最新土地管理法范文

导语：如何才能写好一篇最新土地管理法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

2007年中国法制建设的进展，成绩卓著。

――3月， 旨在平等保护公私财产的《物权法》在全国人代会上通过；4月，对打造“阳光政府”有着关键作用的《政府信息公开条例》正式颁布；6月，旨在加强劳工保护的《劳动合同法》出台；8月，有“经济宪法”之称的《反垄断法》出台。此外，还有《企业所得税法》《突发事件应对法》等一系列重要法律，在2007年获得通过。《国有资产法》《社会保险法》等也在2007年首次提交立法机关审议。

――最高法院正式收回死刑复核权，以此为发端，全面推动了刑事司法体制的改革，包括死刑案件二审开庭制度，讯问当事人录音录像制度等逐步建立完善。

――国家预防腐败局挂牌成立，最高法和最高检联合《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，对打击、预防腐败犯罪起着积极影响。

不过，以上成就主要还是“法制”（rule by law）的进步，距离“法治”（rule of law）还有不小的差距。

2007年3月，也就在《物权法》出台一周之后，重庆“钉子户”事件成为舆论关注的焦点，很多人将其视为《物权法》出台后面对的第一次重大考验。

在具体事件中，“钉子户”当事人和重庆拆迁部门各执一词，一方认为自己是为了公共利益进行旧城改造，拆迁有理；另一方则认为对方是商业开发，不属于公共利益。由于《物权法》对“公共利益”一词没有界定，很多人便认为该案件是一个法律盲区，并呼吁应该制定《物权法》实施细则或者颁布司法解释，来解决此现实问题。

其实，尽管《物权法》没有界定“公共利益”一词，但根据2004年最新修订的《土地管理法》第58条的规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的……”从这些法律规定可以看出，尽管《土地管理法》也没有界定何为“公共利益”，但至少已用排除法，将“旧城区改建”划在了公共利益的范围之外。但几乎所有的讨论，甚至很多权威学者的发言，都只意识到《物权法》的疏漏并试图加以注解，而忽略了《土地管理法》的实在规定。

从《土地管理法》修订到《物权法》出台，不过才短短三年。当年对“公共利益”界定的激烈争论几乎已被人淡忘，法律一经出台便成为束之高阁的摆设。事实上，《物权法》的命运也不比《土地管理法》好多少。《物权法》明确规定不动产实施统一登记，但该法实施后，建设部和国土资源部依然分别制定房屋和土地的登记办法。

2003年出台的《行政许可法》，曾经被视为中国打造“法治政府”的扛鼎之作，其实施后，诸多行政机关名义上不再任意“许可”，对企业、项目不搞审批，但要求“备案”、要求“申报”――一个简单的文字游戏就绕过了《行政许可法》。至今不过短短四年，《行政许可法》曾经被寄予的厚望几乎无人再提。

与其说中国缺少法律，不如说缺乏法律的执行。中国许多法律缺乏内在的威严，因此，几乎每届政府平均五年左右就得新制定或至少修订法律。如2007年《劳动合同法》出台，人们对其备加关切，却很少记起，相关的立法精神、原则，甚至一些具体规定，早在1994年的《劳动法》中已有记载。

2007年发生了一件不为国人关注的事件。美国律师协会（ABA）联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织，发起了“世界正义工程”（the World Justice Project），试图建立一个全球统一的规范，以衡量一个国家遵循法治的程度。

该衡量指标被称为“法治指数”（The Rule of Law Index）。按照“世界正义工程”准备的法治指数初稿，衡量一国的法治，大约有14种主要指标，分为三大部分：第一部分是，即执政权力受到约束；第二部分是立法，包括代议制立法机关立法和行政机构立法；第三部分则偏重于执法，包括对法律法规的执行和管理。“法治指数”特别强调，衡量一个国家遵循法律的程度，不能只着眼于法律法规条文，还应关注实际的执行情况。

对照“法治指数”的标准，中国目前在立法上基本达标，但和执法方面就明显存在差距。当然，“法治”很难用一个标准来界定，但作为一种参考指标，中国确实应该反思自己。

展望2008年，中国如果要真正在法治方面取得长足进步，最值得期待的是两个变革――一个是违宪审查制度的建立；另一个是司法体制改革的深化，尤其是司法独立的真正确立。前者是构建体系的必要条件，后者则是法治有效运行的根本保障。

当然，考虑到中国现实国情，在政治体制改革尚未到位的前提下，很难指望这两个制度在2008年，甚至未来几年内一蹴而就。但法治的实现本身就是一个需要长期努力的过程，作为一个方向，全面落实宪法，真正实现司法独立，应该是理论界研究、实务界探索、舆论上关注的重中之重。

可以预见，在2008年，中国的法治化进程，主要还将通过以行政为主导的、自上而下的政府自我束权来获得突破，即推进依法行政，仍将是中国2008年乃至未来几年内最主要、也是最可行的法治化路径。

篇2

根据市政协2013年专题视察调研工作安排，10月25日市政协副主席任书文、王爱萍带领部分政协委员就我市严厉打击违法用地、违法建设情况进行视察，听取市国土资源局土地执法监管情况汇报，与市区6个国土分局执法大队进行座谈，深入了解相关情况，提出建设性意见和建议。视察报告分三个部分。

一、治理情况

全市国土部门按照国家、省和市委、市政府的决策部署，转变职能，优化服务，落实责任，严格执法，认真贯彻实施《土地管理法》及相关法规，针对用地需求量与耕地保有量的矛盾突出问题，从20__年第十次土地卫片国土资源部启动“15号令”实施问责以来，严厉打击违法用地犯罪行为，20__年违法用地面积下降30.6%，违反耕地面积下降60%，违法占用耕地的比例从31.2%降低到5.81%，目前全市违法用地总数控制在11%、未超越国家红线15%的限度、排序全省倒数第二位，违法占用地呈下降趋势，实现“保红线”目标。主要治理措施有四个方面：

（一）建立监管责任网络。按照省、市政府要求，全市建立土地监管责任体系，把违法用地易发区，编制成全图，定人定岗进行动态和静态监管，实行监管区域、村庄、耕地网格化管理，建立责任制度完善、巡查职责规范、监管主体明确的市、县、乡三级巡查网络，进一步强化违法用地监管体系建设。

（二）强化严厉打击手段。全市各级国土部门创新执法方式，采取卫星遥感监测、违法用地事前制止、督促检查上下联动、重点案件挂牌督办、典型案件公开查处、触犯法律追究责任等手段，标本兼治，多措并举，极大地震慑了违法用地、违法建设的犯罪行为。20__年以来，不完全统计，全市共移交公安机关涉法土地案件32案33人，查办违法犯罪线索19件，侦破自侦案件48起，移送42人。

（三）持续开展专项行动。20__年以来，开展卫片执法、查处变更规划、清理规范用地、非法转让土地专项治理行动，查处148宗违法用地、收缴罚没款1812.14万元，没收建筑物45.75万平方米，查处变更规划45宗，收缴罚没款657万元，出让金3.5亿元，累计处置土地34344亩、其中盘活置换用地7420亩，为“国省市”重点工程规范用地手续160宗22887亩、公开出让37宗2266亩、已收回罚没款4069.91万元、各类规费（耕地开垦费、征地管理费）和土地出让金18.8亿元。

（四）严格建设用地审批。全市各级国土部门依法行政，严格建设用地预审预报、约谈承诺制度，审批用地从各个业务环节严格把关，谁办理谁监管，建立内部会审、执法监察、反馈预警机制，对违法用地行为实现一票否决制。积极做好重点工程项目用地保障，对重点项目应急用地、临时用地、农业设施用地全程跟踪，减少环节，加快审批。结合全市总体规划修编前期的分析和预测，合理布局，科学分配规划期内主要用地指标，优先满足各级重点项目建设用地。加强土地监管，主动服务大局，努力争取增量、盘活存量、管好流量，保障全市经济社会发展用地。

法律解释： 违法用地指，未取得建设用地审批手续占用土地或通过非法交易取得土地使用权；违法建设指，建设单位或个人未依法取得国土、规划等行政主管部门的批准或擅自改变批准内容的建筑体。

二、相关问题

通过调查研究、情况分析，有四方面的问题应该高度重视。

（一）执法力量严重不足。全市各级土地执法力量严重不足，基层监管队伍薄弱、人员缺乏，有的国土所只有1人，就市、县两级国土监察执法大队不足120人，监管全市6956平方公里国土资源确实有很大难度，查处违法力量有限，暴力抗法时有发生。

（二）违法用地依然严峻。违法用地违法建设在全市10个县区不同程度的存在，小店区、晋源区、尖草平区被市政府确定为违法用地易发区，在“城乡结合部、城中村改造、宅基地开发、非工程建设、国道省道两侧、农村撂荒农田”等区域土地违法问题较为突出，用地存在“未批先占、少批多占、”和“非法交易、非法转让”等违法违规现象。仅20__年全市村民宅基地违法用地宗数占到违法总数的18%。

（三）土地违法追究偏轻。《土地管理法》第七章法律责任中规定，违法用地、违法建设单位或个人给予行政警告、行政处分，行政处罚，构成犯罪的，依法给予追究刑事责任。在土地执法实践中追究刑事责任的犯罪行为很难执行，多数违法用地行为以行政处罚为主，因违法成本低，追究责任轻，处罚力度小，导致违法用地、违法建设犯罪行为不断滋长，治理难度加大。

