划以及城镇规划过程中在内容和结构上有很多雷同的地方。所以，应该建立起一种下级规划对上级规划负责，上级规划对下级规划监管协调的制度，每一级规划都应该形成自己的特色。所谓横向规划就是指土地管理规划与其他相关规划直接的联系。在我国涉及到土地利用的部门不仅仅是国土部，还有一些其他行政部门的项目会涉及到土地的利用，如城市规划、水利规划等等。当前，我国还没有形成一个统一的规范，这些部门在职权范围存在着交集，关于土地利用的相关手续和审批程序也需要一个较好的衔接，简化相关手续完善相关法律，将区域内的土地用途进行合理的规划和安排。

3.优化土地管理规划的制定方法，提高规划的执行效率。当前，我国制度土地管理总体规划的方式和方法比较落后，采用的往往是比较常规的方式，如手工绘制图表等等。在规划的图表中，比例尺要求为1:1万，这种方式不仅达不到审核的管理要求，而且精度差距也较大。很多土地在地图上只是一个点，很难显示出其形状。因此，为了加强对土地的管理，必须改进土地管理规划的制作方式，采用现代的设备和作图设备，或者采用数字化的技术来读取图形的相关信息。同时，对原有的图表进行数字化处理和升级，对信息不完整的图表进行填补相关数据，利用数字扫描仪器实现图形向数据的转化。建立起土地管理系统和土地利用监测系统，使规划与数据相匹配。在采用现代设备和技术的同时，还应该加强对工作人员的技术培训，提高他们的专业知识和对设备的熟练程度。通过这样的技术改造，不仅可以提高土地总体规划的准确性，而且还可以为土地使用的监管提高相关的技术支持。

4.加强土地管理整理利用规划方案的落实。①土地管理整理利用规划方案一定制定并得到通过后，就必须严格执行，以保障耕地资源的总体平衡，运用法律和行政等手段确保耕地资源不被侵占。②增强土地规划的可操作性。在土地规划的实施过程中应该严格按照我国法律的相关规定，对失去土地的农民给以合理的补偿，增强群众对土地管理规划的了解。③加强土地的节约意识。在落实土地管理规划过程中，要严格按照我国的法律法规，优化土地结构，节约土地资源。④加强对生态环境的保护。在制定土地管理规划方案前应该充分考虑到生态环境保护的因素，在规划的实践阶段，应该注重对生态环境的保护，和污染后的处理恢复工作。

参考文献：

[1]邹自力.基于MO的土地利用规划管理信息系统的设计与实现[J].理工大学学报（自然科学版）2009,32(2)

[2]董祚继.土地利用总体规划在土地管理中的作用[J]-中国电子商务2010(6)

[3]高路.新一轮土地利用规划修编的理念及方法探讨[J].芜湖职业技术学院学报.2007

[4]李永树.许懿娜.镇土地利用规划管理信息系统设计与实现[J].绘2009,32(6)

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目前，我国的农村土地管理中存在着一些问题制约着农村土地资源的合理利用，使得农民的土地权益受到损害，引起农民的一些不满。下面从一些土地利用不规范不合理的内容来对问题进行详细地说明。

第一，集体经济的质量不够高，土地利用率比较低。根据我国的《宪法》和《土地管理法》中有关于农村土地归属权的相关规定，其中说明农村土地的所有权是属于集体的。而集体是一个较为复合的概念，它使得土地是归农民所共用的，但农民又不能自主地决定土地的使用，也不能对土地进行随意地处置。在农村实施了税费改革等制度后，集体的经济模式使得农民的收入较之前有一些降低，很多农民在土地上得到的收入也仅仅是靠农作物来实现，这些收入勉强只够他们的基本生活而并不能使其生活质量有很好的改善，农民种地的积极性不高。因此现在越来越多的人选择将土地承包给他人而自己选择外出打工或者做生意。还有一些地方有土地外包的情况，即从农民那里以便宜的价格承包土地之后再将其进行高价的转让，从中谋取暴利。这些都使得农民的土地权益受到损害。

第二，土地过户流程还有一些问题需要优化。根据目前的相关流程，土地在流转的过程中农民很难通过正常的途径使自己获得更多的利益。农民在土地经营的过程中主要受到国家政策的引导，集体经济的环境使得在土地承包合同中农民的权益不能得到很好的落实。因此在目前，农村很多的土地管理干部会利用这一点将大笔的土地转让金收入自己的腰包，而农民只得到很少的一部分，使农民的利益受到极大的损失。这也是农村土地管理中存在的重点问题。

第三，在征地的过程中存在一些不合理的现象。农村的土地征用程序要按照相关的政策来执行，但很多的农村干部并不遵从相关的规定来进行，反而克扣农民的土地征收所得款。农民对于这一现象有很大的不满，希望这一问题能够得到有效的解决。

2.我国现在的土地管理法存在的一些问题

之前论述的农村土地管理中存在的一些问题，在我国的土地管理法都没有具体的规范，这也使得这一问题解决起来较为困难，很难有一个严格的标准去保障农民的土地权益。目前土地管理法中所存在的一些问题主要表现为：第一，对权力的规定缺乏相应的说明。比如土地法中规定财产在进行分配的时候要按照所有人的利益来进行分配，这一规定是为了解决土地权力中存在的限制问题。但是在实际的操作过程中，由于我国的土地使用权是集体使用权，集体土地的最终处置权是属于国家的。这就剥夺了农民集体土地的出让权，使得农民集体所应享受的收益不能得到落实，全部流入国库。第二，根据《土地管理法》的相关规定，当国家为了公共利益而需要对土地进行征用的时候给予一定的补偿。但是在法律中却并没有对“公共利益”进行明确的说明。这就使得只要取得了土地征收的批文，无论其用途是什么，均认为是符合“公共利益”的，这一法律条款被滥用。《土地管理法》和《物权法》中规定的征收土地的补偿是十分少的，一旦农民的土地被征收，补偿款完全不能保障农民的生活，再加上一些部门既是权利部门又是土地征收方，这使得其根本不会考虑农民的利益，而一味地去钻法律的空子，减少对农民土地的补偿，使得土地被征收的农民的权益被大大的损害。第三是对集体土地被征收的农民相关的救济政策没有落实到位。在法律中规定了如果土地的被征收者对于补偿的标准有争议可以经由县级人民政府协调，如果协调不成功可以由人民政府进行裁决，但是在实际的操作过程中，县级的人民政府根本没有依法设立协调机构来专门解决土地征收补偿标准争议的案例。因此这项条款就形同虚设，并没有起到保护土地被征收者的权益。

