国有土地资产管理范文

导语：如何才能写好一篇国有土地资产管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

（国务院，2001年5月30日）

改革开放以来，随着土地使用制度改革的深化，土地资源的资产价值得到体现，逐步适应城市建设、企业改革、经济结构调整的需要。但目前国有土地资产通过市场配置的比例不高，透明度低；划拨土地大量非法入市，隐形交易；随意减免地价，挤占国有土地收益的现象严重，使得大量应由国家取得的土地收益流失到少数单位和个人手中。这不仅严重影响了对土地的保护和合理开发、利用，而且滋生腐败现象。为加强国有土地资产管理，切实防止国有土地资产流失，现就有关问题通知如下：

一、严格控制建设用地供应总量

严格控制土地供应总量是规范土地市场的基本前提。只有在严格控制土地供应总量的前提下，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，充分实现土地资产价值，提高土地资源利用效率。各级政府必须严格执行土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划，严格控制新增建设用地供应总量。要抓住经济结构调整的有利时机，把土地利用引导到对存量建设用地的调整和改造上来，优化土地利用结构。

各地要加大对闲置土地的处置力度，积极稳妥地解决历史遗留问题，最大限度地减少国有资产的损失。对依法应无偿收回的闲置土地，要坚决收回。

坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应。各地不得违反国家有关规定擅自设立工业园、科技园、开发区等各类园、区，经批准设立的市辖区工业园、科技园、开发区等各类园、区的土地必须纳入所在城市用地统一督理、统一供应。对已经列入城市建设用地范围的村镇建设和乡镇企业用地也要按城镇化要求，统一规划、开发。

为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。

二、严格实行国有土地有偿使用制度

严格执行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于划拨用地范围的规定，任何单位和个人均不得突破。除法律规定可以采用划拨方式提供用地外，其他建设需要使用国有土地的，必须依法实行有偿使用。国土资源部要依据法律规定，抓紧制订具体的划拨用地目录。

土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。

各地要加强对经济适用住房建设用地的管理。经济适用住房建设用地必须符合土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划，严格控制占用耕地，严禁开发商以开发经济适用住房名义牟取暴利。要对经济适用住房的建设标准和销售对象作出严格规定，具体办法由建设部制定。

要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。

三、大力推行国有土地使用权招标、拍卖

为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。

国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。要严格限制协议用地范围。确实不能采用招标、拍卖方式的，方可采用协议方式。采用协议方式供地的，必须做到在地价评估基础上，集体审核确定协议价格，协议结果向社会公开。

四、加强土地使用权转让管理

土地使用权要依法公开交易，不得搞隐形交易。划拨土地使用权未经批准不得自行转让。出让和承租国有土地使用权首次转让，必须符合法律规定和出让、租赁合同约定的条件。土地使用权交易要在有形土地市场公开进行，并依法办理土地登记。土地行政主管部门要加强对出让、租赁合同的管理，受让人和承租方未付清全部出让金、租金的，不得为其发放土地使用证，未达到法律规定和合同约定的投资开发条件的，土地使用权不得转让。

土地使用权抵押应当依法办理抵押登记。设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，受让人应当依法与土地所在地的土地行政主管部门签订土地使用权出让合同，从拍卖价款中缴纳土地使用权出让金后，抵押权人方可优先受偿。

以营利为目的，房屋所有人将以划拨方式取得国有土地使用权后所建房屋出租的，应将租金中所含土地收益上缴国家。

国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20％以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。

五、加强地价管理

市、县人民政府要依法定期确定、公布当地的基准地价和标定地价，切实加强地价管理。凡尚未确定基准地价的市、县，要按照法律法规规定和统一的标准，尽快评估确定；已经确定基准地价的市、县，要根据土地市场价格变化情况，及时更新。要根据基准地价和标定地价，制定协议出让最低价标准。基准地价、协议出让土地最低价标准一经确定，必须严格执行并向社会公开。各级人民政府均不得低于协议出让最低价出让土地。要抓紧建立全国地价动态监测信息系统，对全国重要城市地价水平动态变化情况进行监测。

六、规范土地审批的行政行为

各级人民政府和土地行政主管部门掌握着土地审批和资产处置权力，责任重大，必须切实加强制度建设，规范行政行为，从制度上杜绝土地资产流失和腐败行为的发生。

（一）坚持政企分开，政事分开。土地行政主管部门一律不得兴办房地产开发公司等企业。土地估价、土地交易等中介服务机构必须与行政机关及其所属事业单位脱钩。

（二）坚持规范管理，政务公开。土地行政主管部门建设用地审批管理、土地资产处置等要严格执行办文制度，所有报件和批文均按规定程序办理。要增强服务意识，将办事制度、标准、程序、期限和责任向社会公开。要抓紧建立建设用地信息、地价和土地登记资料可查询制度。

（三）坚持内部会审，集体决策。土地行政主管部门内部要尽快健全各类审批事项的内部会审制度。农用地转用、土地征用、用地审批、土地资产处置、供地价格确定等，一律要经过内部会审，集体决策。

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国有企业制度改革是我国经济体制改革的核心内容，其直接目的是通过建立现代企业制度，最大限度地提高企业的运营效率。土地与国有企业有着十分密切的关联，作为稀缺资源，其价值在市场化进程中正逐渐显化出来，土地资产作为生产要素已经成为一笔数额巨大的国有资产，因而，进行国有企业制度改革就必然会涉及到土地资产的处置问题。随着国企改革的推进，市场经济体制的进一步完善，国有土地使用制度也由最初的无偿、无限期使用向有偿、有限期使用转变，并且，通过多年摸索，结合改制企业用地大多为历史遗留划拨用地的现实情况，我国法律确立了保留划拨、出让、租赁、作价出资（入股）以及授权经营五种土地资产处置模式。

上述五种土地资产处置模式的确立和实施，为传统划拨用地的改造提供了多种途径，并且，有力地推动了国企改革的进程。笔者认为，五种处置模式实际上是国家对土地资产的再评估，即随着市场化进程在国有企业中展开，重新评定国有土地资产的价值，其升值部分作为国家的再投资投入到改革进行中和改制后的企业当中去，以期实现国家对这部分增值土地价值的收益。但是，由于实践中土地价值难以准确界定，上述五种模式在实际操作中存在许多问题，直接表现为土地资产处置过程中的定价难，经常出现低评、低估的现象，导致国有土地资产的流失，形成了对以上五种土地资产处置模式有效运用的严峻考验。

