财政支出绩效管理办法范文

导语：如何才能写好一篇财政支出绩效管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[关键词] 预算绩效管理 绩效评价 全过程 难点 建议

预算绩效管理是利用预算绩效信息设定统一的绩效目标，进行财政资源配置与优先顺序的安排，亦即通过设置相关指标，开展绩效评价，对执行全过程实施调整和控制，并报告其结果与目标符合程度，以帮助管理者维持或改变既定目标计划的一种预算管理模式。其核心理念是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。近年来，随着财政管理体制改革的不断深化，预算绩效管理日益受到各级党委、政府的高度重视。全面推进全过程预算绩效管理是财政改革发展到一定阶段的必然选择，是大势所趋、势在必行。

1 全面推进全过程预算绩效管理的基本要求

全过程预算绩效管理是将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，主要包括绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理四个部分内容。在全过程预算绩效管理体系中，绩效评价实施管理处于一个非常重要的核心位置，起到承上启下的作用，一方面绩效评价是建立在绩效目标管理的基础上，如果没有事前设定的目标，绩效评价就没有了依据；另一方面如果没有绩效评价，事前设定的目标都没有了意义，评价结果应用和问责也就无从谈起。从评价对象来看，绩效评价分为综合绩效评价、部门绩效评价和项目绩效评价。综合绩效评价是对年度财政支出绩效的总体评价；部门绩效评价是对部门年度预算支出绩效的总体评价；项目绩效评价是对财政支出具体项目绩效的评价。

我国现行《预算法》规定：“国家实行一级政府一级预算”。全国共分为五级预算，即中央预算，省、自治区、直辖市预算，设区的市、自治州预算，县、自治县、不设区的市、市辖区预算，乡、民族乡、镇预算。中央预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成；地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成；各部门预算由本部门机关和所属各单位预算组成；单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。全面推进全过程预算绩效管理，要求各级财政部门、预算部门和预算单位积极扩大预算绩效管理覆盖面，逐年增加绩效目标管理范围和绩效评价项目，横向到边，纵向到底。

2 全面推进全过程预算绩效管理的现实意义

2.1 有利于推动政府职能转变和建设高效责任透明政府

预算绩效管理强调支出的责任和效率，是政府绩效管理的重要组成部分。推进预算绩效管理，要求政府部门在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，树立为民服务的理念，不断改进服务水平和质量，履行好经济调节、市场监管、公共服务、社会管理等政府职能，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务。推进预算绩效信息公开，有利于促进政府部门提高管理效率，改善决策管理和服务水平，进一步转变政府职能，增强政府执行力和公信力。

2.2 有利于提高财政资金使用效率和财政科学化精细化管理水平

预算绩效管理是财政科学化精细化管理的重要内容，是效率观念的拓展和提升。推进预算绩效管理，要求预算编制时申报绩效目标，实施绩效运行监控，加强绩效监督和结果问责，建立预算安排与绩效评价结果有机结合机制，把绩效理念融入预算编制、执行、监督管理全过程，既可有效缓解财政收支紧张的矛盾，又可提高财政资金的使用效益，是进一步提升财政科学化精细化管理水平的有力抓手。

2.3 有利于进一步完善财政预算管理和公共财政体系建设

推进预算绩效管理，增强单位支出责任，有利于提升财政预算管理水平，促进公共资源的科学合理配置，优化支出结构，节约公共支出成本，使用好有限的财政资金保障和改善民生，提高公共服务质量。推进预算绩效管理，更加关注公共部门直接提供服务的效率，有利于促进财政工作从“重分配”向“重管理”、“重绩效”转变，解决财政资金使用的绩效和支出责任问题。

3 国内预算绩效管理实践概况

3.1 财政部推动预算绩效管理的措施

财政部于2003年4月颁布了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》（财教〔2003〕28号）；2005年5月，印发《关于部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预〔2005〕86号）；2006年8月，印发《关于完善和推进地方部门预算改革的意见》（财预〔2006〕406号）；2009年9月，印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2009〕76号）；2011年4月，重新修订印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）；2011年7月，印发《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）和《预算绩效管理工作考核办法（试行）》（财预〔2011〕433号）；2012年9月，制定印发《预算绩效管理工作规划（2012～2015）》（财预〔2012〕396号），并配套印发《县级财政支出管理绩效综合评价方案》和《部门支出管理绩效综合评价方案》。

2010年4月，财政部在预算司设立了预算绩效管理处，专门负责组织、指导全国预算绩效管理和绩效评价工作。2011年4月，财政部在广州召开首次全国预算绩效管理工作会议，提出要建立“预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈的结果要运用”的预算绩效管理模式。2012年7月，财政部首次对中央部门和省级财政部门2011年度预算绩效管理工作考核情况进行了通报，广东、江苏、四川、浙江、河北、安徽、北京、云南、青海、吉林、福建、海南12个省市被评为优秀等级。

3.2 部分省市预算绩效管理实践简况

广东省通过“建立目标管理机制、建立绩效自评和重点评价相结合的机制、建立结果应用管理机制、建立竞争性分配绩效管理机制”，构建“事前绩效审核、事中绩效督查、事后绩效评价和问责”的预算绩效管理框架，推动本省预算绩效管理工作。江苏省将预算绩效目标编制完全嵌入部门预算编制流程，2010年6月颁布了《江苏省省级财政专项资金管理办法》（江苏省政府令第63号），将绩效管理的要求贯穿该办法全文，融入到专项资金管理的各个环节。浙江省政府决定从2012年度起，将预算绩效管理纳入省政府直属单位目标责任制考核内容，作为一类工作目标进行考核。河北省政府于2010年12月印发《关于深化推进预算绩效管理的意见》、《河北省预算绩效管理办法》和《河北省预算绩效管理问责办法》三个文件。安徽省实行“两手抓”，一手抓省级评价项目实施，一手抓市县评价试点，省级评价项目由2009年的16个扩大到2011年的56个，项目覆盖到省直所有重点支出部门，涉及财政资金从2009年的231.7亿元增至2011年的587.5亿元，市县支出绩效评价试点范围从2009年的2市10县扩展到2010年的所有省辖市和30个县，直至2011年在全省17个市和61个县全面推进。福建省积极探索并推动全省绩效管理工作，编印了《福建省财政支出绩效评价操作指南》和《福建省财政支出绩效目标编制指南》，2012年共有85家省直部门对105个财政支出项目开展绩效自评，涉及财政资金46.61亿元，“基础教育财政支出”和“就业专项资金”等项目的重点评价也取得一定成效。

4 全面推进全过程预算绩效管理的主要难点

4.1 在思想认识上，尚未全面牢固树立预算绩效管理理念

一些地方和部门领导对预算绩效管理工作还不甚了解，对全面推进全过程预算绩效管理的重要性和紧迫性认识不足，绩效理念淡薄，仍然没将工作重点放在效益和效果方面。多数预算部门和单位的绩效管理氛围尚未形成，业务处室与财务处室互相推诿，存在被动应付现象。

4.2 在预算级次上，县级及以下预算绩效管理工作开展不平衡

全国各地县及乡镇经济发展水平不均衡，财政收支规模差别很大。全国经济百强县财力较雄厚，多数能按上级部署重视开展预算绩效管理工作，并取得一定成效，但财力较差的县缺乏预算绩效管理的物质条件，存在畏难情绪，工作缺乏主动性。

4.3 在队伍建设上，缺少专业的预算绩效管理人才

预算绩效管理工作涉及项目业务、财务、效益等方面知识，能全面掌握这些知识的人员较少，特别是既懂项目业务、又掌握国家政策，既熟悉财政财务专业知识、又擅长信息处理，能对效益进行较好评价的高素质复合型人才更加缺乏。

4.4 在评价技术上，构建科学规范的绩效评价体系面临着诸多困难

评价方法对绩效评价结果的准确性具有决定性的影响。财政支出范围的广泛性和复杂性决定了绩效评价的多样性。指标体系、信息系统建设等相对滞后。许多项目不易找出可为各方接受的测量方法来衡量项目的目标或结果是否达到。评价技术不成熟，影响了评价结果的准确性和公平性。

4.5 在制度层面上，预算绩效管理法律法规和制度不健全

目前，在预算绩效管理方面的法律法规相对缺失，管理制度体系仍不健全，相关办法可操作性弱，对预算绩效管理的保障支撑不强。专家和中介机构参与机制、绩效问责制度不够完善。预算部门和预算单位在会计核算上，实行的收付实现制不能适应以产出为导向的绩效预算改革的需要。

5 全面推进全过程预算绩效管理的对策建议

5.1 加强领导，强化素质培训，树立预算绩效管理观念

各级财政部门要切实加强对预算绩效管理的统一领导，健全组织，充实人员，统筹规划，理顺工作机制，明确工作目标，制定具体措施。各预算单位要按照财政部门的统一部署，积极推进预算绩效管理工作。财政部门和预算单位之间要加强沟通，密切配合，形成工作合力。要健全培训机制，创新培训方式，加大预算绩效管理培训力度，增强预算绩效管理工作人员的业务素质。积极宣传预算绩效管理理念，增强预算绩效意识。

5.2 稳步开展预算绩效管理试点工作，力求重点突破

各级财政和预算部门要结合本地区、本部门实际情况，因地制宜，积极探索，采取先易后难、先简后繁的措施，对绩效目标设定、绩效评价实施等通过信息化处理方式逐步予以规范和统一，力求在重大民生支出等重点评价方面有所突破。不断增加编报绩效目标的项目和部门，逐年扩大评价的项目数量和资金规模，探索应用绩效评价结果，逐步实现绩效报告及评价结果在本部门范围内的全面公开，扩大向社会公开的范围，强化社会监督。

5.3 积极探索构建科学规范的绩效评价体系

强化财政和预算部门绩效评价的主体功能，积极探索引入第三方评价。创新评价方式，逐步建立自我评价与外部评价相结合、定量评价与定性评价相结合的多种绩效评价方式，确保绩效评价结果的权威性、公正性。建立完善绩效评价指标体系，逐步形成涵盖各类各项支出，符合目标内容，突出绩效特色，可细化、量化的绩效指标。收集和整理各类标准值，形成体现计划、行业、专业、历史等各方面特点的各类评价标准库。选用科学方法，合理设置权重分值，构建体现相关性、重要性、系统性、经济性原则的绩效评价指标体系，并实现绩效评价指标体系的共建共享。

5.4 逐步建立健全全过程预算绩效管理制度

加强预算绩效管理法律、法规和规章制度建设，为全过程预算绩效管理顺利开展提供有力的法律保障。在修改《预算法》时，增加预算绩效管理的约束性条款，为开展预算绩效管理奠定必要的法律基础。建立涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用各环节的管理制度，健全社会中介、专家、数据库和档案等管理办法。制订系统、规范的绩效管理工作流程和操作细则，明确各相关机构和人员在预算绩效管理工作中的职责。

参考文献：

[1]李毅，白志平，智荣卿.全过程预算绩效管理的理论与实践探索[J].经济研究参考，2011（64）：69-73.