3.改变农村土地管理中问题的相关对策

3.1依法行政，落实政策

土地管理法的中相关权利能否得到落实很大程度上取决于干群关系是否紧密。因此要加强对农村干部相关法律知识的培训，提升其政治觉悟，使其在工作中努力做到依法行政，运用自己手中的权利为百姓的利益和人民的富裕尽自己的一份力。政策的落实可以使得广大农民的权益得到保障。

3.2努力落实农村土地承包经营管理制度

要在农村地区普及土地承包法的相关规定，采用多种方法和形式使农民了解土地承包经营管理的制度，从而使得他们对国家的土地政策更加了解，更好地利用法律来维护自己的权益，同时也明确自己的义务。对农村的干部要加强法律法规的教育，提升其法律的意识，使其工作做到有法可依，依法行政，这样就可以使其转变工作的思想，端正作风，更好地维护农民的利益。对于土地承包，要以稳定和健全的承包关系为前提，做到有偿、自愿并且依法进行土地承包，并不断地探索新的机制，使得土地的流转更加顺畅同时使农民的土地利益更加有保障。

3.3做到保护耕地和发展经济两手抓

现在，我国越来越意识到农村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在这样的大环境下，我们要努力做到既保护耕地又发展经济，转变原有的传统思想，与时俱进来给农民创造更多的利益，使其生活更加有保障。要积极地开发新的耕地，并加大对旧城以及老村的改造力度，将闲置的基地充分地利用起来，努力使得农村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地补偿的标准

目前征收农村的土地补偿标准太低，并且土地增值分配非常的不合理，这使得广大的农民利益受到损害，引起极大的不满。同时土地补偿标准太低也导致现在大量的耕地被人以极低的代价征用，造成耕地的大量减少。为了解决这一问题要尽快提高土地补偿标准，出台一些政策给予农民合理的补偿。在对土地补偿标准进行计算时，除了要考虑到征地前几年粮食作物的价值外还要考虑到土地这一重要资源的市场价值。将补偿的分配机制进行适当的改革，使得集体和农民个人所享有的补偿比例在一个较为合理的范围内。对于农民应该享有的补偿费要直接分到农民的手里，避免层层分拨层层被克扣的情况发生。对于耕地征收要采用慎重的态度，坚持科学的发展观，不能仅仅为了招商而大量地征收土地导致农民失业，生活失去保障。

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关键词 土地管理 意义 问题 途径

中图分类号：TU981 文献标识码：A

土地是宝贵的不可再生资源，是人类赖以生存和发展的基础。我国虽然幅员辽阔，但人口众多，随着我国经济发展和城市化进程的较快，人地关系日益紧张。无论从政治、经济还是民生角度来讲，合理利用土地资源、加强土地管理，都是刻不容缓的头等大事。

1有效利用有限土地、加强土地管理的意义

（1）保障人类生存，促进社会发展

土地是不可再生资源，在人们社会活动和经济活动日益频繁的今天，对于土地的消耗程度也逐渐加大。如果不对土地资源合理利用并加强管理，就会导致土地资源数量越来越少、质量越来越差，发展到最后人类将失去生存与发展的物质基础。

（2）建设社会主义新农村，提高农民生活水平

农村经济要发展、农民要致富，必须依赖肥沃富饶的土地资源。如果不能加强土地管理，保护土地资源，那么“建设社会主义新农村”就只能成为一句口号，解决三农问题、解决全国粮食供给问题也将成为一句空话。只是合理保护和科学利用土地资源、提高农业生产的科技水平、提高土地使用效率，促进人与土地的可持续发展，才能从根本上提高农民的生活水平、推动农村的经济建设、保证全社会的和谐稳定。

（3）推动社会主义市场经济建设。土地资源作为市场的重要因素之一，其受保护程度和优化配置程度直接影响我国社会主义市场经济的完善与发展。通过深化土地使用制度改革，加快土地市场建设，能够促进我国市场经济的健康、稳定发展。

（4）维护社会稳定。农业的稳定，关系到整个社会的和谐稳定。耕地的数量与质量，直接关系到农作物的产量与质量，关系到六亿农民的安居乐业、关系到十三亿人口的温饱问题。因此，加强土地管理，是维护我国和谐发展、长治久安的关键。

2我国土地资源利用和管理中存在的问题

（1）土地利用粗放，没有对土地进行合理规划和科学使用，降低了土地的使用效率，造成土地资源浪费。

（2）在经济发展和城市化进程过程中，片面追求经济效益和基础设施建设，造成用地结构失衡，一方面导致大量农用土地被侵占，耕地面积变小，另一方面导致一些公路、建筑物、绿化地等利用效率不高，长期闲置造成浪费。

（3）土地市场混乱，非法圈地、私搭乱建、低价转让等现象时有发生。一些地方为了吸引投资，采取“以租代征”、未批先用等非法手段，影响了土地节约集约管理，使土地资源遭到严重破坏。

（4）相关法律法规不健全，执法力度不够、监察监管工作不到位、一些领导干部缺乏节约集约土地管理意识，对于土地的审批和使用不能随时监管、动态巡查，使土地管理陷入松散、被动的局面。

（5）土地利用效率低，耕地单位产量不高、土地开发复垦整理空间不足；建筑用地设计不合理、造成土地资源浪费。

3合理利用土地资源、加强土地管理的途径

（1）建立健全法律法规。要建立完善的政策制度，建立健全相关法律法规，为土地资源的合理利用与管理建立法律基础和政策保障。

首先，要采取相应的政治和经济手段，加强土地管理。强化节约和集约利用土地，严格执行土地保护政策和制度，坚决杜绝土地资源的滥用以及耕地乱占现象发生。

其次，要坚持土地统管政策，切实执行土地审批制度，从不同角度采取不同措施消除土地浪费现象，严厉打击破坏土地资源和资产的行为。

最后，要制定切实可行的措施，保护土地资源、促进土地节约，构建土地管理的法治环境。

（2）树立节约土地资源的工作理念。各级政府要站在全局的战略高度，把经济工作的重点集中在资源节约利用上，杜绝土地资源和资产的浪费，积极构建节约型社会。各级政府机关及下属企业要充分认识到土地资源的重要性以及当前土地危机的现实，加强土地法制建设，杜绝以地换效益、换利润、换政绩的行为。

