民法法律法规范文

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关键词:民间借贷;现状;制度缺陷;法律规制

中图分类号:D92文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)24-0117-02

一、中国民间借贷概述

1.民间借贷的内涵。关于民间借贷的定义历来众说纷纭,经济学界多持“金融说”:“民间借贷又称非正规金融,是相对于正规金融而言自发形成的民间信用。”[1] 法学家陶百川、王泽鉴等认为,“谨按消费借贷者,当事人约定一方转移金钱或其他代替物之所有权于他方,而他方于消费后,以种类、品质、数量相同之物返还之契约也。各国习惯上多有此事,且为实际上所必不可少者。”[2]笔者认为,民间借贷主要是指公民之间,公民与非金融机构的法人、其他组织与公民之间产生的资金(资本)信贷关系,以地缘、血缘为基础,是一种非正式的、民间的金融运行机制。主要依托熟人的信用关系来控制信贷风险。

2.民间借贷现状分析。近年来,民间借贷根据市场需要发展得较为迅猛,呈现出以下特征:(1)覆盖范围广泛,总量逐步扩大。虽然民间借贷因各地经济水平差异而规模不一,但是在各个地区普遍存在,并且已经渗透到城乡经济生活的各个角落,规模呈扩大之势。(2)资金用途以生产经营为主,生活消费为辅。当前民间借贷已从生活消费转向以生产经营和投资为主,原来因缺衣少食、用于生活消费的民间借款已经很少了,现在民间融资的范围和用途发生了根本转变,主要用来解决企业、各种农村专业户、个体工商户等的生产经营资金的不足[3]。(3)由于地区经济的差异、行业对资金的需求程度不同、借款期限不一,民间借贷的利率高低不同,有些地区甚至相差较大,高利贷现象突出。(4)手续日趋完备,借贷本金回收率较高,风险逐渐降低。虽然民间借贷方式简便,但手续趋于完备,大部分借贷双方都订有书面协议,有的还有订立担保协议,还有的会设置抵押等。

二、民间借贷制度的缺陷

1.现行的民间借贷法律制度不成体系。当前法院审理民间借贷案件参照的条文都比较分散,分布在多部法律中,没有专门规范民间借贷行为的法律法规,各地对管理和规范民间借贷行为所依据和遵守法律规则和原则也各有不同,难以统一。当前对民间借贷的规制主要参照《民法通则》、《民通意见》、《合同法》、《最高院关于审理借贷案件若干意见的规定》(以下简称《意见》)以及最高院关于一些具体问题的批复。如此琳琅满目的法律法规给监管部门、司法部门在执法上、司法上带来了诸多不便,增加了监管的难度。

2.民间借贷与其他非法行为的边界不清,抑制其发展。中国现行的民间借贷制度中关于民间借贷与“非法经营”、“非法集资”、“非法吸收公众存款”、“地下钱庄之间”的联系和区别没有清楚的界限。实务中对一些大型的民间借贷存在定性争议,虽然“孙大午非法吸收公众存款案”已经尘埃落定数年,但是,对于该案所引起的法律问题之争论却从没有停止过。众多的社会人士从道德同情的角度对法律进行的围堵与非议,认为错的不在孙大午,而在于法律[4]。《刑法》第176条虽然规定了非法吸收公众存款罪,但是没有界定什么是非法吸收公众存款,也没有相应的司法解释。一些法院根据国务院颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》来界定,这不仅违反了“法无明文规定不为罪”的刑法基本原则,也容易导致将非法吸收公众存款罪的适用扩大化而且有可能把非法集资和一些合法的民间借贷这两种《刑法》根本就没有规定的行为定为犯罪[5]。

3.民间借贷的法律责任不明。现行法律中关于非法民间借贷的认定标准以及利率的确定规定不明,存在冲突。对大规模生产性借贷的法律地位、不同借贷关系的法律责任应否区分、有偿借贷和无偿借贷的出借人是否应承担同样的义务、民事借贷和商事借贷的区别、出借人的瑕疵担保责任等,立法均未予以明确。

三、中国民间借贷法律制度的完善

当前的民间借贷法律制度已经提供了立法基础,法律规则的创新和完善是在立法上作出回应的最好方式。民间借贷作为一种民事法律关系,笔者建议从主体、客体、内容、责任等方面进行立法完善。

(一)民间借贷的主体规制

民间借贷的主体包括出借人和借用人,出借人有权请求借用人依据借用合同和法律的规定履行偿还义务;而借用人负有实施该行为的义务,民间借贷的主体应为一般主体。在私法领域,依据《民法通则》具有民事行为能力和民事权利能力,有独立的财产和责任能力的主体均可成为民间借贷的主体,但并不是所有的法人均可。《贷款通则》第61条规定,“各级行政部门和企事业单位、供销合作社等合作经济组织、农村合作基金会和其他基金会,不得经营存贷款等金融业务。企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务。”可以说,这个条文是把所有的非金融法人都排除在了借贷合法主体的范围外,大大抑制了民间借贷的主体范围。从当前来看,《贷款通则》的修改势在必行。对于正规的金融机构法人而言,其从事专门的金融业务,有专门的法律进行调整,理应排除在民间借贷主体之外。但对于其他法人,以营利和增加积累、创造财富为目的,把自有资金用于民间借贷的行为,应该属于行使所有权的行为,应该支持,给予其自由。

(二)民间借贷的客体规制

民间借贷的客体又称为标的,是指出借人和借用人所共同指向的对象。关于债的客体,理论上存在不同的认识,王利明认为其客体应为债务人的特定行为,这种特定行为,通常称为“给付”[6]。民间借贷作为一种债权,笔者认为,其客体是特定的作为或不作为的给付行为。给付应满足三个条件:其一,合法。给付行为必须合法,不为法律所禁止,以违法行为或违反公序良俗的行为为给付的行为无效。其二,确定。给付至少应该在债务履行前是确定的,应该以能够实现的行为为给付,否则无效。其三,适格。是指以事物的性质,应当适于作为民间借贷的客体。

民间借贷的标的物涉及的种类比较多,从古代的“麦、粟、豆、绢、布、褐”等日用借贷到现在与生产生活密切相关的货币借贷都可以成为民间借贷的标的。但是民间借贷标的物的来源应是合法的,防止洗钱行为,严格禁止黑钱、热钱从事民间借贷。同样,民间借贷标的的流向也应该是合法的,标的物禁止非法使用,从事赌博、贩毒、走私等犯罪活动,打击黑色金融,保护国家的金融安全。

(三)民间借贷的内容规制

1.民间借贷法律关系的成立与生效。有效的形式,民间借贷合同属于非要式合同,但最好采用书面形式,避免不必要的纠纷,具体形式应本着灵活、方便、快捷的原则自愿选择。可以是借条、借据、协议、合同等等。内容约定,包括借贷的种类(币种)、用途、数额、利率、期限和偿还方式等条款。标的物的交付,民间借贷成立后,出借人应按照约定及时将标的物交付给借用人,在约定的归还期限届满以前不得要求偿还。另有约定的除外。民间借贷合同作为合同的一种,应遵从《合同法》的要求,只要其符合合同法律关系成立的要件,理应认定其有效成立。

2.利息的确定。《意见》第6条规定,用于生产的民间借贷的利率最高不得超过银行同类贷款利率的4倍(包含利率本数),超出此限度的,超出部分的利息不予保护。这一规定主要是从利率上作出限制,即在利率限度内的民间借贷关系为合法、有效。《关于小额贷款公司试点的指导意见》的规定,“小额贷款公司按照市场化原则进行经营,贷款利率上限放开,但不得超过司法部门规定的上限,下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍,具体浮动幅度按照市场原则自主确定。”从这一规定可以看出,民间借贷的利率不得限制的过死,否则就失去了其发展的原动力。但是对高利贷的打击是不得松动的,允许民间借贷在法律规定的上限和下限之间自主确定,以适应市场要求。这里涉及到一个问题,对于发现有“超利率”的民间借贷如何处理的问题,实践中,有的地方可能因受高利借贷为非法之思想的影响,而将“超利率”的借贷关系统统(指已超和未超利率之和)以无效借贷处理,这是不符合上述《意见》的规定精神的。这种“超利率”的借贷关系,依民法原理,宜以部分有效、部分无效的借贷关系处理为妥。

3.担保的设定。民间借贷可以设定担保,包括担保物担保和保证人担保。关于担保的规制应依《物权法》、《担保法》的规定,其方式有保证、抵押、质押和定金。留置权不适用民间借贷。民间借贷设定担保的实践早已存在,法律应在尊重习惯的基础上进行规制。在实践中,民间借贷抵押的设定一般都没有经过登记,这与抵押权经登记才生效的制度是不符的,笔者认为,民间借贷相对于正规金融的优势之一就是在与其灵活方便,成本低廉,如果要求民间借贷的抵押也要登记,势必会增加其成本,对民间借贷产生不利影响。所以,立法应对原有的抵押制度进行适当的修正,以适应民间借贷的发展。

(四)民间借贷的法律责任

民间借贷的法律责任以民事责任为主,严重者还要追究刑事责任。主要包括:(1)瑕疵担保责任。实践中存在因标的物的瑕疵而致人损害的的事实,因此法律应该对民间借贷的瑕疵担保责任作出规定,可以参照《合同法》和其他国家的制度。有偿的民间借贷,出借人应承担担保责任,对于无偿的,除非明知有瑕疵故意不告知,不承担瑕疵担保责任。(2)违约责任。当事人违法借贷合同约定应承担的责任形式有四种:继续履行、承担违约金、定金责任和赔偿损失。对于民间借贷的法律责任规定应根据民间借贷的特点,把法律制约和道德约束结合,充分发挥传统道德和舆论约束的作用,提高民间借贷的违约成本。

参考文献:

[1]高小琼.制度背景、经济运行与民间借贷[J].金融研究,2004,(12):135-137.

[2]陶百川,王泽鉴,刘宗荣,葛克昌.最新综合六法全书[M].台湾:台湾三民书局,2001:319.

[3]高小琼.制度背景、经济运行与民间借贷[J].金融研究,2004,(12):135-137

[4]黎四奇.金融监管法律问题研究[M].北京:法律出版社,2007,(10):38.

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关键词：民间融资 法律规制

随着市场经济的发展、经济主体的多元化和社会资金规模的不断扩大，民间融资作为一种金融资源的配置行为，为中小企业发展提供了一定的资金保障，拓宽了融资渠道，优化了融资结构。但是，民间融资法律制度尚未建立，一定程度上影响了民间金融的健康发展。因此，当前亟需建立民间融资法律体系，规范发展民间融资。

民间融资的内涵

民间融资作为金融创新的一种，与正规金融相对应，通常是指私人之间的一种资金融通行为，是指未得到法律、法规及其它形式认可，处在国家宏观调控和监管之外的，能够满足市场经济主体的资金需求，符合市场经济规律的一种资金融通活动。根据融资主体和融资方式的不同，其表现形式有：民间借贷，是指个人之间或企业与个人之间的借贷行为；民间中介借贷，如曾经出现过的标会、地下钱庄、基金会，以及新型财务咨询公司、担保公司等的民间借贷组织；还有企业内部集资、融资租赁、私募基金等。

当前民间融资具备以下几方面的特点：一是产权的民间性。民间融资的产权并非国有，而是由个人或民间借贷组织所有，并能够独立开展资金融通及相关金融活动。二是参与主体的非正规性和民间性。即资金的供给者是民间融资组织或有闲散资金的个人，资金的需求者是难以从正规金融机构获取资金的市场经济主体。三是融资活动的非监管性，即民间融资活动未纳入金融监管当局的日常管理范围，游离于金融监管之外，没有进入官方的统计报表，也难以得到金融法律法规有效保护。四是对经济发展有促进作用。民间金融符合市场经济和金融发展的客观要求，对社会经济发展有一定促进作用。

民间融资发展的合理性分析

民间融资之所以会快速的发展起来，基于它对市场经济有良好的促进作用，并为社会经济发展所必需。

民间融资对中小企业的资金投入起到“孵化器”的作用。随着中小企业的迅猛发展，资金需求量急剧加大。但这些企业很难从银行、信用社等正规金融机构获得贷款。一方面中小企业的财务制度不健全、企业发展前景不明朗、可供担保的财产不足等因素影响其贷款审批；另一方面，中小企业所需要的每笔融资数额较小、资金周转快、融资需求频率高，银行等正规金融机构在承接这部分融资业务时所付成本高、利润低、风险大，因此不愿提供贷款。中小企业在自有资金不足的情况下，只好借助于民间融资。民间融资从某种程度上承接了大部分中小企业融资的高风险，为中小企业发展起到了“孵化器”的作用。

