外汇管理制度范文

导语：如何才能写好一篇外汇管理制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[关键词]汇率；外汇管理；制度演变；汇率风险

[中图分类号]F832 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）25-0080-02

1 引 言

外汇管理是指政府授权货币金融当局对外汇的收支、买卖、借贷、转移以及国际结算、外汇汇率和外汇市场等实行的控制和管制行为。外汇管理的主要目的是为了防止资金集外流或流入，使用该国的外汇，防止外汇投机，稳定本国货币汇率，改善和平衡国际收支。中国外汇管理制度主要包括以下四个方面：人民币汇率形机制、外汇储备管理制度、外汇风险管理制度、外汇交易管理制度。

2 中国外汇管理制度的发展演变

外汇管理制度应随着经济的发展而进行适当的演变、改进和完善。中国外汇管理制度经历了汇率双轨期、银行结售汇制期、汇率并轨期、汇率市场改革期四个阶段。

2.1 汇率双轨期（1978—1993年）

确立了把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来，为适应改革开放的要求以及经济形势的不断变化，加强经济核算并适应外贸体制改革的需要，国务院决定从1981年起实行两种汇价制度，采取官方汇率和市场汇率并存的汇率形成机制、实行外汇留成办法，引进更多竞争机制、增加外汇储备。

2.2 银行结售汇制（1994—1997年）

1994年1月1日起，国家取消各类外汇留成、上缴和额度管理制度，对境内机构经常项目下的外汇收支实行银行结汇和售汇制度。在银行结售汇制度下，结汇是指外汇收入所有者将外汇卖给外汇指定银行，外汇指定银行根据交易行为发生之日的人民币汇率付给等值人民币的行为；售汇是指外汇指定银行将外汇卖给外汇使用者，并根据交易行为发生之日的人民币汇率收取等值人民币的行为。

2.3 汇率并轨期（1998—2000年）

1998年，为应对东南亚金融危机，将汇率体制从此前的单一汇率制转变为双重汇率制，开设外汇调剂中心，出现外汇调剂价，实际上形成双重汇率。

2.4 银行间外汇市场改革（2001—2004年）

银行间外汇市场是推进人民币可自由兑换进程、完善人民币汇率形成机制、提高外汇资源配置效率、增强金融宏观调控效果的重要基础。该阶段是外汇体制改革前瞻性加强阶段。2001年，我国加入世界贸易组织，为适应新的经济环境，我国外汇制度由直接管理转向间接管理，进一步注重外汇资金流入、流出的平衡管理。

2.5 汇率市场改革（2005年至今）

2.5.1 改革人民币汇率制度

人民币汇率不只是盯住美元，形成更富弹性和市场化的人民币汇率制度，坚持人民币汇改主动性、可控性和渐进性原则。调整汇率水平，2005年7月21日美元对人民币交易价格一次性调整为1美元兑8.11元人民币，作为次日外汇市场上外汇指定银行间交易的中间价。

2.5.2 调整中国外汇储备的管理制度

调整中国外汇储备的管理制度。截至2008年6月，中国外汇储备总额为18088.28亿美元，由于过多地用美元衡量外汇储备，加之美元兑人民币正在贬值，中国开始运用合理的手段，充分利用超额外汇储备使外汇储备保持适度规模。

2.5.3 不断完善外汇交易制度

增加交易主体，允许符合条件的非金融企业和非银行金融机构进入即期银行间外汇市场；引进美元做市商制度，在银行间市场引进询价交易机制；引进人民币对外币掉期业务；调整银行汇价管理办法，扩大银行间市场非美元货币波动幅度，取消银行对客户非美元货币挂牌汇率浮动区间限制，扩大美元现汇与现钞买卖差价。

3 中国外汇管理制度演变背景及影响因素

3.1 中国外汇管理制度演变背景

3.1.1 国际环境变化

1944年，布雷顿森林体系崩溃，国际上整个汇率体系都随之做出调整，由固定汇率制向浮动汇率制转变。1997年亚洲金融危机，各国先后调整政策以应对危机。2002年年末以来，中国经济快速增长，经常项目顺差不断扩大和外汇储备激增。2003年进一步升级为要求人民币升值，2005年前后日本、美国、欧盟等主要发达国家又要求中国改变汇率制度或逼迫人民币升值。

3.1.2 国内环境变化

中国逐步放宽外汇管理，不断加强外汇市场建设，推广外汇市场工具，各项金融改革已取得实质性进展；宏观调控成效显著，国民经济继续保持平稳较快增长势头，仅由国家制定固定的汇率已不适合经济发展需求，1994年开始，中国经济由计划经济向市场经济转型，加入WTO后，中国经济对外开放程度更加明显，缺乏弹性的汇率制度已不能体现市场的主动性，改变中国外汇管理制度也是中国市场经济发展的需要。

3.2 影响中国外汇管理制度演变的因素

3.2.1 外汇交易费用

汇率双轨期，官方汇率干扰市场汇率有效发挥，带来经济活动扭曲和配置失当，产生管理费用。银行结售汇制阻碍外汇流动性和可得性，影响个人和企业用汇，并且容易引发外汇黑市猖獗。

3.2.2 意识形态变化

知识发展方式会影响人们的世界观。亚洲金融危机使中国意识到中国的汇率制度应该由固定汇率制改为有管理的浮动汇率制；现阶段过多的外汇储备导致外汇占款过多，易压迫人民币升值，引发通货膨胀；对外汇市场的管理应由原来只由中国人民银行管理外汇业务，改为现在多种非金融企业和非银行金融机构都可进行外汇业务；随着市场的开放，经常项目可自由兑换必然会带来相应的外汇风险，相应的规避风险制度也应制定。

4 中国外汇管理制度演变的特点

4.1 国家对汇率的干预

虽然改革后的制度在对汇率的管理上有所放松，汇率随着市场供求关系的变化而上下浮动，政府可根据实际需要进行管理，政府对外汇干预发挥着主导作用。

4.2 中国外汇管理法规“位卑权重”

中国外汇管理法规从一开始就以国家行政管理机关制定的行政法规和部门规章的形式出现，而不是以国家立法机关通过法律的形式出现。导致中国在外汇管理只有一部行政法规《外汇管理条例》。

5 中国外汇管理体制改革发展方向

中国汇率制度的选择与汇率政策的调整，必须服从宏观经济总体目标，能够支持内外部长期均衡的实现和经济的可持续增长。

5.1 促进对外贸易投资便利化

外需、投资、消费是拉动中国经济增长的“三驾马车”，但2008年的金融危机使得我国的外需大幅下挫，从而对国内就业和经济增长造成重大冲击。经常项下，我们该放开的已经基本放开了，现在需要做的是如何进一步简化程序、便利操作的问题。在投资项下，需要研究在新的历史阶段如何提高利用外商的质量，继续运用外资促进中国经济的发展，同时为中国的企业、居民到海外投资创造良好环境的问题。

5.2 加强跨境资金流动监测，维护经济金融安全

为加强对跨境资本流动的管理，要完善对跨境资金异常流动的监测和预警，进一步提升跨境资金流动监管能力，防范大规模跨境资本流动可能给经济发展带来的不利影响，构建防范跨境资金双向流动冲击的体制机制；要保持适当的流动性水平，并以此促进市场利率的合理；要促进经济平稳运行，实现“稳增长”目标，避免经济出现大的波动，由此促进资本流动的稳定性，并切实增强我国经济应对冲击的能力。

5.3 提高外汇储备经营管理水平

外汇储备经营不仅要遵循安全性、流动性和收益性的管理原则，更要重视收益性，要通过完善内部管理、改善管理方法等方法提高效率。加强和改进金融监管，切实防范系统性金融风险。银行业要建立全面审慎的风险监管体系。证券业要完善市场制度，强化行为监管，保护投资者合法权益。保险业要加强偿付能力监管，完善分类监管制度。

5.4 调整强制结售汇制，改为自由结售汇制度

积极稳妥地推进资本项目账户有序开放， 为金融市场进一步对外开放创造条件。在风险可控前提下，积极创造条件推动中资参与国际市场，适当扩大境外对中国金融市场的参与规模。不仅要加强对外汇资本流入的管理，重点监督投机性资本流入，也要逐步减少对资本流出的限制，合理地限制资本流入、鼓励资本流出，减缓外汇储备不断增加的趋势。

参考文献：

[1]卢现祥，朱巧玲.新制度经济学[M].北京：北京大学出版社，2001：460.