（3）节约土地 集约经营。进一步研究和完善建筑用地的定额指标，严格执行土地利用总体规划，大力推广和实行土地的用途管制机制，严格审批各类开发区用地，避免侵占耕地和造成土地资源浪费。对于建筑用地侵占耕地的行为，要采取占用耕地补偿的措施，严格审查补充耕地方案和资金落实情况，开垦等同面积和质量的耕地作为补偿，并提高占用耕地的成本投入，保护耕地不受侵害。

（4）规范土地市场 打击违法行为。进一步深化土地使用制度改革，加大耕地保护力度，维护土地市场规范。

首先，要加强土地执法监察队伍建设，建立分管机制，做到各级单位各司其职、各负其责、权责明确；同时，要加强公安、司法、税务等部门的协同合作，清除土地管理中的腐败现象，维护土地管理的良好秩序：①对于违反土地调控政策、非法建筑和开采、浪费和破坏土地资源的行为，要做到执法必严、违法必究。②对于为了一己私欲，非法低价转让国有土地，破坏土地资源、侵害民众利益的行为，要追查到底、严肃处理。

其次，要制定统一的征地制度，维护农民的土地权益，激发农民保护耕地的主动性。

（5）提高土地利用效率。首先，加强农田建设，提高土地利用效率，增加农作物产量。深入开展土地整理复垦和开发，在原有耕地面积的基础上提高粮食产量，增加农民收入。在调整农作物产业结构的过程中，不能缩减耕地面积、破坏耕地质量，保护农用土地资源。其次，加强建筑用地管理，提高建筑容积率，加强对地下空间的利用和建筑立体空间的开发，争取用最少的土地，解决最多的问题。

（6）挖掘土地资源潜力，优化用地结构。首先，要定期普查存量建设用地资源，对于闲置用地进行整治和管理，充分利用闲置用地，提高土地利用效率。其次，要实现土地集约利用和管理，加强土地使用前的审批、建设中的管理和使用后监督工作，杜绝圈占土地、粗放用地现象。

4结语

总之，正视目前我国土地利用与管理中存在的问题，明确加强土地管理的意义，积极实施加强土地管理的相关措施，是维护我国社会稳定、促进经济发展的需求，也是构建和谐社会、实现持续发展的需求。因此，我们一定要坚定不移的走土地节约集约利用的道路，保护土地资源，加强土地管理。

参考文献

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关键词：地理信息系统；土地管理；应用

中图分类号： F301.2 文献标识码： A

引言

我国幅员辽阔，土地类型多样的特点令传统的土地管理体制显得力不从心，不再符合现实要求。借助卫星导航及航天测图的先进技术而形成的地理信息系统能为土地管理提供可靠数据及分析结果，了解当前土地利用总体情况，从空间与时间上总体把握个别土地的细节变化。地理信息系统中汇集了土地管理中的有效信息从而形成了体系化的土地信息系统，解决了我国土地管理中数据采集难，分析不准确的问题，最终很好的为我国土地管理部门服务。

一、地理信息系统的应用

1、地籍管理中的应用

地籍主要是指对土地的位置、数量、权属、用途以及质量等情况进行记录，是土地的一种登记薄。地籍管理的主要内容就是土地的权属首次登记和变更登记，我国土地开发和利用非常难解决的问题就是地籍权属的变更和调整工作。在地籍管理中应用地理信息系统可以更好的在地籍管理中应用技术来进行辅助，这样可以提高地籍管理的效率，同时也能更好的促进地籍管理的质量，保证地籍管理工作可以顺利进行。利用地理信息系统，在进行地籍管理的时候能够更好的对土地进行开发，同时也能更好的对利用的土地进行等级以及权属的划分，同时对土地使用、居民分布以及地表覆盖率能够进行更好的分析，可以将分析的内容统计在数据表格中，这样可以更好的方便管理人员进行管理。地籍管理信息系统在使用的时候还是可以进行查询、分析以及统计的，这样能够更好的对要利用的土地进行规划和管理。

地理信息系统的在土地管理中的广泛应用，使得很多的地区对地籍管理信息系统的建立和土地管理工作更加的重视。地籍管理信息系统是一个由地理信息系统和办公自动化系统以及管理信息系统共同组合而成的应用工程系统。信息技术的不断发展也使得地籍管理信息系统在发展中不断发展和优化，对土地管理有了更大的促进作用。

2、土地评估、规划及利用中的应用

地理信息系统具有空间分析功能，可以对空间叠加情况进行分析，同时也能和不同的数学模型进行组合，能够更好的对土地质量和适宜性进行更好的评估，在进行评估的时候相关的评估等级指标也是可以获得的。地理信息系统在已经获得土地数量和质量的时候，可以对土地农作物以及草场中的预计产量进行预算，通过运算可以对土地的潜在生产潜力进行预计，这样能够更好的和人们生活中需要的粮食产量进行结合，对土地的人口承载量进行预测。在地理信息系统的帮助下，人们能够更好的对土地进行规划和利用，在进行规划的时候所需要的信息就是一些预测信息。地理信息系统能够进行大规模的分析，在进行分析的时候，也是要有一定的技术支持的。

3、土地定级估价中的应用

土地定级评估是为了更好的利用土地，在进行土地定级的时候建立图件数据库也是非常重要的，在进行图件建立的时候可以将土地的情况使用地形图进行反映。可以通过比例地图来作为地形图的底图，然后利用扫描仪器来进行扫描，然后利用图片处理技术对底图进行处理，这样就可以得到要使用的数据信息，为了更好的保证地形图的准确性，可以在地形图中输入相关的坐标值来进行地形图的精确确定。地形图中可以使用一些特殊的符号来对一些特定的地貌进行反映，同时在反映道路的时候可以利用线状来进行表示，这样能够更好的表现地形的特征。