民间融资对金融市场化发展起到“助推器”的作用。长期以来，商业银行信贷成为企业融资的主渠道，而民间融资的发展，打破了商业银行对社会存贷款业务的垄断局面，使企业尤其是中小企业学会了多元筹资，在一定程度上改善了间接融资和直接融资比例失调的状态。正是民间融资的市场化机制和商业化运作模式，以其低廉的成本、高效的融资，增加了商业银行等正规金融机构的经营压力，并对我国金融体制改革、利率由市场确定、产品创新、服务改善等方面起着重要作用，从而助推了金融市场多元化融资格局的形成。

民间融资现行法律制度的缺陷

（一）立法滞后于经济发展

在1998年特定的环境下我国出台了许多金融法规，而今依然沿用，这些金融法规多以行政命令为主，曾起到一定的积极作用，但在当前经济金融飞速发展时期，很多条款规定已显示出一定的滞后性。例如1998年国务院颁布实施的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（即《取缔办法》）规定，“凡未经中国人民银行批准”从事各类金融业务的机构和其相关活动，都认定为非法行为，“必须予以取缔”。如果每次民间融资行为都要经过相关部门的审核批准，那么其快速便捷的融资优势就不复存在，这会严重制约民间融资的可持续与稳健发展。

同时，现行相关法律法规的滞后性还表现在民间金融活动的法律界限模糊。依据《取缔办法》的规定，“非法吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动”。而“变相吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动”。 尽管有如此规定，但对不特定对象和资金数额没有明确规定。也正因为界限不清，才使一些非法融资活动长期被作为一般民间融资看待，无法受到有关部门的及时查处和打击。总之，将未经有权机关批准而进行的集资行为认定为“非法集资”，极大地扩展了管理机关的权限空间，一定程度上阻碍了民间融资正常发展。

（二）法律法规之间存在冲突

由于缺乏统一的民间融资法，现行法律规范对民间融资的规定散见于《民法通则》、《合同法》、《证券法》、《刑法》等法律及行政法规、规章和司法解释中，且多为原则性规定，条款相对模糊，法律冲突显现。一方面，《合同法》明确规定合法的民间借贷行为受法律保护，最高人民法院也在有关司法解释中对合法的民间借贷行为进行界定―民间借贷利息在银行同期贷款利率四倍的范围内及公民与非金融企业之间的民间借贷行为均为合法。但在《取缔办法》中却被认定为非法金融业务活动，要承担罚款的行政法责任。另一方面，合同法对借款合同主体并没有作出特别限制，而《贷款通则》却规定企业之间不得违反国家规定办理借贷或变相借贷融资业务。从法律位阶看，《合同法》是上位法，《取缔办法》、《贷款通则》为下位法，前者效力等级优于后者。正是不同位阶的法律冲突，使得相关主体难以区分所涉及的民间融资活动是否合法，增加了交易成本和风险。

（三）监管主体缺位

民间融资对优化融资结构有积极作用，但也有其负面影响，其作为非正规金融，尚未纳入国家宏观调控及监管的范围。对其监管问题，现行的相关法律法规没有明确的规定。由于民间融资的监管主体缺位，致使民间融资活动在管理上处于“真空”地带，必然会产生较大的风险隐患。如果长期得不到政府的有效监管和规范引导，极易向非法融资转变。对于社会集资，基本上处于无人审批、无人监督、无人管理的状态，公众对社会集资的风险无法判断，致使大量的社会集资活动被认定为非法集资。由于《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》没有明确规定对民间融资的管理职责，致使对非法集资的监管不确定。尽管国务院已经明确由银监会负责组织协调对非法集资的认定、查处、取缔工作，但对非法集资认定的依据及社会集资的审批程序、标准等问题，还没有从法律层面加以解决。

（四）风险防范制度不健全

由于民间融资未纳入正规的金融监管体系，其存在、运行和发展都没有相关的法律制度作为保障，更没有配套的风险防范措施及制度。而风险防范制度是法律监管体系中不可或缺的重要一环，能将风险最大程度的控制在一定范围内，降低其负面影响，保护经济金融的稳健发展。但在我国目前的法律法规及政策中，不仅没有民间融资风险防范的专门规定，也没有相关的理论和制度设计，更没有风险防范的专门机构和人才，风险防范意识极其淡薄。这严重制约了民间融资的健康有序发展。因此，基于经济发展对民间融资的需求，借鉴国外先进的风险防范理论和实践经验，建立一套行之有效的风险防范系统势在必行。

完善民间融资的法律规制

要充分发挥民间融资优化资源配置的功能，满足不同融资主体的资金需求，提高金融市场的效率，促使金融体制改革，应以我国现实的经济发展为基础，综合考虑政治、经济和社会等各种因素，完善民间融资的法律规制。

（一）健全民间融资法律体系

面对庞大的民间融资市场，要实现民间资本的合法运作，必须构建完善的法律体系。首先，要尽快出台规制民间融资的专门法律―《民间融资法》，从正面明确民间融资的合法地位，使其从“地下”转到“地上”。一方面，要明确民间融资的类别，可以包括以民间资本出资的股份制或股份合作制的民营银行、基层合作金融组织或只贷不存的贷款公司等。另一方面，要明确民间融资机构的市场准入和监管。根据实际情况，从最低注册资本、组织结构、业务范围、职员任职资格和管理制度等方面针对不同类型民间融资机构设置分层次的准入条件。对符合要求的民间融资组织，可以颁发经营许可证，保证合法经营的主体资格，并加大扶持力度，为其提供一种宽松、规范的制度环境，保障其积极作用的发挥。

其次，要协调不同位阶的规范性法律文件，逐步形成以《民间融资法》为基础，以《私募基金管理办法》、《放贷人条例》、《企业委托贷款管理办法》和民间融资中介机构行业管理办法等专项法规、规章为补充的法律制度体系。一方面，解决不同位阶的法律规范之间的冲突。通过细化民间融资活动中的合法行为与非法行为的界限，尤其要明确非法集资的认定标准，对合法的借贷关系予以保护，对非法融资予以严惩，引导市场理性选择，以保证民间融资的稳健运行。另一方面，规范不同利益主体融资纠纷的法律解决途径。进一步肯定了民间融资的合法地位，为保护民间融资当事人的合法权益，提供了化解矛盾和纠纷的方法，有利于大众的广泛参与。

（二）严格监管制度

由于对民间融资缺乏有效监管，致使其产生较大的负面效应。因此，要全方位加强对民间金融的监管。首先，要明确民间金融的监管主体，主要以银监会为主，央行为辅，两者的监管权责划分具体明朗，以免在监督不力时相互推诿。其次，要转变监管理念和方式。鉴于民间融资组织的类型不同，其市场定位、资金状况、业务范围等方面均存在较大差异，应实行有针对性的分类监管。对于规模大、业务广的商业银行实施更严格的监管，对于规模小、仅从事小额贷款的民间融资组织，可通过相应的民事法律法规予以规范。在监管过程中要注意合规性与审慎性相结合，不仅要对民间融资组织进行市场准入与退出、业务范围、经营行为的合规性监管，更要突出对民间融资的风险监管，强化资本充足率、资产质量和流动性管理，从而实现静态监管向动态监管的转变，有利于防范和化解民间融资风险。最后，还要加强对民间融资的司法监管。单纯依靠行政力量是不可能实现对民间金融的有效监管，也就是说对民间金融的监管不单是金融监管层面的职责。司法监管就是另一种有效方式，即通过纠纷解决及法院的理性评判，使外界更深入了解民间金融的规则与机制，实现对民间融资的外部监管。这将使民间金融的发展更加理性化，更加稳健。

（三）建立风险防范制度

民间融资的风险防范是一项系统工程，不仅需要事后的法律惩罚，更需要事前防范。关于事后惩罚已有一些相应的法律规定，而对于事前防范还缺乏相关的制度，亟待改进。其一，要准确划分事前监管权。事前防范必然涉及行政权力的提前干预，一定要明确事前干预该如何进行，并对事前管制权进行必要的限制和规范，以免破坏民间金融的正常发展。其二，要建立信息披露制度。市场中的信息不对称是民间融资风险产生的重要原因，可以建立一个相对独立的专门机构，通过设计合理的信息公告制度将融资所产生的风险公之于众，以弥补融资主体间的信息不对称，也可以避免商业秘密泄露，并平衡多方的利益需求。其三，建立存款保险制度。民间融资和正规金融相比缺乏国家的信用支持，一旦发生危机，则可能引起挤兑风潮和融资组织破产。因此，建立存款保险制度是防范民间融资风险的重要举措，既可以提高公众对民间融资组织的信心，又能提升其社会信誉。即使发生金融风险，也有利于保护当事人利益。尽管其不能保证每个参与其中的融资组织都能无条件的得到补偿，也能够把风险降到最低程度，兼顾投资人和存款人的利益，使民间融资在一定时期内得到更快的发展。

参考文献：

1.徐旭海.发展与规范民间融资法律刍议[J].浙江金融，2009（5）

2.吴永明，王从容.民间融资：法律困境与制度创新[J].江西师范大学学报（哲学社会科学版），2010（10）

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【关键词】 民间金融 金融改革 法律规制 温州

一、《方案》出台背景分析

1、国有银行的金融垄断与民间资本积聚之间的矛盾

我国的民间金融产生发展一直处于自生自灭状态，正规金融组织一直以来在我国的金融领域是主旋律，而民间金融则是游离主旋律之外的副旋律。政府对民间金融也一直采取鸵鸟姿态，在法律上既没有给其合法的名分，也没有严格禁止，在没有出现大问题就保持现状，任其发展，然而这种方式注定不能长久。

在我国，一方面中小企业融资要从正规金融机构获得融资十分困难。其中一个最大的阻碍来自地方政府和国有大型企业，国有企业大量从银行获得贷款不可避免地压缩了中小企业的贷款。在中国人民银行2012年早期的报告显示，全国将近1/3的贷款，即14万亿人民币流向政府，其中30%～40%的银行贷款流向政府的各种基础设施建设项目。相反，中小企业4000多万家，为我国经济贡献了60%的GDP，80%的就业岗位和50%的税收总额，但获得的金融扶持力度和贡献相比远远不能匹配。另一个障碍是大银行的垄断。四大国有银行占据了全国60%的银行贷款。虽然美国在这方面有相似的集中，但是美国大约有18000家商业银行、储蓄所和地方金融机构，还有大量的互助储蓄银行和信用合作社，而中国只有大概400家商业银行和3000家农村信用社和乡镇银行。大银行都倾向于借款给大公司以节约成本，而这种倾向在发达的经济体是通过大银行提供一些灵活的金融来解决的。例如，一个拥有良好信用记录的小企业可以通过主信用卡来获得巨额的贷款，这种方式在中国却没有适用。在中国缺乏多层次的金融体系和金融产品为多元化的经济提供资金支持，现有的农村信用社、储蓄银行等金融组织也名不副实，没有达到其设计的初衷。

另一方面，随着经济的发展人民手中积蓄了大量的财富，中国社会科学院2012年社会蓝皮书称，中国民间借贷市场总规模超过4万亿元，约为银行表内贷款规模的10%～20%。民间借贷发展为畸形发展，重要因素就是民间资本缺乏合适的投资渠道，通货膨胀率高于银行存款利率、实体经济放缓利润收窄、股市不景气，资本的逐利性决定了其大量涌向了房地产甚至“钱炒钱”的投机领域，推高了房地产泡沫，其涉及面的广泛性也引发了社会的不安。

总的来说，我国经济总体上还是存在着所谓“两多两难”问题，即所谓“民间资金多，投资难；中小企业多，融资难”。如此一来，在中国南方的许多地区，民间金融快速发展以弥补正规金融的不足。民营经济的发达催生了民间金融的发展，民间金融的繁荣也极大促进了民营经济的腾飞。我国民营经济对国民经济的贡献日益巨大，然而融资难已成为制约民营经济发展的瓶颈。中小企业不能得到国家正规金融机构的“宠爱”，只能投入民间金融的“怀抱”，二者的“错位”游走在合法和非法之间的模糊地带，默默地为中国经济的发展作出了卓越的贡献。民间金融市场的安全，关乎到中国金融大堤的安全。如果政府再迟迟没有对民间金融市场从法律上采取明确而有效的规范和引导，这支副旋律将不能很好地发挥其配合主旋律的功效，更甚至独唱其旋律扰乱整个国家金融的乐章。