（四）规划用地监管较松。因受利益驱动，在用地立项、规划、审批、施工、建设等环节，普遍存在“重审批、轻监管”的问题，相关部门土地执法共同责任机制尚未形成，监管规划用地情况有一定缺失，致使一些用地单位和个人随意改变用地规划、扩大土地用途或非法占有土地，造成土地严重浪费流失。

（五）法制教育亟待加强。有的用地单位或个人法制意识不强，尤其是一些开发商受利益驱动，法律观念严重缺失，保护国土资源意识淡漠，遵纪守法不够自律，藐视国家法律尊严，助长违法用地、违法建设行为，因而加强法制教育刻不容缓。

三、参考建议

政协委员充分肯定全市国土部门工作，就进一步搞好国土执法监管、打击违法用地、创新执法方式、加强法制教育等工作，提出五方面16条参考建议。

（一）加强执法队伍建设，严格土地巡查制度，充分发挥市、县、乡三级网格监管

作用。

1、要着力解决全市土地执法力量严重不足的问题，市政府应全盘考虑，积极协调省编办，在政策允许的范围内，增加必要的执法力量，更好适应形势发展需求。按照中央精神“从现在起不增加行政编制”的要求，借鉴广州、深圳等地经验做法，参照国家公务员相关政策，招录聘用专职国土执法监察人员，充实基层一线力量，切实加强执法队伍建设，改变目前执法力量薄弱、超负荷工作现状，确保执法人员配置更加合理、更加有力、更加均衡。

2、要把监管全市基本农田耕地作为首要责任，进一步强化市、县、乡三级土地巡查网格化管理，明确巡心，集中执法力量，严格巡查制度，全面拉网排查，做到防范在先、发现及时、制止有效、查处到位，有效预防农村非法占用耕地建造宅基地问题发生，最大限度保护农田耕地总量动态平衡。

3、要把建设用地作为重要监管目标，对全市容易发生土地问题的城乡结合部、国道省道两线、经济发达地区、城市黄金地段、片区建设工程等作为重点监管区域，加强监督，认真普查，做到排查巡查人到位、监督管理不失职，铁面执法不徇情、铁腕问责严追究，从严控制城乡建设非法用地，保证用地手续齐全，依法合理用地节约用地。

（二）严格依法按照规划编制用地，合理统筹城乡协调发展，认真履行规划用地监管职责。

4、要按照建设一流省会城市的标准，树立“规划全覆盖、城乡一张图”的新理念，全面考虑全市建设用地现状，高效推进“五规合一”建设发达城市群的步伐，以高标准规划为引领，提升省会城市综合功能，为协调推进建设新城、改造老城、开发古城、绿化山城、建大县城的“五城”联动建设项目，提供更好的规划环境和用地指标。

5、要按照中央最新指示精神，高度重视改善民生住房问题，优先编制规划民生工程和保障房建设用地指标，对非法占用民生住房建设用地行为，坚决打击，决不姑息；全面实施统筹城乡发展战略，花大力气，下大功夫，力求城乡规划“无缝对接、同步发展，实惠百姓、群众满意”。

6、要针对全市建设用地供应紧张的现实矛盾，综合利用闲置土地，摸清市县土地存量，整合可利用土地资源，采取集中管理、统一调配办法，严格按照《土地管理法》规定“占多少，垦多少”的原则，坚决落实“谁用地谁补偿谁复垦”的政策，保证建设用地“占补平衡、不越红线”。

7、要依法打击未批先建和明知不能审批却乱占土地违法犯罪行为，认真落实中央关于“保护耕地控制城乡建设用地”政策，自查自纠在土地审批等环节上的不正之风，切实加强规划审批用地全程跟踪监管，严格规范核发建设用地规划许可证，推动城乡规划用地向法制化迈进。

（三）创新执法联合联动模式，建立土地执法共同责任机制，采取行政和法治手段，加大综合治理力度。

8、要贯彻落实中央关于保护国土资源“预防为主、查防结合”的工作方针，针对全市土地执法难、查处难等问题，应创新土地执法方式，通过市政府组织协调，联合相关职能部门，建立全市国土、规划、发改、住建、建管、监察、城管、公安等土地执法共同责任机制，构建“联合执法、齐抓共管”一体化新格局。

9、要着力强化科技执法手段，应用高科技卫星遥感监测、监管农村集体土地与新增建设用地变化，加大“卫片”执法力度，实时监控土地动态，为土地执法提供详实、全新的参考数据，努力构建“技术装备先进、执法手段全新”的国土综合保障体系。

10、要加强执法机关办案的法律责任，严格执行实移送、移交土地违法犯罪案件、申请强制执行的法定程序，行政执法机关和司法机关应按照法律规定，依法处置违反土地管理法规的非法转让、倒卖土地使用权的犯罪，并严厉追究刑事责任；对暴力抗法行为，打击要重、处罚要严，起到强大震慑作用。

（四）加大依法行政力度，建立联席会议制度，严把土地审批关口，全面整顿规范市场用地秩序。

11、要坚持依法行政、秉公执法的原则，严格履行土地审批责任制和问责制，对擅自改变土地用途或事项的建设单位挂牌警示，对依法公平参与市场竞争的用地单位表彰奖励，对严重违法用地单位注销审批事项，增强政府权威性，提升政府公信力。

12、要建立城乡土地使用监督检查联席会议制度，健全完善全市国土会商、情况互通、信息披露、行政听证、案件查处工作机制，定期召开会议，共同研判解决全市用地突出问题。

13、要对未经立项、规划、用地、建设许可等审批的违法违规建设项目，坚决不予受理土地审批、土地权属登记申请，严把建设用地预报、预审、审批关口，严格执行行政许可制度，依法规范用地市场秩序。

（五）牢固树立保护国土资源的国策观念，切实增强全民节约用地意识和法制意识。

14、要增强全社会保护国土资源的法制意识，进一步宣传贯彻《土地管理法》，提高全民保护国土资源重要性认识，营造保护土地、人人有责的良好社会氛围。

篇3

南京市国土资源局历来重视干部教育培训工作，早在2000年4月，局党组就提出了把干部业务培训工作作为土地管理工作基础的基础，并制定实施了相关措施，进一步加强了南京市国土管理干部培训中心？？干部教育培训基地的建设。南京市国土管理干部培训中心通过不懈努力，目前已初步建立了一套严格适用的教学管理制度;出版了一本既有部门特色又能满足培训需要的教材;建立了一支相对稳定的师资队伍。

一是编写了一本切合实际的培训教材。自99年10月江苏省国土资源厅召开新《土地管理法》研讨会之后，培训中心积极协调组织局机关各处(室)业务骨干，结合工作实际编写教材章目提纲，先后召开2次研讨会，通过反复试讲，征求学员意见，最后确定全书框架为10章46节。在具体编写过程中，克服时间紧、人手少等困难，努力做好组织协调，加班加点制作印刷制版原件，于2000年6月第一期乡镇土地管员轮训班开办前完成了印制工作，将28万字的讲义发到参训者手中，该讲义不仅填补了南京市土地管理培训教材的空白，而且被学员称为“日常工作的参考书，解难释疑的好助手”。经过第一个周期的轮训检验，根据教学员反馈意见，2000年又组织编写者重新修订讲义，经过增删、调整，六易书稿，最终定稿全书为15章61节41万多字，于2001年12月正式出版。国土资源部李元部长为该书作序，认为这本书“将土地管理的理论、法规、专业知识、工作实践和经验融为一体，既可提高理论水平，又可指导实际工作;既有实用性，又有可读性;既可作为专业知识培训的教材用于课堂教学，又可作为工作中随手翻用的工具书，用于工作参考，还可作为社会上自学自用的宣传读物用于国土管理宣传”。

二是配备了一支相对稳定的教员队伍。为了保证教员队伍的相对稳定，抓住“严把入口、制度管理、激励跟踪”三个环节。在选聘教员时不仅重视高学历，更看重职业道德，把强烈的事业心、责任感及丰富的工作经验作为主要标准，通过摸底和多次试讲的筛选，聘请了20名同志作为教员，他们都具有本科以上学历，其中已获得博士学位和在读博士学位的6名，平均年龄不到40岁，具有高学历、高水平、高素质、专业全等三高一全的特点，其中，地方高校教授3人、讲师1人、市局领导2人、机关处长和业务骨干14人，组成了一支教学专家与本系统内在职干部相结合的教员队伍。在教学中要求教员写出教案，准备详实的案例，提前5分钟进课堂，课后留20分钟答疑。每期轮训班结束时都发放征求意见表，由学员给每个教员投票打分，对优秀教员进行通报表扬，将学员意见及时反馈给教员。

三是建立了一套行之有效的管理制度。相继建立了考勤签到制度、考试考查制度、情况通报制度等，规范了教学秩序，从制度上保证学员能真正静下心来学东西。在教学方法上坚持理论学习和实际操作相结合、小组讨论和大会发言相结合、课堂学习与实地观摩相结合。在轮训间隙通过召开学员座谈会，到区县调研等进行培训效果跟踪，听取意见，总结经验，改进工作。参训人员和单位普遍反映培训内容全面、系统、实用，具有参考性、指导性;办班正值新旧土地管理法交替之际，及时解决了基层工作中的实际问题;培训对象定位准确，从基层训起，从根基抓起，有利于国土管理干部队伍整体素质的提高;教学管理严格，培训落到实处，收效明显;生活保障有力，学习环境安心，业余生活舒心。