[2]吕进中.1994—2004年我国外汇制度的变迁、影响及展望[J].南方金融，2005（5）：32-35.

[3]曾，余盈颖.中国外汇管理制度的若干改革趋势[J].Economic& Trade Update，2007（5）.

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【关键词】外汇管理 工商登记改革 影响 政策建议

2014年3月1日起，《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（以下简称《通知》）正式实施，“通知”从实行注册资本认缴登记制、将企业年检制度改为年检报告公示制度、放宽经营范围登记、建立异常名录制度等方面优化了营商环境。对处于管理下游的外汇局而言，“通知”的实施对现行的外汇管理相关政策在实施效果和可操作性方面将带来一定的冲击，值得关注。

一、工商登记改革后对外汇管理相关政策的影响

（一）实行注册资本认缴登记制带来的影响

《通知》规定：公司股东应当对其认缴出资额、出资方式、出资期限等自主约定。公司实收资本不再作为工商登记事项，公司登记时，无需提交验资报告。对外商投资企业的外汇管理而言，这将对以实收资本为基础的外国投资者出资确认登记制度带来冲击：一是外商投资企业是否仍需到外汇局的外方出资确认登记业务亟待明确。二是外商投资企业外债额度计算及减资、撤资、先行收回投资等业务是否依然依据实缴注册资本以及实缴资本数额的确定方法应进一步明确。

（二）年检报告公示制度带来的影响

工商登记制度改革后，将现行的年度检验制度改为企业年度报告公示制度，企业按年度在规定的期限内，通过信息公示平台向工商登记机关报送年度报告，并向社会公示。这意味着外汇局现行的外汇年检制度将面临较大冲击：一是从以往外汇年检实践看，工商年检的实施有利于提高外商投资企业的年检意识，而工商登记制度改革后，将在一定程度上削弱外商投资企业的年检积极性，影响外汇年检成效。二是工商登记制度改革后，外汇年检依旧需要企业通过会计师事务所代申报企业数据，增加了企业运营成本，部分企业可能存在侥幸心理，逃避年检。因此，工商登记制度改革后，外汇年检是否继续执行及该如何操作需进一步明确。

（三）放宽经营范围登记带来的影响

工商登记制度改革后，企业经营范围可由市场自主进行自主选择表述和申请登记，即意味着企业的经营范围可能没有明确的限制，这在一定程度上影响了当前对资本金结汇使用用途范围的界定，使得外汇局和外汇指定银行难以判断企业资本金结汇是否超其经营范围，将给外汇资本金及外债结汇超正常范围使用案件定性造成困难。同时，实行注册资本认缴登记制度，并不再收取验资报告，若无其他强制规定，企业可能不再准备验资报告，外汇局或外汇指定银行在办理外汇资本金及外债结汇业务时，面临结汇条件具备与否的标准缺失问题。

（四）异常名录制度带来的影响

工商登记制度改革后，实行异常名录管理制度，不再执行吊销企业营业执照等相关管理制度，而按照当前外商投资企业基本信息登记管理，对于涉及工商部门吊销营业执照企业办理注销的，需提交工商主管部门吊销企业营业执照的公告（证明文件）。是否需与工商登记制度改革同步，即外汇局是否凭“经营异常名录”即可办理外商投资企业外汇登记注销及货物贸易名录注销的相关规定需有待进一步明确。

二、政策建议

（一）改革当前外方出资确认登记管理方式

建议根据工商登记制度改革的具体情况，对当前的外方出资确认登记管理方式进行改革。企业资金入账后，可直接通过银行办理相应的外国投资者出资确认手续或系统自动确认，无需由会计事务所到外汇局网上办理外方出资确认登记。

（二）改变外商投资企业外汇年检方式

工商改革措施实施后，根据国民待遇原则，工商管理主管部门不再对外商投资企业进行年检。但外商投资企业的外汇年检不同于工商年检，如果一味的取消集中式普检年检方式，年检数据这项外汇管理不可或缺的重要抓手将流失。一方面其可以使外汇局全面、准确地掌握外商投资企业权益、负债及盈利情况等数据信息，更好的监测企业资金对跨境收支产生的影响，并且能更有针对性的进行外汇形势分析；另一方面，核查外商投资企业部分外汇业务办理的合规情况，可以加强外商投资企业对外汇管理工作的重视程度，提升其外汇业务合规意识，因此建议改外汇年检为外商投资企业年度运营情况网上申报，企业通过应用服务平台自主申报，外汇局通过不定期抽查、核实确保数据的准确性及完整性。

（三）将列入工商经营异常名录的企业与外汇登记状态进行统一

工商改革后，企业不按时提交年度报告的或通过登记的地址无法联系的，由工商主管部门将其载入经营异常名录，并纳入信用监管体系。外汇局也应将其载入外汇信息异常名录并在“应用服务平台”上予以公示，也可在外汇管理信息系统中设定该企业登记状态为暂停。

（四）明确电子版营业执照有效性及修改档案管理留存方式

改革后，工商全面推行网上登记，并建立电子营业执照制度，电子档案、电子营业执照与纸质形式并存的方式且具有同等法律效力。鉴此，外汇管理相关规定及操作规程也应明确电子营业执照在外汇业务中的有效性和及时修改档案管理留存方式。

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关键词：发达国家；外汇储备管理

发达国家多为外汇储备货币的发行国，其货币长期被用作国际结算具备较强的公信力，成为世界外币的主要提供者。在现行国际货币体系下，往往货币发行国又作为典型的外汇储备币种的需求者，美国即典型的例子。该类国家对外汇储备的管理具有鲜明的特点，下文以美国、欧盟和英国作为主要的研究对象进行分析。

一、美国对“虚无”的外汇储备进行的管理

一战后，由于世界金本位格局被颠覆，全球金融和贸易进入一片混沌状态。1940年代，布雷顿森林体系为继续进行自由贸易，全球可以继续分享社会分工收益，把美元推上关键货币的历史舞台。尽管布雷顿森林体系在1970年代瓦解，但美元这种霸主货币地位依旧没有改变。这种在特殊的历史时期、特定的社会环境下造就的关键货币决定了其在国际货币体系中的核心地位，也决定了美国并不需要大规模的外汇储备。

美国财政部和美联储同时作为美国外汇储备的管理者，这是由外汇储备多重功能决定的。美国财政部从国际宏观背景人手，考虑通过适当的手段保证美元的国际地位，一定程度上作为国际金融政策的制定者。美联储则主要从国内金融环境出发，考虑通过有效的货币政策调节国内经济总需求，是美国国内货币政策的制定者。上述两部门在外汇储备管理方面相互协作，以外汇市场干预为主要手段，试图使国际金融和国内金融能够保持协调统一，具备政策上的连续性。

外汇平准基金是美国财政部管理外汇储备的主要手段，主要由美元资产、外汇资产和特别提款权等三种资产构成。美国财政部具有对外汇平准基金绝对的管理权，凡涉及外汇平准基金的操作都必须得到美国财政部的许可。由于财政部是制定和完善国际货币政策的主要部门，美国对外汇平准基金的操作要求相当严格，美国财政部审计署要定期对外汇平准基金的操作进行审计，审计报告和对外平准基金的具体操作情况必须以年度为单位向美国总统和国会进行送审和报告。另外，外汇平准基金的外汇资产由纽约联邦储备银行，主要投资于外国中央银行的存款和政府债券。出于国际经济形势的需要，为巩固美元国际地位，美国财政部可以与美联储进行货币互换增加储备资产，以达到其政策目的。

二、欧盟(欧元区)对外汇储备实行战略性管理

欧元区政治、经济条件有别于美国、日本等其他发达国家或地区，虽然在欧元区实行货币一体化，但各国仍保持财政独立。可以认为，欧元区是由不同独立、财政独立的不同国家构成的实行统一货币的经济共同体。因此，欧元区对外汇储备管理的侧重点和管理机构与其他国家具有根本性区别。其一，区域内物价稳定是欧元区主要宏观调节目标之一，也是区域内能够实行统一货币的前提条件。外汇储备在该地区以保持流动性和安全性为原则，通过对外汇市场进行干预，使欧盟各成员国物价保持稳定。其二，欧元区的特殊性使外汇储备的决策部门和管理部门分离。欧洲中央银行是欧元区外汇储备的决策机构，它和区域内各国央行构成的欧元中央银行系统则负责对外汇储备的具体管理，外汇储备通过各国央行和欧洲中央银行保存。

