新土地管理法土地征收流程范文

导语：如何才能写好一篇新土地管理法土地征收流程，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

目前，我国的农村土地管理中存在着一些问题制约着农村土地资源的合理利用，使得农民的土地权益受到损害，引起农民的一些不满。下面从一些土地利用不规范不合理的内容来对问题进行详细地说明。

第一，集体经济的质量不够高，土地利用率比较低。根据我国的《宪法》和《土地管理法》中有关于农村土地归属权的相关规定，其中说明农村土地的所有权是属于集体的。而集体是一个较为复合的概念，它使得土地是归农民所共用的，但农民又不能自主地决定土地的使用，也不能对土地进行随意地处置。在农村实施了税费改革等制度后，集体的经济模式使得农民的收入较之前有一些降低，很多农民在土地上得到的收入也仅仅是靠农作物来实现，这些收入勉强只够他们的基本生活而并不能使其生活质量有很好的改善，农民种地的积极性不高。因此现在越来越多的人选择将土地承包给他人而自己选择外出打工或者做生意。还有一些地方有土地外包的情况，即从农民那里以便宜的价格承包土地之后再将其进行高价的转让，从中谋取暴利。这些都使得农民的土地权益受到损害。

第二，土地过户流程还有一些问题需要优化。根据目前的相关流程，土地在流转的过程中农民很难通过正常的途径使自己获得更多的利益。农民在土地经营的过程中主要受到国家政策的引导，集体经济的环境使得在土地承包合同中农民的权益不能得到很好的落实。因此在目前，农村很多的土地管理干部会利用这一点将大笔的土地转让金收入自己的腰包，而农民只得到很少的一部分，使农民的利益受到极大的损失。这也是农村土地管理中存在的重点问题。

第三，在征地的过程中存在一些不合理的现象。农村的土地征用程序要按照相关的政策来执行，但很多的农村干部并不遵从相关的规定来进行，反而克扣农民的土地征收所得款。农民对于这一现象有很大的不满，希望这一问题能够得到有效的解决。

2.我国现在的土地管理法存在的一些问题

之前论述的农村土地管理中存在的一些问题，在我国的土地管理法都没有具体的规范，这也使得这一问题解决起来较为困难，很难有一个严格的标准去保障农民的土地权益。目前土地管理法中所存在的一些问题主要表现为：第一，对权力的规定缺乏相应的说明。比如土地法中规定财产在进行分配的时候要按照所有人的利益来进行分配，这一规定是为了解决土地权力中存在的限制问题。但是在实际的操作过程中，由于我国的土地使用权是集体使用权，集体土地的最终处置权是属于国家的。这就剥夺了农民集体土地的出让权，使得农民集体所应享受的收益不能得到落实，全部流入国库。第二，根据《土地管理法》的相关规定，当国家为了公共利益而需要对土地进行征用的时候给予一定的补偿。但是在法律中却并没有对“公共利益”进行明确的说明。这就使得只要取得了土地征收的批文，无论其用途是什么，均认为是符合“公共利益”的，这一法律条款被滥用。《土地管理法》和《物权法》中规定的征收土地的补偿是十分少的，一旦农民的土地被征收，补偿款完全不能保障农民的生活，再加上一些部门既是权利部门又是土地征收方，这使得其根本不会考虑农民的利益，而一味地去钻法律的空子，减少对农民土地的补偿，使得土地被征收的农民的权益被大大的损害。第三是对集体土地被征收的农民相关的救济政策没有落实到位。在法律中规定了如果土地的被征收者对于补偿的标准有争议可以经由县级人民政府协调，如果协调不成功可以由人民政府进行裁决，但是在实际的操作过程中，县级的人民政府根本没有依法设立协调机构来专门解决土地征收补偿标准争议的案例。因此这项条款就形同虚设，并没有起到保护土地被征收者的权益。

3.改变农村土地管理中问题的相关对策

3.1依法行政，落实政策

土地管理法的中相关权利能否得到落实很大程度上取决于干群关系是否紧密。因此要加强对农村干部相关法律知识的培训，提升其政治觉悟，使其在工作中努力做到依法行政，运用自己手中的权利为百姓的利益和人民的富裕尽自己的一份力。政策的落实可以使得广大农民的权益得到保障。

3.2努力落实农村土地承包经营管理制度

要在农村地区普及土地承包法的相关规定，采用多种方法和形式使农民了解土地承包经营管理的制度，从而使得他们对国家的土地政策更加了解，更好地利用法律来维护自己的权益，同时也明确自己的义务。对农村的干部要加强法律法规的教育，提升其法律的意识，使其工作做到有法可依，依法行政，这样就可以使其转变工作的思想，端正作风，更好地维护农民的利益。对于土地承包，要以稳定和健全的承包关系为前提，做到有偿、自愿并且依法进行土地承包，并不断地探索新的机制，使得土地的流转更加顺畅同时使农民的土地利益更加有保障。

3.3做到保护耕地和发展经济两手抓

现在，我国越来越意识到农村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在这样的大环境下，我们要努力做到既保护耕地又发展经济，转变原有的传统思想，与时俱进来给农民创造更多的利益，使其生活更加有保障。要积极地开发新的耕地，并加大对旧城以及老村的改造力度，将闲置的基地充分地利用起来，努力使得农村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地补偿的标准

目前征收农村的土地补偿标准太低，并且土地增值分配非常的不合理，这使得广大的农民利益受到损害，引起极大的不满。同时土地补偿标准太低也导致现在大量的耕地被人以极低的代价征用，造成耕地的大量减少。为了解决这一问题要尽快提高土地补偿标准，出台一些政策给予农民合理的补偿。在对土地补偿标准进行计算时，除了要考虑到征地前几年粮食作物的价值外还要考虑到土地这一重要资源的市场价值。将补偿的分配机制进行适当的改革，使得集体和农民个人所享有的补偿比例在一个较为合理的范围内。对于农民应该享有的补偿费要直接分到农民的手里，避免层层分拨层层被克扣的情况发生。对于耕地征收要采用慎重的态度，坚持科学的发展观，不能仅仅为了招商而大量地征收土地导致农民失业，生活失去保障。

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关键词：建设项目 用地审批 建设用地指标 征地补偿

一、国家关于土地管理法的相关规定及征地审批程序

1.国家关于土地所有权的规定

根据《中华人民共和国土地管理法》，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制；任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。

城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。

化工建设项目对环保要求非常高、占地又非常广，因此它一般建设在距离城市比较偏远的地方。目前，我国建设用地总量的扩张通常有两种途径：一种是农用地转用，另一种是未利用地的开发。其中最基本、最大量的途径就是农用地转用，而集体农用地的转用则是建设用地总量扩张的主体。因此根据上述原则分清土地归谁所有，也有利于协助建设单位在开展土地征用工作中协调各方关系。

2.国家关于新增项目建设用地土地使用权的取得方式及程序

国有土地使用权取得方式

国有土地使用权取得方式分为有偿取得和行政划拨。其中有偿取得方式，包括国有土地使用权出让、转让、国有土地租赁、国有土地使用权出资或者入股等。

土地使用权出让可以采取协议、招标、拍卖三种方式。招标和拍卖具有公开性、竞争性，一般不存在低价出让国有土地使用权的现象；协议出让由于没有引入竞争机制，土地由谁使用，特别是土地出让金的确定，具有主观因素。

土地使用权转让一般包括出售、交换和赠与。土地使用权转让的一般程序如下 ：①原受让人向出让人（土地管理部门）申请转让土地使用权；②出让人批准或同意原受让人转让土地使用权；③原受让人与再受让人就土地使用权的有关条款达成一致后签订合同。④就土地使用权转让合同进行公证。[1]

建设单位使用国有土地，一般是以出让等有偿方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：①国家机关用地和军事用地；②城市基础设施用地和公益事业用地；③国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；④法律、行政法规规定的其他用地。

3.化工建设项目用地审批程序及流程

3.1项目用地审批程序

化工建设项目在办理用地审批时，应按以下程序进行：①建设单位取得建设项目选址意见书；②办理建设项目用地预审；③建设项目用地规划许可。建设项目用地规划许可证是建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经城市规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城市规划的法定凭证，是建设单位用地的法律凭证，没有此证的用地单位属非法用地，建设用地批准文件无效。④建设项目用地申请报批。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条，征用下列土地的，由国务院国土资源部批准：①基本农田；②基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；③其他土地超过七十公顷的；征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院国土资源部备案。

3.2化工建设项目用地审批实践做法

化工建设项目用地申请报批时，建设单位应至少提交以下文件[2]：

3.2.1省级人民政府建设用地请示文件、省级国土资源管理部门的用地审批意见；

3.2.2建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案；

3.2.3建设拟占土地分类面积汇总表、土地权属情况汇总表以及建设用地勘测定界图和勘测定界技术报告书；

3.2.4市县人民政府关于建设项目征地补充费用标准合法性、安置途径可行性及履行法定征地程序的说明；

3.2.5是否压覆矿产资源与是否位于地址灾害易发区的有关材料；

3.2.6经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，还应提供乡级土地利用总体规划图；补充耕地位置图、建设项目总平面布置图；

3.2.7省级人民政府审批农用地转用，报国务院批准土地征收的，附具省级人民政府关于批准农用地转用的批复文件；委托国土资源部门补充耕地的，附具耕地开垦费缴纳证明；已完成补充耕地的，附具补充耕地验收文件；

3.2.8涉及规划局部调整、占用基本农田的，附具土地利用总体规划局部调整方案、基本农田补划方案及规划调整图件、基本农田补划图件；涉及占用林地的，提供林业主管部门出具的林地审核同意书。

3.2.9建设用地规模超过有关指标规定的，附具省级国土资源部关于项目用地超标的说明；

3.2.10以有偿方式供地的，需附草签的土地使用合同及有关市县人民政府关于新增建设用地土地有偿使用费准备情况的说明。

4.化工建设项目征地补偿费用构成及征收标准

化工建设项目用地如以出让的有偿方式取得用地的，建设用地征地费用至少包括以下内容：

4.1征拨土地补偿费（征地费）

征拨土地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费四项费用。

土地补偿费是征地费的主要部分。土地补偿费的标准为：①征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。②征用其他土地的补偿标准由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征用其他土地安置补助费标准，由省、自治区、直辖市规定。

4.2土地有偿使用费

土地有偿使用费是指土地行政主管部门代表国家将国有土地使用权在一定年限内交给土地使用者，由土地使用者向土地行政主管部门缴纳相当于土地使用价值（价格）的费用。它包括土地使用权出让金、土地租赁金和土地使用权作价出资人股金。

4.2.1土地使用权出让金

土地使用权出让金是指土地行政主管部门通过出让的方式将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，土地使用者向土地行政主管部门缴纳相当于整个使用期间土地使用价值（价格）的费用。

根据国土资源部实施的《全国工业用地出让最低价标准的通知》（国土资【2006】307号文）第三条的规定：工业项目必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。对少数地区确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，且土地前期开发由土地使用者自行完成的工业项目用地，在确定土地出让价格时可按不低于所在地土地等别相对应最低价标准的60%执行。如果涉及到人员安置事项，在出让价格中补偿部分还应有所核减。

4.2.2新增建设用地土地有偿使用费

新增建设用地土地有偿使用费是指国务院或者省级人民政府在批准农用地转用、征用土地时，向取得出让等有偿使用方式的新增建设用地的县、市人民政府收取的平均土地纯收益。

根据《中华人民共和国土地管理法》第55条第2款规定：新增建设用地有偿使用费，30%上缴中央财政、70%留给有关地方人民政府。

4.3交纳与土地有关的税金

建设单位除需要支付有关补偿费之外，还要缴纳土地使用税、耕地占用税、土地增值税等。但项目建设用地土地使用税具体使用哪级税率，何时开始征收，是否符合条例规定的免税情形，地方政府有很大的自由裁量权。

二、大型化工建设项目征地实践及注意事项

1.大型化工建设项目征地实践

目前国家对化工建设项目，特别是煤化工产业政策处于整体收紧趋势，这也影响国家对于煤化工项目的用地审批也处于谨慎趋势。

根据目前实践来看，各类化工建设项目征地一般采用以下两种方式：一种方式是与政府签署项目用地协议将土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费、土地出让金、新增建设用地补偿使用费一次性支付给政府，由政府直接开展项目建设征地事宜；另一种方式是建设单位分步分期与政府签署项目用地协议，第一步是先签署土地补偿费、安置补助费、青苗补助费和地上附着物补偿费，待政府完成征地，将集体用地收储后，再与政府签署国有土地出让合同，支付土地出让金与新增建设用地补偿使用费。

笔者认为，采用第一种方式能够保证项目建设单位以最快的时间取得项目用地土地使用证，保证项目建设用地合法、合规。

2.化工建设项目征地注意事项

2.1做好项目厂址规划，明确征地范围内的土地用途

国家实行土地用途管制制度并严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续，对划为“基本农田保护区”的土地，不可征作他用。建设单位应严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，特别注意减少对农用地的占用，这不仅关系到项目的经济效益，更重要的是贯彻国家的土地政策。

2.2做好项目用地预审，落实建设项目用地指标

以陕西某煤化工项目为例，该项目用地因前期未获得建设项目用地指标而先占地数千亩，被当地国土局罚款500多万元。如何解决项目用地指标，使之符合国家以及当地市、县土地利用总体规划，一直是困扰项目建设方的主要难题，一旦违建，项目必然面临停工、下马的困境。因此在项目可行性研究阶段，建设单位要尽早启动项目用地预审工作，充分依托熟悉当地土地情况的评估单位编制项目用地预审材料，从项目建设方案的合理性、用地选址合理性、用地规模合理性、功能分区占地面积等多方面进行论证，使之尽量符合国家各项用地标准和要求，为国土资源部门审查该项目用地，审批项目用地指标提供参考依据。

