城市土地管理制度范文

导语：如何才能写好一篇城市土地管理制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：城市土地集约利用；城市规划；土地经济

中图分类号：F301文献标识码： A

一、城市土地集约利用的内涵研究

关于城市土地集约利用的含义有很多，国内外许多学者曾尝试对城市土地集约利用的内涵进行界定，但目前还没有统一明确的概念。许燕（2009）认为土地集约利用是指现期条件下满足地区规模适度发展,使地区在获得最大规模效益和集约效益的基础上,以地区合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提,通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径,不断提高土地的使用效率,并取得良好的经济社会和生态环境效益。王家庭、季凯文（2008）认为所谓城市土地集约利用，是指在一定的自然、经济、技术和社会条件下，根据城市的定位及发展目标，在满足城市发展适度规模、使城市获得最大规模效益和集聚效益基础上；以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提；通过适度增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高城市土地资源利用效率，以期取得良好的经济、社会和生态环境效益的土地利用模式。

二、我国节约集约利用土地中存在的问题

1、节约集约利用土地认识不到位，意识淡薄

人多地少是我国的一个基本国情，节约集约利用土地是一个永恒的主题，应该深植全体国民心中，并形成共识。但长期以来，深受我国人口众多、地大物博传统教育的影响，使得对节约集约利用土地的观念淡化；另外，普通公民对土地产权认识不清晰，部分领导扭曲的政绩观也使得土地利用的节约化和集约化名存实亡，置若罔闻。

2、规划管理引导、执法监督力度较弱，违法用地屡禁不止

土地管理法明确规定建设项目必须符合土地利用总体规划，规划实施以来确实对建设项目用地发挥了不可替代的引导和约束作用，但是，多年来由于地方政府急于招商引资，使得土地利用规划形同虚设，加之规划管理引导、执法监督力度较弱，导致未批先建，建而不用，少批多占，巧立名目，以租代征，私下交易，圈地占地，持地不建，伺机套利等违法用地现象，屡见不鲜、屡禁不止；大量优质耕地，弃耕撂荒，造成极大土地资源的浪费。部分县级经济开发区，产业发展方向不明，建设项目审查论证不充分，盲目招商引资，使得建设项目选址、落地后，只建厂、不生产，有名无实，或者有生产无效益，经济效益低下，甚至干脆只圈地不建厂，多年停工、停产，待机转让土地，从中渔利。

3、节约集约利用土地管理机制不健全

奖惩制度、税收制度、项目用地前期评估、供地后定期评估制度、园区企业的退出制度缺失、法规不健全。目前，就我国节约集约利用土地管理而言，绝大多数情况下处于定性、宣导性阶段，部分行业建设用地标准在规划中仅仅作为参考，并未形成定量的严格约束力，特别是部分新增建设项目，难于确切定量化处理的建设项目，在规划、审批占地规模时随意性较大。对新建项目的前期用地节约化评估制度、项目运行中期用地集约化程度评估制度、园区企业的退出制度、企业用地节约集约用地奖惩制度严重缺失。在一定程度上，助长了部分企业或项目圈大建小，多批少建；部分县政府擅自设立开发区，盲目扩张开发区规模，或者同类项目重复建设等气焰的蔓延，甚至一些企业干脆只占地不建设，或者项目建设后，由于产能过剩，市场前景不好，纯粹处于停工、停产状态，致使工厂空心化；土地闲置、废弃、荒芜，造成土地资源大量浪费或利用效率低下。农村耕地撂荒、弃耕现象更值得深思。改革开放后，随着城镇化速度的加快，大量农民工进城打工，致使农村劳动力严重缺乏，务农人员以老弱病残者居多，只能尽其所能，能种则种，不能种则荒。有人调查发现，丘陵山区此类现象尤其突出，严重的地方近五成耕地撂荒，第二次农村土地资源调查也证实这一点。

三、节约集约利用土地的建议与对策

1、强化节约集约利用土地宣传与教育

人以食为天，食以农为本，农以地为根，故而土地是人类立足之地，生存之本。树立保护耕地就是保护自身的观念，树立节约集约利用每一寸土地的观念，教育是关键。保护土地资源，保护环境，节约集约利用土地教育，要从基础教育国情教育做起，通过不断强化保护耕地、节约用地、集约用地的基础教育、国情教育、长期教育及舆论宣导，使珍惜每一寸耕地观念深深植入每一位国民心中，内化在每一位国民灵魂之中，外化于土地利用、开发、保护的决策中或行动中，使每个人都成为土地资源守护者，节约集约利用土地的表率和实践者。

2、强化节约集约利用土地管理与监督

节约集约利用土地是我国实现经济社会可持续发展的基础，是一项长期而艰巨的任务。不仅要树立节约集约利用土地的观念，更要付诸于行动，在相当长的一个阶段内，要依法强化节约集约利用土地。通过规划管理、积极引导用地单位、企业或个人依法、依规、依据行业用地标准，严格规范用地行为、用地规模；通过及时有力的执法监督、媒体监督、舆论监督，使浪费土地、低效用地得以尽快改善和纠正，真正营造一个自觉节约集约利用土地的良好社会氛围，最终实现节约集约用地、科学合理用地目的。

3、完善节约集约利用土地的法律、法规

节约集约利用土地是一项具有长期性、复杂性、综合性的系统工程，对我国保持经济社会持续健康发展来讲，具有极其重要的现实意义和战略意义。当然，节约与集约利用土地也不是一蹴而就的事情，既不能寄希望于仅仅通过单纯的宣传教育即可解决积垢已深的土地浪费、低效利用问题，更要着眼于长远发展，立足于长期持之以恒的依法管理、科学管理；要尽快完善、制定节约集约利用土地管理制度和相关的法律、法规以及相关制度，如税收制度、园区企业的退出制度、项目用地前期评估制度、供地后项目节约化与集约化程度定期评估制度以及奖惩制度等。在充分发挥市场决定性作用的基础上，通过制定增收土地使用增值税制度，园区占而不建、建而不用的土地利用低效企业的退出制度，节约集约利用土地的定期评估制度，形成倒逼机制，促进用地单位、企业或个人，改变多批少建、撂荒、废弃、闲置，持机转让渔利的错误思想；依法严厉打击、遏制、土地投机的行为，使其自觉转向节约集约利用土地的轨道。

4、充分发挥信息技术在节约集约利用土地方面的综合评价与监督作用

随着计算机应用技术的快速发展，土地资源管理的数字化、网络化、系统化以及3S技术，即地理信息系统技术（GIS）、遥感技术（RS）、全球定位技术（GPS）的推广和应用，为节约集约利用土地的综合评价与监督奠定了坚实的技术基础，为实时监察、取证，高效执法提供了有力的技术手段。近年来，通过采用3S技术，大大加强了土地违法用地查处力度，在一定程度上，遏制了违法占地的势头，但是并未从根本上解决节约集约利用土地中存在的问题，如多批少建，建而不用，闲置、废弃，农田荒芜等一系列浪费土地，低效利用土地的问题。建议尽快建设以土地利用现状数据库为基础的，与实时更新土地利用现状数据对比的土地节约集约利用的综合评估系统，结合相关统计数据进行土地利用现状与实际产出效益进行评估、综合判断土地节约集约利用程度，进行分类指导用地布局调整，为土地资源优化配置，查处浪费土地、低效用地，建立级差土地增值税制度，园区企业退出制度以及土地节约集约利用奖惩制度的实施提供科学依据。

结束语

我国既是一个农业历史悠久的大国，也是一个发展中大国。土地作为人类社会生存与发展的物质基础，直接关系国家的生态安全、粮食安全、经济社会的可持续发展。随着我国工业化、城镇化的快速发展，人地矛盾日趋突出，土地利用结构性矛盾日益显现，土地利用中浪费现象、粗放经营、低效用地现象更是令人触目惊心。本文旨在通过作者自身工作实践中的观察、了解和思考，进一步结合现行土地利用中实际情况进行剖析我国土地节约集约利用中存在的共性问题，并提出建议和对策，以供决策者或研究者参考，共同使我国土地节约集约利用向深度和广度推进。

参考文献

[1]刘清俊,常疆,邓思远,张超.基于新型城市化的湖南省城市土地集约节约利用评价[J].科技视界,2014,02:151-152+157.

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关键词：房地产；土建工程；施工进度；控制与管理措施；

中图分类号：F293.33 文献标识码：A

引言：进度控制在工程建设项目的建设过程中占有着非常重要的位置，它指的是对工程项目建设阶段的各工序以及持续时间进行规划、实施等一系列活动的总称。对进度控制及质量控制进行合理的规划与计划，一方面可以保证施工阶段进行有效的管理与控制，另一方面也是保证建设出合格建筑产品的前提。有效合理的管理可以在很大程度上节约时间，这就要求相关建筑施工企业管理人员对企业工程施工加大管理和控制。本文就房地产土建工程施工进度的控制与管理措施展开研究与讨论。

一、工程进度管理和控制对工程的意义

在一个工程开展的时候，建筑施工设计者已经大概预测了施工时间，也就是工期，在施工过程中施工进度就是直接影响工期的主要原因，进度按照计划执行实施就能在规定工期内完成工程建设，但是除自然因素对工程施工进度的影响外人为因素也是其中一大部分原因，例如施工人员劳动力浪费，就拖延了工期耽误了进度，再有工程原材料不足、质量不佳等方面也都会拖延工期、增加施工难度，这对企业而言是极大的损失，增加了开支就减小了企业的利润。因此对工程施工进度就要加以控制和管理，合理的管理能够促进工程进度，减少施工时间，恰当的控制能够减少企业物资损失，提高企业利润。

