规划建设法律法规范文

导语：如何才能写好一篇规划建设法律法规，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】林业；绿化建设；整体规划

加强城市的绿化建设是实现城市可持续发展的要求之一，只有加强城市林业的绿化管理，才能够提高城市的绿化效益、美化城市的环境、保持城市的生态平衡。针对林业绿化管理这一问题，本文将详细地分析加强林业养护和管理的重要性和目前林业绿化管理中存在的一些问题，探讨如何加强林业绿化管理，提高城市的绿化效果。

1 加强林业工程养护和管理的重要性

1.1 加强林业养护和管理是实现林业可持续发展的保障

作为具有自然生态系统特征的城市园林植物绿化体系，因其种植较为单一，受到病虫害的威胁程度也极为严重，甚至有被整体毁灭的现象。通常为避免这种现象，会采用喷雾杀虫药物的方法来消灭或控制病虫害的发生。但用过药物后的植物，因含有大量的化学有害物质残留，又会给园林的生态环境造成了新的危害。因此，十分有必要提倡多树种搭配的种植，特别是增加经济林树种的比例，这样对园林生态系统的稳定性、景观多样性及保持生物多样性有着十分重要的意义。

在我国，随着城市建设的步伐越来越快，建设用地占用的土地越来越多，可用于林业用地的土地资源越来越少。因此，只有加强对原有林业资源的养护和管理，实施科学的养护和管理，才能够保证绿化的水平，才能够实现城市林业资源的可持续发展。

1.2 加强林业养护和管理是实现城市可持续发展的保障

随着我国城市建设步伐的加快和城市人口的急剧增加，城市的生态环境也越来越恶化。林业能够改善城市的生态环境，能够维护城市的生态安全，还能给城市带来优美的景观效果，提高人们的生活质量，提升城市的形象。因此，必须加强对林业的养护和管理，提高林业工程的养护效果，实现城市的可持续发展。经济林树种主要在公园与风景区运用的比较广泛，种植树种品种多，应结合园内的造景手法并依据当地条件、树种特点而定。

2 目前林业绿化管理中存在的一些问题

2.1 资金不足

在绿化工程建设之后，没有将养护资金进行单独立项，没有足够的资金保障绿化养护工作的进行。在申请绿化养护资金时，往往会遇到申请时间长、程序不确定、资金到位晚等问题，使得养护单位必须自己垫付大量的资金。因此，绿化养护管理是一项只有投入、没有收入的工作，这就使得养护人员的工作积极性不高，许多林业单位不愿意从事林业工程的养护和管理工作，对林业工程的养护和管理投入也逐渐地减少，从而影响了林业的绿化养护管理效果。

2.2 缺乏足够的重视

在我国园林工程中，普遍存在着重建设、轻管理的现象，忽视了园林建设的长效性和持续性。在建设的当年和第二年，对林业的绿化管理还比较到位，但是没有一个长期的管理，使得苗木的保存率比较低，导致林业的绿化效果比较差。

2.3 没有建立健全的养护管理体系

在林业管理中，还没有建立健全的养护管理体系，不能够做到将生态和养护学联系起来。在养护管理的过程中，缺乏科学的管理，养护的队伍素质低，市场化运作还不是很到位，招投标制度不规范，所以使得养护管理的水平受到了很大的限制。

3 加强林业绿化管理的有效措施

3.1 转变林业养护管理的观念

在园林建设中，还要重视林业的养护和管理工作。在林业养护管理过程中，除了对苗木进行除草、修枝和浇水之外，还要进行施肥、除病虫害等工作，制定一个长期的养护管理计划。加强林业建设之后的林业科学养护，能够有效地提升景观的效果，使得林业工程建设达到预期的设计标准。

3.2 加强林业养护管理和区域文化的结合

林业管理还可以和当地的区域文化进行结合。对林业工程加以改造，增加林业工程的文化创意，形成特殊的园林绿化风景，使得整体的生态效果更加明显。

3.3 加大对林业管理的资金投入

政府有关部门须加大对林业管理的资金投入，将林业养护管理资金作为一项单独的资金列出来，保证林业养护管理单位的工作积极性，使得他们对林业工程进行有目的、有计划的养护和管理。其次，加大林业工程的养护和管理，还可以增加林业工程的深层次文化内涵、旅游内涵，发展林业旅游，使得林业资源实现更大的经济效益。

3.4 实行林业管理的市场化运作

为了提高林业养护和管理的效率，对林业养护和管理应该实行市场化运作，将林业管理和养护引入市场，提高养护和管理单位的水平。要对林业养护和管理实行招投标政策，吸引一些实力比较雄厚的养护管理单位来参与林业的养护和管理工作，与林业养护和管理单位签订合同，在合同期内加强对林业养护和管理质量的监督和管理，保证林业工程的养护和管理工作顺利进行。

3.5 提高林业工程养护和管理工作队伍的素质

养护和管理工作队伍的素质对林业工程的养护效率也有着十分重要的作用，为了提高林业工程的养护和管理效率，就必须提高林业养护和管理工作队伍的素质，加强对林业工程养护和管理工作队伍的培训，使他们获得更多的养护管理知识，从而使他们的养护管理效率更高。

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一、引言

假如说，传统的商贸城市支撑着千年的农业文明的发展，现代的工业化城市则承载着300年来的近代工业文明。但正是这三百年的工业文明历程，消耗了地球上大部分的的自然资源，使温室气体的浓度人为地增加了数倍，造成了严重的环境危机。生存环境的严峻形势促使人类开始反思文明的进程。反思的结论是：人类文明的演进方式必须要走向生态文明，发展低碳经济，建设低碳城市。

二、低碳城市建设与低碳城市规划的关系

低碳城市可以理解成将低碳目标与生态理念相融合，实现“人一城市一自然环境“和谐共生的复合人居系统.从而形成低碳型生态城市。而城市规划是城市建设发展的蓝图和管理城市的依据，对城市发展起着引导控制的作用，在低碳城市建设实践中，贯穿低碳理念的城市规划方法与管理措施是必不可少的。

因此，城市规划应当担当起建设低碳城市的重要角色。城市规划应当积极响应“低碳城市”的号召，在特定的经济社会发展状况下，将低碳理念及技术与城市空间规划和城市发展规划相结合，通过层层解析，明确低碳城市的发展目标，识别确定低碳城市的发展方向，探讨中国“低碳城市”的空间规划策略进而为中国低碳城市的发展和建设指明方向。

三、低碳城市建设规划控制方法

2010年1月21日～22日，低碳中国论坛首届年会在北京隆重召开。大会提出了“发展低碳经济、共建低碳中国”的口号，在全国建设低碳城市的大背景下，依托多角度的空间规划策略，以旅游名城桂林市为例，从城市土地利用，城市空间布局，产业规划，交通建设和生态建设5个方面探讨低碳城市空间新格局。

（一）土地利用

在桂林市的城市土地布局利用规划中，“十”型的功能轴线控制了整个城市用地的结构。整个土地布局以展现桂林世界独有的景观风貌特征，注重生态和人文资源保护，注重城市优良环境的营造和空间结构的合理布局，完善良好的城市功能结构，增强城市的可居性，可游性，大力建设紧凑型城市，建设资源节约型社会，保持城市生态的多样性，使城乡的土地，水资源，能源，物产资源得到节约，集约和可持续利用。在生态建设方面，“以保护山水资源，传承山水文化，创新山水城市”为基点，大力保护山水自然景观的格局，积极推进低碳城市的建设。

（二）城市空间布局

低碳城市的建设更强调城市（片区）与其所在区域的空间联动和功能互补，从而降低功能上的偏差和结构上的不合理所带来的“高碳”后果。因此建立科学、合理、有序、稳定的高效的城市空间结构，对于防止交通拥挤、空气污染、城市热岛效应等大城市病的发生，提高城市运行效率，降低城市内耗，减少城市能源消耗水平具有重大意义。为此必须，优化城市空间结构，大城市的空间结构应以组团式为主，对主城区人口密度过高和功能过分集中的城市要进行适当的有机疏散，并通过规划合理的城镇空间体系，适当遏制大城市的无限膨胀。

桂林市中心城区的规划空间结构，展现出“城乡交融，城景互衬，山水叠层，网络交织”的山水城市格局，形成了“两带双核八组团”的城市空间结构，其中“两带”为南北方向的沿漓江城市生活旅游发展带和东西向的城市新兴综合服务发展带；“双核”为临桂新区和桂林市老城中心区；“八组团”为老城中心组团，瓦窑-大风山组团，叠彩-八里街组团，临桂新区组团，四塘组团，雁山组团，七星组团和铁山组团。