2、为何“情有独钟”选温州

一方面，温州具备综合金融改革的现实基础和有利条件，是我国民营经济的“发源地”和“风向标”。温州民间资本充裕，民营企业尤其是中小企业数量众多。粗略统计显示，温州有40多万民营中小企业和6000多亿元民间资金，坚实的民营经济基础将为温州金融改革创造有利的条件。根据中国人民银行监测，2011年8月末，温州民间融资参与民间借贷的资本约1200亿元，占全市银行贷款的20%左右，同比增长50%。从利率水平来看，去年9月民间借贷综合利率25.44%，同比上涨近80%。其中，融资中介机构出借年利率一度高达48.92%。学者辜胜阻在温州市的调查也表明，中小企业能够从银行等主流的金融机构获得贷款的比例只有10%左右，80%以上依靠民间借贷生存。

另一方面，温州是民间借贷危机的“暴风眼”、“重灾区”。2011年，温州爆发民企债务危机，民间金融迅速积聚巨大金融风险。有统计显示，2011年1—9月浙江共发生228起企业主逃逸事件，其中温州以84起居首。备受关注的吴英案更是引发了各界对民间融资合法性的激烈讨论。2012年4月20日最高人民法院依法裁定不核准吴英死刑，将案件发回浙江省高级人民法院重新审判。5月21日下午，浙江省高级人民法院经重新审理后，对吴英案作出终审判决，以集资诈骗罪判处被告人吴英死刑，缓期二年执行。2009年金华市中院一审判处吴英死刑时，马光远曾撰文指出，这个案子无论如何，都将是一个标杆。吴英案的影响力和重要性早已超越了案件本身，已成为中国金融制度和司法展示给世界的一个重要标本。吴英的命运与民间借贷紧紧的栓在了一起，从死刑到死缓，对于吴英个人而言，死缓给了她生存的权利，但是对于民间借贷市场而言，改革才刚刚起步，民间借贷市场依旧形势严峻。

3、我国金融立法方面的不足

改革开放以来，我国在推进金融体制改革、加强金融监管的同时，也十分重视金融法制建设，现已逐步建立和完善了金融法律体系。1995 年，《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》四部金融法律的相继出台，标志着我国金融法律框架的初步形成。《商业银行法》和《保险法》分别对金融领域内占主导地位的两大类金融机构的设立、变更、终止、经营原则作出了规定；《票据法》则对经营活动中的票据类型和票据行为进行了规范。这三部法律的颁布实施，为规范金融机构的经营行为，维护金融秩序的稳定，提供了强有力的法律依据。但是金融方面的律法是一项长期、系统的工程，十几年前制定的一系列金融法律由于当时的市场化程度不高而留下了许多计划经济的烙印。具体说来主要有以下几方面的不足。

金融立法不成系统。金融领域法律制度的缺失和不协调对金融发展形成了制约。在信用体系的建立和应用方面，民间金融越来越需要依赖专门的征信部门或借助社会征信机构，加强对借款人信用状况的调查和分析。然而，在征信方面我国还缺乏完整的法律法规，阻碍了征信业的发展。

金融立法对新兴金融业务缺乏相应规定。例如《中华人民共和国商业银行法》第3条所列举的业务都仅限于商业银行的传统业务，而对于现代商业银行的新兴金融业务如资产重组、投资理财、衍生金融工具、基金管理、信息咨询、消费信贷及金融制度创新等却缺乏相应的规定，而这些都是中小企业融资和居民投资的重要渠道。从目前来看，国内大型金融机构经营的金融产品主要都是些基础产品，而其中又主要是资产负债业务，大量的中间业务开发不足，金融衍生产品则基本没有涉及。民营经济的发展和民间资本的积累也需要金融机构提供更多新兴的金融业务来满足企业和居民的投资生产需要。继续实施过严的管制政策，将导致现有银行机构在竞争中处于不利境地且不利于其业务的创新和发展。

立法滞后缺乏对民间金融机构设立的支持。金融是现代经济的核心，已渗透到社会经济生活的各个领域，国有的金融体系是市场经济的主动脉，民间金融则是为国民经济输血的“毛细血管”，而如今巨大民间资本却没有合法的运营机构。例如在立法中对村镇银行设立方面设置了许多无形的障碍，金融立法的滞后一定程度上堵塞了“毛细血管”的畅通。金融立法对于促进我国金融业持续稳定、健康发展，进而带动经济的发展具有十分重要的意义。当前我国的金融立法与金融改革开放同步推进，进入全新阶段。

在金融风险防范上缺少法律依据。面对潜在的金融风险，制定金融风险防范法是非常有必要的。从目前我国的现状来看，各银行不正当的揽储行为和做法与国家鼓励投资的行为是背道而驰的。这样做，居民存款的数字上升了，而实际上存款的另一部分，银行则将其作为信贷资金投放到信贷市场，这种投放是有一定期限的，假如在一定期限内或者说在短于贷款期间的时间内发生存款挤兑，银行是无法应对的。近几年发生的农村合作基金会无法兑付到期“存款”的事实就是一个鲜活的例证。而一旦发生金融风险如挤兑风险通常采取的方法是以政府信用作担保，以人民银行的再贷款为主要支撑的隐性保险制度，与其让隐性制度在后台救火，不如建立一套完整的防范风险的预警法律制度。

从我国现行金融立法对国内中资金融机构的管理制度看，过严的业务范围管制政策已不能适应金融自由化的需要。我国金融法制在立法取向上过于强调金融市场整体的安全和秩序，尤其是维护国有财产的安全，疏忽了金融机构的自身价值目标——自主、效益最大化和公平竞争的环境。正是由于诸多金融立法方面的缺陷，且在全国范围内开展大型的金融改革条件也还未成熟，因此催生了温州的金融改革方案，希望起到试点示范的作用，为以后更大范围的金融改革开辟道路。

二、《方案》的创新与意义

金融改革核心问题是金融一元化向多元化的发展，它包括金融机构多元化、利率市场化、监管保险制度化、货币兑换自由化等“四大改革目标”。人们自然期待金融改革的“温州模式”，最终实现突破并星火燎原。从这次《方案》的十二项内容看，针对我国现有金融立法的不足《方案》在许多方面都有所触及，哪怕程度有限，意义仍非同寻常。

1、强调规范民间金融，鼓励民间资本进入金融领域，适度打破金融垄断格局

民间金融的畸形发展，根源在于我国的金融垄断。《方案》在第一项和第二项中就提出了“规范发展民间融资”和“加快发展新型金融组织”，表明了国家对民间金融市场的重视和态度“从堵到疏”的转变。正式将民间金融纳入主流的融资制度体系，提出要指定规范民间融资备案管理制度，民间金融的阳光化之路正式启动。另外，还鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。这些政策制度都有重大的突破和创新，十分鼓舞人心。

2、强调了金融改革服务于实体经济的宗旨，开发新型金融产品服务小微企业

《方案》十二项任务中有多项与此相关。具体来说，在引导社会资金的导向方面，《方案》第六项提出支持发展面向小微企业和“三农”的融资租赁企业，建立小微企业融资综合服务中心探索多层次金融服务体系；第八项强调要创新发展针对小微企业和“三农”的专项金融产品与服务，鼓励温州辖区内各银行机构加大对小微企业的信贷支持；第十项强调推动小微企业信用体系建设等。这在客观上凸显了小微企业的金融服务需求在当前金融服务体系中难以得到满足，需要成为金融改革的重点之一。

3、尊重了温州民间融资活动活跃的市场传统，适当调整了相关的金融监管制度，为民间资本创造更多的投资空间

《方案》顺应民间资本投资多元化的现实需要，为民间资本寻找更多合法的渠道。《方案》第3条“发展专业资产管理机构。引导民间资金依法设立创业投资企业、股权投资企业”，有利于民间资本绕开“中间人”直接参与企业投资，变债券为股权，从根本上摆脱“高利贷”的阴影；第4条“开展个人境外直接投资试点，探索建立规范便捷的直接投资渠道”，这在国内属于首创，有利于我国外汇储备回归人民和外汇投资的多元化；第7条“培育发展地方资本市场。依法合规开展非上市公司股份转让及技术、文化等产权交易”，有望催生全国最大的非上市公司股份转让及技术、文化等产权交易的平台。

总的来说，温州能成为金融改革的突破口是非常有意义的，是打破当前金融垄断，构建竞争有序的金融生态的一次重要试验，这一剂“良药”能否达到人们预期的效果还有待配套实施细则出台和实践的检验，但值得肯定的是，不管效果如何，在更大意义上都将为中国金融改革探索道路、积累经验。

三、《方案》仍需完善的地方

虽然这次《方案》的出台在许多方面都有创新和突破，让我们看到了金融改革的希望，但是是否可以将民间金融纳入监管轨道，引导隐藏在“地下”的6000亿温州民资实现“阳光化”？温州又将如何提升金融服务实体经济能力，为全国的金融改革和经济发展提供经验？应该清醒地认识到，此次温州的金融改革试验只是全面复杂金融改革的开始，《方案》仍然有一些令人遗憾的地方，笔者认为亟待从以下几个方面加大改革力度。

1、建立和健全村镇银行的市场准入机制

此次《方案》第二项中提及的“还鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行”。无疑是最让人热血沸腾的一项，但是在实践中人们的美好梦想却会被泼许多冷水。

例如中国银监会在2007年的《村镇银行管理暂行规定》里，村镇银行是股份制银行，实行“主发起人制度”，即发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构。初衷是希望通过现有商业银行控股来保证村镇银行的专业性，加强监控控制风险，但由于商业银行对此缺乏积极性，不重视农村市场及操作上的繁琐成为村镇银行设立的一大障碍。截至2011年5月底，全国共组建村镇银行536家，距银监会计划的1027家相距甚远。相同情况还有银监会在2009年制定的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，主发起人必须有银行业金融机构也是市场准入的基本条件。另外，“鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革”并非此次温州金融改革首次提及，2005年的《非公有制经济36条》，以及2010年的《鼓励和引导民间投资发展若干意见》这两个新旧“36条”文件中，早就明确鼓励民间资本进入金融业，在法律和政策层面也早就有相关文件。提及最大障碍是在实际操作层面，由于利益集团和谨慎监管等多重因素，民间资本涉足金融业多年来困难重重。目前国内只有民生银行、浙商银行、台州商业银行等寥寥数家具有民营血统，近年来申请成立银行的民间机构，基本上都被监管层以各种理由婉拒。

因此，必须通过建立健全村镇银行的市场准入机制，使得民间金融“浮出水面”，良性发展，同时赋予其与商业银行同等的“国民待遇”进行监管，才能逐步形成竞争性市场环境，提高金融配置效率。随着温州金融改革试验区的建立，民间资本必然会对建立村镇银行进行大胆的尝试，然而在实践中如果碰到主发起人制度“玻璃门”，温州是否有权限对此进行修改？笔者认为，最好的做法是银监会或国务院修改主发起人制度门槛，出台《村镇银行市场准入条例》，规定符合一定的条件、遵循一定的行为准则和行为规范，政府原则上就应该按照固定的模式，颁发经营许可证，而不是像现在这样存在制度歧视，设置“玻璃门”。

当前，在我国已加WTO，金融对外开放力度加大，经济金融改革与发展面临新的发展机遇与挑战的形势下，开放民营金融市场准入，显得十分必要。这不仅是所有制结构调整和发展的需要也是平衡中外金融发展速度、促进民族金融发展的需要。从金融制度变迁角度看，民营经济金融成长的真正要素存在于本部门的经济流程中，民间金融机构比国有金融制度更适合于非国有产出的金融需要。

因此，国家对民营经济金融支持更为切实可行的策略是，放松对金融机构的市场准入限制激励内生于民营经济的金融机构的产生，并给予政策上的扶持与引导。民间金融机构只要股东人数、资本金、经营者资格及其他有关条件达到法律规定标准，就可以注册登记，金融管理部门只是审核其是否达到法律规定的标准，引导私人钱庄、民间金融合会等“灰色金融”从“地下”走向“地上”，向规范化、合法化、机构化金融转变。在现实条件下，政府一方面要降低金融准入门槛，允许那些股东人数、资本金、经营者资格及其他条件达到法律规定标准的规模较大的私人钱庄、金融合会以股份制或股份合作制的形式进行注册、登记，按正规金融的要求规范管理，接受监督，将其转变为正规的民间金融组织；另一方面，要引导小规模的私人钱庄和民间资金参与农村信用社、城市信用社、农村商业（合作）银行、城市商业银行等正规民间金融的改制，将原先投向地下钱庄的社会闲散资金吸引到合法的投资轨道上来，截断地下钱庄的社会资金供应来源。

