基金会投资管理制度范文

导语：如何才能写好一篇基金会投资管理制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

为积极稳妥地推进证券投资基金（以下简称“基金”）审核制度的改革，规范基金设立行为，根据《证券投资基金管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）、《开放式证券投资基金试点办法》（以下简称《试点办法》）及其他有关规定，现将基金设立审核有关问题通知如下：

一、申报材料的报送

符合《暂行办法》规定条件、拟申请设立封闭式基金的发起人，应当签署基金发起设立协议，授权基金管理人负责向中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”）报送申报材料；符合《试点办法》规定条件、拟申请设立开放式基金的，由基金管理人直接向中国证监会报送申报材料。

基金管理人及相关当事人应根据本通知附件规定的内容与格式，向中国证监会报送基金设立申报材料，并提交承诺函，保证向中国证监会报送的所有申报材料真实、准确、完整、合规。

二、申报材料的受理

中国证监会收到基金设立申报材料后，在7个工作日内对申报材料进行齐备性审查，依据有关规定作出受理或不受理的决定，并书面通知基金管理人。

基金管理人有下列情形之一的，中国证监会不受理其基金设立申报材料：

（一）因涉嫌违法、违规行为正在受到国家有关部门调查；

（二）因违反法律、法规及基金契约，被中国证监会责令整改，正在整改期间；

（三）因公司高级管理层变动、与公司有关的诉讼、仲裁等重大事件，可能或已经对所管理的基金运作造成不良影响；

（四）前只获准设立募集的基金未达到成立条件，已募集资金全部退还投资人后未满十二个月；

（五）中国证监会根据审慎性原则认定的其他情形。

三、申报材料的审核

中国证监会受理基金设立申报材料后，对申报材料的合规性进行审核。审核重点是申请设立基金的法律文件，包括风险揭示情况以及基金持有人利益的保护机制等。

基金管理人有下列情形之一的，中国证监会暂停申报材料的审核：

（一）已有一只基金在审核期间，尚未批准设立；

（二）拟设基金运作各环节（包括销售推广、投资管理、后台服务等）的主要业务人员不具备基金从业资格；

（三）审核期间，出现违法违规行为；

（四）中国证监会根据审慎性原则认定的其他情形。

中国证监会对暂停审核的，在作出恢复审核的决定后，书面通知基金管理人；完成审核后，认为符合条件的，组织专家评议会对基金设立申报材料进行评议。参加评议会的委员由中国证监会从熟悉证券投资基金运作的专业人士中聘请。评议委员将根据国家有关法律、法规审阅基金设立申报材料，并重点就基金类型、品种、目标规模、目标客户、设立可行性、投资人服务及相关的公司制度安排等内容提出专业咨询意见，供基金管理人、相关当事人及中国证监会参考。

中国证监会自受理基金设立申报材料之日起60个工作日内（不包括相关当事人修改、补充申报材料的时间）作出批准或者不予批准的决定。决定批准的，出具批复文件；不予批准的，书面通知基金管理人，并说明理由。基金管理人应当将相关通知内容告知相关当事人。

四、基金销售自查与备案

基金成立后7个工作日内，基金管理人和基金代销机构应对基金销售情况进行自查，并分别向中国证监会提交自查总结报告并将基金销售的广告宣传资料报中国证监会备案。开放式基金增加基金代销机构的，基金管理人应当在代销协议生效后7个工作日内报中国证监会备案。

五、其他

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1.基金会资产投资过分谨慎

最新颁布的《基金会管理条例》在2004年6月开始实施，其对基金会保值增值的规定具有一定的开放性，确定了合法、安全、有效的原则，对基金会没有做出过多的限定，完全由基金会的最高机构理事会来决策，但又要求理事会谨慎科学投资，以确保基金会财产的风险降低。《基金会管理条例》规定“基金会理事会违反本条例和章程规定决策不当，致使基金会遭受财产损失的，参与决策的理事应当承担赔偿责任。”这对基金会来说，一方面在资产投资方面有了充分的自由空间，政府和相关机构不要求基金会必须投资那些品种，或是投资多少，只是要求投资行为必须是在不影响公益性的前提下进行，并要保证基金会资产的安全，这就在某种程度上限制了基金会资产投资的范围；另一方面由于没有具体的操作规程，有些无所适从，出现两种现象，由于资产投资管理方面缺乏具体的控制规程，许多基金会采取“过分谨慎”的态度，使得基金会资产的增值目标无法实现，另一种现象就是基金会为了实现资产的增值、保值，大胆投资，致使资产流失、缩水等情况频频发生。

2.基金会资产投资违规频频出现

基金会资产投资违规现象比比皆是，通过各种途径进行资产的转移。主要通过委托贷款的形式、违规借贷给个人等形式。目前基金会只有《基金会管理条例》可以参考，基金会资产投资相关法规仍有待完善。由于我国基金会资产投资不是很普遍，针对基金会投资的管理规定少之又少，即使有也不是很成熟，仍然存在许多漏洞，缺乏监控，再加之基金会内部控制的薄弱，让有心之人乘虚而入，无法保证基金会资产的安全。中国青年基金会的“希望工程违规投资”案就是如此，项目办公室副主任易晓利用职务之便，贪污受贿，数额巨大。

二、基金会资产投资存在的问题及原因分析

1.受传统观念影响，投资意识薄弱

从数据分析，一般的教育基金会的投资额占基金会总资产的比例要远远高于其他，一般私募基金会的投资比例也要比公募基金会要高。目前教育基金会投资规模最大的是清华大学教育基金会和北京大学教育基金会，投资规模在2012年分别达到了20亿元和15亿元，2014年北京大学教育基金会的投资规模已经达到31亿。据统计，目前只有三分之一的基金会有一定规模的投资，三分之二的基金会仍有一定数量的基金会处于零投资额的阶段。大多数基金会不愿意承担风险，仍受传统观念的影响。

2.投资方式狭窄，投资效率低

由于基金会的性质主要是公益性，所以出于对基金会资产投资的安全性考虑，大多数基金会采取保守方式对资产进行投资，如银行存款、购买债券等方式。基金会在对外进行投资方面缺少经验，甚至有些基金会在此之前根本就没有对外投资的经历，这也是他们对于资金投资一直采取保守方式的原因之一。如舒伟红——中华少年儿童基金会的财务总监，在接受媒体采访时说过，为了减少基金会在面对通货膨胀所带来的资产缩水现象，他们开始选取对外进行投资的途径来对资产进行保值、增值，但在选取投资方式时还是将保证资产的安全作为首先考虑的因素，中华少年儿童基金会的所作所为印证了上面的分析。我国对基金会投资于股票、债券等资本市场的控制较为严格，基金会选择股票等投资比较少见。即使较少基金会会选择购买股票来实现为资产增值保值的目的，虽然投资股票的收益比较高，但其所存在的高风险使得许多基金会不会选择这一投资方式。2015年我国的股票市场出现大幅度的变动，还有前面2008年对于投资股票市场的基金会来说是黑色的一年：投资收益出现负值，公益资产大幅缩水。股票的影响因素很多，而且变动幅度较大，风险较大，为了保证公益资产的安全，许多基金会不会将购买股票作为基金会资产投资的首先选择。甚至部分基金会根本不会去选择这一方式。

3.投资失败的频繁

由于缺乏理财的专业队伍，风险意识和管理水平也有不足，我国大多数基金会将其资产委托给证券公司来完成资产保值增值的任务，这些做法有点盲目，这必将会产生投资风险。如：社保基金2011年交易类资产亏357亿，投资失利。数据显示，截止到2011年底，社保基金会投资运营总资产8689亿元，其中，直接投资资产为5042亿元，占58.03%；委托投资资产为3647亿元，占41.97%。2011年全年，全国社保基金的资产总额仅增长了122.1亿元，其投资收益率则从4.23%降低至0.85%，年均投资收益率则由9.17%下降至8.41%。其中股票部分的年均投资收益率则下降至18.61%。从比例来看，2011年全年，社保基金在股票和债券上的浮亏已经占到了整体收益的82.8%。而这一切，都受到2011年二级市场的大幅下跌影响。基金会将资产委托投资不仅仅说明了其缺乏专业投资人员及其机构的设立，同样会在无形中给基金会资产对外投资的风险加大，资产投资收益率无法保证，资产的对外投资与投资者的经验、资历、投资态度、投资分析等具有很大的关系，因此，基金会资产的对外投资不能盲目对外委托，根本的解决方法是加强自身的风险管理水平来提高资产的投资收益率。

4.投资监控存在漏洞

目前为止，我国基金会资产对外投资是发展所趋，基金会在对外投资时，必须经过理事会的审批通过，一般要求基金会内部专门机构和专业人士进行管理，但从目前来看，基金会很少设有这样的机构，选择委托专门的投资机构管理。在投资期间，理事会对投资资金的流向、投资预期收益、可能发生的风险、投资稳定性等并没有太多的了解，根本无法掌握投资的信息，相关投资情况仅会在年度报告中有所体现。缺乏对基金会资产投资过程的监管，这必然使得基金会的投资效率低下，甚至是基金会资产的流失。

三、基金会资产投资管理建议

1.重视基金会资产投资，接受股权捐赠

《基金会管理条例》明确规定，基金会应当按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值，实现基金的持续健康发展。基金会资产的保值增值对于基金会发展尤为重要，市场经济所带来的通货膨胀、人民币的不断贬值等都会使基金会资产严重缩水，为了防止资产的缩水，基金会对外投资势在必行。我们应该改变传统观念，一味地依赖捐赠收入，应当重视基金会资产投资功能。股权捐赠也是基金会资产保值增值的一种途径，股权捐赠是未来基金会发展的方向。股权捐赠不仅可以拓展基金会资金来源渠道，增强基金会的活力，更关键的是其运作的过程中引入市场机制，从投资的角度出发，适当合理的投资，获取高额回报，部分收益用于公益支出，剩余收益和本金继续投资，保证基金会拥有充足的资金。股权捐赠方式在西方比较普遍，而在中国起步比较晚。运用好这部分股权，可以给基金会带来很大的利益收入，如何运用好是我们要研究的重点。

2.完善基金会资产投资机制

目前我国基金会对自有资产和捐赠资产的日常管理都有一定的规章制度，但在资产投资这部分的相关规定比较欠缺，随着我国市场经济的发展和基金会的不断壮大，为了能够保证基金会资金来源的稳定，基金会资产对外投资将会被社会公众所接受，并且是势在必行。为了提高资产投资的有效性和安全性，基金会要提高自身的投资管理能力，如制定资产管理制度，制定投资战略，建立应对投资风险机制，风险分担措施等。不要盲目地将资产委托证券公司、投资公司等进行投资，这会加大基金会资产投资的风险，基金会可以招聘专业的投资管理人才，培养自己内部的专业人才，成立专门的机构，针对基金会资产的特行对基金会资产进行合理投资，降低投资风险到基金会可承受范围之内。