在空间布局中，桂林市沿漓江城市发展带，坚持原有规划中的“两江四湖三楔”的城市与山水环境关系格局，严格控制与保护“两江三楔”所涉及的开敞空间和视觉走廊，整个城市的开发建设始终注意与山水环境相结合，以紧凑型城市发展模式为主，大力发展低碳产业和新型高科技产业，采取“一区多园”的模式，对老城区和景区的“三高”产业进行搬迁和集中整治，使土地和资源得到合理配置。

（三）产业规划

产业发展是决定经济增长的重要因素，城市产业结构的创新和调整是实现低碳城市的重要策略。桂林市是国家级旅游城市，其产业结构具备了建设低碳城市的基础。城市规划应该对低碳产业的发展规律加强研究，在用地规划等方面为低碳产业发展提供便利和有效的引导。但就桂林市而言产业类型主要是第三产业（旅游业），制定低碳产业规划战略，将可再生资源、高新技术产业作为产业发展的重点，大力发展现代服务业，使其产业发展和城市功能有机结合起来，打造桂林市独特定位和发展目标。

1、桂林市第一二三产业发展协调性分析

2012年上半年（图1；1-9月份），全市生产总值560.74亿元，增速较快。首先，第一产业增长5.2%，增速同比提高1.2个百分点，第二产业增长24.2%，增速同比提高10个百分点，第三产业增长8.4%，增速同比提高0.5个百分点，三次产业对经济的贡献率分别达到4.1%、73.3%、22.7%。其次三次产业投资全面增长。1-6月，全市第一产业完成投资15.27亿元，同比增长57.0%，增幅同比提高42个百分点；第二产业完成投资256.51亿元，增长48.1%，增幅同比提高14.0个百分点；第三产业完成投资361.06亿元，增长21.5%，增幅同比回落5.6个百分点。

但对比第一，二，三产业增长投资和发展情况来看，仍存在不少问题，首先是第一产业投资比重偏低。上半年，第一产业投资虽然保持了高于第二、第三产业的增长速度，但仅占固定资产投资投资比例的2.4%。这势必影响质量的提升和农业的可持续发展。其次第三产业增长仍然比较缓慢，增幅不增反而回落。总之“三产”的发展不协调性必将会影响桂林低碳城市的健康发展。

2、以低碳旅游产业为龙头，大力发展第三产业

桂林市应积极实施“品质旅游”战略，深化改革，加强统筹协调，提升产业素质，推动产业融合，拓展产业功能，着力打造消费层次丰富、产品体系完整、服务水平一流、产品线路完善、市场秩序规范，能满足多样化现代需求的旅游格局。积极推行电动旅游汽车、燃气旅游汽车。鼓励旅游企业采用清洁能源和低能耗技术，培育一批低能耗景区，倡导徒步旅游和自行车旅游。鼓励旅游景区开展生态科普宣传教育，传播绿色低碳理念。推进漓江游船能源系统改造工程，漓江游船动力系统改造为电力发动机或混合动力发动机，经营性竹排所用发动机改造为电力发动机，试行发展液化天然气（LNG）动力游船，减少能耗，减少环境危害。

（四）交通模式

网络状结构既是中国传统的道路系统形式，也是基于平坦地形的理想选择。网络状街坊促使城市高度融合，有利于公共交通发展，而且因其提供了到达目的地的多种路径选择而减轻了汽车交通的拥堵。在低碳城市建设中应逐步摒弃现有的等级森严的道路等级体系，强调相对匀质的网络式道路系统.加强支路系统的建设。因此在城市综合交通规划中，要通过合理的规划来提高公交出行的比例，有条件的城市要实现地铁、城铁、机场、公交车、出租车等公共交通方式“零换乘”，并保留和扩大城市道路上的自行车道和步行道，提倡绿色出行方式。

桂林市在本市城区交通规划中（图4），大力发展中心城区公共交通系统，旅游交通系统与慢行交通系统规划。在公交干线所经的干线道路上设置公交专用道，同时保留和规划交通枢纽站，鼓励大运量交通出行方式。在旅客旅游出行的交通系统中，组建旅游集散中心，城区旅游道路系统，旅游公交系统和水上观光游船系统等，极大地方便了游客的往来和出行，避免了游客因道路拥堵和混乱而造成个人行程的不便。在慢行交通系统中，倡导和鼓励自行车和步行出行方式，结合城市绿地，绿道，滨水地带，城市广场等规划出行线路，以满足市民锻炼，休闲，娱乐购物和短距离出行的要求。

通过三种不同的交通系统规划，极大地满足了不同人群的需求，同时又积极地引导人们选择低碳交通出行方式，减少了交通能源的消耗和对环境的负面影响，进而推动低碳城市的发展建设。

（五）生态景观建设

绿地对环境的改善作用毋庸置疑。在低碳城市建设中要充分发挥绿地的“吸收”和“转化”的作用，构建以公园绿地为节点，道路绿化系统为纽带的网络状绿地系统。

桂林市在区域生态系统的规划中，着重构建“三山三水”的区域生态网络结构，充分利用自然资源和人文资源打造“山，丘，峰，景”的区域生态结构格局，形成不同的风景带和风景区，维护区域生态系统的平衡和稳定；结合历史人文环境与居住组团式布局的结构特点在中心城区形成“一城，一区，三楔，八廊，多轴，多点”的城市景观风貌新格局。

四、结语

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关键词：会计工作 内控制度 法律责任

一、会计工作法律责任概述和形式

会计法律责任是指会计法律关系中各主体因为没有履行会计法律义务或者违反会计法律规范所要承担的强制性法律后果。我国《会计法》和相关法律对会计工作的具体违法行为有明确的规定，是财会工作正常运行的保障。会计法律责任具体包括行政责任、刑事责任和民事责任。行政责任包括行政处分和行政处罚，是我国会计法律责任的主要形式。刑事责任主要适用于会计人员、单位负责人伪造或销毁会计资料以偷逃税款或者贪污犯罪、挪用公款犯罪等，给国家和单位造成重大损失的情形。民事责任是会计法律责任中的重要形式之一。会计人员诸如做假账或者对外提供违反实际财务状况的会计信息等会计违法行为，对其他经济主体的利益造成损害，并给社会经济带来巨大损失的，相关会计人员就必须承担相应的民事责任。

二、会计法律责任产生的成因

会计法律责任产生的成因分为单位负责人违法违规成因和会计人员违法违规成因两个层次，在不同层次上又有主观因素成因和客观因素成因之分。

（一）单位负责人层面的成因

1、客观成因

现阶段我国会计法律法规对许多会计违法行为规范的定义不够明确，《会计法》与《刑法》之间的衔接不够紧密。比如《刑法》中对会计违法行为的处罚力度相对较轻，而《会计法》中对会计违法行为的处罚大多为一般原则性的，加上会计违法行为中存在多个责任主体，如单位负责人、总会计师、会计机构负责人、一般会计人员等。但目前我国的会计法律法规还没有对这些主体的会计责任作出明确划分，仅仅是做了些简单的规定，在司法实践中很难做到依法追究其各自应承担的责任。虽然《会计法》第四条规定单位负责人要对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，现实中很多单位负责人对自己所要承担的会计法律责任存在认识上的误区，缺乏自我监督的动力，容易产生不作为或不当作为的违法行为。他们往往只注重本单位的统筹决策，而认为会计工作属于财务部门的范畴，会计责任应由财务部门负责人负责，客观上导致会计法律责任风险。

2、主观成因

主要是基于单位负责人为完成业绩指标、粉饰政绩、逃避税收或者获得投资、取得借款又或者营私舞弊中饱私囊而授意、指使、强令会计人员伪造、篡改或利用不正当的计量方法对会计数据、原始凭证进行人为夸大或缩小，使得会计信息与会计信息质量有关的载体资料（如会计凭证、会计账簿、会计报表等）存在失真现象，从而导致会计法律责任风险。

（二）会计工作人员层面的成因

1、客观成因

会计人员地位的非独立性，对单位领导只有建议权没有变更权和阻止权，会计人员往往对领导只有服从，从而被动的“协助”作假造假，使会计信息失真，更由于事业单位内部控制制度不健全，内部监督和内部审计制度的缺失，使会计人员陷入承担法律责任的风险。