欧洲中央银行系统结构的特殊性决定欧元区外汇储备管理必然形成以欧洲中央银行为“龙头”，以各国中央银行为“侧翼”的管理结构。欧洲中央银行从区域内经济稳定发展大局着眼，制定战略性的外汇储备投资决策。主要内容包括：外汇储备的货币构成结构、流动性和安全性、利率风险与收益等几个方面。各成员国中央银行则根据欧洲中央银行统一制定的决策有条理、有针对性的对外汇储备进行管理。一般而言，欧洲中央银行的国际储备由成员国相应权重的储备构成，由各国在欧洲中央银行所占的资本份额比例决定其储备权重。若无特别重要的情况，欧洲中央银行的国际储备规模保持不变。

三、英国由财政部和英格兰银行构成外汇储备管理体系

18世纪，第一次工业革命为英国确立世界工厂地位，也确定了英镑的金本位地位。受一战战争贷款影响，其金融霸主地位被美国替代，但英镑仍为国际关键货币之一，一方面受传统印象影响，一方面由于英镑自身的独立性，国际社会对较为认同，作为主要的储备货币被世界各国广泛接纳。

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对于从事进出口业务的企业而言，今年8月1日在全国实施的货物贸易外汇管理制度改革，无疑是一个好消息。

改革将依托全国集中的货物贸易外汇监测系统，全面采集企业进出口收付汇及进出口货物流的完整信息，以企业主体为单位，对其资金流和货物流进行非现场总量核查；对非现场总量核查中发现的可疑企业实施现场核查，并在此基础上对企业实行动态监测和分类管理。

在全国范围内推广上线的货物贸易外汇监测系统，替代了以前出口收汇核报、网上核销、贸易信贷登记管理、出口收结汇联网核查、贸易进口付汇监管、进口报关单联网核查等九个系统，将全面改变货物贸易外汇管理方式，简化货物贸易进出口收付汇业务办理手续和程序。

对货物贸易外汇管理制度的改革并不简单起因于上半年出口的下滑，事实上，自2011年12月1日起，国家外汇管理局、海关总署、国家税务总局在江苏、山东等七省（市）进行货物贸易外汇管理制度改革试点，试点取得的成效明显。在此基础上，国家外汇管理局、海关总署、国家税务总局才联合公告，自2012年8月1日起在全国范围内实施货物贸易外汇管理制度改革，并相应调整出口报关流程、简化出口退税凭证。

对企业而言，带来了诸多便利，主要体现在以下几个方面：一是企业贸易收付汇后，无须办理核销手续。二是调整了出口报关流程，取消了出口收汇核销单，企业办理出口报关时无需再提供核销单。三是简化了出口退税凭证。自2012年8月1日起，对报关出口的货物，在申报出口退税时，企业无需再提供核销单，而是由税务部门参考外汇局提供的企业出口收汇信息和分类情况，依据相关规定，审核企业出口退税。四是绝大多数企业贸易收付汇手续得到简化。A类企业可凭进口货物报关单、合同或发票等任一能够证明交易真实性的单证在银行办理付汇，出口收汇无须联网核查。

山东一家从事出口公司的工作人员告诉媒体，以前，为了办理核销，我每月至少往返外汇局一次，由于距离较远，来回一趟需要6个小时，交通费等其他相关费用也是一笔不小的开支；改革后取消核销，公司不但可以节约上述成本，也节省了工作时间。

此外，改革还简化了收付汇单证审核和退税流程，降低了企业经营成本，企业退税周期较以往加快1至2个月；减少了行政许可项目，将原有的出口收汇核销等6大项近20小项行政许可调整为名录登记、外汇业务登记管理2大项4小项，减少了80%；精简了相关政策法规，废止了相关规范性文件116个，将主要管理内容集中于2个法规，便于企业了解和执行政策；系统整合便利了企业操作，企业除借助监测系统完成业务操作外，还可及时了解进出口及收付汇信息，实现了与外汇局业务信息的实时沟通。

货物贸易外汇管理制度改革将给进出口企业带来积极影响，改革后将大幅减轻企业的负担，90%以上的合规企业将享受到政策的利。

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关键词：外汇管理;修订;改善;安全

中图分类号：F82文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）11-0301-02

1 修订原因

1.1 基本制度问题

1.1.1 阶段性

1994年，我国为了进一步深化外汇管理体制改革，取消了用汇限制和外汇留成制，实现了汇率并轨，并开始建立外汇结售汇制度、建立全国统一的银行间外汇市场、实行经常项目自由兑换等一系列制度，初步确立了我国市场经济体制下的基本外汇管理制度。然而，外汇管理体制的变革还在继续进行。只有不断进行以市场机制为方向的外汇改革，才能不断完善我国外汇管理制度的合理性，并以此促进社会主义市场经济发展。有鉴于此，我国外汇管理条例所确立的体制是外汇改革的阶段性成果，外汇管理条例带有阶段性特点。

1.1.2 授权性条款多，实体法规范多由配套规章规定

实体法规范多由配套规章规定。外汇管理本身即具有较强的应对性，需要外汇管理机关针对具体的国内外经济形势作出迅速的调整。因此，相当多的国家和地区的外汇管理法律、法令中都有较多的授权性条款，授权外汇管理当局对外汇方面的突发事件、对外汇日常管理政策等进行调整，这是外汇管理体制，尤其是外汇管理较为严格国家、地区外汇体制内在的要求。在我国现行外汇管理条例中，有14个以上条款是授权按照有关规定执行。授权性规范较多，导致外汇管理机关制定了大量的配套规章，有必要加强规章制定的严肃性，尽量减少规章立改废的频率，使外汇管理相对人有合理的预期。

1.1.3 外汇管理条例基本制度尚需完善

首先，我国外汇管理条例对外汇管理机关本身的职责、权限、执法程序、执法手段等规定的较为不足。这导致在现实中，外汇管理机关履行检查等执法职责时，缺乏法律层面的支持，位置尴尬。其次，一些国家、地区外汇法律中均规定了紧急情况下，外汇管理机关可以采取的应急措施，我国外汇管理条例修订也可以考虑确立这一制度。这些，都需要法律定位、规范。

1.1.4 外汇管理法律位阶较低

目前我国的外汇管理法律体系，是以外汇管理条例为主、配套规章规范实体程序的法律体系，在法律层面，仅有《人民银行法》、《商业银行法》的几个条文中略微涉及到外汇管理体制、商业银行外汇业务等极为原则的规定，《外汇法》至今未能出台。外汇管理法律体系以行政法规、规章为主体，其好处是便于通过修订现行规定的方式调整外汇管理制度，但是在表彰外汇管理重要性、保护公民与法人基本权益、与现有监管法律衔接等方面则存在不足并受到一定制约。

1.2 新形势的要求

1.2.1 WTO与IMF规定对外汇管理立法提出新要求

近期，美国国会委员会通过两个议案，其主要内容是：如果一个国家货币的汇率在被认为有“根本性偏差”后未进行重估，则可以对该国实施反倾销惩罚。这实际上是入世以来，我国外汇管理直接或者间接受到的WTO 有关协定的压力。6月15日，IMF通过的《对成员国政策双边监督的决定》，货币操纵的认定原则是无须一国是否故意，只要其政策造成了“基本汇率失调”或者“经常账户长期巨额赤字或盈余”的后果，即构成货币操纵。从立法的角度讲，必须注意上述动向。

1.2.2 外汇储备增长对外汇管理立法的新要求

近年，随着外汇储备的增加，我国外汇储备的运用问题成为一个理论及实践中的热点问题，对于储备的管理体制、管理方式、管理目标等，多有争议与探讨。从外汇管理立法的角度，现行《外汇管理法》对外汇储备并无规定，《人民银行法》仅规定人民银行持有、管理和经营外汇储备，外汇管理条例对外汇储备问题是否予以规定，以使储备的管理、运用制度化并更有可预期性，值得考量。