3.实行多元化投资，提高投资收益率

基金会投资方式主要是将资产存放银行，但2015年以来，央行已连续四次降息，其中一年期存款基准利率已降至1.75%，创历史最低水平。选择银行存款的投资形式已经不能很好的满足基金会市场的需求，降准降息后基金会应调整理财策略，适当选择风险、收益与自身情况相匹配的金融资产配置。资本市场的投资产品很多，其中不乏一些比较成熟的理财产品，这类产品也是我们基金会的不错选择。可以借鉴一些投资管理较好的教育基金会的运行模式，特别是一些大学基金会，将资金分为三个部分：一部分资金用于投资低风险的产品，如证券一级市场和债券；一部分资金用于投资捐赠资金的企业，特别是校友企业；最后一部分存放银行，可以保证一定的稳定的存款利息。

4.完善资产监督机制

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1.我公司企业年金的概况

简单的说企业年金就是在企业在遵守国家相关规定的前提下，根据企业自身的实力为员工提供的一份养老保障的制度，是对养老金的一种补充。就我们国投曹妃甸港口有限公司的实际情况来看，企业在不断的发展和进步，员工的数量也在不断的增加，人口老龄化趋势越来越明显，从2005年公司成立以来，我公司先后获得了先进单位、先进集体等荣誉称号，还获得了科技创新成果奖，这与新老员工的共同努力是分不开的，而且我们公司主要负责建立与运营曹妃甸专业煤炭码头，还要负责国家的西煤东运以及北煤南运等工作，所以在国民经济中占有十分重要的作用。加强完善员工的福利政策不仅能够在一定程度上解决员工的养老问题，还能提高员工的工作积极性、工作效率和工作质量，进一步促进企业的发展和社会的进步，所以近年来我公司已经逐步引入了企业年金制度，但是在实际运作中还存在一些问题，所以接下来笔者通过对企业年金投资的原则和管理模式来详细阐述我公司企业年金投资管理中存在的问题和不足。

2.企业年金投资管理的模式

就目前我国保险保障体系来看，企业年金的投资管理模式主要有三种模式，即政府直接管理、养老基金会管理以及基金公司管理，具体的来说，第一种就是说政府通过拟定相关的政策法规来统一管理企业年基金投资的各种问题，各个企业必须严格遵守政府拟定的规章制度；第二种是指相关的基金会来处理基金的行政事务，而其他的事务由相关的投资机构进行管理，这种企业年金投资管理模式是国外普遍使用的；而第三种管理方式相比上两种来说比较自由，相关的被保险的老员工可以根据自身的需求和喜好选择不同的基金管理公司来管理自己的企业年金。

二、我国企业年金投资管理中存在的问题和不足

据相关的资料显示，自从我国1991开始实行企业年金以来，已经取得了一定的发展和进步，从2000年到2007年末，我国已经有3.2万户企业建立了企业年金，缴纳职工人数已经达到929万，而且据相关的部门和专家推测，到2030年，我国企业年金的规模将达到1.8万亿美元，所以说前景是十分可观的，但是就目前发展情况来看，我国的企业年金的管理依旧存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

1.相关的法规制度不够健全和完善

通过对当今市场的分析研究发现，现在我国好多企业的企业年金投入缺乏完善的制度规范，这就给企业带来了巨大的风险，不仅影响了企业其他相关活动的开展，而且还在一定程度上影响了公司老员工的养老基金，主要就是由于企业没有完善的自我投资的限制制度，这就会导致企业对企业年金的过分投入，企业的资金没有合理的预算和分配，会影响企业年金的安全性；没有相关的风险补偿机制，也没有相关的税收优惠机制，这都是导致企业年金存在安全隐患的重要原因。

2.缺乏相关的监管机制

就目前形势来看，好多的企业年基金不仅在制度上没有相关的监管条例，而且没有完善的监管部门，这就导致在对企业年基金进行投资管理时由于相关工作人员没有较高的职业道德和职业素养，就导致了一些贪污不败等不正之风，不仅没有落实企业年金的投资管理，在没有使老员工获得应有的养老福利的基础上还使企业的资金存在很大的风险，严重影响了企业的生存和发展。

3.投资管理机构参差不齐

就目前我国的发展形势来看，我国进行企业年年金投资管理的方式主要是通过相关的投资管理部门来完成，而现如今我国的投资管理部门的水平和规模参差不齐，而且专业的投资管理人员的专业知识和技能不够全面，职业道德和职业素养又不是特别高，就导致了企业年金的投资管理工作的效率比较低，而且质量不是很高的问题。

三、我国与国外的企业年金管理经验的对比

与国外相比，我国的企业年金管理制度和管理方法都没有特别的成熟和规范，缺乏一定的约束性和规范性，国外的企业年金管理经验比较成熟，下面笔者主要分析了美国401K企业年金计划，并且与中国的企业年金计划进行了对比。美国的401（k）计划就是一种比较先进的企业年金管理计划和方法，它又叫做工资减持计划，它主要通过改革DC型企业年金制度，促进DC和DB混合发展，并且成立新的监管部门来促进企业年金计划的进一步完善和发展，401K企业年金计划允许企业的雇员在税前根据薪金的一定比例缴款并建立养老金计划，根据相关的法律条款，在这个条款下的各项增值都可以延迟纳税，而且没有特殊的情况下，59岁前不能随意的提取，否则就会按照相关的法律法规进行罚款，这项计划可以在很大程度上实现企业员工养老福利的充分实现，减收现象和不必要的损失，所以此项计划被美国的众多公司所采用，也是我国应该学习和借鉴的计划。而我国的企业年金计划是在借鉴美国的401K计划的基础上建立起来的，与美国的401K计划相比，共同之处在于两者都是单位与职工共同进行缴费，所以退休后养老金的多少主要取决于缴费的多少和投资收益的状况，但是二者的税收优惠不同，相关的制度环境也不同，就目前我国和美国的发展情况来看，美国的平均企业年金收入占退休金比重40%以上，平均公共养老金收入只占退休金的20%，而中国企业年金收入只占退休金收入的6%左右，公共养老金收入却高达60%；美国参加企业年金计划的职工占在职职工的比例超过50%，而中国这一比例只有12%，就这种情况来看，我国企业年金制度随着经济的发展进步有着比较大的发展空间。

四、加强企业年金投资管理的措施

1.完善相关的法规制度

完善的法规制度是一切工作的基础和关键，近年来我国已经颁布了《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理办法》等相关的法规文献，所以我国公司一定要在严格遵守这些法规文献的基础上根据自己的企业文化和战略目标制定符合自己公司发展的法规文献，还要健全相关的监管机制，建立相关的监管部门，使企业的年金管路有据可依，进一步提高企业的财务管理水平。

2.学习国外先进的管理经验

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关键词：养老金制度现状对策

我国是世界上面临着人口老龄化的危机的国家之一，政府财政压力越来越大，原有的养老金制度有很多弊端，已无法应付人口老龄化的到来，需要不断深化对养老金制度的改革。

一、我国社会养老保障体系的现状

（一）“统账结合”的企业基本社会养老制度名不副实，存在较大的隐性债务

所谓“统账结合”是指社会统筹和个人账户相结合。国务院在1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，实现统一了各地“统账结合”实施方案、缴费比例和管理办法。“统账结合”虽以国务院文件的形式在全国推广，但并未能够真正落实。原因在于转轨后，统筹基金的当期支付出现大量缺口。从养老保险改革角度看来，城镇职工分为三种：改革前退休的职工为“老人”；改革前参加工作而在改革后退休的为“中人”；在改革后参加工作的为“新人”。“老人”和“中人”在改革前并没有私人积累，但是未来仍要支付他们的养老费用，这就意味着国家对这部分人负有“隐性债务”。但金额巨大，国家财政很难一次性地拿出这么多资金来补偿对“老人”和“中人”的隐性债务。据世界银行的一项估算，从2001年至2075年，这一缺口将有9万亿元之巨。隐性债务的存在，增加了统筹基金的支付压力。

（二）养老保障体系三大支柱中的企业年金发展缓慢

目前国际上普遍实行多支柱的养老保险体制，即三大支柱包含了即收即付的基本养老保险制度、企业年金制度和个人自愿储蓄制度。我国社会养老金制度改革的方案也仿照国际上实行的三支柱式的养老保险体制，在1991年的6月份国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定有一定的经济能力和经营状况比较好的企业可以建立企业补充养老保险。经过十几年的努力，已经具备了一定的基础，国务院于2000年12月第一次在其颁布的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中将“企业补充养老保险”改称为“企业年金”。我国企业年金制度的基本框架也随着劳动保障部门在2003年12月《企业年金基金管理试行办法》和《企业年金试行办法》的颁布初步形成，是中国全面推行企业年金制度开始的标志。我国到2010年末已有3.7万户企业建立了企业年金计划，覆盖的职工人数为1334万人，企业年金规模已达2809亿元。

但目前中国企业年金规模占GDP的比重一直是在1%以下浮动，2010年的数值只有0.71%。并且，企业年金总体的资产规模的增长速度在近两年始终呈现下降态势，其问题主要表现在如下几个方面：

1.产业、地区、企业间企业年金资产规模的增速相差很大，极不均衡。新兴产业发展整体呈现快于传统产业，沿海地区快于内陆地区，国有制企业好于其他非公有制企业的特性。

2.企业年金制度内部的治理结构中监督和制衡机制的不完善。大部分的企业年金缺少托管机制这一块，因此，导致年金基金的使用权、所有权和监督权三权不能相互独立和相互制衡，年金资产的安全性难以得到保证。

3.由于多种组织运行模式的并存，使年金基金的管理处于一种无序和不规范状态。现行的组织模式主要有企业自行管理、社保机构经办、保险公司管理三种。

（三）养老金投资渠道过于狭窄，难以实现保值增值

“统账”相结合的部分积累制是我国现行的养老金的主要模式。当中的“统”即社会统筹采用的是即收即付式的筹资模式，很难有保值增值性，使养老金也难有任何的积累，“账”则是指个人账户，它主要采用的是基金积累式的筹资模式，它是企业对于处在在职期间的职工，为他们建立一个专门的延迟支付的养老保险基金，这种基金是从其退休时开始支付的，一直到其死亡，有较强的保值增值性。而企业年金，主要采用的筹资模式就是个人账户，一般企业年金会进入金融市场进行投资营运管理，通常都是以基金会组织的形式进入。最后一个层次的个人储蓄性养老保险则是投保人自愿投保，由商业保险公司实行。可见，在我国现行养老保险体系中，第一层次和第二层次的个人账户基金在职工的工作期间及退休后的长时间之内均具有保值增值的需要。

而在我国，基本养老保险占养老保险的80%，养老金替代率很高，基本养老金中社会统筹部分是现收现付制，因此，无法进行保值增值，而个人账户部分采用的是基金积累制，这一部分基金是可以保值增值的，现在国际上很多国家对个人账户基金采用市场化运营的方式，如智利采用完全积累基金制，把基金交给性质为私营公司的养老基金保险公司来管理，取得了很好的效果，不仅减轻了政府的财政负担，同时也给养老基金带来了相当大的回报和收益。但我国现在不仅个人账户基本属于“空账”运行，而且对基本养老金部分的投资限制很严，自1991年起，国务院严格限制养老基金的投资方向，限定其只能用于存银行和买国债这两种方法。