2、主观成因

在处理具体会计事务中，许多事业单位的会计工作人员对会计法律责任问题没有清晰的认识，没有从会计从业人员的标准来要求自己，没有严格按照会计制度开展工作，工作责任意识不强，出现了工作偏差和错漏现象，个别会计人员为了一已私利对会计信息造假，以上种种都导致会计法律责任风险的产生。

三、规避会计法律责任风险的措施

建立并严格执行事业单位内部控制制度，严格规范会计行为，提高会计信息质量，强化内部管理，从制度设计上和制度运行上去控制风险，防止、发现、纠正错误和舞弊行为，有效堵塞漏洞，遏制和打击犯罪，着重从以下五个方面采取措施：

（一）提高单位领导法制观念

单位负责人要学习《会计法》，深刻了解并掌握会计法律责任的内涵，从而高度重视本单位会计信息质量工作，对会计资料和会计信息的真实性完整性负责，不能做超越法律法规禁止的会计事项，更不能授意会计机构或者人员做假账等。同时单位负责人应组织本单位会计机构加强《会计法》的学习，定期或者不定期举办培训班，让会计人员深刻掌握会计法律责任相关规定。

（二）建立健全内部控制制度

建立健全内部控制制度是事业单位提高效率、防范舞弊，规避或降低会计法律责任风险的必要措施，首先要做好制度设计。第一，加强组织领导，实施内控建设。成立由单位负责人亲自挂帅、各部门骨干参加的内控制度建设小组，制定内控制度建设计划，制定保证各项业务有效开展的内部控制制度。第二，坚持内部制约，不相容职务分离。建立行之有效的内部制约机制，建立不相容职务分离制度，实行会计人员的定期轮换，有效防范和控制违法舞弊等行为的发生。对重大事项、重大决策、重要人事任免、大额现金支付实行集体研究或联签制度。第三，健全内部审计，重视会计监督。事业单位要建立健全内部审计制度，使之规范化和制度化。通过内部审计，对内控制度执行情况进行检查和监督，发现问题，切实整改，有效规避会计法律责任风险。第四，强化信息系统管理，确保系统有效运行。事业单位要加强信息系统设计和运行的管理，确保信息系统的先进、安全、全面、有效，以利规避会计法律责任风险。第五，严格审批授权，明确审批责任。对货币资金业务建立严格的授权审批制度，明确审批人对货币资金业务的授权审批方式、权限、程序和相关控制措施。同时，针对货币资金内控制度监督检查过程中发现存在的薄弱环节和问题，及时采取措施，加以完善，有效规避会计法律责任风险。第六，建立考核机制，强化责任追究。事业单位要建立内控制度建设工作的考核机制，强化责任追究制度，单位负责人对内控的有效性负责，对个别单位领导随意因个人意志导致内控制度失效的要予以追究责任。第七，明确职能分工，实行权责利挂钩。根据责、权、利相结合的原则，明确各职能部门的权限和责任，即对每个部门和人员授予权利的同时明确其相应的责任，做到责任和利益挂钩，过失和处罚对等。

（三）实施全面预算控制管理

事业单位要编制年度总体目标和计划，在此基础上编制年度收支预算，单位各项经营活动要在收入预算中得到反映，各项业务活动要在支出预算中得到落实。事业单位要实施全面预算管理，经规定程序批准后的预算要严格执行，未经批准不得突破。对确需调整的预算要按规定程序报批，对预算外的不予列支。对预算的编制、执行、控制、考评实施全过程的监控，实施价值和行为的双重管理。

（四）发挥单位会计监督作用

会计监督是事业单位重要的内控制度。会计工作的政策性和法制性及专业性是区别于其他工作的主要特征。单位负责人和会计工作人员要严格自律，遵守会计法，真正发挥会计监督作用。会计监督的作用在于要使违法违纪行为遏制在会计工作的萌芽阶段，在社会中介、财政、审计等部门介入之前就能发现、纠正、阻止会计违法违规事项的发生。

（五）提升会计人员职业素质

会计人员要努力学习会计知识，通过自身学习，不间断参加继续教育，及时补充和更新自己的专业知识，并在会计实践中积累工作经验，丰富职业阅历，提高专业胜任能力，为规避会计法律风险提供条件和保证。与此同时，单位负责入也应进行会计知识和法律知识的强化，掌握会计基础知识和原理，杜绝违法违规行为，促进本单位工作正常发展和社会进步。

综上，事业单位负责人增强会计法律意识，强化事业单位内部控制制度建设，提高会计人员自身的法律意识和职业素养，严格按照法律规定进行实际操作，依法履行各项会计责任，确保本单位各项会计工作合法有序，这对规范会计工作、净化会计市场、进一步提升会计工作水平，有效规避会计法律责任风险有极其重要的意义。

参考文献：

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【关键词】村镇建设；规划与管理；建议

1、村镇规划与建设管理的现状

村镇建设包括村庄、集镇、建制镇规划建设，是经济社会发展的重要组成部分，是全面建设小康社会的重要内容。积极稳妥地加快村镇建设和发展，是各级政府统筹城乡发展，推进城乡一体化和解决“三农”问题的途径。村镇建设在取得成绩的同时，还存在着一些不容忽视的问题，表现在如下方面：

1.1村镇规划建设管理体系不健全。一直以来城市规划建设管理体系基本成熟和规范。但村镇规划建设机构很不健全，各地机构设置不一，五花八门，再加上建设项目资金短缺，很多时候重点工作主要偏重视规划编制，村镇没有专业的建设管理分工，乡镇一级大多没有专设村镇规划建设管理科，即使专设也存在人员力量不足，兼职运作，素质不高等问题。还有的村镇规划机构人员工资无着落，机构运转艰难，对于庞大的村镇规划建设工程而言，显得很不适应。

1.2村镇规划定位不准。表现在部分村镇规划建设缺乏有效的分类指导和区域协调政策与措施，各类村镇的职能和目标不够明确，发展重点不突出，存在基础设施、公用设施建设各自为政，小而全现象。一些地方的村庄布局缺乏规划指导和约束，农民建房缺乏科学设计，有新房无新村，环境脏乱差等现象普遍存在，农村精神文明建设，社会事业发展相对滞后。

1.3村镇规划盲目攀比，“求大、求洋”。城乡一体化，缩小城乡差别，不是把农村建设成为城市，但不少村镇规划不切实际地用城市规划法来进行村庄规划，在村镇规划中建生活安置小区，造大广场，宽马路，小洋房等，导致规划中出现很多形式主义工程。村镇失去原有特色，村镇规划一定要坚决反对形式主义，反对大拆大建，提倡生态文明。

2、加强村镇规划建设与管理的措施建议

2.1继续抓好村镇规划的编制。进一步完善城镇体系规划和城镇建设规划。强化城镇体系规划对村镇规划建设的指导作用，严格按照《新疆维吾尔自治区镇（乡）总体规划技术规程》，《新疆维吾尔自治区村庄规划技术规程》》等技术标准进行规划编制，结合当地地理环境，生态环境等因素，按照适度超前的原则开展村镇总体规划控制。根据实际情况和自然景观，合理确定建设标准，努力从单纯追求规模扩大转变到提高质量和水平上来。

2.2 健全规划管理体系。村镇规划是有整体性和战略性的特点，绝不允许被部门利益所分割。要按照有关法律法规，建立、健全、完善规划管理机构，使规划执法主体合法化。同时加强村镇规划的统一集中管理，可在各乡镇等设立分支机构，为县住建局、规划局的直属派出机构，其人、才、物和业务工作由县住建局或规划局统一管理，做到专人负责、责任明确、考核到位。

2.3提高认识，加强对规划工作的领导

（1）高度重视，加强对各级领导，村镇规划管理人员、技术人员的培训，提高规划执法水平。县（乡、镇）长作为城乡规划工作的第一责任人，要定期参加自治区和地区举办的培训班，接受村镇规划建设法律、法规、标准规范和专业知识的培训，提高管理水平。尤其是对规划管理技术人员要采取持证上岗的制度，保证他们的专业职能，要对其严格进行考核。利用培训的方式使其办事效率得到提高，服务意识得到增强。促进依法行政。

（2）规范规划设计市场，建立市场准入制度，提高村镇规划设计水平。各级规划行政主管部门要组织对进入村镇规划的设计队伍进行监督审查，严禁无证，超资质承担规划设计任务，对规划达不到设计要求的建设项目，不得办理规划审批手续。积极推进专家评审规划制度和规划公示制度，以确保规划设计和工程量。