近二年来，南京市国土管理干部培训中心共举办各类培训班14期，参训人数973人次;承办培训班33期，参训人数

1650多人次。历时一年，完成了第一个周期的全市乡镇土地

管理干部轮训任务，参训人数292人，参训率100%，到课率98%，考试合格率100%，平均成绩93.5分。通过强化干部教育培训，南京市国土管理工作不断跃上新台阶，有力保障了局党组提出的“争先进、做贡献、创一流”工作目标的实现。国土资源部李元部长在听取了南京市国土资源局培训工作汇报后，高兴地说:全国18城市联席会议中有三分之二达到南京的水平，我就很满意了。市委组织部、市人事局对南京市国土资源局的培训工作也给予了充分肯定，并于2001年12月，在全市干部教育培训工作会议上交流了经验。

通过学研结合，增强了依法行政自觉性。培训中坚持把培训学习与工作研讨相结合，培养实用型人才，并注意在实践中锻炼人才，在选拔任用干部时，注意把参加培训和继续教育作为评价干部素质和能力的重要方面。许多同志珍惜培训机会，带着问题去，载着收获归，目前全系统业务学习已由“要我学”变为“我要学”，学习研讨气氛越来越浓。第一个周期轮训结束后，围绕“如何开展国土管理所正规化建设”为题展开讨论，各国土管理所来稿踊跃，并有13篇被《地政月报》杂志刊用，这种自发的理论研讨反映了干部业务素质的提高，反映了依法行政意识的增强。六合县雄州国土管理所所长朱长明颇有感触:以前拆除农民多占用的宅基地时往往采取强制措施，强行拆除，引起农民误解，屡屡上访，影响了国土管理部门形象。通过培训，2000年下半年雄州所查处了两起违法用地案件，从立案到调查取证，严格按行政处罚程序操作，最终农民自行拆除了已盖好的二层楼房，既避免了矛盾激化，又保护了耕地。

篇4

关键词：生态环境问题 生态意识 生态平衡 解决对策

随着时代的发展，随着城市化进程的加快，各种环境污染频繁出现，各种生态环境问题也随之接踵而来，生态环境问题的加剧与恶化现已经成为了威胁人类生存与发展的最为紧迫的问题，如果不得到足够的重视，后果将会不堪设想。本论文以生态环境问题作为主要论点，列举几大当今时代切实发生的环境问题，并提出与之相关的解决对策。

一、当前我国生态环境存在的问题

（一）可耕地面积日益减少

我国土地广袤无垠，疆域广大辽阔，国土面积约为960万平方公里，然而，可以供人类农作使用的可耕地资源却颇为有限，据统计，我国当前的人均可耕地面积约为780平方米，尚达不到世界上人均可耕地面积的三分之一。自从1978年改革开放以来，随着城镇化进程的加快，我国的可耕地面积在急剧锐减，虽然在后来的时间里国家颁布了《土地管理法》并做出一系列的举措来保护我国的可耕地资源，使得可耕地减少的速度有所缓和，但是，从总体上来说，我国的可耕地资源仍然处于减少的趋势。可耕地是人类赖以生存的基本资源和条件，可耕地的减少势必会造成粮食的紧张，进而引发农业危机，大大制约我国农业的发展以及我国经济的稳步增长，如果不得到应有的重视，后果不堪设想。

（二）土地荒漠化日益加重

土地荒漠化，又称为土地沙漠化，它是指在脆弱的生态系统之下，由于气候的变异以及人类种种不合理的经济活动，破坏了其原有的生态平衡，从而使得那些本来不是沙漠地区逐渐地退化为了沙漠地区的一种现象。土地荒漠化现象发生在全球范围之内，每一个国家都会有发生，而在我们国家，土地荒漠化现象并不罕见，尤其是在那些干旱半干旱的地区，水汽本就难以送达，生态环境较其他地区脆弱得多，再加上人类种种不合理的经济活动，使得荒漠化现象每年正以惊人的速度向四周蔓延，因而可以说我国正是遭受土地荒漠化影响最为严重的国家之一。土地荒漠化问题不仅仅会导致沙漠地区进一步蔓延，更会导致该地区的水资源缺乏与生物多样性减少等一系列的连带现象，土地荒漠化的加剧必然会对我国的生态环境造成难以估计的不良影响。

（三）森林资源日益减少

据最新一次统计表明，截止到2010年，世界各国森林覆盖率为：日本68.5%，韩国64.3%，巴西61.9%，美国33%，德国30%，法国29%，印度22.9%，而中国则仅为21.6%。中国的森林覆盖率在全球186个国家中位居第115位，由此可见，我国的森林资源十分缺乏，是世界上森林资源最为匮乏的国家之一。森林是人类赖以生存的环境里天然的消声器，拥有着阻挡噪声传播扩散的功能，并且可以防风固沙、保持水土，树木可以吸收降水涵养水源，另外，树木可以分泌芬多精等植物杀菌素，能够为人类杀死许多致病的病菌以及微生物，对人类健康有益。除此之外，森林还是人类纯天然的空气净化器，树木可以吸收空气中的有害气体，释放出供人类生存所必需的氧气。由此可见，森林资源的匮乏不仅仅对环境造成不良的影响，也为人类的生存及发展带来了极大的不便，并且在一定程度上制约着中国经济的发展速度。

（四）水土流失现象日趋恶化

水土流失是指在水力、重力、风力等外营力的作用之下，水土资源和土地生产力的破坏和损失，其中包括土地表层侵蚀和水土损失，因此，水土流失也称为水土损失，它是一种渐进的过程。水土流失是一种土地资源遭受破坏的十分常见的地质灾害，它发生在全世界的范围之内，每个国家都会发生，而我国是遭受水土流失最为严重的国家之一。在我国，水土流失最为严重的地区莫过于位处在中国中部偏北的黄土高原地带，根据公布的中国第二次遥感调查结果，中国的水土流失面积现已经达到了356万平方公里，占我国国土面积的37%，这些触目惊心的数据无不显示着我国生态环境问题的严峻性与解决生态问题的刻不容缓性，水土流失现已经成为了我国人民生产与生活最具危害性的环境问题。

二、当前我国生态环境问题的解决对策

（一）加强宣传教育，提高国民的生态意识

由以上论述得知，我们赖以生存的环境存在着多种多样的生态环境问题，而生态环境问题的加剧与恶化现已经成为了威胁人类生存与发展的最为紧迫的问题，若不能得到足够重视，后果将不堪设想。为此，对于广大人民群众而言，首要的问题是应加强宣传教育，提高他们的生态意识，各级社区可以开展一些生态知识讲座，让人们更进一步地懂得生态环境对于人类社会的重要作用以及当生态环境遭到破坏以后人们将会经历的灾难，只有让人们深刻意识到了生态环境的重要性，才会激发人们对于环境的保护意识。除此之外，还可以开展一些生态旅游活动，让更多的人们在旅游的过程当中不但可以欣赏到大自然的美好风景，同时还可以参与植树造林等保护环境的活动，对于那些表现良好的人们要进行公开表扬，以此来激励更多的人们来保护我们赖以生存的环境，以此来更好地发展。

（二）改革完善土地管理制度，强化管理部门的职能

对于可耕地面积日益减少的情况而言，要想改变当前的状况，仅仅依靠宣传教育或是知识讲座是远远不够的，还应该改革并完善土地管理制度，强化相关部门的职能。土地管理制度改革完善是处理目前我国土地资源使用不当与保护不力的一种重要的手段。上文提到，自改革开放以后，随着城镇化进程加快，可耕地资源面积逐渐减少，肆意浪费的现象频繁发生，虽然国家在后来的时间里颁布了《土地管理法》使得可耕地减少的速度趋于缓和，但总的而言，可耕地的面积的确依然在减少，这体现了土地管理部门的管理尚不到位。为此，各级政府应该更进一步改善土地管理制度，对土地管理部门的职能进行强化，建立起行之有效的科学的保护机制，切实保护好我国的可耕地资源，从源头上管理利用好土地（尤其是可耕地）资源，尽力杜绝无谓的可耕地资源荒废现象。

（三）加大财政投入，保护生态平衡

随着对生态环境的保护意识更进一步增强，国家对于生态环境保护的财政投入也呈现出了逐年递增的趋势，然而，在国家的财政总投入之中这一比例仍然较低。据官方统计，在“十一五”期间，国家对于生态环境保护所投资的金额总和为21623.1亿元，这仅仅占全国GDP的1.4%，占全社会固定资产投资的2.3%，由此我们不难看出，我国对于生态环境保护所投入的资金总量仍较低。加大生态环境保护的财政投入是促成我国经济社会可持续发展的必要步骤，为此，国家应加大对于生态环境保护的财政投入，完善财政支出结构，以此来更好地治理各种生态环境问题，保护好生态的平衡。

（四）完善法律法规，严格执行监督

当今社会，很多威胁人类生存与发展的生态环境问题归根结底，大多都是由于人类的种种不合理的经济活动而造成的，为此，除了提高国民生态意识、强化相关部门职能以及加大财政投入以外，还需要一种强有力的约束力来约束人们的行为，即法律法规。各级政府部门应当进一步制定更为完善的法律法规，并严格执行监督，对于那些不遵守法律法规、肆意破坏生态环境的人们加大处罚力度，对于那些管理不善而导致生态环境恶化的相关部门官员一概进行惩罚，只有这样加大惩戒力度，人们才会更加自觉地遵守法律法规。利用法律法规进行惩罚并不是裸的恫吓，亦非最终的目的，只是一种必要的辅助手段，只有各方面都做到位，才有可能从根本上解决日益加剧的各种生态环境问题，保护我们赖以生存的生态环境。

参考文献：

[1]临汾科学发展的主要路径[N].临汾日报，2010-2-8.