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一、广西财政资金绩效评估存在的问题

（一）法律与制度保障不完善 广西针对财政资金绩效评估，已经出台了《广西壮族自治区财政扶贫资金绩效考评试行办法》（桂财农〔2006〕11号）、《自治区级科技专项资金项目绩效考评管理办法（试行）》（桂财教〔2004〕64号）、《关于开展强农惠农资金专项清理和检查工作的实施方案》（桂财农〔2010〕191号）等法规和制度，但尚未有关财政资金绩效评估工作的法规和实施细则，使得在执行财政资金绩效评估过程中，评估人员和评估结果缺乏法律约束和制度保障。

（二）评估主体不确定 目前很多国家都设立专门的财政资金绩效评估的机构，如美国是由国会会计总署（GAO）、总统预算与管理办公室和各政府部门等部门来执行财政支出的绩效评估工作；澳大利亚是由财政与管理部组织，分派各政府部门独立实施的。在广西，现在还没有成立专门的财政资金绩效评估综合管理机构，目前由广西财政厅进行财政资金绩效评估，由于财政厅人力物力有限，无法履行评估工作，只能分派给各个相关预算部门进行评估。这种方式对于预算部门而言，首先部门内部缺乏专业的评估人才，无法采用合理正确的方法评估，即使预算部门愿意出资聘请中介机构评估，大部分业务也是交由会计师事务所完成，而会计师事务所一贯注重的是对历史账簿进行审计，也不能很好履行评估的职责。这种方式是自我评价，往往评估结果不够客观，而且每个部门的评估指标不尽相同，无法进行整体比较。

（三）评估内容不全面 目前广西的财政资金绩效评估主要偏重于财政资金支出的绩效评估，所使用的指标体系也主要是专项资金支出的绩效评估指标体系，侧重于财务管理方面评估，但财务管理方面评估不是财政资金绩效评估，只是财政资金绩效评估的一个重要方面，财政资金绩效评估应包括财政资金支出结构评估、财政资金项目的效果性评估、财政资金项目的效率性评估、财政资金项目的公平性评估、财政资金项目的可持续性评估以及相关风险评估等方面的内容。

（四）评估结果缺乏应用性 目前广西财政资金绩效评估工作制度不健全，没有具有指导性的规范依据，且评估结果不能全面向政府监督部门和媒体公布，无法起到引导社会公众了解并监督财政资金绩效的作用，只是作为相关预算部门的档案保存，或作为其他部门在编制新的预算项目的参考，对于在财政资金绩效评估中所发现的预算部门在管理中存在问题及相关当事人的责任，不能及时更正或追究责任。财政资金绩效评估的评估结果无法应用于实务管理中，使得财政资金绩效评估工作难以深入开展。

二、财政资金绩效评估先进做法借鉴

（一）广东省的先进做法 广东省是我国进行财政资金绩效评估最早的省份。在2003年8月，广东省首选“民营科技园建设财政专项资金”（4.2亿元）试行绩效（效益）评价；在2004年将原统计评价处纳编成立绩效评价处，标志着广东省预算绩效管理改革的启动。目前广东省财政资金绩效评估已经常态化、规范化，可以全过程（事前、事中、事后）绩效管理，尝试全方位 （项目支出、部门支出、综合支出）绩效管理。

（1）具有专门法律制度保障和评估主体、评估对象确定。广东省已经出台的综合性制度包括《关于进一步加强财政支出管理意见的通知》（2003年）、《广东省财政支出绩效评价试行方案》（2004年），即将出台《广东省财政支出绩效管理办法》，专项管理办法和业务操作规范多达二十几项，使得具体评估工作和活动可以有序开展、有效推进。目前全省21地市122县财政局都组建了绩效评价科、股，配备人员三五人或二三人专司或兼做评价工作；省直一级预算部门和单位都有财务（装财等）处室牵头组织评价工作。评估对象是省级500万元以上、跨年度项目和市县起点额度（20至300万）的项目。

（2）试行财政专项资金竞争性分配评审机制。主要包括：一是机制的总体思路：面向企业、事业单位项目资金，对所有符合条件的单位进行招标、投标；区间转移项目，向各地财政和主管部门公布、各地提出具体办法、专家评定；总、分项目，向各地公布，各地提出方案，按“条件最优、时间最快”优先确定；政府购买社会服务项目，社会公开招标的确定。二是基本原则：两权（管理、分配）不变；绩效优先；现场竞标；优胜劣汰。三是基本程序：部门组织、专家评审、政府核准、直接划拨。四是机制的意义：财政专项资金竞争性分配评审机制是一种从过程到结果都充分体现绩效导向和优胜劣汰的全新的资金分配机制，完成了从绩效评价向绩效管理的过渡，形成了全过程绩效管理的制度规范和工作机制，尤其是引入专家及第三方机构的规范机制，是依法、科学、民主、高效理财等理念的集中实践。

（二）上海市的先进做法 上海市徐汇区2009年2月专门成立了区财政专项资金评估工作领导小组，从原则上确定专项资金绩效评估工作的目的、对象和方法，通过专项资金绩效评估课题委托招标程序，确定由上海社会科学院数量经济研究中心、上海零点市场调查有限公司及上海中洲会计师事务所有限公司开展探索性的评估工作。2010年年底上海市专门成立了绩效评价管理处，负责拟订财政支出绩效评价的相关政策、制度和办法，拟订绩效评价指标与标准体系；组织对预算编制、执行和财政资金使用情况进行绩效评价；负责建立与管理绩效评价中介机构库和专家库，并对其评价质量进行监督；建立绩效评价工作信息库和绩效评价结果应用机制。

三、广西财政资金绩效评估的改进建议

（一）建立具有指导性与可操作性的财政资金绩效评估制度 财政资金绩效评估是一项复杂的评估工作，无论是评估工作的组织、评估方法、评估指标体系及具体应用都需要有一套指导性和可操作性的制度规范。应尽快研究制定《广西壮族自治区财政资金绩效评估管理办法》、《广西壮族自治区财政资金绩效评估方法选择及工作程序》、《广西壮族自治区财政资金绩效评估指标体系的设置及标准选择》、《广西壮族自治区财政资金绩效评估结果的应用指南》等一系列规章制度。

（二）确定资产评估师事务所作为评估主体 为了保证财政资金绩效评估工作的独立性、专业科学性和公正性，财政资金的绩效评估应为财政部门作为实施监督者，由财政部门委托独立的第三方作为评估主体，这第三方可以是会计师事务所或资产评估师事务所，这两者独立性强，但从专业性和资产评估和审计的区别来看，资产评估师事务所更适合参与财政资金绩效评估。

（1）财政资金绩效评估是对有关部门履行职责时利用资源的效率性、效果性、公平性、可持续发展性等进行评估，所涉及的评估内容不仅限于财务资料，还包括组织管理、执行措施、对环境的影响及社会效益影响等内容，这些非财务数据的评估由评估师执行更加合适。

（2）财政资金绩效评估领域非常复杂，包括财政、经济、管理、政治、环境等方面，不仅限于财务领域，而评估师掌握资产评估理论、工程技术、财务管理、数理统计等多学科的知识，可以解决财政资金绩效评估中一些技术上的难题，更加适合财政资金绩效评估。

（三）构建完整科学的财政资金绩效评估指标体系 一套完整科学的财政资金绩效评估指标体系，能有效地实现财政资金绩效评估的目的，使得财政资金绩效评估的结果更为合理。由于广西的实际情况与其他省份的其他情况不尽相同，不能完全照搬先进省份的指标，应立足于广西的实际构建一套完整科学的财政资金绩效评估指标体系。在财政资金绩效评估指标的设计上，应根据财政资金项目的过程，以定性指标和定量指标、共性指标和个性指标相结合来设置指标。财政资金绩效评估指标可以分为项目投入、项目过程、项目绩效等三个一级指标。

（1）项目投入指标分为资金分配、资金到位和财务管理三个二级指标，资金分配指标为评估财政资金投入的结构、方式、规模等是否合理，是否符合财政扶持方向及资金设立目标；资金到位指标主要是资金到位率，反映资金的支出实现程度；财务管理指标反映资金管理和会计核算制度的执行情况，反映是否存在虚列支出或超标支出等情况。

（2）项目过程指标分为前期准备、组织实施、项目监管三个二级指标。前期准备指标主要是分析立项论证的充分性，是否符合广西经济社会发展规划和相关部门年度工作计划；组织实施指标主要是分析项目实施机构是否完整、是否有明确的人员分工、以及项目实施过程是否规范等。项目监管指标反映项目监督管理制度的健全程度和日常检查监督管理等情况。

（3）项目绩效指标应根据广西财政资金项目的特点，设置具有针对性的个性指标，可分为效率性、效果性、公平性、可持续发展性四个二级指标。效率性指标反映项目实施（完成）的进度及质量等情况；效果性指标反映该项目的社会效益、经济效益及环境效益；公平性指标主要是考虑财政资金投向的公平性；可持续性发展评估是针对保障项目持续运行并发挥成效的各方面因素进行评估，包括项目管理或运行机构的持续性、项目科技进步性以及项目的还款能力等。

（四）完善财政资金绩效评估结果的运用制度 应科学合理运用财政资金绩效评估结果，评估的结果应与各部门年度预算紧密结合。财政资金绩效评估结果的运用，首先是各预算部门要合理利用财政资金绩效评估报告，应根据报告中所发现的问题和建议进行工作整改，对于相关责任人要予以处罚，提高财政资金绩效的管理水平。其次财政部门根据绩效评估结果，对该项目后续资金按规定程序调整支出预算，并且应将评估结果作为以后年度的财政审核、安排部门预算的重要参考依据。最后评估结果要通过新闻媒体予以适当公开，接受社会公众的评价与监督。