针对五种模式运用过程中的土地资产流失问题，理论界在对其原因进行剖析的过程中，产生了不同的观点，有的归因于行政化的土地资产管理体制不健全，有的归因于市场化引入程度不够，有的归因于土地市场不规范，笔者认为，产生这一问题的根本原因应是在五种土地资产处置模式的实际运用中，其各自的权利性质及具体权利内容不明晰，导致土地收益缺失一个科学的分配依据，土地资产价值没有合理的判断标准，难以准确界定，最终造成改革过程中的土地资产流失。因此，对五种土地资产处置模式进行研究，在法律层面明晰其具体权利内容并给出一个准确的定性，对土地资产处置模式的完善具有重要的指导意义，对我国现代企业制度的最终建立也有巨大的现实意义。

围绕完善上述五种土地资产处置模式这一核心内容，本文第一部分对国有土地资产流失现状和流失原因做出简要阐述，提出土地资产处置过程中权利性质和具体权利内容不明晰是导致这一问题产生的根本原因，然后简述国有土地使用有偿化在法律层面的历史沿革，即对保留划拨、出让、租赁、作价出资（入股）和授权经营五种处置模式的相关法规进行归纳和梳理。第二部分针对五种处置模式下的具体权利内容分别进行深入分析，在这部分内容中笔者设想通过将租赁、作价出资（入股）和授权经营三种处置模式下的具体权利内容与典型划拨土地使用权和典型出让土地使用权的权利内容加以对比，找出其各自的特点并给予定性，进而寻求如何平衡各权利主体的利益，以及针对五种处置模式下的不同权利内容是否均可以引入市场化来调节进行深入分析，最大程度优化土地资产处置模式。第三部分笔者提出完善国企改革中土地资产处置模式的建议，一是在宏观上，结合《物权法》关于建设用地使用权的规定对国有土地资产处置模式进行有针对性的补充立法，在法律层面对各项权利内容予以明确认定，并提议在具体处置模式的选取上，尽量避免采用租赁、作价出资（入股）和授权经营这三种在实践中权利内容难以明确界定的模式；二是在微观上根据五种处置模式权利内容比较分析的结果，就招拍挂这一市场化路径和土地资产评估的合理运用提出可行性建议，最终达到完善上述五种处置模式，推动国企改革顺利进行的目的。

一、国企改革中土地资产流失现状和原因分析

（一）国有土地资产流失 现状

国有企业土地资产流失是在国企改革中涉及到土地资产产权制度改革时出现的一个不容忽视的问题。统计表明，我国共有国有资产33万亿元左右，其中，国有土地资源资产大约25万亿元，占国有资产总量的78.8%。 1992年以来，在企业改制土地资产管理中，据对16省市的6000多家股份制企业调查，依法处置土地使用权的不足9％，即使一些地方处置了土地资产，但土地使用权往往低价折股，或收取少量土地租金，或评估不规范等导致国有土地资产评估无法有效执行，加上其他渠道的渗漏，据测算，全国土地资产总流失量每年达200－300亿元， 这一数字是相当惊人的。而另一组统计数字表明，在一项对上海、佛山、苏州等城市的测算中，一般地段的工业企业，土地资产占其总资产的15％以上，好地段的工业企业可达50％以上，商业企业普遍超过50％。 这部分土地资产能否盘活，对国有企业改革有举足轻重的影响，而每年土地资产的大量流失，已经成为国企改革顺利进行的巨大障碍，甚至会严重影响了现代企业制度建立的进程。

（二）土地资产流失原因分析

国企改革中的土地资产流失问题已经引起了广泛的关注，对其流失原因，理论界观点不一，有学者认为我国长期实行的行政化产权管理体制造成的产权代表多元化，无法对国有资产实施有效的管理和严格的监督； 也有学者认为是国有土地资产处置过程中的市场化程度不够，主张尽量减少对土地使用权进入市场流转的限制； 还有学者认为作为流失场所的不完善的土地市场，造成了国有土地资产的流失； 此外，还有很多通说中普遍认可的原因，比如现行土地管理体制不健全，缺乏准确、合理的土地评估机制，执法不严，监管不利等。但是，笔者认为上述理论都没有切入国企改革中土地资产流失的本质，其根本原因应是五种土地资产处置模式下的权利性质不明晰，具体权利内容模糊不清，缺乏明确的法律界定。

土地资产处置过程中权利性质明晰与否，具体权利内容是否被清晰界定，在国企改革的土地资产配置中起着至关重要的作用。我国土地所有权与使用权相分离，就必然要涉及土地所有者和使用者双方的权益及土地收益的分配和再分配问题，而实践中，由于权利内容不明晰，土地资产处置过程中难以确立合理的土地收益分配机制和必要的调节手段，导致土地收益在土地所有者和土地使用者之间的分配极不合理，土地收益的受益者往往主要为土地使用者，而不是土地所有者。　具体到上述五种土地资产处置模式中来，上述五种处置模式是在土地所有权与使用权相分离的基础上实施的，每种处置模式下都存在不同的具体权利内容，该权利内容不明晰，导致在实际操作中土地资产缺乏科学的判断标准，难以对其准确评估，合理定价，直接影响土地收益在所有者和使用者之间的合理分配，必然会发生土地资产流失的现象。因此，土地权利性质不明确，具体权利内容不明晰，正是导致国企改革中国有企业土地资产流失的根本原因。

二、国企改革中五种土地资产处置模式的历史沿革

上世纪70年代末80年代初，我国就已经开始了国有企业改革，并且，在二十多年的改革进程中，对土地资产的有效处置方式进行了不懈地探索。1987年下半年，深圳特区进行土地使用权有偿转让试点，由国家出租土地并规定年限，一次性收取地价，并且允许承租方转让土地使用权或进行抵押， 自此有了现代意义上的出让土地使用权，打破了国有土地无偿使用的局面。

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关键词：用地保护；土地资产管理；制度创新；土地资产评估

随着社会主义市场经济的发展和土地使用制度的改革，土地资源的资产价值得到体现。党提出现代企业制度是建立社会主义市场经济体制上最重要最根本的内容。而现代企业制度的建立，又与土地资产管理有着极为密切的关系。没有与现代企业制度相适应的土地资产管理制度，企业的改革就有可能陷入僵局。因此，转换经营机制，进行现代企业制度创新，加强建立现代企业制度中土地资产管理，就成为当前改革中一个重要问题。铁路依法取得使用权的土地（铁路用地）在铁路建设、企业改革和经济结构调整中发挥着重要作用。

一、铁路在建立现代企业制度中加强土地资产管理的现实意义

（一）调整现有土地产权关系是维护社会主义公有制的需要

铁路企业土地资产属国家所有。在过去计划经济体制下，由于政企不分，铁路没有作为独立法人经济实体应拥有的法人产权。政府对具有特殊商品属性的土地产权的应得利益也o权界定。铁路需要土地，行政划拨，无偿使用。既不需要为使用土地付出租金，也不需要对国有土地资产保值、增值而承担责任。特别是铁路内部的某些单位，不经批准对国有土地资产随意处置和非法转让，使国有土地资产流失。