国务院在1993年中颁布了《企业职工养老保险基金管理规定》中：规定在确保正常开支六个月的各项离退休费用的需要且留足必备的资金以待周转之后，各级社保机构对结余的养老保险基金，可动用部分结余的基金来增值。有两种保值增值的方式，其一是购买国库券和国有银行发行债券；其二是资金由国有银行、国家信托投资公司进行放款。

然而，这些都没有达到保值增值的目的。从银行存款可以看出，在1985-1995年期间，一年期定期整存整取加权利率低于当年通货膨胀率的有7年，保值都谈不上，别说是增值了。再看国债，国家债券品种少，收益率一般高于同期银行存款利率约一个百分点，但由于二级市场的不完善反而不如存银行有吸引力。

（四）养老金存在投资监管问题

由于我国社保基金投资资本市场刚刚起步，监管上仍然存在着一些问题。

一是管理体制还没有完全理顺。在我国存在着统筹基金结余、个人账户基金结余、全国社会保障基金和企业年金等社会保障基金的形式。目前，统筹基金和个人账户基金由劳动保障部门进行监管，全国社保基金在财政部和劳动保障部及有关部门的监督下主要由全国社会保障基金理事会进行监管、企业年金还处于多头监管之下。

二是监管的主要目标还处于保值阶段。目前，对全国社会保障基金的监管已经取得了很大的进展，但对其他种类的基金监管还没有完全建立起来。如仅仅允许个人账户基金投资银行存款和购买国债，最近刚刚允许进行少量的协议存款。社会统筹基金的结余只允许投资银行存款和购买国债。对企业年金还没有很明确的监管措施。虽然这些相对较为严格的监管措施对于保证基金的安全是非常重要的，但随着基金逐渐投资于资本市场，显然还局限于这样的监管是不够的。

三是监管的手段还主要依靠行政性手段。目前，主要通过进行限制性的规定，对社会保障基金进行监管，对基金投资运作机构的直接监管还比较多。

二、改革和深化我国养老保障体系

（一）对财政支出结构等进行调整来弥补隐性债务

除了财政补助养老保险基金外，我国政府在财政方面还应当采用多种途径筹资来弥补隐性债务。

一是对财政支出结构进行调整，使更多的资金能用于基本养老保险。自从我国的财政预算把基本养老保险进行了费改税并纳入后，养老保险的支出在财政支出中所占比重上升至约10%。过去主要用于经济建设的支出，然而经济改革地不断深化，经济建设的支出在逐渐地债务化，政府机构的精简改革后行政管理费用也会压缩一些，还可从其他开支中腾出一些用于基本养老保险。

二是通过创造新的税收来源来增加政府财政收入，扩大资金来源。可以开征新税种或附加税值来扩大资金来源。例如开征个人所得税附加、特种消费行为税等。

三是政府可借鉴其他国家的经验，发行特种国债筹资。例如借鉴智利等国的经验发行特种国债来部分弥补隐性债务。

（二）发展完善企业年金制度

一是实行积极财税政策，提高建立企业年金的积极性。政府在税收方面还存着很大的支持空间，通过各种给予企业税收方面的优惠政策来推动企业年金的发展。因此，要促进企业年金的发展，首先规范政府的税收优惠政策尤为必要，即税收优惠方面的政策法律亟待完善；其次，政府对有企业年金的企业提供必要降低税率等的优惠政策。此外，在个人所得税方面，对参加企业年金计划的职工，应当规定其享有相应的税收优惠权利。

二是规范企业年金的管理制度，使监督管理体系实现系统化，保证企业年金的安全。目前世界上大多数国家采用的企业年金管理形式是独立的企业年金基金会。一般由一个或几个地区的多个企业发起基金会，并且基金会本身与发起的企业完全相互独立，这样就避免了发起企业干预年金基金的管理运作的可能性。而且在运行费用上，由多个企业联合组建会得到大大降低，也有利于基金的规模化运作。因此，这样的独立的企业年金基金会应是我国借鉴的主要管理模式，由基金会来主要负责投资管理企业年金。在监督方面，政府应着力建立和不断地完善监管体系，使其系统化，可以贯穿到企业年金的设立、运行等各个环节。应把企业自身管理以及社会保险机构的年金资金转移到所发起的企业年金基金会，然后将企业年金基金的投资运营的权利委托给具备基金投资经验的金融和保险机构等，如商业银行、保险公司、基金投资公司等。

（三）实现养老保险基金的多元化投资

多元化的基金投资和管理模式是实现基金投资的有效途径。多元化的投资主要包括投资工具的多元化、投资对象的多元化以及投资主体的多元化，三者是紧密联系，相互影响。这种多元化投资模式对化解投资风险，实现养老基金的保值增值具有极其重要的意义。对此，2011年第九届《财经》年会上中国证监会主席郭树清提到，养老金和住房公积金可以学习社保基金，投资到股市中以获取收益。在其《改善资本市场结构促进实体经济健康成长》中再次提出养老金入市。所以鼓励社保基金、企业年金、保险公司等机构投资者增加对资本市场的投资比重，积极推动养老金、住房公积金等长期资金入市等是十分有必要的。

（四）完善养老金投资运营的监管体制

基金监管的基本思想应该是由行政性的直接监管向以经济、法律手段间接监管为主，也就是从“政府直接管理”向“市场运作、政府监管”转变，逐步建立起法律健全、职责明确、精干高效的监管制度。

结合中国实际，选择适合的监管模式，并尽快理顺监管体制。目前，我国的监管模式被称为积极监管的监管模式，其实质实际上是严格型监管。由于我国的资本市场还不十分发达，基金运作机构还缺乏投资经验，在一定时期是必要的。但随着基金投资资本市场的力度不断加大，资本市场也将逐渐成熟，对基金投资运作机构的行为也将逐渐规范，应逐步过渡到审慎性的监管模式，对投资运作机构不要进行直接的干预，不要对投资范围和投资比例进行限制。而主要是采取对其资格的认定及事后监管上，这样才能提高基金的运作效率。

参考文献：

1.邓子基.关于养老保险制度改革的几点认识[J].财经论从，2002（1）.

2.赵建国.多元化投资：实现养老基金保值增值的有效.途径[DB/OL].万方数据网，2000（9）.

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【关键词】 社会保障基金； 投资效益； 比较分析； 启示

一、社会保障基金的投资模式

世界各国及地区都不同程度地运用社会保障基金进行投资以获得收益，根据投资主体的不同，社会保障基金的投资主要有三种模式。

（一）养老保险基金的投资权利交给国家相关机构

通常的投资方式是购买国家发行的债券或者直接参与国家财政投资。无论是采取从一级市场购买国债、定向认购社会保险特种国债，还是直接列入财政预算等方式，这种国际通行的做法具有无风险、收益保证、操作容易等优点。其缺点是虽然这种投资方式在风险上有保证，但收益性较差。如果物价指数较高，即使国家对国债实行利率补贴，仍不能使基金增值。

（二）委托专业的金融机构进行投资

通过规定最低收益率的形式委托银行、基金管理公司、信托公司等机构进行信托投资，这样可以保证稳定的收益率。为使基金得到尽可能大的投资回报，一般可以引入竞争机制，将基金分割成几块，委托多家机构进行投资。这种模式强调投资的收益性，但其缺点是在物价指数增幅较大时，仍难以保证投资的收益率高于通货膨胀率。

（三）建立社会保障基金自有的投资机构

如果成立一种专门从事基金投资的机构作为社会保障投资部，那么由投资部进行基金投资的优势就在于其拥有投资自。这意味着社会保障基金的投资方向可以同社会保障事业本身的发展紧密地联系起来，可以将社会保障基金用于福利目的的投资比如住房、居住环境、福利设施及教育等。

二、我国社会保障基金投资效益分析

（一）我国社会保障基金的投资模式

我国社会保障基金投资中大部分是委托投资，也有通过由国务院直接领导的全国社会保障基金理事会的直接投资，例如债券投资、股权资产的投资等，所以我国社会保障基金是直接投资与委托投资相结合，即采取的是第二种模式和政府监管下的第三种模式。

按照国务院批准的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》相关规定，全国社保基金境内投资范围包括：银行存款、债券、信托投资、资产证券化产品、股票、证券投资基金、股权投资和股权投资基金等。境外投资范围包括：银行存款、银行票据、大额可转让存单等货币市场产品，债券，股票，证券投资基金，以及用于风险管理的掉期、远期等衍生金融工具。截至2009年，全国社保基金指定了南方基金管理有限公司等10家境内投资管理人以及施罗德投资管理公司等12家全球投资管理人。

社会保障基金在各类资产的具体投资比例限制为：银行存款和国债投资的比例不得低于50%，其中，银行存款的比例不得低于10%。在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50%；企业债、金融债投资的比例不得高于10%；证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。

（二）对我国社会保障基金投资效益的评价

我国社会保障基金各年的投资收益额并不稳定，波动剧烈。各年投资收益率受投资环境、经济政策等多种外部因素影响，呈大起大落之势。

表1显示我国社会保障基金的投资收益率在2006、2007年很高，这与2006、2007年我国证券市场的牛市相关，当我国证券市场在2008年进入熊市时，社会保障基金的投资收益率锐减至-6.79%，这说明了社会保障基金投资于证券市场所面临的高风险、高收益。另一方面，除2008年金融危机导致投资收益率为负数以外，社会保障基金每年的投资收益率都高于当年的通货膨胀率。但令人遗憾的是，这只是部分数据得出的结果。根据现行社会保险基金投资管理制度，社会保险基金仅有少量个人账户资金委托全国社会保障基金理事会管理，到2011年6月，全国社会保障基金理事会管理的基金总资产约为9 000亿元。据中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文计算，全国社会保险基金的投资收益率可能不足2%，这远远低于2011年7月份6.4%的通货膨胀率。

表2显示我国社会保障基金的收入主要来源于利息收入和股票投资收益，特别是证券差价收入。根据人力资源和社会保障部公布的数据，截止到2010年年末，全国各项社会保险基金资产总额已达到24 309亿元。但同样存在的问题是，以购买债券和委托运营的方式进行投资的社保基金占基金总额的比例不足一成，其余九成以上只能采取存银行和买国债等管理方式。

三、国外社会保障基金投资效益分析

（一）美国社会保障基金投资效益分析

1.美国社会保障基金的投资模式

美国社会保障基金分为三大块，分别是美国联邦社会保障基金、美国州和地方社会保障基金以及私有社会保障基金。

在社会保障基金的投资管理上，美国联邦政府采取的是第三种模式，即通过由政府部门牵头组成的社会保障信托基金委员会负责基金的投资运营。但值得一提的是，美国联邦政府明确规定美国联邦社会保障基金中的遗属保险信托基金只能购买联邦政府的特别债券，而不得购买其他任何证券。这充分体现了政府的主导地位，也即第一种模式。