二、土地管理中多维地理信息系统建立之途径分析

1、加强数据采集建立大型数据库是前提

土地管理信息系统的核心与关键就是数据库，大型数据库的建立就是为了实现土地管理的计算机化。土地数据作为第一手资料，是了解土地利用情况的最直接因素，我国土地幅员辽阔且地形复杂多变，传统的各省土地管理部门人工检测已经不符合现实要求。因此，利用卫星遥感成像技术及GIS技术下LIS数据库建立才能做到数据的实时更新与共享。大型数据库应包含数据输入、编写子系统；数据处理子系统；汇总数据变更子系统；符号库管理子系统及图形缩编辅助子系统，并且包含查询、检索、输出子系统；统计分析子系统及土地利用预测子系统。建立相关子系统，实现数据从采集到分析到查询的一条龙作业才是实现数据利用价值的最大化。大型数据库的建立为土地管理提供信息反馈基础，根据数据库记载土地管理部分人员可以有效查阅到该地区地域土地利用情况及现实保护状况，因地制宜的制定土地管理政策。另外，建立多元化的数据库系统构成，提高数据库含金量也是提高土地资源管理有效性的重要法宝。

2、三维GIS与时态GIS建立增强数据处理时效性

现阶段通常的数据库就大多采用GIS技术系统下的软件平台，数据包含两种，分别是空间数据及属性数据，空间数据对应的是点、线、面三种地理要素而属性数据则是描述性数据。基于GIS技术建立综合性数据库有助于实现数据的实时更新及有效查询，另外GIS技术的统计与分析功能，可以按照行政区域划分、地域划分做出年度变化分析与地球成分分析，分析结果十分直观。计算机技术与海量土地资源数据库的建立为三维GIS的应用提供了发展空间，空间三维GIS技术就是要突破二维空间的限制，从真三维空间来分析问题。像地质、矿山、海洋、城市景观规划及空间规划等方面更需要三维技术的支持。在土地管理方面，如果我们借用新的3DGIS技术则可实现土地资源的真三维空间分析。另外，时态GIS的核心就是将土地数据环境拓展到一个时间层面上，在土地管理中最常见的例子就是宗地的买卖，一块宗地在历史上可能会经过许多次买卖与变化，在处理土地纠纷和实现土地状况监测上就需要一个能记录历史数据的时间轴系统，在多时态的情况下对该土地数据进行记录、反馈与评价。建立在三维基础上的土地数据采集与评价系统是动态的、可持续性的。当然，目前3DGIS理论尚不成熟，许多问题还亟待解决，但其发展前景却是相当广阔的。

3、加强培养国家土地资源管理人才是保障

土地资源管理不仅需要现金的科学基础为支撑更加需要法律法规作保障。目前，规制我国土地管理的法律主要为《土地管理法》及其他行政类法规。我们的法律教育也只将《土地管理法》等有关规制土地管理方面问题的法律在行政法中略讲，导致学生对土地管理方面的法律法规及规章政策不是很了解，造成现实情况与法律制定相互脱节。因此，建立起一直熟悉土地管理方面的法律队伍则是解决土地纠纷、实现土地合理利用与开发的重要保障。另外，在GIS数据库中建立以相关国家土地政策为内容的子系统，积极宣传国家土地保护政策也是重中之重。作为子系统的国家土地政策部分，既可以满足公民查询的需要又可以将法院审判有关土地纠纷案例的判决归纳其中，真正实现法律资源的共享。

结束语

信息技术的不断发展对地理信息系统的发展是非常有利的，使得地理信息系统向着更加简单和小型的方向进行发展，对我国的土地管理意义是非常大的，对城市规划和发展也是有着很大的意义的。

参考文献

[1]金建华.论地理信息系统（GIS）在土地资源管理中的应用[J].现代经济信息，2011.

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关键词 城镇地籍管理;管理体制;人才建设

中图分类号C91 文献标识码A 文章编号 1674-6708(2010)25-0036-01

地籍管理是一项国家为了获得有关地籍方面的资料和为研究土地的权属、自然和经济情况而采取的国家措施,是整个土地管理的基础工作。地籍管理的工作内容包括对土地的位置、权属、地界、质量、数量和用途等一系列情况进行记载和管理,土地管理主要包括:土地调查、土地登记、土地评价、土地统计和地籍档案资料。这5方面既有各自不同的工作内容,同时也有着密切的联系,共同构成了严密的地籍管理制度。

1 目前城镇地籍管理工作中所存在的一些问题

地籍管理具有的经常性、要求高、目标分散等特点。所以,地籍管理所存在的问题很多,主要包括几个方面:

1)工作不够到位。土地权属、用途一旦发生了变化,平常的管理工作就会出现不能保持步调一致的问题,从而使得地籍的成果失去利用价值;另外,在企业改制中的土地资产处理等方面的工作时,也很容易产生执行政策标准不一致的问题;

2)地籍管理人员素质有待提高在国土资源管理部门内部,专门从事地籍管理的人员较少,特别是各个分局,人员不足,往往一人身兼数职,地籍管理工作甚至不是专人承办。另外地籍管理人员业务水平参差不齐,有的业务知识不精,业务水平不高;有的经验不足,实际工作能力不强;还有的责任心不强,工作作风不够扎实;

3)地籍管理科学化程度不高。地籍管理工作涉及的内容十分广、技术含量比较高。同时,地籍的调查、地籍信息的系统建设和地籍档案的管理对技术的要求都非常高,特别是地籍调查中的遥感、航测和数字化技术等现代化高端技术,使用起来比较困难。对于地籍工作人员要求,除了必须熟悉掌握土地管理法律法规外,还应当具备地籍测量知识、计算机和土地登记等科学技术。就地籍管理工作总体而言,现代化手工不高。在地籍管理工作方面,也都基本处于理论和手工管理的阶段。部分档案可能由于时间或人为的原因,会出现残缺不全的问题,所以难以真正实现“以图管地”,地籍管理信息化亟待加强;

4)地籍管理立法的权威性比较差 现行的地籍管理法律法规的主体是部门规章,作为现行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》,对于地籍管理的各项内容或多或少存在规定不规范的问题。土地登记、地籍调查、土地评价、土地统计、地籍档案管理的法律法规大多是由部门规章来确立的。由于部门规章的法律的权威性较差。所以出现的后果主要有两方面:首先是许多规章制度是在没有法律授权的情况下而擅自设立的权利。