（二）深化土地使用制度改革是促进企业转换经营机制的要求

建立现代企业制度的要求之一是把企业推向市场，让企业做到自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束。这与我们现在正在推进的土地使用制度改革，把相当一部分企业的土地使用权推向市场。土地作为资产的重要表现就是土地构成企业赖以生产、经营的必不可少的要素。建立现代企业制度，要求建立与之相适应的发育完善、管理有序的土地市场。也就是作为资产的土地进入市场，对市场进行调整和分配。

（三）是保护国有土地资产权益，实现土地资产保值增值要求

对非运输企业占用的铁路土地，经过评估，铁路运输业以出让方式取得土地资产价值后，转为股份企业的股份，并以土地投入转为对股份制企业的出资权利。按照“股权平等、同股同利，利益公享，风险公担”的原则监控土地资产。也可通过土地租赁，一次性或分期收取土地租金，实现土地资产的价值。

（四）是实现土地资源优化配置，落实土地基本国策的需要：

人多地少，土地紧缺是我国的基本国情。节约土地，保护耕地是我国的基本国策。土地资产纳入股份制经营，运用土地资产股权、租金等经济杠杆对土地的利用与分配进行制约。实现土地资源的优化配置和生产要素的最佳组合。

二、对建立现代企业制度中土地资产管理的对策研究：

（一）严格进行土地资产研究评估：

改制或新设的股份制企业，都必须对土地资产进行科学评估。这是保障股份制企业土地资产的真实性和可靠性，防止国有土地资产流失的重要措施。评估时，要按企业土地使用权现状，根据土地评估的要求和当时市场地价标准，评价出土地现实市场价格。

（二）依法进行土地产权界定：

土地产权即土地财产所有权，使用财产权人在法律范围内对土地财产享有占有、使用、收益、处分的权利。目前内地股份制企业土地产权主要划分为国家股或企业股。这两种产权的界定，取决于企业用地的获取方式极其支付土地使用费来源。以出让方式取得的土地使用权，如果铁路企业向国家缴纳了土地出让金，国家作为土地所有者一定年期的地租收入。所以这类土地使用权及其相关权益一般应归企业所有。土地股本为企业所有。如果国家通过行政划拨方式把土地使用权无偿、无限期提供给企业，这意味着国家作为所有人，没有体现其应得的经济利益。因此企业中这种土地产权应归国家。需要指出的是，不论是以那种方式获得的土地，都有一个土地资产增值问题。这个增值部分既有国家对区域的投入，也有铁路企业在进行生产和经营过程中的投入。这样在处理增值部分的土地资产时，要从协调国家和铁路企业两者利益的角度出发，由国家和铁路企业共享。这样，既体现国家所有权利益，又适当地照顾了企业经营的积极性。

（三）认真选择土地资产供应方式：

对铁路内部已实行股份制企业的供地方式，应该放在培育土地大市场的趋势下来实施，使改制后的企业产权制度与土地使用制度一同在新体制下的土地市场中运行。对一次清出让金有困难的，根据企业承受能力，可以协调地方土地管理部门采取一次出让、分期付款或分批出让、定期付款、挂帐处理或实行年租制等办法来解决。这样既适合经济承受能力，也是一般企业愿意接受的。

总之，建立现代企业制度是我国经济体制改革的重大举措。这些都有待于从理论和实践上深入探讨研究。既要保证生产力要素的最佳组合，促进企业的发展和进步，又要保证土地资源的最佳配置，国家土地所有权不受侵犯。从而使国家和企业从土地资产中获得巨大的收益。

三、国有企业改革中土地评估与资产处置管理：

（一）国有资产处置的方式：（1）土地出让；（2）土地租赁；（3）土地作价出资；（4）授权经营方式；（5）保留划拨方式。

（二）地价评估管理：国有企业改革中土地使用权除保留划拨用地方式外，采取其他方式处置的，必须进行地价评估。企业应委托具有相应土地估价资格的机构进行地价评估。

四、土地估价是估价人员依据土地估价的原则和方法

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关键词　房地产市场　土地收储资金　资产管理　收支预算

中图分类号：F127.3(263)

文献标识码：A

土地出让收入是地方财政收入的重要组成部分，是地方政府促进地方经济协调发展的重要保障。近几年来，云梦县财政局根据财政部和湖北省财政厅关于加强土地出让收支管理工作的要求，更新观念，积极探索，形成了“出让土地市场运作、出让收入全征全管、出让办证凭票把关”的管理模式。规范了国有土地资产管理，在土地供应上，做到了征地收购“一个口子进水”、土地储备“一个龙头放水”；在资金管理上，实现了收入“一个口径”，支出“一个漏斗”。使云梦县国有土地出让管理工作迈上新台阶。

一、执行政策，推进土地出让收支管理规范化

(一)建章建制，从制度上求规范。

为了贯彻落实《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》([2006]100号)和湖北省财政厅等五部门《转发财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部、审计署关于进一步加强土地出让收支管理的通知》(鄂财综发[2010]3号)文件精神，结合云梦县实际，先后出台了《县人民政府办公室转发县财政局、县国土资源局关于进一步规范国有土地出让金征收管理意见的通知》(云政办发[2007]52号)，明确规定了土地出让收入的征收主体、规范了土地储备出让、收入征缴程序、初步建立了土地出让收支管理制度；《县人民政府办公室关于进一步加强国有土地出让收支管理的通知》(云政办发[2010]27号)，进一步明确了土地出让收入征管程序、征缴行为、基金预算、管理职责等管理规定，促进了土地出让收支科学化、精细化、规范化管理。

(二)夯实基础，从管理上求规范。

一是明确主体，规范管理程序。为了更好地履行国有土地出让收入征收主体职能，明确规定国土部门主要负责征地、收储、供应，同时将过去由县国土资源局代征国有土地出让收入、代开票据、代管资金的代征土地出让收入的管理模式，改为由财政部门直接征收。具体程序为：县国土资源局按土地供应方式填写《云梦县国有土地出让收入征收审核表》，经财政审核无误后，财政局专人负责资金收缴、入库与填开专用票据，县国土资源局凭财政局开出的专用票据办理土地出让手续。确保国有土地出让收入全额征收并及时缴入县金库或“非税收入汇缴结算户”。