（五）建立财政资金绩效评估信息系统 具体包括：（1）实行标准化建设。建立了相对统一、同类通用的指标体系，该指标体系包括主观指标与客观指标，涵盖整个财政资金项目的投入、过程、产出、结果。（2）建立绩效管理信息系统，该系统全省共享，包括三大系统（部门预算、财政专项、财政综合支出绩效管理）、四库（评价指标与标准库、项目库、专家库、资料档案库）和一平台（专家评审平台）。（3）建立全省统一的专家库。该专家库应涵盖了教育、卫生、农业、科技、基建等领域的专家学者。

参考文献：

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摘要：随着我国社会主义市场经济体制的健全与完善，国民经济飞速发展，为适应我国财政收支规模的日益扩大，财政支出绩效评价体系也在逐步建立。财政支出绩效评价对财政支出的效益有着重要意义，因而如何有效的对财政支出做绩效评价是现阶段的重要课题。本文从财政支出绩效评价的内涵出发，介绍财政支出绩效评价的现状以及对现存问题提出一些建议。

关键词：财政支出绩效评价

财政支出绩效评价中一项至关重要的核心工作就是确定绩效评价的目标、选择并设计绩效评价体系，这是将财政支出绩效概念具体化的过程，即需将财政支出绩效的抽象定义转化为具体的可以用以测量评价的定义。因此能否准确界定财政支出绩效的内涵是至关重要的。

一、财政支出绩效评价的内涵

财政支出绩效评价，是指依据财政政策的各项基本原则，运用科学、有效的绩效考核评价方案，按照统一设定的审核规则，对特定时期内财政支出行为的进程和结果进行考核和评估，并在绩效评价的过程中及时发现问题、解决问题，以期提高财政支出的资金效益，促进财政管理。绩效评价可以分为以下四部分：

1.预期目标的完成情况；

2.预算资金的使用及财务管理情况；

3.实施过程中各种方法及措施的使用情况；

4.根据实际情况设定的其他审核项目。

在进行绩效评价时，应该从三个方向进行审查：首先应确认过程和结果是否产生了经济性的收益，是否能达到期望的经济结果，尤其对重要的项目要加强经济性收益的审查，这是经济方向。其次应考察财政支出在解决社会问题、缓解社会矛盾等问题上是否有帮助，这是社会方向。另外要时刻关注财政支出在执行党的路线与方针上的发展情况，这是政治方向。

总的来说，我国无论是经济发展还是绩效管理都处于发展初期，因此，在发展过程中难免会有不足，在某些方面呈现片面性，相应的经验也不足，但是，拥有一个好的财政支出绩效评价对于做好财政资金管理工作是至关重要的。所以，应尽快设立规范的财政支出绩效评价体系，以提高政府财政支出的有效性，并促进相互交流与监督，为各行业的发展作支持。

二、财政支出绩效评价的现状

财政支出绩效评价就现阶段而言，是一项重要而又繁琐的工作。从2003年起，我国相关部门针对资金支出陆续出台了不同的绩效评价方法，北京、浙江、广东等地区财政部门也相继推出了一些管理规则；而自2009年起，财政部印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》和关于印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知，在取得成绩的同时也发现了不少问题，需要及时改进。

（一）对于是否进行绩效评价尚未达成共识

我国在财政管理方面的改革创新已有十余年，对原有的财政管理模式产生了巨大的影响，但是在绩效方面的改革依然停留在绩效评价的科学化和规范化上。由于我国的绩效评价工作还处于发展初期，评价系统尚未达成共识，甚至部分部门对评价工作不够重视，没有正确对待考核工作，阻碍了审查工作的顺利进行。

（二）绩效评价的法律制度不够完善

目前政府财政支出绩效评价的突出问题即是法律法规的缺乏与不完善。各地进行绩效评价时，由于没有统一的法律法规，随意性大，考核的结果大大受限。因此如果没有相关法律的支持，很难取得财政支出绩效评估的预期成效。

（三）绩效评价体系尚不完善

财政支出绩效评估的一大关键是该选用哪些指标来衡量财政支出。我国在财政支出绩效评价方面还处于试验阶段，缺少一套成型的评价体系，因此现阶段的还难以保证完全的公平公正。虽然很多地方陆续推出了相关的管理办法，但是难以达成共识，效果不明显。

（四）绩效评价的责任机构不明确

目前，我国的绩效评价工作缺少一个权威性的管理部门对其进行统筹管理，绩效评价工作的权责不是很清晰，宏观监控紊乱。由于标准不一致，政府部门负责绩效评价时审查结果就无法统一分析，很难对其作出客观公正的评价，从而无法有效配置资金，导致资金利用率难以提高。因此，绩效评价责任人不明晰的状况亟待改善，必须进行统一管理，宏观调控。

（五）没有充实的数据库支持

审核的准确以及彻底执行需要充足、正确的绩效考核的信息数据库加以支持。收集各项考核数据，不仅便于对以往情况进行分析，对下期评价的预测及顺利开展也发挥着重要的作用。由于我国财政支出的绩效评价起步较晚，在前期进行评价审核工作时，没有注重数据的积累，各项支持也不够完善，从而导致了历史数据库不完善。

三、财政支出绩效评价的对策建议

（一）加强和完善财政支出绩效评价制度化与法制化建设

现阶段，我国各地方对于财政支出绩效管理已就自己的实际情况推出了各种管理措施，但还缺乏统一的规范与指导，财政绩效管理主要依靠行政力量自上而下地推动，更没有上升到法律层面加以贯彻执行。我国要推进财政支出绩效评价，就必须建立强有力的制度保障，例如在相关法律法规中，增加对各级政府加强预算绩效管理的有关要求，使部门绩效管理职能明确化，以确保我国财政支出绩效评价规范化、制度化。

（二）建立科学合理的评价指标体系

应兼顾局部利益和整体利益，将当前利益与长远利益、直接利益与间接利益相结合，设计出一套科学合理的指标体系。首先，构建完整的“由投入到过程到产出到效果”这一缜密的指标体系，根据不同部门的实际情况相结合，形成具体的、合理的指标结构。其次，在构建过程中将定量和定性有机结合。在实际评价过程中，有的支出绩效可以直接用定量指标来计算衡量，如经济收益等；有的则只能定性考察，如社会公众的满意度。所以，在进行财政支出绩效评价时，要适度把握定量分析与定性分析的应用范围。对于支出项目的财务数据采集分析适合定量分析，而对于项目支出的全面、综合因素分析则适合定性分析，两相结合共同评价支出项目的效果，以期更加合理、准确地反映支出的实际绩效。

（三）加强内部控制，完善监督机制

当前，我国对主管部门支出管理监督工作主要侧重于外部管理监督，部门内部控制机制相对薄弱。今后，政府有关部门应该督促主管部门加快建立健全服从于政府绩效管理规则的内部管理制度，优化支出结构，严格支出预算管理，提高资金使用效益，从源头确保部门预算执行的合法性、有效性和安全性。于此同时，财政部门应该充分发挥自己的职能作用，加强监督管理，加强自身依法理财建设，进一步建立和完善支出预算管理监督机制。

（四）明确绩效评价主体

财政支出绩效评价的主体不仅应包括人大、政府内部的财政部门、政协、审计机关等立法机构和监督机构，还应当加入有关专业的专家学者和社会公众，鼓励中介机构参与财政支出的绩效评价，提高评价的客观性和公正性。

（五）逐步建立财政支出绩效评价体系和信息化建设

应当将有关信息与资料分别按照不同的行业与类型的财政支出项目，作为初始数据源，并在此基础上扩大评价信息的纳入范围，逐步推进数据采集工作。在保证对执行情况实时监控的同时，为提高数据采集和统计分析的效率，还需要依靠专业的绩效评价应用软件，并通过计算机网络，将开展财政支出绩效评价和建立全国性的评价信息系统结合起来，实现广泛的绩效考评。

（六）加强绩效评价结果应用

对于不同财政支出的绩效评价结果都应以书面形式报告出来。其内容应包括：财政支出实际执行状况与绩效标准之间的差异分析；评估计划完成情况；对未达到绩效目标情况的说明并列出其补救措施与调整建议；与历史年度绩效指标完成情况的比较分析等。绩效报告编写完成后，要及时将其反馈给各相关部门，这是下年度安排预算的重要依据。于此同时，通过将绩效评价结果与政府管理目标相结合，逐步建立起财政支出绩效约束与激励机制。此外，加强绩效评价信息和绩效评价结果公开化建设，增强对政府各部门支出的监督，实现公共支出透明化，提高依法行政水平。

参考文献:

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[3]李春光,赵光磊.突出特点分类指导国家海洋局开展部门预算绩效考评试点的做法[J].预算管理与会计.2005,(10):8-10.