2 城镇地籍的科学管理

城镇地籍管理制度涉及到许多方面,从管理的角度分析主要有以下几个方面:

1)制定科学的管理体制。市级政府和国有土地管理部门根据上级的规定,同时结合本地实际的情况,就日常地籍管理工作中所出现的问题,制定出具体的规定或提出意见。通过政府制定相应的政策措施,同时加强市民宣传,使地籍工作得到政府和有关部门的支持,从而使地籍管理工作有序地推进和开展。同时,还要建立相关责任制。市局局长、分管局长负责领导管理的工作,地籍科长负责具体的管理工作,乡镇国有土地管理的所长对单位形成的具体地籍资料负总责,地籍业务经办人员负直接办事责任。具体经办人员必须提供准确、详实、齐全的地籍资料,经各国土资源所负责人严格把关后,由市局审核发证。

2)加强地籍管理队伍建设一是要进一步充实人员,特别是各分局地籍管理人员,各分局要有专人与市局地籍处对接;二是要加强业务培训。加强地籍管理人员地籍业务的培训,同时地籍管理人员要加强自我学习。切实做到法律通、政策熟、业务精;三是要加强作风培养。培养地籍管理工作人员具有严谨的工作态度和扎实的工作作风,对地籍管理各项工作具有高度的责任心。

3)加强专业技术运用,实现地籍管理的规范化和现代化扩大现代科技在地籍管理工作的应用,积极推进科学技术成果在地籍管理工作方面的转变。第一,在目前的科学技术基础上,要加快加强遥感、航测和数字化等测绘技术在土地登记和地籍调查中的运用,同时也要加强调查成果的准确性和规范性。在地籍管理的土地登记工作中统一使用地籍管理信息系统,以便实现图件、属性资料和档案的统一规范;第二,进一步完善土地登记持证上岗和土地登记等相关制度,利用土地登记持证上岗制度来提高国土资源系统行政人员的土地登记业务能力;同时也可以利用土地登记制度来吸引社会力量的支持,从而提高土地登记技术和工作效率,使得地籍管理工作逐步规范化。

总之,地籍管理是国土资源管理工作的重要组成部分,当前,国土资源管理正处在一个新的发展阶段,唯有建立科学合理的地籍管理制度才能应对形势发展的需要,也才能从根本上提高地籍管理的水平。

参考文献

[1]石晓莉.我国地籍管理档案管理研究[D].广西民族大学, 2007.

[2]汪华斌,袁艳斌.数字国土工程中土地信息系统的建设和 发展趋势[J].中国土地科学,2000,6.

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关键词：土地管理；制度；分析；完善

中国土地制度是从适应中国不同经济社会发展阶段需要而逐步建立并完善起来的，既在保护耕地、促进节约用地、保障经济社会发展、维护社会公平正义、参与国家宏观调控等方面发挥出重大作用，但也具有了某种局限性。本文主要从《土地管理法》中有比较明确表述的制度入手，就这些制度存在的问题及如何完善做一粗浅分析。

1 存在的问题

1.1 土地征收制度

《土地管理法》第一章《总则》第 2 条第 4 款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。目前，征地制度存在的主要问题有：（1）征地范围过宽。大量经营性用地和城市规划区外许多乡镇企业的用地，也以“公共利益”和“国家建设”名义征用，农民感到难以接受。（2）补偿太低。政府付给集体和农民的征地费用，与土地的市场价格差距太大，引起农民不满。（3）对因征地而产生的失地农民的生产、生活缺乏妥善安置。集体与农民的利益分配关系中，对农民的利益保障不够。

1.2 土地有偿使用制度

《土地管理法》第一章《总则》第 2 条第 5 款指出“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”当前中国土地使用制度离规范化的土地市场尚存在较大差距，具体体现在：（1）土地市场机制不够完善，划拨用地、协议出让土地仍占相当比重；（2）土地市场监测、调控技术手段缺乏，不够有效；（3）城乡土地收益分配严重失衡。由于农民收益受损、城乡收入差距扩大可能累积许多新的矛盾。

1.3 土地用途管制

《土地管理法》第一章《总则》第 4 条指出“国家实行土地用途管制制度”。和适应社会主义市场经济体制和建设“法制型、服务型”政府的要求相比，中国土地用途管制制度存在的问题有：（1）规划弹性不足。《土地管理法》规定了县、乡级土地利用总体规划要划分土地利用区，明确每一块土地的用途。这样一来，就没有市场配置土地资源的余地了，也就谈不上发挥市场配置的基础性作用。市场经济条件下，政府应从规定每一块土地用途转向限制土地使用权，通过用途管制规则来管理不同分区土地用途。（2）土地利用规划缺乏法律权威，规划管制失效、规划实施缺乏监督、规划随意修改、计划指标屡屡突破的现象普遍。（3）管制目标的实现过度依赖审批方式。目前还存在审批环节多、审批内容重复、审批链条长、审批权限设置不合理等问题；与经济社会快速发展和市场环境变化的不确定性不相适应，不利于发挥市场配置资源的基础性作用，不适应经济社会转型和政府职能转变。

1.4 土地调查统计制度

《土地管理法》第 27 条规定“国家建立土地调查制度”，第 29 条规定“国家建立土地统计制度”。当前土地调查制度仍存在不适应形势发展的方面：（1）土地调查数据已不单是地方土地管理的基础性数据，更成为地方在耕地保护、规划编制、计划指标分配、执法监察等方面谋求利益的工具。这种情况下，很难完全保证数据的真实性。（2）随着经济和社会高速发展，要求土地调查及时、快速、准确。而基层调查人员和时间都难以保证，中介机构又良莠不齐，实际工作中规范化管理难度大，成果质量高低不一，很难适应土地调查快速反应的要求。（3）在全面建设小康社会和“资源节约型、环境友好型”社会的形势下，土地质量日益引发关注，土地生态和生活功能越发突出，单纯以数量和生产功能为主的调查显然已经不能适应新形势的要求，急需进一步向土地质量和土地生态状况调查扩展。