（3）进一步加强村镇规划建设法规的宣传普及。通过加强规划建设法规知识的宣传普及，逐步提高广大居民的法规意识，增强遵遵纪守法的自觉性。

（4）切实加强村镇规划管理工作的领导。针对村镇规划建设发展的新形势和新问题，应进一步研究制定鼓励和支持村镇发展的政策措施，培养典型，加强领导，推动村镇规划建设再上新水平。

3、结语

总之，村镇规划是一个重要的课题，关系着村镇的长久发展，关系着广大人民的切实利益。只有搞好村镇建设管理工作，才能为构建和谐社会，社会主义新农村打下坚实基础。因此，我们要通过认真学习，努力工作，为探求建设社会主义新农村的新道路作出最大贡献。

参考文献

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城建档案工作是档案工作的一部分，同时又是城市建设管理的一部分。在执行有关法律法规时，一要参照《档案法》。因为《档案法》规定了各级档案行政管理部门的主要职能，就是指导和监督，其中监督就是执法。二是要参照《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《规划法》）。因为在《规划法》中涉及到城建档案工作，是在工程竣工验收后必须向行政主管部门移交城建档案资料。依据《档案法》《规划法》，国家住建部颁布了《城市建设档案管理规定》（以下简称《规定》），使城建档案管理工作可以有法可依，有章可循。城建档案馆要做到依法治档，必须用足这些政策和法律法规赋予的权力，这一系列的法规和规章，明确了城建档案事业在国家经济建设和社会生活中的地位和作用及具体操作规范，这些法律法规和规章的出台，将城建档案的管理纳入了城市建设法规系列，推进了城建档案工作的规范化、科学化，标志着城建档案管理工作进入了一个新阶段，为城建档案事业创造了一个良好的外部环境，使城建档案接收工作由被动变为主动。城建档案在城市建设中发挥着巨大的作用，是为城市规划、建设、管理服务的。根据《规定》住建部出台了《建设工程文件归档整理规范》(以下简称《规范》)。在《规范》中规定了城建档案归档文件及其质量要求，对归档内容、归档文件范围、质量要求、立卷的原则、方法、编制、整理，还有工程档案的验收与移交制定了详细的国家标准。依据《规定》《规范》的要求，城建档案设有18个大类、102个属类。城建档案馆档案工作人员通过努力，尽量建立健全档案门类，丰富馆藏，可是存在接收渠道不畅通、接收难的问题，使有些大类档案至今还是空白或少之又少。只有疏通档案接收渠道，加强法律法规的建设，逐渐建立起门类齐全，结构合理、符合质量要求的馆藏体系，才能使城建档案工作健康发展。

二、依法治档，严格执法城建档案馆是以城市为单位建立的永久保存城市重要

城建档案资料的基地，是各有关方面，有关人员研究、利用城建档案的中心，是为城市积累和贮存城建档案，为城市规划建设和管理服务的。《档案法》赋予了档案部门监督职能，有法可依，但是关键在于实施和监督。可是在实施这些法律法规的过程中，并不是很顺利。按照《规范》《规定》要求，在城市建设中形成的工程技术档案要移交城建档案管理部门进行管理，而在城市建设中形成各种专业的工程档案，按照城建档案分类大纲要求，分为18大类，可是我馆自上世纪80年代建馆以来现存的档案大类，其中城市建设管理类、工业建筑类、民用建筑类居多，市政工程类近两年在领导与相关部门的疏通下陆续进馆，城市规划类和公用设施类都数量有限，交通运输类、名胜古迹园林绿化类、城市科研类、人防军事类、声像类等大类档案很少，甚至有的大类还是空白，如水利防灾类、工程设计类、地下管线类，这些档案大多数保存在行政主管部门。所以我们城建档案馆现存档案门类不齐全、结构不合理、没有形成系统的管理体系。自建馆以来，形成了以提供利用为重心，业务指导为中心，重服务轻监督，重指导轻执法的工作方式。指导和监督是相互依存的两个方面，指导、监督的力度不够，要依法治档，杜绝违反档案工作法规的事，及时补救。加大力度宣传贯彻法律法规，取得相关部门、领导的支持与配合，严格监督，才能出效益、出质量。城建档案的业务指导既具有行政管理职能，又有执法监督的职能，同时又是一项专业技术活动。城建档案的业务指导是一种法定的档案行政活动，而不是一般意义上的指导活动。有关档案工作和城市建设的法律、规章、制度，如《档案法》、《规划法》、《建设工程质量管理条例》等都是城建档案业务指导工作的依据，城建档案馆是城建档案业务指导的主体。如何依法治档，发挥依法治档的能动性，有效地执行城建档案法律法规？只有提高城建档案工作者的法律意识和法律修养，通过社会舆论和新闻媒介宣传城建档案法律法规、城建档案工作的重要性及城建档案的社会价值，领导带头学法执法，加大执法力度，才能依法解决存在的问题。

三、强化监督，促进城建档案执法

在城建档案法制建设中，依法监督，是法律赋予的一项十分重要的职责。有效地实施监督，可以减少违法行为。在城建档案管理部门，建立管理完善、制约有效的监督机制，加大执法监督力度，发挥法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督的作用，保证执法权力依法行使。如何能有效实施执法监督机制？一要健全组织，依法行政的水平与部分领导执法队伍素质密切联系在一起。加强领导，提高认识，充分认识依法行政工作的重要性、长期性、艰巨性，把依靠政策管理转变到依靠法律法规管理。二要学习法律法规，提高依法行政的水平，提高执法队伍的水平，加强执法队伍建设，我馆的执法队伍有具有专业职称的工作人员，参加城建档案执法人员培训，取得执法人员执法证，持证上岗。他们不仅仅是城建档案工作者同时还是执法者。档案行政执法工作效率在很大程度上取决于档案执法人员综合素质及执法水平。执法人员要认真学习和熟练掌握档案法律法规，在明确自身权利和义务外，还必须学习掌握其他法律知识，如《行政处罚法》《国家赔偿法》等，规范执法行为，严格执法程序和处罚尺度，做到执法工作经得起法律的检验、社会的监督。三要加强城建档案执法检查，通过纠错提高各参建单位的城建档案意识。用法来规范施工过程中的档案资料是否齐全、归档是否规范，否则责令整改，直至顺利移交进馆。这样，执法检查对提高参建各单位的档案意识和重视程度起到积极的作用，推动城建档案的收集工作。调动大家积极学法、遵法，才能创造依法治档的良好环境。

四、结束语

当今社会是一个法治社会，城建档案管理部门要坚持依法治档，而不是以法治档，避免将档案的法律法规作为摆设，切实认真履行法律赋予我们的职责。在工作中，充分运用城建档案法律法规规范城建档案的接收指导工作，宣传城建档案对社会的重要性和城建档案法律法规的要求，切实、有效地履行政府赋予的职能，正确行使执法权，通过合法的执法，强化监督，促进城建档案执法。

参考文献：

[1]李红芳.依法治档是建设档案强国的先决条件[J].城建档案，2014,(9).

[2]林源.档案法制建设的现状与对策[J].兰台内外，2013,(6).

[3]刘顺英.在实践中提高档案法制建设水平[J].山西档案，2008,(S1).

[4]刘洋.关于我市档案法制建设中存在问题的研究[J].科技信息：科学教研，2008,(8).

[5]韩艳新.从档案执法浅谈我国档案法制建设[J].山西档案，2007,(S2).

[6]刘斌.关于加强档案法制建设的几点思考[J].兰台世界，2007,(3).