二、房地产土建工程施工进度控制与管理的主要内容

1.编制施工进度控制细则

房地产土建工程施工进度控制工作细则是由进度控制部门编制的，该部门隶属于项目监理班子，由建设工程监理规划负责指导工作，作为一种监理业务文件更具有操作性和实施性。概括起来，其主要内容包括：施工进度控制的深度和主要工作内容；施工进度控制目标分解图；各项工作的流程及时间安排；进度控制人员的职责分工；进度控制的具体措施（包括技术措施、组织措施、合同措施和经济措施等）；进度控制的方法（数据采集方式、进度检查周期、统计分析方法和进度报表格式等）；施工进度控制风险分析和目标实现等。

2.编制施工进度计划

为了确保能按期完成建设工程的施工任务，承包单位制定的施工进度计划必须提交监理工程师审核。对于大型建设工程来说，通常具有施工工期长、单位工程较多等特点，如果缺乏一个总承包单位对全部工程负责，却又采取分期分批发包时，施工总进度计划就需要由监理工程师编制；如果建设工程是由若干个承包单位共同承包的话，施工总进度计划也有必要由监理工程师负责编制。当建设工程有总承包单位时，其施工总进度计划只需提交监理工程师进行审核即可。而对于单位工程施工进度计划来说，监理工程师不需要进行编制，只需负责审核工作即可。

3.审核施工进度计划

概括来说，施工进度计划审核的主要内容包括：是否以工程项目建设总进度计划中分目标和总目标的要求为依据安排进度，并与施工合同中规定的开工、竣工日期相符合；是否遗漏了施工总进度计划中的项目，分期施工是否满足配套动用的要求和分批动用的需要；是否根据施工工艺的要求进行安排施工顺序。生产要素的供应计划包括材料、劳动力、构配件、施工机具、设备及水、电等是否能确保施工进度计划的实现，计划供应能否在需求高峰期得到满足、供应是否均衡；在施工进度计划中能否合理明确地安排业主负责提供的施工条件（包括施工图纸、资金、采供的物资、施工场地等），是否有造成因业主违约而导致工程延期和费用索赔的可能存在。

4.协助承包单位实施进度计划

监理工程师要对项目施工中存在的问题进行及时的了解，尤其是那些承包单位没有办法解决的内外部关系协调问题，帮助其进行解决，减少这方面问题对工程的负面影响。

三、土建工程施工进度控制措施

1.组织措施

项目管理的组织是项目管理的目标，能否实现目标取决于项目管理的组织工作能否做好。所谓进度控制的组织措施，是指合理安排各层次的进度控制人员、工作责任和具体任务；建立组织系统，实现进度控制；进行项目分解，建立控制目标体系，按照合同结构、进展阶段或施工项目的结构等分别对各自的进度目标进行确定；对进度控制工作制度进行确定，如方法、检查时间、参加人员、协调会议时间；预测和分析影响进度的因素。质量的创造者及进行施工生产的主体是人。因此，应以人为核心进行质量控制，调动人的创造性和积极性，把人作为控制的动力，树立质量第一的观念，增加人的责任感。

2.技术措施

土建工程中的技术措施一般都有目标设计技术和施工技术选用两种。为了达到项目既定的进度目标，项目相关负责人一方面要对工程进度进行有效控制，另一方面还应该对可能出现的风险因素进行分析，尽可能的减少因为工程进度失误而造成的损失。每个项目都有许多工序组成，每道工序又有相应的施工时间，因此，选择出相对合理的工程施工顺序，就可以将工程项目工期的问题解决好。不同的工程项目施工顺序会造成总体项目工程具有较大差异性，项目负责人要经过不断的对比来保证项目采用较为合理的排序方案。

3.进度控制的经济措施

项目进度控制的经济措施一般指的是项目资金的保障措施，包括资金的需求计划以及供应条件等。预算员在工作时应该将项目进度需要的费用计算清楚，这其中还包括为了保证总体目标的实现而采用的一些激励措施所需要的费用。

4.进度控制的管理措施

管理措施往往包括管理方法与思想、项目合同管理等等。在保证合理组织的前提下，采用科学、规范的管理措施对于项目建设就显的意义重大。在进行进度计划编制时，应该将项目中所包含的各道工序以及其它辅助工作都纳入到该计划中。

5.信息管理措施

信息管理措施往往指的是工程项目实际建设中的进度资料进行汇总整理，在和总体计划相比较后，定期向负责土建的单位提供报告。负责土建的单位一定要对信息技术在进度控制的应用引起重视。信息技术可以有效地提升进度信息处理的效率，有利于促进进度相关信息的交流以及进度信息的透明度，从而保证项目的参与者进行协同工作。

四、结语

房地产土建工程施工进度的控制与管理是极其重要的。对于一个建筑企业而言在同行之间的竞争力来自于工程质量和工期长短，保证建筑质量的同时越快完成施工的企业竞争力自然就大，并且缩短工期就能有效的减少不可控制因素对建筑施工质量的影响，因此在工程施工过程中必要的工程进度管理和控制是十分重要的，房地产土建公司应该重视进度目标的确定，全面分析和评估影响进度的多种因素，在此基础上才能编制出切实可行的进度计划，并在执行过程中采取适当的管理措施，从而确保项目工期目标的实现。这类工程进度的监管是对企业核心竞争力的保证，也是增加企业效益的手段，是我国建筑施工企业必须要重视的方面。

参考文献

[1] 王婷.浅谈房地产项目的进度管理 [J]. 商场现代化，2010，（05）.

[2] 李樱楠.土建工程施工进度控制研究 [J]. 科技资讯，2010，（14）.

[3] 卢静，成虎，陆彦.住宅交付后各相关方的质量责任分析与对策 [J].工程管理学报 . 2012（05）

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关键词：土地管理制度 现状 改革

中图分类号：C93文献标识码： A

前言：在土地工作中要认清土地管理制度的积极意义和重要价值，要对土地管理的内容展开研讨，形成完善的土地管理制度，在建立健全土地市场机制的基础上，以规范的土地储备制度，灵活的土地管理和政策实现土地管理制度在新形势下的新发展。

1.我国土地管理的现状

1.1土地管理制度基础

土地管理制度是社会主义的土地制度，这是由法律和制度规定的，从宪法上看，规定了我国国家制度，因此我国土地管理制度只能是社会主义公有制为主体的基本管理制度。同时，我国是社会主义市场经济国家，因此，土地的使用推行有偿使用的原则。我国奉行环境保护和粮食自给自足政策，因此，我国土地管理制度中有耕地保护和环境保护的相关表述和重点体现。可见，我国土地管理制度的基础非常广泛，新时期要在扩大我国土地管理制度基础，尊重基础的实际要求基础上，形成对我国土地管理制度更好地实践。

1.2我国土地管理制度的基础性法律

《宪法》、《土地管理法》，《国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》、《城市房地产管理办法》等法律和规范是我国土地管理制度的基础性法律，这些法律为我国土地管理制度的建立起到了基础性的支撑，给我国土地管理工作带来指导，为我国土地管理制度的完善形成了手段，上述法律的全面执行是繁荣土地市场，促进土地管理制度建设的根本。

2我国土地管理改革中存在的问题

2.1规划的体制缺乏弹性

各地区的土地指标不同随着经济的发展和城镇化程度的提高,出现了一些东部沿海地区指标不足、西部地区指标富裕的现象,使得我国土地管理规划体制缺乏弹性导致在解决土地计划管理和资源配置工作中容易出现矛盾。地方对于这一矛盾现象的反映也很大,不对土地利用计划管理体制进行改革这些问题还会继续存在随着经济的不断发展资源配置的计划管理和经济建设管理很难达到工作标准应该引起足够的重视并进行相应的完善。

2.2基本农田的比例太高

对基本农田进行划定的主要目的是为了保护良田建设用地可以先从一般耕地入手基本农田比例过高是地方土地管理中又一个主要的问题。由于我国的耕地基本上一般在丘陵和山区加果基本农田的比例过高那么可用于城镇化建设的用地就要向山区转移声也方在使用土地时要经过国务院的批准不仅用地困难还会促成一些违规违法的现象基本农田划定也就缺乏实质性的意义。

2.3土地储备制度存在缺陷

土地储备机构的双重职能难以协调，土地收购价格机制混乱，融资风险较大。土地储备需要大量资金。资金问题是制约土地收购储备工作的“瓶颈”。目前我国城市土地收购资金来源以银行贷款为主，其他渠道较少。巨额贷款利息给土地储备机构带来的非常大的压力；银行贷款期限与土地储备运营周期不一致，如果受金融和经济的影响使贷款不稳定，容易造成资金链的中断；如果土地市场出现波动，土地储备机构和银行都将面临巨大的金融风险。

2.4耕地动态不平衡

由于保护耕地而破坏生态平衡或者由于保护生态而破坏耕地的现象已不足为奇麟地动态不平衡和生态保护问题之间的矛盾越来越突出麟地动态平衡是土地管理过程中的一个核心问题麟地动态平衡应该统筹安排根据各地区土地资源和经济发展状况的实际进行研究和解决。

2.5土地产权认识方面的问题

集体土地产权虚置很容易造成集体土地流失，保护耕地的效果不明显我国的土地分配不够清晰，导致土地国有和集体权属混乱，一些土地利用者的势力不断扩张的趋势。

3我国土地管理制度的改革措施

3.1完善土地的管理制度

完善的土地管理制度是加强土地管理的有效措施，此项制度建立的前提是以土地有形市场为核心，加强各部门之间的交流和沟通，进而制定出科学合理化的土地管理法律法规，我国土地的转让和出让是通过土地协议进行的，土地交易中心简化了土地出让和转让的流程，开发商可以单纯的凭借合同来向政府相关部门领取各种审批手续，给双方的工作都带来了方便，土地交易中心实现了土地资源的合理配置，实现土地资源配置的进一步优化，也是改革制度中一项重要的内容，能够建立起良好的土地管理运行模式。