2 未来中国土地管理制度完善的思考

（1）更新管理理念。树立新型资源观和资源管理观。加强土地管理的社会风险、经济风险防范管理体系和制度设计。加大对土地资产和资本化背景下有关经济与社会问题的关注，增强土地管理的经济安全意识、民生保障意识、风险防范意识和权益保护意识，大力加强这些方面的管理制度创新。

（2）加强土地基础制度建设。①产权制度：一方面建立城乡产权主体明晰，权能明晰的现代土地产权制度，实现土地及其地上附着物的统一登记。同时，加快推进农村土地确权登记颁证，开展土地统一登记试点工作，加快全国宗地统一编码工作。②规划制度：一方面改变多部门分头规划的现状，建立以空间约束和功能布局为主要特征的国家空间规划分级体制。推动《土地利用规划法》立法，确定规划的法定地位，保证土地利用规划的权威性。实现“立法―规划许可―计划制度―管制规则”的管理体系。同时，加快国土空间开发的管制体系建设。③土地调查制度：一方面建立国家直属的土地调查机构，建立专职的土地调查队伍，从体制机制、人、财、物等保证土地调查的正常开展，提高国家把握土地资源和利用状况的快速性、全面性和准确性。同时，适应数量、质量、生态三位一体资源管理观念转变，开展土地数量、质量和生态综合监测与调查，建立产业用地和生态用地调查统计制度。

（3）进一步发挥市场配置资源的基础性作用。①征地制度：一方面逐步建立城乡统一的建设用地市场实现市场主体的平等地位。同时，缩小征地范围，合理控制征地规模，推进经营性集体建设用地流转；保护农民权益，完善征地补偿和安置；完善征地程序，健全征地补偿争议救济程序。②审批制度：一方面除国家关乎国际民生、经济安全、军事安全等重大建设项目由国家审批，逐渐以规划许可制度代替审批制度。同时，调整各级政府用地审批权限，减少省级以上政府土地审批职能，强化宏观调控、规划管制和综合监管职能；具体审查事项下放到地方，提高整体审批效率。③土地有偿使用制度：一方面结合财税改革，开征房产税、土地闲置税。建立和完善有利于土地集约利用，实现社会公平，防止土地投机的土地交易税费制度。同时，缩小划拨用地范围，规范划拨建设用地使用权出让、转让行为；探索基础设施、公益用地的有偿使用。

（4）完善土地法制，提高权利保障、市场运行、执法监察的法律保障。一方面通过法律法规制定，保护不同权利主体，构建平等交易制度等。同时，提升征地制度改革、集体建设用地流转改革的法律空间。

参考文献

[1] 贾彩彦. 近代城市土地管理制度变革因素分析――对租借地城市的研究[J]. 上海财经大学学报. 2014（02）

[2] 贾彩彦. 近代城市土地利用管理制度的变革及渊源[J]. 贵州社会科学. 2014（07）

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关键词：经济法；行政法；界限

作为新兴的法律部门，经济法与传统的民商法和行政法存在着“天然”的联系。正如施米托夫教授在分析英国经济法的要领时所指出的：“经济法应位于商法与行政法之间。它与商法分享对经济事务的调整，与行政法分担政府管理的职能。”[1]关于经济法与民商法的界限，随着民法通则的颁布和民商事立法的完善，法学界的看法已基本趋于一致了。但经济法和行政法的界限如何划分，这仍然是一个有待探讨的问题。有不少专著、文章都对此问题进行了论述，但显得过于抽象，本文意在通过对土地管理法的分析来具体论述经济法与行政法之关系，使经济法的本质特征能被较直观地把握。

对土地可从不同角度进行观察。首先，它是民法上的物；其次，它是一种不可再生的资源；再次，它又是行政管理指向的对象。我国的土地管理法正是基于土地的“物”、“资源”及“管理对象”的多重属性进行综合性立法的。因此它集民事性规范于一体。而其中经济性规范占着很大的比重。《土地管理法》共分八章，除总则（第1章）、法律责任（第7章）、附则（第8章）外，土地的所有权和使用权（第2章）主要由民事规范构成，监督检查（第6章）主要由行政性规范组成，其余三章，即土地利用总体规划（第3章）、耕地保护（第5章）、建设用地（第6章）基本上是经济性规范，只是个别兼具行政性规范属性。

土地管理法中这些经济性规范所涉及的内容包括：立法宗旨（第1条）、基本国策（第3条）、土地用途管制制度（第4条）、土地利用总体规划制度（第17条）、建设用地总量控制制度（第24条）、土地调查制度（第27条）、土地统计制度（第29条）、建立土地管理信息系统对土地利用进行动态监测制度（第30条）、占用耕地补偿制度（第31条）、基本农田保护制度（第34条）、土地划拨制度（第54条）、土地有偿使用费专项使用制度（第55条）等。此外，还有一些关于促导性措施的规定，如关于奖励的规定（第7条）、鼓励开发未利用土地（第38条）、鼓励土地整理（第41条）、支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营、兴办企业（第50条）等。还有一些特殊的规定，如关于增加安置补助费的规定（第47条）、征地补偿方案须听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的规定（第48条）等。