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一、工作目标

按照“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的原则，以我区行政区域内耕地保有量不减少为主要目标，因地制宜，统筹兼顾，打牢基础，综合治理，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内耕地，特别是基本农田的数量不减少，质量不降低。

二、工作重点

1、加大耕地保护宣传力度。通过张贴标语、电视广播、6.25宣传、短信群发等多种途径向全区居民宣传耕地保护的重要性，切实提高广大群众的耕地保护意识；通过每年举办集中学习班，对广大干部进行耕地保护相关培训，提高广大干部的政策理论水平，努力形成全区干部群众共同关心支持耕地保护工作的良好局面。

2、合理分解耕地保护指标。根据2010年土地利用变更调查的最新数据，结合《2006年-2020年土地利用总体规划》和2011年我区耕地保有量指标及基本农田保护面积，合理分解耕地保护指标，并下达到村一级，在此基础上，管委与镇、街道办事处，镇、街道办事处与村层层签订耕地保护和基本农田保护责任书，确保耕地保护目标任务明确，措施到位，责任到人。

3、落实各项基本农田保护措施。在各村张贴基本农田保护规定、基本农田保护图等，明确如何保护管理使用基本农田，违法占用、破坏基本农田将追究行政或刑事责任；建立基本农田保护台账，健全基本农田保护档案，实行一幅图纸、一块牌子、一本册子、一项制度的“四个一”保护体系，确保基本农田保护各项措施落实到位。

4、做好土地开发整理及异地耕地指标补充工作。进一步加大土地开发力度，充分利用现有资源，各镇、街道办事处积极配合做好我区2011年拟实施的3个土地开发整理项目，其中，市级项目1个、区级项目2个，确保圆满完成市政府2011年下达我区的290亩土地开发整理补充耕地指标任务。

5、加大执法力度。各镇、街道办事处及基层国土所要加大巡查力度，加强对耕地及基本农田的动态监测，发现违背基本农田“五不准”制度、违规占用耕地的要及时汇报，严肃查处，把违法行为消除在萌芽中；同时加大处罚力度，坚决拆除违法占用耕地建筑物，并责成相关单位恢复原状。

6、制定耕地保护责任目标考核办法。将耕地保护责任目标纳入各相关单位目标责任制考核，根据市人民政府办公室《关于印发〈市市（区）耕地保护责任目标考核办法〉的通知》22号）要求，结合我区实际情况，制定我区耕地保护责任目标考核办法。每年以年终的土地利用变更调查数据为准，对镇、街道办事处的耕地面积进行比对，核对耕地保有量。

三、实施步骤

全区耕地保护工作分三个阶段进行：

（一）宣传发动阶段（9月1日——9月15日）。召开全区耕地保护工作领导小组会议，安排部署任务。各部门、单位对照自身职责，认真梳理排查本系统、本区域薄弱环节和存在的问题，研究制定切实可行的工作方案，细化任务指标，明确标准和时限要求，层层进行动员部署。

（二）整治达标阶段（9月16日——10月31日）。各部门、各单位根据指标分解内容，针对各自排查出的问题，建立工作台账，落实有关措施，限期进行整改，确保各项指标达到要求。

（三）检查验收阶段（11月1日——12月31日）。国土资源分局联合相关部门对各镇（办事处）承担的任务进行检查验收。同时，各镇（办事处）继续做好查漏补缺、固强补弱工作，对存在的问题限期整改。

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关键词：基本农田划定；修正；南城县

中图分类号 F323.211 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）13-0012-04

Rationality Modification of Permanent Basic Farmland Dating Process Based on GIS Platform――A Case Study of Nancheng County，Jiangxi Province

Li Yuancun et al.

（Shangrao Tianheng Surveying and Mapping Engineering Co.，Ltd.，Shangrao 330013，China）

Abstract：In this paper，taking Nancheng County as an example，the ARCGIS and MapGIS K9 are used as the data processing platform in the early stage of the establishment of the database，and the corrective system is used to modify the results. So that the demarcation of permanent basic farmland is more rationalized.

Key words：Delineation of basic farmland；Modification；Nancheng

基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地[1]。永久性基本农田，是指为确保土地资源可持续利用和经济社会可持续发展，根据土地管理法律法规，在土地利用总体规划中确定的永久保护、严禁占用和调整的优质基本农田，是13亿人口的“饭碗田”，也是国家稳定的基本保障。

本次永久性基本农田划定是在基于农用地分等定级的基础上，选取利用等别为6等以上，利用等指数=1200（江西省省级利用等别及利用等指数）的优质耕地划入永久性基本农田，实行永久性保护[2]。只有国家级的能源、水利、交通、电力等国家级重点建设项目方可调整，其他任何单位和个人都不能以任何理由进行调整或者占用永久性基本农田。

1 研究区概况

南城县位于江西省东部，隶属抚州市，居盱江下游，地理位置介于东经116°24′～116°57′，北纬27°18′～27°47′。土地总面积1699.29km2。县境内以丘陵、山地和河谷平原三种地貌类型为主，属亚热带季风性湿润气候，属赣东丘陵积草甸土红壤，辖9镇3乡150个村。耕地中，水田、水浇地、旱地面积分别为23861.56hm2、716.28hm2、651.21hm2，占比分别为94.58%、2.84%和2.58%，水田数量占绝大部分，间接反应出南城县耕地质量总体较高。

2 数据处理

2.1 基本农田保护图斑的初步确定 将所有数据进行统一处理，采用西安80标准坐标系及高斯-克吕格3°带投影。以最近一次土地利用总体规划修编数据库中所确定的基本农田图斑为底图，将农用地分等定级成果中的利用等别和利用等指数赋予基本农田保护图斑。由于基本农田保护图斑和农用地分等定级成果在空间位置上的不完全套合性，所以运用ArcGIS中的Spital Join功能进行赋值，其匹配类型选择Closet。其理论依据为：若B图（农用地分等定级成果）某图斑落在A图（基本农田图斑）某图斑中或者与A图某图斑相交，则直接赋入A图该图斑的质量信息；若B图某图斑与A图多个D斑相交，则赋入A图相交图斑中面积最大的图斑质量信息；若B图某图斑与A图所有图斑均不相交，则赋入两图叠加后距B图该图斑最近的A图某图斑的质量信息。并剔除利用等别为六等以下（利用等指数

并以同样的方法将利用等别和利用等指数赋予2011年的耕地图层中（从二调变更数据库中的DLTB图层中进行提取），运用ArcGIS的Symmertrical Difference功能进行处理，剔除利用等别为6等以下（利用等指数

将农户意愿进行内业审核，并进行内业整理，最终形成JBNTBHTB.shp。

2.2 农用地分等定级的确定及作为划定指标的不足 由于本次永久性基本农业的划定是为建库做前期的准备工作，而数据库中针对基本农田的质量信息要求，只限于基本农田的利用等别，但单纯的以农用地分等定级成果作为划定的评判标准，其理论支撑未免显得有些单薄。因为南城县农用地分等的技术思路可以概括为：依据全国统一制定的标准耕作制度，利用面积加权法，在考虑土地的pH值、有机质、土壤质地、土层厚度、坡度、灌溉考证率、土壤剖面以及排水条件等因素的条件下，以指定作物的光温（气候）生产潜力为基础，通过对土地自然质量、土地利用水平、土地经济水平的逐级修正，而综合评价农用地等级。其逐级计算分解公式为：

（1）农用地利用等指数计算公式如下：

[Yi=Yij] Yij=RijKlj

式中：Yij为第i个分等单元第j种指定作物的利用等指数；Yi为第i个分等单元农用地利用等指数；Rij为第i个分等单元内第j种指定作物的自然质量等指数；Klj为第j种指定作物的土地利用系数。

（2）南城县水田一年二熟，旱地一年二熟，农用地自然质量等指数的计算公为：

[Ri=j=1nRij][Rij=αtj?CLij?βj]

式中：Rij为第i个分等单元第j种指定作物的自然质量等指数；[αtj]为第j个作物的光温水（气候）生产潜力指数；[CLij]为第i个分等单元内第j种指定作物的农用地质量分；[βj] 为第j种作物的产量比系数。

（3）土地利用系数

[KLj=i=1mwi?KLij]