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[关键词] 基层科普 专项资金 管理实践 成效

近年来，福建省越来越重视基层科普工作，不断加大对基层科普服务能力建设的支持力度，2006年起，在省科协年度部门预算中设立了基层科普专项资金。该专项资金从省级财政性资金中安排，专门用于奖补扶持基层开展科普相关工作，年度规模从2006年的100万元发展至2011年的1420万元。该专项资金管理遵循统筹兼顾、规范管理、专款专用和绩效评价的原则，注重发挥引导和杠杆作用。

1 基层科普专项资金设立情况

2011年，福建省基层科普专项资金包含4个分专项：一是基层科普设施与阵地建设专项资金，从2006年起设立，每年安排100万元，用于补助基层科普车（含科普大篷车）和科普专用设备的购置更新、科普网站建设等，提升市、县（区）科协自身能力。二是科普惠农兴村计划专项资金，从2007年起设立，2007～2009年每年安排250万元，2010年起每年安排320万元，用于奖励和补助在农村基层科普工作中做出突出贡献的农村专业技术协会、农村科普示范基地、农村科普带头人开展基层科普相关工作，旨在贯彻落实《国务院关于印发〈全民科学素质行动计划纲要（2006～2010～2020）〉的通知》，促进科普惠农长效机制的建立，提高农民科学文化素质。三是农村科普和农民科技培训专项资金，2007年由省级财政追加安排、从2008年起设立，每年安排500万元，用于补助科普惠农宣传栏、服务站建设和农民实用技术培训项目及奖补省科普先进县（市）、乡镇，增强农村科普宣传和培训能力，推进社会主义新农村建设。四是科普场馆建设专项资金，从2010年起设立，每年安排500万元，用于补助市、县（区）科普场馆布展设计、展品设备购置及配套设施建设，旨在贯彻落实《福建省人民政府办公厅转发省科协等部门关于福建省科普场馆平台建设规划（2010～2012年）的通知》，推动市、县（区）科普场馆建设，提升基层科普展教能力和水平。

2 基层科普专项资金管理的基本做法

通过积极实践探索和不断扬弃创新，福建省基层科普专项资金管理逐步形成一套行之有效的管理措施。

2.1 建立健全项目管理制度

逐步建立完善管理制度，促进基层科普专项资金管理科学化、规范化。2007年，省科协、省财政厅联合印发《关于进一步加强科普惠农兴村计划专项奖补资金使用和管理的通知》。2008年，省科协印发《关于进一步加强我省农村科普“一站一栏一员”建设的通知》，该文件制定了《福建省科普惠农服务站管理制度》、《福建省科普惠农宣传栏建设标准》、《福建省科普惠农宣传员管理制度》。2009年，省科协、省财政厅联合印发《关于加强福建省科普惠农服务站建设工作的意见》。2011年，省科协、省财政厅联合制定出台《福建省科普惠农兴村计划项目管理办法》。在该办法中，共设总则、目标与原则、申报与评选、组织实施、表彰奖励、资金管理等六章共四十二条，规定了科普惠农兴村计划专项资金的用途、开支范围、预算申报审批程序等，明确了专项资金由获得奖补资金的先进单位和个人所在的县（市、区）科协、财政局共同负责管理，由县（市、区）财政局统一拨付到县（市、区）科协，实行报账制管理，同时强调加强专项资金使用情况的检查和监督。

2.2 规范项目申报评定程序

根据福建省基层科普专项资金所含各分专项的不同用途，在项目申报表中设置相关支出绩效目标内容，组织基层规范申报。科普惠农兴村计划专项资金申报范围面向农村基层，符合《福建省科普惠农兴村计划项目管理办法》所规定的推荐范围和条件的单位和个人均可申报。各县（市、区）科协和财政部门负责组织本地符合条件的单位和个人填报《科普惠农兴村计划专项资金项目预算表》等申报材料，组织相关部门和专家对申报材料进行审核，确定推荐单位和个人名单，经公示无异议后，将推荐名单和相关材料上报设区市科协和财政部门。设区市科协和财政部门组织相关部门和专家对各县（市、区）推荐名单进行复核，提出推荐名单和相关材料上报省科协和省财政厅。省科协和省财政厅根据各设区市的推荐名单和相关材料，深入调研，审查申报材料，组织专家评选出福建省的先进单位和个人，并在省级媒体公示7天，公示期满无异议后予以表彰奖补。农村科普和农民科技培训专项资金申报范围是县（市、区）科协，科普场馆建设专项资金、基层科普设施与阵地建设专项资金申报范围是市、县（区）科协，要申请上述专项资金补助，须向省科协提交申报材料。项目申报材料经审核、汇总后，提交专题会议研究评审。会上评定通过的补助项目及金额由省财政厅和省科协联合下达到有关市、县（区）科协和财政部门。

2.3 加强项目执行跟踪监控

重视开展基层科普专项资金项目执行过程以及资金使用管理情况的跟踪督促检查调研，采集相关信息并加以汇总分析，及时掌握项目实施进程、资金支出进度和绩效目标实现程度，总结经验，纠正偏差。2008年，省科协印发《关于报送科普惠农兴计划专项资金使用情况的通知》，要求获得2006年、2007年奖补资金的单位和个人填报《科普惠农兴村计划表彰对象情况填报表》并附上专项资金使用效果的材料。2009年，省科协印发《关于填报〈农村科普和农民科技培训专项资金执行情况表〉的通知》，对2007年、2008年农村科普和农民科技培训专项资金执行情况进行摸底调查。2011年，省科协印发《关于开展科普场馆建设专项补助资金检查调研工作的通知》，要求获得2010年专项补助资金的单位对专项资金使用情况及支出绩效进行认真自查自评，填报《科普场馆建设专项补助资金执行情况表》并附上专项资金到位、支出、结余相关财务凭证复印件，同时省科协组织有关人员进行现场检查调研。2012年，省科协印发《关于报送科普场馆建设专项补助资金执行情况的通知》，要求获得2010年、2011年科普场馆建设专项补助资金且未正式上报项目总结报告的单位填报《科普场馆建设专项补助资金执行情况表》，同时组织有关人员到实地调研，现场检查、核实所报项目支出绩效运行信息。

2.4 开展项目支出绩效评价

积极开展基层科普专项资金项目支出绩效评价试点工作，认真分析研究评价结果所反映的问题，努力查找专项资金使用和管理中的薄弱环节，制定改进和提高工作的措施。根据财政部门的部署和要求，农村科普和农民科技培训专项资金被选定为2009年、2010年支出绩效评价试点项目，按规定编报了绩效评价试点工作方案，开展了试点项目事后评价，报送了自评材料。2012年，省科协印发《关于开展2011年度财政支出绩效评价工作的通知》，选定科普惠农兴村计划专项资金作为2011年财政支出绩效评价项目，开展项目事中评价，要求各有关县（市、区）科协负责组织辖区内获得2011年福建省科普惠农兴村计划专项资金奖补的单位和个人认真开展支出绩效自评，报送《2011年福建省科普惠农兴村计划专项财政支出绩效评价指标基础表》、《2011年福建省科普惠农兴村计划专项财政支出绩效评价自评表》和绩效自评报告；在基层自评的基础上，省科协撰写了《2011年福建省科普惠农兴村计划专项支出绩效评价报告》，按时报送给财政部门。

3 基层科普专项资金项目实施主要成效

福建省基层科普专项资金实施以来成效显著，2006年～2011年已累计组织实施1054个项目，共安排下达补助资金5490万元。通过该专项资金项目的实施，进一步激励基层开展科普工作的积极性和创造性，有力地推动基层科普基础设施建设，培养造就了一批新型农民，提升了福建省公民科学素养水平。

3.1 科技馆（科普活动中心）建设取得新进展

至2011年底，全省已投入使用的市、县（区）科技馆（科普活动中心）共有28个，比2009年增加5个；建筑总面积67002平方米（其中展厅面积32513平方米，培训活动室面积6056平方米），比2009年增加3535平方米；拥有常设展品7023件，比2009年增加1059件；全年参观（培训）人数达42.7万人次，比2009年增加16.1万人次。此外，还有在建的市、县（区）科技馆（科普活动中心）10个。

3.2 科普宣传栏、活动站和农村科普示范基地建设有了长足发展

至2011年底，市、县（区）建成科普宣传栏（画廊）9376个，科普展示单元总长度71532米，分别比2008年增长43.5%、22.4%；建成科普活动站（室）7789个，建筑面积221672平方米，全年参加活动（培训）111.9万人次，分别比2008年增长54.1%、52.6%和68.9%；建立各类农村科普示范基地786个，比2005年增长40.2%。2012年1月，省科协主办的“建设万个科普惠农宣传栏”项目被列入2012年省委、省政府为民办实事工作计划，省级财政安排补助资金937.2万元用于支持新建科普惠农宣传栏3124个。2006年～2012年，全省共有50个农村科普示范基地受到中国科协和财政部表彰，有131个农村科普示范基地受到省科协和省财政厅表彰。

3.3 科普网站建设和科普车配置力度进一步加强

至2011年底，市、县（区）科协建有科普网站71个，比2005年增加53个（增长近3倍）；浏览人数328.7万人次，比2005年增加272.8万人次（增长近5倍）；配置汽车115辆，比2005年增加38辆。目前，全省各市、县（区）科协基本上配齐了科普车，福州市、三明市、建阳市等还配置了科普大篷车，2011年科普大篷车下乡205次。

3.4 农民科技培训成效明显

开展农民科技培训，是促进农业增效、农民增收的有效途径和措施，得到了广大农民的普遍欢迎。通过近几年的科技培训，培养了一批观念新、技能强、懂科技、会经营、善管理的新型农民，为社会主义新农村建设提供智力支撑和人才保障，增强了农民科技致富能力，促进了科技成果转化和实用技术的推广，推动了农业结构调整，加快了特色农业发展。2007年～2011年，全省农函大结业学员达16.8万人次，年均结业学员3.36万人次。2008年～2011年，全省各市、县（区）举办实用技术培训共计18741次，培训174.7万人次，年均举办4685次、培训43.7万人次。

3.5 全省公民科学素养水平稳步提升

中国科协组织开展的福建省第二次公民科学素养抽样调查结果显示，2010年福建省具备基本科学素养的公民比例达到4.4%，高出同期全国1.13个百分点，比2004年福建省第一次公民科学素养调查测算出的比例提高了2.11个百分点。

4 基层科普专项资金管理面临的主要问题

4.1 项目补助力度偏小，影响规模效应的发挥

科普惠农兴村计划专项资金安排的项目平均每个补助3.9万元，基层科普设施与阵地建设专项资金安排的项目平均每个补助4.3万元，农村科普和农民科技培训专项资金安排的项目平均每个补助4.7万元，项目补助力度偏小，规模效应不明显。尽管科普场馆建设专项资金安排的项目平均每个补助35.7万元，而实际上新建一个科技馆（科普活动中心）建筑安装工程费用就需要数千万元、上亿元，若包括展教装备费用，则所需建设资金规模就更大。一些科技馆虽已竣工，但缺乏展品设备，即使获得专项资金补助，对其科普展教功能的充实完善难有较大改观。

4.2预算绩效管理理念尚未完全树立

预算绩效管理是根据绩效理念，由设定明确的支出绩效目标，建立规范的绩效评价指标体系，对绩效目标的实现程度进行评价，并把评价结果与预算编制紧密结合起来等环节组成的不断循环的综合过程。由于预算绩效管理在全国整体上还处于起步阶段，各地开展不平衡，一些基层单位对预算绩效管理工作还不甚了解，对其重要性、必要性认识不足，未树立绩效理念，对基层科普专项资金的产出和结果重视不够，导致部分项目执行进展不理想。