2.3做好项目分期用地统筹规划，及时办理必要的用地手续

《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”。为此，为顺利推进项目建设进展，建设单位要严格依照土地管理法的相关规定，缴纳相关土地补偿费，以便于建设单位合法、合规取得项目建设用地。

同时，为保证项目用地补偿的经济利益，建设单位从扩建角度考虑将预留扩建用地作为永久用地与先期用地统筹规划、一次性与当地政府谈妥征地补偿事宜，分期实施。但根据国家有关土地管理法的相关规定，未经原批准机关同意，连续2年未使用或不按批准用途使用国有土地的，由土地管理部门依法收回土地使用权，因此项目建设单位在预留用地征地时必须办理必要的手续或妥善处理，以避免造成不必要的利益损失。

三、工程建设征地补偿工作中存在的问题及建议

1.土地补偿标准滞后、补偿形式单一不适应市场经济的发展

目前对被征地农民主要是采取货币形式的一次性安置，而没有把被征地农民纳入城市社会保障体系。许多地方政府以货币形式一次性支付征地补偿费，失地农民拿到几辈子也很难挣到的补偿费后往往不知道怎么有效利用。土地之于农民，除了是必要的生产资料以外，往往还起着生活保障的作用。许多农民在土地被征用后，不仅仅意味着失去了生产资料和就业机会，同时还失去了最低生活保障。从目前我国的情况看，可以考虑改目前的一次性货币补偿为“永久性收益”补偿，以保证被征地农民有比较稳定的经济收入。

另一方面，我国现行的征地补偿标准是计划经济的产物，补偿和安置的标准都非常低且不合理。它既没有反映出土地的地理位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的经济因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或者不同投资情形下出现产出差别的真实价值。正是由于征地补偿标准不合理，才导致征地补偿费过低，补偿利益不及损失利益。

应借鉴大多数国家和地区的做法，改革征地补偿标准，以市场作为基础，根据农地的生产力水平、农业用途的预期收益，将土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目参照当地土地市场的价格，实行公平补偿，充分体现公平的原则。

2.合理解决土地权属争议纠纷，做好地上附着物清点

土地权属争议的成因很复杂，一是历史方面的原因，二是宗族利益方面的原因，三是生产经营中形成的纠纷以及其他各种原因。长期以来，由于农业效益低下，土地收益很不确定，农民并不非常珍惜土地的经营权利，而征地时涉及的是直接现金收入，在逐利心理的驱使下，农民自然对山林土地权属究根问源，因此很容易挑起纠纷。还有一些本是属同一个老生产队或同族共有的荒地荒水等土地，历史上没有进行权属划分，征收时都想据为巳有，因此给建设单位在土地征用中也带来了很多实际问题。

为合理解决土地权属争议，必须做到以下几点：首先，认真摸清拟征地块的权属情况，熟识土地管理方面的法律法规和我国的土地所有权沿革历史；其次，对有争议地块，在进行现场测量分界前要进行周密安排，尽量安排有大局观念强的群众党员到现场，以避免纠纷扩大；再次，是与政府、国土资源管理部门以及当事人共同做好土地附着物清点，以防止少数人虚报或者投机种植附着物，以虚增补偿费用；最后，为减少征地补偿界面协调难度，建设单位最好选择与当地土地行政管理部门、县、市人民政府、村委会签署征地补偿协议，并由政府一揽子出面解决土地权属争议，补偿款的发放也仅由政府、当地土地行政主管部门负责统收、统一发放，以减少土地补偿争议处理。

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【关键词】农村；土地征用；问题

目前，我国正在全面推进新农村建设，在1979年，我国的城市化率为18.19%，到1981年就升至20.16%，1995年又升至29.04%。到2002年，我国的城市化率已经达到37%，2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报显示，我国的城市化率为42.99%。在推进城市化进程的过程中必然会涉及到一些农民土地和房屋被征用，用作修桥、修路等公共设施建设或是这些土地被用买给开发商进行住宅建设。在这个过程中由于农民本身知识能力的有限、政府管理上的漏洞、市场机制、社会心态等原因，产生了农村土地征用的种种问题。

一、农村土地征用过程中存在的主要问题

（一）目前农村土地征用态度不统一

对于农村的土地征用问题不同人有不同意见，这主要根据土地承包者依赖土地的程度所决定的。农民对于土地的征用在全国各地都比较有代表性的观点主要有：（1）同意土地被征用，但就补偿标准不认同；（2）根本不同意自己的土地被征用；（3）

无所谓的态度。在农村普遍存在一种“土地是生存之本”的观念，同时也有不少村民以种地为生，特别是农村的一些种粮大户，他们每年种地收益达几万元甚至是十几万元。一旦土地被征用，那么他们的现状被打破，他们便失去了自己的工作也失去了自己生活的来源。仅仅是征地的补偿款不能满足他们对工作的渴望。也有些村民有从众心态，他们在自己的土地和房产被征用时抱着一种“随大流”的心里，即别人动，我也动。另外，这些村民的主要生活来源不是以自己的土地为生，甚至有些人的生活圈也不仅仅局限于本村，生活轨迹逐渐向城市地区扩展。

（二）被征用土地农民的意见不能得到充分的表达

当农民的土地被征收或房屋被动迁之后，这些人就自发的形成了一个利益集团。这个利益集团的主要目的就是为了保证自己获得应有的损失补偿并以集体的方式来表达自己的意愿，这个集团对动迁方具有监督作用。但是这个集团又受到知识水平、个人素质、思想统一性差等多种因素的影响，使该组织的组织结构松散、缺乏有效领导。这样的利益集团在表达自己意愿的时候，往往不能充分的表述，甚至是在谈判的过程中发生冲突甚至是。另外，从利益集团的角度来看，在农村存在的利益集团的主要类型有特殊性利益集团和广泛性利益集团。特殊性利益集团包括：强势权利精英：农村干部或指在村委会任职的人员；新兴富裕阶层如农村的企业家、宗族集团、黑恶势力集团。广泛性利益集团包括：普通农业劳动者利益集团、农民工人利益集团、农民雇工利益集团。从利益集团划分角度来看，被征用土地的普通农民无疑是以弱势群体，他们的意见表达和利益诉求受到了所谓“地位”的限制，不能充分的表达。

（三）征地程序不规范

征用土地的过程往往是：通知拆迁信息――进行实地的现场资产核对――谈迁即告知与被征用土地的农户利益补偿――下达征地的时间限制――土地被征用，在这个过程中，被征地的农民完全处于一个被动的地位。而且在征地的过程中，由于工作人员的个人素质、文化水平、工作经验的不同，在工作中如果某一环节出现了不顺畅或者是被拆迁户与拆迁工作人员的意愿相违背的情况，往往会出现强拆和暴力拆迁的情况甚至成为引发全体性事件的导火索。农地征用问题在当前农村较为普遍，调查表明，近11%的农户的土地曾经被征用。从调查结果来看，农地征用的社会效益较为低下，有47.7%的被征地农户具有较强的相对剥夺感，他们明显意识到自己在征地过程中遭遇了不公平待遇。由于征地过程的不规范也常常出现在公有的土地被卖之后农民才知道的现象。这样不规范的征地流程还造成了征地或拆迁的工作人员利用农民的消息不对称和手里的特权在征用土地过程中的寻租现象。

（四）农村土地征用补偿不合理

在土地的征用过程中，土地补偿是农民主要关注的问题。具体的补偿标准主要由4部分组成：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。但在实际的征用过程中，这样的标准往往与农民心中的利益损失标准。比如对被征用土地上生长的农作物，如水稻、小麦、玉米、土豆、蔬菜等一般粮食作物只赔一季的产值，果树只赔一年的产值。这样一来一年期的果树和三年期的果树在补偿上相同这明显是不合理的。同时这些标准也随着物价水平的上涨和经济条件的变化显得过低。比如在安置补助费上，3年前租一个单室房间要300元，而现在则需要500元，而标准还没有变，这样对农民无疑又是一个损失。另外，在补偿问题上，也出现补偿的多重标准问题。即对一些比较难缠的人给予补偿的标准就提高，对于所谓的老实人则采取另一种态度和标准。

二、原因分析

（一）村委会不能真正代表农民的态度

农村的土地是属于集体土地的，但在管理上是私人管理，利益相关者也是个人而不是集体，这样的所有制冲突在土地征收的过程中使村委会――全体村民的代表与个人的利益形成矛盾体，村委会不会因为村中个别人的土地被征用问题代表这些农民去进行意见表达和问题协商。另外，从权力使用的角度来看，在农村土地被征用时，往往征用的主体是上级政府部门或者是村委会的招商引资。在这样的力量对比中，村委会首先会选择服从上级主管部门或是投资单位，村委会站在了与被征收土地农民的对立面，而农民相对的变成了弱势群体。这时村委会的态度只能代表村委会中个别人的意见，而不是被征用土地农民的真实声音。在我国农村除了有一部分土地被分配给村民管理和经营外，还有一部分土地的管理权掌握在村委会手里。这部分土地有时是村委会负责管理，但大多数情况下村委会通过某种形式将这些土地承包给村里的个人来经营。对于这部分土地其实是出现了“所有权”和“经营权”的分离。所以有时候这部分属于全体村民的土地在被村委会使用――如建房、建厂、租赁甚至是出卖，村民都不知道具体的情况。

（二）搭便车的心理导致在利益维权上没有形成稳固的利

益集团

在土地征用过程中，由于被征用农民思想不同，形成的利益集团结构松散，缺乏信息沟通而后管理，同时人们还存在一种从众的心理，即“随大流”，这样的心态，在集体利益受到损失的时候维权的力度不够。另外在利益选择过程中也存在用脚投票的现象，即当一方给予的条件与自己的意愿相同的时候，一些人就会投降另外一个利益集团，这样也使得被征用土地的农民在表达集体利益时出现不统一的现象。同时被征地的农民也意识到，自己的集团能量与其他利益集团相对比，明显处于劣势地位，在这个利益博弈中明显出现这样的情况：如果与征地方相抗衡，可能获得更合理的利益或得不到应有的利益；如果不与之相抗衡，可能获得应得的基本利益或者少于应得利益。在这样的利益博弈中被征地者往往害怕失去基本利益，两害取其轻的选择思维让被征地农民的群体不能团结在一起。

（三）信息传播的不透明

首先，从信息的传播途径上来看，在农民的土地被征用时，这些被征用土地的农民就形成了一个利益集团，这个利益集团往往在整个动迁过程中处于弱势的地位，信息传播一般限于集团的内部传播，口口相传。在传播的过程中，又由于个人的想法不一样，可能存在不真实的信息。他们从政府或者开发商处获得信息时，处于在信息链末端，他们通常都是最后一个知道确切消息的人群。而自己的信息反馈和意见表达往往又会因为信息传播的时间和传播的环节而造成信息的失真和延误等问题。其次，从选择权上来看，在政府征用土地或者是开发商想要购买土地时候，通常情况下都是购买主体先选中位置，进行规划，然后再与村民进行谈判。这样的谈判是一种强迫性比较强的通知，村民基本不存在选择权，只能选择被动的接受。另外，在农民的土地被征用时，对于补偿款的标准没有准确的衡量，政府部门对于标准的制定没有采取公开透明的听证会制度来衡量和制定。标准上的“盲区”使应该是农民掌握的信息没有被掌握，这造成了农民信息的缺失。

（四）相关法律法规体系不健全

在关于土地征用的法律法规建设中，我国还有很多路要走，更是有很多的漏洞需要相关人士去填补。从目前来看，关于土地征用的法律主要有：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》，国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，并施行。但是对于具体的实际操作仍然存在很大的漏洞，比如：当地政府既是监督者也是实施者。对于土地征用过程中的权责划分不清，对于违法乱纪的现象惩处力度不够。同时也《宪法》和《土地管理法》都表示国家可以为了“公共利益”来征收土地，但是在具体的实施过程中这个公共利益的定义和范畴就是由征收土地的政府或者是开发者来解释。公共利益在实际操作中概念模糊。另外法律对征收土地一方缺乏具体的法律约束，比如权限、责任、义务等。法律上的漏洞和缺失造成了农民的合法权力缺失，使农民维权路径受阻。

（五）政府管理上的缺失

在征用农村的土地的过程中，政府的管理往往出现“承包”的方式，虽然有所谓的“动迁办”，但是在征用土地的过程中，政府对于工作人员的工作方式方法缺乏有效的监督，政府中的上级主管部门主要关心结果而对过程存在忽视。在征地的过程中，政府部门的主要领导对征地过程中的各个环节控制不足，对相关信息掌握的不够全面和透彻。这往往也成为征地过程中发生的一个重要因素。另外，政府对于征地的多用途审批缺乏必要的监督和管理。征地的目的各有不同，有政府的公共设施建设征地、房地产开发的征地，也有招商引资的征地，这样的征地目的是为了服务于百姓，也是为了提升被征地地区的经济实力，但是在具体的项目评估过程中，缺乏科学合理的评估手段，项目的具体效果如何和具体的后果却往往被忽略，甚至有出现浪费土地资源的现象。

三、解决农村土地征用问题的对策思考

（一）充分的做到信息公开

信息公开是解决沟通不畅的一条重要途径。被征用土地的农民在获得充分的信息后能够增加对征地行为的理解和支持，增加政府的可信度。减少错误的负面信息对农民的误导和农民对政府的误解。在征地的过程中，很多的产生都是由于被拆迁户与拆迁人员之间没有进行合理而有效的沟通，导致信息不畅，从而产生矛盾甚至激化矛盾。信息闭塞、沟通渠道不畅成为土地被征用者在沟通问题上的瓶颈。对农村征地补偿标准要信息公开化，建立土地评估体制。作为市场经济体制，我国的资源配置不能局限于计划经济手段，在公共利益的基础上进行征地补偿的标准不能搞一刀切，工作应该因地制宜，充分考虑当地经济发展的情况，对土地的价格和潜在利益进行系统的评估，同时对评估的结果进行听证，充分听取村民的意见，对于土地损失的补偿标准应该采取公示的形式进行信息公开，这样才能够使被征用土地者满意。