式中：KLj为等值区第j种指定作物的土地利用系数；Klij为第i个行政村第j种指定作物的土地利用系数；m为行政村数；wi为权重。

由以上逐级分解计算公式可以看出，农用地分等定级成果其考虑的全部属于农用地的自然因素，即土地本身的自然状况。但基于永久性基本农田的特殊性，在永久性基本农田划定的过程中，如果只是单纯的考虑农用地的自然因素，其划定成果的说服力未免显得有些薄弱，还应该在一定程度上再次考虑农用地的地理区位条件、图斑的连片程度以及与相邻土地的适宜性等因素。本文以江西省南城县为例，在永久性基本农田划定的基础之上，以地理区位条件、图斑的连片程度以及与相邻土地的适宜性做修正因子进行修正，使其所划定的结果更趋于合理性。

2.3 修正因子的提取与处理 结合南城县的具体情况，作者选取下列5项修正因子，采用层次分析法确定权重，再采用专家打分的结果进行修正，由此建立基本农田的修正因子体系（如表1所示）

2.3.1 坡度的提取与处理 虽然农用地分等定级成果中已经考虑了坡度因素，但坡度因素只是影响农用地利用等别和利用等指数的一个因子，其图斑本身依然存在。由于二调DLTB中直接有“耕地坡度级”的属性，根据《江西省永久基本农田划定工作指南》的相关要求，坡度为五级（即坡度大于25°）的耕地不能划入永久性基本农田的保护范围。故将JBNTBHTB.SHP中耕地坡度级为五级的耕地图斑直接删除即可达到修正目的。

2.3.2 农村居民点数据的提取与处理 从最新的二调变更数据库中，DLTB中的农村居民点进行提取，形成南城县农村居民点分布图，根据表1中基本农田到农村居民点的距离指标值运用MapGIS K9基础平台中的数据分析与处理平台做缓冲区分析，将缓冲区分析结果和JBNTBHTB做叠加分析，如图1所示。

2.3.3 城镇数据的提取与处理 从最新的二调变更数据库中，将DLTB中的城镇用地进行提取，形成南城县城镇用地分布图，根据表1中基本农田到城镇的距离指标值运用MapGIS K9基础平台中的数据分析与处理平台做缓冲区分析，将缓冲区分析结果和JBNTBHTB做叠加分析，如图2所示。

2.3.4 交通数据的提取与处理 从最新的二调变更数据库中，提取XZDW中大于10m的线状道路，并以其宽度的一半用MapGIS K9基础平台中的数据分析与处理平台做缓冲区分析。然后将DLTB中的公路用地和铁路用地提取出来，与前面所做的缓冲区矢量数据进行合并，得到南城县主干道交通路线图。根据表1中基本农田到南城县交通主干道的距离指标值再次运用MapGIS K9做缓冲区分析，将缓冲区分析结果和JBNTBHTB做叠加分析，如图3所示。

2.3.5 基本农田的连片程度 土地连片性反映土地经营规模程度.其指标分值采用公式（1）计算得出[3]：

[Qi=1， X>3333hm21-0.9（3333-X）/3267，67hm2≤X≤3333 hm20.1， X

2.3.6 基本农田与其相连土地的适宜程度 一块耕地周围耕地越多，相邻土地利用对该耕地的可持续性影响越小，即该耕地周围影响因素性越大。因此，若某一基本农田保护图斑的周长为C，与之相邻的基本农田保护图斑的公共变长了y，令T=y/C，那么T值越大，指标分值越高，具体见表1。

3 结果与分析

将以上所分析计算的结果结合表1的修正因子分值图运用MapGIS K9运算出每个基本农田保护图斑的最终分值。按照同样的数据处理提取与处理办法，计算出可调入地块KTRDK.shp中每个图斑的最终分值。按照江西省国土资源厅要求，本次永久性基本农田划定必须与乡镇规划相衔接，划定的永久性基本农田保护图斑与最新规划数据库中的基本农田范围重合度至少要达到85%以上，在此要求下，在原来已初步划定的基础上，对永久性基本农田保护图斑中评价分值较低的图斑进行修正调出，将KTRDK.shp中评价较高的图斑进行修正调入。经统计，因修正而调入的基本农田为101.32hm2，因修正而调出的基本农田为98.56hm2。因修正而调出的基本农田多为远离城镇，农村居民点以及交通主干道的面积较小的独立图斑，调入的图斑多为靠近城镇，农村居民点以及交通主干道的连片程度较好的图斑。

4 结论

本文在永久性基本农田划定的基础之上，运用坡度、农村居民点、城镇、交通、连片程度以及基本农田与其相连土地的适宜程度等五大因子，对所划定的JBNTBHTB进行了合理性修正，最后所生成的JBNTBHTB使理论与实际结合的更加紧密，为下一步的永久性基本农田建库打下了坚实的基础。但本文也有不足之处，即利用修正因子在对基本农田保护图斑进行修正的过程中，并未考虑每个图斑的权属问题，由于每个县域范围内都有飞地和插花地的存在，导致图斑本身或许会产生人为性的抛荒和肥力流失等问题，会对划定划定结果产生比较微小的影响。

参考文献

[1]法律出版社法规中心.中华人民共和国土地管理法[M].北京：法律出版社，2007.

[2]江西省政府.江西省永久基本农田划定工作指南[R].2012.

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关键词：征地补偿 耕地开垦费 属性结构 数据库

Abstract: According to the spirit of the relevant documents in the country, our region has developed a new land compensation standards and farmland reclamation fee collection standards. Two tone data, the "sky" software and ArcGIS 10 to establish the land compensation database. The database can be any compensation for the price of the query block, and record the location of the land acquisition in real time, quantity, land type.

Keywords: land compensation, land reclamation fees, properties, structure, database

中图分类号： G250 文献标识码： A 文章编号：

我区为了进一步规范征地行为，有效合理利用土地，保护被征地农民合法权益，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的精神和我区实际，国土资源厅组织拟定了《宁夏回族自治区县（市、区）征地补偿标准》，并已通过自治区人民政府常务会议的审议；同时为了确保耕地占补平衡，根据《土地管理法》和《自治区土地管理条例》的有关规定，制定了占用耕地开垦费收缴标准。新标准主要是确保新时期被征地农民生活水平不降低、长远生活有保障，对维护社会谐和稳定、保障经济社会平稳较快发展具有十分重要的意义。

一、概念定义

征地补偿费是指国家建设征用土地时，按照被征用土地的原用途给予被征地单位的补偿各项费用，是土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的总和。征地补偿标准是指在市镇行政区的土地根据政府总体规划确定的用地范围内，依据土地类型、土地年产值、土地区位登记、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活水平保障等因素，再依据片区划分用于征地补偿综合计算的标准。耕地开垦费，是指在土地利用总体规划确定的城市和村庄\集镇建设用地范围内,为实施城市规划和村庄\集镇规划占用耕地,以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市\县人民政府\农村集体经济组织和建设单位依照第三十一条的规定负责开垦耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。

二、数据来源及依据

以宁夏农村第二次土地调查最新变更调查数据库作为新征地补偿标准与耕地开垦费收缴标准管理的基础数据，以《自治区人民政府关于实施宁夏回族自治区县（市、区）征地补偿标准的通知》及《关于调整耕地开垦费收缴标准的通知》作为依据，确保将新征地补偿标准落实到图斑、农户、地块，做到一地一价、公开透明、有据可查。

三、数据属性结构分析

首先根据征地补偿定义，我区耕地补偿的范围是011（水田）012（水浇地）、013（旱地）、021（果园）、022（茶园）、023（其他园地）、122（设施农用地）。因此在二调的地类图斑层中删除多余的地类，一来减少数据存储量二来方便属性查询。其次根据该数据库的服务需求，在地类图斑属性中增加新的字段并删除不需要的字段，并按国家和省相关标准设计属性结构及字段如下：

四、基础数据在"苍穹"软件中的具体操作

1 在苍穹软件中打开二调数据中的DLTB（地类图斑）层，在此层中只保留011（水田）、012（水浇地）、013（旱地）、021（果园）、022（茶园）、023（其他园地）、122（设施农用地），其余的均删除，然后保存。

2 在DLTB层上点击右键，点查看属性字段出现属性字段列表框，保留DLMCDLDMQSXZTBMJQSDWMCQSDWDM 字段，其余的删除，然后再增加ZDBCDJKKFSJDJJBNT字段，最终图层中字段属性如下：

其中TBMJ需要重新赋值，重点是对ZDBCDJ、KKFSJDJ、JBNT字段的赋值。

3 ZDBCDJ字段的批量赋值

根据每个县（市、区）的规划情况来赋值。条件选取赋值：以乡（镇）为界整体规划的：查看图层中QSDWDM（行政区代码），编码乡级部分相同的图斑统选批量赋值；以村为界规划的统选QSDWMC中相同名称的图斑批量赋值；提取地类赋值：将6种地类分别提取另存，再按条件选取批量赋值；裁切图斑赋值：根据不规则规划范围线，将图斑按规划区域分别裁切出来，然后根据情况按条件批量赋值或提取地类分别批量赋值。虽规划范围和不同地类的补偿标准不同可灵活应用以上方法批量赋值。

4 KKFSJDJ字段批量赋值

占一般耕地开垦费收缴标准：占用基本农田保护区以外的其他耕地的水浇地6元/平方米,、旱耕地2元/平方米。因此暂时将所有011、012 赋值6，013赋值2，021、022、023、122按就近原则赋值。