3.2加大土地管理过程中的监管力度

土地管理相关部门应该加大监督管理力度，在土地管理工作中定期开展巡查活动，对于土地违法等行为给予严厉的打击，指导农民在建设房屋过程中按照规划执行，组织集中建设房屋以便于统一管理，对于空闲房屋、闲置土地等应该合理利用。在土地管理工作中也要做好宣传教育，改变一些农民的错误观念，让他们了解到土地属于公共财产，在使用过程中不可过于随意。在农民宅基地的划分工作中应该制定严格的标准，杜绝随意扩展建筑范围以及侵占耕地等情况，对于土地违法行为应该给予合理的处罚，以此减少和杜绝类似的情况，为农村土地管理和农业生产构建良好的环境。

3.3健全土地流转管理制度

农民由于各种原因转让土地承包和经营权的行为称为土地流转，在土地转让过程中应该按照相应的规范执行，做到“依法、有偿、双方自愿”。地方各级政府应该加强对土地流转的监督和管理，将农村土地流转管理工作作为重点工作来抓，制定科学合理的土地流转管理措施，对农村土地流转管理工作进行规范。同时对土地流转过程中的产权管理进行严格控制，对于集体建设用地出现的流转，首先做好土地流转过程中的价格管理工作，对土地流转过程中涉及到的税收制度等进行必要的完善与规范。此外，在土地流转工作中应该尽快完善相关法律法规，以此为土地流转管理提供法制保障，不断完善土地流传法制体系。

3.4健全土地权利体系，约束地方政府征地行为

维护土地财产权益的保障就是产权清晰、权责明确。但是，我国现行的土地管理制度并没有明确保护农村土地产权。在发展的实际中，地方政府、企业等都纷纷征占农民土地权益，造成土地滥用、浪费等情况的出现，所以，要不断健全和完善土地权利体系，保护好土地资源。城市发展需要土地供应，土地征用不合理的利益分配要求完善土地出让制度。

3.5完善土地储备制度

应该在地方政府的授权和帮助下建立土地的市场，并对储备状态的土地资源加以开发和利用，以市场运营的机制激活土地资源。建立土地储备监督评估体系，对土地收购储备运行的监督。开拓土地资金的筹集渠道，以达到对土地储备的盘活作用。

3.6明确集体土地所有权

深化土地产权改革，是确保土地所有者权益的有效举措，集体土地产权虚置使很多农民争相扩展宅基地，针对这种情况，可以将集体土地产权细分到每一个小组中，小组中的成员不超过十户，在小组之内每户农民可以自行对土地进行处置，这样就可以明确土地产权问题。

结束语

建立和完善土地管理制度是当前土地工作的核心，要发挥土地管理制度的指导作用和中心价值，必要尊重市场经济发展初期的实际，这样才能达到土地管理制度的完整性和功能性。现实中要对土地管理制度的规范和确定的价值加以发扬，形成管理、价格、机制、储备、制度方面的重点思考，从长远的角度力促土地管理制度的完善，使其更能适应发展的局势和未来的趋向，以灵活的政策和防止实现对土地管理制度的体系构建，打造土地管理制度和土地工作的新发展。

参考文献：

[1]张鹏.我国土地管理法制建设现状及存在问题[J].现代经济信息.2009(17)

[2]李翔.论土地公有制核心价值追求下的新的实现方式[J].生产力研究.2009(06)

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关键词：土地管理；制度；分析；完善

中国土地制度是从适应中国不同经济社会发展阶段需要而逐步建立并完善起来的，既在保护耕地、促进节约用地、保障经济社会发展、维护社会公平正义、参与国家宏观调控等方面发挥出重大作用，但也具有了某种局限性。本文主要从《土地管理法》中有比较明确表述的制度入手，就这些制度存在的问题及如何完善做一粗浅分析。

1 存在的问题

1.1 土地征收制度

《土地管理法》第一章《总则》第 2 条第 4 款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。目前，征地制度存在的主要问题有：（1）征地范围过宽。大量经营性用地和城市规划区外许多乡镇企业的用地，也以“公共利益”和“国家建设”名义征用，农民感到难以接受。（2）补偿太低。政府付给集体和农民的征地费用，与土地的市场价格差距太大，引起农民不满。（3）对因征地而产生的失地农民的生产、生活缺乏妥善安置。集体与农民的利益分配关系中，对农民的利益保障不够。

1.2 土地有偿使用制度

《土地管理法》第一章《总则》第 2 条第 5 款指出“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”当前中国土地使用制度离规范化的土地市场尚存在较大差距，具体体现在：（1）土地市场机制不够完善，划拨用地、协议出让土地仍占相当比重；（2）土地市场监测、调控技术手段缺乏，不够有效；（3）城乡土地收益分配严重失衡。由于农民收益受损、城乡收入差距扩大可能累积许多新的矛盾。

1.3 土地用途管制

《土地管理法》第一章《总则》第 4 条指出“国家实行土地用途管制制度”。和适应社会主义市场经济体制和建设“法制型、服务型”政府的要求相比，中国土地用途管制制度存在的问题有：（1）规划弹性不足。《土地管理法》规定了县、乡级土地利用总体规划要划分土地利用区，明确每一块土地的用途。这样一来，就没有市场配置土地资源的余地了，也就谈不上发挥市场配置的基础性作用。市场经济条件下，政府应从规定每一块土地用途转向限制土地使用权，通过用途管制规则来管理不同分区土地用途。（2）土地利用规划缺乏法律权威，规划管制失效、规划实施缺乏监督、规划随意修改、计划指标屡屡突破的现象普遍。（3）管制目标的实现过度依赖审批方式。目前还存在审批环节多、审批内容重复、审批链条长、审批权限设置不合理等问题；与经济社会快速发展和市场环境变化的不确定性不相适应，不利于发挥市场配置资源的基础性作用，不适应经济社会转型和政府职能转变。

1.4 土地调查统计制度

《土地管理法》第 27 条规定“国家建立土地调查制度”，第 29 条规定“国家建立土地统计制度”。当前土地调查制度仍存在不适应形势发展的方面：（1）土地调查数据已不单是地方土地管理的基础性数据，更成为地方在耕地保护、规划编制、计划指标分配、执法监察等方面谋求利益的工具。这种情况下，很难完全保证数据的真实性。（2）随着经济和社会高速发展，要求土地调查及时、快速、准确。而基层调查人员和时间都难以保证，中介机构又良莠不齐，实际工作中规范化管理难度大，成果质量高低不一，很难适应土地调查快速反应的要求。（3）在全面建设小康社会和“资源节约型、环境友好型”社会的形势下，土地质量日益引发关注，土地生态和生活功能越发突出，单纯以数量和生产功能为主的调查显然已经不能适应新形势的要求，急需进一步向土地质量和土地生态状况调查扩展。

2 未来中国土地管理制度完善的思考

（1）更新管理理念。树立新型资源观和资源管理观。加强土地管理的社会风险、经济风险防范管理体系和制度设计。加大对土地资产和资本化背景下有关经济与社会问题的关注，增强土地管理的经济安全意识、民生保障意识、风险防范意识和权益保护意识，大力加强这些方面的管理制度创新。

（2）加强土地基础制度建设。①产权制度：一方面建立城乡产权主体明晰，权能明晰的现代土地产权制度，实现土地及其地上附着物的统一登记。同时，加快推进农村土地确权登记颁证，开展土地统一登记试点工作，加快全国宗地统一编码工作。②规划制度：一方面改变多部门分头规划的现状，建立以空间约束和功能布局为主要特征的国家空间规划分级体制。推动《土地利用规划法》立法，确定规划的法定地位，保证土地利用规划的权威性。实现“立法―规划许可―计划制度―管制规则”的管理体系。同时，加快国土空间开发的管制体系建设。③土地调查制度：一方面建立国家直属的土地调查机构，建立专职的土地调查队伍，从体制机制、人、财、物等保证土地调查的正常开展，提高国家把握土地资源和利用状况的快速性、全面性和准确性。同时，适应数量、质量、生态三位一体资源管理观念转变，开展土地数量、质量和生态综合监测与调查，建立产业用地和生态用地调查统计制度。

（3）进一步发挥市场配置资源的基础性作用。①征地制度：一方面逐步建立城乡统一的建设用地市场实现市场主体的平等地位。同时，缩小征地范围，合理控制征地规模，推进经营性集体建设用地流转；保护农民权益，完善征地补偿和安置；完善征地程序，健全征地补偿争议救济程序。②审批制度：一方面除国家关乎国际民生、经济安全、军事安全等重大建设项目由国家审批，逐渐以规划许可制度代替审批制度。同时，调整各级政府用地审批权限，减少省级以上政府土地审批职能，强化宏观调控、规划管制和综合监管职能；具体审查事项下放到地方，提高整体审批效率。③土地有偿使用制度：一方面结合财税改革，开征房产税、土地闲置税。建立和完善有利于土地集约利用，实现社会公平，防止土地投机的土地交易税费制度。同时，缩小划拨用地范围，规范划拨建设用地使用权出让、转让行为；探索基础设施、公益用地的有偿使用。

（4）完善土地法制，提高权利保障、市场运行、执法监察的法律保障。一方面通过法律法规制定，保护不同权利主体，构建平等交易制度等。同时，提升征地制度改革、集体建设用地流转改革的法律空间。