（二）建立和完善相应的法律制度

现有的法律法规在农村的集体土地被征用问题上有很多漏洞，规定的不够详细，各地方政府应该出台具有针对性的法律法规，尽量做到细化。另外要从法律层面上构建合理的群众维权制度。建立有针对性的法律制度是解决农村征地问题的必由之路。从法律层面规定征用土地的范围和标准，明确规定土地的征用条件、程序和补偿标准。用法律法规来保障人民的根本利益不受到损害。同时还要建立被征用土地农民的社会保障机制。农民被征用了土地之后不得不选择另谋出路。同时也可能因为住房的变更使被征用土地的农民缺乏生活保障。那么政府就必须建立一个有针对性的扶持机制和保障机制来帮助这些农民重新定位和就业。

（三）政府要加强农村土地征收问题的监管力度

在农村土地征收的问题上，政府应该从源头开始进行监管。其中包括项目的审批，工作人员的安排、征收的具体流程、被征收土地的农民安置等等。土地征收涉及到农民的根本利益，不能简单的为了一个年度的工作业绩或者是暂时的地区利益就盲目的进行土地征收，政府有关部门要对项目严格把关。对于工作的阶段性成果进行考察，并设定违法举报方式，建立群众监督机制和信息反馈机制。政府也应该设立第三方监管，可以委托一些比较大的机构参与土地征收过程，这样可以做到更加公正合理。

（四）增强农民的法律意识，政府要给予法律援助

农民要积极的提高自身的维权意识和法律意识。农民本身要加强自身的学习，对自身所拥有的权力和义务有所了解，增强法律意识。同时政府对农民要进行法律法规的宣传和教育。在征用土地进时，政府可以委派一名法律工作者以公立的态度来进行双方之间的沟通和协调。这样既增强了被拆迁者或土地征用者的法律意识，同时又帮助了利益集团中的相对弱势集团的利益诉求。这样的法律援助也可以再当农民认为自己的土地补偿款不合理时，通过合理的途径和方法为自己维权。

参 考 文 献

[1]曾平，刘爱华.城市化和利益集团视角下的地方政府对农村养老保险投入研究[J].经营管理者，2010（5）：105

[2]邵琨.农村利益集团扭曲与基层建设[J].乌鲁木齐职业大学学报.2010（4）：18～19

[3]袁柳天.诸城市农村土地流转的实践与思考[J].企业导报.2010（7）

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关键词：城市建设用地；审批程序；改进

我国现行土地审批制度是以《土地管理法》为法律依据，以土地用途管制为核心，以农用地转为建设用地和征收农民集体所有土地为主要内容的审批制度。土地审批制度实施以来，在严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，集约节约利用土地，保护耕地，保障经济建设，维护被征地农民合法权益等方面发挥了重要作用。但是从实践情况看，我国的建设用地管理使用还存在很多问题，作为建设用地管理的主要手段，城市建设用地审批程序中不合理的成分亟待优化改进。优化建设用地审批程序是完善社会主义市场经济体制的必然要求，是深化行政审批制度改革的题中之义。党的以来，我国基本形成了适应社会主义市场经济体制的组织架构和职能体系，行政审批制度改革不断推进。但同时，现行行政体制仍存在许多不适应新形势新任务要求的地方，尤其是近十年间，各地加快经济发展，城市建设如火如荼，城镇化尤其是城乡统筹发展使用地需求达到历史高点，与此形成鲜明反差的是现行城市用地审批方式和效率不能适应这种需要，不仅制约了建设进度，更造成“未批先用”、“供而不用”等土地资源严重浪费现象和土地审批领域的腐败问题。党的十提出要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，在土地审批领域实践简政放权，推进政府职能转变，科学界定政府职能是深化行政管理体制改革不可或缺的组成部分。目前国内学者对土地行政审批制度进行系统研究的较少，直接对土地审批流程进行专门研究的更是少之又少。徐颖[1]研究认为我国土地利用总体规划权威性不高、存在重复审查的内容、审批权限设置不太合理、各级政府层层把关，降低了行政效率、土地审批存在重批轻管现象，提出应强化土地审批制度的法律化、制度化建设，变革传统干部考察机制，规范地方政府的审批行为，重新设置土地审批权限，变革传统土地审批方式，加快土地审批的信息化、网络化建设。任林苗等[2]认为我国现行土地审批制度“操作繁琐、审批效率过低，情况复杂、统筹兼顾过难，阻疏脱节、违法用地过多，耗材费时、资源浪费过大”，提出要“强化严进宽出、实施科学审批，强化改革意义、转换审批职能，强化权属核准、精简审批环节，强化民生意识、坚持依法审批。”王发荣[3]分析了土地审批制度改革的必要性，建议重视指标管理，加强批后监管，减少前置条件，取消具体项目供地分级限额审批程序，缩短用地审批时限。姜建明等[4-6]对我国土地审批中出现的问题进行了分析，并提出改进措施。本文分析了当前城市建设用地审批程序实践中存在的审批环节过多、职能交叉、审批周期过长及缺乏批后监管环节等几个主要问题及其原因，提出了优化建设用地审批程序的若干建议。

1我国现行城市建设用地审批基本框架

1998年《中华人民共和国土地管理法》第二次修改将土地管理方式由分级限额审批制度改为土地用途管制制度，上收审批权。1999年，国土资源部《建设用地审查报批管理办法》，并出台了《报国务院审批的建设用地审查办法》等文件，确立了现行城市建设用地审批制度的基本框架，并对城市建设用地审批的范围和权限做出了规定。2000至2004年，国土资源部先后《关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》、《关于进一步简化规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》、《关于加强城市建设用地审查报批工作有关问题的通知》等一系列文件，规范了征地方案，明确了报批权限和范围，简化了报批材料，强调做好安置补偿工作等，使建设用地审批工作逐步走上规范化轨道。2006年起，国土资源部陆续了《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》等文件，按照权责一致的原则，对报国务院审批的城市建设用地审批方式进行了调整。这些文件形成了我国现行城市建设用地审批流程的主体框架，为保护耕地和满足经济建设对土地的重大需求提供了保障，但是并没有真正解决土地审批流程繁复冗余，职能交叉等问题，更没有遏制住地方政府违规操作，“土地腐败”越发严重。为了适应新形势，2012年国土资源部先后《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》、《关于进一步加强和改进建设项目用地预审工作的通知》、《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》等。国土资源部耕地保护司牵头开展试点，试图构建部省联动新机制，进一步深化土地审批制度改革。按照现行土地利用总体规划的审批权限，城市和村庄、集镇建设用地的批准权限（农用地转用审批）划分为国务院和省级人民政府两级。土地利用总体规划由国务院批准的，城市建设涉及农用地转用由国务院分批次批准；其余城市和村庄、集镇建设设计农用地转用，由省级人民政府（含授权的设区的市和自治州政府）批准。报国务院批准农用地转用和土地征收的城市建设用地审查报批工作不断进行改进。一是，1999-2006年期间，按照分批次方式组织报批；2006年，国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）将分批次报批方式调整为年度省级汇总后一次性报批。二是，1999-2010年，报批城市范围为84个，2011年起，报批城市范围为106个。三是，按照“国家批规模、控结构，地方审项目、落用地”的原则，推进报国务院批准城市建设用地审批制度改革。2011年起，选择35个城市进行试点，2012年度扩大到55个城市。

2我国现行城市建设用地审批程序中存在的问题

现行的新增建设用地审批制度从用地申请到取得土地使用权，要经过用地预审、农地转用、行政审批和依规供地四个环节。从实践情况看，建设用地审批报批环节过多，程序复杂，审批部门职能交叉，重复审查，导致审批周期过长，效率低下是公认的问题。

2.1审批环节过多，职能交叉，周期过长

用地审批涉及县、市、省、国务院四级政府，需按照法定审批权限，从县级国土资源部门和同级人民政府向上逐级审查、报批，直至省级或国务院国土资源部门或同级政府审查批准。由于审批权限主要集中在国务院和省级人民政府，审批层级越高，审批环节越多、周期越长。每级政府审批涉及林业、水利、环保、消防、市政、社保、税务等部门，要征求相关部门意见，且经常出现搭车审批。国土资源系统内部则有多个内设机构参与审查，不少审批内容存在重复审查、反复把关问题。以上情况叠加导致审批效率低下，审批时间少则几个月，多则一、二年，任何一个环节耽搁都会影响进度。按照现行供地程序，建设用地自审批至完成供地，大约需花费17-25个月的时间，即需要2年左右的时间。漫长的建设用地审批过程影响了工程建设的工期，尤其是给施工期较短的北方地区带来严重不便。一些建设单位急于开工，造成“未批先用”等违法违规行为大量发生。

2.2审批的计划性与项目实际需求相脱节

按照规定，每年的城市建设用地在年初一次性报批，必须预先确定用地规模、区位和用途，将一年的用地一次性落实到具体地块上，批准的用地不允许随意变更。但是由于报批程序复杂，周期很长，一些地方为了保证工程进度和工期要求采取“灵活”措施。一是“未批先用”、“未供即用”；二是一些地方政府为了确保得到用地指标，人为调整用地规模空间区位，或者为了赶时间，没有对申报用地进行充分论证，预估用地的区位、用途、规模存在不确定性，最终导致所需土地与所批土地有偏差，无法按照原批准的用途和区位实施；三是一些地方政府为了争取用地供应的主动权，增加财政收入，故意“多报”。四是由于项目和城市规划调整等原因，获批用地一时难以按照计划安排建设，导致“批而未用”、土地闲置。由此可见，现行审批的计划性、指标性与用地报批方式不相适应，导致城市亟需用地指标和计划指标不能充分利用的矛盾突出。

2.3建设项目用地预审制度缺乏权威性

用地预审是一种前置审批，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。建设用地预审的有效期为两年，有些地方在预审通过后又进行用地调整，甚至在施工过程中自行修改规划，导致用地预审形同虚置。

2.4缺乏有效监管

当前，国土资源系统大量时间和精力用于具体用地事项审查，对审批后土地的使用情况缺乏有效监管手段，仍然运用听汇报、搞检查等传统形式，上下级之间、职能部门之间没有形成有效联动，没有建立起共同的监管机制，监管效率低，效果差，看上去层层把关，程序严格，结果却不理想，陷入了“管不了，也管不好”的尴尬局面[7]。当前土地领域违法违规现象频生，与批后监管乏力有重要关系。

3原因分析

3.1中央政府与地方政府的发展目标存在差异

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，中央政府实施土地用途管制的政策目标是为了保证土地资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和环境协调发展，对耕地实行特殊保护，目标具有宏观性、长期性、全局性；而地方政府更多着眼于本届任期内地方经济建设和社会发展。我国属于中央集权制国家，中央对地方有严格的控制权，从行政管理角度看，这种控制遏制了地方的短期性、狭隘性、盲目，有利于资源保护和统筹发展。但由于各地自然条件和经济社会条件的差异，中央政策必然不能普适地方。现实政治中，地方政府出于自身利益考虑，倾向于采取灵活措施以“抵制”或“适应”中央管理，中央政府与地方政府长期处于博弈当中。审批作为行政管理的重要手段，是中央控制地方行为的有效工具，过松会损害国家利益和长远利益，过严则会损伤地方积极性，制度改革就是要在各方利益中寻找均衡点。

3.2市场运行机制与政府调控措施相脱节

为了克服市场失灵，需要政府实行宏观调控，但政府管制同样存在失灵风险。我国经济体制发端于计划经济，当前很多制度仍然遗留有计划经济影子，计划经济思维强化了政府管制失灵问题。从现实情况看，建设用地审批中的乱象大多与政府之“手”太长、太紧有关。从中央制定的土地利用总体规划起，土地审批政策制定大多是“由上而下”，有强烈的计划性，对地方实际情况了解不够，对市场变化预期不足，土地审批的核心是“管理目标”，而非真实需求，显而易见会造成效率损失和公平损失。

3.3土地政策调控的科学性不足

一是预见性和前瞻性不强，手段单一，土地政策跟不上经济、社会形势变化，反而成为掣肘，尤其在高速发展时期此问题更加严重。二与其他政策的协调性差。从目前情况看，土地政策加入宏观调控的效果未能达到预期。土地审批涉及众多领域，众多部门，需要协调运转，磨合改进，而不能只靠土地部门闭门造车。

3.4“征”、“转”捆绑

农用地转用审批和土地征收审批是两项独立的土地审批制度，两者的审批权限、管理目标、法律依据都有所不同，将这两类审批捆绑在一起，初衷是为了提高审批效率。但是两者合并后，反而增加了要件准备的等待时间，延长了整体批地周期，不利于土地节约集约和高效利用。

4改进和完善现行城市建设用地审批程序的建议

4.1从法律层面完善建设用地审批制度

吸取建设用地审批运行中的意见建议，及时总结审批工作改革试点经验，全面评估现行用地审批制度，以简政放权、权责一致、提高效率、保障民生为原则修改《土地管理法》及配套法规，研究完善城市建设用地审批制度，优化城市建设用地审批流程。一是明确事权，合理划分审批权限，构建共同责任机制。建议适当下放中央政府审批的权限，国务院只审批关系到国家安全、国计民生的重大建设项目的农用地转用和土地征收审批，将其他审批权下放给省级政府，中央政府做好对地方审批项目的备案审查和核查工作。在已确定的省管县试点省，可由县（市）政府直接向省政府申请，并报市（地）政府备案，减少政府转报程序。地方政府部门间，归并审查项目，减少搭车审批。国土系统内部进一步规范、调整审批职责，取消职能交叉项目。二是在法律中进一步明确批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的具体处理措施。