1.2.3 完善资本项目管理规定

随着我国经济发展及对外贸易、资本流动的发展，在境外从事有价证券及其衍生品交易、境外机构在境内从事有价证券交易等资本项目活动越来越多，资金规模不断扩大，但外汇管理条例中却没有体现，应予补充。同时，还应考虑转变我国以前一贯重流入、轻流出的立法取向，可考虑将监管重点转向资本项目资金运用的监管。从我国外汇管理条例现有规定(第二十条、第二十二条)及《结汇、售汇及付汇管理规定》等配套规章的内容看，我国现行的资本项目管理对流入资金的运用管理尚需进一步加强。

2 新条例较之旧版改善之处

2.1 新条例大大简化了经常项目外汇收支管理的内容和程序

条例规定对经常性国际支付和转移不予限制，并进一步便利经常项目外汇收支。取消经常项目外汇收入强制结汇要求，经常项目外汇收入可按规定保留或者卖给金融机构；规定经常项目外汇支出按付汇与购汇的管理规定，凭有效单证以自有外汇支付或者向金融机构购汇支付。

2.2 资本项目外汇管理的规范是新条例修订的重点内容之一

这首先是为拓宽资本流出渠道预留政策空间。简化对境外直接投资外汇管理的行政审批，增设境外主体在境内筹资、境内主体对境外证券投资和衍生产品交易、境内主体对外提供商业贷款等交易项目的管理原则。其次是改革资本项目外汇管理方式。除国家规定无需批准的以外，资本项目外汇收入保留或者结汇应当经外汇管理机关批准；资本项目外汇支出国家未规定需事前经外汇管理机关批准的，原则上可以持规定的有效单证直接到金融机构办理，国家规定应当经外汇管理机关批准的，在外汇支付前应当办理批准手续。最后是加强流入资本的用途管理。要求资本项目外汇及结汇后人民币资金应当按照有关主管部门及外汇管理机关批准的用途使用，并授权外汇管理机关对资本项目外汇及结汇后人民币资金的使用和账户变动情况进行监督检查。

2.3 新条例完善了跨境资金流动监测体系

条例一方面在总则中明确要求国务院外汇管理部门对国际收支进行统计监测，定期公布国际收支状况，另一方面要求金融机构通过外汇账户办理外汇业务，并依法向外汇管理机关报送客户的外汇收支及账户变动情况。有外汇经营活动的境内机构，还应当按照国务院外汇管理部门的规定报送财务会计报告、统计报表等资料。按照条例的上述规定，外汇管理机关可以全方位对跨境资金流动进行监测。同时，建立国务院外汇管理部门与国务院有关部门、机构的监管信息通报机制。

3 新条例可能存在的风险

在翻阅新条例时，我们不难发现：

第九条：境内机构、境内个人的外汇收入可以调回境内或者存放境外；

第十三条：经常项目外汇收入，可以按照国家有关规定保留或者卖给经营结汇、售汇业务的金融机构；

第二十条：银行业金融机构在经批准的经营范围内可以直接向境外提供商业贷款。其他境内机构向境外提供商业贷款，应当向外汇管理机关提出申请，外汇管理机关根据申请人的资产负债等情况作出批准或者不批准的决定；国家规定其经营范围需经有关主管部门批准的，应当在向外汇管理机关提出申请前办理批准手续。向境外提供商业贷款，应当按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。

以上三条就已经很大程度的拓宽了外汇资本可能流出的渠道，不仅产生资本外逃，而且也为短期内国际热钱携带国民财富撤离提供了便利。我国应该对国际收支采取必要的保障、控制等措施，以防止可能出现的国际收支不平衡。还要适当考虑进出口状况、外债规模、实际利用外资等条件，根据持有外汇储备的收益和持有成本等状况维持一个国家的外汇收支平衡。否则，将会造成金融体系的不稳定，增加发生金融危机的可能性。

参考文献

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关键词：外汇管理体制；改革；管理

一、引言

改革开放以来，随着对外开放力度的加大和经济增长速度的提高，我国连续十几年保持国际收支顺差，外汇储备规模也逐渐增大。自2001年以来，我国外汇储备规模增长迅速，2006年2月达8536.72亿美元，首次超过日本，位居全球第一，2007年末高达15282.49亿美元，2008年末，国家外汇储备余额为1.95万亿美元，同比增长27.34%。其后几年至今，外汇储备一直保持高速增长，根据人民银行公布的统计数据显示，2013年3月，我国外汇储备余额已达3.44万亿美元。

目前，我国实际外汇储备规模已远高于适度规模，且继续保持增长势头。巨额的外汇储备对我国经济发展有利有弊，有利的方面是，庞大的外汇储备规模能够使中国在经济全球化、危机频发的背景下，有力的抵御国际金融风险，彰显中国经济地位的提高；但不利的方面是，巨额的外汇储备伴随着高昂的机会成本，为管理带来很大困难，这不仅会造成外汇资源的闲置浪费，并且会增加通胀和人民币升值压力，甚至使中国的货币政策工具失去大部分的自主性，进而给国民经济发展带来负面影响。因此如何改革我国外汇管理体制，使其适应现代经济环境具有很大的现实意义。

二、我国外汇管理中存在的问题

（一）现行制度易引发通货膨胀且对冲方法不可持续

巨额的外汇储备所导致的最直接的后果之一便是国内通货膨胀物价上涨，外汇储备的急剧上涨，使中央银行基础货币投放的结构发生改变，外汇占款成为基础货币投放的主要渠道，成为我国近几年通货膨胀压力逐渐增大的制度根源。

为了稳定国内物价，央行不得不采取一些对冲方法收回多余的本币。但对冲方法也具有多种缺陷，对冲方法不具备持续性而且成本高、风险大。

（二）巨额外汇储备对应的高储备成本和机会成本

巨额外汇储备大大增加了机会成本，从而降低了资本的有效使用率。目前，我国外汇储备大部分用于购买美国等国家的国债，或者以存款的形势存放在外国银行，如果把外汇储备用于投资，或者用于进口战略资源和投资国内企业，那么收益率将会远远高于储蓄收益，这样就构成了外汇储备的机会成本。

（三）结构相对单一，增大了储备风险

目前，我国外汇储备资产大部分以美元形式持有，不仅会受到美元贬值和美国国内通货膨胀的影响，而且也不符合“将鸡蛋放入不同篮子”的风险分散思想。此外，单一的持有大量的一国资产，必然会受到两国关系发展的制约，存在较大的政治风险。

（四）外汇市场和人民币汇率形成机制还不够完善

目前我国只是实现了人民币经常项目下的可兑换，资本项目尚未实现自由兑换，因此人民币的汇率形成机制还未实现完全市场化，外汇供求主要来自经营性的交易结售汇，资本流动的利率弹性很小，外汇市场不具备利率汇率联动机制。

针对外汇管理存在的上述问题，本文给出了外汇管理体制改革的建议。

三、外汇管理体制改革的建议

（一）外汇储备多元化，控制外汇风险

中国巨额外汇储备仍以美元计价资产形式存在，币种与资产结构过于单一。外汇管理当局应当进一步优化我国外汇储备的币种结构和资产结构，继续拓宽外汇储备投资领域，使中国的外汇储备在经济状态多变的今天保值增值，将是外汇管理的重点转变之一。

（二）藏汇于民需与完善人民币汇率形成机制相结合

改革外汇管理制度，调整集中性储备管理制度为分散性储备制度，由“藏汇于国”转变为“藏汇于民”，把相当部分外汇储备转由个人和企业持有，由个人和企业运用和投资。充分利用个人、企业和机构对国际外汇市场变动的灵敏直觉，丰富投资策略，提高外汇储备的经营效率和效益。

但是，单纯的鼓励“藏汇于民”并不能达到预期的效果，因为在人民币升值预期强烈以及外汇交易品种缺乏的情况下，企业和个人并不愿意持有大量的外汇。这需要国家进一步改革人民汇率形成机制，完善我国外汇市场体系。

第一，改变汇率的调控方式，建立外汇平准基金，进一步增强外汇交易主体的作用，通过外汇平准基金对外汇市场交易活动进行间接调控管理，将人民币汇率交由市场主体自行定价成交，提高人民币汇率的市场化程度。