二是组建专班，强化市场整顿。2009年，由云梦县监察局牵头，抽调县国土局、县财政局、县房管局部分人员，成立了“云梦县房地产市场专项整治工作办公室”，并印发了云房治发【2009】1号及云房整字【2010】1号文件。文件要求对云梦县2005年1月1日至2008年8月私自变更、划拨土地、协议出让土地使用权用地性质进行房地产开发，低于县城区基准地价进行协议出让国有土地使用权，未缴或少缴土地出让收入；通过以私人名义改建、联建、新建的私人住宅及小商品房，未按国家相关政策规定办理建房所需手续的种种违法违规现象，都要按规定进行依法补缴或全额征缴土地出让收入及相关所需税费，并对违法违规者处以罚金。整治专班的成立，规范了云梦县房地产市场秩序，减少了国有资产的流失，整治收缴土地出让收入431万元。同时，云梦县财政局会同国土局按照土地出让政策规定，结合行政许可的要求，及时下达土地出让收入催缴通知书，部分由县法院按法律程序收缴，共收历欠土地出让收入1465万元。

三是定期会商，实现信息共享。为了切实保障报表数据的准确性和完整性，云梦县财政局加强部门间的定期会商机制，县国土资源局和人民银行云梦县支行积极配合，按规定的时间和要求，向湖北省财政厅、省国土资源厅、人民银行武汉分行及时报送统计报表。除了按规定报送报表外，云梦县财政局在日常工作中，加强基础数据的统计工作，准确、及时登记宗地台帐、及时向领导报送宗地次报表及土地出让收入征收入库结算表，不断提高报表质量。

二、规范操作，推进土地出让收支管理精细化

(一)精细化编制土地出让收支预算。

土地出让收支预算是政府性基金预算的组成部分。云梦县财政局从2008年起，按照“以收定支、收支平衡”原则，针对土地出让收入存在不确定性、不均衡性的特征，在确定土地出让收支预算的编制口径、编制方法、编制时间和编制程序的基础上，结合年度土地利用计划和土地供应计划确定的土地供应规模、供应结构、供应时间和控制基准地价等条件，编制了土地出让基金预算。2010年预计土地出让收入17330万元，其中：国有土地总价款13930万元、补缴的土地价款1400万元、划拨土地收入2000万元；支出计划为17330万元，其中：征地和拆迁补偿支出4366万元、土地开发支出4193万元、农业土地开发专项支出100万元、土地出让业务支出347万元、廉租房支出210万元、其他土地使用权出让支出989万元、土地利用规划修编50万元、全国土地第二次大调查100万元、基本农田执法管理及违法处理10万元、城市建设支出5930万元、农村基础设施建设支出1020万元、上解上级支出15万元。

(二)规范土地出让收入征缴行为，确保土地出让收入及时足额缴入国库。

一是实行彻底的“收支两条线”管理。根据土地出让招投标确认书、《云梦县国有土地出让收入征收审核表》，县财政局将土地出让收入及时足额缴入县金库或“非税收入汇缴结算户”；2010年，共计出让土地44宗，出让面积516.516亩，实现土地出让收入18472.09万元，超出基金预算收入6.6％，入库资金17405万元。其中：对县政府储备土地，主要用于住宅、商业、城区工业企业的土地，以招标、拍卖的方式出让土地17宗，出让面积410.946亩，征收土地出让收入10438.69万元，入库资金8756.2997万元；对乡镇工业企业用地和个人私房转让，以挂牌、协议的方式出让土地27宗，出让面积105.57亩，征收土地出让收入8033.4万元，入库资金4649万元。对已结清32宗土地，开具土地出让收入专用票据，并办理用地手续，对12宗未缴清土地出让收入的，只开往来收款收据，不办理用地手续。

支出按年初基金预算，实行“收支分离”，统一由云梦县城司代表县政府进行支出管理。2010年，累计支出12382.2万元。其中：征地拆迁补偿支出2819.1万元、土地开发支出3913.4万元、税金支出600万元、城市建设支出4817.6万元、土地业务费支出102.6万元、全国土地第二次大调查100万元、上解上级支出39万

元，占基金预算支出的72％。对未列入土地出让收支预算的各类项目，包括土地征收项目，一律不得通过土地出让收入安排支出，严格按基金预算实行“收支两条线”管理。

二是以票管收，规范征缴行为。每宗土地通过招拍挂方式出让的，应缴纳不低于起拍价80％的出让保证金。中标后，中标人分批缴纳土地出让总价款的，云梦县财政局每次只开具往来收款收据，待土地出让总价款结清后，再一次性开具土地出让收入专用票据，才能到国土部门办理《土地使用权证》。否则，不得办证。其目的，一是为了遏制土地使用者长期拖欠土地出让收入；二是规范了办理《土地使用权证》程序，遏制了分批办证的行为。

三是严格执行土地招拍挂出让制度。按照《湖北省招标拍卖挂牌出让国有土地使用权管理办法》规定，凡应通过招标、拍卖或挂牌出让国有建设用地使用权的土地，云梦县财政局对出让全过程做到事前参与，做好宗地核算，严格控制成本支出等相关工作，并遵循公开、公平、公正的原则。

三、转变观念，切实加强对土地出让市场的监管

国有土地既是国家的重要资源，也是政府管理的国有资产。加强土地资产管理，严格保护耕地，推进土地节约集约利用，是地方各级政府落实科学发展观，促进经济社会协调发展的重要举措。

(一)规范出让程序，强化土地交易行为的监管。

严格按照《云梦县土地收购储备管理办法》(云政发[2007]9号)文件规定，规范云梦县国有土地使用权出让行为。逐步形成了由县土地储备中心对城区范围的国有土地依法实行“五统一”管理，即统一规划、统一收购、统一开发、统一供应、统一管理，高度垄断城市建设用地一级市场。县国土资源局建立规范的土地交易市场，国有土地使用权的出让必须通过招标、拍卖、挂牌等形式公开交易。强化了土地收储的管理职能，减少了协议出让土地的局面。

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随着国家国有土地有偿使用制度的实施，特别是土地资产呈现不断增值的趋势，土地资产己成为投资者和经营管理者必须重视的内容。然而，电力企业的存量土地管理与经营水平低下，违法违章用地、闲置浪费情况、及闲置土地的复垦率低等情况时有存在，因此有必要对电力企业土地资产的经营进行研究，寻找适合于电力企业的经营方法或模式，使得土地资产的每一项权能都能参与经营，获取经营效益。

一、电力企业土地资产管理存在的问题

（一）土地来源和所有权关系复杂。土地自身具有较强的复杂性和特殊性。不同取得方式，其价值和处置方式完全不同。每一种方式所获得土地的所有权权属各不相同，取得土地所支付的成本和费用也不一样，土地资产记账方式存在很大差异。对于不同来源的国有土地，国家有不同的政策和管理规定，土地税收也存在很大的不同。从土地用途看，未经土地行政主管部门批准，不得自行转换土地用途。从土地政策管理看，土地实行分级属地化管理，除了国家层面颁布的法律法规外，各省市也可制定相应的土地管理制度，土地政策种类多、管理分散。所有这些，都给企业实行土地资产的统一管理、评价分级和处置流转等带来了很大的困难。