4.2科学设置审批程序，优化报批材料

首先，明确建设用地预审法律地位。缩小用地预审范畴，对占用原符合土地利用总体规划的“建设用地”“建设留用地”可以不实行预审；将部分审批阶段审核事项，如涉及环保、地灾，占用林地、草地等项目前移至预审阶段；做好预审与项目审批的衔接工作，充分发挥预审的前置把关作用；严格执行用地预审在线备案制度；对通过预审和立项确认的项目不再重复征求意见。其次，优化审批程序，精简报批材料。适当压缩程序性环节，设定严格的各层级审批时限，提高审批效率。设置一定的授权范围，在范围内，地方政府可以委托同级国土部门直接审批土地，并报上级政府备案。探讨差别化用地审批政策，对控制工期的单体工程先行用地属于国家重点基础设施建设的，可由省级部门给予许可，并报国土资源部备案。同时根据地方实际需求，将全年报批次数适当增加至2-3次。

4.3总结“征转分离”经验

“征转分离”即先征后转，是指根据对当年建设用地的总体规划，先统一征地，而后再根据建设用地实际需求量，分批将农用地、未利用地转用为国有建设用地的集体土地征收模式[8]。在天津、重庆、成都等地实行的“征转分离”试点工作积累了丰富经验，有必要总结完善，通过适当的分离模式下放审批权，减少中央一级的工作量。

4.4强化批后监管，建立审批责任追究机制

改进审批工作，优化审批程序不意味着要放松监管，反而需要在一些领域加强。目前，国土资源部在用地审批改革上的指导思想是“入口适当从简，出口加强监管”。在优化审批程序，缩短审批周期同时，要加强项目用地的批后监管和跟踪服务，防止和减少违法批地占地和闲置浪费土地。一是要建立批后反馈系统，要求地方政府将征地报批后的有关情况实时报备；二是国土资源系统有关部门要建立定期评估系统，对城市用地组织实施、征地、供地以及批而未用、未批先用等情况进行督察和核实评估，形成城市用地年度评估意见。评估结果与下一年度城市新增用地规模挂钩。三是发挥国家土地督察系统作用，根据需要，经常性实地监测了解已批建设用使用情况。

4.5推进信息化建设和廉政建设

充分运用国土资源“一张图”和综合监管平台，对城市用地情况实施动态监控；尽快实现国家、省、市(地)、县(市)国土部门的建设用地电子远程报批；通过信息电子化实现报批程序标准化、细化、量化，审批职能实现内部纪检监督和网上社会监督检查双重制约，打造公开透明的“阳光政务”，从制度上遏制审批腐败和行政不作为。

参考文献

[1]徐颖.我国土地审批制度改革研究[D]，苏州，苏州大学，2007

[2]任林苗,谢建定.现行土地审批制度存在的问题与建议[J]，浙江国土资源，2008，（10）：36-39

[3]王发荣.浅谈土地审批制度改革的必要性[J]，国土资源，2011，（4）：52-54

[4]姜建明.改革完善建设用地审批制度[J]，浙江国土资源，2008，（12）：12-13

[5]丁雨賝.土地审批制度及改革[J]，时代金融（下旬），2012，（3）：243

[6]郑连福.建设用地审查报批中的问题及对策和建议[J]，青海国土经略，2009，（5）：19-21

[7]王世元.在改进和加强城市建设用地审查报批工作试点部署会上的讲话[J]，国土资源通讯，2011，（11）：12-14

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［关键词］油田;生产建设用地;地方经济;发展;矛盾

［中图分类号］F426［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2014）22-0138-02

在我国,巨大的人口压力使18亿亩基本农田的红线已成为土地分类规划的界线,有限的土地资源让油田生产建设用地与地方经济发展对土地大量需求的矛盾不断出现。油田企业必须正确认识这些矛盾,同时积极采取措施解决好发展中出现的矛盾,实现油地互补、和谐共赢。

1解析油田生产用地与地方经济发展矛盾的意义土地是企业资产的重要组成部分,对油田企业来说,土地更是重要的生产资料。中原油田东濮区块位于“中原经济区”范围内,主要分布在河南省濮阳市、开封市、安阳市,山东省聊城市、菏泽市等地,涉及区域具有点多、线长、面广、人口稠密、占用基本农田多等特点,每年还有大量的新增建设用地。随着地方经济的快速发展,土地资源供需矛盾日益突出,油田作为国有大企业,需要不断提高对土地资产管理重要性的认识,努力提高土地资源利用效率,推动油田企业土地资产管理观念的根本转变,正确对待、认真分析油田生产建设用地与地方经济发展间的矛盾,加强与地方政府沟通协商,积极采取应对措施,这对合理利用土地资源,最终实现油田地方和谐共赢,具有特别重要的现实意义。

2油田生产建设用地与地方经济发展的矛盾表现

21农民人均耕地面积小,侵占井场道路现象时有发生

“人多地少”是中国的基本国情,中原地区人口稠密,人均耕地面积小的矛盾更为突出。以濮阳市范县濮城镇为例,该镇39个村,有油田油水井1266口,计量站45座,油田征地面积4308亩,管线、设备临时占地600亩,该镇人均耕地面积还不足8分地,远低于全国人均138亩水平。由于油区农户耕地面积小,为增加收入,方便生产,部分油区农户将农作物种植在油田已征井场、道路内,将麦垛、粪肥、生产材料堆放在油田已征井场、道路上,甚至有的农户将房屋、养殖场建在油田已征地、油气管线上,形成极大的安全隐患。为确保安全生产,油田在生产过程中,必须对违规占压油田已征井场道路、油气管线的附着物进行清理,由此也引发了很多工农纠纷,油田从人道主义和维护油地和谐的角度出发,对部分违规占压清理进行了适当补偿。这样,一方面协调工农纠纷影响了油田生产时效；另一方面进行清理占压补偿增加了油田生产成本。

22地方招商引资,部分新建企业、开发区圈占油田已征地地方政府为促进当地经济发展,加快地区工业化、城镇化建设是非常重要的手段,其间势必会加大招商引资力度,兴建产业集聚区、经济开发区等。中西部油田所处地区较东部沿海地区工业较落后,过去除油田企业外,其他大型工业企业少,油田进行生产建设时与地方企业发生用地矛盾较少,随着油田不断开发,井站和油、气、水管网如同蜘蛛网分布在油区范围内。近年来,随着中西部地区工业化、城镇化快速发展,当地方政府在规划招商引资、兴建产业园、新城镇建设时发现油田管网、井站难以绕开,为确保实现招商引资的任务,促进地区工业多元化发展,增加税收,带动当地就业,出现产业园或其他企业圈占、侵占油田井场、道路现象,既损害了油田的合法权益,同时存在着极大的安全隐患。

23地方征收耕地占用税,退税程序不畅增加油田成本负担为更好地保护耕地,督促占地企业、个人及时恢复耕地原貌,我国实行征收耕地占用税。河南省《耕地占用税暂行条例》实施办法规定：濮阳市市区耕地占用税每平方米31元；纳税人在批准临时占用耕地的期限内恢复所占耕地原状的,全额退还已缴纳的耕地占用税；因污染、取土、采矿塌陷等损毁耕地的,由造成损毁的单位或者个人缴纳耕地占用税,自损毁耕地之日起,在2年内恢复耕地原状的,全额退还已缴纳的耕地占用税。油田在新井钻井施工要占用较大面积耕地,一般每井在10亩以上,每井交耕地占用税在20万元以上。但是一方面因为油田施工井场修复标准需要进一步提高,部分施工井场未达到地方政府相关要求；另一方面油田交纳的耕地占用税是地方政府财政税收的重要组成部分,地方政府尚未确定土地复垦的验收标准和方式,理顺耕地占用税退税机制。上述原因使得中原油田耕地占用税退税工作面临很大的困难,大大增加了油田生产成本。解决耕地占用税退税矛盾,急需耕地占用税退税管理走向规范化、程序化、法制化。

3解决油田生产建设用地与地方经济发展矛盾的对策31加强沟通,合理规划,实现油田、地方发展共赢

油田是没有围墙的企业,油水井、计量站、厂矿广泛分布在油区,油田作为当地国有特大型企业,有义务支持地方经济发展,当地方规划与油田用地发生冲突时,油田应积极与地方政府相关部门结合,做好涉油区域开发规划工作,在保护好油田已征井场道路前提下,尽可能的配合地方政府实施新规划,同时对油气水管线进行标识,确保其他企业在安全距离之外,杜绝安全隐患。当油田进行新区块开发或是管网改造时,也应与地方政府充分结合,合理规划油水井、管线布局,努力做到集约节约用地,提高土地利用效率,尽量为地方留下更多的土地开发空间,从而实现巩固增强油地情感,密切油地关系,为构建和谐油区带来长远动力。

32摸清家底,抓好基础,维护油田已征土地合法权益

中原油田成立三十多年来,每年都要征用大量的建设用地,这些土地资产是油田企业资产的重要组成部分,抓好土地基础管理,维护油田已征地合法权益需要做到“三个到位”：一是意识到位。油田企业应增强土地资产管理意识,避免因土地界限不清、资料不全引起土地争议和纠纷问题,给油田带来无可挽回的经济损失。2012年中原油田土地管理办公室组织开展了油田土地资产清查工作,全面统计油田所属单位用地基本情况、征地成本、税费缴纳情况、相应地面资产情况、用地手续情况,摸清油田土地具体权属,明确土地资产状况,杜绝油田土地丈量不准、界限不清、资料不全、归档不及时、内容不规范等现象。

二是组织到位。建立健全土地管理机构,注重把业务能力和责任心较强的人员充实到土地管理岗位上来并保持相对稳定。加强对土地管理人员的业务培训,深刻理解和领会有关土地管理的法律法规,促进土地管理工作的创新发展。

三是制度到位。应按照有关土地管理法的要求,结合企业自身实际制定一套系统的、完整的土地管理制度,使土地管理人员在开展工作时对遇到的新情况、新问题能够有章可循,得以圆满解决。中原油田土地管理办公室制定了《中原油田土地管理办法》、《中原油田新增建设用地管理实施细则》、《中原油田土地处置管理实施细则》和《中原油田土地管理责任目标考核细则》(一法三则),建立起了较为完善的土地管理制度体系。

33严格标准,规范管理,确保“集约节约”生产用地油田企业占用土地数量巨大,而且每年用量不断增加,抓好节约用地工作尤其重要。油田生产建设用地应在确保生产正常进行的前提下,尽量选用废旧井场占地、劣质地、荒地,少占用耕地和农田,要严格执行施工占地标准,不允许超标占地。为规范各项施工占地,中原油田印发了《中原油田临时用地管理细则》,其中对钻井、管线电缆施工、各类作业施工占地面积做出明确要求,日常通过开展“三不”检查(不通知、不定时、不定点),督察各单位施工占地情况,2011年,中原油田通过严格执行临时用地范围和标准,充分利用周边已征土地、废弃老井场、老水淹地,控制用地规模,钻井、压裂等施工利用老井场、老水淹地162井次,减少临时占用耕地196亩,减少青苗赔偿264万元、减少耕地占用税430万元。

34明确流程,严格落实,提高耕地占用税退税率

解决好耕地占用税退税问题,一是要积极与地方政府沟通协调,理顺耕地占用税退税机制,促成耕地占用税退税程序以红头文的下发,确定土地复垦的验收标准和方式,使缴退耕地占用税工作走向规范化、程序化、法制化,努力实现耕地占用税退税目标。二是要严格督导和考核临时用地管理各项办法的执行情况,特别是加大对临时用地标准、耕作层土壤剥离并集中堆放、回填土的覆土深度的检查力度。三是加大临时用地复垦退耕力度,油田各基层生产单位在施工前要要制订土地复垦方案,临时用地使用后及时组织队伍进行复垦,特别是加强对复垦施工队伍的监控,形成油田土地部门、被占地村民、农业技术部门从事前到事后的全方位监督,复垦施工单位取得地方有关部门出具的土地复垦验收合格证明后,油田再对施工费予以结算。

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关键字：农村；社会保障；问题；对策

被征地农民社会保障的问题

（一）补偿金额不能保障被征地农民的基本生活

土地管理法中对于征地补偿金额有明确的规定，征地补偿资金包含土地、青苗、地面附着物品、劳动力安置补偿金几个部分。可是征地补偿具体金额与土地出让后得到的利益较少。另外被征地农民来到城市后，其得到的保障金额依然是农村的保障标准，一般为每人每年五百到一千元的补贴数额，可是城市居民的最低保障标准为每人每年3600元。

（二）被征地农民成为城市的边缘人群

很多农民没有农田，没有工作，成为城市的边缘群体。第一，被征地农民失去了耕地，就不再是严格意义上的农民了。第二，被征地农民没有真正的融入城市，也不属于城市居民。换言之，被征地农民失去耕地之后，没有在城市找到固定的工作，未被城市社会保障系统接收。由于被征地农民在失去耕地之后，也就失去了保障基本生活的收入来源，另外在城市中由于年纪大、文化水平低、缺少一定的劳动技术导致他们很难找到稳定工作。即便政府给予了一定数目的安置资金，但仍然无法保障他们的基本生活。

（三）发展资金匮乏

许多被征地的农民，依靠一些小生意维持生活，但是由于种种原因，经常面临城管的驱赶。其中最关键的原因是没有充足的资金租赁房屋或者扩大经营规模。

（四）被征地农民的医疗保险无法应对重大的疾病风险

很多被征地农民虽然属于农村新型合作医疗的保障范围，但是在患上重大疾病后，仍然要支付巨额的医疗费。巨额的医疗费让被征地农民难以应对重大疾病。一旦被征地农民患上中大疾病或者慢性病，就给家庭带来了毁灭性的灾难。此些要素造成被征地农民没有安全感，也不利于社会的安定。另外由于耕地的减少，我国的粮食总产量也会一定程度的减少，甚至会出现粮食严重短缺的现象。另外还会导致贫富差距增大，加大社会不安定风险。