第二，进一步完善我国外汇交易币种、品种、交易方式等，为外汇交易主体提供相应的市场避险工具，为企业提供更便利、现金的交易手段和规避汇率风险的办法。

逐步放宽对人民币汇率波动幅度的限制，减少央行干预外汇市场。

（三）分部门经营与分层次管理外汇储备相配合

我国目前的外汇储备除了应对对外贸易、偿还外债、利润汇回以及汇率干预等职能性需求，显然是过量的。把如此庞大规模的外汇储备放到一个部门按照同样的标准进行统一管理，既缺乏效率又对我国外汇储备的保值增值不利。因此，本文建议将外汇管理当局划分为三个部门：一是职能性外汇储备管理部门；二是战略性外汇储备管理部门；三是收益性外汇储备管理部门。

职能型外汇储备管理部门主要负责职能性外汇储备部分，将这部分外汇储备主要投资于流动性较强、安全性较高、收益性略低的资产，以保证在正常调用外汇储备时，能够满足效率高、损失小。同时，此部门在管理外汇储备时要以收支基本平衡，管理余额随中国经济状况稳中有增为目标。

战略性外汇储备管理部门要求把握有利时机进口我国稀缺的能源，为我国以后的长期经济发展提供充足的战略性资源；同时，在黄金价格处于下行周期之时，把握有利时机，增加黄金储备，以助推人民币国际化。

投资性外汇储备管理部门主要负责剩余超额外汇储备部分，将这部分外汇储备主要投资于期限较长、收益性较高的资产，这不但能够保证我国外汇储备的保值增值，而且能够利用充裕的外汇储备资源为我国经济的长远可持续发展谋取利益。

（四）控资本流入质量与扩大对外直接投资相呼应

外汇流入管理是一个非常困难和复杂的问题。一方面，积极合理利用有效外资仍是我国的一项基本国策；另一方面，随着经济日益开放，国内外市场联系日趋紧密，投机性资金流动能够比较方便地规避外汇管制。因而，应严格审查资本流入，正确引导外资流向，重点监测房地产领域、跨境关联交易等，严格控制投机性资金的流入，防范短期资本冲击。

要逐步有序拓宽资本流出渠道，进一步便利境内机构和个人持有与使用外汇，鼓励国内企业对外直接投资，我国应放松境内居民、机构对海外投资的限制；放宽私人企业境外发行证券融资的汇兑限制；放松对外资企业清算结业后分得的人民币购汇的限制。

四、结论

当前，我国经济发展面临的主要任务是调整经济结构、完善金融市场、完善人民币汇率形成机制、参与改革并完善国际货币金融体系以及建立和维护良好的国际政治经济环境。可以预见，未来我国的外汇管理体制将继续坚持国内经济体制改革和经济金融全球化的方向，围绕我国经济发展所面临的主要矛盾进行调整和决策，稳步推进外汇管理体制改革，为我国经济的长远可持续发展和国际货币金融体系的完善做出应有的贡献。（作者单位：山东财经大学金融学院）

参考文献：

[1]肖凤娟.我国外汇管理体制改革的回顾与展望[J].国际贸易，2008（7）.

[2]程雨和.我国外汇管理制度的有效性问题分析及建议[J].时代金融，2011（8）.

[3]刘琛君.试论我国外汇管理体制改革的重点与政策取向[J].上海金融，2010（2）.

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（一）资金运作涉嫌逃避资本金支付结汇管理制度的管理。为防范热钱流入，打击虚假招商引资，外汇管理局加大了资本金结汇管理力度，对于部分因为招商引资需要扩大生产经营规模或者为配合政府完成招商引资任务的企业来说，资本金结汇成了资金运作过程中的一道坎。而通过预付货款付汇可以规避资本金结汇管理规定，顺利实现了投资资本金的回流。从本案的资金运作模式来看，资本金到账后，迅速对外支付或迅速结汇预付外汇管理给关联企业，既完成了政府招商引资的任务，又躲避了支付结汇管理，实现了资金的回流。

（二）货物贸易项下预付交易背景的真实性存在嫌疑。以预付货款汇出的资本金，其交易背景的真实性存在很大的嫌疑。预付货款企业只要凭合同就可到银行办理，A凭借与D签订的合同就轻而易举地用上千万美元的预付货款订购设备，同一合同预付了还不止一次，而调查中问及目前订购设备的生产进度、是否有专人跟踪设备的生产进展、何时到货等问题，企业人员不能直面回答，预付货款交易背景的真实性存在很大的嫌疑。

二、监管难点

（一）资本付汇后缺乏相应的监管手段，借道预付货款实现顺利流出。资本金变身预付货款跨境后，真实性和流向难以跟踪。企业在办理资本付汇时，仅需提供合同便可连续将资本金支付境外，在企业所提供合同的法律真实性无法被有效确认，同时银行也没有义务审核其上一笔交易是否完结的情况下，导致企业在非真实交易背景下将资本金顺利流出，带来了监管上的困难。就目前国内部分地区虚假外商投资较为严重的地区而言，资本金付汇尤其可能成为空壳外商投资企业转移资金的一条便捷、几乎毫无成本的运作模式，在外汇事后监管的大趋势下，等外汇局发现企业违规线索查处的时候，往往上述企业有可能已人去楼空。特别是在国际经济形势发生逆转的时候，资本金付汇很有可能成为资本抽逃的通道。

（二）货物贸易监测系统不区分预付货款的资金来源，预付后的到货期限没有明确规定。目前，直接投资外汇管理系统中对资本金入账、结汇、付汇都有明细记录，资本金账户在允许的范围内可以直接对外支付，但资本金变身预付货款后，巧妙地躲避了支付结汇管理框架，纳入了货物贸易监测。货物贸易监测系统对预付货款的资金来源不区分是资本金账户还是结算账户，给有意逃避资本金支付结汇管理制度的企业可乘之机。而货物贸易外汇管理政策对货款预付后的到货期也没有明确的规定，只要求90天以上的预付货款要做贸易信贷报告，至于何时到货，交易是否真实则无法判断。

（三）贸易信贷登记报告制度缺乏相应的定性和处罚依据，造成监管漏洞。货物贸易改革后，根据相关政策规定，企业主体应将规定期限内的贸易信贷业务纳入主动性报告管理范畴，对企业报告的贸易信贷实施余额比率监测，监测企业未到期总头寸，但对于企业未在规定的期限内主动做贸易信贷报告，或者部分贸易信贷余额畸高、规模增长过快依然缺乏分类依据和处罚手段，造成了监管漏洞。

三、相关政策建议

（一）加强部门协作，进一步完善资本金支付结汇管理制度。加大对资本金付汇，特别是借道预付货款流出的监管力度，资本项目和经常项目监管部门之间要加强协作，跟踪资本金到账后变身预付货款后的到货情况。可参照实物出资的方式，在预计到货期限内，让企业凭进口货物报关单通过会计师事务所办理实物验资询证，如不能按期到货，企业必须向外汇局提交相关情况说明，外汇局可根据实际情况酌情处理。

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一、网上银行交易的支付方式

（一）收入結汇

收入结汇是指客户采用就地进行汇款的途径把企业或个人的资金转入到国内的相关银行储蓄账户，之后再对整个资金进行详细的结汇计算把钱款进行流入，流入的方式主要有以下两种：第一种可以利用分属异地公司进行资金互转的方式把钱款直接转入国内的银行系统，然后在分转于各个私人账户进行最终的操作。再有客户也可以通过自己在国外的朋友把钱款间接地汇入到账户中，进行个人方式的收入结汇[1]。

（二）跨境支付

在我国电子商务展中，跨境支付是常用的网上银行交易的支付方式，同时也是本文讨论的重点，其方式主要也分为以下两种方式：一方面是利用机构责任认定的第三方的支付工具进行直接的支付程序，比如现阶段比较常用的支付宝和微信等网上资金交易工具的收入结汇；另一方面可以通过国外的支付平台和手段进行跨境支付，此举对于整个结汇工作时相当有效的，同时可以扩大整个的支付范围和受益人群。

二、网络跨境支付外汇的相关风险

（一）审查力度过小造成的风险

有很多机构上的审查风险需要去规避，一些电子商务的企业对一方汇款人的身份没有进行详细的检查，同时也没有对收款人进行相同的认同主体审查原则，所以一些有资金滞留所造成的风险不断地挑战法律的底线，而相关支付行业的工作人员进行工作时的态度也并不认真。比如在跨境支付的同时，因为第三方企业认证失败而导致别有用心的人通过虚拟身份进行网上交易，并完成一项项真实资金的交易，如果情况真的发生就会产生很大的责任风险，导致不必要的麻烦和问题。