4.3 配套管理制度不够健全

基层科普专项资金项目考核验收工作比较薄弱，目前仅出台《福建省科普惠农兴村计划项目管理办法》，尚未出台统一的基层科普专项资金管理办法；基层科普专项资金预算绩效管理制度体系还没有建立，绩效指标的设定、评价标准的确定、评价方法的采用等仍处于初始探索中，绩效评价定性指标的计分存在人为因素较多，定量分析缺乏基础性数据资料，绩效评价结果运用亟待加强。

5 推进基层科普专项资金预算绩效管理的思考

2011年，财政部印发《关于推进预算绩效管理的指导意见》，明确强调各级预算单位要把推进预算绩效管理作为当前和今后一个时期的一项重要工作来抓。福建省基层科普专项资金管理工作必须适应新形势下财政体制改革的新要求，积极推进预算绩效管理工作。

5.1 提高思想认识，树立专项资金预算绩效管理理念

要充分认识推进基层科普专项资金预算绩效管理的重要性和必要性，强化支出责任和效率，将绩效理念融入基层科普专项资金管理全过程。加强领导，精心组织财务部门、业务部门的骨干力量参与基层科普专项资金预算绩效管理工作，发挥各业务部门的作用，形成分配资金运用绩效、使用资金讲究绩效的机制。

5.2 加强学习培训，提高预算绩效管理人员的业务素质

预算绩效管理是一项业务新、政策性强、技术含量高、涉及面广、影响范围大的综合性工作，要加强对基层科普专项资金预算绩效管理人员的专业知识培训，增强其业务素质，尽快建立一支既懂项目管理、又掌握国家政策，既熟悉财政财务专业知识、又擅长信息处理的高素质复合型人才队伍，努力提高基层科普专项资金预算绩效管理的工作水平。

5.3 积极实践探索，构建科学规范的基层科普专项资金预算绩效管理制度

要积极探索基层科普专项资金绩效目标管理工作，事前科学设定绩效目标，事中跟踪监控绩效目标实现进程，事后评价绩效目标完成情况。通过深入研究，多方借鉴，设计完善基层科普专项资金项目支出绩效评价指标体系，逐步构建一套科学规范的基层科普专项资金预算绩效管理制度。

5.4 注重工作实效，充分发挥基层科普专项资金促进基层科普服务能力提升的重要作用

要加快基层科普专项资金的项目储备库建设，提高预算执行的及时性和有效性。重视探索建立基层科普专项资金项目管理信息系统，及时采集分析绩效运行信息，监控确保绩效目标的实现。通过推进预算绩效管理实践，促使基层科普专项资金绩效目标实现程度最大化、预算资金使用效率实现最佳化。优化扩大基层科普专项资金规模，加大项目补助力度，集中财力解决主要问题，继续重点支持科普场馆建设，为基层开展经常性科普活动提供阵地保障。

参考文献：

[1] 中国科学技术协会.中国科学技术协会统计年鉴-2012[M].北京：中国科学技术出版社，2012.

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预算绩效难点

目前，上海市、江苏省、广东省、浙江省、湖北省、河北省等地方政府都开展了以项目绩效评价为突破口的绩效预算试点，也有不少地方感觉操作吃力，现阶段主要问题有：推行难、指标少、标准不统一、结果应用不明确等。

一、推行预算绩效阻碍多。受传统“重投入、轻产出”观念的影响，一些政府部门对预算绩效管理的认识不足，政府行政管理水平不高，部门之间的协调配合不够，改革尚未形成合力。

二、缺乏科学合理的绩效评价指标体系。绩效考评指标体系分共性指标和个性指标，一些地方侧重于固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，侧重于技术、工程和资金使用的合规性，各部门评价指标设置呈平面化和单一性，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，无法从不同层面、不同行业、不同性质各方面进行综合、立体评价。

三、绩效考评标准制定困难。预算绩效评价不仅涉及项目审核、投资与回报的评价，而且包括如社会影响、公众影响、自然环境影响及投资行为对行业经济的影响等。项目绩效目标繁多，衡量方法的本质有所不同。对于同一类项目的评估，由于缺乏区间可比性和历史可比性，往往难以做出准确的判断；同一地区历史上相类似的支出随着支出目标要求的不断提高，其参考价值不断弱化；评价主体专业性局限也使财政部门很难建立一套科学评价标准。标准不统一带来绩效评价结果差异，进而影响结果的公平性和可比性。

四、缺乏完备的事前、事中考评机制。由于人才、制度、程序的缺位造成绩效考评主要采取事后考评，缺少采取行之有效的事前分析、事中跟踪机制。

五、专业人才匮乏。预算绩效评价涉及经济、环保、社会管理、公共管理等多学科知识，对专业人员的素质要求较高，但目前在财政和部门单位中，人员专业知识和业务能力不足以满足财政支出绩效评价的多种要求；缺乏统一、权威的财政支出绩效评价的管理机构，没有建立利用专家和民间独立评价机构的制度；缺乏与各类支出规模相关的数据资料，没有建立支出绩效评价信息采集体系。

六、结果应用性不强。由于缺乏法律规范，绩效结果有些只作为档案保存，对财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任、项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约束，使绩效评价工作流于形式，也影响了绩效管理工作的权威性，制约财政支出绩效评价工作的深入开展。

突破绩效改革瓶颈

针对以上问题，宿豫区主要通过以下几方面来操作。

预算绩效管理改革仅靠财政部门是无法完成的，必须以政府为主体实现自上而下的纵向推动，构建预算绩效必须着力解决好观念、体制、制度和机制问题。首先，树立效益观念和节约意识观念方面；其次，完善公共财政制度，理清公共财政的具体职责和各级的财权与事权，把更多的财政资金投向公共服务领域，增加对科教文卫体、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，严格考核资金使用的绩效，不断增强公共产品和公共服务的财政供给能力；再者，进一步完善部门预算制度，使之成为公平、高效分配公共资源以及促进公共部门运行高效化的重要手段。

制定和出台预算绩效管理的法律规范，健全绩效评价制度。建立预算绩效的法律、法规的依据，将预算绩效制度法制化。在编制预算时候，同时制定绩效目标，通过政府部门下发执行。通过借助于立法手段，以法律的形式将各方的权利和义务固定下来，并且制定一套预算绩效管理办法，切实将绩效管理与财政管理相结合，把绩效评价结果运用到预算编制和促进经济社会发展目标上来。

针对绩效目标难以设定的问题，有一个案例有些启发作用：某企业员工去食堂就餐，餐厅工作人员为他们打菜，企业员工自己打饭。该企业就设立一项制度，谁的饭没吃完就罚款10元。因为菜是别人打的，不能控制量，但饭是自己打的，饭量自己是可以控制的。此案例启发我们的是，财政部门设定部分共性指标及财务指标，其它指标由部门自己设定（可以从政府对部门的目标考核中选取，也可以由上级对该部门的考核指标中选取），如果年终考核分数比既定目标高出很多，有可能是部门将自己目标设定的很低，这样可以同样采取减少一定比例的预算安排。

增强部门领导和财务人员的绩效概念，培训基层绩效分析人员专业技能。集中开展绩效考评管理工作培训，参训人员覆盖到所有市直部门、单位，对绩效预算编制程序、考评方法、指标设置采取实例讲解。

按照“先简后繁、由浅入深、由点及面、逐步推开”的原则和“统一管理，分工负责”的总体方式，先行选取几个社会热点、群众关注的项目进行试点，具体由财政部门统一组织，再由预算部门单位协助分级实施。

宿豫区采取“三上两下”程序，按照单位自评、主管部门初评、财政部门考评的顺序，对部门预算绩效执行情况进行全面评价。

“一下”即年初，财政部门向本级预算部门、预算部门向所属单位逐级部署下一年度预算编制工作；

“一上”即预算单位编制年度预算计划和预算绩效书，报主管部门审核；主管部门审核汇总后报财政部门；

“二上”预算部门根据自身情况组织项目单位实施预期绩效自评，并编制预算绩效草案，然后将预算绩效自评情况报财政部门；

“二下”财政部门审查各部门报送的部门预算建议计划，依据预算绩效说明书和预算绩效自评情况，对部门预算项目提出审查意见，报批后下达到各部门；

“三上”财政部门审核各部门报送的部门绩效预算草案，对绩效相关内容再次审核后，汇总编制政府绩效预算草案，报本级政府审定。

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关键词:绩效评价;财政支出;应用

20世纪，西方国家为了提升政府资金使用效率，掀起了一场以绩效评价为主体的新公共改革运动。发展至20世纪90年代，部分国家开始将绩效评价和科研项目相结合，以解决科研资源分配问题。从结果看，绩效评价的引入，显著有利于科研成果产出，有组织有计划的绩效评价体系对这些国家的宏观科技管理、资源优化配置起到了重要作用。财政部于2011年下发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，标志着政府管理部门开始探索如何以绩效预算管理为契机提升财政资金的使用效益。2014年修订颁布的《中华人民共和国预算法》正式从法律层面确定了财政资金预算绩效管理的总体原则，明确了将绩效评价思想应用于预算编制、决算管理的总体思路。农业科研单位作为农业财政项目资金的使用主体之一，如何切实提高财政资金使用效率，提升国家农业科技实力，推动农业产业走出去，绩效评价在一定程度上为科研事业单位管理相关财政项目提供了遵循。