参考文献

[1] 贾彩彦. 近代城市土地管理制度变革因素分析――对租借地城市的研究[J]. 上海财经大学学报. 2014（02）

[2] 贾彩彦. 近代城市土地利用管理制度的变革及渊源[J]. 贵州社会科学. 2014（07）

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1.城乡土地利用混淆

改革开放以来，我国农民土地利用自扩大，对于长期存在的工农业产品价格剪刀差和农业劳动报酬低的反思，农村经济自发地向非农经济领域扩展，乡镇企业蓬勃发展。随着农村工业化，建设用地的扩展，也从根本上改变了农村——农业、城市——工、商业的空间经济格局，改变了集体土地农业利用、国有土地建设使用的土地所有制用地结构。我国城乡土地利用景观也呈现出了“走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像农村”。

2.国有土地市场垄断

我国《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，基本上只有国有土地才能进入市场，形成了政府对于土地市场的垄断。集体建设用地进入土地市场交易，依法必须先通过征地转变为国有土地。由于征地具有强制性，补偿标准由政府制定，容易造成征地补偿标准偏低。实际上，在城市化过程中，政府低价征地，高价出让，土地进入非农建设使用的进出通道完全由政府控制，低价进，高价出的土地差价，成为了地方政府土地财政的主要来源。

我国土地出让制度规定，土地出让的最高法定年期是40～70年，而我国干部的法定任期是4～5年，半价卖地对于本届政府“稳赚不赔”，只是“子吃卯粮”，以后的政府日子难过，那是别人的事情。由于缺乏严格的土地资产核算制度，我国地方政府多卖地，就意味着多收益。薄利多销，低价卖地，成为地方政府筹集城市建设资金和政府可用资金的有效途径。这就造成了一方面我国各地建设用地供应指标紧张，地方政府都希望增加建设用地供应；另一方面各地低价出让土地，开发商或土地使用者大量囤地，城市土地低效利用，闲置土地的现象屡见不鲜。

3.集体土地灰色交易

我国农村土地集体所有，城市土地国家所有。城市居民享有相对丰裕的社会保障，而农村居民则占有较多的土地。我国法律规定，农村家庭只能够一户一宅，宅基地面积各地也制定了比较严格的用地标准。而我国城市居民住房困难户，政府提供住房补贴，通过廉租房、经济适用房等，切实保证“住有所居”。我国限定了农村居民的住房用地标准，没有限制农村居民到城市购买住房；而城市居民虽然没有住房的面积限制，却规定不得到农村建房或购房。我国城乡居民对于建设用地的使用权能不一样，市场交易规则很不相同。

我国《土地管理法》规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”由于建设用地规模控制，建设用地供给需要用地指标，审批手续比较复杂，而且也必须缴纳一定的费用，这也使得建设用地指标具有了稀缺性和商品性。集体农用地不办理用地转用审批手续，直接转变为集体建设用地，虽然属于违法行为，但在我国征地补偿标准偏低、可以增加土地所有者的收益，并能够给土地使用者节省开发成本的情况下，容易为土地交易双方所接受。它造成了我国不少地方集体建设用地扩展缺乏自我制约机制，灰色交易泛滥，大量城市居民不顾政策限制购买农村集体建设用地所建住房，“小产权房”问题在大城市郊区尤为普遍。

4.外向型经济占有土地

我国城市土地使用制度改革，建设用地供给由无偿、无限期、无流动使用转变为有偿、有限期、有流动使用，各地城市和开发区、工业园区建设，以地生财，筑巢引凤，以地招商，外向型经济发达。外向型经济促进了我国工业化和城市化的快速发展，国民经济增长迅速，有效地提高了国民收入，同时，也形成了外商凭借经济实力对于我国土地使用权的占有。实际上，由于土地具有位置和面积的固定性，外商投资加快了土地资源开发速度，提高了土地集约利用水平，客观上也减少了我国国民的土地利用空间，加剧了我国土地资源的稀缺性，增加了土地环境的压力。

5.土地城市化超前于人口城市化

我国工业化和城市化的快速发展，也促进了农业剩余劳动力的合理转移。大量的农民离土离乡，外出打工，成为城市的“外来人口”。由于我国目前户籍制度限制，进城农民无法享受所在城市居民的平等待遇，受传统观念的影响，许多农民的辛苦打工收入的很大部分又用于家乡农村建房，造成了在我国城市化水平不断提高，城市建设用地扩展迅速的同时，农村居民点用地并没有因为农村居住人口减少而减少，出现了城乡建设用地竞相增长的局面，不但加剧了耕地保护的压力，也是我国土地资源的最大浪费。

随着城市化进程的推进，城市版图不断向农村延伸，许多原有的农村集体建设用地进入了城市规划控制区范围，形成了许许多多的“城中村”。我国大量农民进城，居住问题的解决，主要是依靠“城中村”的低租农民房，形成了“城中村”居民的重要收入来源。这使得“城中村”居民的土地资产意识日益增强，对于政府征地和拆迁补偿标准的提高形成巨大压力。征地和拆迁补偿标准的提高，使得政府对于“城中村”改造望而却步，进展缓慢；即使完成改造，也使得一些人凭借占有的土地和房屋，一夜暴富，成为了不劳而获的“食利者”。由于“城中村”房屋出租能够产生收益，“城中村”改造过程中必须进行房屋拆迁补偿，房屋面积大，意味着收益多。所以，“城中村”房屋违章搭建，高密度建房，也愈演愈烈。

由于“城中村”改造、城市旧城改造，市民维权力量比征地农民大，城市房屋拆迁安置成本往往远大于征地费用，许多地方城市政府宁愿多征地，也不愿利用存量土地。“城中村”和城市旧城改造的利益矛盾，也加剧了城市扩张。

6.城市土地持续扩展难以为继

我国人多地少，山区和难利用土地面积比例大，可供开发的土地后备资源有限。随着工业化、城镇化和农业现代化加快推进，建设用地需求刚性上升，土地资源刚性约束进一步显现，基本国情和发展阶段决定了我国未来用地形势更加严峻，土地供需矛盾日益突出。我国城市化依靠“投资拉动“资源投入、规模扩张”的发展模式不可持续，城市化蔓延已经带来了城市交通堵塞，环境污染严重，水源供应紧张等一系列“城市病”，城市过度消耗和低效利用土地资源的粗放型发展方式已难以为继。

我国目前许多城市建设用地比例已经过高。例如，2010年深圳市建设用地893.85平方公里，占陆域面积的45%，建设用地比例全国最高（北京只有20%，上海为30%，香港也只有24%），深圳建市30年来，年均建设用地增长超过30平方公里。深圳市未来陆域地表生态控制线外新增建设用地极限潜力约142平方公里。如果以年均十几平方公里的速度消耗，在10年内即可消耗殆尽。我国城市建设中， 由于规划、管理和土地利用上存在的种种问题，城市土地利用粗放不适应经济增长方式转变，土地利用结构不适应城市产业结构升级，城市人居环境不适应人民群众生活质量提高需求，建筑物寿命短，城市土地二次开发的要求日益迫切。城市土地利用结构调整，“城中村”和旧城改造方兴未艾，具有较大潜力。

二、我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑

我国城市化过程中土地管理制度改革，在大多数情况下，人们一般认为是为了解决城市化过程中出现的土地利用矛盾和土地利用管理存在的问题，具有很强的针对性和实用性。我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑主要表现为以下几个方面。

1.问题的复杂性

由于土地是人类生存和发展最重要的资源，它具有生态系统、生存空间和环境景观等多重功能，也是同资金、劳动力相提并论的最基本的生产要素。土地制度是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称，直接反映了一个社会的人与人、人与地之间的关系，是构成上层建筑的有机组成部分。它使得土地管理制度的改革，政治上比较敏感，涉及面广，制约因素很多，问题复杂，实施非常不容易。它不可能一蹴而就，需要循序渐进，有时只能够就事论事。

2.认识的局限性

应该指出，上述我国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题，仍然只是指出了客观存在问题的表面现象。我国土地管理制度改革，很多时候是“病急求医”，缺乏深入的科学研究。土地科学研究，在某种情况下过于强调实用性，容易受到行政部门的影响，往往把复杂的问题简单化。例如，政策研究有时成为了政策解释和政策宣传。土地管理制度改革有时也因为政治因素，上纲上线，举步不前；学术研究缺乏百家争鸣，难以深入。例如，关于我国实行严格的耕地保护制度，很多人把它解释成为了维护粮食安全。当有的经济学者指出，由于经济全球化、技术进步、国际贸易等因素，不保护耕地，也可能不会出现粮食安全时，部分人就把这位经济学者的言论上升为替外国代言，忽视了我国改革开放以来耕地大量减少，粮食产量连年增加的事实。很少有人认真思考保护耕地是不是真的只是为了粮食安全。世界上主要粮食出口国美国、加拿大、澳大利亚等地多人少，绝对不存在粮食安全的国家，为什么也保护耕地？保护耕地，实际上是因为耕地资源稀缺，耕地是最优质的、可替代性小、难替代的农业用地，它具有生产功能、生态功能、景观功能和文化功能，是土地可持续利用的必然选择。现状土地利用是历史上人们长期根据经济规律对于自然环境适应性的选择，现有的耕地，实际上是区域自然环境中最适宜耕种的土地，它凝聚了历史上大量的土地资本投入。占用耕地，实际上是巨大的资源浪费，也是对于生态环境和传统文化的破坏。

3.研究的艰巨性

土地管理制度改革问题研究属于应用科学研究，必须理论联系实际，进行广泛和深入的调查研究，没有调查就难有发言权。然而，这也往往是最费力，很多学者最不愿意做的事情。个别学者对于土地问题的研究，很多是凭主观臆断，以偏概全，许多结论似是而非。