被征地农民社会保障的应对措施

（一）保障农民的土地权益

首先，在法律层面保障集体所有的土地的产权地位。其次，对征地的面积数进行严格的管控，避免大面积征用农民耕地，严格划分建设用地与公益用地，审核征用农民耕地的目的与范围。第三，健全征用的流程，保障农民的参与、监察、知情、谈判等正当权益，加大征用流程的公开力度，尽可能保证农民的利益。另外，在申请征用土地以前，需公布申请内容，让所有农民参与审议环节；假如申请通过，需第二次通知，且和土地的权利人商讨土地赔偿金额等有关内容。

（二）确保征地补偿的合理

当前来看，土地征收补偿数额过少，应该依据征收土地农村经济的现状与本地农民的实际收益，以城镇居民的最低生活保障为参照，科学的确定征地补偿的金额。另外，在对农民的工作、物价的上浮、土地将来的物质收益等问题进行全面的剖析后，应当补偿土地的当前价值和征用后农民的损失。对于农村集体内部土地征收补偿费用的运用应出台合理的分配方法，对补偿资金收入、支出的现实状况与分配的详细状况进行公布。还应注意尽快部署征地补偿工作，假如补偿不科学、被征地农民安置不恰当、不能解决被征地农民的社会保障问题等，就不允许其征用土地。

（三）对被征地农民进行安置时应运用多种方式

第一，安置剩余土地的生产，保证农民剩余的土地可以正常的农业生产，维持基本生活。第二，安置被征征地农民的就业问题，可建立一个平台为被征地农民提供就业服务。应全方位掌握被征地农民的情况，包含年纪、身体素质、文化程度、劳动技能等，并出台一些优惠政策，比如假如征用土地属于建设用地，等工程完工之后要优先考虑被征用土地的农民。如此也增多了被征地农民的就业机会；另外应公平的对待被征地农民，保证被征地农民享有与城市居民一样的待遇。第三，增强对被征地农民的技术培训，有效提升其素养与技术，增强他们的就业能力。第四，设立被征地农民就业保障基金，把被征地农民划入城市保障系统，让他们的基本生活得到保障。

（四）鼓励和支持被征地农民参加各种商业保险

在被征地农民自愿的前提下，应鼓励与帮助他们缴纳商业保险。第一，商业保险能够完善社会保障机制，经过鼓励与帮助被征地农民缴纳商业保险，能够保障未曾加入社会保险的劳动力，也拓宽了社会保障机制的保障范围。第二，商业保险很大程度上提升了全社会的保障水平，这是由于商业保险的类型众多，涉及的保障范围全面，能够满足不同群体、不同类别的保障需求，保障人们未来的生活。第三，商业保险是在社会保障基础上的革新，也一定程度上提升了国家的公共服务职能。第四，商业保险一定程度上提升了社会保障机制总体的保障效果。

（五）从法律上帮助农民

被征地农民、进程务工人员、城市下岗职工均属于社会弱势人群，这是由于他们的收入较少、社会地位较低，假如权利遭遇侵害，通常会因为过高的权利维护费用，放弃法律方式。因此应从法律层面着实保障农民的正当权益，另外也满足各方面的土地使用需求。可参考国际标准且结合中国的经济与社会发展现状，对农民土地保障法规加以健全，保障农民的基本生活；还可从法律层面帮助农民，让农民了解有关土地保护的制度、规则和政府政策，让农民和政府站在对方的立场上考虑问题。

（六）在考核各级政府政绩时要把安置被征地农民的工作包含在内

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一、集体所有制权利主体的法律界定问题

集体所有制和全民所有制作为两种不同的公有制形式具有平等的法律主体地位，其相应的财产权利得到了法律的保护。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），我国的社会主义公有制经济制度包括全民所有制和劳动群众集体所有制。宪法规定城市的土地属于国家所有，农村及城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，其余均属于集体所有。宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。与此同时，《宪法》第十二条规定，“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”因此，从权利所有角度分析，宪法规定全民和集体作为两个不同的主体是相关权益的最终所有者。前者代表着全体人民共有，后者代表着部分人民共有。尽管对于单个农业人口而言，集体权利具有主体虚位的特征，但不可否认的是集体经济成员可以通过集体组织间接地拥有所有权。这种由间接权利形成的集体所有权和社会主义公有制权利主体的所有权具有相同的法律地位。作为两种不同的社会主义公共财产形式，宪法保护这两类权利主体的财产拥有。

在《宪法》的基础上，其他相关法律对集体所有制的权利主体都作了严格的界定。2007年通过的《物权法》第五章将当前所有制结构下财产权利的主体清晰地划分为“国家所有权和集体所有权、私人所有权”三类，并规定集体所有权为相应集体成员集体所有。2002年8月通过的《农村土地承包法》规定，将农村土地分为农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的其他农业土地，并在承包经营中确定集体经济组织作为最终权利主体地位向组织成员发包。我国《农业法》对集体经济的组织形式又做出了较为详细的分类，分为乡（镇）、村和生产组三个类别，分别由之前的人民公社、生产大队和生产队演化而来。村一级组织是最具典型意义的农业集体经济组织。[1]因此，当前村镇和生产组应是代表集体经济成员共同利益的权利主体，农田等属于集体所有的资产应该定义为集体资产。这种平行的所有权独立于全民所有权及私人所有权。

二、集体所有权与成员的所有权份额转化的法律关系分析

根据《宪法》和相关法律，集体经济组织作为集体财产的权利主体，具有法律规定的完整权利。而集体经济组织成员仅具有经营权和集体经济权利的表决权，不直接拥有集体财产所有权。从产权属性角度分析，这种权利具有间接所有权的特性。如果结合现代产权理论，集体经济成员享有的这种权利相当于所有权份额，也可以将其定义为份额权利。这种份额权利包括份额的收益权、在法律规定下的平等表决权等。尽管当前并没有赋予农民享有这种份额的转让或流通权利，也无法从产权角度定义这种权利，但农民所具备的这种所有权份额实际上受到了法律的严格保障。《宪法》第八条界定了集体所有制的经营体制，提出统分结合的双层经营体制。家庭联产承包责任属于集体土地所有制范畴，是集体财产权的放开经营形式。《物权法》和《农村土地承包法》等法律对农民的经营行为给予了严格的保护。

集体财产具有明确的权利主体，自十七大提出深化农村综合改革的要求，并首次提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”以来，我国在推动农村综合改革方面取得了良好的政策效应，农村集体经济产权进一步明晰化。党的十报告充分肯定我国在农村综合改革、集体林权制度改革等方面取得的进展。与此同时，十报告还提出坚持和完善农村基本经营制度和集体收益分配权，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例、壮大集体经济实力的指导方针，表明了我国农村集体经济改革过程中走现代产权制度的发展方向。

现代产权体制是完善我国市场经济地位，推动经济改革的重要发展方向。党的十六届三中全会首次提出建立健全现代产权制度的理念，并明确指出这是完善社会主义基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。在我国的集体经济产权改革探索过程中，现代产权制度得到了有效的应用，并取得了良好的改革效果。2007年北京市朝阳区崔各庄乡通过产权和乡级土地股份制改革，进一步明确了集体经济产权，实现将集体资产变股权，农民进一步成为股东的改革路径。换言之，这即是所有权份额的受益权的体现。这种改革模式实质上就是实现本文提出的“所有权份额”的关键路径。[2]崔各庄乡的做法并非首创，我国主要沿海城市的工业开发区建设过程中占用农村集体土地所产生的租金最终都转化为农业人员的股份收益，这种现象在江苏苏南等集体企业集中的地区尤为常见。与此同时，一些存在滥征农民耕地并且未对失地农民进行有效补偿的地区也开始寻求通过现代产权制度解决问题的路径。2011年上海闵行区对17年前莘庄工业区建设过程中占用的农民土地，在遵循集体产权的基础上，将原工业区内居住的9 个村的7655个村民纳入莘庄工业区股份合作社，村民成为合作社的股东，这一过程实现了集体份额所有权到股东权力的有效转移。 [3]

三、集体所有制所有权份额的权利实现——以“新苏南模式”为视角

“苏南模式”一般可以概括为，从上世纪80年代开始，江苏南部地区农村在集体经济下实现乡镇企业异军突起的工业化和城镇化的现象。学者对“苏南模式”的讨论一般集中于城镇化、农村工业化、三元经济结构等方面。从所有制构成角度分析，集体经济是“苏南模式”的本质特征，这也是区别于以私人产权为基础的“温州模式”的核心特征所在。随着现代企业改制的发展，“苏南模式”在1992年浦东开发和1997年现代产权体制的冲击下，不断融入现代市场经济因素，所有制模式从集体走向多元。[4]当前苏南模式中集体经济份额比重正不断下降，这一现象被称为“后苏南模式”或“新苏南模式”，因此从所有权属性角度分析，“后苏南模式”已经逐步偏离原“苏南模式”的主要特征。但不可否认的是，集体经济仍然是“苏南模式”的核心。本文认为“苏南模式”在研究 集体经济所有权方面具有较大的实践指导意义。并且在从“苏南模式”到“新苏南模式”的变革中，集体产权归属更加明确，代表了现代产权体制的发展和改革方向。在这一过程中，一方面，集体经济成员的所有权份额与集体经济所有权之间的权益关系进一步明确，成员的权利意识不断增强。以村为代表的集体经济组织将盈利收入以股份红利的形式下发村民已成为一种最常见的模式；另一方面，后续的改革中进一步明确了在集体企业就业的村民的股份权利，村民持有股份是集体所有制下所有权份额的最直接体现。此外，部分集体企业私有化改造中形成的股权转让收益最终也以红利的形式分拨给集体经济成员。这方面最为典型的实践有江阴市的华西村和张家港市的永联村。[5]

“新苏南模式”是市场化改革的结果，从集体经济成员的所有权份额角度分析，这一过程中有效地实现了集体成员的所有权份额权利。这一转型的成功也意味着实现从集体经济所有权到成员所有权份额权利的转化具有实践和理论的双重可行性。

四、对所有权份额的取得和流转等问题的探讨

尽管所有权份额具有法律和实践的客观存在性，然而，当前我国有关集体经济所有权份额的改革仍处于不断探索的进程中，相关法律制度还不够完善。在明确改革方向的基础上，需要尽快研究集体份额所有权取得资格、转让条件和最终归宿等问题。本文拟从改革实践出发，在新型城镇化背景下分析当前制度设计的缺陷，并进一步分析未来可能的改革思路和方向。

1.集体经济份额所有权、户籍资格及未来城镇化改革的困境。结合我国的户籍制度，集体土地所有者实质上主要为户籍所在地的农民，这也是取得集体土地所有权份额的条件。《土地承包法》首次以法律的形式将这一资格主体定义为“集体经济组织成员”。最高人民法院在司法实践中进一步以户籍标准将其定义为“集体经济组织内的农户”。我国改革实践中亦以户籍为基础，承认农民对集体经济财产的所有权份额，并对其进行作价补偿。农民对土地的这种所有权份额，或法律赋予的承包经营权最初作为一种社会保障功能，在社会保障体制缺失的背景下用以满足农民的基本生活和就业需要，同时也是完善农业基础地位和保障国家经济安全的重要体现。[6]

因此，如果将这种集体经济份额所有权和户籍资格联系起来，则农业户籍本身成为了一种财产权利取得所需的“资格”或“权利”。当前，在城乡统筹背景下，随着城乡社会福利差距的日渐消弭，城镇户籍人口的福利优势正在丧失。鉴于此，在户籍与福利的选择博弈中，城镇户籍的吸引力将不断下降。由此带来的问题是，新型城镇化过程中，农民将不再愿意放弃农业户籍。由于《宪法》及相关法律均赋予农民这种权力，没有任何主体可以对其进行剥夺。若户籍改革涉及到权利的剥夺，则会引发更深层次的社会问题。

鉴于农业户籍所捆绑的这种集体经济权利，目前农业户籍人员正逐步改变户籍和权利观念。在我国城镇化快速发展过程中，农民转换户籍的比率越来越低，目前已经造成户籍城镇化远低于居住城镇化的现象。截至2012年底，以常住人口为标准统计的我国城镇化率为52.47%，以户籍标准统计我国城镇化率为35%。 [7]这种差异一方面说明户籍制度二元结构问题，两者之间存在相互转换的制度障碍；另一方面也说明农村集体经济成员权利意识的觉醒，他们认为保留农村户籍意味着同时保留了相应的集体经济所有权份额。自2003年公安部规定不再强制要求大学新生入学迁户口，目前农村生源高校新生将户口从农村迁入高校集体户口的比率逐年降低，其中重要的原因在于农村居民意识到城市户口并不能给他们带来实质性的利益，反而具有农村户籍会使他们在城镇化过程中获得土地补偿以及乡镇企业按照户籍标准进行的利润分红。这种现象足以引起改革思考。在当前城镇化进程中，不论是产权制度改革还是户籍制度改革都要充分考虑到农业户籍所附带的集体所有权份额问题。

2.集体所有制下财产权利主体结构变化及对个体所有权份额的影响。如上文分析，农村户籍制度是集体经济所有权份额取得的充分必要条件，在满足户籍条件的前提下，所有权份额权利的取得和丧失以成员的自然出生和死亡为充要条件。其他情况下，主要是户籍的迁移，比如农村生源通过升学或参军途径迁移户籍，或通过嫁娶、自购住房等进行户籍迁移的情况。随着农业户籍人口的减少，在集体经济财产权利保持相对稳定的情况下，必然会造成个体所有权份额的变化。换言之，在一个集体经济体内户籍人口的减少将会增加其余组织成员的所有权份额比重，反之，则会形成对集体所有权的稀释。

在我国城镇化过程中，随着户籍改革的推进，尽管存在农业户籍和集体财产权利的博弈，相当一部分居民出于入学、就业等因素不得不进行户籍迁移。因此农业户籍人口下降将是大势所趋。为此，需要思考的问题是，在农业户籍减少后，留守在集体经济中其他成员的所有权份额认定及保护问题。诚然，在我国现行体制下，集体土地可以通过农地审批环节进入土地交易市场，实现从集体到私有的转变，同时变现相关所有权份额。但基于长远视角，严格的耕地保护和土地管理制度的进一步完善将使得当前的模式并不具备可持续性，因此，集体土地将不会随着农业户籍人口的减少而减少，这样一来，成员的所有权份额将得到相应的增加。