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一、指导思想

全市各级、各部门要提高认识，认清违法建设给全市的安全生产留下的重大隐患，给全社会造成的严重危害，对国家和人民生命财产安全带来的重大威胁，要依法依规从严查处违法建设工程，对承揽违法建设的承建单位要坚决严厉打击。

二、查处范围

1．未办建设工程规划许可证、未依法进行招投标、未办理质量和安全监督手续、未办理施工许可证等擅自开工的建设工程（含商品房住宅工程、城中村改造工程、保障房工程、中小学校等公益性项目）。

2．施工企业无相关资质或超越资质范围、无安全生产许可证承揽工程的；转包及违法分包工程的；不具备安全生产条件擅自进行施工的。

3．施工企业主要负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员无安全生产考核合格证书，特种作业人员无操作资格证书从事建筑施工活动的。

4．监理单位无相关资质或超越资质范围承揽工程的，工程监理人员无法定资格证书从事监理活动的，不按监理规范进行监理的。

5．工程检测机构无相关资质或超越资质范围承揽工程检测的，不依法依规出具检测报告的。

6．勘察、设计单位无相关资质或超越资质范围承揽工程的。

7．建设单位肢解发包，违反国家建设工程强制性标准压缩合理工期的。

8．违规使用不合格建筑材料，在施工建设中偷工减料的。

9．对管理部门或监理部门下达的质量、安全隐患整改通知不认真整改的；责令停工整改项目未经复查验收擅自复工的。

10．法律法规禁止的其他违法违规行为。

三、处理措施

1．对违法建设各乡镇、街道要切实履行承诺，加强巡查，及时发现，整治查处到位，杜绝新增。对年内新增两起的乡镇、街道要进行财政扣款，递增累计。仍得不到管控的，严肃追究单位主要领导和有关责任人责任。

2．对继续参与违法建设，拒不纠正或停止违法建设行为的施工、监理、勘察和设计等单位，相关职能部门要在媒体公示、纳入企业信誉不良档案；停止在荥招投标等承揽工程资格，同时资质管理部门报请上级主管单位停业整顿，降低资质等级、直至吊销企业资质；对参与违法工程的项目负责人，报请上级部门吊销其职业资格。

3．对以拒付工程款等条件诱导及胁迫施工、监理单位进行违法施工的建设单位，国土、规划、建设、房管、消防等相关部门要坚决停止办理开发项目审批手续，房管部门报请上级部门降低其开发资质等级或吊销其开发资质。

四、工作要求

1．宣传部门、城市管理局要认真按照《市违法建设整治工作宣传方案》，每周利用电视专题（曝光栏）、广场屏幕、滚动字幕等多种形式宣传城乡规划建设法律法规及违法建设的危害，营造依法建设、全民监督的良好社会氛围。

2．各乡镇、街道要严格按照市委、市政府违法建设专项整治要求，对各自辖区及管理的工程进行拉网式大排查，对排查中发现的建设、施工、监理违法违规行为，立即予以制止和查处。确保已有违法建设工程全部查处到位，坚决杜绝新增违法建设。

3．市联合查处违法建设领导小组办公室要进一步加大巡查力度，采取明查暗访，重点监控等多种方式，提高监督巡查效果。坚持日巡查、周通报、季末考核制度，进一步探索和完善违法建设整治工作长效管理机制，确保我市违法建设整治工作有力、有序、有效开展。

4．市法制办、市联合查处违法建设领导小组办公室要定期不定期地对执法人员进行法律法规培训，教育执法人员廉政执法，廉洁奉公，建立一支作风严谨、业务熟练的工作队伍。

5．市住建局要创新工程质量监督管理机制，建立多维工程质量监督管理体系，全面建立有使用人参与监督管理的制度，确保工程质量。

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一、加强宣传教育为依法行政夯实思想和工作基础

首先，从领导干部做起，抓好学习教育。我市市委十分重视领导干部的法制教育，把提高领导干部队伍法制素质作为率先实现现代化的重要措施加以实施，强调不具备必要法律知识和有效贯彻依法行政的干部不予提拔任用。因此，我市建设系统各级领导干部充分认识所肩负的责任，带头参加法律知识培训学习，认真掌握与本职工作有关的法律法规，身体力行，带动干部群众学法的开展。在普法教育活动中，成立建设系统法制教育领导机构，建立健全学法制度，举办专题讲座和编印建设行政干部《实用法规知识读本》，开展经常的相关法规知识宣传教育。全系统300多名干部每年定期进行相关法规培训，73名执法监察职责的干部全部获得通过了上级行政相关法规考核持证上岗。

其次，开展广泛宣传教育。除了加强法规知识的培训教育外，我们平时还抓住典型实例，通过电视、报刊等媒介进行广泛的宣传教育。例如，我们在对重点"五无"工程建筑进行依法拆除的时候，组织电视台以及报社记者现场采访，将执法全过程进行传播和刊登，使广大群众受到生动而深刻的建设法规教育，增强依法建设、依法管理的法制意识，营造一个良好的依法行政氛围。

此外，我们还通过结合落实国家和上级政府行政机关各项法规，建立和制定相应实施办法和细则，将国家和上级行政法规的处理原则和实施办法具体化。例如，近年来，我们结合贯彻行业相关法规，制定了《**市工程建设监理暂行办法》、《**市村镇私房工程建设管理规定》、《**市市区城市规划管理实施细则和办法》、《**市市政设施管理暂行规定》、《**市工程交易管理暂行办法》等一系列行业管理规章。为我市规划建设管理提供切实可行的规范，为依法行政夯实思想和工作基础。

二、加强制度建设保证依法行政有效实施

建立健全各项制度，是依法行政，依法建设和管理的根本保证。因此，我们在实际工作中，把制度建设作为依法行政、依法建设和管理的一项主要措施来落实。在城乡规划建设管理中建立健全了报建审批、"一书两证"、招标投标、质量监督、工程监理、预售管理以及执法岗位责任等一系列制度，通过制度保证规划建设管理工作得到有效实施。例如在规划审批和工程报建核发《许可证》工作中，我们坚持规划"一张图"、审批"一支笔"、建设"一盘棋"的原则，对城市各项详细规划审批，建立由主管城建工作的副市长负责的城市规划会审制度，成立以主管市长为组长，规划、建设、城管等职能部门单位领导及专家参加的审批领导小组，同时设立技术预审小组，对报建的项目先由技术预审小组进行枝术上可行性研究，拟出审批方案，然后提交审批领导小组审批。通过依法严格把关，从而保证城镇规划实施和维护规划管理的严肃性和权威性。

又如，通过落实质量监督和工程监理等制度，使到工程质量得到有效保证。1998年，我市建立工程监理事务所以来，符合规定的工程全部实行监理制度管理，去年监理队伍由开始4人发展到78人，全市监理建筑面积占报建面积的80%以上，监理队伍和受监面积都排在**地区前列。所有符合质量监督条件的工程，也在进入施工之前全部办理质量监督手续。所有工程在竣工后经质监核定质量合格后才交付使用。去年，全市建筑工程项目受监率达到95%，优良品率达到40.4%，创造历史最好水平，多年来未出现过大的质量安全事故。1999年，我市质安站被评为全省十佳质安站，质安站站长朱信德被评为全省十佳质安员。

三、加强执法队伍建设提高执法能力和水平

我们在工作实践中体会到，城乡建设中存在违章行为，一个重要原因是执法不到位。为了加强执法力度，完善批后管理，近年来，我们着力抓好执法队伍建设，建立一支高素质的建设执法队伍。例如，根据我市地域大，村镇分布散的实际情况，争取了市编委的重视支持，增加人员编制，设立了城乡建设监察大队和5个质量安全监督分站，加强对乡镇建设工程的监督管理。目前建设系统的执法监察机构健全，执法队伍不断充实加强，全市规划建设执法人员从1995年35人现在增到78人。同时通过培训考核制度，建立监督机制和执法责任制等切实可行的措施，提高执法队伍整体素质。特别是今年，我们结合"三个代表"学习教育和市机关行业作风测评活动，对执法人员的依法行政、服务态度、工作效率等表现进行测评，把测评制度与轮岗、换岗制度结合起来，对测评连续两次不合格的人员实行轮岗、换岗。通过强化监督机制，有力促进执法人员"讲学习、讲政治、讲正气"，恪尽职守和不断提高依法行政水平。

今年质监人员在巡查中发现旅港乡亲捐建的汶村镇鹏权中学教学楼未办施工许可手续问题后，即对该工程质量进行测检，结果发现混凝土强度不合标准和施工单位采用的水泥质量不合格，对此，马上成立专门调查组，依照《建筑法》责令该建设单位立即停止施工进行整顿，并将水泥生产厂家诉之于法。去年以来，全市有45项，共44万平方米的违章工程受到处罚和补办了报建手续，从而防患于源，杜绝了劣质工程，有效控制了工程建设违法违章行为。

四、把依法行政作为加强行业管理的基本要求大力加强行政执法工作

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【关键词】循环经济 先行区 法制环境 困境

【中图分类号】F0 【文献标识码】A

青海省第十二次党代会提出了把青海省建设成为国家循环经济发展先行区的重大战略部署，这对于转变发展方式，促进跨越发展与科学发展的有机统一具有重大而深远的意义。先行区建设涉及到工业、农业、服务业及社会各层面、各环节，发展循环经济的统筹规划，是资本、技术、人才、品牌等发展要素的聚集过程，是提升地方产业水平、调整地方经济结构和转变地区发展方式的过程，更是实现地方区域特色发展，增强区域竞争优势的良好机遇。为了使循环经济先行区得以顺利建设，完善的法律制度是重要的保障。