（二）信息保护意识不足导致风险

其实，无论是企业和个人，在对信息的保护上都没有一个明确的态度，近两年频繁出现的诈骗和违法交易问题正一次次的挑战道德的底线和法律的准则，越来越多的人们呼吁去加强个人信息的保护，谨防网络诈骗发生，如果相关机构没有按照自身的管理去保护公民的隐私，就会很容易触犯相关的法律，严重者可能构成刑事犯罪。在另一种情况下，同时也破坏当前的电子商务平台上的跨境支付的良好秩序，并引起不必要的麻烦，同时给企业和个人带来不必要的经济和财产损失。

（三）非法资金因审查不严流入平台

对于相关的使用者来说，因为企业无法识别各种跨境支付客户的真实身份，而很多交易又都是通过电子商务和网上支付的形式进行相关的操作，所以不能对付款人和收款人做一些相关的资质证明，所以在识别客户的身份上有很大的盲目性，也不能做到合适的处理规范，而这样的后果就是造成了很大的信用风险，为一些违法活动创造了条件，于是便使得非法资金因审查不严流入平台，并违反了相关的法律法规。

三、应对网络跨境支付外汇管理的具体规范策略

（一）建立健全外汇管理制度

如今在一些涉外性的相应的纠纷中，对于相应的管理部门来说首先就应该建立健全外汇管理制度，并以相关的责任银行所规定的条例准则就行操作运行，并完善相应的网络跨境支付，同时一定要规避因审查力度过小造成的风险、信息保护意识不足导致的风险和非法资金因审查不严流入平台。此外，要把第三方的相关支付状况作为审定的又一基准，对其业务工作也进行一定的规范，还可以加大相应的宣传力度，使得各种业务行为都能够有序的运行和发展。

（二）完善网络跨境支付外汇管理相关准则

首先在立法上要不断制定相应的法律规定，同时要不断的处理支付交易的一些特殊性案件，要利用我国的一些强制性规定来直接适应到相应的冲突规范，并紧密联系当前的案件，以求不断地完善网络跨境支付外汇管理相关准则。

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自2009年8月全国分局长座谈会上，国家外汇管理局局长易纲提出了要推动外汇管理理念和方式实现“五个转变”的管理思路起，外汇局实际上已经在管理理念上开始构建外汇管理生态环境基础。但由于未明确外汇管理生态环境建设目标，使得外汇管理改革注重管理技术改革多于管理理念改革，注重法规体系的完善多于治法环境的塑建。这种自下而上的改革方式容易遇到的改革瓶颈一是只能达到遇到问题解决问题的管理成效，二是管理当局容易处于被动应对的位置。而以建立外汇管理生态文明为目标的自上而下的改革路线，以尊重和维护经济发展客观规律以及“理性经济人”的行为准则为前提，以人与人、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨，以建立可持续的生产方式和消费方式为内涵，引导人们走上持续、和谐的发展道路为着眼点的改革理念，能淡化管理者与被管理者的对立性，强调监管人与被监管人的双赢结果，达到监管人与被监管人的和谐共存状态，从而共同推进经济的可持续发展。外汇生态建设以前瞻式、引领式的改革方式能避免现行改革方式的潜在改革瓶颈问题。

二、生态文明环境与传统环境下的外汇管理效果比较

由于我国经常项目已自由可兑换，目前我国主要的外汇管理限制集中在资本项下，这种半开放式的外汇管理制度让不少不愿与繁多审批限制打交道的资本项下跨境资金借道经常项目流动，所以本文以资本项下跨境资金管理问题作为研究对象。

（一）对个人境外投资的监管短板目前我国外汇管理制度中只允许了境内机构的境外投资行为，未放开个人境外投资行为，但在实际操作中个人可以通过签订阴阳合同的方式实现个人境外投资。如境内个人（境内股权转让者）与外方（境外股权受让者）签订一份以外汇现汇支付股权转让款的阳合同用于行政审批，私下双方再签订一份以境外股权置换境内股权的方式支付境内股权对价款的阴合同的方式实现境内个人的境外投资。外汇局在发现阴阳合同时会由于如下法律漏洞无法对行为人实施相应的处罚。一是定性难。以现汇支付的股权转让外汇变更登记实际上为事前登记，即在企业转股支付对价前到外汇局办理变更登记获得收付汇额度后，方能到外汇指定银行进行股权支付对价款的收付汇。外汇局在为企业办理变更登记时只对企业提供的材料做表面上的真实性审核，无法确定之后的实际交易方式是否为现汇交易。只要企业提供的变更事项批文和批准证书确为上游主管部门颁发，外汇局就可以为企业办理变更登记业务。中外双方又以换股的方式绕过了银行对实际交易与登记备案一致性的监管环节，使得外汇局无法获取企业支付对价行为与在外汇局登记备案不一致的证据，因此无法以虚假登记为名对公司违规行为定性，只能定性为企业未完成实际支付或未办理出资确认。同时由于外汇管理法规没有明确外国投资者收购中方股权出资确认登记办理时限，虽然企业财务上已确认股权变动，外汇局也无法以未办理外国投资者收购中方股权出资确认登记为名对公司进行违规定性，只能敦促企业补办外国投资者收购中方股权出资确认登记，但企业实际上无法提供现汇支付证明材料，无法办理外国投资者收购中方股权出资确认登记业务。二是处罚难。根据《外汇管理条例》第十七条规定“境内机构、境内个人向境外直接投资或者从事境外有价证券、衍生产品发行、交易，应当按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。国家规定需要事先经有关主管部门批准或者备案的，应当在外汇登记前办理批准或者备案手续。”但中外双方可以私下股权置换方式绕过商务部门和外汇局审批环节，使原中方完成了个人境外投资行为。原中方违反了《外汇管理条例》第十七条规定，但由于外汇局难以联系上已脱离境内外商投资企业的原中方股东本人，所以无法对其违规行为进行处罚，或者立案处罚成本过高。三是无法对后续的违规行为实施有效制止。在被发现违规行为后企业会为避免违规处罚而执行阳合同，即从境外汇入外汇现汇以支付股权转让对价款，然后再到外汇局办理“外国投资者收购中方股权出资确认登记”业务。具体是为配合阳合同的执行以走账方式从境外汇入股权对价款给原中方，再通过其他绕开外汇局的方式将从境外汇入的资金再汇出境外。上述做法导致中外双方因执行阳合同从而符合外汇局表面真实性的审核后不得不违规汇出资金。以规范境外投资者境内投资为目的外汇管理法规未能及时对违规行为进行处罚，反而催生后续违规行为，与立法者的初衷完全背离。上述类型的案例在监管实践中不在少数，影响了外汇管理政策的执行效果。如果我们形成了外汇管理生态文明，这种情况在外汇管理生态文明的环境下发生的机率将会大大减少。因为在生态文明状态下，人人重视自身的信用记录，不仅注重行为带来的短期后果，更注重行为带来的长期效应。在经济生态文明状态下，微观经济体经过长期的试错经历，总结出只有保持自身良好的信用级别，并且只与信用良好的其他微观经济体进行交易时，交易成本最低。所以外汇管理生态文明状态中的主体不会因眼前的短期利益而轻意做出影响今后交易成本的不良行为，微观经济体会从自身利益出发自觉遵守规则。而在外汇管理生态文明中的监管者也因为有征信机制的帮助而无需花大量的成本在对违规者的定罪和处罚上，监管成本也因此降至最低。监管者只是起到对经济运行的观测者、秩序维护者和经济突发事件的“消防员”的作用。