因此，集体经济权利主体结构变化带来的份额权利的自然增加将成为一种长远的发展趋势，政府在经济改革和推动法律制定过程中需要考虑这种趋势的合法性和公平性问题。若将经济结构简单地划分为城市经济和农村集体经济，两者之间必然会形成一定的利益博弈。一方面，若政府承认这种自然权利取得的合法性，其带来的影响是，户籍迁出的农业人员所附带的相关权利将随之转移给其他集体经济成员（相关附属权利包括本文所述的“所有权份额”及当前政策下规定的各种农业补贴等福利），形成了对未迁出集体经济成员的权利叠加。与此同时，政府需要对新进入城市的居民进行福利差额补偿（我国存在的社保二元制现状，相比起之前农业户籍，政府的新城市户籍人口福利支出将大幅上升），为此将加重政府的支出负担，或冲淡原有城市居民的福利水平；另一方面，若政府出于公平 和财政负担角度考虑，需要追索户籍转移过程中的附带权利，则政府必须建立起集体经济所有权和全民所有制经济所有权份额的转化路径。亦即，农业经营土地是否最终属于集体经济范畴，相对于林业、矿业及其他资源类资产，未来农业集体土地制度的改革不可避免。我国国有农场等国有耕地早已存在，因此，农业集体土地转化为国有耕地并不存在合法性的问题，当前唯独缺乏的是转化的路径和相关法律制度的建设。

3.当前集体经济成员份额所有权的集体代表性及流转制度。尽管目前法律规定集体土地不具备流转功能，但这并不否定集体经济的财产属性。根据相关法律，集体经济组织作为完整的权利主体有权将土地等集体财产承包给集体经济成员经营或按法律规定转包或收回承包权。然而，需要考虑的问题是，集体经济权利主体的代表性问题，由于一直存在集体经济权利虚位及集体产权体制不够清晰的问题，集体经济成员并不能在集体经济主体内很好地行使个人的份额所有权。目前我国《物权法》和《农村土地承包法》等法律都已经明确认可集体土地承包经营权的流转，除部分由村民自发转包外，大部分是由政府强制流转。在不少地方，这种强制流转的方式并未经过集体经济组织成员同意，而是由政府或村委会成员私自操纵土地价格，牟取中间差价，缺乏合法性基础。[8]《农村土地承包法》第33和34条明确规定，农户是承包经营权的主体，集体经济组织转让承包经营权应该遵循同农户协商、自愿、有偿的原则，并且不得强迫或者阻碍承包方进行承包经营权的流转。因此，这一过程中集体经济组织成员拥有的份额所有权并未能得到很好的保护，法律并没有明确集体权利的行使方式及主体代表性。

与此同时，我国现行法律制度对于集体经济权利及土地流转的规定还存在较多的法理问题。根据《土地管理法》，当前我国集体土地转为国有土地的流程是农用地转用审批手续。相关政府部分可以出于公共设施建设的用途，经过农用地转用审批手续实现土地的征用和流转（《土地管理法》第44条规定，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。其他层面的建设规划用地可由各地土地管理部门批准）。当前存在的问题是对政府提供公共产品的界定问题。当前政府主导的城市规划，除了一小部分用于公共产品，其他大部分商业性质的农地转用审批均存在宪法合法性问题。农地作为一种集体经济所有权，权利所有者是集体经济成员，这种公共财产所有权受到宪法的保护。因此，决定集体土地是否可以被转化为国有土地的权利主体应该是集体经济成员，而不应该是政府。除了一些公共工程外，政府不能剥夺集体经济成员财产所有权。或者，政府应该解决现代市场经济条件下集体产权与共有产权的权利划转的市场定价制度，应该保证两种权利的交换和转移遵循市场自由交易的前提。

《土地管理法》第47条对征地补偿价格做出进一步规定，比如规定补偿相应的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等，所补偿额度为土地被征收前三年平均年产值的6-10倍，对其他方面的补偿也都作了一些规定，并提出补偿的最高限额。《土地管理法》对于这种权益的补偿份额及年限的设定有违宪法保护公有财产的精神：6-10倍的赔偿额可以折算成6-10年的集体财产收益权，换言之，被征地农业户籍人员6-10年之后至自然死亡之前剩余年限的集体财产收益权被剥夺。

鉴于以上分析，本文认为，除国家及相关地方政府公共工程建设外，在其他涉及到占地及赔偿方面，应该尊重集体所有制的权利主体的集体财产所有权，土地使用方应该同集体经济成员共同协商确定赔偿方案，然后由集体经济组织向利益受损方作补偿，而不应该由地方政府强行作价补偿。

五、进一步思考及政策建议

本文的研究表明，集体所有制和全民所有制共同构成我国公有制的制度基础，根据宪法和法律，两者具有平等的法律主体性。尽管城市化和工业化进程使得集体经济比重不断降低，但需要引起思考的是，集体所有制应该得到与全民所有制经济对等的权利保障，而不应该存在一种制度主体对另一种制度主体的超越。

集体经济成员组成的集体组织是集体经济权利的所有者，集体经济成员尽管不直接拥有所有权，但他们拥有相应的所有权份额，按照现代产权理念，所有权份额等同于“股份”的概念。当前，以“新苏南模式”为代表的我国集体经济体制改革实践正体现了所有权份额的理念。因此，我国未来改革实践中应该着重做好以下几方面工作：

首先，加强立法工作，进一步体现和明晰“所有权份额”的理念，强调集体所有制成员对这种间接权利的实际拥有权。同时赋予这种权利一定的市场活性，从而有助于在我国新型城镇化建设和户籍制度改革过程中体现市场主体性，有效地发挥市场机制的作用。

其次，研究与所有权份额相关的私人权利保护问题。集体经济份额的放弃，并不意味着其放弃相关附属权利，比如宅基地上的房产及牲畜圈舍等附着物等。一些户籍迁出的农村人口，还依然保留其原居住地居所。根据《物权法》规定，相关附着物属于私人财产，与集体财产和全民共有财产并列。因此，有必要在现有《物权法》基础上，进一步完善集体土地附着物产权保护问题，与此同时制订相关税法，对集体土地上附着物存续期间征收财产税，避免城镇化遗留对农业土地的永久占。

再次，建立集体经济所有权份额的定价及转化机制。明确所有权份额的定价和转化机制是实现从二元制经济向一元制转化的必要步骤。考虑到农业户籍人口在集体经济份额权益份额的利益追求，政府应从理性决策角度设定集体经济份额权与全民经济份额权的转移通道，并且需要有效界定这种转化的价格机制，否则非但不能有效推动城镇化户籍改革，还可能使得政府面临户籍和福利改革的成本困境。

参考文献：

[1]扈纪华.中华人民共和国农业法释义及实用指南[M].中国民主法制出版社，2003.

[2]田斐，曾竞松.农村产权制度改革的挑战与对策[J].人民论坛，2011，（7）.

[3]谢卫群，上海闵行推行农村产权制度改革[N].人民日报，2011-06-07.

[4]王海平.从苏南模式到新苏南模式[J].社会观察，2012 ，（3）.

[5]程世勇，刘旸.农村集体经济转型中的利益结构调整与制度正义 [J]. 湖北社会科学，2012，（3）.

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中国农村土地实行集体所有制，但是在流转过程中不仅农民无法主张自己的权利，还导致土地农用性质得不到保障。全国各地农村情况千差万别，贯彻统一的流转制度也有很大难度。不过，中央至少亟须制定一个框架性的制度，首先严格保证农民依法完整享有产权和自主行使决策权，接下来再鼓励各地根据地方条件出台“地方版”实施方案。

改革的交集

根据国家统计局公布的2008年数据，已经高度市场化的城市建设用地，只占全国土地面积的0.6%，农村集体建设用地占4.2%，农业用地占95.2%。

齐鲁证券首席宏观分析师刘启元对《证券市场周刊》表示，在保证粮食安全、稳定房价、推进城镇化、保护农民合法权益等方面，加快推进土地流转制度改革都有必要性。

目前农村和城市郊区的土地，除部分法定属于国家所有的以外，归属农民集体。宅基地、自留地和自留山同样为农民集体所有。当农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地依法属于国家。然而，从事农业生产的农民缺乏其他的谋生技能，农村尚未建立完善的社保，覆盖面不足，因此在人口城镇化过程中，需要对失地农民给予合适的补偿。

目前，农村土地生产效率还没有显著提升。中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立估算称，目前中国农村居住人口约为7亿人，其中种地的劳动力有2.8亿人，按照18亿亩耕地计算，平均一个劳动力只能种6亩4分地。导致中国农业劳动生产率只有第二、三产业劳动生产率的28%。

另外，由于农村土地产权主体模糊不清，农户往往在现有的土地格局中处于弱势地位，农民难以享受到土地增值的收益，打击了农民进行土地流转的积极性。因此农民进城务工后宁可土地荒芜也不愿转让，降低了土地利用率。

发展第二、第三产业需要广阔的内需市场。从以往经验看，进城农民即便找到工作，也多是低端制造业和服务业，工资收入不足以支持消费需求扩张，政府提供的公共服务也受到财政收入的约束。因此，中国需要加快第一产业的发展，并且增加农民的财产性收入，才能实现人口城镇化促进内需的目标。

地方因地制宜

在全国不同地区，农村土地流转过程中不仅地方政府放手改革的程度相差很大，还受到人口、地理、经济条件等因素影响。

河南省集中国第一农业大省、第一劳务输出大省和第一人口大省的特殊身份，使得其推进农地流转改革相较于其他省份更具有迫切性。不过河南省开封市郊区一农户却对本刊记者表达了对于土地流转的无奈。当地村委会长期以来对于如何将土地承包经营权处于主导的地位。

该农户介绍称，土地承租方直接和村委会干部谈判，村民们实际缺乏知情权和决策权。2010年时，该农户所在村数百亩土地还有40年到期的承包经营权被转包，合同签订期限39年，租金约为每亩1500元，和种地收益基本相当，租金一年一付也使农户无法一次性获得投入其他经营活动的初始资本。该村民同时介绍，近三年来，这片地却一直荒芜着并没有进行工业或农业利用，土壤已经硬化。

陕西劳动力输出规模明显小于河南和川渝，陕北地区土地的农业利用价值却相对较低，但却是中国能源重镇，地下蕴藏着丰富的煤炭和天然气。地处陕北的榆林市一位资深不动产律师对本刊记者指出，如果按照《土地管理法》规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，意味着农民的实际收益远低于土地的实际利用价值。在商业和农业的价值悬殊的情况下，将补偿标准在农业生产收益的基础上提高，才能增加农民流转土地的积极性。

重庆的农村土地流转采用了交易所拍卖方式，农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标，以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖。拍卖“地票”所得扣除必要的复垦成本、融资成本和管理成本后，85%支付给农民，15%支付给农村集体经济组织。

这一“地票”制度刺激了土地流转的活跃程度，但是也遭到了广泛质疑。一方面，卖方是政府成立的土地整理中心，买方以当地国有企业为主，农民被动接受土地价格，另一方面，前置土地转让持续，以及后置的拍卖价款支付持续的管理流程不够透明，官员和村民自治组织干部仍有较大的裁量权，可能演变为变相征地。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾公开呼吁，基于土地资源的稀缺性，要注意农村土地流转入市过程中可能加剧导致土地利用偏离规划的风险。

农地流转探路

瑞银证券首席策略师陈李对本刊记者指出，可能会采取全国搭建总体框架，各地在实施时可以采取因地制宜的方式进行。考虑到相似的社会发展历程，陈李认为，内地可以参考台湾地区的经验，从工业化初期、中期、后期，台湾经历了“农地农有”、“农地农用”、“农地释出”三个步骤。

上世纪五六十年代。台湾把从日本人手上接收过来的土地和从地主手里有偿收回的地卖给农民，约占耕地的25%，地价为一年农作物收入的2.5倍，由承领农民分10年和20期平均摊还，不必负担利息。

上世纪七八十年代台湾工业化的加速，农业的发展明显滞后。于是台湾推动了第二次。在这过程中，90万公顷的土地从分属90万农户转变为分属30万农户，其余60万农户约370万农民转业。这一方面实现了农村人口的城镇化，另一方面实现了农业耕作的机械化和农产品的商品化。

上世纪90年代的第三次主要是放宽土地流转，满足经济建设和非农部门的用地需求。先后宣布停止严重制约土地流转的《耕者有其田》条例，规定农地经整体规划后能够变更使用，农地变更所得利益，应缴纳回馈金，以消除变更使用的暴利及农地操作，并且取消了农地农有的规定，放宽耕地承受人必须为自耕农的限制。

就大陆而言，多数地区的农村共有制土地产权主体不清晰，“农地农有”尚且无法保障，因此需要从源头上进行规范，让村民实质享有土地流转的决策权。

当土地权属确认完毕后，则需要将这些土地的权利明确赋予农民。中国政法大学民商经济法学院院长王卫国教授认为，可以对集体土地进行按份共有的股份制改造，集体土地所有权的行使通过股东大会的决策机制，其收益归属于全体股东并按一定比例分配各个股东，其最终处分权属于全体股东，是具有较强普遍适用性的方法。对于缺乏经营能力的农村集体，则可以依据信托制度将土地使用权委托给专业公司经营。

农业部的数据显示，2012年国内农地流转规模为2.7亿亩，而2013年上半年就已经达到3.13亿亩。不过，这其中60%-70%是农民之间口头或书面协议的转包转租互换等形式，合作社入股仅有6%-7%，大型农业企业流转的土地面积不足20%。全国农地流转加快的同时，流转方式有待更加科学。