当前循环经济先行区建设的法制环境

目前循环经济先行区建设的法制环境主要表现为国家和地方两级。国家立法方面，我国与循环经济有关的法律主要有《循环经济促进法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等，行政法规有《村庄和集镇规划建设管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》等，主要的部门规章有《环境信息公开办法（试行）》、《关于加强在用机动车环保定期检测工作的通知》、《关于安装汽车污染控制产品有关问题的通知》等，以及《环境保护行政处罚办法》、《环境监理人员行为规范》、《环境监理工作制度》等有关环境监督执法等方面的规定。青海省制定了《青海省发展循环经济实施意见》、《青海省循环经济试验区循环经济项目认定管理办法》、《青海省循环经济发展专项资金管理办法》、《柴达木循环经济试验区循环经济产业发展指南》、《关于加快推进西宁工业循环经济发展的实施意见》等。

虽然近年来与循环经济发展有关的法律法规数量不断增多，对工业、服务业等相关领域发展方式的转变，促进相关领域跨越式发展与科学发展起到了一定的促进和保障作用。但是，在法制建设层面仍然存在着一定的困难。

循环经济先行区法制建设的困境分析

第一，国家立法层面上相关规定过于原则，操作性不强，无法可依或有法难依的局面依然存在。如前所述，与循环经济和可持续发展直接相关的法律规范中，《循环经济促进法》虽然强调了在生产、流通和消费等过程中实现循环发展，但立法重点还是在于倡导人们的生产方式和生活方式的转变，缺乏对具体行为的相关规范指引。《清洁生产促进法》从理论上讲，虽然涉及到了不同的生产领域，但实际上只是着重对工业生产领域的清洁生产的推行和实施作了具体规定，对其他领域实施清洁生产只提了原则性要求。《固体废物污染环境防治法》、《城市生活垃圾管理办法》《城市建筑垃圾管理规定》等规范性文件，涉及的内容主要是关于污染物的控制和治理，仍然处于被动的末端治理的境地，而不是主动的预防，更难涉及进一步的循环利用。此外，在环境保护的基础性法律规范，如《水法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》等规范的具体条文中缺乏相应的促进循环发展的内容，不利于循环经济的发展①，导致在具体实现循环型社会的发展目标过程中无法可依或有法难依的困境。

第二，现行的与循环经济有关的法律法规缺乏相应的配套措施，没有形成完整统一的体系，不利于循环经济的发展。②现行的《固体废物污染环境防治法》规定了固体废物的减量化、资源化和无害化原则，但对固体废物的回收、利用的具体办法以及固体废物综合利用方面缺乏具体的法律规定。对于废弃物的回收处理具有直接指导规范意义的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》中，也因缺乏具体的罚则而无法落实。《清洁生产促进法》虽然规定了企业间和区域内的废物综合利用问题，但这些规定基本上是围绕企业的清洁生产展开的，其所附带的循环经济的效果只是辅和不系统的。对于生产企业内部如何实现循环利用以及跨行业的企业之间废弃物的能量循环与梯级利用等问题，法律条文中还没有明确化、系统化。《循环经济促进法》要求在生产、流通和消费等过程中进行减量化、再利用、资源化，并原则性地提出了循环经济规划制度、循环经济评价指标体系、循环经济统计制度等基本管理制度的要求，但是到目前为止，相应的规划保障措施、评价指标体系、统计制度、减少资源消耗和废弃物的回收再资源化的监管制度等方面，具体措施还未落到实处，还没能形成体系化的解决机制，导致循环经济发展战略不能顺利实施。

第三，地方立法的空间有限，制定突破性的规范有一定的难度。全国循环经济先行区目标的提出，意味着要有相应的制度建设作为保障，而在国家层面还未形成循环经济的法规体系以及没有现成的法制经验可资借鉴的情况下，地方立法的可作为性不是很大。循环型社会的发展会直接影响社会的管理者、企业生产经营者和消费者等各方面的利益，其中作为中心环节的生产经营者的循环生产、经营活动，在国家立法没有具体的义务承担和责任追究机制的前提下，如果某一地方规范性文件要求生产经营的企业严格实现诸如生产者的延伸责任，要求其即使在其生产或销售的产品被人使用、被人废弃以后，仍负有一定的对其产品进行适当的回收、处置、利用的责任，这对于一个地方立法者来说既不现实，也势必会造成相关企业放弃在这一地区发展的机会，进而影响这一地区的经济发展。

第四，已有的地方立法强调工业领域的资源综合利用规范较多，而针对农牧业、服务业以及城市循环发展、绿色消费等领域循环发展的保障措施缺乏。有关资源利用方面的地方立法主要有：《青海省矿产资源管理条例》、《青海省盐湖资源开发与保护条例》、《关于推进清洁生产意见的通知》、《关于开展资源节约活动意见的通知》、《青海省资源综合利用实施办法》和《青海省资源综合利用认定管理办法》等。③ “十一五”以来，按照《循环经济促进法》、《节约能源法》等有关法律法规，我省又相应地制定了《青海省发展循环经济实施意见》、《柴达木循环经济试验区循环经济产业发展指南》、《关于加快推进西宁工业循环经济发展的实施意见》等一系列规范性文件，保障循环经济发展。这些制度设计主要是针对柴达木循环经济试验区和西宁市几个工业园区，侧重点在于工业生产领域中的资源循环利用，对现有的工业循环产业链的发展起到了积极的规范和保障作用，使得青海省在矿产资源综合利用方面走在了全国前列，柴达木循环经济试验区也被国务院授予全国循环经济工作先进单位。但是这些制度对于循环型农业、循环型服务业以及全社会层面的循环发展方面的适用性不强，无法满足建立农牧业废弃物资源化利用的保障措施、生态农牧业发展的相应办法、推进绿色服务业发展的办法、居民绿色消费以及推行城市绿色建筑的实施办法等方面的要求。

第五，针对相应管理机关在促进循环经济发展方面的责任追究机制不健全，进而对循环经济相关政策措施的落实产生消极的影响。循环经济模式对主体行为方式的规制要求包括有效约束各类主体的行为符合环境伦理规范，促进人与自然的和谐与协调，包括对各级政府及其相关部门的公共管理行为的规范和约束，④这对法律法规的顺利实施具有非常重要的意义。因为从数量上看，占总数80%以上的法律法规是由国家行政机关直接贯彻执行的。⑤从已有的循环经济的立法看，相当多的规范是需要行政机关的具体落实措施，但实际效果却不尽如人意。客观上说，发展循环经济涉及到社会各层面、各环节和各领域，管理和执法难度与过去相比大大增加。但不可忽视的问题是，现有的执法体制中，行政执法主体的执法效能的目标考核制度、行政管理不良后果的责任追究的尺度和方式等制度不健全，对于还没有形成体系的循环经济发展的方方面面，管理部门难免会出现消极的不作为的情形，影响相应法规的落实。

循环经济先行区法制建设的思路探讨

国家确立并推进循环式发展的战略目标，体现了经济与人口、资源、环境相适应的可持续发展要求，是一条经济加快发展、资源永续利用、生态环境良性循环的发展道路。青海省在全国具有重要的生态地位，经济建设必须尊重客观规律，符合生态环境承载能力，符合生产发展、生活富裕、生态良好的发展目标。建设国家循环经济发展先行区，涉及到工业、农牧业、服务业、全社会层面的循环发展先行以及相应技术指标的先行等，同时也将意味着，在循环经济先行区法规制度建设上也必须走在前列，实现法律法规的先行先试。循环发展作为对传统经济发展模式的突破和创新，具有旺盛的发展生命力，但同时又具有建设周期长、前期投资需求大、制度设计难度大、涉及面广等特点。青海省树立发展全国循环经济先行区的战略目标，体现了地方政府迎难而上的巨大勇气和决心。当然，要将建设循环经济先行区的宏伟战略变为全社会的共同行动和具体现实，仅凭高喊嘹亮的口号是无法完成的。在循环经济法制体系还不完善的大环境下，地方立法要有所作为具有很大的挑战性。这需要地方的决策者、管理者要有敢为人先的勇气和魄力，立法者要有大胆创新的观念和相应的作为。但是无论是具体的行为还是法规制度的建设，都不能贪大图快，做成表面文章。管理者要有敢为铺路石的精神，树立循环经济法规建设的长期性、渐进性。政策法规的出台应当秉持谨慎耐心，由点到面逐步展开的原则。