关于农村土地产权制度改革，主张私有化的学者强调农村土地私有，可以增加征地限制，使圈地比现在更困难，能够减少对于农民土地财产权益的侵害。而反对私有化的学者则强调农民是社会弱势群体，农村土地私有会使农民维护自己土地财产权益的能力更加降低。对于土地产权问题的学术探讨，上升到意识形态上的“自由派”和“左派”的对立，也阻碍了这一问题的深入研究。实际上，土地公有制和私有制作为所有权，存在的实际意义并没有学者们认为的那样重要，世界上大多数国家都不完全是土地私有制，美国目前联邦政府所有的土地约占国土面积的30%。在近现代，国外的土地所有权制度经历了从个人所有权绝对性向社会所有权，再向社会和个人协调发展的过程，土地产权关系从以归属为中心转向以利用为中心，从以地表的平面利用为主转向重视土地空间的立体开发。明晰土地产权，实际上是土地资产经营的前提条件。在我国虽然土地属于国家或者集体经济组织所有，而每一块已经利用土地的土地使用权归谁拥有基本上是明确的，国家或者集体经济组织所有对于土地利用的干预实际上也是越来越少。

我国征地侵害农民的土地财产权益主要是由于征地补偿标准低，而不是因为土地产权不明确。征地标准低，不是因为农民没有土地所有权，而是因为农民属于弱势群体，没有充分的发言权。有人认为土地私有会导致土地兼并、导致社会危机，甚至说会导致农民战争，却忽视了土地公有制，实际上已经废除了私有制的宗地边界，完成了土地兼并的事实。土地兼并不可怕，土地规模经营是生产力发展的必然结果；可怕的是土地兼并过程中有大量的失地农民不能再就业，形成巨大的贫富差距。

4.目标的难选性

土地管理制度的改革主要以问题导向，目标的选择非常重要，但是，其目标的确定也不容易。例如，明晰土地产权作为土地管理制度改革的目标，很多人认为非常必要。实际上，明晰土地产权是很容易根据目前土地占有和实际利用状况，通过办理土地登记手续和土地产权证发放来完成的。难的是明晰土地产权的目标是什么？改革的愿望是希望通过明晰土地产权，使土地利用权益能够更好地得到法律的保护，土地利用利益的分配更加公平合理。充分发挥土地产权在土地合理利用过程中激励功能、约束功能、资源配置功能、协调功能，土地资源通过市场配置，能够实现土地利用结构合理调整和空间布局优化，获取最佳的土地利用的社会、经济、生态效益。

由于目前土地占有和实际利用状况存在许多不合理性，明晰土地产权，是在法律上通过土地登记发证将这种不合理性进行合法化和对个别人历史上通过不正当手段取得的土地使用权的社会认同，土地不合理利用和土地利用权益分配不公平的现象因此会得到了长期固化。例如，对于集体建设用地进行确权，首先必须弄清集体建设用地的来源，理论上只有按照土地利用总体规划依法依规取得的建设用地才是合法的，在土地权属没有异议时，才能够确权。由于新增加建设用地合法来源的依据，只是有土地利用规划以后才能够以此为据。对于土地利用规划编制以前就存在的集体建设用地，通过遗产继承而获得的农村宅基地，土地利用规划实际上只能够被动地承认既有的事实。实际上，我国农村集体建设用地存在着巨大的资源分配不均。企业用地经济发达地区多，经济落后地区少。即使是农村宅基地，同一个村庄富裕农户的人均占有面积是贫困农户的几倍，甚至几十倍。明晰土地产权不进行产权结构调整，可能难以解决土地不合理利用和土地利用权益分配不公平的问题，反而把农村土地占有现状存在的利益矛盾显化，不利于农村的安定团结。

5.行动的逆反性

土地管理制度改革如果对于土地利用和管理存在的矛盾和问题，不能透过现象看本质，改革目标只能够头痛医头，脚痛医脚，缺乏科学性和长远目标，改革措施也容易出现徘徊反复，改革措施出台后的实际效果和改变初衷有时出现南辕北辙。例如，我国实行严格的耕地保护制度，划定基本农田保护区，主观上是希望把肥沃的高产农田作为基本农田进行长期保护，但是，实际上由于土地非农开发比较效益大，现状高产田，往往也是地势平坦，交通方便，建设用地条件好的地方。为了招商引资，尽量降低土地开发成本。建设用地和耕地的空间竞争结果，出现了基本农田上山下海，新垦耕地构成比例增加，土地质量和生产力下降。我国实行城市土地有偿使用制度改革，从理论上讲，由于需要进行土地成本核算，应该可以促进土地集约利用，实际上却出现了大量圈地，土地粗放利用，甚至土地闲置和浪费。避免这种现象，要求在实行城市土地有偿使用的同时，必须要保证城市土地保值和增值。要求土地出让金收入根据土地出让时期分期合理使用，城市现任官员只能够使用任期以内的土地收入（租金），使用任期以外的土地收入（租金），必须还本付息。

6.普适的不易性

我国各地开展土地管理制度改革试点，其最终目标是为了探索适合中国国情的土地利用和管理模式。由于我国传统文化和长期实行计划经济的影响，我国政策制定习惯于追求中央政令统一，在土地管理政策上，大量存在一刀切的现象。这样做，表面上看公平公正，实施阻力小，效果很明显。但是，我国地域辽阔，由于自然和历史等原因，我国各地经济社会发展水平不一样，土地资源质量和利用条件也存在着巨大的地域差异，土地的现状人口承载量，土地利用需求和土地利用潜力很不一样。要制定一个普遍适用于所有地区的全国性政策非常不容易。

例如，我国耕地保护政策，目前基本上得到了全国人民的广泛认同，耕地占补平衡已经成为法律规定的义务。仔细分析，这个政策也有很多不合理性。首先各地垦殖指数不一样，耕地后备资源数量不同。对于耕地后备资源丰富的地区，耕地占补平衡很容易实现，但是，由于这些地区一般是经济发展相对落后地区，建设用地大量供应无市场需求。相反，一些经济发达地区，投资环境好，外来投资活跃，建设用地需求大，却因为土地利用率高和现状垦殖指数高，实际上依靠本地资源根本无法完成耕地占补平衡任务。我国一些地区实行耕地补充指标跨地区交易，却因为考虑到其他地区东施效颦，影响国家严格耕地保护政策的落实，也被国家有关部门叫停。

我国土地管理，耕地保护和建设用地合理供给，土地市场调控等方面，常出现“一放就活，一收就死”的问题，土地利用和管理如何做到因地制宜，发挥地区优势，及其科学合理地维护区域公平，促进区域竞争和合作，如何维护中央政令统一，进而维护国家发展大局，成为土地管理制度改革中越来越需要关注的问题。

三、我国城市化过程中土地管理制度改革的思考

1.坚持正确的土地利用和管理的价值取向

我国城市化过程中土地管理制度改革，应坚持正确的土地利用和管理价值趋向，直接影响着土地管理制度改革的目标选择，是土地管理制度改革走向成功的保证。我国土地管理制度改革，要重视土地和资本同经济发展的关系，要看到土地和房地产市场发展，对于国民经济供给和需求调整的巨大作用，在保障土地使用者合法土地财产权益与维护土地市场的合理公平竞争环境的同时，也要防止任何人凭借资本优势对于土地利用的垄断，多占土地，剥夺他人的合法土地资源使用权和发展权。我国土地管理制度改革，也要和政府管理体制改革相结合，引导地方政府树立正确的政绩观、发展观，按照公共政府的职能处理政府和市场的关系，以努力营造投资环境为发展服务、市场服务，防止公共政府的土地管理职能被市场化改革异化。

2.注意总结土地管理的实践经验

我国城市化过程中土地管理制度改革，要对于土地管理实践中自发产生行为进行认真研究，即使是按照常理属于非理性的行为也不例外，注意总结土地管理的实践经验。对于城市化过程的各地出现的土地利用行为和管理措施，要认真研究其形成机制，重点评价其是否公平。例如，浙江省在耕地保护中出现的建设用地折抵指标跨县交易，它既是耕地保护，补充耕地的激励机制，也在经济发达、建设用地需求旺盛、耕地后备资源不足地区，和经济相对落后、土地开发投资不足、建设用地需要量少、耕地后备资源丰富地区形成了区域合作、协同发展的关系。它比通过规划进行建设用地指标分配，更加具有区域公平性。建设用地折抵指标跨县交易，耕地易地保护，个别地方有可能出现耕地质量下降，耕地补充地区因为过度垦殖导致生态环境破坏等问题，这只说明它需要进一步完善，而不应该完全否定。同理，我国城市郊区大量出现“小产权房”的建设，它应该是推动我国建设用地管理改革的重要动力，应该积极思考集体建设用地和国有建设用地，同权同价、同地同价的合理性和公平性，不能凭借政府拥有的强制性权力，拆除了之。政府的首要职责是为社会的自我成长提供基础性保障，而不是社会的主宰。

我国城市化过程中土地管理制度改革，也需要积极借鉴海内外土地管理的成功经验。著名华裔经济学者杨小凯认为，对法制尚不成熟的国家来说，有意的制度模仿有时比自发的制度试验更有成效。例如，韩国城市土地开发，政府部门主要致力于土地开发政策的制定，研究机构提供规划和技术支持，土地公社或住宅公社负责具体实施。这种管理、规划和执行部门比较系统和科学的分工，非常值得学习。我国一些政府部门有时把精力放在了事务性工作方面，而忽视了对于政策的研究，对于主管的事务缺乏有效的管理和监督。而一些研究机构、执行机构又常常乐于成为管理者，变成为了行政机关；研究机构不进行科学研究，成为行政机构的代言工具；执行机构，不做具体工作，成为了行政机构的人。这种功能错位，也使得我国土地利用和管理的效率和效果大打折扣。