2、建立存款保险制度

作为金融机构退出机制中的一项重要制度，存款保险制度是指一个国家为保护存款人利益和维护金融秩序的稳定，通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的制度。

存款保险制度起源于美国。上世纪30年代初，美国受经济危机影响，几乎每年就有两千家以上银行倒闭。为保护存款人的利益、维护金融稳定，美国国会于1933年通过《格拉斯-斯蒂格尔法》建立联邦存款保险局（FDIC），率先确立强制存款保险制度。上世纪80年代以来，系统性银行危机波及全球，发达国家和发展中国家都同样受到了严重威胁。为了降低金融危机的可能性，减少金融危机造成的社会成本，各国都着手建立金融安全网。迄今为止，全球约有90个国家和地区建立了显性存款保险制度。许多国家的实践证明，良好的存款保险制度，在提高公众对金融机构的信心、形成有效的市场退出机制、减轻政府负担、降低金融风险、维护金融安全等方面发挥了巨大作用。

在这次的《方案》中没有提到之前呼声很高的利率市场化改革，除了银行大利益集团的力量之外，更重要的原因在于现有的市场配套和监管力量没有做好足够的准备来应付一个充分竞争的金融市场。决策层对此采取了比较谨慎的态度。

在现有脆弱的基础上大尺度开放金融市场反而可能会带来更大的混乱，一旦国有大型银行受到冲击，其破坏力要远远超过近期的民间借贷风波。笔者认为，尽管推行利率市场已成为共识，但不可操之过急，因为潜在的风险不容忽视。如果实行利率市场化，意味着银行之间将展开价格竞争，如果竞争力低下的银行利润空间将被压缩甚至可能出现破产倒闭。那么广大存款人的资产该如何保护？如果没有建立存款保险制度就放开利率市场其实相当于将储户的资产曝露于风险之中。

其实我国存款保险制度早在2003年就开始酝酿建立，2004年底完成《存款保险条例》初稿，央行金融稳定局还专门成立存款保险处。央行的2005年年报也曾提出，要加快存款保险制度建设，推动《存保条例》尽快出台。然而，为何直到现在都还未与公众见面？存款保险制度涉及很多内容。如巨额的存款保险基金从何而来？怎样建立与存保制密切相关的法律保障体系，如何协调保险机构与央行、银监会、财政部的关系等等，这些都需要认真考虑。但是，随着《方案》的出台，要实现利率市场化，打破金融业的垄断，当务之急是建立存款保险制度，现在正是《保险存款条例》出台的最好时机。

3、建立征信制度降低民间金融机构的经营风险

信用制度是保证金融体系正常运行的重要制度，征信制度的建立是金融机构降低风险和民间资本进入正规融资体系的重要制度保障。当前，中国政府高度重视社会信用制度建设，把健全社会信用体系作为关系经济发展全局的一件大事来抓。国务院专门成立了以中国人民银行牵头的建立企业和个人征信体系专题工作小组，负责总体规划和组织协调工作，各地社会诚信建设取得明显进展。我国的金融监管部门应尽快建立一个由中央银行牵头、由各金融机构参与并联合工商管理、消费者协会、税务、保险、不动产管理等部门组成的征信体系，建立包括企业法人、个体工商户、私营企业、合伙制企业、自然人在内的信用数据库，随时向客户提供有不良信用记录的黑名单，以保证金融交易中有关当事人的利益，通过征信制度的建立就可以降低民间金融的经营风险。

《方案》中提到的第七项“培育发展地方资本市场。依法合规开展非上市公司股份转让及技术、文化等产权交易”和第八项“积极发展各类债券产品。推动更多企业尤其是小微企业通过债券市场融资。建立健全小微企业再担保体系”，这些交易平台都必须建立在一套完整规范的信用制度之上，没有信用体系的建立就谈不上民间金融体系良好运行。因此，政府应尽快出台建立信用制度的相关条例。

总的来说，民间金融作为诱致性制度变迁的产物，经过多年实践后，最终还是需要由政府来完成正式制度的供给。我国政府已经开始尝试去引导民间金融这一非正规金融向正规金融的转变。这次《方案》是一个很好的尝试，十二项任务在各方面都有创新和突破，是金融改革一次重要的试验，改革才刚刚开始，在实践时许多方面都需要细化，配套的实施规范也应陆续出台，以经受住今后金融改革更大的挑战。

另外，近期许多学者提出了中国需谨防“中等收入陷阱”，即一个经济体的人均收入达到世界中等水平后，由于不能顺利实现发展战略和发展方式转变，导致新的增长动力特别是内生动力不足，经济长期停滞不前；同时，快速发展中积聚的问题集中爆发，造成贫富分化加剧、产业升级艰难、城市化进程受阻、社会矛盾凸显等。笔者认为，我国现在正面临着许多这方面的问题，要跨越“中等收入陷阱”还需从根本上转移我国的经济增长方式。“百业兴则金融兴，百业枯则金融亡”。金融是现代经济的血液，金融改革事关到整个经济转型升级。作为经济发展血液的金融，除了正规金融的主动脉外，还应该打通“毛细血管”让民间金融走上法律规范发展的阳光大道，在金融体系中拥有一席之地，坚定不移地进行金融改革，以更好地服务实体经济的发展，为我国经济转型奠定坚实的基础。

【参考文献】

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[5] 孙奕、侯丽军、周小川：渐进式推进利率市场化改革[EB/OL].新华网，2012-05-03.

篇4

中国封建民法有其自身的法律规范体系，分析中国封建民法的法律规范体系要从中国封建社会多样的法律渊源及它们各自间的协调关系入手。笔者认为，中国封建民法的法律规范体系是“国家制定法+习惯法的二元民法法律规范体系”，封建国家制定法里的民法成分和封建民间习惯法里的民法成分是封建民法的两大内容，而国家制定法民法与习惯性民法的协调运作是这两大部分合称为“体系”的关键。

一、国家制定法体系与封建民法

（一）封建法典里的民法成分

“不能从主要法典编纂形式上的民刑不分得出中国古代没有民法的结论”。“民刑不分”是从法典编纂的形式而言的，从内容上讲，封建法典民刑有分。“我们不能一看到户婚田土方面的条目，即视之为民事法规”，同样，“一些条文虽然规定了刑罚，但条文却体现了民法的精神和原则，因而也应视为民法渊源。”所以，必须将调整对象标准与调整方法标准结合运用，才能在中国封建法典里各部门法成分间关系的研究上要得出客观中肯的结论。

1．民事法律规范与其他法律规范在一条或多条法典条文中并存

按照现代法学理论，法律规范包括假定、处理、制裁三个结构要素，这三个结构要素可能并不全然出自同一个法律条文中。但在中国封建法典里，这种情况就大不一样了：一个法典条文往往包含了一个或多个完整的法律规范；不同部门法的法律规范或法律规范逻辑结构的组成也会并存于同一个法典条文中。尽管民事法律规范与刑事法律规范也在法典中的大量并存，以至于法典条文究竟应该属于民法条文还是刑法条文都很难去界定，但民事法律规范与刑事法律规范在法典条文中的并存还没有达到混为一汽的复杂局面，在多数情况下民法规范与刑法规范还是能够明分“泾渭”的。例如，《唐律疏议·户婚律》卑幼自娶妻条规定：“诸卑幼在外，尊长后为定婚，而卑幼自娶妻，已成者，婚如法；未成者，从尊长。违者，杖一百。”该条就即包含了卑幼自娶妻情况下婚姻有效的民事法律规范，又包含了卑幼违法婚姻的刑事法律规范。

2．民法法条与刑法法条在法典中交错混杂

从调整对象标准和调整方式标准结合的角度进行分析，笔者认为：以民事法律关系为调整对象，且予以“笞“以下处罚或不科以任何处罚的条文规定，是法典里应归属为民法的条文。例如，《唐律疏议·户婚律》同居卑幼私辄用财条规定，“诸同居卑幼，私辄用财者，十疋笞十，十疋加一等”。同条疏议曰，“凡是同居之内，必有尊长。尊长即在，子孙无所自专。若卑幼不由尊长，私辄用当家财物者，十疋笞十，十疋加一等”。该条是《唐律疏议》调整家庭内部尊长与子孙之间财产关系的条文，确立的是家长对家庭财物的决定支配权。从调整对象上讲，该条文是以民事法律关系为调整对象；从调整方式上说，该条文具备了事前调整（确定、范导）和事后调整（修补、保障、惩罚）两层民法调整方法的作用和功能。并且，“笞”这种惩罚方式跟“杖”、“徒”、“流”、“死”这四类刑罚有着很大的区别，在封建社会的法律语境下，“笞”刑与当今刑罚的概念是有很大出入的。

3．民事法律规范和民法法条与其他部门法在封建法典里混交的原因

民事法律规范与其他法律规范、民法法条与刑法法条在法典里时而并行、时而交叉的局面有很多方面的成因，最为直接、关键的原因有如下两个。

其一，封建法典条文所指向的民法调整对象具有多重性质。封建法典里很多典型的法条，比如唐律里的同姓为婚条、子孙别籍异财条、奴娶良人为妻条、占田过限条等，在浅层上直观分析，它们是以婚姻关系、家庭关系、财产关系等民事法律关系为调整对象的。但往深层分析，我们又能发现这些法条背后所规制的隐性调整对象——直接关乎封建国家统治秩序、社会秩序和家庭秩序的纲常伦理的核心部件。这又使其具有刑法调整对象的性质。

其二，封建法律调整方式的历史局限性。“从法律的发展历史来看，无论中国还是外国，最初的古代民事性质法律规范都含有明显的刑法内容”，近现代社会，社会关系的多样性、社会交流方式的多样性、利益实现方式的多样性都为法律调整方式的多样性提供了基础。就民法的调整方式来说，无论是事前调整还是事后调整，都能够借助社会的发展实现其为达到预期调整效果而架设的调整方式体系的系统性与完备性。而在封建社会——那个较现代而言无论从社会制度还是从社会经济来讲都相对落后的时代——无法为多样的民法调整方式提供生存的土壤。故而我们应该能够很容易的理解：在没有实现私人利益的货币化度量的社会，古人在处理民事案件时总要用“刑罚”去代替其他利益救济的方式。

（二）令格式例等国家制定法中的民法成分

“律以正刑定罪，令以设范立制，格以禁违正邪，式以规物程式”，封建时代的律、令、格、式、例有着其各自不同的功能分工。作为国家制定法的令、格、式、例亦包含了大量的在现在看来分属于不同法律部门的法律规范，其中当然包括民法法律规范的存在。以唐令为例，整个唐令体系就包含了大量的民事法律规范，其中尤以户令、田令、关市令、杂令等部分最为集中。这些唐令所调整的范围涉及人身关系和财产关系的诸多方面，如邻里关系、家庭身份关系、家庭财产关系、契约关系等等。不可否认的是，令格式例里都确实存在着诸多调整诸多民事法律关系的民法规范，这些民法规范社会调整功能实现的现实性和有效性与令格式例等不同形式的封建法社会调整功能的实现具有相同的说服力。

二、习惯法中的主要民法成分

“在尚无国家和国法之际，各氏族、家庭及家族为了维持必要的秩序，以便在危机四伏的艰难环境中生活下去，必须有一定的行为规范来约束家人、族人，以防少数肆意妄为的害群之马破坏整个群体的生存条件。”这应该是习惯法的最初形成。而后，随着社会交往的加深，约束不同氏族、家庭及家族之间的人与人的行为规范也不断地形成。“在社会生活的初期，法律渊源几乎全部来源于习惯。”通观整个世界的法的发展历程，东西方各国无不如此。而在中国封建时代，习惯法当然是调整各类复杂社会关系的重要规范。否则我们很难想象，仅依凭封建法典里关于民事法律关系调整的简约而又笼统的法律规范，如何实现国家对整个社会的民事生活的有效规制。在中国封建社会，“习惯法实可简单视之为今人所谓民法的对应物。显而易见，中国古代习惯法所调整的事务，诸如婚姻、析产、继承、买卖、租佃、抵押、借贷等等，都是现代民法中的重要部分；而这些内容，古代法典或略而不载，或仅具大纲，正是由于民间习惯法弥补其不足，才使民间社会生活，尤其是其中的经济生活成为可能。