1项目支出绩效评价的概念

根据财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。财政项目支出绩效评价是财政支出绩效评价的重要组成部分，本质上是绩效评价思想在财政资金支持的项目中使用的具象化，做好财政项目支出绩效评价首先要认清绩效评价。绩效评价是一种以支出结果为导向的项目管理模式，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注资金使用的产出和结果，促使管理部门尽量少花钱多办事，优化资金使用效率，有利于高效、责任、透明的公众财政资金使用方案的实现。建立绩效预算要深刻分析其核心理念，准确把握绩效预算的特点。1.1树立结果导向意识。绩效评价要求资金使用单元逐级进行评价，将结果上报上级主管部门，再由资金管理部门根据年度计划和绩效评价结果进行财政预算，使绩效评级成为民众监督政府、行使自身权利的手段。站在项目实施方案的角度，绩效评价从项目立项开始，应展开自我评价，确定项目相应的实施结果，由结果确定项目实施方案以及资金安排。1.2树立整体规划意识。1993年，美国国会通过《政府绩效与结果法案》(GPRA)，明确以绩效评价的方式约束联邦机构的行为。GPRA主要有3个方面，即战略计划、绩效计划和绩效评价。各联邦机构首先对自身职能进行定位，确定发展规划，进而形成覆盖5年的战略计划并每3年修改1次，再加上对应年度的绩效目标进行绩效评价，形成绩效评价的整体框架。各机构的规划能力是决定绩效评价实行好坏的重要前提。1.3树立不断改进意识。从西方国家的实践来看，绩效评价的实行是动态调整的过程，相应的评价体系与评价方法仍在不断改进。以美国为例，GPRA颁布以后，布什政府推动R＆D投资标准(Research＆DevelopmentIn-vestmentCriteria)，2002年推出项目评价工具(ProgramAssessmentRatingTool，简称PART工具)，2010经过多次听证会和意见交流，美国国会正式推出《政府绩效与结果修正法案》(GPRA-MA)，针对已经日益加剧的问题进行了全面修正。从GPRA到GPRAMA，应该认清政府绩效管理是一个不断改进和完善的进程。当下，农业科研单位面对数量繁多的农业科研项目，管理资金大，管理任务重，加之社会公众对于财政资金管理要求的提升，建立结果导向的评价机制，以合理规划破解资源分配，形成渐进式改革方案是当务之急。

2正确认识绩效评价在农业科研单位项目管理中的重要作用

不管是农业科研单位中的管理部门还是资金使用部门，如何利用有限的财政资源做好事、办大事，真正回馈社会公众，提升农业行业科技实力，确保农业产业安全都是重要议题。利用绩效评价的方法体系优化农业科研单位财政资金使用效率、透明度，科学评价农业科研单位成果，树立权利责任对等意识，提升社会公众对农业科研单位的认可，将是争取财政资源的重要凭据。因此，正确认识绩效评价在农业科研单位申请和使用财政资金过程中的重要地位是推行绩效评价方法的重要前提之一。以项目资金申报使用为视角，可以将财政资金使用与评价的全过程分为预算编制阶段，项目执行阶段，项目结题评价阶段。2.1优化预算编制的要求。绩效评价为项目预算编制指明方向。农业科研单位要想提升预算编制水平，必须有机融合绩效预算评价体系，树立绩效预算观念，形成先规划、后立项、最后编纂预算的预算编制机制，对接绩效评价的要求。规划从大局出发，长期中期相互平衡，设定目标，为科研项目申报做好布局;立项注重中短期实践性，应有明确的评价指标，且具有公信力的评价机制;编制预算应根据结合可标准化可量化的资源要求和机动部分统筹安排。绩效评价下的预算编制要做到立项有依据，项目可评价，评价可量化，为项目后续执行、监督、评价打下基础。2.2优化项目执行的要求。绩效评价为项目执行提供依据。财政资金是否能够高效率服务社会，创造社会价值，项目执行尤为重要。在项目执行过程中，传统管理方式主要以管理部门督促为主，如重要时间节点管理、信息公示、约谈管理人员等形式，着重督促资金使用，却忽视资金使用的效益。绩效评价体系则要求立项之初，就建立一套全程监督的绩效评价方案，用绩效目标是否达成代替资金使用百分比，形成绩效评价结果与预算安排挂钩机制，明确项目执行人责任制。相较于传统管理方式，绩效评价系统充分发挥项目执行人的积极性，更有利于政府投入产出的实现。农业科研单位开展科研活动，承担了大量财政资金的运用，如何实现项目结果与规划相一致，如何激发科研人员的活力，如何变外部高压为内生激励，需要绩效评价系统的运用，科学评价科研项目进展，推动财政资金高效使用。2.3优化项目评价的要求。对财政项目支出开展绩效评价更加科学。2015年5月，财政部下发的《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》明确指出:项目支出依然存在与政府宏观政策联系不紧密，缺少前瞻性;与部门职能衔接不够，存在交叉重叠现象;缺乏科学合理的立项和分类标准，项目数量多但重点不突出。如何保障项目支出有目的，有计划，成体系是摆在项目管理人员和财政管理人员面前的重要课题。绩效评价体系要求建立以结果为导向的评价方法，项目设立之初就应建立相对应的项目绩效指标，形成可以动态管理的评价指标体系，提倡可量化的指标方法，随着项目进展，形成动态评价结果，将绩效结果与预算安排挂钩，建立明确的预算调整机制，以确保资金使用的目标性和效益性。农业科研单位应充分认识绩效评价在财政项目支出中的重要作用，用绩效评价思想正确评价项目效果，科学考量资金使用成效，统筹调配相应资源，达成项目目标。

3农业科研单位项目支出绩效评价应用的思考

虽然绩效评价着重于对财政项目支出结果的衡量，但是结果的好坏取决于项目设立是否合适、项目执行是否合格、项目评价是否科学。农业科研单位运用绩效评价，不能仅停留在对项目资金使用结果的监管，要对项目预算编制、项目执行、项目报告三方面进行配套改革，在农业科研项目财政支出的全过程渗透绩效评价的思想，逐步建立科研项目绩效管理体系，提升财政支出效率。3.1建立绩效预算编制体系。以绩效评价为中心形成绩效预算理念。农业科研项目具有很强的地域性特点，受地域条件、大气因素等不可控因素影响，同类项目之间也存在明显差异，因此，在组织绩效编制的过程中应注意设立差异性调剂系数。财政项目支出绩效预算应先确定项目任务对应的工作量，对应一定绩效评价指标和标准，然后参照单位工作量对应的财政资源标准，并根据项目执行差异调节系数，相乘得到单个项目所需的资金规模。实践中，项目工作量一般以项目申报专家根据业务开展的需要进行编制，项目审核人员根据同行评议结果进行审核确定。项目差异调节系数也应主要参考专家评议进行确定。单位工作量与财政资源对应指南应由财政预算管理部门统筹决定。2015年7月，财政部下发《财政部关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》(财预［2015］132号)文件，正式推进项目支出定额标准体系的建立，是我国项目支出规范化、科学化管理的重要一步，也为绩效评价打下基础。3.2建立动态绩效评价方法。动态监测是确保项目绩效达标的重要一步。农业科研项目一般周期较长，项目资金执行情况受多种扰动因素影响，应逐步强调利用绩效评价考察进度，淡化资金执行率概念。在绩效评价框架下，首要树立绩效理念，强调结果，根据绩效预算编制以及项目规划动态考察项目执行情况，从督促资金执行转向考察执行效果，逐步弱化资金使用进度硬性要求，强调项目进展效果进度。同时，建立项目实施进度预测机制，与预算编制建立反馈联动，加大预算调整力度和频次，减少资金沉淀，解决结转结余资金规模过大的困境，提高财政资金使用效率，依托项目储备以及项目库建设，利用预算盘子做好事、做大事、多做事。3.3加强项目绩效报告制度建设。评价报告是绩效评价思想的集中体现。从实践上看，农业科研单位已经逐步建立起研究所绩效评价报告机制。根据财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，预算单位应按规定提供绩效报告和绩效评价报告，绩效报告涵盖了项目概况、项目资金使用情况、项目组织实施情况，项目绩效情况，绩效评价报告包括了项目基本情况、项目单位绩效报告情况、绩效评价工作情况、绩效评价指标分析情况、综合评价情况及评价结果、绩效评价结果应用建议、主要经验及做法及问题建议等等。3.4细化财政支出绩效评价指标体系。农业科研项目属于社会公益性的项目，具有明显的外部性。与其他科研项目评价相比，农业科研项目任务目标明确，有确定的技术路线及技术目标，但在对项目开展绩效评价时应对农业科研项目的自身特点进行研究，依据分析结果对评价指标进行设计。2015年5月财政部印发《中央部门预算目标管理办法》，将部门预算绩效目标分为基本支出绩效目标、项目支出绩效目标、部门整体支出绩效目标，确定了“谁申请资金，谁设定目标”的原则，为农业科研单位探索适当的农业科研项目评价体系提供了制度依据。在原有的项目支出绩效指标体系的基础上，农业科研项目应细化项目类别，兼具共性绩效指标和个性指标，明确绩效评价参考系，探索内外兼具的评审机制。细化项目类别，要以项目结果导向为前提，兼顾理论性研究和技术性研究，将科研项目做好归类;统筹规划指标体系，明确同类项目的共性指标，鼓励科学家提出个性指标，利用好同行评议机制审核绩效指标合理性;绩效评价参考系应以科研项目财政支出的历史数据为依据，迭代计算，周期更新，充分结合历史经验与现实要求，达到约束与激励的平衡;逐步引入外部评审机制，做好内外评审衔接，增强评审的公信力。3.5围绕绩效评价做实项目库。做实项目库是绩效评价顺利开展的重要契机。农业科研单位应严格把握项目出入库标准，做好库内项目的及时清理。项目管理应做到规范性、系统性、时效性、周期性。入库时，要确保项目评审得当，有明确的绩效目标，合适的绩效评价指标，可行的评价方法，确保入库项目形式规范;明确与库内项目的交叉关联关系，优先级差异，保证库内项目的系统性;周期性开展项目清理工作，注意对有实效性限制项目的清理。财政支出绩效评价是一个系统性工程，农业科研单位要立足自身科研需要，利用绩效评价方法论，以财政支出绩效评价框架为基础，探索建立适合自身需求的农业科研项目财政支出绩效评价方法。

参考文献

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［5］成同杰．农业科研投入的绩效评价．中国农业会计，2007，(03)

［6］李强．李晓轩．美国国家科学基金会的绩效管理与评估实践．中国科技论坛，2007，(6)

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一、上半年主要工作

（一）预算编制方面。一是科学编制2013年度总预算和部门预算，做好部门预算“二上二下”工作，合理确定公用经费定额标准，大力控制“三公经费”，将部门上年结余结转收入、其它收入纳入了预算系统中，不断完善综合预算，推进预算编制的科学性和完整性。二是代政府草拟了《关于2012年财政总预算执行和2013年总预算草案的报告》、《关于2013年市本级部门预算（草案）的报告》和《关于2012年财政决算情况的报告》等文稿，提交市人代大或人大常委会审议并获得通过。