上述这些规定，体现了经济法的一些特性，以此为基础可分析出经济法与行政法的如下差异：

首先，经济法与行政法调整的社会活动领域及其调整宗旨不同。经济法，又可称之为经济政策法，是国家管理经济活动的法律规范的总称，其宗旨是执行国家经济政策，实现社会公共利益。如国家针对耕地严重流失，建设用地外延式扩张的现状，基于“社会经济的可持续发展“的认识，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地“的基本国策，为了执行这一国策，于是进一步完善了《土地管理法》，以法律的形式将上述政策要求制度化、规范化。由此可见，经济法带有极强的经济政策性，是国家贯彻经济政策的手段。就其宗旨而言，是为社会公益的。如为了确保现有耕地规模，防止农用地转为建设用地，土地管理法规定了土地用途管制制度，占用耕地补偿制度，在农用地内，又划出基本农田进行特殊保护，这都是基于我国耕地面积有限、开垦潜力不大、农村人口众多这一现状考虑的，以期达到确保农民生活水平、农业发展、农村稳定及社会经济可持续发展的社会公益目的。因此，国家一定阶段特定的经济政策是经济立法的依据，保证该经济政策所确定的社会公益目标的实现，是经济法的功能和宗旨，它有着特定的、具体的经济内容。行政法则与此不同，行政法以国家行政主体的设置及其职权行使为其调整领域，其宗旨是保障国家行政职权的依法行使和行政管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。英美法系和大陆法系由于历史传统不同，关于行政的认识也存在着差异。英美法系侧重于控权说，重视程序规则，认为“行政法涉及对行政机关的授权；行使行政权力必须遵从的方式（主要强调法定程序规则）；以及对行政行为的司法审查”[2].而大陆法系侧重于保权说，以行政职权及其行使作为研究中心，“强调的是行政行为，即作有效意思表示的主体资格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力），有瑕疵意思表示的补救和违法意思表示的法律责任，以及紧急状态下的意思表示问题”[3].由此，不管是英美法系的行政法，还是大陆法系的行政法，都不十分关心行政管理活动的具体社会经济内容及其要实现的社会经济政策目的。这是行政法区别于经济法的一个根本点。以我国土地管理法第6章“监督检查”为例，该章规定了监督检查的主体（第66条）、可以采取的措施即职权（第67条）、关于身份公开的程序规则（第68条）、其他职权及公法上负担的义务（第68、70、71、72条）等。这些规定充分关注的只是行政组织及其权力设置、行使、制约、监督，而不大关心活动的具体经济内容和要实现的经济政策目标。总之，经济法和行政法都分担国家管理经济的职能，但其侧重点不同，前者侧重管理的具体内容和要实现的目标，后者侧重于管理主体及其职权。

其次，经济法与行政法立法上所遵循的科学原理不同。经济法主要以经济学的原理为指导，如土地管理法规定的土地利用总体规划制度、土地调查制度、土地统计制度、土地利用监测制度等，就是在经济学原理的指导下，将一定的经济技术手段运用于土地管理，以期达到土地资源的科学、合理地开发、利用和保护。在这里，立法只不过使其获得了强制执行和一体遵循的效力而已。行政法则主要以政治学原理为指导。如土地管理法关于土地利用总体规划实行分级审批的规定（第21条）、将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容的规定（第25条）、农用地转用审批手续的规定（第44条）、关于监督检查的规定（第6章）以及关于行政责任、行政救济的规定（第7章）等，体现了行政机关与权力机关、司法机关之间，行政机关上下级和管理相对人之间相互监督的关系，这些都是政治学分权制衡原理的运用。

再次，经济法与行政法追求的法律实施所要达到的社会效果不同。法律的实施效果指法律的实施对社会、经济、政治生活产生的影响。这种影响有积极的，也有消极的，而法律所追求的则是积极的影响。经济法的实施追求的是，它所执行的特定的社会经济政策目标得到全部或部分的实现，整个社会经济呈协调有序持续发展的状态。就土地管理法而言，是要通过实施实现土地资源开发、利用、保护的科学化、合理化，耕地得到了切实有效的保护，整个社会经济在此基础上能够得以持续发展。而行政法实施要追求的是，国家行政管理活动的民主化、法治化，即依法行政。具体言之，就

是行政主体的设置、职权必须有明确的法律依据，行政活动做到合法、合理，一旦违法，则承担相应的法律责任。还是以土地管理法为例，它的实施在行政方面就是要实现土地行政管理的法治化，使国家的土地行政管理职能得到实现。总之，经济法追求的是社会经济运行的效率和有序，行政法追求的是国家政治生活的规范和进步。

最后，从经济法与行政法既相区别又相渗透的客观现实和辩证关系出发，应该注意到二者间的界限具有相对性。就法律部门的划分而言，具有主观性的一面，它并不是法律现象客观的必然的界限所惟一导致的。这正如有的学者所指出的：“法的部门划分是相对的，具有一定的模糊性，这是由立法和法学的主观性决定的。这种相对性主要表现为法律部门之间的交叉性和层次包容性，也表现为同一项法规在不同的国家或不同时期可以属于不同的法律部门。“[4]而一个时期以来，我国的一些法学者却未能足够认识这种法的部门划分的相对性。有的行政法学者基于经济法调整手段的不完备、无独立的责任制度等，就否认经济法作为一个独立的法律部门的地位；而一些经济法学者则从论证经济法有不同于其他法律部门的独立的、完整的调整手段和责任制度出发，没有令人信服地论证经济法具有像民法、刑法、行政法这些传统的法的部门那样所具有的全部特征。与此不同的是，有的学者独辟蹊径，从反思和重新确立法的部门划分标准出发，既看到了经济法与行政法的差异，又看到了两者的交叉、重叠，既论证了经济法作为一个独立部门法的地位，同时也”纯化“了行政法的研究范围。更难能可贵的是，他们从法律史的角度指出了新兴法律部门对传统法律部门在制度上大量借鉴的客观现象[5].总之，经济法与行政法二者间的界限是相对的，经济法在调整手段和责任制度方面大量地借鉴了行政法的某些做法；同样，也不能以此否认二者是不同的独立的部门法。得注意的是，现代法律更加关注特定的社会活动领域和特定事项。在立法上，一方面，新的法律部门不断出现；另一方面，法律部门相互渗透和综合性法律文件的制定。前者如环境法、社会保障法等，后者如本文分析的土地管理法。这在法学上，既要求具有开拓意识的新领域的法学工作者的涌现，也要求不同部门的法学者对同一立法文件从各自的学科背景出发进行研究和阐释，不是相互否定，争夺地盘，而是合理分工，相互促进，共同繁荣法学事业。

注释：

[1]（英）施米托夫：《国际贸易法文选》，赵秀文译，中国大百科全书出版社1993年版，第32页。

[2]（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第2~3页。

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【关键词】地籍；地籍管理；现状；建议

1.地籍与地籍管理概述

地籍指记载土地位置、界址、数量、权属和用途(地类)等基本状况的簿册。籍有薄册、清册、登记之说。从某种意义上来说，土地的地籍如同土地的户籍。地籍管理与地籍是两个不同的概念。地籍管理是国家为获得地籍信息、科学地管理土地而采取的以土地调查、土地分等定级、估价、土地登记、土地统计、地籍档案为主要内容的综合措施。地籍的作用主要体现在:①为土地管理提供基础资料；②为维护土地产权权益等提供基础资料；③为改革与完善土地使用制度提供基础资料；④为编制国民经济发展计划等提供基础资料。地籍管理是一切土地管理的基础。我国地籍管理的主要任务是:维护土地的社会主义公有制；保护土地所有者和使用者的合法权益；促进土地的合理开发、利用，编制土地年度计划、土地利用总体规划，制定有关土地政策、法律等，提供、保管、更新有关土地自然、经济、法规方面的信息。