建设循环经济先行区是一项系统工程，需要运用政治、经济、法律等各种手段，而现代法治的规范性、民主性、长期稳定性和权威性等特点，使得法律作为现代社会最重要、最稳定的平衡工具和社会调整手段，在社会运行和发展过程中发挥着优于其他社会规范的作用。因此，加强法规制度建设，形成良好的法治秩序，是建设循环经济先行区必须具备的基本条件和根本保障。循环经济先行区法制建设的基本思路是：

第一，从总体上制定青海省发展循环经济的地方基本法规，即根据《循环经济促进法》的相关精神，立足青海省的发展实际和区位优势，在总结柴达木循环经济试验区相应发展经验的基础上，以资源的高效利用和循环利用为核心，制定《青海省实施〈循环经济促进法〉办法》。主要内容涉及：坚持把发展循环经济作为转变发展方式的主攻方向，明确各职能部门在循环经济发展中的责任；对工业、农牧业、服务业以及社会层面的减量化、再利用和资源化，提出相应的指标体系；一定时期内切实可行的激励措施；管理者、生产经营者以及消费者在推进循环经济发展中的义务及其相应的责任等。

第二，适时对资源利用和节能减排等方面的法规体系进行改造和完善。整合现有资源利用和污染防治的法规规章，在已有的关于节约能源和资源能源的综合利用等规范内容基础上，结合循环发展的具体推进情况，适时有序地构建《青海省资源综合利用条例》、《青海省再生资源回收利用条例》、《青海省服务业循环发展条例》等资源循环利用的法规和诸如废旧家用电器回收利用具体办法、商品包装管理办法、绿色建筑标准、农作物秸秆综合利用措施等规章，以及《青海省循环经济评价指标统计办法》，完善循环经济统计评价制度，严格市场准入，在土地、环保、节能、节水、技术、规模、安全等方面设置符合循环经济的准入标准，探索实施差别化的区域产业政策和行业准入政策，加快各领域循环经济建设的步伐。同时，根据国家低碳发展的思路和节能减排的指标，有计划地逐步制定建筑节能、绿色低碳交通、绿色消费等方面的办法，提高相应污染物排放控制标准，加大污染预防力度，实现节能减排的目标。

第三，制定切实具有可操作性的责任追究机制。法律的生命不在于是否有相应的行为指引规范，而是在于这些规范在实际中是否发挥了应有的作用。循环经济先行区法规制度设计层面要有相应的责任追究机制，对污染严重、滥采滥挖、浪费资源、乱弃废物的单位和个人，除按照法律法规应该承担治理、恢复等措施外，还应当制定相应的惩罚性价格措施。针对制定具体实施办法或标准的管理部门的不作为行为，可依行政法规的相关规定处罚，以保障法律法规的实施，维护法制尊严。

第四，健全严格公正的执法队伍，提高执法水平。保障循环经济先行区建设的有序进行和健康发展，除了完善的法规制度设计外，还必须有健全的法律实施机制，而其中最直接的体现在于执法队伍的建设和执法水平的提高。因此，要建立健全执法程序的科学化，提高执法效能，保障执法过程正确合法，规范有序。加强执法队伍建设，提高执法人员的基本素质。建立执法人员和执法岗位的权责体系，防止。建立具体的优秀执法业绩的奖励标准及方式，违法执法不良后果的责任追究制度及方式等，约束执法人员严格自律，防止以言代法、以权乱法。

第五，建立相应的公众参与机制，培养和激发公众参与循环经济发展的积极性和主动性。随着权利意识、环境意识逐步增强，公众参与社会发展的诉求也在不断加强，参与能力和参与范围也在不断扩张。鼓励、支持和保障公众参与到社会发展的整个过程中，也是以人为本、维护社会公平和追求社会民主的人类永恒精神的体现。作为地区发展的见证者、体验者和受益者，循环经济先行区的建设更需要吸纳每一个社会公众参与其中。因此，通过教育和大众传媒的舆论宣传，广泛深入持久地开展绿色学校、绿色社区、生态村镇等创建活动，使循环经济的理念深入人心，家喻户晓，人人皆知，进而形成一个全社会自觉遵守循环经济发展法律法规的良好环境。

建设国家循环经济发展先行区，在更大范围、更广领域、更高层次深入实施资源转换战略，对于推进资源、产品、产业深度融合，推进企业、园区、区域全面发展，推进新型工业化、城镇化、农业现代化同步提升，切实转变发展方式具有重要意义。循环经济发展先行区建设更是一个系统工程，需要各项制度的相互配合和综合作用的发挥，需要更为细化的标准措施的制定落实，需要全社会成员的齐心协力、共同参与。这必将是一个长期的、循序渐进的发展过程。

（作者为青海师范大学政法学院教授）

【注释】

①王瑛：“中国循环经济立法研究综述”，《经济管理》2008年第1期。

②孙佑海：“循环经济立法及对我国经济社会的影响研究”，《甘肃社会科学》，2008年第1期。

③罗朝阳：《青海省发展工业循环经济研究》，西宁：青海人民出版社，2006年，第101页。

④陈宗兴等：《循环经济的战略思考》，沈阳：辽宁科技出版社，2007年，第212页。

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一、组织机构

为了确保县年农网改造升级工程的顺利实施，成立县年农网改造升级工程领导协调小组。

成员由县发改委、审计局、财政局、工信委、公安局、建设局、城乡规划局、城管局、林业局、交通运输的主要负责人和各乡镇长组成。

年农网改造升级工程领导协调小组全面负责年农网升级改造工程的实施，协调年农网改造升级的电网规划、用地、施工秩序等工作。县供电有限责任公司作为年农网改造升级工程项目建设法人，具体实施年农网改造升级建设工程。

二、工程目标

（一）总体目标：根据上级要求年农网改造升级工程的建设规模，确保圆满完成改造升级任务。

（二）工程建设规模：年农网改造升级工程项目计划总投资1800万元。具体项目如下:

1、双明供电所台区及0.4KV线路户表工程(新建改造台区4个、四线5.46KM、二线10.85KM、户表705户)，计划投资127.571万元。

2、冰溪供电所台区及0.4KV线路户表工程(新建改造台区49个、四线70.171KM、二线31.585KM、户表6852户)，计划投资1392.5179万元。

3、新建35KV群力变通信工程，计划投资116.964万元。

4、新建35KV紫湖变通信工程，计划投资15.865万元。

5、新建35KV樟村变通信工程，计划投资55.2348万元。

6、新建10KV新佃双回线路LGJ-240/30长度6.48KM及台区配套工程，计划投资91.85万元。

三、工作要求

（一）做好农网改造升级规划与农网“十二五”规划，农网改造升级实施规划与总体规划，农网改造升级规划、土地利用总体规划、交通基础设施规划、产业布局发展规划衔接，使农网改造升级规划与经济社会发展相协调。

（二）统筹安排好变电站建设用地和输电线路走廊，对急需但未能在规划建设用地区域内选址的个别项目，要及时对规划进行调整；对已纳入电网建设用地规划的，对相关土地予以严格保护，不得随意改变其使用性质。

（三）增强乡镇建设与农网建设的协调性。乡镇建设要为农网建设留足空间，合理安排变电设施用地、输电线路走廊，充分体现经济实用原则。

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建设法治政府、服务型政府，城市管理部门亟需在城市管理工作中完善工作职能，转变执法方式。本文基于福建省龙岩市中心城区的市容管理现状，就如何做好中心城区的市容管理工作进行分析论证并提出对策建议，借助《城市管理与科技》杂志平台，以期与国内同行进行交流。

一、龙岩市中心城区市容管理存在的问题

（一）流动摊点众多，占道经营严重

龙岩市中心城区的各类流动摊点主要集中在医院、中小学校、居民小区、车站、商场、广场、市场周边等人流和车流较大的地段；经营工具主要有板车、机动车、手推车、挑担摆卖，特点是数量多、流动性大，不易管控，不仅严重阻塞交通、影响市民出行、带来安全隐患，而且污染环境，有损城市形象。中心城区各主要街道沿街商户占道经营极为普遍。一到夜晚，各主要街道聚满了夜市摊点和大排档，噪音扰民，带来安全隐患，影响市容环境卫生。更有一些摊贩强买强卖，坑蒙市民，甚至以暴力手段阻挠执法。对此，龙岩市城管执法局严格按照《城市市容和环境卫生管理条例》、《福建省城市市容和环境卫生管理办法》等相关规定进行查处。