3.努力健全和完善土地行政管理体制

我国土地行政管理体制改革，应该正确认识土地垂直管理和分级管理的利弊和相互作用关系，必须认识到土地利用和管理问题具有明显的区域性。世界上大多数国家，土地利用和收益分配问题，主要是地方政府的问题，有利于避免“看得到，管不到”。各国地方政府的财政收入可以说也是土地财政，土地收益是地方财政收入的主要来源；和我国不同的是，它们不是依靠卖地财政，而是依靠管地财政。土地财政收入是依靠土地管理，主要来源于税收，而不是土地出让收入。

土地管理需要科学和合理地划分中央和地方政府的责任。我国土地管理，中央政府主要管理土地立法和跨区域土地利用；省级土地管理部门主要管理城市体系规划和建设，作为耕地保护的责任主体负责区域耕地数量的动态平衡和土地开发复垦整理；地（市）政府土地管理部门主要负责区域中心城市规划和建设；县（市）政府土地管理部门主要负责土地利用总体规划、管理和实施；乡镇土地管理部门主要负责土地权籍管理，土地利用监测。 我国土地行政管理体制改革，垂直管理和分级管理相结合，减少条块矛盾冲突，最根本的方法是减少不必要的行政干预，正确履行政府在市场经济条件下的职能，还权于民、还权于社会、还权于市场。

参考文献：

1.深圳市人民政府.深圳市土地管理制度改革总体方案.深圳市人民政府公报.2012.26

2.丁声俊.评茅于轼的“耕地观”.粮食科技与经济.2009.5

3.秦晖.十字路口的中国土地制度改革.南方都市报.2008.10.8

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[关键字] 土地管理 土地管理制度 改革

[中图分类号] TU98 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-1-10-1

随着我国工业化进程的加快，土地已经成为稀缺资源。随着土地资源的不断开发和利用，可用的土地越来越少，这就需要我国的国土资源管理部门通过一些强而有效的手段，在政治、经济、法律等方面采取一定的措施，才能合理有效的利用有限的土地资源，为我国的的经济建设发挥重要的作用。

1 我国土地管理制度现状

我国的现行的《土地管理法》中明确的规定了土地的使用用途，其中包括耕地的保护制度、土地登记制度、土地转让制度、城市房地产开发制度等等，随着我国的经济的不断发展，逐步加速的城镇化建设和工业用地的需求，使得我国现阶段的《土地管理法》及后续的相关法律政策中出现了很多问题，主要包括以下两个方面：

1.1 城市方面

1.1.1 地产权制度还不够完善。我国的《土地管理法》中明确的指出土地归国家所有，在管理上由国家政府直接垂直管理，地方政府则没有权利进行土地管理，其中，土地利益的分配是由国家直接进行调控和掌握，国家政府通过国家国务院下属的国土资源部直接进行具体事宜的操作。

土地是国家所有，在涉及土地使用时，需要国家对土地进行管理登记，目前，在登记中存在登记不及时、土地变更、房屋买卖信息不能及时获取和土地使用情况不明的现象，在很大程度上使土地管理部门难以实现对土地的管理和操作，致使在国土资源管理部门在对土地的管理上难以作为，不能形成高效的处置方式。

土地权利结构不合理，在土地的使用权和所有权上还存在着一定的争议，根据《物权法》中的解释，土地的建设可以在所用土地的地上、地下进行，并对建设的建筑有使用权，但是却没有明确的规定土地空间分割后的所属权，造成土地资源的闲置，形成了土地资源的浪费。

1.1.2 土地价格机制还不够完善。在我国的各个省份和各个城市中都存在土地的价格问题，在土地的使用上，商业用地、工业用地和房地产开发用地都存在着不同的差价，随着经济的发展，土地的使用价格也随行就市上涨，快慢不一，在管理起来就增加了监管的困难。土地的价格没有一个统一的标准，由于土地是国家所有，属于一种垄断性资源，在土地的使用价格上没能和经济的发展有机结合，造成实际地价低于市场价格。土地的丈量存在死角，造成不少的隐形土地，这些土地也在干扰正常的土地使用价格。

1.1.3 土地储备制度还不够完善。土地的储备机构属于政府序列，在权利的行使中往往忽略了市场的实际需求，造成实际情况与市场的脱节。

在土地的收购过程中，土地储备机构设定的回收价格有高有低，混乱不堪，使得工作开展起来相当困难，处理不好会给政府部门造成不良形象。

土地回收资金来源单一，基本都是通过银行的贷款来实施的收购，这样一旦经济不景气的时候，很容易给银行和土地储备部门带来巨大损失。

1.1.4 征地制度不够合理。在对土地进行征收的时候，政府部门给出的收购价格，往往没有考虑到市场的因素，难以让被征土地的人们信服，价格上也难尽人意。

1.2 农村方面

1.2.1 现行制度立法的问题。由于我国的农村土地采用的集体所有权制，在土地的出让和运用上受到了极大的限制。

政府在对农村的土地的进行征收，给出的价格低于市场价格，农村人民对价格的不满意，进行上访时，政府又是仲裁者，使得土地出让者有苦难言。在土地违法事件的处理上不严谨、不科学，造成土地违法现象屡禁不止。

1.2.2 城镇化造成土地资源浪费。在加快城镇化建设的过程中，大量的农村劳动力流向了城市和乡镇，使得农村人口减少，出现了土地空闲，住宅空闲的现象，并且有越演越烈的趋势，土地资源管理部门的制度没能及时跟上，恰当处理闲置的土地，造成了土地资源的浪费。

2 我国土地管理制度的改革策略

2.1 完善城市和农村土地管理制度。第一：在城市土地资源管理上，要明确土地的所属权，从上到下建立起合理有效的制度，紧密结合市场经济，明确土地的价值。第二：建立土地管理信息平台网络，在土地使用、出租、转让等方面形成信息化管理，简化手续的办理，对土地的督察形成实时监控。第三：公开土地的使用情况，形成公开透明的机制，使全社会都可以进行监督，建立起一套发现问题可以随时举报的机制。第四：土地资源管理部要努力开通新融资渠道，保证资金的来源稳定。第五：在农村方面国家需要进行立法修改现有的《土地管理法》，对其中的不和时宜的规定进行修改或者删除，在土地增收方面要保证农民的基本利益。第六：在对于土地的违法犯罪方面，要加强惩罚力度。第七：在对空闲土地、隐形土地进行及时的处理。第八：建立起土地的有偿使用制度，深层次开展土地管理改革。

2.2 优化土地利用规划体系和执法监管体系。首先，建立完善的规划体系，在土地的合理利用上要本着科学严谨的态度进行多方求证，在制定规划时考虑多方因素，使之符合市场规律。其次，建立执法监管机构，在土地的使用和管理方面，对于违法违规操作的土地进行查处并做出处罚。

2.3 进行土地财税制度改革。在对土地的财税制度上进行改革，以保证开发商、农民的利益为基础，政府要处理好和土地相关的各项事宜，保证土地财政的可持续性发展，发挥对闲置土地、隐性土地的管理上的督导作用，通过检查对土地的管理实行定向考核，避免土地的浪费。

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关键词：土地管理;制度化;制度失衡;组织的非正式制度

中图分类号：F301.2 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2015）01-0036-06

制度化是制度形成、制度（价值）认同和制度践行的连续过程。而制度化的衡量，可以从制度成型化（或惯例化、成文化、法定化）、制度的认同和执行情况（价值认同和遵循）、对反制度行为的处罚情况等三个方面展开。本文将依据制度化及其衡量标准，对我国土地管理制度化和绩效进行评价，并对“组织的非正式制度”①带来的土地管理非制度化和低效问题进行分析，以期为了解转型期国家治理制度化状况、原因及国家制度建设的任务，提出有效的改进路径。

一、中国土地管理制度化和绩效状况评价

（一）制度化过程评价

1.制度成型化

虽然目前的土地管理制度体系为我国土地利用与管理提供了基本的秩序，但是，这一制度存在的问题也是十分明显的。一是制度不够完善，突出表现在土地权利与义务的双重缺失与失衡。农村集体土地没有完整的财产权利，也没有完整的财产义务，政府垄断建设用地供应，造成土地利用上的囚徒困境博弈（政府违规圈地、农民违法用地、各地疏于保护耕地等）②。二是一些制度的层级低，很多制度都是以政策文件形式表现出来，而不是更加成熟稳定的法律法规。三是制度变动频繁，太多受到宏观经济环境的影响。因此，虽然目前土地管理各项正式制度已逐步建立，但并没有达到成熟完备的程度。

2.制度认同与执行情况

由于利益关系造成的动机结构不同，不同层级政府对土地管理正式制度的态度是不一样的，对有利于自身的制度，下级政府通常会充分利用，积极执行;对于利益影响不明显的制度，下级政府会视情况选择执行;对自身利益不利的制度，地方政府则可能采取规避、变通甚至扭曲的态度。由于上级对下级有人事任免权，也就是 Huang Yasheng 所说的政治

收稿日期：2014-09-04

作者简介：谢志岿，男，深圳市社会科学院研究员（深圳 518028），香港中文大学博士（香港 999077）。

曹景钧，男，香港中文大学政治与行政学系副教授，博士生导师（香港 999077）。

孙莹，女，中山大学讲师（中山 528400），香港大学博士（香港 999077）。

（组织）控制的权力③，使得下级一般不会公然对抗上级的管理，但是，潜在的不认同乃至扭曲制度则是普遍的。通俗地讲，就是“上有政策，下有对策”或者“公开一套，背后一套”。在这不认同乃至扭曲制度的过程中，地方政府逐渐形成一系列利用和扭曲正式制度的非正式规则。制度的不认同、扭曲情况可以从土地违法案件数量的不断增多反映出来。近年来，全国每年发现的土地违法案件都在十万件以上④。居高不下的土地纠纷和土地维权案件，也集中反映了土地政策执行和具体管理行为不被认可的状况。