我国地籍管理的原则：①地籍管理必须按国家规定的统一制度进行；②保证地籍资料的可靠性和精确性；③保证地籍工作的连续性；④保证地籍资料的完整性。

2.中国地籍管理中存在的问题

近年来，由于加大了对地籍管理工作的投入，使中国的地籍管理工作如土地登记、土地调查统计和地籍信息系统建设等取得了长足的进展。但由于中国现代地籍管理工作起步较晚，与发达国家相比，在立法、技术和管理方法等方面还存在一定的差距，从中也暴露出中国地籍管理工作中所存在的一些问题

2.1地籍管理的法律体系尚不健全

尽管中国出台了一些地籍管理内容方面的法律法规，如《土地登记办法》、《土地调查条例》、《城镇土地分等定级规程》、《农村土地分等定级规程》等，这些条例或办法只是针对某一具体的地籍工作，并没有一部体现地籍管理重要性、综合性、全面性的地籍大法来有效地确定地籍管理的法律地位，从而造成地籍管理在土地管理中的法律地位不够高。

2.2地籍成果缺乏共享

地籍成果应该有效地用于进行地籍管理工作，保护土地权人的合法权益，服务于全体公民，真正体现其使用价值。但中国当前的地籍成果主要用于房地产登记、地政管理、征地拆迁、土地税费的征收、测绘、土地监察、建筑设计管理、土地利用规划制定和土地用途管制等，即地籍成果主要是供土地行政管理部门使用。地籍信息在土地部门实行保密管理，其他单位或个人无权得到，地籍信息的查看受到严格限制，根本无法实现共享，也就不能发挥其广泛的经济适用价值。

2.3地籍管理带有静态性和滞后性

地籍数据是属性数据和图形数据的统一，缺一不可。而中国当前的地籍管理存在图形数据和属性数据严重分离等问题。在很多县级土地管理部门，图形数据和属性数据分开管理，且管理方式仍然是“纸质管理”，尽管部分地区实现了计算机管理，但仍未真正实现图形和属性数据的一体化管理。从而导致地籍信息查询和更新速度慢，土地登记工作经常是在土地利用变化发生了很长一段时间后才进行，根本无法实现地籍信息的同步更新。

2.4地籍信息内容不全面

中国现行的地籍管理只是针对每一宗地的土地信息，而未记载地块内附着物的状况。即地籍只是对土地信息进行描述和记载，如宗地的面积、用途、权属、质量等，记载的只是土地的二维信息，并未涉及地上建筑物、构筑物等三维信息，缺乏地籍信息的空间性。此外，很多地籍管理部门的地籍管理数据库中并没有道路、河流、桥梁、湖泊，公园等地籍信息，或者说只是对这些土地的属性数据的记载，没有图形信息的记载。

3.完善我国地籍管理的建议

针对中国地籍管理工作中存在的问题，提出以下改进措施和建议。

3.1完善地籍管理制度

《地籍管理十一五规划纲要》中明确指出，中国要建立按照“归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。据此要求，中国应该进一步完善土地登记、土地权利、土地调查统计等法律法规，同时制定一套地籍管理大法，是中国真正拥有科学、完善的地籍管理法律体系，使地籍管理工作“有法可依、有章可循”。

3.2加强教育宣传，学习国外先进技术

为了保证中国地籍管理工作顺利有效的进行，我们应该通过广播、电视、报纸、杂志、学校和因特网加强地籍管理的宣传，进一步加强群众对地籍管理工作重要性的了解与认识，真正提高人们积极参与地籍管理工作的积极性和主动性。另外，由于中国当地籍管理的制度、技术等还不完善，与发达国家相比还存在一定差距，因此，要从中国实际出发，学习国外先进的地籍管理模式和技术手段，从而提高中国地籍管理的水平。

3.3实现地籍管理系统化、信息化和产业化

实现地籍系统化，就是要以扩大地籍覆盖面为重点，加大地籍在农村地区的覆盖范围，全力提高地籍数据资料的全面性、准确性和科学性，实现地籍信息系统管理的城乡一体化；实现地籍管理信息化，就是加大高新技术在地籍管理工作中的运用，如网络技术、数据库技术和3S技术等，通过网络技术，可以实现地籍成果的共享，通过数据库技术和3S技术建立一套“以图管地”的地籍管理系统，实现属性数据和图形数据一体化管理，加大对地籍信息的变更监测。推进地籍管理产业化，就是按照社会主义市场经济体制的要求，强化地籍成果的商品属性和地籍成果的资本属性，提高地籍的社会效益和经济效益，发挥土地登记、土地调查机构等中介组织的作用，将土地登记事务性工作推向社会。

3.4实现地籍成果的广泛应用

除了进一步推进地籍成果在国土资源管理工作中的运用外，还要大力推进地籍成果在其它产业部门的运用，如消防、公安、水务、供电、环保、科研部门、高等院校、商业和工业选址和布局、公路铁路选址等。在国土资源管理部门的运用能更好地对土地进行有效的管理，实现中国耕地资源的保护和土地资源的节约集约利用，缓解人地矛盾，保障国民社会经济发展对粮食和建设用地的需求；在其他产业部门的运用，可以有效地实现地籍成果在各部门的共享，还可以实现其商品化，达到良好的社会效益和经济效益。

地籍管理工作是一个地区或国家土地管理的基础和关键，做好了地籍管理工作也就等于做好了土地管理，尤其当前，中国已把土地管理工作列为了国家的宏观调控政策，因此，今后我们更应该加大对地籍管理工作的投入力度，努力使中国的地籍管理工作真正走上法制化、规范化、制度化、系统化的道路，加大地籍管理的信息化和网络化程度，实现地籍信息更加便利、快捷的共享，从而保证中国土地管理工作有效进行。

【参考文献】