（二）小广告大量存在，集贸市场规划不合理

龙岩市中心城区有36条主次干道，沿街商户的橱窗、卷帘门、电线杆等处乱张贴乱涂写，背街小巷尤其是人员密集的入口处，乱张贴乱涂写更是随处可见，不仅清理难度大，而且清理后很难巩固，无法得到有效治理。中心城区规划面积43平方公里，居住人口50万，只有16个规模不大的市场。而随着城市规模的不断扩大，原有的市场摊位早已饱和，市场周边的“马路市场”随之形成。

当初，设置便民服务摊点为的是方便市民生活。但是由于管理滞后，大大小小的钥匙摊、修鞋摊很快形成了规模，分布在城区路口，增加了治理难度。除上述存在的这些问题，“城中村”大有愈演愈烈之势（“城中村”是指在城市快速发展进程中滞后于时展步伐，游离于现代城市管理之外，生活水平低下的居民区）。据调查，龙岩市中心城区的规划区域内现有“城中村”74个，地域广阔，人口众多。不能否认，近年来，随着龙岩市中心城区的建设不断发展，城市化进程加快，城市面貌发生了显著变化，但是，“城中村”的改造工作远远落后于城市建设，“脏、乱、差”是其主要特征，被市民们称为“举头不见天、鸟瞰不见路、环境脏乱差、安全隐患多”的地段。

二、中心城区市容管理存在问题的原因分析

城市管理是一门系统科学，具有广泛性、复杂性、服务性、强制性等特点，是一种导向性非常强的工作。特别是随着经济社会的快速发展、城镇化进程的加速推进，社会深度转型暴露出来的问题和矛盾愈发突出，给城市管理执法带来更多的挑战。

（一）管理体制机制原因

随着城管执法职能的不断增加，执法内容涉及城市管理方方面面，这就需要政府相关部门加强协调。但是在实际工作中，城管执法部门有责无权，各职能部门之间缺乏统一的协调机制，造成城管执法力度减弱，严重束缚了提高城市管理水平的内在动力。

（二）规划滞后、重建轻管等政策原因

长期以来，城市规划建设决策存在“重建轻管”现象。政策制定多倾向于城市空间拓展，造成城市功能布局不尽合理。在具体的城市管理层面，软件建设投入明显不足，相关管理规范、标准滞后于城市建设，影响了管理水平的提高。虽然统一集中行使部分城市管理行政职能后，城市管理的效率和面貌得到了极大改善，但是在现行的法律法规体系中，城市管理职权的行使仍然受到很大制约。由于体制机制不健全，城管部门缺乏强制执法权，导致执法行动失去应有的时效性和威慑力，造成“执法难、难执法”。

三、龙岩市中心城区市容管理对策

（一）制定完善的法律法规，严格规范、公正文明执法

一是要将严格规范、公正文明落实到城管执法的每个环节，必须牢固树立依法行政理念，增强取证意识、程序意识，从立案、调查、取证、制作执法笔录、听证到结案等环节，必须依照法定职权、法定程序、法定时限并自觉接受社会监督；二是完善各项执法制度，形成全面、系统、相互衔接的城市管理法规体系；三是出台与相关法律法规配套的实施办法、实施细则、技术标准、技术规范和操作规程。在健全、完善城市管理法规体系的基础上，注重强化执行力和执法监督，提高违法成本，确立城市管理法治的公平性、权威性、严肃性、稳定性和长期有效性，推动城市管理走上常态化、法治化轨道。

执法工作是否取得成效不仅要看法律效果，还要看社会效果。改进执法方式既要坚持严格执法又要做到文明执法，实现城管执法效果与社会效果双赢。一是在执法过程中要坚持以事实为依据、以法律为准绳，严格执法，维护法律的权威和尊严，力求执法效果最大化；二是高度重视、大力加强城管执法队伍建设，健全城管执法人员岗位培训机制，定期组织城管执法人员开展法律法规知识和业务技能培训，不断提高城管执法人员的素质和能力。

（二）注重倾听市民意见，构建市容管理多元化格局

实现城市治理能力的现代化必须创新社会治理机制，完善社治理模式，引导、鼓励、支持全社会参与，形成多种层次、多元主体、多方参与的治理机制；激发社会活力，建立政府与社会、政府与市场、政府与个体良性互动的多元治理格局。为此，城管执法部门要进行换位思考，努力做到管理、服务、执法有机统一。比如，龙岩市城管局根据中心城区市容管理实际，合理规划一级路段、二级路段和三级路段，实行分类分级管理，收到了一定效果，在管理者与被管理者之间建立了服务合作关系，形成了齐抓共管的新局面；按照“先划好格子后下棋”的思路，预先高标准规划城区基础设施如便民市场、流动摊贩经营区域，引导商户在规定的时间、规定的地段有序经营；采取多种形式，畅通城管执法部门与公众沟通渠道，广泛听取公众对中心城区市容整治等方面的需求和建议；通过向社会公布城管服务热线、建立12319服务平台、设立短信投诉号码、开通城管投诉邮箱，多种形式扩展公众反映城市管理问题的渠道，发挥城管执法部门与公众联系的桥梁和纽带作用；建立与管理对象的交流对话机制，开展“结对子”、“心连心”等活动。执法人员面对面听取商户意见建议，提高广大商户的参与意识，明显改善了城管执法的困境，降低了执法难度。

（三）引入市场竞争机制，形成管理互动格局

国家治理能力现代化的要求，为政府购买公共服务提供了依据，是政府职能转变和社会治理多元化的推动力。政府部门将市场竞争激励机制、社会组织先进的管理方式引入公共服务，把适合由市场决定、适合由社会组织提供服务的公共服务交由社会组织，让社会组织承接更多的城市服务功能，是提高城市管理效率的有效途径。

福建省政府的有关文件明确了向社会购买服务的基本原则、目标任务、规范实施办法等，将一般性公共服务、社会管理等5类服务确定为购买项目，为政府购买市容保障服务、开展区域保序试点，提供了政策支持。龙岩市城管积极采取“政府主导、市场运作、社会参与”和政府购买服务的方式，一是推进城市道路管理市场化，借鉴先进城市的管理经验，按照国家城市道路管理市场化运作的要求，在列入管理的保序市场化运作路段和区域，广泛进行前期宣传教育、有序疏导、集中整治，在此基础上交由专业服务公司，采取定人、定岗、定责，全天候管控的办法，提高市容管理的针对性和实效性；二是稳步推进环卫作业市场化，把城市新增道路环卫保洁作业全部推向市场，通过招投标，确定市场化专业作业公司，探索多种类型的环卫市场化作业模式，全面提升作业水平；三是将城区道路刹嘈愀娴那謇碜饕迪蛏缁峁开招标，扩展小广告清理市场化的作业区域，完善监督考核机制，提高清理作业水平；四是试点推行大型户外广告市场化，与财政部门加强沟通，完善户外广告有偿出让办法和工作程序，积极推进与城投等专业公司在户外广告市场化方面的合作；五是积极探索开展数字城管信息采集市场化工作。数字城管的信息采集工作实施市场化招标，聘用专业公司，为城市管理工作挑毛病找根源，提高市容管理问题的发现率和及时解决率。

（四）加快数字城管建设，提高市容管理水平

国家治理体系的现代化要求公共管理部门和管理人员必须对市民的需求及时作出负责任的反应。在市容管理工作中，城管执法部门要优化决策和执法流程，提高办事效率，向市民提供更多、更高质量的公共服务。

目前，龙岩市数字城管平台基本覆盖了中心城区的市容管理区域，涉及市容市貌、环境卫生、园林绿化、市政公用设施等相关职能部门33个。龙岩市城管执法部门依托数字城管系统平台，初步构筑了良好有效的“大城管”格局，通过整合城市管理职能，成立城市管理监控指挥中心，具体负责城市管理工作的综合指挥、综合协调和综合调度；进一步理顺了市、区两级之间的体制与机制问题，明确了市、区两级城市管理部门的职能职责，并将管理触角延伸到各乡镇、街道和社区，通过建立“一级监督、二级指挥、三级管理、四级网络”的监督、协调和指挥机制，确保了数字城管系统运转流畅监控指挥中心与各相关业务部门信息对称、同步；充分发挥数字城管监控指挥中心的整体联动效应，建立全市统一的考核评价体系，形成了各区、各部门齐抓共管城市管理工作的良好局面。