（二）土地变性问题突出，违法违章用地现象严重。电力用地大多根据划拨用地范围以划拨方式取得，而在电力用地的使用过程存在与其它划拨用地相类似的违法违章用地现象。主要表现在划拨土地擅自改变用途、划拨土地擅自转让出租、擅自占用划拨土地进行经营性房地产开发、！划拨用地目录"以外建设项目未办理有偿使用土地手续、非法占用土地进行各类建设（无用地手续）、擅自与村乡签订协议圈占集体土地以及擅自占用集体土地进行房地产开发等。

（三）土地利用和再利用效率不高，电力开发后土地废弃问题严重。现阶段，电力企业土地资源利用单一化，以及土地废弃问题。由于只注重架线，征地等，而不重视土地的复垦还田，被开采的土地长期处于荒废状态。大多数情况下，当对土地进行电力开采后，没有进一步利用土地，致使土地利用的单一化以及闲置荒废问题相当严重。

（四）征地矛盾突出，土地纠纷严重。电力设施用地属建设用地，需要大量占用电力所在地新增建设用地指标，由于国家每年下达各地的新增建设用地指标非常有限，导致地方政府给予电力设施用地的新增建设用地指标非常有限，造成大量电力设施用地难以完善用地审批手续；另一方面，通过划拨方式供地，企业无需缴纳土地出让金，而征地过程的各项补偿当地政府必须严格按照国家规定专款专用，各项税收的上缴也难以反哺于当地政府。因此电力所在地政府对电力用地的支持力度不够，导致征地矛盾十分突出。此外，由于电力所在地方村民整体素质及企业自身等问题的存在，导致电力野外生产场所外围很容易发生土地纠纷。电力田企业土地纠纷起因复杂，有其不确定性，概括来讲包括施工权争夺引发纠纷；土地补偿款挪用、截留引发纠纷；企业施工、补偿遗留问题引发纠纷；村民无理取闹故意引发纠纷等。大量土地纠纷的存在，很大程度上影响到了电力正常的生产秩序，严重者甚至可能导致停产。

二、加强电力企业土地资产管理的措施

（一）树立土地资产管理新观念。土地是企业重要的生产资料和企业资产的重要组成部分，要改变土地仅仅是生产经营场所的片面认识，树立土地资产意识。电力企业公司及所属各企业要充分认识到土地资产在企业生产经营的重要地位和作用，摒弃过去的旧观念，提高对土地资产管理工作的重视程度，加大管理力度，保持积极的工作态度，彻底改变过去在土地资产管理上的被动局面，使电力企业公司及所属各企业土地资产管理观念得以根本转变。

（二）搞好土地资产管理的基础工作。电力企业自开发建设以来，积累了大量的土地档案资料，而且随着电力企业建设的发展，各种资料逐年增加。这些资料是实施土地经营管理的基础，是维护电力土地权益、服务电力建设的重要依据。为了保护和利用好土地档案资料，一方面实行严格的档案资料管理制度、资料查阅履行备案登记程序，落实管理责任，做到用后及时归档入库，确保档案资料安全完好。另一方面建设并逐年完善土地管理信息系统，将包括土地证在内的各种信息录入数据库，实现远程用户对宗地基本信息的查询功能，使得电力企业具备地籍管理联网运行的能力。

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关键词：土地储备制度;问题;对策

一、我国城市土地储备制度的建立

我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物(教学案例，试卷，课件，教案)。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。

土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地;有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地;土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用;出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。

二、我国城市土地储备制度存在的问题

1土地储备运作主体界定不清。

从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作;又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。

2土地出让倾向于高端住宅。

随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。

3土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。

土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。

三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。

1建立一个以政府为核心，土地管理部门为纽带，有关部门共同参与的土地储备管理机构，制定科学(教学案例，试卷，课件，教案)的土地收购、储备和供应计划，保障政府对城市土地资产的有效经营，促进经济社会发展。

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土地是人类社会生存发展的基础，既是重要的资源，也是重要的资产，还是政府调控经济的重要杠杆。近年来，随着市场经济的不断发展和土地使用制度改革的不断深化，随着各级党委政府对土地管理工作的不断加强，我国的土地市场建设获得了较大发展，土地资本运营已成为土地管理工作的重要课题。**是一个较为贫困落后的山区县，人多地少，耕地后备资源不足，加大土地使用制度改革力度，加快国有土地资本运营显得尤为重要。20xx年下半年实施县乡机构改革，新组建**县国土资源局，在县委、县政府的正确领导和上级业务主管部门的大力支持下，我局围绕中心，服务大局，以提高土地对可持续发展的保障能力为目标，坚持资源保护与资产管理并重，建立健全土地收购储备各项制度，加大国有土地储备交易工作力度,严格执行经营性用地“招拍挂”出让规定，土地市场的培育发展和规范管理工作取得了一定的成效。

一、 **土地市场建设的现状

近年来，我国土地使用制度改革在不断深化，如何盘活土地，抓好土地储备交易工作成为经营城市的一大课题。为此，我们按照县委政府的统一部署，创新工作思路和方法，在改造旧城、开发新城工作中，为实现政府垄断土地一级市场，在完善土地储备交易制度方面结合县情做了大量艰苦细致的工作。

（一）成立机构 建章立制

土地收购储备制度的产生是政府垄断土地一级市场、调控土地二级市场的内在需求，也是深化土地有偿使用制度改革的必然结果。由于我县城镇规模较小，布局分散，城区基础设施不完善，城市建设资金短缺，过去长期实行无偿、无期限的土地使用制度，大部分存量国有土地以划拨方式进行转让，非法入市现象严重，应征土地出让金随意减免现象时有发生，造成大量国有土地资产流失，政府难以发挥宏观调控的作用，也为土地交易中的“暗箱操作”提供了瘟床。针对这一情况，为全面贯彻落实国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[20xx]15号)和国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第39号令）等文件精神，依法规范土地市场，确保政府对土地一级市场的高度垄断。20xx年8月，我县成立了土地储备交易中心，隶属**县国土资源局，定编5人，主要从事土地征收征用、土地收购、土地储备、国有建设用地出让等工作。

确定土地收购储备中心是接受县政府委托实施国有土地资本运营工作的法定机构，代表县政府对城镇国有土地实行统一征收、储备、经营和管理，做到“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”。同时，结合我县实际，制定出台了《**县国有土地收储运营管理暂行办法》、《**县国有土地收储运营程序》和《**县土地使用权交易市场管理暂行办法》等制度，为规范有序地实施土地储备交易提供了保障。