（一）家法族规

中国封建社会的经济基础决定了社会基层组织模式和家法族规的发展。中封建社会是一个以自给自足小农经营为特点的农业社会，生产单位的独立与集中，以及交换流通的相对封闭，都为以血缘为中心的家庭生产生活组织模式的稳定和发展创造了条件。在科技革新周期漫长、社会生产方式极其稳定的中国封建时代，人们为了基本的生存、更好的生活、扩大生产，必须以家庭、家族组织为轴心开展生产生活。中国封建时代特殊的农业经济基础决定了以家庭、家族组织为轴心的社会组织模式的稳定与发展，正是在这种社会经济条件下，家法族规的发展得到了非常适宜的“阳光和土壤”。

通观整个中国封建时代，家法族规的发展经历了一个逐渐成文化的发展过程。家法族规的成文化大抵是在有唐一代正式确立的。自唐代以后，家法族规这一习惯性法律的成文化便成为中国封建法系统乃至整个中华法系最重要的标志之一。成文化的家法族规虽然不是有国家统一制定、颁行，但却确得到了国家的认可。成文化的家法族规不直接由国家强制力保障实施，但却自有一套成熟的族群强制力量作为保障，这套保障力量也获得了国家的支持。成文家法族规从静态上的内容和形式，到动态上的制定和实施都有很大的规范性、稳定性、结构的严谨性和适用的普遍性。所以，家法族规是贯穿于整个中国封建时代的稳固的习惯性民法。我们甚至能够看到，家法族规的很多特征与国家制定法的特征有了相当高程度的类似。

（二）行规业律

在中国封建社会，行规业律绝对是社会关系调整的支柱力量，尤其是在家庭外部的各类民商事关系调整中，行规业律发挥着相当程度的主导作用。行规业律虽然仅以行业内及与行业有关的各类关系为调整对象，但这类调整对象并不像我们想象中的那么单一。行规业律适用于行业内的生产、物流、买卖等领域，财产关系显然是其调整对象的大宗。但除了大量的财产关系外，很多人身关系也是行规业律的调整对象。例如，拜师入行后，师徒之间会建立诸多的人身关系，对这些人身关系的调整，各行规业律自有自己详尽的规定。

跟家法族规的成文化形式一样，行规业律也有其成文化的特征。成文化使得民间的习惯性法律规范的制定和实施更加严谨、稳定、权威、规范，这也使得其适用更具普遍性。从空间上讲，行规业律的空间效力区域一般都保持在省际甚至更广的范围内，甚至一些行规业律在全国范围内都保有效力，例如“镖不喊沧”这一镖局行规，在清代已经成为南北镖行同遵之规。另外，行规业律的稳定性和适用的普遍性还表现在它的传承上。中国封建时代的很多行规业律不仅在空间上有横向的普遍性，其在时间上的纵向传承也是其一大优质特征。有很多行规进过不断地传承与发展，甚至演化出某种习惯法文化。例如，景德镇瓷业行规所形成的礼俗文化。

（三）契约

在中国出土的古代文物中，我们可以找到大量的封建时代的契约文书。通过这些契约文书，我们可以看到中国封建社会的契约关系涉及买卖、雇佣、租赁、借贷、合伙、承包、信托、遗嘱继承等诸多方面。并且，在中国封建时代的契约文书里，频繁地出现“民有私约如律令”、“有私约者当律令”、“知卷约，如天帝律令”等字眼。这一方面反映出封建社会民事主体间契约关系的发达，另一方面也说明中国封建社会的契约具有相当的“法律效力”已获得私人和官府的承认。虽然与西方契约法里的“契约自由”、“契约神圣”核心理念存有隔阂，但“如果因此就说中国古代没有契约法，不但在理论推导上有明显的漏洞，与中古代长期大量存在契约关系的基本历史事实也不符”。

三、“国家制定法+习惯法二元民法法律规范体系”的协调

鉴于中国封建时代的民事习惯法在社会调整中的特殊作用，其在封建民法规范体系中显然不是以“配角”的身份处于国家制定法的压制之下。相反，在中国封建社会，民事习惯法的运作及作用反而比国家制定法民法更为频繁、更深刻。在这种情形下，中国封建社会民法体系中的国家制定法部分与习惯法部分是否会产生剧烈的冲突和碰撞呢？历史已然证明，这种冲突及其恶性发展是不存在的。事实上，在封建时代，民法体系中的国家制定法部分与习惯法部分在其形成、制定及运作过程中是相当协调的。

首先，国家制定法中的民法规范的制定是对某些习惯性民法规范的强化，其基本上没有对习惯性民法生存与发展的空间进行压缩与破坏。毋庸置疑，上升为国家法律层面的社会规范在效力上要高于其他一般的习惯性规范，无论习惯性民法在民事生活中发挥着如何巨大而深刻的作用，其都无法与国家制定法相悖。但在中国封建时代，国家制定法民法与习惯性民法的关系却不简单地表现为一种“位阶”层面上的服从与被服从的问题。中国封建法典对民事法律关系的调整相当有限，其并没有一个系统、独立的民事法律规范体系的存在。封建法典对民事法律关系调整的规定相当的狭隘与松散，其仅就直接关乎封建王朝统治的一些重点问题（如关乎支撑封建统治的伦理纲常、维护封建统治的经济基础等方面的问题）进行了强调，而无法囊括整个封建社会的诸多民事法律关系。所以，在中国封建时代，国家制定法民法与习惯性民法不存在大面积的接触，它们对封建社会民事关系的调整各自施展着或同或异的能力与作用。

其次，习惯性民法也能代替国家制定法的某些功能，为国家意志的落实提供帮助。家法族规、行规业律等习惯性民法规范的制定和实施之所以能够得到封建阶级的认可与支持，很大一部分原因是统治者看到了这些习惯性民法规范在维护封建统治、实施国家意志上所发挥的巨大作用。以家法族规为例，家法族规在封建时代所起的功能有：（1）保护维持封建统治的经济基础，促进传统农业经济的发展；（2）维护地方治安和社会局势的稳定；（3）迎合、维护封建统治所依仗的儒家文化，禁锢异端思想。中国封建时代的家法族规提倡家庭成员读书习儒、考取功名、光宗耀祖、报效国家，从正面倡导儒学，迎合封建统治所推崇的儒家文化。另外，家法族规要求成员尊祖守教，重视道德伦理，坚决遏制异端思想的出现。

再次，“礼”为中国封建时代的制定法民法和习惯性民法的统一与协调提供最佳支点。“礼”是中国传统文化的核心，又是中国法制史的“总枢纽”。研究中国封建民法，“礼”也是一个无法绕开的话题。在表述中国古代民法与“礼”的关系时，学界甚至出现过礼法一体的“泛礼论”观点，认为“礼”就是中国古代的民法。尽管在现在看来，这种把“礼”直接视为民法的观点无法成立，但“礼”与中国封建民法之间存在千丝万缕的关系却是毋庸置疑的。在中国封建时代的制定法民法和习惯性民法的统一与协调上，“礼”发挥着不可替代的作用。就礼制方面来说，制定法民法与习惯性民法都在维护礼制，并有直接规定礼制的内容；就礼义方面来说，制定法民法和习惯性民法都维护并依托于相同的法制精神；就礼教方面来说，制定法民法和习惯性民法都遵行相同的价值观，在国家和民间两个层次对社会进行全方位的礼义教化，并实现法制与礼义（即人伦道德）的统一；从礼治方面讲，封建民法处处体现着礼治的影子和精神，民事关系调整也是实现礼治的重要领域，而制定法民法和习惯性民法的礼治内容则是推动这一进程的左右腿。

篇5

民政部门作为政府的职能部门，与民政工作相关的法律、法规、规章等有100多部，其内容大都涉及到人民群众的切身利益，在社会生活中发挥着重要作用，如优抚安置、军休、评残追烈、最低生活保障、社会救助、社会福利、救灾救济、社团管理、地名区划、殡葬管理、财务管理等等。在实际工作中，我们始终坚持把法律法规的学习贯彻与各项民政工作紧密结合起来，认真贯彻执行各项民政法律和政策规章，正确处理各种矛盾和利益关系，坚持依法行政，注重解决广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，确保了三个群体（弱势群体、困难群体、优抚群体）的基本生活权益，促进了社会和谐，为的经济社会发展作出了应有的贡献。

一、《婚姻法》贯彻执行情况

为更好地宣传贯彻《婚姻法》和《婚姻登记条例》，推动全州婚姻登记规范化建设，按照省、州有关要求，我们督促各县市结合自身实际，将一部分乡镇婚姻登记收回到县市局实行集中登记。新《婚姻法》和《登记条例》颁布后，州民政局专门组织八县市婚姻登记人员先后到省、州集中培训，各县市也采取以会代训等多种形式进行了培训，同时，积极协助配合各级人口计生部门搞好人口与计划生育工作，加大对基层乡镇办新《婚姻法》的宣传，加强对基层工作人员以及人民群众法律法规知识的普及，累计发放《婚姻法》等相关法律法规宣传册10万多份，取得了良好的效果。近几年来，在办理结婚登记和离婚登记中，没有出现一例违法登记的现象。在加大法律法规宣传的同时，我们还进一步加大了婚姻登记规范化建设的力度，规范婚姻登记机关建设和管理，依法设置了婚姻登记机关，规范了婚姻登记机关名称和印章，完善了内部管理制度，积极推行婚姻登记政务公开，坚持依法登记，文明服务。去年，又下发了《关于进一步加强全州婚姻登记信息化管理工作的通知》，加快婚姻登记信息化硬件建设。目前，全州集中办理婚姻登记全部实现了网上登记、电脑出证，做到了程序规范、办事高效，受到了社会的一致好评，群众满意度较高。

二、《收养法》贯彻执行情况

收养登记是国家的一项民事登记，是民政部门的重要职责之一，依法办理收养登记工作，对于维护人民群众的切身利益，特别是未成年人的合法权益，促进家庭和谐与社会和谐都具有十分重要的意义。在收养登记工作中，我们严格落实了“一切为了孩子”的收养登记工作宗旨，明确收养登记机关的性质职责、管辖权限、办理程序，建立和完善了收养登记管理制度，以来，全州共办理弃婴收养159例，维护了当事人的合法权益。

三、《老年人权益保护法》贯彻执行情况

我州现有60岁以上老年人45.7万人，其中，60岁以上的26.8万人，70至79岁的15.3万人，80岁以上的3.6万人。老年人口占全州总人口的11.95%，高于全国老年人口比例（10.96%）近1个百分点，提前进入了老龄化社会。5月，省政府对1999年第181号令进行了修订，重新颁布了《湖北省关于老年人享受优待服务的规定》（省政府301号令），州政府办公室印发了《关于切实做好全州老年人优待服务工作的通知》，州、县市调整充实了老龄委成员。作为州老龄委工作机构，我们积极协调和推动各成员单位履行职责，认真贯彻执行国家、省、州关于老龄工作的政策、法规，遵循“党政主导、社会参与、全民关怀”的老年工作方针，全面落实《老年人保障法》，积极为老年人做好事、办实事、解难事，努力推动“老有所养、老有所医、老有所学、老有所教、老有所为、老有所乐”目标的实现。为了加大对301号令的宣传，我们翻印10000册发放到县、乡、村，广泛宣传老年人优待政策；在今年政风行风评议期间，我们又翻印了10000册分发到州直相关单位、州、县市党政领导以及行评督查员、服务对象等。今年，我们组织各县市对省政府301号令所涉及的17项老年人优待项目进行了逐项检查督办和落实。

篇6

关键词：民间规范；法律规范；立法选择；立法授权；司法选择

中图分类号：D920.0文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）03—0067—04

一、引论：规范概念——“一个滑动着的刻度盘”

美国法社会学家罗斯科·庞德指出，宗教、道德与法律被视为人类进行社会控制的三种手段，只是不同的时期各自所发挥的作用不同。自近代以来，法律日益发展成为社会控制的主要手段，但人们不能、也不应将社会控制的全部活动纳入法律的领域，而应注意发挥各自的功效。①“如果假定政治组织社会和它用来对个人施加压力的法律，对完成目前复杂社会里的社会控制任务来说已经绰绰有余，那是错误的。法律必须在存在着其他比较间接的但是重要的手段——家庭、家庭教养、宗教和学校教育——的情况下执行其职能。如果这些手段恰当并顺利地完成了它们的工作的话，许多本应属于法律的事情将会预先做好。”②庞德看到了法律与宗教、道德、伦理等社会控制方式的不同作用机理，但依笔者之见，这其实只是事物本质的一个方面，另一个方面是：法律与其他社会控制方式之间存在着某种转化机制，尤其是民间规范（民间法）向国家法律的转化机制是世俗化了的现代法律在工商业社会中增强其规范效力与结果可接受性的一个关键问题。