另一方面，出于对社会保障基金的增值需要，美国联邦政府对另外两大基金没有太多的限制。其中，美国州和地方社会保障基金投资组合变化很大，对公司股票的投资从无到有，并且在近年来一直维持在30%左右。

2.对美国社会保障基金投资效益的评价

从投资效益来看，美国联邦社会保障基金各年的收益率均在4%以上。与此同时，美国州和地方社会保障基金投资收益率在各年中则变化很大，1998年投资收益率高达13%，而到了2002年却跌至-3.2%。由此可见，美国联邦政府在保证基金的安全性的基础上，寻求基金的增值，目的是在安全性与收益性之间寻找到平衡点。

（二）日本社会保障基金投资效益分析

1.日本社会保障基金的投资模式

日本养老储备基金制度就是政府将每年的国民年金和厚生年金的缴费收入支付养老费用后的剩余部分积累起来，形成养老储备基金进行投资，以此来应对未来老龄化社会较高的养老费用。其分为日本公共养老储备基金和日本企业年金两部分。日本政府对社会保障基金的投资管理分别采用了两种不同的模式。

日本公共养老储备基金由政府养老基金投资基金（GPIF）进行投资，即采用第三种模式。对投资资产的方向和比例进行了较为严格的管理。在资产组合、风险管理、投资决策等方面采取市场化运行的措施。

日本企业年金主要委托信托银行和人寿保险公司等金融机构进行管理，即采用第二种模式。日本企业年金的投资主要以股票和债券为主，而且每年的总体比例变化不大，大约保持在60%。相对于公共养老储备基金投资来说，日本企业年金的投资组合中债券的比例明显减少，而其他类投资例如房地产等的投资比重较大。

2.对日本社会保障基金投资效益的评价

由于日本社会保障基金的投资主要以股票为主，因此其投资收益率极不稳定，随着日本股票市场的震荡而剧烈波动。GPIF的投资收益率在2005年高达14.37%，而到了2007年则下降为-6.41%。由此可以看出，单一的依靠投资股票作为社会保障基金的主要增值方式，结果并不理想。

（三）爱尔兰社会保障基金投资效益分析

1.爱尔兰社会保障基金的投资模式

爱尔兰政府是采取社会保障基金的第三种投资模式，即成立国民养老储备基金委员会作为社会保障基金的管理机构。该委员会将超过50%的资产投资于股票市场，并在全球范围内加以分散。

2.对爱尔兰社会保障基金投资效益的评价

国民养老储备基金以长期收益最大化为主要目标制定了从2000年建立到2070年退出的分阶段差异性投资策略，在2001、2002年投资回报很不理想的情况下，根据评估效果和市场发展方向拓宽了投资渠道，实施新的投资策略，2003年开始便获得了显著的成效。投资收益率从2002年的-16.1%上升至2006年的24.4%。这种对于投资策略和资产配置进行有效监控的做法，有利于平滑资本回报率，提高投资效率，非常值得借鉴。

四、我国社会保障基金投资的发展启示

国外社会保障基金的不同投资模式对我国社会保障基金投资的发展起到了很好的启示作用。与国外社会保障基金投资效益比较可以看出，在保证社会保障基金安全性的同时，多方拓展社保基金的投资渠道与完善社保基金投资的法律法规体系将成为我国社保基金保值增值的两大法宝。

（一）多方拓展社保基金的投资渠道

单一的依靠股票投资特别是证券差价收入作为我国社会保障基金主要收益来源其风险极大，收益也极不稳定。以贝因美股份（002570）为例，贝因美2011年中报显示二季度末前十大流通股东中，社保基金包揽前两席，分别是社保一零八和社保六零二。截至2011年8月12日，社保基金在该股上的总体浮亏已经超过1.02亿元。

在中央扩大内需的政策方针指引下，社保基金参与收益率较高、回报预期稳定的基础设施建设项目，从长期看将非常有助于其实现保值增值。2010年9月底，社保基金累计投资信托项目20个，主要借款人包括铁道部、国家电网、国电集团等。2011年，全国社会保障基金理事会加大了对社会保障房建设的支持，已先后向南京、天津、重庆等地保障房项目累计贷款超过100亿元，全国社会保障基金理事会通过交银信托，并由国家开发银行担保，向重庆市城租房建设有限公司发放3年期45亿元信托贷款。

此外，选择安全性最高的领域进行股权投资，对相关企业实行战略性注资，预期未来将能够充分分享中国经济持续高增长所带来的丰硕成果。2009年，社保基金已投资交通银行、中国银行、工商银行、京沪高速铁路股份有限公司各100亿元，中国农业银行股份有限公司155.2亿元。截至2010年8月31日，社保基金直接投资项目9个，按新企业会计准则计算的账面价值合计1 287.59亿元，占社保基金总资产的20.29%，累计已实现收益208.74亿元。其中四家银行按新企业会计准则计算的账面价值1 137.47亿元，浮盈776.28亿元，投资以来增值1 030.11亿元，占社保基金累计投资增值的30.8%。2011年，社保基金会出资100亿元战略入股国家开发银行，持股比例为2.19%。全国社保基金战略投资中国人保集团100亿元，持股比例11%左右。

（二）完善社保基金投资的法律法规体系

对养老基金的管制主要分为两种。第一种是“谨慎人原则”模式，该模式要求养老基金资产的托管人对所管理的资产必须像对待自己的资产一样，谨慎地选择最能分散风险的投资组合，同时，对托管人实行无限责任制。第二种为“指导性原则”模式。执行该原则的国家，政府对养老基金的投资工具选择及其在投资组合中所占的比重均进行明确的限制和约定，并对基金的运作实行强硬的管制。历史经验表明采用“谨慎人原则”的国家养老基金投资组合的平均收益率高于采用“指导性原则”的国家。

国家以法规形式对社会保险基金的投向、范围、项目投资比例给出原则的规定，这是社会保险基金规范运作和良性发展的基石。在我国，相关法律体系不健全，金融市场不完善，投资主体的自我约束能力弱，不具备实行“谨慎人原则”的先天条件。目前我国养老基金由国家掌管，接近于“指导性原则”，这是符合我国国情的，但随着相应制度的完善，我们可以吸收“谨慎人原则”中的有效做法。例如，目前社保基金仅有约6%的资产投向海外，主要在香港。但根据相关法规规定，该基金的海外投资上限为20%。考虑到社保基金有2010年前实现资产规模扩大至近1 500亿美元的雄心，相应的法律法规对于海外投资的限额，也需在不远的将来增长近一倍。

【参考文献】

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［3］ 赵丽华.我国社会保障基金监管体系存在的问题及对策［J］.浙江金融，2009（4）：47.

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关键词：养老保险基金；投资效益；投资渠道；投资主体

中图分类号：F830.59

文献标识码：A

文章编号：1006－3544(2006)03－0020－03

从2006年1月1日起，我国养老保险基金个人账户的规模统一由本人缴纳工资的11％调整为8％，参保人员每多缴一年增发一个百分点，上不封顶，这一方面有利于形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，另一方面也对养老保险基金的保值增值提出了更高的要求。根据《2001－2004年全国社会保障基金年度报告》显示，四年间我国养老保险基金投资按成本计量方法核算的收益率分别为2．25％、2．75％、2．71％、3．32％，2005年养老保险基金投资回报率也仅为3％左右，略微高过近5年的通货膨胀率，远远低于发达国家10％左右的收益率。如此之低的收益率，要应对人口老龄化危机的提前到来以及自然通货膨胀率的影响，保障职工退休后的基本生活，就显得有些捉襟见肘。因此，如何提高我国养老保险基金投资的回报率，是当前必须着力解决的重大课题。

一、我国养老保险基金低投资收益率的原因分析

1．投资渠道狭窄，投资结构不合理。我国长期以来把保持基金的安全性作为首选目标，并对养老保险基金的投资渠道和投资工具进行了严格限制。根据2001年公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定，社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。其中，银行存款和国债投资的比例不得低于50％，企业债、金融债投资的比例不得高于10％，证券投资基金、股票投资的比例不得高于40％，且不允许投入高风险高收益的项目。截止到2004年年底，全国社会保障基金资产共分为四大类：第一类为风险小的银行存款，占总资产的39％；第二类为风险较小的债券投资，占总资产的43％；第三类为有一定风险的股权投资，占总资产的7％；第四类为风险较大的股票投资，占总资产的11％。从资产分布情况看，风险较小的投资占总资产的82％，与发达国家和地区主要投资于资本市场的基金投资结构完全不同（见表1）。这种投资安排一方面保障了基金运行的安全性，另一方面也说明我国基金投资渠道过于狭窄，投资结构不尽合理，资产过于集中，长此以往，不仅基金增值目标无从谈起，养老基金的偿付能力无法保障，安全性目标也会受到严重影响。

2．养老保险基金投资主体存在“缺位”与“越位”现象。按照《暂行办法》的规定，全国社会保障基金理事会为国务院直属正部级事业单位，其主要职责是负责管理运营全国社保基金，而社保基金投资主体应为社保基金投资管理人，即取得社保基金投资管理业务资格、根据合同受托运作和管理社保基金的专业性投资管理机构。我国目前有10家社保基金投资管理人（基金管理公司和投资银行），他们应该是社保基金的投资主体。但事实情况是，根据《2004年全国社会保障基金年度报告》显示，截止到2004年12月31日，全国社保基金资产总额1 711．44亿元，其中，社保基金会直接投资的资产1 098．77亿元，占比高达64．20％；而委托投资资产仅为612．67亿元，占35．80％，投资收益率仅为3．32％。根据国际上养老基金的运作经验，有效的基金运作应引入竞争，由多家非政府部门依法经营，而国家管制型的基金运作，因为权责不明晰，难以有效防范基金运作过程中可能出现的欺骗、侵吞、挪用及滥用现象。同时，也直接导致了基金运作的低收益率。我国养老基金投资主体的“缺位”与“越位”以及由此形成的行政管理部门直接投资比重过高的现状是导致基金投资效益低下的重要制度因素，不利于我国基金投资长效机制的建立和运行。

3．高质量的投资机构和投资人才匮乏。全国社保基金理事会继2002年评选出6家投资管理人之后，2004年又增加了包括易方达在内的3家基金管理公司和中国国际金融有限公司共4家社保基金投资管理人。投资机构过多使有限的养老基金投资过于分散，由于当前我国投资工具还比较单一，投资机构缺乏大规模、高质量基金运作的丰富经验，容易形成重复投资或相反投资，从而降低基金投资效益。而且当前开放式基金尚在试点，基金行业发展还处于初步成长阶段，制度结构尚未完善，运作行为尚未成熟，基金管理公司的评价体系目前也未建立，因此，理事会在遴选投资机构时缺乏统一标准，管理人的选择上易流于形式。另外，我国当前无论是全国社保基金理事会还是这10家基金投资机构，在高级投资人才方面都比较匮乏，尤其是能够运作大规模基金，懂金融、管理、社会保障、证券投资、会计、法律等相关知识和具有丰富投资经验的复合型人才更是凤毛麟角，这也是当前基金投资效益不高的重要因素。