（二）清理整治土地市场，优化土地储备交易环境

20xx年2月20日，国土资源部召开土地市场秩序电视电话会议，下发相关通知，针对一些地方土地管理松驰，制度不健全，土地市场混乱问题，决定在全国范围开展土地市场秩序治理整顿。为优化土地储备交易环境，我县以进一步治理整顿土地市场秩序为契机，抓好土地市场秩序治理整顿，促进土地市场建设，进一步深化土地使用制度改革，明确划拨供地范围，切实抓好经营性土地招标拍卖挂牌出让工作。自20xx年以来，我县就完善土地储备交易机制，加大土地市场配置力度，连续推出了一系列举措。结合我县实际，下发了《**县人民政府关于加强国有土地资产管理的通知》，坚持统一规划、统一征用、统一开发、统一管理、统一出让的土地管理“五统一”的原则；根据土地市场的变化，及时修改我县的城镇规划区基准地价，并就土地储备范围、土地储备工作程序、储备土地的处置程序等内容进一步明细化、规范化；相继出台《关于加强城镇规划区内土地管理的通告》、《关于加强土地市场秩序管理、严禁非法买卖土地转让土地的通告》，坚决冻结县城区内建设用地的供应和审批，查处非法买卖、转让土地。一系列文件的出台，为搞好土地收购储备和规范土地市场提供了法律法规支持。

（三）多形式并举，广泛宣传国土资源法律法规

为使国土资源法律法规家喻户晓，人人皆知，我县在宣传力度上花了很大的力气，收到很好的效果。近年来，我们始终把国土资源法律法规、土地国情、国策的宣传教育工作放在首位。采用书写张贴悬挂标语、出动宣传车、利用网络、广播电视、举办专栏板报、演讲比赛、印发资料、召开座谈会等贴近实际、贴近群众、贴近生活的形式，广泛、深入地宣传土地管理特别是耕地保护的重要性、必要性和紧迫性。通过每年开展4.22“地球日”、6.25“土地日”宣传活动，使全县人民特别是各级领导干部充分认识到我县国土资源保护与利用的现状及所面临的严峻形势，明白土地是不可再生的资源，以此增强土地忧患意识，全面提高耕地保护和合理利用土地的 自觉性。这样，使国土资源法律法规更加深入人心，干部、群众的法律意识有了明显提高，也为我县推进土地储备工交易工作和规范土地市场营造了良好的氛围。

（四）认真履行职责，实施土地交易“阳光工程”

招拍挂出让国有建设用地是《土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第39号令）及相关法律法规要求的公开土地出让的方式。法律规定，经营性用地必须实行“招拍挂”。近年来，我县不断完善经营性用地“招拍挂”出让制度，着力于挂牌出让精心打造土地交易“阳光工程”。全县经营性用地挂牌出让一律实行市场化运作，坚持公开、公平、公正原则，采取招拍挂方式公开出让。并通过《中国土地网》、广播电视等媒体和张贴公告等形式对外公告，实施阳光交易。参加竞买土地者有县内、县外，州内、州外，也有省内、省外的投资商、开发商。每宗地挂牌出让公告期满后，有两家以上要求现场竞价，均由县政府牵头组织新区建设指挥部、国土资源、建设、纪检监察、财政等部门联合举行现场竞价会，在媒体上交易结果，接受社会监督，取得了良好的成效。

土地储备交易中心成立以来，严格按照规定对国有土地实行统一征用、储备、经营和管理，依法按程序对全县经营性用地实施了招标拍卖挂牌出让工作，自土地储备交易成立至今的5、6年时间，**县土地储备交易中心在**县国土资源局的领导下，以盘活存量国有建设用地、合理流转土地资源为工作出发点，供应国有建设用地32.4840公顷，其中划拨21.39公顷，出让11.0940公顷，收取土地出让金5054.2625万元，为**县城新区基础设施配套建设提供了必要的资金保障，解决了72个党政机关及社会团体单位的办公用地问题，为**县城特别是县城新区的建设发挥了积极的作用。

二、 **土地市场建设存在的主要问题

我县的土地市场建设正处于发育起步阶段，经过五年多的培育和规范，虽然取得了一定的进展，但也存在一些问题。

一是市场机制配置土地资源的基础性作用还未得到充分发挥，出让供地、招标拍卖挂牌出让供地的比例还有待提高。由于行政行为和部门利益驱动，在发展经济、企业改制和招商引资等方面供地操作不够规范，低价出让、甚至减免出让金的现象依然存在，影响了市场机制配置土地资源作用的充分发挥。

二是土地市场管理的法律法规和各项制度有待进一步落实，政府对土地市场的宏观调控还有待加强。土地市场发展的前提是政府控制土地供应总量,但社会上部分人员国土资源政策、法律意识淡薄，违法占地、随意占用耕地的现象屡禁不止，少数开发商与乡（镇）、村违法私自签订用地协议圈占土地搞建设，多头分散供地久治不绝，影响了政府对土地供应宏观调控的实施和耕地保护。

三是由于我县是一个较为贫困落后的山区县，年供地量不大，竞争力不强，加上收购土地的资金无来源，财政提供不了专项周转金，银行贷款困难，造成收储资金无着落，从客观上给土地“招拍挂”工作带来了一定的制约。

四是土地私下交易行为比较突出，少数单位和个人为逃避税费，不依法申报办理变更手续，部分企业、行政事业单位利用原划拨土地直接非法入市或用于经营性房地产开发，造成土地交易市场混乱。

上述问题的产生，既有国土部门内部制度不健全、管理不到位的原因，也有外部的诸多原因，主要表现在：一是土地用途管制制度不能得到很好的落实。建设项目用地选址随意性大，未能按照土地利用总体规划进行选址，在项目用地不符合土地利用总体规划时，往往实行规划跟着项目走，随意调整规划。多数情况下，用地单位或个人忽视城市规划，认为只要获得政府批准的土地，建设过程中随意性较大，不严格执行供地过程中的规划设计要求；部门间的相互协调不够，宗地管理无法实现，违规现象时有发生。二是土地收购储备中心的职能不到位，政府不能集中统一供地，多头供地现象依然存在，使“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的原则得不到真正的落实。三是一些单位和个人对土地政策、法律法规意识不强，违法占地现象时有发生，部分乡镇过分强调发展经济，随意提供工业用地，只顾当前利益，不顾长远计划。为引进资金，兴办企业，一味迁就企业不合理要求，以牺牲土地和农民利益为代价，不要求企业主严格地完善依法用地手续，造成农村土地市场混乱。四是缺乏土地储备资金，从而对老城区企业改制、划拨用地改变用途等国有土地管理的难度加大，无法按照相关法律法规进行行之有效的管理。五是利益分配既不合法又不合理，征收的土地出让金未按上级要求管理、分配使用，致使在应对上级检查时捉襟见肘。

三、解决**土地市场建设问题的对策措施

规范土地市场就是政府用市场的眼光看待国有土地，通过运用市场机制和市场规律，最大限度地优化配置土地资源、资产，实现土地的经济、社会和环境效益的行为，它对于促进可持续发展有着至关重要的作用。针对上述我县土地市场建设存在的问题，我们坚信在县委、县政府的正确领导下，在县人大、县政协的监督指导下，通过自身的努力一定能逐步加以解决。