刘启元指出，山东省枣庄市采用交易所模式和土地合作社并行的模式，并且借鉴了现代公司治理制度，兼具流动性和村民决策自主性，在这土地资本化上走在全国前列。

枣庄规定合作社成员中农民不低于80%，出资人获得的附加表决权总票数不超过本社成员基本表决权总票数的20%，保障了农民对土地的长期控制权。其次，在土地合作社中引入了农业保险机制，政府给与保费补贴，降低了合作社土地使用抵押权的风险。此外，当地规定土地合作社最多不超过三分之一的部分可以抵押，土地使用年限不超过三年，从而保证农民不会长期全部失地。

在陈李看来，一、二线城市已经进入了工业化后期，具备“农地释出”的条件。通过“农地释出”，给予土地合理的价值，补充城市用地，对于一、二线城市的经济发展是更加有利的。

篇9

一、围绕加快经济发展方式转变，促进经济平稳较快发展加强监督检查

（一）继续加强对中央和省、市关于扩内需促增长政策落实情况的监督检查。

1、切实加强对投资安排、建设进度、工程质量、竣工验收的监督检查，确保新增中央投资和地方政府债券资金重点用于完成续建、投产和收尾项目。进一步健全廉政承诺、信息公开、监督检查、责任追究等制度，及时发现问题，督促整改。加强对建设资金管理使用情况的监督检查，严肃查处挤占、截留、挪用等行为，确保政府资金使用安全。（市监察局负责，市扩大内需促进经济平稳较快发展政策落实督查工作领导小组成员单位配合）

2、坚持政府主导，部门主抓，监察机关主推的工作机制，努力实现对财政资金和政府投资建设项目监督检查全覆盖。市监察机关领导成员继续督查政府投资重点项目，建立政府投资重大项目效能监测点。（市监察局负责，市扩大内需促进经济平稳较快发展政策落实督查工作领导小组成员单位配合）

3、督促各地各部门严格执行项目投资审批、核准、备案等规定，坚决抑制部分行业产能过剩和重复建设势头，提高投资效益。对各地淘汰落后产能任务完成情况开展监督检查，落实目标责任，坚决淘汰落后产能。（市发展和改革局负责，市经济和信息化局、监察局、财政局、国土资源局、环保局、质量技术监督局、银监办、人行市支行配合）

（二）加强对节能减排和环境保护政策措施落实情况的监督检查。

1、围绕“两市一极”建设，督促各地、各行业严格执行节能减排目标责任制，落实节能减排各项政策措施。对年节能减排目标完成情况进行检查考核，落实奖惩措施。（市发展和改革局负责，市环保局、监察局配合）

2、深入开展整治违法排污企业，保障群众健康环保专项行动。集中整治危害群众健康的环境问题，严肃查处企业违法排污、部门执法监管不力等案件；督促加强饮用水源地保护和重金属污染防治，推进环境执法监管；加强对环评法律法规执行情况的监督检查，严肃查处违法审批、违法建设等行为。对因失职渎职造成重特大环境污染事件的，依法追究监管部门以及责任人员的责任。（市环保局负责，市监察局配合）

（三）加强对土地管理法律法规执行情况的监督检查。

1、加强土地管理执法监察。督促各地各部门严格土地审批和建设用地供应，从严控制城乡建设用地规模，严防以保增长为由放松土地管理、导致非法用地现象反弹。严格执行《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部令第15号），严肃查处土地违法案件，对辖区内违法用地问题严重的，要追究相关部门及人员责任。（市国土资源局负责，市监察局等相关单位配合）

2、对年9月30日前签订的国有土地使用权出让合同和核发划拨决定书的所有建设项目进行清理，纠正和查处土地出让和划拨中的违法违规行为，保证政府供应的土地及时开发利用，加强对闲置土地的调查处理，严厉查处囤地、炒地行为。（市国土资源局负责，市监察局配合）

3、加强对土地出让收支管理政策执行情况的监督检查。督促落实财政部《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综〔〕74号）和省、市有关文件精神，及时纠正存在的突出问题，严肃查处违规拖欠土地出让收入、未将土地出让收入纳入基金预算管理、已收缴的土地出让收入未按规定及时缴入国库、越权减免缓缴或变相减免等行为。（市财政局负责，市国土资源局、监察局、审计局、人行市支行配合）

（四）加强对促进房地产市场平稳健康发展政策措施落实情况的监督检查。

1、督促各地各有关部门认真落实《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（〔2012〕4号）和省政府关于进一步加强住房保障工作的要求，加强市场监管，加快保障性住房建设，遏制房价过快上涨。督促有关部门及时向社会公布住房建设用地年度供应计划，保障性安居工程建设计划、建设进度和资金使用等情况，确保保障性安居工程建设目标任务按时完成。对房价上涨过快、住房保障工作进展迟缓等问题进行重点督查。（市住房和城乡建设局负责，市监察局配合）

2、开展房地产市场秩序整顿，深入治理违规变更规划、调整容积率等问题，加大对违法违规行为的查处力度。（市住房和城乡建设局负责，市监察局配合）

3、严肃查处行政机关工作人员在房地产开发中失职渎职、等行为。（市监察局负责，市住房和城乡建设局配合）

二、深入开展工程建设领域突出问题专项治理工作

（一）深入排查工程建设领域存在的突出问题。

1、按照“谁建设、谁负责，谁主管、谁负责，谁检查、谁负责”的原则和“七查七治”的要求，落实排查责任，认真组织行政主管部门、项目建设单位等深入抓好工程建设项目排查工作，查找突出问题，实现对重点项目排查的全覆盖。（市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室牵头，领导小组成员单位负责）

2、坚持边查边改，对排查出的问题明确政策界限，分类处理，督促有关单位落实整改措施。（市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室牵头，领导小组成员单位负责）

3、对重点项目、重要部门、重点地区和自查自纠出现“零问题、零案件”的地方和单位，市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室组织督查组进行重点督查。严肃工作纪律，对领导不重视、排查不彻底，甚至搞形式主义、走过场的，要坚决纠正、严肃处理。（市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室牵头，领导小组成员单位负责）

（二）加大对重点部位和关键环节的治理力度。

1、加强项目建设审批程序监管，着重解决违规审批、未批先建以及决策失误造成重大损失等问题。（市发展和改革局负责，市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室及领导小组成员单位配合）

2、深化招投标管理体制改革。进一步明晰监管职责和工作流程，强化部门监管责任，加大对招投标违法违规行为的查处力度，推动招投标违法行为记录公告等制度落实，有效治理规避招标、虚假招标、围标串标、评标不公等问题。（市行政服务中心管委办、发展和改革局负责，市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室、住房和城乡建设局、水利局、交通运输局、国土资源局配合）

3、深入推进土地使用权招拍挂出让制度，严肃查处未批先用、违法违规审批出让和领导干部等问题。（市国土资源局负责，市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室、市直有关部门配合）

4、加强对项目实施过程监管，着重解决项目转包和违法分包、擅自变更合同和设计、资金管理使用不规范等问题。（市监察局牵头，市直各项目主管部门负责）

5、加强对重点工程安全质量保障措施落实情况的监督检查。突出抓好公共设施、民生工程特别是保障性住房等重点领域工程质量监管，及时查处工程安全质量事故，坚决治理工程建设质量低劣等问题。（市住房和城乡建设局、安监局负责，市发展和改革局、监察局等有关部门配合）

（三）加大违法违纪案件查办力度。

1、统筹监察机关内部办案力量，集中查处工程建设领域大案要案。认真受理群众举报，积极拓宽案源渠道。坚持有案必查，重点查处领导干部违规插手干预工程建设为本人及特定关系人谋取不正当利益的案件，监管部门工作人员失职渎职、索贿受贿案件，商业贿赂案件以及损害群众切身利益的案件。督促行政执法部门严肃查处工程建设领域的违法违规行为。（市监察局负责，市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室及领导小组成员单位配合）

2、加强与各相关部门的协作配合，完善案件线索移送制度和案件协查机制，形成办案合力。适时通报典型案例，发挥查办案件的治本功能。（市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室牵头，领导小组成员单位负责）

（四）建立和完善工程建设领域健康发展的长效机制。

1、督促各地各部门继续清理工程建设领域法规制度，重点清理、规范工程建设领域的行政审批事项，加大行政审批制度改革力度。（市政府法制办、监察局负责，市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室及领导小组成员单位配合）

2、针对招投标、土地审批出让、规划调整、资金使用、工程质量及安全监管中的漏洞和薄弱环节，进一步完善相关制度，健全监管长效机制。（市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室牵头，领导小组成员单位负责）

3、加强对《省人民政府关于进一步推进非经营性政府投资工程项目实施“代建制”的通知》（政发〔〕56号）执行情况的监督，促进工程建设管理体制创新，从源头上遏制腐败。（市监察局负责，市住房和城乡建设局等有关部门配合）

4、加快推进建设市场诚信体系建设，整合有关部门和行业的信用信息资源，构建互联互通的信息平台，严格实行“黑名单”制度，建立健全公平竞争的市场机制。（市经济和信息化局负责，市治理工程建设领域突出问题工作领导小组成员单位配合）

三、围绕改善行政管理、提高行政效能、促进社会和谐开展监督检查

（一）加强对行政机关能力建设、执行力建设情况的监督检查。

1、加强对《省委办公厅、省政府办公厅关于加强干部作风建设优化经济发展环境的意见》（办发〔〕56号）、《市损害经济发展环境过错责任追究实施办法》（宜办发〔2001〕2号）和《市委、市政府关于进一步转变工作作风优化发展环境的意见》（发[2012]3号）执行情况的监督检查，解决政风方面制约和影响经济发展的突出问题，促进政府执行力建设。（市优化发展环境工作领导小组负责，市直相关部门配合）

2、继续开展重点建设项目效能监察。选择1-2个关系国计民生的政府投资重大建设项目实施效能监察，围绕项目实施、政府及其部门服务、项目资金使用等情况实施监督，努力实现权力行使安全、资金使用安全、项目建设安全和干部成长安全。（市监察局负责，市直项目主管部门配合）

3、加强行政效能投诉受理工作，加大治懒治庸力度。组织相关单位开展暗访活动，对行政机关工作人员不用心、不用力、不用情，敷衍塞责、作风飘浮、贻误工作的，公开曝光，并严肃追究有关人员的责任。（市优化发展环境工作领导小组办公室负责，市直相关部门配合）

（二）加强对行政执法责任制落实情况的监督检查。

1、督促各地各行政执法部门严格实行执法依据公开、执法行为评议考核和执法过错责任追究制度，规范行政执法行为，完善行政执法调查权、处罚权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制，解决多头执法、重复执法等问题，坚决纠正和查处不当或违法行政行为。（市政府法制办、市监察局负责）

2、重点加强对食品药品、环保、安全生产、建设、国土资源管理等部门行使行政审批权、执法权情况的监督检查，督促其依法履行职责。（市监察局牵头，市直相关部门负责）

（三）推动政府绩效管理和行政问责制度落实。

1、促进政府抓好绩效管理制度建设，完善政府部门行政效能监察考核指标体系，加强监督检查，全面、客观、公正、科学评价政府部门年度效能建设情况。（市优化发展环境工作领导小组办公室负责，市直各部门配合）

2、积极推行以行政首长为重点的行政问责制。健全首问负责制、服务承诺制、限时办结制等配套制度，进一步明确权责关系，规范问责行为。对贯彻执行各项政策措施不力，行政不作为、乱作为以及严重损害群众利益的行为，加大责任追究力度，严格实施问责。（市监察局牵头，市直相关部门负责）

（四）加强财政性资金管理使用情况的监督检查。

重点加强对社保基金、住房公积金、城乡低保金、三峡移民后扶资金以及政府专项资金管理使用情况的监督检查，开展专项清理，坚决纠正和查处挤占、截留、挪用财政性资金等违纪违法行为。（市财政局负责，市人力资源和社会保障局、住房和城乡建设局、民政局、监察局、审计局配合）

（五）认真做好事故调查处理工作。

1、加强对安全生产法律法规执行情况的监督检查，督促各地各有关部门落实监管责任，强化监管措施，消除安全隐患，严防事故发生。（市安监局负责，市安全生产委员会成员单位配合）

2、加大对安全生产责任事故调查处理力度，严肃查处、失职渎职造成重大事故的行为，以及事故背后的腐败问题。（市监察局负责，市安全生产委员会成员单位配合）

3、组织对年以来责任追究落实情况的监督检查。（市监察局牵头，市安监局等部门负责）

（六）坚决查处和纠正征地拆迁中损害群众利益的突出问题。

督促各地各部门进一步规范征地拆迁行为，依法依规征地拆迁。坚决纠正征收征用土地、城镇房屋拆迁中不落实中央有关政策规定，造成群众合法权益受到损害以及拖欠和克扣农民工工资等群众反映强烈的问题，严肃查处不履行征地拆迁审批手续、挤占截留克扣挪用征地拆迁补偿费用，甚至用暴力征地拆迁等行为，切实维护被征地群众和拆迁户的合法权益。（市监察局负责，市国土资源局、住房和城乡建设局、人力资源和社会保障局配合）

四、继续不懈地坚持抓好治理商业贿赂工作

1、集中力量查处商业贿赂案件。坚决查办行政机关及其工作人员、索贿受贿的案件，严肃查处领导干部配偶、子女和其他亲属利用领导干部的职权和职务影响谋取不正当利益的案件，加大对行贿的惩治力度。（市治理商业贿赂工作领导小组办公室牵头，市监察局、市治理商业贿赂工作领导小组成员单位负责）