4．地区分割和行政干预削弱了养老保险基金的统一管理。当前我国养老保险基金实行的是区域性分级管理，养老保险基金基本上处于三级地方（省、市、县）政府的分散管理之中；由于三方责、权、利职责不清，缺乏有效的风险分担和制约机制，养老保险基金的管理比较混乱，老百姓的养命钱时常用不到刀刃上。首先，尽管养老保险的收支由中央统一规定，但允许地方根据当地实际情况确定缴费比例和支出水平。有些地方政府从自身利益出发，随意提高缴费比例，降低支出水平，既增加了企业和工人的负担，又损害了养老保险受益者的利益。其次，有些地方政府违反专款专用的原则，随意挪用、挤占养老保险基金，又无法按时偿还，从而形成了大量的呆坏账，极大地损害了广大群众缴纳养老保险的积极性和主动性，同时增加了养老保险的“隐性债务”，提高了支付风险。最后，当前养老保险基金的地方亏空大多由中央政府“买单”，这种责权脱节的管理体制一方面加大了中央财政的压力，另一方面也使地方政府“有恃无恐”，容易滋生等不正之风。

二、提高养老保险基金投资效益的途径分析

完善养老保险基金管理制度，提高基金投资效益，使有限的养老保险基金得到保值、增值，以应对我国提前到来的人口老龄化，充分发挥其“稳压器”、“调节器”、“减震器”的作用，是我们当前社保工作的重中之重。笔者认为，可以从以下四个方面着手提高基金投资效益：

（一）拓宽投资渠道，优化投资结构

在现代市场经济的发展过程中，各国养老保险基金投资对象的范围不断拓宽，投资工具不断多元化，资产配置和组合不断优化。基于对养老保险基金的安全性考虑，许多国家对养老保险基金投资对象的风险程度进行了较为科学的界定，并在此基础上制定了投资工具的控制比例。如比利时规定投资于政府债券的控制比例为15％；法国规定投资于政府债券的最低比例为34％；英国规定应将5成以上投资于本国的股票市场，约2成投资于海外股票市场；瑞士政府对投资于各种不同风险工具的比例设置了最高界限，即国内股票为30％、外国股票为10％、外国货币资产为20％。根据《暂行办法》，我国的养老保险基金目前可以选择包括从实业资产到金融资产在内的各种投资工具。2004年我国各类投资品种占社保基金总资产的目标投资比例情况为：固定收益部分，包括协议存款、国债和债券委托目标投资比例是70％，可上下浮动10％；现金等价物投资，包括普通银行存款和国债回购的目标投资比例是5％，最高不超过10％；股票的目标投资比例由2003年的5．1％增加到25％，可上下浮动5％。和2003年相比，投资力度在不断加大。 因此我们的投资重点应当注重以下方面：

1．国债和银行存款。这是我国当前最重要的养老保险基金的常规性投资渠道，由于有国家信用的担保，它们在安全性方面较其他投资工具具有明显优势；尤其是国债，它一般可以认为是零风险的，安全性好，利息所得免税，在收益性上优于银行存款，这也是我国养老保险基金投资于国债长期居高不下的重要原因。但是我国现在的国债品种比较单一、期限结构不尽合理、并对利率风险很敏感，收益率也较低。2006年记账式（一期）7年期国债的票面年利率仅为2．51％，远远低于同期银行存款的利率。因此，我国应加大国债改革力度，充分发挥国债在满足养老保险基金安全性上的特殊作用，并且将其比例控制在一定范围内。而银行存款也应只作为短期投资工具满足流动性需要，投资比例更不宜过高。

2．养老金入市。2001年7月，全国社会保障基金理事会参与了中石化A股的申购和配售，业界专家称此举表明我国社保基金已“悄然入市”。2001年底出台的《暂行办法》规定，社会保障基金可以投资于上市流通的证券投资基金、股票及企业债券和金融债券等有价证券，所占投资比例可达50％，这一规定为社会保障基金进入资本市场和商业化运作提供了法律依据。目前，社保基金在国内资本市场的投资额度不断扩大。截至2005年9月底，全国社保基金总资产达1917亿元，投资范围几乎覆盖了中国资本市场所有符合养老金机构投资特点的投资品种，包括企业债、金融债、股票组合、回购组合、稳健组合、指数基金和参股非上市企业等。全国养老保险基金已有1150亿元投资资本市场，占基金总规模的60％。全国社保基金已成为资本市场举足轻重的机构投资者。根据国外经验，谨慎地放宽养老金的股票投资限制，是提高养老金投资收益、保证其增值的重要途径。我国资本市场的建立和发展只有10年左右的时间，市场运行不规范，监督管理不到位，市场风险大大高于西方成熟股市的风险，且资本市场发育不完全，可供养老保险基金选择的投资渠道和投资组合种类少。因此，我们可参照国际惯例，采取由少到多、逐步推进的战略，允许养老金在控制风险的前提下，有条件、有步骤、有限度地进入证券市场，主要购买风险小、收益稳定的证券投资基金或新股。待条件更加成熟以后，再允许养老保险基金参与股票投资、信托投资、实业投资、不动产投资以及股指期货和股指期权等衍生金融工具。

3．加大国家基础设施建设资金的投入力度。我国正处于经济建设高速发展的时期，尤其是随着“十一五”规划纲要的制定和实施以及建设社会主义新农村战略的实施，基础设施建设急需大量资金，这为养老保险基金开辟了新的广阔的投资渠道，可以为养老保险基金提供固定的资金存变量和长期稳定的收益。但是，我们这里说的将社会保障基金转入国家长期基础建设并不等于购买国债，因为购买国债的结果是基金投资的项目决定权仍然掌握在政府手中，而经验表明，大部分由政府主管的基础设施建设效率极低，容易造成浪费，这对于安全性要求非常高的社会保障基金来说是致命的。因此，合理的做法是10家基金管理公司将基金直接或间接地参与到基础设施建设的整个过程。笔者认为，养老保险基金投资要重点关注电力、通讯、交通、能源和农村基础设施建设等项目，这些项目的特点是建设周期长，规模巨大，投资回收周期长，且有国家政策资金的优惠，所以投资收益不仅一般要高于其他行业，而且具有稳定性，投资风险较低，能够同时满足基金对安全性和收益性的要求，应该成为今后我国养老保险基金投资的重要发展方向。

4．国际投资。由于受信用风险、外汇管制、产业分布及养老金投资法规等因素的影响，大多数国家养老金都是在上世纪70年代以后才开始涉足国际投资的。在1970年，只有英国和荷兰的养老金把少量的资产投资于境外。随着全球资本市场的发展，出于分散风险和获得更高利润的需要，各国纷纷加大了养老金投资于海外市场的比例，主要是投资于海外股票和债券。在一份美国退休金的投资动向的调查中表明，1992－1995年间，投资增长最快的是国外股票，增长了2．3％，而同期对本国股票的投资只增长了0．5％。1998年，英国养老基金资产中18％为国外资产，法国为5％，德国为7％。在发展中国家中，2003年智利养老基金国际投资的资产比重已上升至18％。政府计划在两年内将国际投资比例的上限从20％提高到30％。而秘鲁已经将养老基金海外投资比例的上限从10％提高到20％。这些数据表明，海外投资已经成为国际上养老金分散投资风险、提高投资效益的重要途径。结合我国的现实情况，虽然证券市场的回报率较高，但是我国的证券市场起步晚，投机性较强，风险大而收益率不稳定，因此，在保障基金投资安全的前提下，我国应积极稳妥地将一部分养老保险基金投资于海外，提高资产的整体收益率。

（二）明确投资主体，提高投资效益

社会保障基金属于社会性公共基金，应由社会自治性机构组织管理，避免各级政府及任何机构对社会保障基金的影响和干预。而我国当前的投资机构主要是全国社保基金理事会，因此应根据所有权与经营权分离的原则，采取委托经营方式 （基金管理中心不直接进行投资），通过竞争，明确经过基金理事会资格认定的高资信、高效益的基金管理公司或银行的投资主体地位，使全国社保基金理事会逐步退出投资领域。同时，由于养老保险基金规模大，是老百姓的“养命钱”，对安全性、流动性和盈利性都提出了较高的要求，因此有必要考虑通过市场化的竞争机制，专门成立养老保险投资银行。为避免重复投资，国家应对养老保险投资银行的投资工具、投资收益和投资渠道有一个不同于现有基金管理公司和一般性商业银行的规定，并在税收政策等方面予以优惠，以促使其努力开发新型投资工具，积极吸引国内外优秀的投资管理人才。还可以考虑引进外资，与发达国家有经验的投资机构联合，扩大海外投资的比重，从而在根本上提高我国养老保险基金的整体投资效益。

（三）加强制度设计，提高统筹层次，降低运行成本

针对当前养老保险基金区域分割和行政干预严重的现状，我们应加强制度设计的力度，协调关系，建立养老保险基金垂直管理体系，统一管理，统一分配，提高统筹层次。养老保险基金省级统筹正是我国当前努力建设的一项制度。劳动和社会保障部部长田成平于2006年1月13日透露，目前，全国已有12个省份实现和基本实现养老保险省级统筹。提高统筹层次，能够在更大范围内实现各地区缴费基数、缴费比例和享受待遇标准的统一，加大基金调剂功能，消除参保职工跨地区流动的障碍。同时，通过减少管理环节和管理层次，建立风险分担和权利制约机制，可以实现集中管理，避免“隐性债务”的进一步增加，减少中央财政的压力，降低基金分散管理的风险。同时，有利于打击挤占挪用基金和骗保冒领的行为，维护基金安全。在推行省级统筹的过程中，要注意调动市县两级政府的积极性，建立有效的省市县三级责任分担机制，做到责任明确，各尽其职。

（四）强化对养老保险基金投资的监管

一是要在《暂行办法》基础上尽快出台《社会保障法》和《社会保障基金投资法》，对基金投资主体、投资结构、投资方向、收益程度、风险管理等做出规定，使基金投资及其监管和保护有法可依。二是建立养老保险基金投资监督机制。在中央和省一级政府设立养老保险基金投资监督委员会，由劳动和社会保障、财政、审计、纪检等有关部门参加，保证养老保险基金的投资监管。三是建立养老保险基金投资风险准备金机制。从各种投资机构的投资收益中按照一定比例提取风险准备金，一旦遭遇大的投资风险，养老保险基金支付出现困难时，由投资风险准备金给予暂时弥补。风险准备金可委托中国人民银行管理，并由国家给予优惠利率。