一是继续深入开展宣传教育工作。采取多种有效方式，从发展和规范土地市场、完善社会主义市场经济体制的高度，大力宣传规范土地市场、实施经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的重要意义，为深入推进经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让工作营造良好的氛围。

二是进一步健全和完善土地公开供应制度。建立土地市场集中统一供应制度，国有土地招标、拍卖制度和依法行政工作制度。促进土地“招拍挂”工作公开、公正、公平。

三是要同相关协作部门共同研究解决土地招拍挂工作中的问题，完成供地前期规划、供地后期管理的基础工作和验收工作；建立统一协作关系，共同促进和培育规范的土地市场。

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地方税收是地方财政收入的主要来源，努力提高地方税收占税收总收入的比重，为地方财政化缘才是化解风险的根本之策。

国家审计署最新审计结果显示，截至2013年6月底，全国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额为10.5789万亿元，尽管总规模不大，但比2010年底增加了38679.54亿元，年均增长19.97%，地方债务的快速增长已经成为中国经济不可承受之重，必须通过新的制度设计摆脱“土地财政”的怪圈。

近些年来，中国“土地财政”的制度弊端及其衍生的风险越来越突出。在债务融资的压力下，地方政府对土地出让收入的依赖程度进一步增加。截至2012 年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24 亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%，几乎有四成要靠卖地来还债，土地出让收入成为输血地方债务的重要 途径。

根据中国指数研究院的统计数据，2013年全国前20名卖地收入超1.5万亿元，同比涨幅达63.69%，仅上海、北京、广州、深圳等四个一线城市的卖地总收入就超过5166亿元，然而，从未来趋势看，这种“土地财政依赖”的模式蕴藏着巨大风险且不可持续。

一方面，近年来由于不断攀升的拆迁成本。地方政府土地的净收益已经明显减少，已难以覆盖债务本息。2012年地方政府土地出让获得2.7万亿元，但因国有土地出让所支付的金额却高达2.8万亿元，其中征地拆迁补偿以及补助征地农民金额接近2万亿元。可见，随着土地拆迁成本的提高，国有土地出让非但没有增加地方财政的净收入，还变相增加了地方政府的开支。

另一方面，可供出售土地的减少。近年来，中国政府反复强调，要严守18亿亩耕地红线，这意味着，中国的土地从根本上来讲是稀缺的。出于对“土地财政”的依赖，不少城市在前几年大量供地，挤压了后续的供地空间。全国住房用地供应计划显示，2013年计划供应15.08万公顷，已经连续两年减少，其中一线城市和部分热点城市的土地供求矛盾较为突出，预计随着未来可供出售土地的减少，二、三线城市的土地供应也将趋紧。

因此，这就决定了从土地出让中获得的收入是有限和不可持续的。在这种情况下，地方政府为了短期维持债务的偿还，就必须放任房地产泡沫的延续，这无疑也是非常危险的。考虑到2015年后中国人口增速进入下降通道带来结构性变化将会改变房地产市场供需结构产生重大影响。一旦由刚需决定的我国房地产增长巅峰在2015年后过去，可能将极大地影响地方政府债务的偿还能力，甚至出现债务违约风险。

因此，解决“中国土地财政”问题既需要“治标”也需要“治本”。“土地财政”从表象看是一个财政问题，但通过从土地相关制度变迁的角度来切入分析：土地相关的制度供给与制度目标的矛盾是土地财政产生的内在原因，因此需要从土地经营制度入手，逐步剥离地方政府的土地经营管理职能，探索由国有土地资产管理公司代表政府经营，政府退出土地经营而做好土地微观规划管制与土地市场的宏观调控。

可以借鉴我国社保基金的组织模式，建立从中央到地方的土地收入基金，日常活动中主要职责是管理土地出让金收入，并对其进行稳健的投资实现土地出让金收入的保值、增值。地方政府也可以从国有土地经营管理职能脱离出来而做好政府的微观规划控制制定、实施和土地市场的宏观调控，同时由于打破了地方政府的土地垄断供给，有助于稳定地价和房价，使土地和房地产市场回到良性发展的轨道上来。

最后，要有赖于在分税分级框架下建立相对稳定的地方税收体系。财税体制改革须集中于以支出管理改革为重心的构建公共财政框架体系上，而化解一系列风险的落脚点还在于健全地方税体系为目的的财税体制改革，启动中央和地方分配关系的结构性调整。地方税收是地方财政收入的主要来源，努力提高地方税收占税收总收入的比重，扩大地方政府理财空间和调控能力，为地方财政化缘才是化解风险的根本之策。

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    为了明确全民所有制独立科研机构兴办的科技开发企业投资各方的产权关系，现将《关于科研机构兴办科技开发企业国有资产管理暂行规定》印发给你们，请遵照执行，并请你们将实施中的经验、问题及建议等，及时函告我们。

    附：关于科研机构兴办科技开发企业国有资产管理暂行规定第一条  为了规范全民所有制独立科研机构（以下简称科研机构）兴办科技开发企业的国有资产管理，理顺科技开发企业及其投资各方的产权关系，明确投资各方利益，促进科技开发企业健康发展，制定本规定。

    第二条  本规定所称科技开发企业是指：科研机构兴办的，从事技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务和经营科技产品取得法人资格的经济实体。

    科技开发企业不论登记为何种所有制形式，也不论采取何种经营方式，其国有资产的管理均按本规定执行。

    第三条  科技开发企业的国有资产管理，既要维护国有资产所有者的合法权益，又要保护其它资产所有者的财产权利和各项利益，有利于资产的合理流动和企业经营机制的改革。

    第四条  科技开发企业根据国家国有资产管理局、财政部、国家工商行政管理局《企业国有资产所有权界定暂行规定》界定国有资产所有权。国有资产管理部门要会同科技主管部门根据科技开发企业的具体情况，制定国有资产所有权界定的实施办法。

    对一时难以界定清楚所有权关系，或对界定资产所有权关系有争议的资产，任何一方不得自行处置，由科研机构报各级科委商同级国有资产管理部门研究处理。

    凡新办科技开发企业，必须按本规定明确产权关系，规范产权管理。

    第五条  科技开发企业的资产评估工作，按照国务院《国有资产评估管理办法》的规定执行。

    第六条  凡占有、使用国有资产的科技开发企业，必须按国家国有资产管理局、财政部、国家工商行政管理局《国有资产产权登记试行办法》的有关规定，向同级国有资产管理部门或其委托机关申报、办理产权登记手续，尚未设立国有资产管理机构的地方，应向同级财政部门办理产权登记手续。