5 JBNT赋值

二调数据中基本农田图斑和地类图斑是各自独立的层，他们的属性等一些特性都是分开表示，现在要求在地类图斑层中体现出是基本农田的图斑。如何来实现呢？首先要找出他们的特有和共有属性。在基本农田图斑中有JBNTTBBH（基本农田图斑编号）属性字段，而地类图斑层中无此字段，那么该字段为基本农田图斑中的特有属性；在基本农田图斑层中JBNTDLBM（基本农田地类编码）属性字段的值与地类图斑层中的DLBM属性字段的值相同，则基本农田图斑和地类图斑有共有属性值。其次，用基本农田层分割地类图斑层使两层中的图斑块能够一一对应，具体操作：全选基本农田图斑层，然后在菜单中点变更分析/分割面/选中对话框中的地类图斑，点击确定。最后在地类图斑层中增加JBNTTBBH和JBNTDLBM字段，其类型和长度与基本农田中的保持一致。通过空间赋值将基本农田图斑层中的JBNTTBBH和JBNTDLBM的值赋给地类图斑层中的JBNTTBBH和JBNTDLBM，操作如下：

地类图斑层中的JBNTTBBH字段凡是有值的则为基本农田，将JBNTTBBH字段排序统选后给JBNT字段批量赋值“是”。

6 KKFSJDJ重新赋值

占基本农田开垦收费标准：占用基本农田的水浇地10元/平方米、旱耕地4元/平方米。因此根据地类图斑层中的JBNTDLBM字段中的值，是基本农田的011、012赋值10,013赋值4，021、022、023、122按就近原则赋值。

7 TBMJ重新赋值

检查地类图斑层，无误后，点数据维护/椭球计算/选择坐标系统/添加TBMJ字段/计算。最后将地类图斑层保存为XX县耕地图斑；

五、征地补偿数据库的建立

在ArcGIS10中建立宁夏征地补偿数据库。因为在苍穹中“XX县耕地图斑”不是软件的标准层，故字段别名栏不显示中文名称。在ArcCatalog中建好库后，在ArcMAP中将库文件打开，点开属性表/通过增加临时字段/重新计算/替换等一系列操作可将字段别名更改为中文名称。在数据库中查询任意地块的赔偿价格，最终结果如下：

参考文献：

[1]宁夏回族自治区县（市、区）征地补偿标准及耕地开垦费收缴标准数据库建设项目设计书[M].宁夏国土测绘院编

[2] 苍穹规划教程[Z].北京苍穹数码测绘有限公司

[3] 北京苍穹土地利用数据库建设操作手册[Z].北京苍穹数码测绘有限公司

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关键词：土地；土地纠纷；土地管理；建议

中图分类号： F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2010）-12-0064-2

0 引言

近些年来，我们国家的经济飞速发展，城市规模不断扩大，城镇化不断推进，越来越多的土地问题暴露出来，引起大批的土地纠纷事件。若这些土地问题没有稳妥的解决办法，势必引起上访、争斗事件的增加，不仅影响政府的正常工作，更是危及社会的稳定。如何解决好土地的纠纷问题，就成为我们党和政府的头等大事。

1 土地管理不善，土地纠纷事件频发的原因

1.1 宅基地问题

我国的《宪法》等法律对于农民对其私有房产的所有权做出了明确的规定并提供了相应的法律保护，但与此同时，我国的法律也明令禁止任何形式的土地私有，土地只能以国有或集体所有的形式存在，农民拥有土地的使用权，但是没有所有权，房子下面的土地从根本上说是属于集体的，因此农民对其房屋的处置就受到了一定程度的限制。中国人历来就有安土重迁的思想，房子可能是大部分中国老百姓最主要的财产，但由于国家对宅基地使用权的严格，使得农民无法将房屋出售给能够支付更多金钱的城镇人口，这就在很大程度上损害了农民的眼前利益，自然会引起他们的不满。

1.2法律与政策原因

我国政府为了解决历史遗留下来的土地问题，不断的探讨和出台新的土地法规与政策，然而这些法律与政策相互间的衔接性却往往不够好，政策与土地的变动在时间上也得不到有效的统一。在土地制度的变动过程中，旧的政策还没有得到有效执行，新的政策就出台了，新旧政策间如果没有良好的衔接，就容易给本已纠纷频发的土地管理带来更多的混乱因素。法律和政策与实际情况的脱节，是造成我国土地纠纷频发的原因之二。

1.3利益原因

农民的最基本生产资料就是土地，自封建社会以来，“耕者有其田”一直是农民的最高理想，而这个理想实际上就是农民希望得到应有利益，从而过上更好的生活的真实写照。在我国土地政策不断变动的同时，城镇化也在不断的深入进行当中，随着国家对农业投入力度的不断加大，政策开始向农民和农业倾斜，土地的升值成为一个必然，农民如果拥有更多的土地，就意味着能过上更为富足的生活。利益的驱动，使得土地纠纷事件日益增多。

1.4政府原因

在社会的转型与政策的变更期间，政府职能错位，行为不规范的现象频频发生。有些地方政府由于各种原因对农民自主经营的土地横加干涉，甚至还出现了一些非法侵害农民利益的情况。有些政府工作失职，政府机关人员素质低下，对有关政策法规了解不够透彻，在土地的管理工作当中失误频出，导致了土地纠纷事件频发。另外，有些地方政府的领导办理公务不够积极，但在牟取私利上却是妙计连连，强占个人和集体的土地来满足私利，最终导致土地纠纷事件的发生。

1.5 农民自身原因

在我国农民长期处于社会的底层，农民自身缺乏相关的法律知识，法律意识淡薄，思想观念在一时间也难以转变。由于各级政府疏于对贫瘠土地的管理，有些农民就自行开荒、种植，开荒地有的被外村村民种植、有的被他人占用，有的土地还界限不明，导致对土地的承包和使用变得十分混乱。然而，随着科技的进步，网络的普及，农民自身素质的提升，越来越多农民的主人翁意识、法律意识大大增强，对我国土地政策理解也更为透彻。在充分提高自身认识的基础上，农民对土地的保护意识大大增强，那些隐藏在阴暗角落的非法用地现象得到了及时的检举和处理，这就进一步加剧了土地纠纷事件的发生。

2 处理土地纠纷与管理问题的建议

2.1 宏观调控与微观调解相结合

只要是涉及到土地的问题，影响面往往极大，牵扯的人数也相对较多，如果没有对其进行很好的处理，极易造成公共事件，引起群体上访，严重影响社会的和谐稳定。

宏观上，对于已经诉诸于法律的土地纠纷案件，必须秉公处理，严格按照现行的法律、法规以及相关政策执行，从而使集体或个人的合法利益得到应有的保障，使过错方承担相应的法律责任。问题的处理必须要顾全大局，尽力避免极端事件的出现，从而实现人民群众的利益与社会效益的和谐统一。

微观上，在处理土地纠纷以及管理问题时，必须坚持为人民服务的原则，深入到人民群众中进行积极的调研，同时注意工作方式，及时解决一些小纠纷、小事件，从而防微杜渐，避免矛盾的激化。另外，要准确的把握住地域性土地事件的特点和缘由，以便为更好的处理土地纠纷事件打下基础。

2.2 完善法律法规

各级人大、政府部门应加大工作力度，深入细致的研究我国土地法律法规中的漏洞，对于某些突出的问题，应该明确、及时、合理的进行处理。有针对性的对存在较大争议的法律法规进行修正，从而使各级政府机关在处理相应案件的时候，能够有法可依、有据可循。

2.3 加强政府工作力度

（1）严格按照《土地管理法》的相关规定，彻查集体土地，确定具体的土地归属；（2）按照《农村土地承包法》的规定，保护合法合同，裁撤非法合同。并严格按照新法律，发放土地承包凭证，确定承包权限的几十年不更变；（3）控制招商引资规模，加大对土地的管理力度，对于某些打着“招商引资”旗号进行囤地渔利的违法行为要进行严厉惩处，并依法对土地进行收回；（4）主管部门认真研究相应法律、法规相关政策，制定出切实可行的合同模板，并确保模板的贯彻执行；（5）制定严格的土地征地政策，对于土地的征用必须得到土地所有集体或农户的同意，从而使征地过程变得更加规范化、系统化、程序化；（6）加大力度解决无地农民的生活出路，减少社会的不稳定因素，创建和谐社会；（7）政府相关部门应依法履行其管理职能，在解决和处理土地纠纷使应当以国家有关法律、法规为主要依据，并注意从实际出发，充分取得原有证人证据等材料，以便尽最大可能还原案件的真实面目；（8）建立仲裁机构，在订立相应合同以及办理相应手续时，要由仲裁机构进行仲裁，避免不必要的土地纠纷。

2.4 提升各阶层法律观念，提高农民自身素质

加大力度宣传《农村土地承包法》及有关的政策、法律法规，将相关法律、政策及处理权属纠纷的法律依据和工作程序等内容编印专刊发放到每个农户手中，并通过土地日、培训班、座谈会等各种途径进行法律宣传教育，使农民明确自身应有的责任与权益。

提高农村干部的法制观念，让他们引导群众依法维权，依法处理各种矛盾和纠纷，为维护社会稳定奠定更好的法制基础。

3 结束语

中国拥有近9亿的农民，而土地是农民的最基本生产资料，所以说土地问题是一个关乎国计民生的大问题，土地问题处理的妥当与否直接关系到社会的和谐和稳定。随着我国经济的持续发展，城镇化的建设会不断深入进行下去，相信届时会出现更多的土地纠纷和土地管理不力的问题。

土地管理工作任重而道远，能否妥善处理土地问题对于我国政府的执政能力是一个巨大的考验，想要做好此项工作，必须要各级管理部门同心协力，不断提高自身的执政能力，以便增强民众对政府的信心，从而为促进我国的经济进一步繁荣和社会的进一步和谐做出应有的贡献。

参考文献

[1] 《司法解释适用指南》编写组.农村土地承包纠纷司法解释适用指南[M].北京：中国法制出版社，2006，04.