若从庞德所言的“社会工程”角度讲，法律当然是一种社会控制方式，而且是一种“高度专门形式的社会控制”；③但从规范理论角度讲，法律又是一个社会规范结构的重要组成部分，而且是一种特殊形式的社会规范，一种高度制度化了的社会规范。规范概念指涉两个向度或要素：承认或曰认同；强制或曰制裁。强调前一种要素的规范更多是认知意义上的，可称为“惯例”或“惯习”；强调后一种要素的规范更多是拘束性意义上的，最典型的莫过于“法律”。其实作为一种规范形式，“法律”也可能包含承认要素，而“惯例”或“惯习”也可能具有强制力。托马斯·莱塞尔等德国法社会学家认同规范概念的程度差异性与内在转换性，用了一个形象的比喻——“一个滑动着的刻度盘”，试图“以制度化的程度（即规范的制定和实施在多大程度上得到了组织的确认和保障）为标准，对社会规范和法律规范进行区分”。④规范概念因“刻度盘”和程度标准而获得了类型化和等级化的直观性，这也为不同类型或等级的规范之间的转化开辟了一条绿色通道。

德国法社会学家西奥多·盖格尔认为，社会规范转化为法律规范的三条路径是：第一，通过“司法的选择”即立法。社会规范通过法官的认可、尤其是职业共同体的普遍接受而变为法律规定。第二，通过“立法的选择”即司法。社会规范通过立法者的立法行为而变为法律规范。第三，通过“立法的授权”即立法兼司法。“立法者指引准法律的习惯，例如交易习惯和商业习惯”⑤，由适用者在具体个案中加以援用。西奥多·盖格尔所指出的这三条路径，是对国内学者提出的“民间规范如何在国家法律中被吸收”这个问题的解答。韦至明教授曾经提出，习惯规范的法律化主要应通过纳入和转化两种方式来实现。⑥不过，其论证内容基本上局限于西奥多·盖格尔所言的第一条路径，对于其他路径，其并未进行详细论述。笔者认为，应该接续西奥多·盖格尔的上述理路，展开更为完整而细腻的分析。

二、通过“立法的选择”

通过“立法的选择”，将会使那些以习惯、惯例等形式存在的民间规范上升为国家法律规范。这是一条立法中心主义法学观持有者所倡导的法人类学路径、历史法学派式的路径，是最能体现民间法在一国立法机构受重视程度的一个标杆。在历史法学派看来，法律从根源上讲是奠基于民族性（“民族个性”）之上的，正是民族性孕育了法律；法学家只不过给法律增添了科学性要素，而立法者也不过是在民族性与科学性之基础上赋予法律以制定法的形式而已。冯·萨维尼指出：“一切法律均缘起于行为方式，在行为方式中，用习常使用但却并非十分准确的语言来说，习惯法渐次形成；就是说，法律首先产生于习俗和人民的信仰（popular faith），其次乃假手于法学。”⑦在社会法学派看来，法律是脱胎于社会生活的，法律规范是社会规范的特殊表现形式。社会规范的其他形式如习俗、道德、宗教、商业惯例等是“活的法”，与法律规范相互关联、相辅相成。欧根·埃利希甚至断言：“法的发展重心既不在于立法，也不在于法学或司法判决，而在于社会本身。”⑧这似乎有过分贬低国家法与法学家（法律家）法的作用之嫌，但究其本意，乃在于对概念法学的“唯法律主义”和“国家实证主义”提出“矫枉必须过正”式的批判而并非抹煞立法、法学或司法判决的重要性，笔者认为其实际上是对立法前的准备工作提出了更高的要求。为了提升立法质量、保证立法效果，立法者应该充分尊重法律的民族性与社会性，充分尊重法学家对本土资源的挖掘和整理，使最终制定出来的法律兼具民主性与科学性，而不是片面强调其国家性与权力性，更不能凭借着法律的“有力武器”而大搞专制统治，走向法律的国家垄断主义。

综观世界各国优秀的立法作品，无一不是通过“立法的选择”路径，将民族习惯加以充分吸收与合理编纂而形成的。在规制人们日常生活的私法领域，这一现象更为明显。被誉为“金缕玉衣”般精致的《德国民法典》，正是法学家们将德意志“民族法”的民族性与罗马法的技术性要素巧妙结合的产物。以冯·萨维尼为代表的德国法学界有识之士，秉持“民族法是制定法的内容、制定法是民族法的机体”⑨的立法理念，不盲目照搬《法国民法典》（萨维尼贬之为“一部只是为法国而制定的法典”），而是致力于“田野调查”即“考察民族的现实生活”以及对罗马法的科学研究，最终缔造出了“自家的、真正的、民族的、新的制度”。⑩作为判例法系典型代表的英美两国，其立法作品的嬗变更值得玩味。普通法常被称为“法官造法”，但在詹姆斯·卡特看来，法官并非在立法，而是在社会正义标准中或在此标准所由来的习惯、习俗中找到其判决的理由。徐国栋教授作了进一步阐发：法官立法表象的背后，“实质是不确定的人民在日常的互动中为自己立法”，普通法的“本质因而是习惯法”。20世纪美国现实主义法学家卢埃林起草《统一商法典》时，巧妙地“融入到普通法的广阔背景中去”，对商业惯例、判例等进行科学编纂，“有意追求使法典成为一个具有包容性的法律体系”，从而获得了巨大成功。

中国在清末民初，国家机构为了制定反映本国国情的民法典，进行了大规模的民商事习惯调查。谢晖教授对此予以高度评价，认为这部民国初期在大陆、后来在台湾地区施行的法典表明了“对通过习惯表达出来的民间规则的尊重”，也表明了“对以民间规则为代表的公民生活方式的尊重”，在一定意义上使今日“台湾民众的生活，更多地保存了中国固有文化与传统习惯的火种”。笔者认为，清末民初国家处于转型期，民俗习惯已经成为社会规范中不可或缺的部分，那时“国家机构开展了两次全国性的民商事习惯调查运动，反映了统治者对民商事习惯的立法和司法价值的基本认同”。时至今日，我们的立法工作是否付出了比前人更多的习惯法之调研、科学分析之辛劳？我们的立法作品是否体现了前人的包容精神、达到了更高的水准？这是需要法律工作者深入反思的。

三、通过“立法的授权”

制定法通常情况下是静止的、稳定的，而社会生活总是复杂的、多维度的。立法者既不可能、也无必要经常性地对民间习俗等进行大规模的调研，尽管从科学、民主地立法的角度讲，他们应该组织相关的基础性工作。立法者因应多变的现实生活的最省事、最节约成本的途径之一，就是将职责推给法官，由其针对个案所涉社会生活事实进行“审慎的司法自由裁量”（judicial discretion），便宜处置。此即通过“立法的授权”。托马斯·莱塞尔指出：“民法中规定了一些一般条款，这些条款使得在诉讼中可以适用一些法律规定以外的评判标准，交易习惯和贸易惯例就是其中的两个代表。法律中使用这些概念的根本目的是为了使法官在使用这些概念进行判决时必须以一定的社会规范为基础，该社会规范必须适用于生活在特定地区的居民团体或者适用于某一经济领域，而且相关的法律争议也应该产生于该团体或者领域。这在今天已经得到了大家的公认。”通过“立法的授权”，实际上是立法者面对其意欲规制而又力有不逮的社会生活，所选择的一种现实而又不失睿智的策略性退出机制。

在法律中，除了交易习惯和贸易惯例，地方惯例、道德习俗、宗教习俗等也常常被立法者以一般条款的方式加以确立，交由法官在个案中加以适用。谢晖在《大、小传统的沟通理性》一书中，以瑞士民法典、日本民法典、我国台湾地区的民法典等为例，点评了此类“立法的授权”现象。笔者认为，更具代表性的是2004年修订的《意大利民法典》。作为西方法典化运动的一部里程碑式的法律、西方现代法律的典范和重要参照系，《意大利民法典》的相关内容对于我们正确把握国家法与民间法的关系提供了更多有益启示。该法典第一条就开宗明义地确认了惯例的法源地位，第八条确立了惯例的效力层次，第九条确定了“惯例汇编”的资格——“未有相反证据的，推定机关和团体的正式汇编中公布的惯例为已存惯例”。尤其值得赞叹的是，该法典关于惯例、习俗的授权性规定多达60余处，涉及家庭财产制、遗嘱继承、所有权、用益权、使用权和居住权、地役权、债的履行、契约、无因管理、劳动、企业劳动、自由职业和公司共12个领域，特别是集中了有关私权主体之间财产关系、人身关系的地方惯例与行业惯例，生动地展现了法律规范与其他社会规范的内在联系。该法典第三编第二章第二节之第六分节中，对“建筑物、植树、沟渠之间的距离，土地之间的界墙、界沟和篱笆”事项作出了详尽的规定，其中既包括国家法律的明确规范，也包括地方条例和惯例的大量吸纳。多种类型的规范相互配合，形成了一套规范网络，由法官在个案中具体适用。

四、通过“司法的选择”

通过“司法的选择”，即通过法官确信与认证的司法程序，把民间法转化为针对个案的法律规范。议会机构的特点决定了立法者并不适合、也不擅长处理具体案件纷争，其更多的时候是作为利益集团的代言人来协调政策分歧和利益冲突。法官职业共同体则具备了发现或创造针对个案的裁判规范的技能，其擅长将包括民间习惯在内的社会规范与法律规范加以区别和转化。一般而言，“法律规范经常明确地用清晰、确定的语词表达，以区别于其他规范。通过这种方式，它赋予那些以法律规范为基础的团体的稳定性。因而那些不是建立在法律规范基础上的团体，如政党、宗教派别、亲属组织以及社交组织，总是具有某种松散的、不牢固的形式，直到它们采取法的形式。伦理规范、习俗规范和礼仪规范一旦丧失了其自身的普遍特性，用明确的词语加以表述，并且对于社会法律秩序具有根本的重要性，其就经常会变成法律规范”。法官完全可以凭借司法权力和职业技能，将民间规范用法律话语加以概括后作为裁判的权威理由，以之化解个案纠纷。

当前，我国部分法院已经在探索“司法的选择”路径并取得了显著成效。如江苏省姜堰市人民法院大量搜集、归类、总结和提炼本地区民间规则，通过审判指导的形式，为法官断案提供实体和程序依据。2005年底至2007年3月，该法院相继出台了《赡养纠纷案件裁判规范意见》、《关于将善良风俗引入分割家庭共有财产的指导意见》、《关于将善良风俗引入民事审判工作的指导意见》等规范性文件，其基本做法是“根据一定原则、程序并经过认真论证，把民俗习惯或作为大前提（规范），或作为小前提（事实），运用到民事司法裁判中”。山东省青岛市李沧区人民法院也曾通过“司法的选择”路径，运用当地民间规范成功审理了一起房产纠纷案件——“顶盆过继”案。面对司法实务界的阔步探索，学界应进一步展开对民间法方法论的研究。

司法具有一些独特的功能价值如具体性、中立性、判断性、被动性、独立性、权威性、程序性、最终性等。从法治逻辑上看，司法的具体性意味着法官的规范认知要在审理当事人的争讼中进行，其所作出的裁判必须满足“看得见的正义”。司法的中立性意味着法官拥有的更多是一种公共职能，其必须公正地裁量个案所涉权利义务的分配。司法的判断性意味着法官必须深刻洞察当事人的冲突与纠纷背后的“规范违反”，分析个别行为对社会群体事实行为的偏离程度。司法的被动性意味着法官不能主动开启解纷的法定程序，以避免公权力提前介入而对社会秩序造成更多紊乱。司法的独立性意味着法官在处理案件中只服从法和法律（规范），不受其他力量的无端滋扰。司法的权威性意味着法官拥有高度职业化的技艺理性，能够赢得社会公众的普遍认同。司法的程序性意味着法官处理案件过程的公开性，法官行为的可受监督性及其形式正义的可控性。司法的最终性意味着法官是社会正义的最后一道防线的守护者和社会规范效力审查的终结者。司法的这些克制主义特性在很大程度上决定了其具备审查民间规范效力的最佳机能。