    第七条  科研机构应指定相应的组织机构和专管人员，对其兴办和管理的科技开发企业的国有资产，依照国家的法律、法规和本规定进行管理。具体管理内容由同级国有资产管理部门规定。

    科研机构管理国有资产的组织机构由主管（院）所长直接领导。业务上接受同级国有资产管理部门的管理、指导和监督。

    第八条  科技开发企业的投资各方，可以货币出资，也可以实物、知识产权、专有技术、土地使用权等作价出资。

    以国有资产（包括国有土地使用权和知识产权等无形资产）出资的，按照国家规定组织资产价值评估。

    第九条  科技开发企业要建立董事会或其它形式的产权代表机构。并制定相应的管理章程。实行股份经营的投资各方应坚持股权平等，同股同利，利益共享，风险共担的原则，通过向科技开发企业委派董事或其它形式的产权代表，组成董事会或其它形式的产权代表机构，根据企业章程行使对科技开发企业的产权管理。

    各级科技主管部门和同级国有资产管理部门有权对代表国有资产权益的董事或产权代表履行职责的情况进行监督。

    第十条  鼓励科技开发企业通过参股、兼并、联合经营、承包、租赁、拍卖等方式，推动资产的合理流动和优化配置，不断提高资产经营效益。

    第十一条  科技开发企业的投资各方相互间的经济关系，应依法签定协议或合同，明确权利、义务和责任，在向国家工商行政管理部门申请办理注册登记同时报送，经批准依法登记后具有法律效力。

    第十二条  科技开发企业留用和从费用或成本中提取的资金形成的专项基金，以及资产产权处置收入，按国家规定管理和使用。

    科技开发企业上缴国家的税费和应归投资各方的资产经营收益一经确定，应在规定期限内如数交纳或支付。

    全民所有制投资各方资产经营收益应按国家规定管理和使用。

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一、资源性资产确认

农业企业资源性资产确认的首要条件是“由企业控制”,而不是“由企业拥有或控制”,因为“企业拥有”一般是指“企业拥有该项资源的所有权”。我国宪法和有关法律规定,我国的资源产权采用国家所有和集体所有二元结构的公有资源产权制度,《中华人民共和国土地管理法》规定,我国“实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”,因此,农业企业,如国有农场等,对土地的实际控制,体现在依法确认其国有土地使用权,并据此获取经济收益。国际会计准则委员会制定的《编制财务报表的框架》指出:在确定资产的存在时,所有权不是必不可少的……假如企业控制了得自不动产的利益,则该项不动产就是一项资产。“控制”这一概念的外延比较宽泛,在这里,可以涵盖了“拥有”,因此,《编报财务报表的框架》在阐述资产的定义时,也是仅提“由企业控制的”。同时明确,必须由企业控制。对于自然资源来说,强调对其产生利益的控制,也是资源转化为资产的必要条件。因为资源假如没有特定主体的控制,则成了没有管理主体的共享品,也就没有了收益,如太阳的自然能、空气等。显然,这样的自然资源也就不可能转化为资源性资产。

二、资源性资产初始计量

作为自然生成物的资源性资产,其计量与一般会计学所说的资产计量不同,由于其稀缺性、非交易性,其计量自有一套独特的方法体系,在理论界,往往采用收益还原法、成本法,市场价格法、剩余法等基本方法对其进行价值评估,或构建边际机会成本模型和模糊数学模型等方法对其进行价值计量。此外,对于单纯性资源,如土地资源,其价格,在理论上,还可以采取马克思的地租资本化价格法,即土地价格等于地租除以利息率。但是,上述理论评估和计量方法,大部分还只局限在学术交流层面,认知程度较低,距可操作的实用性还有相当的差距,这也正是将资源性资产纳入会计核算体系的困难之处。

对于资源性资产的初始计量,既要考虑资源性资产的特征,更要从我国的实际国情出发,遵循相关的法律法规,进行多角度、全方位的探讨,待取得成功、成型的经验之后,逐步加以推广。如对资源性资产中的土地,根据我国土地管理的法规,土地使用权可以依法转让、交易,因而,土地的使用权就存在着市场价格。而法律又规定,不准买卖或以其他形式非法转让土地,这样,土地又不存在市场价格。那么,应如何确定农业企业通过行政划拨取得的农业用地初始计量的入账价格呢?

由于土地资产入账后,将在企业资产负债表上作为资产列示,因此,在确定土地资产的入账价格时,就应该考虑到因国家建设(如国家修建高速公路、铁路等)需要时,农业企业使用的国有土地经批准可能会被征用,所谓征用,是指国家收回土地使用权,对于国有农场历史上场队合并或以场带社并进来或带进来的原属于集体所有的土地,征用则是指土地由集体所有转化为国家所有。此时,须将其从资产负债表中注销,并将其处置而形成的利得或损失,在利润表中确认为收益或费用。

显然,土地资源资产的初始计量不可能按照土地中介服务机构对土地(使用权)的评估价格入账,也不能采用前述理论界对资源资产评估或计量的结果作为初始计量的入账依据。但是,我们注意到,农业企业使用的国有土地被征用时,可按照有关法律的规定取得相应的土地补偿费。因此,对于土地资源资产,采用征地时的土地补偿费作为补始计量的入账价格,既具有实用性、可操作性,又具有充分的法律依据。目前,在理论界一般也是认同的。

三、资源性资产的财务管理

资源性资产的财务管理,涉及后续支出、处置、折旧、计提减值预备金等问题,下面分项述之。

后续支出。和资源性资产有关的后续支出,假如使可能流入企业的经济利益超过了原先的估计,如因对低产田改造提高了土地的肥力,使单位产量有较大幅度的提高;或者因水库的扩建增容改变了农业生产的水利条件,增加了旱涝保收田的面积等,则应将这些后续支出资本化,增加该项资产的账面价值。任何后续支出都应资本化、费用化,在发生的当期加以确认。

处置。资源性资产转让、报废、损毁,或由于国家建设需要被征用时,应将其从资产负债表中注销,并将处置收益,包括企业获取的征地补偿费等项收入,在成为应收款项的会计期间,扣除其账面价值和相关税费后的差额,作为损失或利得计入当期损益。同时,将和划出土地资源资产相对应的土地资源资本转入其他资产公积。

折旧。理论界对资源性资产的价值及其服务功能的补偿称为折补。所谓资源性折补是指为了维持资源资产开发利用功能恒定而进行的价值、技术等方式的补偿。对于农业企业资源性资产中的土地资源资产,从其特性来看,虽然具有质量的可变性,但从其可永续利用的自然属性看,则通常具有无限的使用期。且只要利用得当,可以使其资源性资产开发利用功能恒定。再从有关的法律规定来看,国有农业企业的农用地,其使用也不存在期限的界定。因此,土地资源资产可不计提折旧。