（二）预算执行方面。一是积极组织财政收入。加强财政、税务、国土、房管、城投集团等部门的沟通协作，坚持财税联席会议制度和收入月调度制度，确保财政收入均衡入库和实现“双过半”。二是加快预算支出进度。进一步优化支出结构，提高支出执行的及时性、有效性和安全性。将支出重点向民生等重点支出项目倾斜，把推进苏区振兴发展、保障民生支出和9+6重点工程支出作为财政支出的核心目标。1-6月，全市用于社会保障、医疗卫生、教育、文化体育与传媒、住房保障五个方面的民生支出达72641万元，占总支出的比重为62.8%；加大扶贫倾斜力度，1-6月扶贫支出2323万元，增长275.3%。

（三）预算管理方面。一是做好政府性债务管理工作。每月及时汇编和报送全市政府性债务统计表，实时监控债务增减变动情况，开展了市本级债务及拖部职工工资债务核查清理、2012年度“BT”项目债务统计和国家开发银行等四家银行政府性贷款债权债务认定核实工作，大力防范债务风险；二是加强了革命老区转移支付资金的管理。做好了革命老区转移支付资金的项目申报、自评和迎检工作，顺利通过省级专项检查；三是更新财政供给人员数据库信息。按照规定的填报口径和要求，及时部署2012年度财政供养人员信息更新工作，动态掌握了财政供养人员底数及变化情况，为编制部门预算、加强县乡财政管理和金财工程建设打下了坚实的基础；四是做好专项检查和迎检工作。开展了2010-1012年民生资金管理使用情况自查自纠和计生提前奖扶资金专项检查，做好了科技先进县申报工作。顺利通过了村级经费保障专项检查和文化馆建设项目资金省级绩效再评价；五是完成人大建议答复工作。针对今年人大政协提案中涉及到我科业务的提案，认真组织建议提案答复工作，分别到有关单位和乡镇与人大代表进行见面答复，由于答复和解释到位，代表对答复全部满意。六是认真做好基础工作。认真审核经费支出,做好“大平台系统”指标下达和上级指标登记核对工作,做好“县域金融机构涉农贷款增量奖励资金”审核和申报工作,深入九堡镇坝溪村开展“三送”工作。

（四）预算改革方面。一是推进绩效评价试点工作。5月，先后出台印发了《市人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》、《市预算绩效管理实施办法》和《市财政局关于开展2012年市财政支出项目绩效评价工作的通知》，选定了20个部门20项涉及民生工程及重点项目为2013年度预算绩效评价对象。二是有序推进营改增试点改革。代政府草拟了《市营改增前期准备试点工作方案》，6月份地税局已移交国税局第一批营改增纳税人159户，正在准备移交第二批16户纳税人资料。认真分析测算营改增对我市财政收入的影响，并提出了工作建议,目前各项工作进展顺利。三是开展专项支出预算公开工作。根据《财政部关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》文件要求，我科协调各业务科室积极做好了45项民生和三农项目的公开公示前期工作。

（五）五争工作方面。紧紧抓住《若干意见》贯彻实施的重大机遇，通过多方式广渠道密切跟踪和深入研究国家宏观财经政策、财政投资方向和安排重点等信息，认真分析我市可争取空间，努力寻求中央、省、市投资导向与我市实际的最佳结合点。同时及时报送我局“五争”工作信息和月度小结。

（六）深入调研方面。积极开展全市政府性债务、财源税源调查、2013年财政运行情况预测等专项调研工作，并形成调研报告，为领导决策提供参考。

二、存在的问题

一是人员力量有待加强。我科现有工作人员年龄结构偏大，随着预算业务内涵的拓展、综合材料和牵头办理事项的的增加，工作量日益增多，人员力量的不足在很大程度上影响我科的工作质量与水平。二是研究分析水平有待提高。由于平常业务庞杂与琐碎，疲于应付，很难再挤出更多时间来进行系统学习和深入调研，导致研究分析和为领导参谋决策的水平不高。

三、下半年工作安排

（一）积极组织收入，加快支出进度。为确保全年收支任务的顺利完成，一是强化细化收入征管。加强财政、税务、国土、房管、城投集团等部门的沟通协作，坚持收入月调度制度，确保税收的稳定增长；强化财税监督稽查职能，进一步规范纳税秩序，堵塞税收漏洞。二是强化支出管理。牢固树立“过紧日子”的思想，严格执行中央八项规定，大力降低行政成本，优化财政支出结构，集中财力办大事。推动经济发展方式转变重点向保障和改善民生等领域倾斜，加大教育、水利、科技、9+6片区重点支出和“三送”工作的保障力度。加快预算支出进度，强化部门、单位的预算支出主体责任。

（二）深化预算改革，完善体制机制。一是着手着手编制2014年预算。进一步提高编制的完整性和准确性，提高项目预算细化率和项目编报质量。二是以政府名义出台《财政专项资金管理办法》，从项目设立、建库、预算资金安排和使用、绩效等方面全面规范和加强各类专项资金的管理。三是有序推进营改增试点改革。协调国地两税，稳步推进营改增工作，确保8月1日改革顺利实施。四是稳步开展预算公开工作。进一步推进我市专项资金和“三公经费”公开工作，继续做好民生工程和强农惠农资金监督检查工作。

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一、我国财政支出绩效评价工作面临的困境

(一)没有形成规范科学的指标体系

绩效指标是财政支出绩效评价衡量绩效目标实现程度的标准，按照绩效指标，财政支出绩效评价部门可以针对各项目、各部门编制不同的预算，因此，科学的指标体系和标准是财政支出绩效评价工作顺利展开的重要保证。 现阶段，我国有关财政支出部门没有形成科学的指标体系，导致财政部门在设置项目绩效评价指标方面没有严格的数据分析，除此之外，财政部门只注重对资金支出层级和规模的管理，没有对资金的使用效率进行全面、立体的评价，财政支出绩效评价出现单一化，财政支出绩效评价不能满足各部门、项目进行编制预算的需求。

(二)评价内容不完整

1、重视政策评价，忽略效益评价

大多数财政部门，在对项目支出行为进行审核时，都习惯将国家有关规定与现行财务政策作为财政支出绩效评价工作的重点， 而忽略对项目资金的发展和使用效率的综合评价， 或因为没有形成完整的评价指标体系，不能对项目资金的使用效益进行评价。

2、评价对象的局限性

目前， 财政支出绩效的评价对象只局限在投资行为与回报评价以及项目过程审核两者之间， 没有将投资的自然环境和政策环境对投资行为的影响，投资行为对经济行业及社会经济的影响等宏观评价因素，列在评价对象范围内， 影响政府部门进行宏观决策和公共服务质量的提高。

(三)缺乏相关的法律保障

近年来， 公共投资部门已经开始实行全过程管理， 从项目立项决策、 项目建设决策一直到项目验收等方面对国家重点项目进行项目支出绩效评价，达到完善项目投资决策程序的目的。 实践证明，财政支出绩效评价工作要想取得有效性，还需要法律的支持和保障，而我国相关财政部至今没有制定相关法律法规来保障财政支出绩效评价工作有效展开。(四)评价结果不具备约束力目前，财政支出绩效评价的结果，只是作为项目建设档案被有关部门保存，其评价结果中的政策意见、指出的问题以及所取得的成绩并没有对评价对象产生直接的约束， 也没有作为财政部门安排财政支出的材料依据， 评价结果在管理投资项目和分配预算方面没有体现出参考作用和制约作用，财政支出绩效评价工作流于形式，不能达到提高财政支出绩效评价有效性的目的，影响了财政支出绩效评价工作的发展。

二、走出困境的思路及方法

(一)建立科学的指标体系

财政支出绩效评价指标体系的设计要遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。 我国财政支出绩效评价指标体系建设的目标是形成一套完整的财政支出绩效评价指标库,建立立体型、多层次的指标体系。 根据财政支出绩效评价的层次,在财政支出分类的基础上,针对财政支出管理使用行为的主体,分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库，保证财政支出绩效评价工作顺利开展。

(二)扩大财政支出绩效评价范围

首先，财政人员要纠正认识上的偏差，做好项目投资的各项前期工作，例如审核项目工作和评价项目使用效益工作。 灵活运用财政支出绩效评价工作， 对自然环境和社会环境等影响投资项目的宏观因素进行评价。 其次，实行绩效预算，将成本与效益作为财政支出绩效评价的评价范围， 结合我国财政支出管理发展实际， 引用国外先进信息管理技术，建立相应的信息处理系统和信息数据库，增加财政支出绩效评价工作内容。

(三)制定相关的制度

财务支出绩效评价工作的组织实施和评价结果都需要相关制度来进行规范。 在制定相关的制度之前，要对相关的财政支出效益评价体系的制度规范进行研究， 通过研究进一步明确全国财政支出绩效评价的组织方式、工作原则以及工作程序，了解财政支出绩效评价对象有拥有的权利和应尽的义务。 针对评价项目，可以制定绩效评价报告制度，从定量和定性方面对项目实施过程和验收结果进行分析。 针对财政部门，可以建立职责分工制度，财政部门各岗位互相监督，互相学习，确保财政支出绩效评价的顺利开展。 此外，要制定一套完整的法律保障制度，财政金融为财政支出绩效评价提供法律依据， 提高财政支出绩效评价工作的权威性。

(四)提高绩效评价结果的约束力

绩效评价结果作为财政信息库的组成部门之一，应列入审核程序中，作为评价各责任人、各单位财政工作的有力依据，以提高财政支出的使用效率，完善财政支出的结构，为今后财政预算的编制提供信息依据。 因此，提高绩效评价结果的约束力，要制定财政支出应用管理办法，规定评价工作结果的目的、程序和范围等，为全国财政支出绩效评价结果提供理论指导，规范全国财政支出绩效评价结果的应用。 同时制定出具体的实施办法，作为强化项目管理和提高项目运行质量的依据，供同类项目建设参考。 还要完善有关法律法规，制约和监督财政支出行为，强化财政支出绩效评价工作结果对评价对象的制约力。

(五)研究财政支出绩效评价的应用模式

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文章编号：1005-913X（2015）08-0132-01