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篇7

证券投资基金行业是一个以信用为基础的行业，基金管理公司＂受人之托、代人理财＂，管理着众多投资者的资产，面对的是风险较大的证券市场，其运作规范和健康发展问题至关重要。因此，评价其好坏的核心是其整体管理水平。内部控制作为企业一种自我调节、自我制约的内在机制，可以起到防范和化解风险、保护资产的安全与完整、保证经营活动合法合规和公司经营战略有效实施等重要作用，是否有科学完善的内部控制是衡量公司经营管理水平高低的重要标志。

我国基金行业发展几年来，基金管理公司内控质量普遍有了很大提高，建立了比较规范的法人治理结构，风险管理大大加强。但由于对基金管理公司内控的要求还不够明确，标准还不够统一，也出现不少问题，如在公司内部缺少＂内控文化＂，公司授权不完善，职责分工不明确，监督和制约不到位等等。因此，在实际工作中需要有一套客观可行的标准体系，为基金管理公司建立和改进自身内控机制提供参照，也为监管机关和中介机构评价基金管理公司的基本素质提供依据。

许多国家、地区和国际组织对金融证券企业的内部控制标准进行了研究，并颁布了不少法律文件，如国际证监会组织（IOSCO）1998年了《证券公司及其监管者风险管理和内部控制指引》（咨询稿），香港证监会1997年了《监管、监督及内部控制指引》，中国证监会也于去年了《证券公司内部控制指引》。本文借鉴国际上先进的研究成果，结合我国基金管理公司内部控制的实践，对基金管理公司的内部控制标准体系进行塑造和说明，供读者参考。

内控的一般标准，是指应用于基金管理公司内控评价各个方面的标准。一般标准可以概括为健全性、有效性、独立性、相互制约性和成本效益五大原则。

内控的健全性内控的健全性有三层含义：首先，内控应当贯穿于经营活动的所有方面，体现全过程性。基金公司的基金产品设计、投资研究、投资决策、交易执行等各个业务环节都需要有相应的内部控制制度；其次，内控应涵盖所有的部门和人员。第三，内控还要体现系统性。内控体系是各部门各岗位形成的相互制约、纵横交错的统一整体，以保证均能按特定的目标相互协调的发挥作用，实现内控的总体目标和功能。健全性是其它标准的前提条件。

内控的有效性内控的有效性包括两层含义：一是内控制度本身的有效性。首先内控制度要合法合规，把国家法律、法规、政策等体现到内控制度中。其次内控制度要适时，应当随着公司经营战略、经营方针、经营理念等内部环境的变化进行及时的修改或完善。第三，内控制要合理适用。需要根据公司的组织规模、业务特点、技术条件、人员素质等具体特点和要求建立内控制度。二是内控制度要得到有效地执行。公司所有部门、全体员工必须竭力的维护内控制度的有效执行，任何人员都不得拥有超越制度的权力。

内控的独立性基金管理公司与一般公司相比有一定的特殊性，它自身的资产与管理的基金和其他资产相比是非常小的，一个公司可以管理多只基金，不同人的财产，而且公司的股东和关联方多为证券公司、信托公司、上市公司等证券市场上的活跃参与者。因此，独立性标准要求：一是相关资产要分离，基金资产、自有资产和其他受托资产的运作应当分离；二是部门和岗位分离，基金投资研究、决策、执行、清算、评估等部门和岗位应当根据独立性要求适当分离；三是物理隔离，在重要部门设立防火墙和门禁制度。

内控的相互制约性相互制约性是指在部门与部门、岗位与岗位之间建立一种相互验证、相互制约的关系，它是内控的重要组成部分。它将公司的业务进行分配，使单独的一个部门对业务没有完全的处理权，必须经过一个以上部门的查证核对或配合才能完成。相互制约使业务都经过一个以上的岗位或部门处理，不会被一人包办，可以达到纠错防漏的目的。独立性是相互制约性的前提，相互制约性是独立性的必然延伸。

内控的成本效益性基金管理公司作为经济实体，其生存的根本就是创造效益。内控的目的之一也是使企业避免和减少外来的和自身的各种风险，以获取更佳的效益。但是内控本身也要付出成本，内控越复杂，相应的成本也越高。因此，基金管理公司必须遵循成本效益原则，在成本与效益间进行衡量，力争以最小成本获得最大效益，不计成本的内控不是好的内控。成本效益性要求公司一要精心选择控制点，实行有选择的控制，二要努力减少不必要的各种耗费，三要尽量应用科学化的管理方法和新技术来降低成本、提高效率。

基金公司本身存在诸多利益冲突。这些冲突有股东与公司间的，基金与其他委托财产间的，不同基金间的，受托财产和公司自有财产间的，公司与管理者个人间的等等，因此极其容易出现不正当利益输送和关联交易等现象。历史证明，正是这些现象，曾经使基金行业受到严重的打击，信誉受到严重损害。为了避免以上现象的发生，保持基金管理公司内部有关资产、机构、人员的分离和独立是非常必要的，也是内控中的重点所在。

内控的要素标准

内控要素是从内控的实践中提炼出来的组成企业内控核心的部分，也是企业内控必须具备的内容。借鉴美国由美国注册会计师协会等组织组成的资助组织委员会（CDSO）的研究成果，我们对基金管理公司的内控也可以从控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、内部监控五大要素标准来衡量。

控制环境。控制环境是指对公司管理方法、操作程序、控制措施等发生影响的各种因素。它是内控其他要素的基础，构成了公司的氛围，控制环境的好坏直接决定了公司内控机制实施的效果。控制环境的主要包括下列因素：管理思想和经营理念。

公司管理层是否树立了内控优先和风险管理理念；是否重视内控制度的设计；是否严格遵守内控制度。

公司治理结构。公司法人治理结构是否健全；公司的独董和监事会的监督职能有没有有效履行；存不存在不正当关联交易、利益输送和内部人控制现象的发生；董事会、监事会是否在保护投资者利益和公司合法权益方面发挥作用。

公司经营组织结构。公司的组织结构的设置是否体现职责分工、相互制约的原则；公司建立决策程序和管理议事规则是否民主、透明、业务执行系统是否高效、严谨，内部监督和反馈系统是否健全、有效；公司在岗位、部门、管理层之间有没有形成严密有效的内控防线。

员工道德素质。公司是否建立了有效的人力资源管理制度和激励约束机制；是否有具体的标准和措施确保公司职员具备与岗位要求相适应的道德标准和专业胜任能力。

内控文化。公司是否在培养全体员工的风险防范意识，营造一个浓厚的内控文化氛围采取了一定措施；是否有制度保证全体员工及时了解重要的法律法规和管理层的经营思想。

风险评估。环境和风险评估是提高企业内控效率和效果的关键。基金管理公司身处高风险的证券市场，信誉又是其生存和发展的根本，因此，必须对其面临的风险有清醒的认识，分清哪些风险是主要风险，哪些风险是次要风险，哪些风险是可以分散的，哪些风险是可以避免的，并据此确定内部控制的重点。风险评估标准要求基金管理公司建立严密有效的风险管理系统。首先，从组织体系上看，公司有没有形成完善的风险控制体系，公司是否设立了风险决策机关、风险评估部门、风险监督部门并有效地工作。其次，公司有没有建立完整的风险控制程序，包括风险识别、风险评估、风险控制和风险监督。第三，公司是否对其各部门和各业务循环所存在的风险点进行识别、评估、分类并有相应的控制措施。第四，公司有没有使用科学的风险量化技术和严格的风险限额控制对投资风险实现定量分析和管理。第五，公司董事会和管理层是否重视风险的评估和管理。

控制活动。控制活动是基金管理公司在控制环境和风险评估的基础上，为确保风险被有效控制而制定并实施的各种方法、程序和控制措施，主要的控制活动有以下几个：授权控制。

授权控制指在处理各项业务时都必须经过适当的授权批准，以防止部门和员工不当处理，授权控制应当贯穿于公司经营活动的始终。首先，股东会、董事会、监事会和管理层是否充分履行各自的职权，建立健全公司授权标准和程序，确保授权制度的贯彻执行。其次，公司各业务部门、分支机构和公司员工是否在规定授权范围内行使相应的职责，有没有发行越权行事的情况，如发生，是怎样处理的。第三，是否制定了公司重大业务的授权制度，重大业务授权是否有书面记录，是否明确了授权内容的时效。第四，公司授权是否适当，对已获授权的部门和人员有没有建立有效的评价和反馈机制，对已不适用的授权是否及时修改或取消。

资产分离。公司是否建立完善的资产分离制度，基金资产与公司资产、不同基金的资产和其他委托资产要实行独立运作，分别核算。

岗位分离。公司是否建立科学、严格的岗位分离制度，明确划分各岗位职责，投资和交易、交易和清算、基金会计和公司会计等重要岗位是否有人员的重叠，后台清算、集中交易室、机房、档案室等重要业务部门和岗位是否进行了物理隔离。

业务流程和操作规程。公司投资等各类业务有没有详细明确的业务流程和操作规程，有关人员是否严格按章办事，有没有违反业务流程和操作规程操作的情况。

业务记录。公司的投资决策、交易执行、会计清算等业务是否有明确的记录；业务记录是否得到相关人员的确认；绩效考核。

对研究部门、基金经理、交易员等重要岗位是否制定了研究报告质量评价体系、投资管理业绩评价体系、交易绩效评价体系等绩效考核标准。

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[关键词] 资本市场，养老保险，管理模式，商业银行，货币市场

一、养老保险基金与资本市场关系的 理论 研究

(一)资本市场不完全条件下养老金介入的研究进展

正像西方 经济 理论中论述的完全竞争市场在现实中很难发生一样，完全资本市场形成所需要的前提条件也很难满足。为了弄清楚不完全资本市场，首先应该知道完全资本市场是什么样子的。经济学家托宾认为，对资本流动没有约束的市场就是完全资本市场。法博齐和莫迪利安尼认为，在一个完全竞争的市场中，买卖双方的数量都非常大，并且所有的市场参与者所占的份额相对于整个市场而言都小得多，其结果就是所有的单个市场参与者都不能影响市场价格，市场参与者进入市场时就不会有交易成本和阻碍商品供求的障碍。爱德华·s·肖认为，资本市场完全就意味着资本市场上的实际利率很高，有组织的利率与场外利率差别很小。由此可以看出，完全的资本市场意味着资本市场上资本的供给者与资本的需求者都是利率的接受者，资本流动中不存在障碍，投资者的风险为中性。但事实上由于经济结构等原因，很多 企业 和居民户被排斥在有组织的资本市场之外，上述的完全资本市场得以形成的条件并不存在。在我国市场经济推进的同时，国有和非国有产权的经济主体在资源占有、政策待遇以及所拥有的市场权力等多方面还存在着差别，这种体制内与体制外的经济结构的割裂促使完全竞争的资本市场不可能形成。穷人出于谨慎动机所形成的短期储蓄根本无法形成资本积累，养老金对于穷人而言有储蓄的需求但根本没有办法进入金融市场。这种穷与富的差别使得拥有不同财富的人进入资本市场的权利不同，从而使其进一步积累财富的机会和能力也有很大不同，这些人在资本市场上拥有的信息也不同。