当某一民间规范经过选择、甄别而基本具备了适用的前提条件后，在司法过程中究竟如何具体地运用之？这是一个需要细腻处理的、专门化的、司法技术的问题，亦即一个法律方法论或司法方法论的问题。谢晖教授指出“必须给予法官个案裁判的能动性和构造裁判规范的自主性”，他大胆借鉴埃利希等西方法社会学家的理论，并尝试运用现代法律方法论的知识资源和话语体系，对此作了富有原创性的学理阐释和制度模型构建。埃利希提出了行为规范与裁判规范的二分法，将“人类行为的规则”（一种德国法学研究中流行的关于法的定义）与“法官据以裁决争议的规则”（一种法官视角的关于法的定义）视为“大不相同的两回事”，后者“只为法院适用”，并作为“一种特殊种类的法律规范”而“区别于包含一般行为规则的法律规范”。谢晖进一步主张：行为规范更多是为大众制定的，可谓大众规范；裁判规范主要是为裁判者制定的，可谓专家规范。裁判规范又可分为援引型与构造型两类。援引型裁判规范意味着民间规范可以被法官直接用来作为裁判规范而定纷止争（当然，这常常需要法律授权），而构造型裁判规范更多是指“当法官面对疑难复杂案件时，如果法律规定不能全部满足、甚至完全不能满足认定案件事实的要求，就需要法官结合案件事实、法律规定、其他社会规范、被人们接受的社会意识等，并结合法官自身的经验、直觉和理性，构造出一种直接适用于当下案件的规范”，这其实就是法官在民间规范与法律规范之间进行司法方法论意义上的创造性转化。笔者认为，行为规范与裁判规范的二元结构是和国家与社会的二元结构相辅相成的。国家与社会的分野，形成了两种秩序——国家推进型的建构主义秩序与社会培育型的自生自发秩序，这两种秩序的有效运行和维系有赖于国家法律规范与其他社会规范的有效支撑。同时，行为规范与裁判规范的二分，也暗示着规范之间的同质性与差异性并存。法律规范与民间规范等社会规范之间的同质性意味着其可转换性，其互为替代性藉此成为可能。法律规范与民间规范等社会规范之间的差异性则意味着，规范之间的转化需要特殊机制与专业技术支撑，其互为补充性藉此成为可能。

注释

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为全面贯彻落实县十二次党代会精神，贯彻实施"工业强县、开放兴县、生态立县、旅游富县"发展战略，充分发挥我县旅游资源优势，加快发展旅游经济，根据《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》（国发〔2001〕9号）和省委、省政府《关于建设旅游经济强省的若干意见》（浙委〔2004〕23号）精神，结合我县实际，提出如下意见：

一、明确我县旅游业发展的总体思路和工作目标

1、总体思路：牢固树立和落实科学发展观，深入实施"旅游富县"发展战略，以温泉为龙头，以古建筑和丹霞生态景观为主要特色，全力打造温泉生态旅游品牌，把*建设成为著名的温泉养生休闲度假胜地。

2、工作目标：到2011年实现年接待游客200万人次，年旅游总收入15亿元，占全县GDP比重达10%以上。

二、强化规划，整合资源，提高旅游经济发展水平

3、科学编制旅游规划。把旅游发展规划纳入国民经济和社会发展规划体系。城市建设和土地利用规划要强化旅游功能；农业、林业、交通、水利、文化等产业规划，要充分考虑旅游业发展需要，与旅游发展规划相协调。按照旅游规划要求，优先整治风景旅游区内及沿线村庄的环境。

4、整合资源，着力打造旅游品牌。加快温泉度假区开发建设，提升开发建设的规模和档次，打造温泉旅游品牌。严格保护"温泉"品牌，促进温泉资源有序开发，确保温泉旅游持续健康发展。以郭洞和俞源历史文化名村、丹霞景区、牛头山国家森林公园为重点，加强景区整合，争创国家级风景名胜区和4A级旅游区。

5、完善城市功能，努力打造温泉名城。以创建温泉名城为目标，完善城市旅游功能，提升城市形象。扶持旅游集散（咨询）中心的发展，积极培育旅游商品市场、特色街区，促进旅游购物。加快建设各种档次的旅游饭店，提高旅游接待能力。

三、政府主导，政策推动，加大旅游产业扶持力度

6、建立旅游产业发展资金。从2007年起，县财政每年安排旅游产业发展资金500万元，主要用于全县旅游规划编制、从业人员培训、温泉品牌保护、旅游公共设施建设和维护、旅游重点建设项目扶持、旅游品牌整体形象宣传、旅游产品促销、旅游信息化建设、旅游客源市场开发及扶持旅游服务企业发展的政策奖励。

7、加大旅游项目用地政策扶持力度。对符合县土地利用总体规划和县旅游发展总体规划的旅游建设项目用地，优先安排用地指标。旅游项目建设用地应以招标、拍卖、挂牌出让方式取得国有土地使用权，以出让方式取得国有土地使用权的，可依法转让、出租和抵押。

8、扶持旅游服务企业发展。对星级饭店实行与一般工矿企业同等的用水价格，用电按浙价电[20*]45、49号文件实行。旅游企业广告促销费税前列支比例可按规定的上限执行。旅游景区新评上省级以上风景名胜区的一次性奖励，省级30万元，国家级50万元；旅游景区新评上国家3A级以上旅游区的一次性奖励，3A级10万元，4A级30万元,5A级50万元；旅游饭店新上三星级以上的给予一次性奖励，三星级10万元，四星级20万元，五星级40万元；星级饭店引进国际知名品牌管理公司管理的给予一次性奖励3万元。对新评为绿色饭店的一次性奖励3万元；旅游企业被市级以上旅游部门评为最佳（优秀）旅游星级饭店、旅行社的奖励为省级3万元，市级1万元；旅行社进入省五十强的给予一次性奖励5万元，全国百强的奖励10万元；被评为国家级乡村旅游点的奖励5万元。年引进县外来武过夜游客达到一定数量的旅行社给予相应奖励：0.5至1万人·天（含0.5万），每人每天奖励2元；1至1.5万人·天（含1万），每人每天奖励3元；1.5至2万人·天（含1.5万），每人每天奖励4元；2万人·天（含2万）以上的，每人每天奖励5元；每个旅行社奖额最高可达10万元。旅行社接待海外游客来武旅游住宿，每人每天奖励20元。建立特色旅游商品开发、生产的奖励机制。

开展全县优秀旅游商品征集、评比和展销活动,对获得县级以上优秀旅游商品称号的给予一定的奖励。

9、加快发展工农业旅游。鼓励工农业旅游项目开发，对被评为市级以上工农业旅游示范点的，给予一次性奖励。支持和引导"农家乐"旅游区（点）建设、农业旅游商品开发等旅游服务产业的发展，促进社会主义新农村建设。

四、加强领导，协调配合，进一步优化旅游发展环境

10、加强组织领导。成立*县旅游工作领导小组，统筹全县旅游发展战略的实施和旅游资源的保护与开发，研究和协调解决旅游经济发展中的重大问题，确保各项旅游重点工作和重大项目建设的顺利推进。聘请业界有一定知名度的专家学者组成县旅游发展专家咨询委员会，定期召开会议，听取关于我县旅游开发建设的意见建议。各有关部门、乡镇、街道，要将旅游经济工作列入重要议事日程，切实把加快旅游产业发展的各项任务落到实处。县假日旅游协调会议成员单位要切实履行职责，确保黄金周旅游安全有序高效地运行。

11、改善旅游交通环境。交通主管部门要优先安排通往重点旅游景区的道路建设，将规范的景区交通指示牌设置列入道路规划和建设内容。合理安排景区客运班车，为游客提供交通方便，交通安全管理部门要为旅游车辆提供良好服务。

12、改善旅游基础设施和生态环境。加快旅游景区停车场、旅游公厕等配套设施建设，适应游客量增长的需要。抓好旅游购物中心规划和建设。规范设置旅游景区标识牌，完善游览休闲设施。禁止在旅游景区范围内从事污染环境、破坏景观和生态的生产经营活动，旅游景区内严禁开矿采石、取土挖砂，严禁乱搭乱建，严格控制林木砍伐，防止人为破坏景观。

13、创造良好的旅游环境。加强和改善对旅游市场的监督管理，旅游企业要守法诚信经营，不断提高游客接待水平。进一步规范对旅游企业的收费，公开收费的项目、标准及依据。杜绝对星级饭店的多头、无序检查，公安部门履行日常管理检查应事先通知饭店负责人，并须持治安检查证或工作证，坚持文明执勤。简化境外旅游团队入住手续，尊重境外游客的不同生活方式和习惯。对重点星级饭店，有关部门要通过共建方式积极予以帮助指导，为其创造良好的经营环境。

五、其他事项

14、本意见规定的奖励、扶持政策，由企业申报，经县旅游局和财政局审核，报县政府审批后兑现。对同一项目按"就高不就低、不重复享受"原则确定。

篇8

    先刑后民原则是指在一个案件中,出现可能同时违反刑事法律规范和民事法律规范的情况时,应当优先审理刑事法律关系。

    因不同的法律事实,分别涉及经济纠纷和经济犯罪嫌疑,而且刑事案件和民事案件又相互关联,即适用“先刑后民”原则。 1985年8月19日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于及时查处在经济纠纷案件中发现的经济犯罪的通知》就对先刑后民原则有了规定:“各级人民法院在审理经济纠纷案件中,如发现有经济犯罪问题,应按照最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》,将经济犯罪的有关材料分别移送给有管辖权的公安机关或检察机关侦查、起诉……”

    1987年3月11日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部在《关于在审理经济纠纷案件中发现经济犯罪必须及时移送的通知》,又对这原则进一步规定:“人民法院在审理经济纠纷案件中发现经济犯罪时,一般应将经济犯罪与经济纠纷全案移送,依照刑事诉讼法第五十三条和第五十四条的规定办理;如果经济纠纷与经济犯罪必须分案处理的,或者是经济纠纷经审结后又发现有经济犯罪的,可只移送经济犯罪部分。对于经公安、检察机关侦察,犯罪事实搞清楚后,仍需分案审理的,经济纠纷部分退回人民法院继续审理。”至此,我国经济审判工作中的“先刑后民”原则已十分明确。

    随着我国经济体制的不断变革,经济纠纷和经济犯罪案件呈逐年上升的趋势,相当多的已经立案的经济纠纷案件同时也涉嫌经济犯罪或与涉嫌经济犯罪的案件交织在一起,对这些案件应如何处理,最高人民法院又于 1998年4月21日颁布了《关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》,确立了以下原则。最高人民法院(1998)7号司法解释第10条规定:“人民法院作为经济纠纷案件受理的案件,经审理认为不属于经济纠纷而有经济犯罪嫌疑的,应当裁定驳回起诉,将有关材料移送公安机关或检察机关。”

篇9

【P键词】民间慈善 捐赠 法律监管 【中图分类号】D632.9 【文献标识码】A

民间慈善捐赠活动应当在阳光下运行

民间慈善捐赠作为我国公益事业重要的组成部分，是我国社会保障制度不可缺少的构成部分。当前经济技术的发展以及网络信息技术的普及成为了民间慈善捐赠事业发展的助推器，民间慈善捐赠筹集善款的规模日益庞大，这一方面是捐赠人乐善好施的道德感使然，另一方面也是我国慈善文化传承的富足精神的结果。

民间慈善捐赠其在实现国民收入的第三次分配、缩小贫富差距、救助社会弱势群体、积累社会救助基金、参与灾后重建等方面具有重要的意义。我国民间慈善捐赠起步虽然较晚，和一颗新树苗往往需要更多的呵护才能茁壮成长的道理一样，我国的民间慈善捐赠事业面临着诸多发展的难题需要破解。因此，如何保障慈善资金的合理使用与正常运转至关重要，而保障慈善资金的正常使用，让慈善捐赠活动在阳光下运行，从源头上杜绝透支爱心人士爱心的违法行为，防止有损慈善捐赠公益事业宗旨行为的发生，才能促进慈善捐赠事业持续不间断的发展。

自《慈善法》颁布以来，我国已建立慈善捐赠监管法律制度，强调民政部门作为慈善捐赠的监管主体，并且对民政部门的监管职责和监管措施以及监管程序进行规定。行政机关单一的监管模式，一定程度上导致慈善捐赠事业公信力下降的现象。现阶段，构造多元化的慈善捐赠法律监管体系是促使我国慈善捐赠事业良好发展的重要途径。另外，在慈善捐赠法律关系中，涉及到捐赠人、慈善组织和受益人三方当事人。捐赠人通过慈善组织将其捐赠的款项用于救助受益人，捐赠人并未直接与受益人产生联系，慈善组织起到上传下达的作用，也就是说，慈善资金的运作主要由慈善组织来完成。由于慈善捐赠法律关系的特殊性，慈善资金在运行的过程中面临很大的风险。使得我国慈善捐赠在取得一定成绩的同时，也面临着强大的信任危机，给慈善捐赠事业的发展带来一定的挑战，因而需要对慈善捐赠进行全过程、全方位的监管，方能提升慈善捐赠的公信力，保障慈善捐赠持续有效的发展。在我国慈善捐赠事业的发展过程中，由于监管缺失而在慈善捐赠领域出现的诈捐、骗捐等违法行为，也给我国慈善捐赠事业的发展带来消极的影响。