3.对反制度行为的处罚

与大量违法违规用地行为相对应的是违法违规的成本低。绝大多数违法违规行为未被严肃处理，也反映了土地管理制度化程度较低的状况。在土地违法行为处罚中，由于数量大，出现法不责众的现象，监管部门往往进行选择性惩罚，具体表现在以下三个方面：一是惩罚的比例低，只有一少部分反制度行为会受到处罚;二是处罚的程度轻，很多反制度行为一般不会受到太严厉的处罚，多数只是收回土地或者罚款了事;三是地方政府对一些土地违法行为采取保护态度，只有在中央或上级部门高度重视的情况下，才会象征性地处理几个典型。上述土地管理中执法不严的情况，导致用地者抱着法不责众的心理，与土地管理者展开博弈，直接影响了正式制度的执行。

（二）制度绩效评价

不可否认，现有土地管理制度对促进经济发展、保障国家土地利用秩序功不可没，但是，土地管理主要目标未能如期实现也是不可否认的事实。我们可以具体从耕地保护、房地产调控、土地出让市场化状况、违法建筑管制等土地管理主要目标的实现情况进行分析。

1.耕地保护总目标实现情况

保护耕地是土地管理制度改革的一个重要目标，自1986年制定土地利用总体规划以来，国家制定了多项耕地保护、控制建设占用耕地及补充耕地目标，但大都没有如期实现，如《全国土地利用总体规划纲要》（1997―2010年）确定的2000年、2010年的耕地保有量分别为19.40亿亩、19.20亿亩，但2000年全国耕地的实际保有量为19.24亿亩，到2005年，这一数字就锐减为18.3亿亩。⑤

2.房地产市场调控目标实现情况

自2002年中国楼市升温至今，商品房价格总体上一直处于上涨之中。2010年4月起，中央政府出台了被称为史上最严厉的房地产调控措施，但房价仍然在高位徘徊⑥，效果有限。

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王平刚

 广西玉林 537000

摘要：土地资源作为国家实现工业化、城镇化雨农业现代化建设的基础，在整个国民经济与资源发展体系中发挥着重要的作用。本文在此背景下提出

了农村土地管理制度改革方向的研究，通过分析现阶段中国农村土地管理现状与影响，有针对性的提出了未来中国农村土地管理制度改革与发展方向，以

充分完善农村土地管理制度改革，实现土地资源的科学合理配置与最大化利用。

关键词：土地、制度、管理、改革、方向、综合

引言

科学的配置土地资源，是有效推动中国实现工业化、城市化与农业现

代化的基础和前提，现阶段，只有充分推动农村土地管理制度改革，完善

土地资源配置，才能最大限度的发挥土地资源优势，实现土地资源的充分

发展。

一、现阶段农村土地管理存在的问题

1、土地流转制度方面的问题

在农村地区土地的流转中，农民手中拥有的土地的使用权并不是完整

的承包权，也就是说农民对于自身的土地并没有转包、抵押、租赁等的权

利，这种情况使得土地流转形成的市场中介以及金融方面的支持不能完善

的建立起来。当前的土地都是按照每户人家的人数进行平均分配的，这种

分配形式能够与现阶段农村的生产力状况相适应，但还是因为土地产权的

固定性，在一定规模之内的土地归并不能真正的实现，这样就使得农村生

产力不能进行自主的分配设置，农村地区经济结构的调整也处于比较尴尬

的位置，一方面是对土地承包关系的重新调整，一方面就是放弃土地的规

模化的经营，这两种方法都不能得到有效的发展，造成了农村土地资源配

置的效率非常低下。

2、农村土地管理中的违法违规用地问题

在现阶段的农村土地管理中，经常会出现农村地区的居民不经批准就

擅自占用土地进行建房的行为，这种占用土地的方式属于违法违规用地，

由于农村地区土地管理制度的不健全，这种行为一直得不到有效的治理，

并且在经济相对发达的乡镇地区尤其明显，人们对于土地管理的制度了解

不足，许多人认为这种行为是理所应当的，有的甚至会出现滥用职权、非

法占地的情况。违法违规占地频发的地区一般工业发展比较迅速，需要大

量的土地来建设厂房，使得土地资源越来越紧张，这种行为也直接导致了

土地价格的上涨，同时也损害了农民用地的利益。

3、现阶段土地管理制度的法律基础薄弱

在现阶段实施的各种法律中与土地制度相关的法律条款都比较笼统，

缺乏问题的细致的划分，这样就导致的法律条文在实际的实施中存在诸多

的漏洞和问题。尤其是当农民在进行土地承包经营过程中常常会遇到土地

权利的侵犯问题，这时并没有相关有效的法律可以帮助农民维护自身的合

法权益，失去了法律方面的保护再加上农民普遍存在法律意识薄弱的情况，

这使得他们在土地管理的运行中占据着非常不利的地位，在土地所有权的

谈判上也不占优势，没有可行的方法来争取自己合法权利的实现，这也是

现行土地管理制度法律基础薄弱的具体体现。

二、农村土地管理制度改革的发展方向

第一，加强宏观调控政策落实以及制度的创新。加大宏观调控，就是

要充分发挥土地利用总体规划对土地合理利用的统筹协调作用，发挥政策

对耕地保护的宏观指导作用。政府政策的有效落实需要结合实际情况积极

的采取各种措施，将中央有关耕地保护的各项方针政策以及保护耕地的各

项制度措施都进行实际的实施执行，只有这样才能取得土地管理的实际效

果。制度上的土地管理的创新，就需要人们在新形势、新的土地管理任务

的推动下，不断进行土地管理新机制、新经验的研究和探索、积累，不断

创新出新的土地管理手段，维护农民的用地权益。比如加强基本农田土地

的整理以及修建水渠等工作的开展，这属于一项系统的土地管理工程项目，

具有严格的法律规定以及操作步骤，因此在施工之前需要做好科学的规划

和分析，保证工程质量的顺利达标。基层国土部门应该认真总结以往小型

开发整理项目的实践经验，组织工程技术人员实地踏勘，反复论证，认真

编制可行性实施方案[2]。设计施工中出现问题时应该请专门的技术人员进

行现场指导和维修，这样才能保证工程质量以及进度的顺利发展。

第二、加强违法违规用地的清查。 当前农村土地问题积累比较多、

矛盾也比较突出，因此，要不断加大对违规违法用地的清查力度。如果通

过清查发现土地违法违规使用的现象，需要进行理智的分析和研究，对事

件进行分类对待，不能简单笼统的归为一类，需要根据土地违规的具体情

况采取不同的惩罚办法。如果土地违法违规的情况符合农村土地利用的总

体规划以及当地村镇的实际情况，但是这种形式的用地没有经过正规的批

准，那么则可以通过后期的补办手续、补缴相关税费等行为，使这种用地

行为合法化。而对于那些不符合规划但是其土地建设已经形成了一定的规

模的情况，这种行为土地已经不能恢复原来的状态，这种时候可以在对相

关单位和责任人进行经济处罚以及责任追究的基础上，通过调整规划、补

缴税费补办手续，将涉及到的土地纳入正常管理范畴，已经建成的公共违

法用地需尽量的补办手续，而对于那些圈占囤积土地的行为要坚决予以回

收处理。

第三，不断突出对征地制度的有效完善。首先要缩小对农村土地的征

地范围，在修改相关土地征用法律法规的过程中要充分研究并解决针对农

村征地范围的问题；其次要规范征地程序，完善法律法规，对于尊重和保

护农民在征地中的话语权要做出相应的规定；再次要合理的确定征地补偿

标准，要按照土地对农民的生产资料功能与社会保障功能来分别考虑土地

的增值收益，并参照土地市场价格确定对农民的补偿标准；最后要切实落

实安置政策，一些地方采取预留发展经营用地或者部分征地补偿款作价入

股参与经营的方式进行土地安置，要认真总结这种安置方式的优缺点。

第四，重视对农户宅基地财产权实现问题的分析。要稳妥的推进宅基

地流转实验，赋予农民宅基地资产属性，在对其进行严格管理的前提下允

许合理流转与有偿的使用，在推出宅基地时要能够获得合理的收益，以最

大限度的保护农民合法土地权益。

第五，对土地财政问题的分析。土地的收入目前已经成为很多地方政

府收入的重要来源，卖地的农民透支其土地的未来收益，用地的农民投资

未来收益一次性缴纳的土地出让金最终又转嫁给了消费者，因此要处理好

农村发展与城镇发展的管理，处理好耕地发展与国家粮食安全的关系，处

理好土地收益与农民及政府的分配关系，就需要对现行的土地管理与使用

制度进行有效评估，并不断完善土地管理制度，实现农村土地管理制度的

新改革与新发展。

第六，突出强调农村耕地红线问题。首先要建立并不断完善农村农民

耕地保护补偿机制，加强研究耕地保护机制的定位、补偿对象、资助来源

与支付方式，做好制度设计并严格落实；其次，耕地的占补平衡应强调质

量与数量的共同发展，在严格执行耕地数量占补平衡的过程中，还需要强

调耕地质量的提高，并将质量状况作为重要考核指标纳入到耕地质量管理

办法中；最后要形成对耕地保护管理的合力，在强化基本农田保护的政府

分级负责与管理的基础上，建立起以国土部门为中心，综合农业、林业、

水利等部门共同参与的农田保护管理体系，提高对农村土地的管理水平。

3、结论

综上所述，农村土地作为农民自身发展与整个国家经济社会发展的重

要保证，在很大程度上影响着农民与社会的持续进步与发展，因此需从农

民实际土地发展与管理状况出发，改革农村土地管理制度，完善土地管理

模式，实现土地资源的综合运用

参考文献

[1]党国英.农村土地管理制度改革现状思考[J].中国土地.2005(2):12-14.