随着经济 发展 ，养老保险基金的数量在增长，作为一个机构投资者介入资本市场虽说是一个新话题，但越来越引起更多国家的重视，但由于资本市场不完全，养老金安全、高效地介入资本市场过程中，在不同经济发展水平的国家、在不同制度设计的国家面对的难度还不能一概而论。所以相当长的一段时间内国内外在养老保险与不完全资本市场关系方面虽然从理论层面进行了研究但一直不是很深入。大多数人坚持资本市场不完全是养老保险存在的基本原因。但是近年来，有越来越多的学者开始关注养老保险与储蓄和投资之间的关系，认为当养老保险涉及储蓄和投资时就要特别注意资本市场是否安全。戴维斯就曾经做过这方面的研究，研究认为在资本市场不完全情况下，由于资本流动性约束的影响使得消费者的终生消费路径与没有资本流动性约束情况下有很大不同。原因在于：流动性约束限制了个人自由贷款的可能性；养老金的非流动性和未来收益的不确定性使得个人储蓄不会对等减少；相同数量的资本的未来消费收益很大时会提高个人的总储蓄。阿萨德拉在这方面的研究很具有代表性，认为现收现付制向完全基金制的转移可能造成贫困陷阱，社会保障私有化的成本不仅使当代人的生命周期收入减少，还会通过馈赠变量影响下一代。博迪1990年也提出，养老金发展是促进资本市场扩张的重要因素，资本市场的扩张直接会促进金融创新。霍茨曼在智利养老金市场对金融市场的影响程度方面进行研究后得出结论，认为养老金对资市场场的流动性以及竞争程度有绝对深远的影响。沃尔克研究认为，养老金通过以下几方面可以促进资本市场的发展：推动金融市场一体化；减少交易成本；优化金融体系结构；增加储蓄等。

国内关于不完全资本市场与养老保险之间的关系的研究并不深入，其间虽然还未明确提出不完全资本市场条件下到底应该实施何种养老保险制度，但很多学者在资本市场的成熟度的重要性与养老保险制度的关系方面达成了共识。由于智利养老金制度的成功转轨时间还比较短，由此做出完全基金与资本市场的成熟度之间关系的结论还为 时尚 早，所以智利养老保险金的运营模式不能复制到 中国 来。大多数学者认为基金制的养老保险需要一个相对成熟的资本市场为其提供多样化的投资工具和较高的投资管理支持以保障其较高水平的投资回报。一般认为，无论任何国家，资本市场都不可能是完全的，资本积累的增加应该是经济增长的结果，并非养老保险的转型导致。养老保险的目的也不在于资本积累，资本积累对于养老保险的意义在于，当资本积累的边际产出高于工资增长率时，参加养老保险的消费者的福利状况得到改善。

(二)养老保险基金的资本市场效应 分析

20世纪70年代以前多数国家采取的还是现收现付制度，养老保险基金对资本市场的投资额不大，投资收益也不高。由于这时期资本主义国家进入一个相对稳定的发展阶段，失业率低且人口老龄化程度也低，国家并没有感到支付养老金的财政压力，所以养老保险基金的资本化运营没有受到重视。资金运用的方式也主要限于购买国家债券和存入银行。20世纪80年代以后，随着人口老龄化以及养老保险基金急需增值的愿望，通过投资获得养老保险基金的增值是诸多发达国家的共同选择。养老保险纷纷向基金转型，主要出现两种投资趋势：一是证券市场；二是海外投资。养老金介入金融市场后，其对资本市场产生的影响也成为理论界关注的话题。研究认为，养老金介入资本市场既有积极方面的影响也有消极方面的影响。

1.养老保险基金对资本市场的积极影响

(1)扩大资本市场规模。主要表现在金融中介可以将公众的零散资金进行集中并投资于资本市场，为扩大市场交易提供资金支持。

(2)强化资本市场的长期投资。选择安全性好、投资收益高、投资期长的投资方向是资本的本性，养老基金作为机构投资者之一在一定程度上强化了资本市场的长期投资。

(3)引导金融创新。金融创新包括制度创新、产品创新和组织创新。养老保险基金的形成可以引导金融产品的创新。养老保险计划应该具有经常性支付的特点，这需要开发包括收益稳定的套期保值类的新的金融产品或金融衍生产品满足市场的需求。以美国为例，随着1974年《雇员退休收入保障法》的颁布，零利率债券、有抵押支持的债券、指数期货和期权以及保证收入合同等金融产品逐渐被创造出来。

(4)促进市场效率的提高。养老保险基金作为机构投资者能够促进 现代 企业制度的建设，投资者可以进行基金参与和改进公司的治理。

2.养老保险基金对资本市场的负面影响

(1)影响资本市场的稳定性。机构投资者的短期行为会增加资本市场的易变性。一般情况下养老金多作为稳健的长期机构投资者出现，但偶尔也会产生短期行为。由于养老基金的规模庞大，一旦出现投机行为就会影响到资本市场的稳定性。在缺乏弹性的资本市场中，作为机构投资者的养老基金的一个大的买盘或者卖盘就会造成资本市场的过度需求或者过度供给，增加资本市场的易变性。

(2)巨额养老保险基金增强了资本市场的压力。随着养老基金规模的增大，当其积累额超过的市场吸收能力时就会导致整个资本市场的回报率下降，养老基金的回报率也随之下降。

二、国外养老保险制度发展及管理模式比较

(一)国外养老保险制度的发展

二次世界大战以后，世界各国的养老保险事业发展迅速。各个国家先后采取了不同的运行模式：英国实施了福利国家模式；美、日、韩、德实行了投保互助模式；新加坡实行了强制储蓄模式；中国以及东欧国家实行了国家退休保险模式。

1.福利国家模式。该模式以英国和瑞典为代表，按照普遍性原则，以收入均等化、就业充分化、福利普遍化和福利设施体系化为目标而设置的从摇篮到坟墓的社会福利政策。这种保险模式以1942年英国颁布的《贝弗里奇》报告为标志，提出了为每个公民提供儿童补助、养老金、残疾补助、丧葬补助、丧失生活来源补助、妇女福利以及失业救济等7个方面的社会保障。福利国家的保险模式的主要特征有：所有人按照统一标准享受保险给付；国家强制所有劳动者参加养老保险；保险的种类由单一险转向综合险。相对更加安全的全民保障的安全 网络 得以建立。

2.投保互助模式。这是以美国和日本为代表的国家实行的一种养老保险制度，该保险制度的特点在于：保险对象不仅涉及工薪劳动者而且涉及未在职的普通公民；雇主缴纳的保险费比例要高于或者等于雇员交纳的比例；养老金分为普通养老金、雇员养老金和企业补充养老金等三个层次。该种模式的养老金的优点在于：养老金的资金来源相对丰富；社会覆盖面更广；基金管理更加 科学 ；缴费和受益挂钩从而保障了公平和效率。互养老金在二战后为大多数国家所采用。

3.国家保险模式。该模式的特点在于，受惠对象是国有 企业 和集体企业的劳动者；国家不向劳动者本人征收任何形式的保险费，保险费全部由劳动者工作的单位负责。

4.强制储蓄模式。保险金全部来自于企业和劳动者的缴纳，国家财政不进行任何补助。以新加坡为代表的中央公积金制度就是一种强制储蓄的制度，国家对公积金不收税。公积金的缴费率随 经济 的波动而变化，在经济衰退、企业发生困难时公积金的缴费率降低。为保障公积金德安全性，国家规定公积金的投资工具主要是政府债券。

  

(二)养老基金管理模式的国际比较

西方国家的养老保险基金的管理模式虽然存在着这样或那样的细微差别，但从管理主体角度可以区分为政府管理与非政府管理两种模式，各自在运作模式上存在着不同。

1.政府管理模式。政府管理是指政府有关机构直接参与养老金从收到支的各种具体事务，这取决于政府的功能定位以及能力和工作效率。政府管理基金存在诸多好处：通过收入再分配功能为老年人提供基本生活保障从而更能体现 社会 公平；政府通过数量巨大的养老基金进行宏观调控；政府恪守谨慎原则可以防止个人在选择投资工具中的不理智行为。这种模式也存在很多 问题 ：政府容易从自己的利益而不是基金成员的利益出发管理基金；基金用于购买国债使投资收益不能很好地反映资金价格。

2.非政府组织模式。无论是盈利性的还是非盈利性的非政府组织管理基金可以在很大程度上避免上述政府管理模式的缺陷，以便更大程度上保障养老基金积累最大化。非政府组织模式包括以下三类：(1)保险公司和银行。该方式一般适用于职业年金和个人退休储蓄账户的管理。保险公司可以直接参与养老基金的管理，但养老基金财产要与保险公司财产分开。除了保险公司外，银行也可以管理个人退休储蓄账户，养老金账户的缴费和收益在退休前享受免税优惠。(2)养老金管理公司。养老基金委托给专门的基金公司运作，公司将养老基金直接投资于市场提供的 金融 工具。基金成员有权利将其账户在不同的基金公司之间进行转移。基金质量主要取决于有关管理公司的 法律 监督体系。基金管理公司往往不是一个单独的公司，所以母公司的任何问题都会 影响 到养老基金的运行质量，出现问题时基金成员只能以用脚投票的方式在不同的基金公司间转移其账户来规避风险。(3)基金会。这种模式中，一般由雇主、雇员等利益相关主体的代表组成董事会对基金行使最高决策权。基金的资产与发起人的资产相分离，通过各种契约型安排对基金进行管理和运营。基金会一般运用银行、保险公司或者共同基金等对基金进行专门管理，并授予这些管理中介以很大的决策权，同时通过一定的监督手段对这些中介的行为进行约束，以充分保障基金的安全性。董事会一般不强行规定中介对养老基金的投资组合等具体 内容 ，着重于引导管理者在决策过程中的正确性。

三、我国资本市场的不完全性与养老金管理存在的问题

(一)我国资本市场的不完全性 分析

根据金融学 理论 ，资本市场是指证券融资和经营一年以上中长期资金借贷的金融市场，包括股票市场、债券市场、基金市场和中长期信贷市场等。从新 中国 成立到1978年改革开放，我国不仅没有股票市场、债券市场、基金市场，也没有完善的银行体系。在长达30多年的计划经济运行过程中资本这一市场要素无法发挥资源配置作用，我国只有资金概念没有资本概念。1981年我国发行48.66亿的国库券才标志着资本市场的起步。1985年开始实行“拨改贷”，银行开始涉足固定资产投资领域，中长期信贷成为我国资本市场融资的主要方式。1990年上海证券交易所成立，股票债券等融资工具的出现使资本市场的规模日益扩大。虽然各方面都在迅速 发展 ，但很多方面还充分说明我国的资本市场还是不完全的，这包括利率非市场化、交易工具落后、监管不得力、交易规则不健全等。造成我国资本市场不完全的因素还有很多，包括体制不完全、市场结构不完全、市场功能不完全、监管不完全和交易主体不完全等。诸多问题造成了两个严重的影响：一是存贷款利差偏高对资本市场流动性的影响。自20世纪90年代中期以来，我国的存贷款利差呈现稳定上升趋势。按照 目前 的居民收入水平，这种较高的存贷差直接造成30%甚至更多的家庭不发生消费信贷。在目前资本市场还不健全的情况下我国绝大多数居民的投资渠道非常有限，银行存款和购买国债被认为是最安全的资产存在形式。二是间接融资比例偏高对资本市场流动性的影响。存款型金融机构的垄断和存款型金融机构中国有商业银行的垄断直接造成社会资金流动不畅，居民户的储蓄主要聚集在银行体系，在整个金融市场中来自银行的间接融资的比例过高，有关资料显示，银行信贷占到信贷总额的90%以上，国有银行占到70%以上。形成储蓄存款居高不下的原因也是很多的，主要原因在于居民储蓄缺乏投资渠道和谨慎性消费习惯。