一、制定绩效审计准则的迫切要求

近些年来，党和国家高度重视政府绩效管理和绩效评价工作。从党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”开始，党的十八届三中、四中全会分别提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”、“完善政府绩效评估制度”、“构建一套符合我国实际的预算绩效评价体系”等要求。国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》明确提出，健全预算绩效管理机制，全面推进预算绩效管理工作，并把绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。近几年，财政部门分别出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》和《预算绩效评价共性指标体系框架》，对开展财政预算绩效管理和财政支出绩效评价的目标、内容、管理程序、指标体系和阶段性任务等提出了具体要求。

全面推进绩效审计已经成为实现国家良治、发挥审计在国家治理中的基石和重要保证作用的必然要求。审计署在“十一五”审计工作发展规划中指出，要着力构建绩效审计评价及方法体系。在“十二五”审计工作发展规划中进一步提出，全面推进绩效审计，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，推动建立健全政府绩效管理制度。刘家义审计长在2015年全国审计工作会议上的讲话提出，要把财政审计的着力点放到促进提高公共资金绩效上来。

尽管如此，当前我国绩效审计总体上还没有形成一套完整的制度规范和值得全面推广的操作指南，更没有一套作为开展绩效审计业务依据的审计准则。2010年7月，审计署印发了新修订的《中华人民共和国审计准则》（以下简称国家审计准则），适用于审计机关开展的各项审计业务。该国家审计准则对审计机关和审计人员执行审计业务基本程序和流程作了系统规范，具有很好的指导性和很强的操作性。但对绩效审计而言，其在审计依据、审计目标、审计内容、审计范围、审计处理和审计报告的编制等方面与传统审计有很大区别，因此，现行国家审计准则有很多方面不适合绩效审计工作程序，不便于审计机关和审计人员遵循。为进一步规范绩效审计活动，提高绩效审计质量，我国亟需制定一部统一、规范、易于操作的绩效审计准则。

二、制定绩效审计准则的原则

（一）绩效审计准则应符合审计法律法规的要求

尽管我国目前没有一套完整的绩效审计法律规范，但绩效审计准则应以《审计法》、《审计法实施条例》及《国务院加强审计工作意见》为准绳，绩效审计工作不能偏离法律法规的基本要求。

（二）绩效审计准则应符合国际通用标准和规范

应在充分研究国际组织和先进国家经验和方法的基础上，制定符合我国实际的绩效审计准则，以便我们少走弯路并在国际上得到认可。

（三）绩效审计准则应易于操作

绩效审计准则要具有可操作性，易于理解、易于实施、简便易行，合理控制成本，能满足横向与纵向分析研究需要。

（四）绩效审计准则要在我国现有国家审计准则基础上进行构建

要充分考虑我国现有国家审计准则，并从绩效审计实务出发，按照统一、效率、符合实际原则，把绩效审计准则与国家审计准则有机结合。

三、绩效审计准则基本框架要素的设计

在现行国家审计准则的基础上，通用部分依据或适当修改调整原有准则，特殊业务单独设立具体条款或制定审计指南。

与国家审计准则一样，绩效审计准则也分为七章，即总则、审计机关和审计人员、审计计划、审计实施、审计报告、审计质量控制和责任、附则。以下我们只对不同于国家审计准则的部分提出自己的设计思路，其他部分按照国家审计准则规定执行。

（一）总则部分

在被审计单位和审计机关的责任及工作目标中增加“提高公共资金、国有资产、国有资源等配置使用、利用的经济性、效率性和效益性，推进政府预算绩效管理工作”等内容，明确经济性、效率性和效益性的具体内容。

（二）审计机关和审计人员部分

在审计人员胜任能力方面，增加“根据需要，绩效审计工作可委托专家、中介机构等第三方实施。审计机关和审计人员应当对第三方组织参与绩效审计的工作进行规范，并指导其开展工作”的内容。

（三）审计计划部分

绩效审计项目选择应充分考虑重要性和代表性，对社会关注、老百姓关心，有明显社会影响和经济影响的项目应优先纳入绩效审计计划。审计机关应建立绩效审计项目库，以信息化方法分类排序，逐个安排审计。同时审计计划制定还要充分考虑项目审计难度、审计人员胜任能力和审计成本问题。

（四）审计实施部分

1.审计实施方案制定

一要高度重视审前调查工作，全面了解被审计单位和审计项目基本情况；二要明确绩效审计目标，包括项目预期产出、预期效果、服务对象或项目受益人满意程度等；三要确定审计评价标准，包括计划标准、行业标准、历史标准等。

2.绩效审计证据

绩效审计证据收集要坚持科学规范、标准统一、分级分类、绩效相关的原则，对每项审计证据从客观性、相关性、充分性和合规性等几个方面进行分析鉴别。

（五）审计报告部分

1.绩效审计评价依据

绩效审计评价依据主要包括：国家相关法律、法规和规章制度，国民经济与社会发展规划和方针政策，预算管理制度、资金及财务管理办法、财务会计资料，相关行业政策、行业标准及专业技术规范，申请预算时提出的绩效目标及其他相关材料等。

2.绩效审计报告编写

绩效审计报告应当反映绩效审计评价标准的选择、确定及沟通过程等重要信息；绩效审计报告反映问题除进行相应的审计处理外，还应当侧重从绩效的角度对问题进行定性；绩效审计报告应当注重从体制、机制、制度上分析问题产生的根源，提出切实可行的审计建议。

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关键词：事业单位 项目支出 绩效评价

一、引言

项目支出绩效评价即是将绩效评价为手段，以绩效目标为导向，将单位绩效目标控制贯穿到项目的决策、实施及竣工运行的全过程，为做好事业单位财政差额拨款项目支出的管理工作，建立一套完善的绩效评价体系是极为重要的。

二、事业单位开展财政差额拨款项目绩效评价的意义

开展财政差额拨款项目的绩效评价，有利于提高项目支出决策的质量与水平，对规范单位财务支出具有重要意义：增加财政性支出的透明度，可为重点项目的运行提供实时性信息，实现项目的科学化、合理化管理；可对财政性资金的支出与使用进行全面监督和管理，以形成完善的执法和监督机制；可为事业单位整体的绩效管理提供重要依据，有利于实现资源的合理配置。

三、事业单位开展差额拨款项目绩效评价存在的问题

（一）绩效评价指标体系设置不合理

事业单位财政差额拨款所涉及范围较广，其绩效目标难以实现统一，不利于建立科学合理的评价指标体系。同时，指标体系设置的标准无法统一，导致评价结果存在较大差异。

（二）绩效评价主体较为单一

由于我国财政差额拨款绩效评价主要是财政部门及单位自身的内部评价，该类评价多以单位自身或委托相关会计事务所开展核心工作，以业务、财务及管理专家会议的形式按照一定指标进行评价，导致评价结果较为单一。

（三）绩效评价结果缺乏约束力

目前，事业单位财政差额拨款绩效评价工作体系尚不健全，绩效评价多进行事后评价，仅将评价结果作为项目档案保存或作为新项目申报的参考依据，对于项目在前期立项过程中和中期执行过程中出现的问题及责任无法追究至个人，使绩效评价工作流走于形式，不利于更深层次地开展绩效评价工作。

四、改善事业单位差额拨款项目绩效评价质量的措施

（一）建立科学合理的财政差额拨款项目绩效评价指标体系

将共性和个性的指标体系结合起来。共性指标主要适用于项目预算执行情况、财务管理状况、经济收益和资产配置、社会效益目标完成程度的指标等；个性指标主要是根据各个部门及行业自身特点所设定的指标，比如行业标准及部门指令的完成情况；设置定量和定性相结合的指标体系。在实际评价过程中，可对财政差额拨款项目支出的绩效目标进行合理分解，对指标构成的多方面因素进行综合考虑，以确保评价结果可将财政差额拨款项目的经济性和效益性全面反映出来。

（二）强化管理层内部监督的职能

事业单位管理层应对绩效评价体系的建立予以充分认识，明确其在事业单位财政差额拨款中的重要性。事业单位人员将以实际行动将绩效评价体系贯彻到单位内部，创建科学合理且适应本单位发展的绩效评价体系，并在实践中不断完善，鼓励所有员工对绩效评价体系的落实进行全面监督，从而将绩效评价的功效充分发挥出来。

（三）成立专门的绩效评价管理机构，积极推进绩效评价改革，着力在资金使用上去“粗放化”

建立以财政、审计等部门组成的事业单位财政差额拨款绩效评价管理机构，机构可下设独立的办公室，且严格要求其以科学公正的态度进行绩效评价。同时，制定财政项目支出绩效评价的实际管理办法，将绩效评价结果的权威性充分展现出来。

积极推进项目预算绩效管理，形成“用钱先问绩、花钱必问效、无效必问责”的机制。规范项目支出绩效目标的申报和审核。对所有项目支出都要申报绩效目标，所填报的绩效目标必须是可衡量的目标任务，做到准确，符合客观实际。全面推进第三方绩效评价，提高中介机构开展绩效评价的质量，实行预算绩效评价中介机构的动态管理。强化绩效评价结果应用，发挥奖优罚劣的导向作用，切实提高财政资金使用效益。

（四）科学划分项目支出绩效评价的内容，积极推进预决算公开，着力在支出方向上去“隐秘化”

项目支出绩效评价内容和范围不仅包括对绩效目标、计划项目资金的来源和支出合理性、管理范性的评价，还应对计划项目完成的结果及影响力进行评价。具体包括以下三个方面的内容：一是项目投资性支出，应同时对项目本身的绩效和项目影响及可持续绩效进行评价；二是公共机构支出评价，如教育、医疗等，主要是评价支出的合理性和有效性；三是政府部门支出评价，应将初始目标与最终目标的一致性作为绩效评价内容等。

各类专项资金的公开坚持“非，全公开”、“谁分配，谁公开”、“谁公开、谁解释”、“分配到哪里，公开到哪里”的原则，资金管理部门和使用单位是专项资金公开的主体，要负责对专项资金实行制度办法、申报流程、评审结果、分配结果、绩效评价等全过程公开。

五、结束语

综上所述，事业单位主要将项目支出绩效评价工作作为突破口，逐步建立符合本单位发展目标的绩效评价制度，以提高事业单位的管理效能及其财政资金的使用效益，从而推动绩效评价工作的逐步开展。

参考文献：

[1]周建伟.浅谈财政全额拨款事业单位预算管理模式及其绩效评价[J].商，2015（2）：143-143