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关键词:农村;权属调查;试点

一、引言

国务院决定自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查。《土地管理法实施条例》规定:土地调查内容包括土地权属和土地利用现状调查。我国农村土地普遍存在权利主体不明、权属紊乱、界线模糊等问题。因而,了解我国农村集体土地产权现状,探索完善农村集体土地产权制度,做好农村土地确权,不仅能科学指导第二次全国土地调查,更能为建立完善的农村土地产权体系奠定基础。本项目是根据“关于印发《2007年国地资源大调查项目计划》的通知(国土资发[2007]164号)”和“关于部署开展2007年度土地权属状况调查试点示范工作的函(国土院函[2007]86号)”文件要求,四川省作为2007年度农村集体土地产权制度建设调查试点而开展此项工作。成都市是国务院确定的城乡统筹综合配套改革试验区,阆中市是农村土地所有权登记发证试点市,因此,四川省选定成都市和阆中市作为重点调查地点。本文以阆中市土地权属调查为对象研究。

二、阆中市集体土地产权制度现状

(一)阆中市及试点镇概况

1、行政区划及地理位置。国家历史文化名城、中国优秀旅游城市――阆中,位于四川东北部,嘉陵江中游,北纬31°22′―31°51′、东经105°41′―106°24′。全市幅员面积1876.24平方公里,总人口877349人,其中农业人口681034人,辖49个乡(镇、街道办事处),447个行政村。

2、社会经济状况。阆中是农业大县,先后被确定为商品粮、瘦肉型商品猪、蚕桑、油桐和速生林生产基地,动植物及各种自然资源丰富。工业历史悠久,已形成食品加工、轻工纺织、医药化工、水电能源四大行业为支柱,机械、丝绸、皮革、包装、能源、化工、工艺美术七大行业为重点的工业结构。2008年,阆中城镇人均可支配收入10496元,农民人均纯收入3932元,地方总产值74.49亿元。

3、阆中市土地利用现状(见表1)。

4、选取的典型乡镇概况。第一,洪山镇。洪山镇位于阆中市东南28公里,幅员面积38.59平方公里,总人口22615人,其中农业人口19876人,耕地面积32976.25亩。粮食作物主要有小麦、水稻、玉米、红苕及各种豆类;经济作物主要有油菜、水果、蔬菜、蚕桑;工副业生产主要以食品加工,建筑建材和各类修理及服务业为主。近三年全镇年平均国民生产总值1.57亿元,农民人均纯收入3700元。第二,老观镇。老观镇位于阆中市东北部45公里处,总人口为25385人,其中农业人口为22649人,幅员面积64.49平方公里,耕地总面积为37649.55亩。经济结构重点以泰国大米、老观生姜、种草养兔、油菜、药材、茶叶、蔬菜和竹编工艺、外出务工、运输、加工、建筑等形成特色产业,近三年全镇年均国民生产总值1.89亿元,农民人均纯收入3600元。

(二)集体土地权属概况

1、土地权属争议情况。(1)土地权属争议的类型。阆中市农村土地权属纠纷内容主要有国有土地使用者与集体土地所有者之间、集体土地所有者和集体土地使用者之间及集体土地使用者之间三种情况。(2)试点镇土地权属争议解决的方式主要包括:一是协商。这是当事人自行解决争议的最基本的方式。二是政府处理。经协商不能解决的,可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请,也可以依照《土地权属争议调查处理办法》规定的管辖权限,向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理。三是诉讼。对有关权属争议的行政处理决定不服的,向人民法院。

2、集体土地利益情况。(1)本集体经济组织成员身份的确定。以户口为依据,同时还要在本集体经济组织履行农民的义务,政策有明确规定的(如现役军人、大、中专学生)和集体经济组织成员三分之二以上同意接受为本集体经济组织成员身份的,方可视为本集体经济组织的成员。(2)集体土地收益在集体经济组织成员之间的分配主要实行平均分配,或谁受损失补偿给谁。

三、集体土地登记发证

(一)集体土地使用权发证

阆中市于20世纪90年代初,对集体土地使用权进行了登记发证。共颁发集体土地使用证22万宗(发证率达98%以上),由乡(镇、街道办事处)、片区国土资源管理所及市国土资源局分别进行了保存归档。在此基础上进行动态管理,对初次登记后发生使用权变化情况做到随时更新。

(二)集体土地所有权发证

根据国家安排,阆中市在四川省首先试点开展了集体土地所有权登记。利用已调土地利用现状数据库资料,按照《集体土地所有权登记发证工作实施细则》的要求,将土地利用现状图和标准分幅地形图作为工作底图,采用截距法、直角坐标法、交绘法等方法逐社进行了外业调绘,共调查了6000多个合作社、7300多宗宗地、立卷归档625册。由于受当时工作底图(比例尺为1:10000)的影响,个别地方精度还达不到要求,阆中市只进行了确权登记,未颁发证书。

(三)第二次土地调查

阆中市二次土地调查完成市域1876.24平方公里的外业调查,形成调查原图104幅。内业工作已完成农村建库、基本农田上图、专项用地调查、图件编制、成果汇总等工作。阆中市的二次土地调查工作充分运用了原集体土地所有权登记成果,在工作中起到了事半功倍的效果。同时,二次土地调查成果也为下一步集体土地所有权登记发证工作提供了准确的依据。

(四)集体土地权属调查中存在问题和解决办法

1、问题。(1)权属争议问题:包括历史遗留问题,和现实利益冲突、情感纷争等。(2)技术问题:工作底图的制作、调查区和调查单元的划分、宗地图制作及面积量算。存在图面与实际的系统误差和偶然误差。(3)工作流程与协调问题:信息注意初始端,与接收者间存在信息流失导致不一致产生问题与矛盾。

2、解决办法。(1)权属方面:尊重历史,面对现实,调解为主,公平公正公道。(2)技术方面:内部人员加强学习培训,控制性节点采用专业外包加验收确保质量。(3)流程与协调方面:以信息接受方为工作关注点,提高工作效率效果。

四、集体土地使用权流转情况

集体土地使用权的流转,主要为农业用地流转和非农建设用地流转两种。目前由于法律界定、政策及市场发育的具体情况,以农业用地流转为主要类型(即承包经营权的流转),非农建设用地流转尚在探索中。

(一)试点镇承包土地情况

1、承包土地类型。根据相关法律,耕地承包期为30年;草地承包期为30-50年;林地承包期为30-70年,承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。

2、土地承包中面临的主要问题。(1)政策调整使一些历史遗留问题凸现。政府对三农问题的重视并加以扶持,使农村土地经营效益明显提高,农民对土地倍加重视,由此引发土地纷争和农民上访明显上升。(2)政策缺失或难以操作。由于土地在总量上的刚性供给,造成困境,关于调入调出方面:新生儿、征地、新落户所需要的土地难以调入;外嫁女、村民升学、死亡、外出落户的土地没有政策,难以调出。(3)承包过程中,由于山区地形地势条件不一,土地承包远、近、好、孬不好搭配。(4)土地承包后,外出务工、死绝户等承包地荒芜严重,政府难以管理。(5)征用土地和调整土地难度大,征地农转非安置途径单一。

3、解决土地承包经营权问题的措施。(1)自行协商。对新生儿、新落户协商外出户以及升学或婚嫁户多余的土地,有的采用有偿、有的采用无偿方式自行解决。(2)征地补偿。征地中涉及土地承包的,采用征地补偿费一次性经承包户进行补偿。(3)实物或货币补偿。农村基础设施或水利建设中涉及土地问题,主要采取调剂全迁户、死亡户以及原集体剩余的土地来进行补给或采用按年产值生产队逐年给农户进行补偿,资金来源从提取的公益金进行。

(二)土地承包经营权流转

1、土地承包经营权流转基本情况。洪山镇土地流转面积超过2000亩,占全镇耕地总面积的14%,涉及13个村67个组1900余户4200余人。全镇从事土地承包经营的业主共有15个,业主共投资120余万元,年人均增收25元。土地流转的年限一般为30年,短的2、3年,最长的达到50年(主要是荒山、荒坡)。老观镇土地承包经营权流转共2675.9亩(占耕地总面积7.1%),其中自行流转1600亩(占总流转59.79%),合同流转1075.9亩(占总流转40.17%),主要用于种养植业,流转收益近32.28万元。

2、土地承包经营权流转形式。第一,转包。经村社同意,在农民集体经济组织内部,承包农户将土地经营权以不超过剩余年限转包给第三方,自己仍保留承包权,转入方拥有使用权,双方签订契约明确各方权利与义务,而承包方与发包方仍按原承包合同履行双方的权利、义务。这种方式目前较为普遍,约占流转面积的15%。第二,租赁。集体经济组织或承包农户,将土地使用权出租给社外的业主从事农业开发,并与之签订相应的土地租赁协议,由业主向农户或集体支付租金。当地农民不但可以直接从土地上得到租金,还可在该业主处务工。如老观镇的生姜种植基地、沙参种植基地等,该种流转方式约占流转面积的60%。第三,借用。承包农户将土地承包经营权无偿借给他人使用,借用人无需向出借人支付土地承包经营权的使用费。如试点镇外出务工人员将土地赠予其他农户耕种,这种情况约占流转面积的20%。第四,互换。农户为方便耕种或流转,与集体或其他农户在自愿互利的基础上,对各自的土地经营权进行交换。约占流转面积的5%。

(三)集体建设用地使用权流转

1、集体建设用地使用权流转基本情况。(1)本集体经济组成员根据法律规定,可使用法定土地面积修建住房。(2)因乡(镇)村公益事业和公共设施建设,需要征用个人集体建设用地。(3)乡(镇)场镇建设用地直接纳入国有土地使用权管理范畴。

2、规范集体建设用地流转管理的措施。第一,阆中市仅对集体建设用地的土地使用权进行流转试行,拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。第二,相关规定:必须以符合规划为前提;对集体土地的使用不得用于商品房开发和工业用地;在保持土地所有权不变的前提下,实行使用权有偿、有限期流转;对用地单位或个人审查用地项目的可行性;国土资源局负责管理和监督工作。第三,实施程序:对有意向取得某地块集体建设土地的单位或个人,在符合规划的前提下提出申请,通过阆中市国土局审查后向该地块上所属镇、村、社发出公告,由村集体经济组织三分之二以上村民表决通过后将意见反馈市国土局,市国土局全程参与到该用地事宜中去。

五、土地征用情况

(一)阆中市农村集体土地权利的实现方式及利益分配关系

被征收土地的分类面积以有土地勘测资格的单位提供的依据为准,人均耕地面积以征地时上年度统计年报数为依据。被征地人员的年龄,以政府批准征地补偿安置方案之日为基准日,以户籍管理部门登记的年龄为准。

1、征地补偿。(1)征地补偿补助费的计算,按土地补偿费、安置补助费、地上青苗及附着物相关补偿补助标准计算。(2)征收土地补偿费用的拨付:一是青苗及附着物补偿费。由市统征办直接支付给所有者。二是土地补偿费。一律拨付给被征地农村集体经济组织,收支状况向组织成员公布,接受监督。三是安置补助费。首先用于缴纳被征地安置人员的社会保险资金,多余部分一律拨付给被征地集体以“少数服从多数”的原则管理和使用。四是农村集体经济组织的土地被全部征用,农业人口全部安置的,土地补偿费和安置补助费全部用于人员安置。

2、人员安置。在城镇规划区范围内实施征地的按城镇人口安置;在城镇规划区外单独选址项目征地的,可在尊重被征地农民意愿的基础上进行农业安置,实施农业安置的对象应纳入农村社会保障范围,对征地后人均耕地资源少的不具备基本生产生活条件的应将被征地农民纳入城镇就业体系和农村社会保障范围。

(二)征地情况

1、土地。2008年为新区建设调整土地1905.6亩,为新区协议征地495.74亩,为城镇建设协议征用土地310.607亩,支付补偿费1400余万元。完成对试点镇和零星房地产开发项目的协议征地工作较好地满足了城镇发展的用地需求。重点项目建设用地。先后为七里新区建设、金银台航电、红岩子电站淹没、滨江路西段建设及西南川中油气矿仪三井的开采等做了大量的征、用地协调工作。2008年共协调用地400余亩,较好地保证了重点项目建设用地之需。

2、安置补偿。按国家和省、市要求对征用农民集体土地补偿费的管理和使用情况进行了全面清理。对零星人员、统征社农转非人员、2008年以后享受过渡安置办法的人员根据具体情况分别进行了货币补偿、社保安置等。

(三)存在的问题

第一,征地难。一是被征地农民所提要求与现行补偿标准差距大,而现行征地又必须要70%以上农民同意。二是对抢种、抢栽的行为缺乏必要的措施。第二,失地农民的社会保障落实情况与现行政策要求有一定差距。第三,对小城镇的征地管理有缺陷,目前各级(重)试点小城镇拖欠农民的征地补偿费情况较严重。第四,目前很多土地已经拍卖,但农民的征地补偿未到位,拆迁未进行,一方面业主强烈要求用地,另一方面与农民的补偿协议难以签订。第五,小城镇建设征地补偿挪用情况严重,且补偿费的收缴、管理和使用不规范。

(四)建议

第一,为了最大限度地提高耕地的使用效率,促进耕地资源最佳配置,建议在农村产权制度改革中坚持所有权、放活使用权、规范经营权。第二,修订征地补偿标准,制定适应地方经济的征地补偿安置政策,以打破征地难的局面。第三,多渠道探索征地安置补偿的新思路,开展就业培训拓宽就业安置渠道,建立失地农民生活保障机制,切实落实失地农村参加社会养老保险工作。第四,着力解决好以前征地中的遗留问题,做好征地后的协调工作,确保被征地集体农民利益和各类建设顺利进行。第五,加大对土地补偿费,安置补助费的管理、使用和监督力度,切实保护被征地农民利益。第六,缩小城乡差别,推进基础设施、公共服务均等化,促进农村土地资本化。第七,通过征地,以土地整理为契机,推进城乡统筹发展。

参考文献:

1、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室.关于印发第二次全国土地调查总体方案的通知[Z].国土调查办发〔2007〕3号,2007.

2、四川省土地权属状况调查试点示范项目实施方案[Z].四川省国土勘测规划研究院, 2007(12).

3、阆中市第二次土地调查成果分析报告[Z].阆中市国土局,2009.