篇9

关键词：拆迁 土地管理 规范

前言：

在当前的城市建设中，拆迁改造是重要的内容，但是，在具体操作中，存在严重违法行为，强制拆迁问题不断。与此同时，土地资源是重要的生产要素，对于整个城市发展意义重大，需要强化管理，尤其是拆迁过程，更要注重对土地资源的合理管理，发挥土地管理部门的智能，围绕规划的拆迁工程的目标，进行全面部署，借助对土地资料的科学管理，达到对拆迁问题的改善，促进拆迁工作的顺利进行，在根本上保证城市规划建设的顺利进行。

1、对拆迁概念的阐述

在城市发展中，城市规划比较具有普及性，拆迁经常发生，因此，拆迁工作至关重要。对于城市拆迁，需要执行者获取相应的许可证，对规划区内的房屋进行拆迁，辅之以拆迁安置工作，结合具体标准，进行经济补偿。另外，对于拆迁制度，对于加速城市化建设具有关键性的作用，对于城市建设和改造意义不可估量。拆迁主要的对象是国有土地上的房屋构造，因此，在这一过程中，相关土地管理不容忽视，在其影响和规范下，拆迁工作才能够有法可依，有据可查，保证拆迁主体和拆迁户之间能够达成协议，使得矛盾的解决具有理论支持，实现对双方利益的有效均衡，保护双方的利益。对于房屋而言，是人类生存的基础，因此，对于人们而言，其意义巨大，甚至大部分财产都用于房屋。但是，社会的发展需要对城市进行扩建，尤其是城市周边的乡镇，拆迁改造扩建项目成为发展趋势。

2、全面分析拆迁过程中存在的问题

2.1房屋拆迁改造缺乏完善的土地管理制度加以完善

在当前的拆迁改造中，相关法律法规不健全，尤其是土地管理方面的约束机制不健全。目前使用的法律法规都存在各自的不足和缺陷，甚至出现法规之间的冲突和矛盾。对于房屋拆迁制度的不健全问题，主要是缺乏关键性的制定思想，土地管理不到位，缺乏指导性，没有对拆迁行为给予准确的定位，集中体现在：在强调整体利益的同时，对个体利益考虑不周全，甚至出现轻视的问题，缺乏公正性。其次，在当前的拆迁制度中，没有全面对土地和性质进行分析，主要由政府掌控，监督不到位。

2.2缺乏对拆迁补偿的问题的全面分析

在当前的拆迁工作中，拆迁矛盾的发生都愿意补偿的纠纷。对于拆迁补偿，主要是依照拆迁协议，由于被拆迁人受到损失，而得到的经济补偿。其中主要的问题体现在：补偿标准不高，范围狭窄，方式单一等，这也是造成拆迁矛盾的主要问题。因此，要立足土地资源的本质，保证拆迁改造与土地进程速度匹配，保证在城市建设规划的同时，达到相关制约和限制，提供土地利用率。在根本上实现对拆迁问题的本质的认识，缓解矛盾。

2.3由于缺乏对国家土地管理和征收制度的充分认识，存在滥用拆迁行政许可证的情况

在一些地区，为了追求效率，存在盲目发展的情况，忽视相应的程序，例如，在未获取许可证的情况下，就开展拆迁，甚至出现擅自发放证件的情况，引发违法拆迁工作的发生。这就使得被拆迁者在并不知情的情况下，对拆迁工作的目标和意义了解不到位，导致彼此之间矛盾产生，不利于土地后期管理工作的开展。

3、如何借助土地管理实现对拆迁工作的积极推动

3.1以土地管理制度为基础，推动拆迁立法工作的开展与完善

对于城市拆迁工作，是整个城市规划的重要组成部分，事关布局，也与人们的生活状态息息相关，事关土地利用效率，为此，在城市规划设计中，要重视对土地管理工作的规范，强化监督机制，重视立法，结合结构优化，实现对土地管理的规范，提供主动性的服务，构建科学机制，保证土地潜能的开发。对于拆迁工作，需要发挥法律的指导性作用，借助对法律制度的完善，实现对纠纷的缓解。同时，立足法律制度，对于拆迁行为进行积极立法，保证行为有据可查。

3.2对拆迁流程进行不断完善

为了减少拆迁过程中的矛盾，要重视拆迁流程和环节的合理性，强化制度减少，保证拆迁工作的公正性与公平性，结合拆迁事宜，制定合理的策略，消除不稳定因素。制度在完善的过程中必然经历诸多的矛盾，因此，对于拆迁制度，需要争取的认识，给予配合。拆迁是发展的手段和形式，体现了社会文明的程度。拆迁工作事关整个社会的利益，与土地管理工作密不可分，需要处理各方利益，强化法治观念。

结束语：

综上，随着城市化进程的推进，拆迁工作在整个城市建设中不可避免，与整体土地管理与城市规划关系密切，因此，要重视发挥土地管理工作的作用，实现对拆迁工作的有力推动，分析拆迁工作的本质，立足土地资源的利用，实现土地管理工作的积极开展，营造更加和谐的城市建设气氛，改善城市面貌、完善城市功能，促进社会经济发展具有很重要的作用。

参考文献：

[1]韩龙. 集体土地上房屋强制拆迁法律问题研究[D].中国地质大学（北京），2013.

[2]范德. 城市拆迁补偿安置政策及其实践[D].上海大学，2013.

[3]石晓梅. 城市房屋拆迁法律制度研究[D].安徽大学，2006.

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关键词：土地资源；管理利用；措施

引言：随着当前人口数量在急剧上升，土地资源也是越来越紧缺，如何在满足每个人对于土地的需求的前提下避免人们发生矛盾是当前国土资源局应该重视起来的问题，在新的形势下，合理有效的管理和利用能够在一定程度使单位面积的土地能够发挥最大的效益，使有限的土地得到无限的收益。

一、当前土地资源管理利用中存在的问题以及原因分析

（一）土地资源管理制度体系不够完善。当前土地资源交易充斥市场，各个管理部门之间相互推脱，缺乏对于土地资源建设的调控力度。而且土地资源管理制度体系不够完善，土地供应市场化存在弄虚作假的现象，相关机构人员利用土地交易运营中的漏洞来获取经济效益，腐败现象恶劣。

（二）土地资源管理控制不符合民意。在进行土地管理编制后，使用的《土地资源管理规范》仍是很早编写的，有关地标的指示和地图上的位置标志都有着一定的差别，但是城市的发展离不开工程的建设，由于建筑始终不能提高人们对于土地利用的满意度，所以导致很多房子建了拆，拆了建的劳民伤财情况。

（三）相关土地政策没有实施到位。在城市发展的过程中，随着公共设施的不断增加，导致很多农民失去土地管理资格，渐渐的使很多人陷入了三无的困境，而土地收回之后对于农民的补偿又相对较少，甚至连国家建设单位的补偿都无法达到百分之百落实，从而使农民在征地后所得到的经济效益和收入还不如征地前，给很多农村住户的生活带来了更大的困难。

（四）对于非法占用土地资源行为打击力度不够。当前存在很多地区由于建设工程资金不到位或材料供应不上而导致工程停滞，用地资源并没有给人们的生活和经济上带来效益。

（五）土地利用率低。在农村地区，由于一些农民缺乏农业知识，在种植过程中，小麦稻田一般都是第二季高产，而很多时候农民在种植时只种了一季，而此后土地遍闲置了下来，导致土地的利用率大大降低。

二、土地资源管理利用的内核以及加强土地资源管理利用的方式

（一）加强管理，强化机制。在地方成立相关的土地资源管理利用领导分队，严格按照政府所规定的土地政策加强土地管理力度，健全各个部门的智能，加强各个机构之间的相互联系，定期召开管理人员会议，对每个部门所管辖的事务进行统一的提出分析，建立一套严格的土地管理制度。

（二）加大宣传力度，增强土地意识。我国规定，不管是城市还是乡镇，每个人，每个机构都应尊重国家的每一寸土地，要切实的做到保护耕地和土地资源。这是国的基本国策，相关管理部门要加大宣传力度，利用报纸、电视、网络等方式向广大群众传播土地资源的重要性，增强人们对于国土资源的保护意识。

（三）加强监管力度，制定完善规划。随着城市发展的全面化，城市的发展速度和土地资源的利用率成为当前管理部分所面临的严重问题，如何在土地资源有效的情况下，保证经济效益最大化对于城市的发展至关重要。在对土地资源进行合理管理和分配时，要严格工程建设单位进行考核，对其工程建设经验和工程设备的先进性以及技术人员进行检验，待全部合格后才可将土地开发权交给建筑开发商。

（四）明确土地利用情况，盘活土地。相关土地利用情况管理部门，要及时将记录在册的土地建设和实际的建筑进行对比，保证档案记录情况和实际相符，对重点工程进行逐一盘查，登记在册，明确建筑界线，对已经废气或者无用的建筑进行整理回收，加大土地的储存利用力度，对没有达到国家标准的土地建设进行再利用，有地方政府无偿收回。

在节约土地资源和科学利用空地的前提下，切实做好工程拆迁的补偿工作，对农村地区的空地和闲置地进行整体融合，开展城乡建设工程地的置换，同时还要保证好农耕用地的正常工作，尽可能的增加农村耕地面积，禁止擅自交换或贩卖土地所有权，禁止在国有土地上建设个人工程。

三、结论

总之，土地资源是稀缺的，是不可再生的，因此土地的建设是有代价的，土地资源的可持续利用需要落实科学发展观，国土管理局应该对其提起重视，严格按照国家规定对土地资源进行科学合理的管制和利用，加强对于土地资源内核的重视工作，保证土地利用效益最大化。