（二）对资本项下跨境资金借道经常项目的监管短板在中国当前这种经常项目可兑换，资本项目部分可兑换的“半开放”式外汇管理现状下，资本项下资金借道经常项目流出入境内的情况对监管者来说是防不胜防。以利润汇回方式支付先行回收投资协议中的固定回报就是其中一种资本项目资金借道经常项目跨境流出的一类例子。但外汇局对这类案例也由于如下法律难点而无法实施有效管理。一是法规重叠造成法规漏洞。该类案件汇出资金既是先行回收投资资金，又是利润汇出资金，两者在形式上有独立的外汇管理规则，但具体适用法条在内涵上有重叠之处。2005年颁布的《中外合作经营企业外国合作者先行回收投资审批办法》（中华人民共和国财政部令第28号，以下简称《审批办法》）第三条规定：“本办法所称的先行回收投资，是指中外合作经营企业中的外国合作者按照法律规定以及合同的约定，以分取固定资产折旧、无形资产摊销等形成的资金以及其他方式，在合作期限内先行回收其投资的行为。”即判定是否为先行回收投资除回收资金的形式外，更重要的是是否存在先行回收投资的行为，案件中虽是以税后利润方式汇出，但其性质已属于先行回收投资。2008年资本项目业务操作规程要求中外合作经营企业外国投资者先行回收投资购付汇需经外汇局核准后方能在银行办理。但根据《关于外汇指定银行办理利润、股息、红利汇出有关问题的通知》（汇发［1998］29号）文件精神，外商投资企业外方利润汇出可直接到外汇指定银行办理，无需经外汇局的核准。此类案件中的合作公司正是利用了利润汇出直接在银行办理了资金汇出的政策，以合法形式回避了先行回收投资购付汇核准审批程序。二是追究难。根据《国家外汇管理局关于印发<检查处理违反外汇管理行为办案程序>的通知》第二十四条规定“对在二年内未被发现的违反外汇管理行为，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违反外汇管理行为发生之日起计算，违反外汇管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本条前两款中的“发现”是指，“由外汇局发现的，以制作立案报告、事实确认书或者调查笔录等时间中最早记录的时间为准；由其他机关移送的，以该机关发现的时间为准；向外汇局举报的，以外汇局收到举报的时间为准。”在此类案件中的当事人公司均是以利润分配方式执行先行回收投资协议，并且企业每年都有足够的利润用于分配，所以外汇局难以发现该企业的先行回收投资行为。三是部门间法及新旧法衔接不到位导致难处罚。在2008年版的资本项目业务操作规程中的“中外合作经营企业外国投资者先行回收投资购付汇”业务的法规依据之一是《审批办法》，其第九条提到财政机关审批的先行回收投资应在批准后将其批复及合作企业和外国投资者报送的承诺函抄送同级外汇主管部门，但在法规依据列表中唯一列明的外汇管理文件《国家外汇管理局关于完善外商直接投资外汇管理工作有关问题的通知》（汇发［2003］30号）并没有对企业先行回收投资购付汇需经外汇局核准及审核所需主管部门的相关批复等要求，部门间法规无法衔接。虽然操作规程中明确先行回收投资购付汇需要外汇局核准，但由于业务操作规程只能算作外汇局内部操作依据，不能用于对外处罚文件依据，因此无法依此实施处罚。新法规《关于进一步改进和调整直接投资外汇管理政策的通知》（汇发［2012］59号）第六条第一款明确了企业需在银行办理先行回收购付汇前在外汇局的业务系统中有相应的登记信息，从而解决了法规等级和对外效力问题。但59号文件只对2012年12月17日之后发生的业务有效，对之前已发生的业务不具追溯力，又形成了新旧法规的衔接空档。本文认为上述案例中法律难点是由于法条过时造成的。首先，过去国家为了维护经济利益的分配合理性，防止当时国内一些人为了引外资而签下不平等的利润分配合约，在《审批办法》中对固定回报进行了人为限制。随着我国经济的不断发展和国际地位的不断提升，中国人在国际经济交往中的议价能力也得到了很大的提升，中国人已不再是过去那个在国际经济交往中毫无话语权的“矮子”，而是以平等身份与外国投资者进行公平交易。所以《审批办法》中对固定回报的规定也已不合时宜。其次，根据我国《民法通则》合同生效的三个实质要件：一是合同当事人具有相应的民事能力；二是合同当事人意思表示真实；三是不违反法律或社会公共利益。案例中中外方在双方自愿的情况下达成以税后利润的方式进行固定回报，一是合同是双方自愿的情况下签定，二是以税后利润方式进行固定回报既没有损害其他第三人利益，也没有损害国家或公共利益。但由于《审批办法》规定固定回报需经财政部门审批，而案中的固定回报合同并没有经财政部门审批，使得合同违法。在外汇管理生态文明下，这种由于法条内容过时而导致的法律尴尬是不存在的。因为外汇管理制度是与经济发展阶段保持一致，并遵循市场经济客观规律来制定和修订的。同时外汇管理内容也会充分考虑到“理性经济人”的行为准则，以“便利投资化”为原则，外汇管理仅对恶意投资行为、虚假投资损害他人或公共利益等行为进行监管，外汇管理当局仅在市场这只“无形的手”失效时充当“消防员”角色。

三、构建外汇管理生态文明

从对上节中的案例分析，可以总结出外汇管理生态文明形成的条件是：一是有健全的信用制度和遵循经济发展客观规律、尊重“人性“的法律制度。二是微观经济体通过对历史经验和教训的学习和反思，已形成了自觉、自律遵守法律规则，注重维护自身信用，尊重经济发展客观规律，以人与人、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨，认识到只有建立可持续的生产方式和消费方式才能实现自身利益最大化。三是监管当局只是经济运行的观测者和经济信息提供者、秩序维护者和经济突发事件的“消防员”。正如本文在“第二部分生态的重要性”一节中提到的“生态系统结构越复杂，能量流和物质流循环的途径越多，其调节能力或者抵抗外力影响的能力就越强。反之，结构越简单，生态系统维持平衡的能力就越弱。”构建自我调节能力和抵抗外力影响能力较强的外汇管理生态系统不是可以一蹴而就或一朝一夕能完成的事。所以外汇管理生态文明的实现也需要几代管理当局去一点点的勾画和构建。现阶段，在易纲局长提出的外汇管理“五个转变”的改革思路下，在继续做好外汇监管系统开发的前提下，外汇局需要与人民银行的征信制度管理系统联合，先解决外汇管理生态环境构建制度层面的事情，将生态环境硬件做好。对于外汇管理者的管理职能转变和管理手段的改革则需要在制度的完善中逐步的实现。基于上述情况，我们认为构建外汇管理生态文明应从中长期目标考虑：

（一）中期目标1.构建外汇管理征信体系，为外汇管理生态文明打基础。借助人民银行征信系统，构建全国外汇管理征信体系，对有违规记录且未能实施处罚的主体登记在案并在全国外汇管理系统，杜绝违规主体“打一枪，换一地，只要能不罚，全国各地跑”现象的发生。外汇管理征信体系的构建还能为多年无违规的守法主体开通外汇业务办理“绿色通道”创造条件和依据，增加外汇局投资便利化手段。外汇管理征信系统的构建，将形成让违规者主动受罚，否则将无法在中国开展外汇收支或者外汇经营活动，让守法者享受因守法而获得投资和经营便利优待的公平法治外汇管理环境，进一步降低执法成本，构建法制投资环境。2.加快法律体系的完善。法律环境会直接影响外汇管理生态，法制的好坏会明显改变微观经济主体的预期。从宏观上看，一个好的法律环境、好的司法和执法环境与不好的情况相比，国家需要的资源差别可能是几千亿甚至上万亿。笔者认为好的法律应以市场经济发展客观规律保持一致，并充分考虑“理性经济人”原则。不能以便于监管或从监管者角度出发来制定法律，而要充分考虑到人的本性问题。

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伪造货币罪，是指仿照人民币或者外币的面额、图案、色彩、质地、式样、规格等，使用各种方法，非法制造假货币，冒充真货币的行为。

（一）客体要件

本罪侵犯的客体是国家货币管理制度。国家的货币管理制度是国家财政金融制度的重要组成部分，它具体包括两方面的内容，一是本国货币管理制度，二是外币管理制度。所谓本国货币的管理制度也就是指人民币的管理制度。根据《中国人民银行法》的规定，中华人民共和国的法定货币是人民币，具有强制流通力，以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。国家对货币印制和发行实行集中统一管理的原则，货币发行权属于国务院，中国人民银行是人民币的唯一印制和发行机构，其他任何单位和个人均无权印制和发行人民币。中国人民银行通过日常的现金收付和货币发行工作，来组织货币的投放与回笼，控制货币的供应量，调节货币的流通规模，使货币流通与商品流通相适应，保持货币的基本稳定。任何伪造人民币的行为都会侵犯上述货币管理制度。所谓外币管理制度，是外汇管理制度的重要内容之一。外汇管理制度，是指国家对外汇的收、支、存、兑等行为进行监督与控制的制度。根据1997年1月14日修正的《中华人民共和国外汇管理条例》及有关法规的规定，国家对外汇实行集中管理、统一经营的方针，禁止外汇自由流通，并不得以外币计价结算。同时，公民和单位，可以持有外币，并可以到指定的银行根据当日外汇牌价兑换成人民币。在特定地区或部门，还可以用外币直接购买商品或支付服务费用。因此外币在一定意义上同人民币具有相同的性质，伪造外币同样侵害我国的货币管理制度，危害了交易的安全。伪造货币的行为，严重扰乱了国家的金融秩序，损害国家货币的信誉，严重危害国计民生，应为法律所不许。