[2] 李长明.征地纠纷解决方案:土地征收补偿安置148问[M].北京：法律出版社，2009，03.

[3] 中国法制出版社.最新农村土地法律政策全书（含《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》）[M].北京：中国法制出版社，2009,07.

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【关键词】 土地； 资产； 核算； 财务

学校用地亦称教育用地，是最基本的教育资源，同时又是考核办学条件的重要指标。从实物形态上保证其安全永续，从价值形态上保证其独立完整是学校管理者的重要职责。

一、学校用地的属性

《中华人民共和国土地管理法》明确规定，我国“实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”两种形式。法律在宏观上确定了土地的所有权属性，土地的占用者只享有一定期限的使用权。学校也是在所有权与使用权相分离的基本制度下占用和使用土地的。但学校用地又有其特殊性，从微观层面探索学校用地属性，从理论上确立土地资产在管理中的位置，具有重要意义。

（一）学校用地的性质

学校的社会性质为公益事业。学校用地，先由国家征用，再以划拨方式提供给学校。规划和土地利用角度将其视为教育用地，所有权归国家。在市场经济条件下，学校为取得土地使用权，向原土地使用者支付各种补偿，付出了一定代价，换言之，所获得的看得见摸得着的实物——土地，其使用权成本计价是明确的。

（二）学校用地的特殊性

学校用地存在三个方面的特殊性，应当引起我们的高度关注。

一是资本的不可回收性。学校是公益性单位，其经营活动不产生经济收益，取得土地时付出的代价不会从事业活动中得到补偿。因而是一种资本性支出，在管理上需要保持其价值的独立性和完整性。

二是使用期的无限性。这一点明显不同于工商业用地。

三是用地量相对较大，容积率相对较低。学校是人员活动最密集的地方，要求有一定量的运动场地、充足的道路广场等交流空间，尤其是高等学校，此类项目占用土地的比重相当高，一般在60%以上。

（三）土地是无形资产还是固定资产

土地是一种资产，是单位占有或者使用的能以货币计量的经济资源。但是应归属于无形资产还是归属于固定资产呢？不同的归属管理方式不同，核算方法亦不相同。

1.无形资产说

财政部1998年颁布的《事业单位财务规则》将土地使用权界定为无形资产，《高等学校会计制度》则进一步规范了核算土地费用所使用的会计科目，即“无形资产”核算“核算高等学校的专利权，非专利技术，土地使用权……等各种无形资产价值。”最新的《高等学校财务制度》《高等学校会计制度》两个征求意见稿，仍沿用原来的提法，没有新的突破。

2.隐性固定资产说

现行的《国有建设单位会计制度》规定，通过划拨方式取得的建设用地所支付的各种征地补偿费列入“待摊投资”，最终分摊到建设项目中，形成项目建造成本。就是说基建形成的固定资产，其价值包含了取得土地的价值。我们把这种处理方式称作土地资产隐性化。

分析认为，“无形资产说”只能用货币计量，没有实物形态，没有确切的实物计量单位的各种抽象权利这一概念为依据，偏重于学校只有使用权，而没有所有权；“隐性固定资产说”以工商业用地为基础，偏重考虑投资与预期回收。两种说法的共同缺陷是，忽视了土地不仅有价值量，而且有确切而又形象的计量单位（m2），忽视了土地作为一种具体物的客观存在，从而违背了资产管理的基本原则：价值真实完整，实物有效存续，账实相符。

综上，笔者认为，将学校用地界定为固定资产，单独管理，更为恰当。在理论上确立其固定资产属性，将为价值核算与管理铺平了道路。

其一，它完全具备固定资产的“价值较大，使用期限在一年以上，使用过程中基本保持原有物质形态”这三个基本特征。无形资产是指不具有实物形态而能为使用者提供某种权利的资产，而学校用地不仅获得的是使用权利，同时获得的是具体实在物。

其二，公办学校的事业法人地位决定了它所拥有的资产均为国有资产。著名法学家江平在所著《法人制度论》中对我国事业法人进行了详细阐述：“靠国家预算拨款而形成的团体人格在西方称之为公法人，在我国则是机关法人和某些事业单位法人。这些团体本质说来没有自己的独立财产，因为他们的一切财产开支都有国家预算承担，他们的一切收入也均应上缴国家。其次，这种类型的团体人格对国家财产不能有较充分的支配权。”就学校占用的土地而言，没有自主处置的权利，只能是在使用的同时，代表国家加强管理，确保其安全完整。因此将学校用地视为固定资产不但不会因此而丧失其国家所有地位，反而更有利于有关方面的管理和监控。

二、学校用地的价值管理与核算

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关键词：征地拆迁；城市化；农民；政策法规；原因

中图分类号：C913　文献标识码：A　文章编号：1007－5194(2007)04－0185－05

x市地处我国东南沿海经济发达地区，据不完全统计，从1981年至2004年上半年，x市累计征用土地18.08万亩，涉及失地农民13.1万人，覆盖全市所有的镇和近一半的行政村。特别是从2000年来，随着x市城市建设的稳步推进，其社会经济发展进入了一个新时期，形成征地拆迁的高峰。目前x市正处于大投入、大发展的时期，但同时也是大征地、大拆迁的时期，征地拆迁难，已经成全市建设中所面临的最大瓶颈问题。由于拆迁征地工作无法及时顺利完成，直接导致很多建设项目难以落实，有的项目甚至因此而“流产”。2005年x市《政府工作报告》中提到，由于该市土地供需矛盾突出，土地调整、征地拆迁难度大，40％的重点项目受到影响。以2004年为例，经过审批可使用的土地仅有11平方公里，但这一年上报的建设需求用地达50多平方公里，农用地转建设用地缺口达39平方公里。之所以会导致这种局面，其原因既与国家宏观层面的政策法规的相对滞后有关系，也与x市政府在征地拆迁中的政策执行不协调及工作方式不当有关系。

一、法规政策：相对滞后

从宏观层面而言，征地拆迁难题的存在，很重要的一个原因是与国家的相关制度建设滞后于时代与社会发展的步伐有关系。主要表现在两个方面：一方面是国家的政策制定滞后于社会发展实际；另一方面则是国家的政策执行缺乏可持续性。实际上，无论是中央还是地方，其所制定的法规政策都是一种暂时性的政策。这些法规政策本身缺乏长远性，也缺乏可持续发展性，以至于有时候甚至会出现国家的法律和政策相互抵触甚至相互冲突的现象。

政策的滞后性和多变性极易导致征地拆迁工作的混乱。就以征地来说，其补偿标准是按照土地的现有“年平均(农业)产值”计算的。如1988年的《土地管理法》规定：国家对被征用耕地的补偿费标准“为该耕地被征用前三年平均产值的三至六倍”(第27条)，除此之外，还另外要支付安置补助费。1998年新修订的《土地管理法》却没有区分国家建设用地和村镇建设用地，而是对征用耕地作了笼统规定：“征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”(第47条)，把耕地征用补偿费提高了近一倍。据国家有关部门透露，目前有的地方征用土地的补偿费加上安置补偿费两项，实际最高可以达到前三年一亩地平均年生产值的30倍。

众所周知，在市场经济体系中，相对于工业等其他行业而言，由于农业的弱势地位，土地的农业产出是非常低且相对稳定的。可是，在当前快速推进的城市化过程中，工商业用地的附加值却呈现迅速上升的趋势，其间形成的“剪刀差”比一般所说的工农业产品“剪刀差”要高出许多。这点从x市征地拆迁补偿标准的频繁变动就可以看出。从1999年至2005年，x市平均每两年就对征用集体土地房屋的补偿标准进行一次修订。1999年制定《x市征用土地补偿费用标准暂行规定》，2002年11月8日实施《x市T区、J区、L区、H区台商投资区征用集体土地拆迁房屋补偿安置暂行规定》，2003年4月21公布《x市人民政府关于岛内征用集体土地房屋拆迁的若干规定》(x市府[2003]101号文件)，同年7月15日又代之以《x市征用集体土地房屋补偿安置规定》(x市府[2003]173号文件)，2003年5月修订《x市房屋拆迁管理规定》、《x市各级人民政府包干市重点项目征地拆迁工作办法》。从2005年8月1日起，原来的173号文件废止，在此之后征地公告的，开始执行新的《x市人民政府关于完善征地拆迁政策的若干意见》(x市府[2005]175号文件)。