我国民间慈善捐赠监管模式单一，监管方式乏力

慈善捐赠监管模式单一。我国慈善捐赠监管模式以行政机关为主导，根据《慈善法》的规定，我国民政部门是慈善捐赠监管的主体。行政机关单一的监管模式对慈善捐赠活动干预过多，一定程度上制约着慈善捐赠事业的发展。除此之外，行政机关在慈善捐赠行为监管过程中，角色定位存在重管制、轻监督的偏差。实践中，民政部门作为慈善捐赠的监管机构在履行监督职责的同时，仍然存在税收、工商等多部门的监管，多头监管往往导致慈善捐赠监管出现空白的状态。

慈善捐赠监管机构不独立。民政部门作为我国慈善捐赠的监管机构，其除了承担慈善捐赠的职责之外。作为行政机关的民政部门还需要履行其他行政职能，职能的多样化使得民政部门难以将精力集中在慈善捐赠的监管领域。一些发达国家关于慈善捐赠监管设有专门的监管部门，专职于慈善捐赠的监管。专业慈善捐赠监管部门不仅具备专业监管知识，而且在监管程序与监管措施等方面更具有针对性，更为重要的是具有充足的时间保障监管效果的实现。

慈善捐赠监管方式乏力。我国行政机关慈善捐赠监管方式主要以传统的检查、审计为主，而检查、审计等传统慈善捐赠监管方式重形式、轻内容，因此慈善捐赠监管的效果并不理想。行政机关对慈善捐赠行为的监管，主要以监督慈善组织关于慈善资金的流向为主，在此过程中，主要通过对相关文件资料的检查实现监管的职能。现阶段，慈善捐赠监管方式乏力还表现在慈善捐赠信息缺乏透明度，慈善捐赠信息公开、公示工作不健全等方面。尤其是网络募捐的盛行，对传统慈善捐赠监管方式提出了新的挑战。

实现慈善捐赠过程的透明化，保障慈善捐赠资金合理科学的运用

完善多元化慈善捐赠监督体系。单一的行政机关慈善捐赠监督模式不能保障慈善捐赠活动的透明和公开，为了加强慈善捐赠行为全过程的监管，完善多元化慈善捐赠监督体系至关重要。多元化慈善捐赠监督体系既包括行政机关的监管，也包括媒体、其他中介机构以及社会力量的监督。慈善捐赠法律关系的特殊性，决定了慈善活动应当在阳光下运行，没有监管的慈善捐赠活动是不稳定的，而多元化的慈善捐赠监督体系能在最大程度上保障慈善捐赠活动的透明和公开，实现慈善捐赠活动的健康有序发展。

提高慈善组织法人治理能力。慈善组织在慈善法律关系中扮演着慈善捐赠人和受益人中间桥梁的作用，慈善组织运行的科学化、管理的规范化对慈善捐赠事业的发展功不可没。提高慈善组织法人治理能力，要求慈善组织严格按照公司法律法规建立健全其财产制度、财务制度以及风险调控制度。慈善组织法人治理能力的提高，还需要严格按照企业法律制度的要求健全其法人组织机构，各组织机构合理的承担其职责，符合职责分工明确、权责清晰、管理科学等现代企业法律制度的要求。

搭建慈善捐赠社会监督平台。公众的监管力量不可忽视，在民间慈善捐赠过程中，社会力量参与慈善捐赠活动的监督同样能发挥巨大功效。尤其在网络信息飞速发展的背景下，一则募捐信息的传播已经超越传统时空的限制，一经发出即以爆炸式的速度覆盖到众多社会群体。在识别募捐信息真伪的过程中，社会公众同样发挥着“雪亮眼睛”的功能。慈善捐赠资金的分配以及使用，社会公众也在积极发挥其监督的功能。与此同时，作为承担社会监督职能的新闻媒体，通过对慈善募捐活动的全程报道和跟踪，给慈善组织施以强有力的舆论压力，促使慈善组织在对慈善资金的管理和运作上做到规范化和合法化。

加强慈善捐赠组织行业自律。来自慈善捐赠监管部门以及社会力量的监管属于外部力量的监管，外部力量监管的实效需要通过慈善法律关系的主体来实现。作为慈善捐赠法律关系主体之一的慈善组织，其在慈善捐赠活动中发挥着很大的作用。慈善捐赠组织行业协会通过自律化的监管方式实现对慈善捐赠活动的监管，往往能达到较好的效果。慈善捐赠组织行业自律式的监管方式较为灵活、监管措施丰富，与行政部门的高压监管方式不同的是，通过行业协会的指导与监管，一定程度上弥补行政监管方式的不足，实现慈善捐赠活动全过程、全方位的监管。

作为我国社会保障制度重要组成部分的民间慈善捐赠，在筹集资金聚集善款，解决扶贫救灾等社会问题方面发挥着越来越重要的作用。与此同时，受慈善捐赠监管不到位以及监管实效差等诸多因素的制约，慈善捐赠公益事业在发展的过程中也面临一定的风险。保障慈善捐赠活动的有序开展，化解慈善捐赠公益事业的信任危机，需要强有力的阳光对慈善捐赠行为进行“照射杀菌”，才能实现慈善捐赠过程的透明化，才能保障慈善捐赠资金合理科学的运用。

（作者单位：广西科技大学社会科学学院）

【注：本文系2015年广西教改课题“以专业为审核评估为导向的社会工作专业人才培养方案改革与实践”（项目编号：2015JGA262）的研究成果】

【参考文献】

①官锡强、何有良：《缩小我国国民收入分配差距的因素分析》，《广西师范学院学报》，2013年第1期。

篇10

为贯彻落实市委提出的“强工业、兴三产、优环境、促民生”的工作方针，充分发挥我市旅游资源优势，优化旅游发展环境，加快旅游产业发展，建设旅游经济强市，进一步发挥旅游业在服务业中的龙头带动作用，根据全省旅游发展大会精神，结合我市实际，特提出如下意见：

一、充分认识加快旅游产业发展的重要意义

1、旅游业是一项开放性强、关联度高、辐射面广、带动力大的生态可持续产业和惠民、朝阳产业。加快旅游业发展是当前全球金融危机影响下促进经济复苏的重要手段，是落实科学发展观、转变经济发展方式、有效扩大内需的重要途径，也是*“兴三产”的重要内容。各镇乡、街道和有关部门要树立新的发展理念，把握发展机遇，进一步增强加快旅游业发展的责任感和紧迫感，切实把旅游业作为我市第三产业的重点来抓，努力开创我市旅游产业发展的新局面。

二、明确旅游产业发展的总体思路和工作目标

2、总体思路：坚持科学发展观，推动旅游产业在创业中发展、在创新中提升，按照省委提出的“发展大旅游，开拓大市场，形成大产业”的要求，整合旅游资源，扩大产业规模，完善旅游功能，以“人文*、山水*、休闲*”为主要特色，打响“中国优秀旅游城市”品牌，促进旅游经济又好又快发展。

3、工作目标：到2012年，实现年接待游客200万人次，年旅游总收入15亿元以上，相当于全市GDP的8%以上，新增国家AAAAA级旅游景区1家、国家AAAA级旅游景区1家、五星级旅游饭店1家、四星级旅游饭店2家，争创省旅游经济强市。

三、加强旅游规划工作，促进旅游资源合理开发

4、科学修编《*市旅游发展总体规划》，坚持保护、开发、利用并重，按照“布局优化、资源共享、优势互补、区域联动”的要求，有效整合优势旅游资源，实现经济、社会、生态效益相统一。把旅游业发展纳入国民经济和社会发展总体规划，使旅游业发展与城市发展、旅游设施建设与历史名人资源开发相协调。发改、建设、规划、国土、交通、农业、林业、水务、文化等部门在编制专项规划时必须统筹考虑旅游发展的要求，重视旅游功能配套。加大旅游规划的实施和管理力度，坚持先规划、后建设的原则，防止低水平重复建设，提高旅游产业的可持续发展能力。

四、强化旅游政策配套，大力扶持旅游业发展

5、建立旅游产业发展资金。从2009年起，市财政每年安排旅游发展专项资金300万元，主要用于全市旅游项目包装、旅游线路整合、旅游产品开发、旅游宣传促销、旅游行业管理、旅游规划修编、旅游景区（点）基础设施建设、旅游人才培训及旅游企业发展等方面的奖励或补助。

6、鼓励旅游景区提升品位。对新评定为国家AAA、AAAA、AAAAA级旅游景区的，分别给予10万元、20万元、30万元的奖励；对新评定为省级、国家级风景名胜区的，分别给予10万元、30万元的奖励。

7、鼓励旅游企业上等级。对新评定为四星、五星级旅游饭店的，分别给予30万元、50万元的奖励；对评为“浙江省五十强旅行社”的，给予5万元的奖励。

8、鼓励旅行社做大地接量。年引进市外来兰住宿游客达2000—4000人·天的，奖励每人·天2元；年引进4000—8000人·天的，奖励每人·天4元；8000人以上的，奖励每人·天6元。

9、加快旅游强镇、旅游特色村建设。对评为省级旅游强镇的，给予8万元奖励；评为省级旅游特色村的，给予3万元奖励。

10、鼓励开发具有*特色的旅游商品（纪念品）。对率先开发具有*特色的旅游商品（纪念品）的，经有关部门认定后视情况给予适当奖励。对在旅游行政主管部门（旅游协会）主办的旅游商品评比中获得国家级金质奖、银质奖（省级金质奖）、铜质奖（省级银质奖）的，分别一次性给予1万元、0.5万元、0.3万元的奖励。

11、旅游宾馆饭店、景区等旅游企业用电、用水、用气价格与一般工业企业同价。

五、拓宽投融资渠道，加快旅游项目建设

12、构建多元化旅游投入机制。积极推进投资主体多元化，广泛吸引市内外民间资本以独资、合资、合作、联营、参股等方式，参与旅游开发。按照旅游资源所有权、管理权与经营权分离的原则，依法对旅游景区（点）经营项目的开发与建设实行公开招标，以加快景区的发展。鼓励有实力的工业企业投向旅游业，对工业企业投资旅游业的，在税收、用地等政策上实行一事一议。

13、大力支持旅游项目建设。对新列入市级以上(含市级)旅游重点项目、投资额在3000万元以上的旅游项目，在用地指标、基础配套、项目贷款、项目审批等方面予以扶持。对投资额在5000万元以上的重大旅游项目，在用地、融资等政策方面采取一事一议，特事特办。

六、加大宣传促销力度，积极拓展旅游市场

14、强化旅游整体形象宣传。充分利用“中国优秀旅游城市”名片，打造*旅游品牌。精心制作旅游宣传专题片，通过对全市旅游形象的整体设计、策划和包装，搭建高水平的旅游宣传平台，实现旅游资源与客源市场的有效对接。

15、创新旅游宣传促销手段。每年在旅游发展专项资金中安排一定额度的宣传促销经费。加强区域合作，充分利用展会、节庆、网络等多种手段，加大宣传促销力度，探索建立优势互补、资源互享、客源互送、线路互推、信息互通的宣传促销新机制。各旅游企业要强化整体营销意识，积极参加国内外各种旅游产品展示会、交易会等。

七、加强组织领导，营造良好的旅游发展环境

16、加强旅游业发展的组织领导。建立健全*市旅游业发展领导小组，及时研究涉及旅游业全局性、方向性的重大事项，协调解决旅游业发展中的重大问题，确保各项旅游重点工作和重大项目建设的顺利推进。有关部门及镇乡、街道要充分认识发展旅游经济的重要意义，将旅游工作列入重要议事日程。重点旅游镇乡、街道要建立旅游工作领导小组，确定分管领导，落实专职人员。

17、理顺旅游管理体制。加大旅游企业改革力度，推动旅游资源的优化配置，鼓励旅游企业组建旅游集团。大力培育市场主体，积极推进旅游景区（点）和旅游星级饭店向现代企业经营方式转变。