本罪的对象是货币。所谓货币，也称通货，是指在一国或地区具有强制流通力的、代表一定价值的、用作支付手段的特定物。货币包括本国货币和外币。我国的货币为人民币，这里的“人民币”应作广义的理解，即它不仅包括中国人民银行发行的纸币和硬币，也包括国务院授权中国银行发行的外汇兑换券。有人认为，外汇兑换券是限定在临时入境的港、澳、台、各国华侨及外宾五种人使用而且限于在指定范围内流通的有价证券，它是中国银行发行的，与中国人民银行发行的人民币性质是不一样的。我们认为，外汇兑换券虽然在发行时并未明确属于国家货币还是有价证券，但其实际上是作为含有外汇价值的人民币代用券使用的，它与人民币的基本职能并无实质差异，中国银行发行也是基于国务院的授权，这与中国人民银行根据授权发行人民币道理是一样的，因此应把外汇兑换券视为广义上的人民币看待，这也是我国理论上的通行看法，实践中也是予以承认的。所谓外币，即外国货而，指境外正在流通的货币，包括外国钞票和外国铸币。需要注意的是，“外币”与“外汇”的含义是不同的，“外汇”除包括“外币”外，还包括以外币表示的可以用作国际清偿的支付手段和资产，如外币有价证券（外国政府债券、公司债券、股票等）、外币支付凭证（如外国票据、银行存款凭证、邮政储蓄凭证等）、特别提款权、欧洲货币单位和其他外汇资金。可见 “外汇”的外延遮大于“外币”，伪造“外币”以外的其他外汇并不构成本罪。

（二）客观要件

本罪在客观方面上表现为违反国家货币管理法规，伪造货币的行为。所谓伪造货币，是指没有货币制造权的人，仿照人民币或者外币的面额、图案、色彩、质地、式样、规格等，使用多种方法，非法制造假货币，冒充真货币的行为。对于伪造的货币应当注意必须是仿照真人民币或外币制造的，与真币相似的假币。如果不是仿照真人民币或外币制作的，而是构成诈骗罪，不是构成本罪即伪造货币罪。伪造的货币，主要应在于它与真币的相似性，而不在于其相同性，即不要求与真币完全相同，一模一样。尽管科学技术已非常发达，致使伪造假币的手段越来越高明，伪造的效果极为逼真、难以辨认，但行为人毕竟是以假币冒充真币，因而有的自然不可能达到与真币完全一致的程度。其相似性则只要求足以蒙蔽、欺骗他人，达到以假币乱真、可使人信以为真即可。伪造货币，其行为的结果是假币。假币根据制造方法的不同，具体可分为以下几种不同的类型：一是机制胶印、凹印假币；二是石板、蜡板、木板印假币，三是誊印假币；四是复印假币；五是照相假币；六是描绘假币；七是板印假币；八是复印、制板技术合成假币；九是仿照硬币铸造的假币；等等。

本罪系行为犯，行为人只要出于故意实施了伪造货币的行为，就可构成本罪。其不要求情节严重或者造成实际的危害后果为构成犯罪的必要前提。至于未遂的标准，则应视其伪造的行为是否实施完毕而定。如果行为人仿照某种货币进行伪造，实施了所有制造工序的行为，即构成既遂，反之则为未遂。

（三）主体要件

本罪的主体为一般主体，凡达到刑事责任年龄且具备刑事责任能力的自然人均可以构成，单位不能构成本罪主体。

（四）主观要件

本罪在主观方面上只能由直接故意构成。间接故意和过失不构成本罪。过去理论上一般认为本罪在主观方面必须具有营利目的，否则不构成犯罪。但是本条并未对主观目的予以规定，行为人只要出于故意伪造货币的，一般就可以认为构成本罪，而不必过于苛求其必须具备什么目的。如果行为人确实是为了显示自己的技巧或为了自我欣赏而伪造极少量的货币的，可视为本法第13条所称“情节显著轻微，危害不大”的情况而不认为是犯罪。

二、认定

（一）本罪与非罪的界限

本罪为行为犯。一般说来，行为人只要出于故意实施了伪造货币的行为，就可构成本罪，但这并不是说一定就构成犯罪，这是因为任何违法行为包括伪造货币的行为只有达到一定危害程度时才能构成犯罪。构成犯罪的标准，在没有出现新的司法解释前，可以参考最高人民法院于1994年9月8日的《关于办理伪造国家货币、贩运伪造的国家货币、走私伪造的货币犯罪案件具体应用法律的若干问题的解释（以下简称《解释》）的有关伪造国家货币罪的定罪处罚标准予以认定。按照《解释》的规定，下列伪造国家货币的行为应当依照原刑法第122条的规定定罪科刑，第一，伪造国家货币总面值在500元以上不满15000元的；第二，伪造国家货币币量50张以上不满1500张的；第三，伪造国家货币的总面值或币量虽然没有达到上面第一、二种情况规定所应达到的数量，但具有严重情节的。所谓情节严重，则是指因伪造国家货币受过刑事处罚的，利用职务便利伪造国家货币的，或者具有其他严重情节等情形。这样，如果伪造国家货币的数量就总面值而言未达到500元，且就币量张数而言未达到50张，并不具有法定的情节严重的情况，则就可以结合行为人的主观恶性、主体特征（初犯还是常犯）、认罪悔罪态度等诸方面全面分析后，要么认定为不构成犯罪，要么认定为犯罪，但可以免予刑事处罚。至于外币，在没有新的司法解释前，其数额可以按外汇牌价折合成一定的人民币予以计算。

（二）区分本罪的一罪与教罪

行为人实施伪造货币犯罪行为后，通常还会继续实施其他相关行为，从而触犯其他罪名，如行为人出售或运输其伪造行为人使用其伪造的货币骗购财物、行为人走私其伪造的贷等，其行为分别又触犯了出售或运输伪造的货币罪、诈骗罪、走私伪造的货币罪。对此应定一罪还是定数罪然后实行数罪并罚呢？根据本法第171条第3款之规定，伪造货币并出售或者运输伪造的货币的，依伪造货币罪从重处罚。出售、运输的货币，在这里应是指为伪造者自己所伪造的，即出售或运输所指向的假币与伪造的假币乃是同一宗假币。只有在这种情况下，伪造行为与出售或运输行为才存在着吸收与被吸收的关系。此时出售或运输行为乃属于伪造行为的继续，是伪造行为的一种后继行为，这种后继行为是前行为即伪造货币的行为发展的自然结果。因为伪造者要达到其目的，一般要伴随着运输或出售的过程，因此，对这种后继行为，应被主行为即伪造货币的行为所吸收，不再有其独立的意义，定罪只按伪造货币罪进行，在量刑上则作为二个从重情节予以考虑。如果伪造货币或者运输或者出售的不是自己伪造的那宗货币，此时，运输、出售假币的行为与伪造货币的行为没有必然的联系，从而不存在吸收与被吸收关系，对此，应当分别定罪，再实行并罚。

三、处罚

根据本条规定，犯本罪的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处5万元以上50万元以下罚金；情节特别严重的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处5万元以上50万元以下罚金或者没收财产。

所谓情节特别严重，根据本条的规定，是指具有下列情形之一者：

1、伪造货币集团的首要分子。值得注意的是，适用此条，应‘严格依照犯罪集团的认定条件看是否能构成伪造货币的犯罪集团，只有构成犯罪集团时，其首要分子才可依本幅度量刑。如果不能构成集团犯罪，仅是一般性的纠合、聚集数人的共同犯罪，对于起指挥、组织等作用的犯罪分子仍只能按一般的共同犯罪的主犯处罚原则处理，如属于情节特别严重的情况，亦不能直接适用这一项，而应依其他项进行严厉处罚。