在不同时期，x市征地拆迁的补偿标准有很大差异，不过总的趋势是由低到高。1981年，x市岛内征用农民土地，赔偿的只是极少数的青苗费和2500元左右的劳力安置费。之后，征地补偿标准逐步提高，每亩从数千元提高至数万元。再后来，x市调整征地政策，采取“包干”方式，x市岛内每亩地平均的补偿金(含土地补偿费、青苗费、劳力安置费等)是9.2万元。这个补偿标准一直延续到2005年。2005年8月1日公布施行的x市府[2005]175号文件规定，x市岛内s区的农用地每亩“包干”补偿标准再次提高到12万元(含按期交地给予的1万元奖励)。即便如此，如今x市土地拍卖价格的上涨幅度已经远远超过征地补偿标准提高部分，“征地价格”与“出让土地价格”的差距进一步扩大，两者的差价至少已经提升十几倍甚至更多。事实上，仅2005年一年，全市直接挂牌出让土地所获得的收入就高达61.5亿元，而同期全市财政总收入才200多亿元，其中地方财政收入约100多亿元。2006年，该市土地出让拍卖收入进一步提升为143亿元，与全市的地方财政收入基本持平。由此可见，拍卖土地收入已经成为x市财政收入的主要来源之一。

为了更好地理解x市目前征用土地的具体操作规则，以现行的x市府[2005]175号文件进行举例说明。按照2005年7月x市国土房产局制定的《关于完善征地拆迁政策的若干意见》具体操作细则的指导意见，近三年x市农用地的每亩平均年产值为2547元。根据国家土地承包法的规定，x市征地过程中，农用地(除林地外)土地补偿费，按不低于同类土地近三年平均年产值的8.5倍计算；林地土地补偿费，按不低于农用地前三年平均产值的3.4倍计算，未利用土地补偿费，按不低于农用地前三年平均产值的1.7倍计算。至于安置补助费的标准，则是按照需要安置的农业人口计算，即按照被征收的农用地数量除以征地前被征用地单位平均每人占有农用地，由此得出需要安置的农业人口数。依据x市最新的规定，每一个需要安置的农业人口的安置补助标准：(1)农用地安置补助费按照需要安置的农业人口计算，不得低于农用地前三年平均产值的4.5倍；(2)林地的安置补助费不得低于农用地前三年平均年产值的2.3倍。在具体操作中，x市规定，凡是海拔在150米以上山地属于国家所有，海拔150以下的属于村集体所有，不过，征用海拔在50米至150米之间的集体山地时，x市政府一般也不给与补偿。

征地标准的多变性所导致的一个直接结果就是农民对土地征用的期望值越来越高。由于土地的补偿标准难以跟上“地价”的上涨速度，因此不难理解，农民对土地的“惜征”心理为何愈加明显，对政府征 地行为的抵触情绪也越来越强烈。从长远来说，解决征地拆迁难的问题，根本的症结还在于如何制定一个可持续的法规政策，并保证任何时候征地，农民获得的补偿基本上是等值的。目前x市农民存在一种普遍的心理，即认为征地是“早征早死、晚征晚死、不征不死”。这种悖论心理说明征地拆迁的关键在于，如何为失地农民的可持续发展提供相应的政策支持，而不是一次性割断他们心目中的“命根子”。

二、政策执行：缺乏协调

虽然中央和省、市都出台了关于征地拆迁的一系列指导性的法规政策文件，但是在执行过程中，却出现了政策不统一的现象，其最直接的表现是对征地拆迁的补偿标准不统一，出现了严重的偏离。这一方面直接破坏了法律、政策的严肃性和权威性，同时也导致了农民之间的相互攀比，并不可避免地出现了执法偏离现象。政策的不统一容易使政府在征地拆迁中的诚信度受到严重损害。

x市在征地拆迁过程中，很多问题的出现是由于政府部门、拆迁公司、镇(乡、街道)、村(社区)等各有关部门之间缺乏必要的协调有关。在征地拆迁工作中，有的部门、有的工作人员因为怕承担责任，彼此相互扯皮、相互推诿。x市征地拆迁的基本做法是把需要征地拆迁的片区委托给相关的拆迁单位(公司)具体负责实施，而后者本身是企业性质的，追求利润最大化是它们的主导目标。2005年，x市全市有拆迁单位28家，从业人员近600名。为了尽快完成征地拆迁任务，各拆迁公司根据自身的实力，可以实行不同的报价，加上个别拆迁人员的工作方式不当，在工作过程中引发了不少纠纷和，扰乱了整个征地拆迁秩序。

例如，X市T村的拆迁就是这样一个例子。该村是x市岛内最大的一个成建制拆除的村，共涉及农民约900户。从2003年开始该村拆迁，时至今年10月初，仍然有130多户的住户拒绝搬迁，成为x市最大的拆迁难点之一。该村的拆迁之所以历时两年而未果，一个直接的原因就是当时整个村的拆迁是由四家不同的拆迁公司承包，每家公司负责一片。由于各拆迁公司之间缺乏必要的协调与统一，彼此的补偿标准不一，农民相互攀比，致使整个拆迁工作最终陷于停顿状态。从2005年10月之后，x市S区政府不得不组成五个专门的工作组，进村督促该村剩余住户的房屋拆迁工作。

在实行征地补偿“包干”之前，x市的征地补偿规定过于繁琐，引发征地拆迁过程中出现许多不规范行为。如有的基层村、组在实施补偿安置政策时不够公开透明；有的将农民集体土地补偿费截留它用；有的将市政建设的规划用地改作商业开发；等等。还有的拆迁人员错误地认为，拆迁裁决可以不受条件和时间限制，只要拆不动就可以行政裁决，结果使得整个征地拆迁工作脱离农民群体。

三、农民需求：差距较大

从农民自身的角度来看，不少农民之所以抵制征地拆迁，除了涉及到深层的难以割舍的乡土情结以及对向城市生活方式转变的困惑之外，最重要的就是现行的政策供给与他们自身的需求差距较大，突出表现为：

(一)征地拆迁补偿标准低于农民的期望值

在征地拆迁工作中，农民反映最多的问题就是认为征地拆迁补偿标准过低。这里面主要包括征地补偿和房屋拆迁补偿两个方面。对于征地补偿，x市的过去做法是以区为单位，各区之间因地理位置不同，城市化程度不同，其补偿标准不尽统一，导致不同区之间相互攀比。因此，2005年以来，x市严格要求岛内S区和H区的补偿标准必须统一。2005年8月1日公布施行的x市府[2005]175号文件规定，全市征用的土地分为四类，其中x市岛内S区和H区属于一类区，其“包干”征用土地的每亩土地补偿费、劳力安置补助费、青苗和地上附着物补偿费、水利设施摊消费等均与x市府[2003]173号文件规定的标准同比增长30.43％，即土地补偿费2.06万元、劳力安置补助费4.7万元、青苗和地上附着物补偿费5.2万元、水利设施摊消费0.04万元，每亩共计11万元。此外，根据规定，按期交地的，另外每亩奖励1万元，合计12万元，这个补偿标准在x市全市是最高的。实践表明，由于土地种类和性质相对比较单一，加上x市岛内统一了征地的补偿标准，因此土地征用中所遇到的阻力比过去要小得多。

相对于征地补偿而言，房屋拆迁补偿的阻力则要大得多。这其中牵涉到的问题可谓千头万绪。首先一点就是关于违章建筑补偿的问题，其次就是具体的装修补偿标准问题。x市2005年8月1日之前拆迁公告的被拆迁片区，其主要法规依据还是2003年7月15日颁布的x市府[2003]173号文件、2003年5月修订的《x市房屋拆迁管理规定》以及《x市各级人民政府包干市重点项目征地拆迁工作办法》。2005年8月1日之后拆迁公告的，则按照x市府[2005]175号文件规定执行。按照规定，拆迁工作由拆迁人委托拆迁公司进行，后者虽然是经过招投标程序中标，遵照统一补偿规定操作，但是正如前面已经指出的，实际操作中，存在很多不够规范之处。

和土地不同，房屋是属于农民的私人房产，况且x市相当一部分失地的“城中村”农民是依靠出租房屋为生。失去土地之后，房屋成为他们的最重要的生计来源之一，因此农民对拆迁的抵制也就在所难免。在房屋拆迁补偿问题上，目前按照x市的相关规定，拆迁人与被拆迁人达不成补偿协议的，由当地人民政府裁决。如2005年10月，X市S区组成五个专门工作组进驻T村督促拆迁工作，按照规定，若被拆迁户三次以上不予配合拆迁的，将采取两种方式：一是依法对被拆迁户的违章建设部分先予坚决拆除；二是依法对被拆迁户向市国土房产局申请裁决，在国土房产局受理裁决或是举行听证会乃至裁决生效后才达成协议的，对拆迁补偿方案中的优惠条件部分，将分别扣除30％、50％，直至全部取消。因此，在地方政府的刚性拆迁行为中，农民的谈判余地是非常小的。

(二)住房安置困难不少

如果说土地征用是让农民脱离传统的农业生产方式的话，那么拆迁他们世代居住的房屋，则是让他们脱离现有的依靠出租房屋为生的生活方式。对于很多农民来说，这点无论是在心理上还是精神上一时都难以接受。