(二)不完全资本市场下养老金管理存在的问题

资本市场的不完全延缓了我国养老金进入资本市场的进程。面对人口老龄化速度加快，养老金介入金融市场在没有合适的金融工具条件下，国家财政负担越来越沉重，与此同时，相关部门又不能脱离开养老保险的传统管理制度，国家在养老金管理体制改革中出现了很多严重的问题，“寅吃卯粮”的做法如果不连续只能给国家的养老保险职业铸成大患。整体而言，我国养老保险的管理体制主要存在如下问题。

1.隐性债务和转轨成本的承担主体虚化。隐性债务是相对于显性债务而言的，是指现收现付制度下的保险金缴纳者在未来某个时期需要获得的养老金收益。如果养老金制度是可持续的并且传统养老金制度是不变更的，则上代人需要获得的养老金收益就可以通过下代人的缴费获得，并且以此顺延。但出于转轨经济背景下我国很多制度层面是不健全的，我国的保险制度也在进行着改革，新制度的出台使得原先的现收现付的保险金制度不能再传承下去，上代人的养老受益的兑现就成为保险制度改革过程中国家的隐性负债，“老人”(已经退休的马上就需要领取养老金的人)和“中人”(已经参加工作的正在缴付养老金且在未来需要享受养老保险收益的人)的隐性债务于是就被显性化。所以养老保险体制改革中需要承担较高的转轨成本，这个成本包括三部分：“老人”的养老金的给付；“中人”的过渡性养老金的给付；物价水平变化需要增发的养老金差额。这个转轨成本 自然 应该由政府来承担，因为“老人”和“中人”已经缴纳的养老保险费用是通过对劳动者劳动报酬事先扣除的方式交给了国家并且国家已经将其投资和固化在国有资产当中。但国家并没有愿望也没有能力承担这样一笔庞大的债务，而是通过收入代际转移的方式将其转移给下一代。年轻一代能否承担这样繁重的债务还未可知。所以至少在短期内转轨成本的承担主体虚化了。

2.空账管理和保险覆盖面狭窄。在国家无力承担如上所述庞大转轨成本的情况下，国家在统账结合的养老保险制度设计中，只能不断透支个人账户中的养老保险金以支付“老人”的养老保险费，个人账户由此变为空账。“中人”虽然每年将自己的保险费打人自己的账户，但又不断地被提走，“中人”的账户总是一个空账户，在养老保险不能得到合理增值条件下，“老人”不断将“中人”的养老金提走，当“中人”变为“老人”并且需要从自己的账户中提取养老金的时候导致其并不能得到预期的收益，空账户累加的本质在于国家负债的增加，当国家对累加的负债不堪重负的时候自然会引发养老保险体制的崩溃。空账户不断累积叠加将会危及养老保险制度的安全。企业拖欠、逃避和拒绝缴纳保险费、私有和乡镇等非国有性质的企业参与养老保险缴费的积极性较低等多种原因导致保险范围狭窄。社会保险不仅体现在老有所养，还要体现互济性特点，“寅吃卯粮”的做法只能说是在很低的层次上实现了互济性。由于保险基金不能有效地保值增值和扩大规模，其覆盖面扩大的进程难以铺开，最终会导致收入高的老人获得相对高水平的养老金，而收入水平较低的老年人仍然不能得到较好的保障，这种社会保险在一定程度上仍然是自我保险，社会保险很难实现层次上的提高。

3.退休年龄偏低。我国现行的男60岁女55岁的制度规定是在经济不发达、居民预期寿命较短的20世纪50年代推出的政策，随着居民平均年龄寿命的增高，居民领取养老金的年龄也在逐渐增长，低退休年龄给国家带来了巨大的财政负担。根据发达国家经验，发达国家的退休年龄有后移的趋势。发达国家的法定退休年龄普遍较我国高(如表2)。不但如此，目前全世界一共有165个国家对享受养老金的退休年龄做了具体规定。丹麦、冰岛和挪威的退休年龄最高，男女都是67岁。斯威士兰、赞比亚、科威特等国最低，男女都在50岁退休。据统计，全世界男性平均退休年龄约为60岁，女性约为58岁。其中规定男女相同退休年龄的国家占多数。总体上看，发展中国家的法定退休年龄低于发达国家。日本也将退休年龄从60岁后延到65岁，英国人的退休年龄将从现在的男65岁、女60岁，逐步提高至2044年男女都68岁。据测算，如果退休年龄从60岁推迟到65岁，退休金的支付总额可以减少50%。美国的退休年龄正从65岁向70岁推延，美国采取种种措施鼓励人们尽可能推迟退休。如果职工到了退休年龄还想继续工作，则可在继续工作情况下领取退休金，也可选择不领退休金继续工作到70岁，在这种情况下，每多工作一年，退休金就会提高约7%。德国在2003年出台了2010社会福利改革方案，按照这个方案，从2011年起逐步将退休年龄从65岁推迟到67岁，并提出了包括降低养老金标准、提高养老保险保费等一揽子应对老龄化冲击的解决方案。法国从2008年起，雇员只有付满40年保费才能全额获得退休养老金，到2012年这个期限将延长到41年，而在65岁前退休的人将不能领取正常的退休金。澳洲和意大利对容纳大龄员工工作的企业实行优惠政策。新加坡为了满足老年人“退休之后继续工作”的要求，近来正在酝酿出台“反年龄歧视法”。与发达国家相比，我国的退休年龄有待提高。这对减缓我国的社会养老财政负担是一个重要举措。

四、我国养老保险基金进入资本市场的策略分析

(一)商业银行作为养老基金的托管人

与其它投资基金的托管业务相比较，养老保险基金的托管业务没有本质差别。银行作为养老基金的托管人在经营养老基金的过程中应该将安全性放在第一位，要安全保管基金的全部资产，包括委托人委托的全部资金、基金投资购买的全部债券、股票以及由这些不同形式的资产所产生的资本利得或其他形式的收益。其次要负责基金投资的结算和对托管基金投资运作负责监督。 现代 商业银行业务的拓宽使其中间业务能够有很大空间成为银行收益的主要来源。随着人口老龄化和养老保险基金数额的增长，使银行托管养老金业务成为商业银行客观的收入来源。商业银行参与养老保险金的管理不一定会伴随高风险，原因在于银行经营风险的高低不在于经营项目，而在于管理技术、管理制度以及资金在不同项目上的投资组合状况。不但如此，银行介入保险基金的管理在很大程度上拓展了银行的中间业务，不但没有提高其风险反而使其风险降低。所以商业银行的综合经营优势满足了养老金的安全性、盈利性和流动性的要求。

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关键词：风险投资　风险投资机制　风险资本

一、我国发展风险投资存在的主要问题

1.“官办官营”是我国发展风险投资的致命缺陷。风险投资是一种风险极大的特殊的商业性投资活动，需要有一套保证投资者高风险共担、高利润共享的市场机制；同时它又具有极强的专业性和对人才要求的特殊性。如果没有一批具有充分专业知识和经营技能的职业风险投资家，没有将风险投资家的责任、利益和项目运作成败和收益紧密挂钩的激励机制，没有能够有效制约风险投资家的约束机制，风险投资活动是不可能成功的。而中国的风险投资由政府占主导地位，几乎所有风险投资公司都是在政府的主导下创立的，并直属政府部门领导，采用国有独资公司的摸式，按国有企业进行运作。这种政府占主导地位的风险投资的发展摸式不适应风险投资的特点和规律，同时它也抑制了了民间主体的积极性。

2.风险投资蜕资渠道狭窄，投资风险无法社会化。在风险投资的运作过程中，风险资本完成一次完整的循环必须依靠“套现”。套现后的风险资本才可以进行新一轮的风险资本投资过程。如果没有宽阔的蜕资渠道，风险投资的发展也就无从谈起。风险资本的蜕资方式主要有公开发行股票上市、柜台交易、协议转让、股份回购和清算等几种，前二种依赖证券市场，从证券市场退出；后三种依赖产权市场，由产权市场退出。而我国的证券市场规摸有限，主要为国有大中型企业服务，很难顾及规模较小、一般为民营的风险企业，且主板市场缺乏有效的监管，二扳市场尚无条件启动。同时，我国产权市场定位的不够准确，产权交易方面立法的滞后，中介机构的不够规范等都使我国的产权市场不够成熟和完善。这样，证券市场和产权市场存在的各种问题使得我国的风险投资其蜕资渠道相当狭窄。

3.风险资本规模偏小，融资渠道单一。受金融严格管制影响，我国风险资本的主要来源仍是政府财政拨款和银行科技贷款及国有大型企业和科研单位自筹资金，且国家投入不足，资金来源问题始终是困扰风险投资机构的大问题。另外，投资主体单一，养老基金和保险基金只参与风险最小的国债市场，连股票市场都不准进入；私人资本也因惧怕高风险而不敢冒然进入，民间投资主体积极性不高，比重偏低。因此，近期内现实的风险资本来源只有政府资本和国外资本。从规模看，国外资本居主要地位，但从实际投入量看，仍以国内资本为主。正是受资本规模和资本来源的限制，许多运作较好的风险投资机构创立中心普遍面临资金严重不足困难，无法快速发展。

4.缺乏对风险投资活动的政策支持。风险投资是一种高风险的投资，具有极大的外部性和不确实性，这必然会导致市场失灵，政府就应该采取措施制订各种政策纠正风险投资领域的市场失灵，增加风险投资的供给。尽管我国政府在促进科技成果转化方面做了许多工作，各地一次次出台了许多有关政策，但在风险投资活动方面却无实质性的优惠政策。如对风险投资收益的征税、专利产品的保护、对风险投资企业管理人员实施激励的合法性、风险投资者的地位、引导投资资金等，均未考虑风险投资的高风险性而给予特殊的优惠政策，客观上起了抑制风险投资活动的效果。

我国目前的风险投资机制除存在上述主要问题外，还存在着其他不足，如：风险投资的项目源头不足，可供风险投资转化的科研成果少；风险投资发展所需要的市场环境和法律环境还不完善；风险投资所需要的人才严重不足；中介服务机构发展滞后、行业严重不规范等。因此，我们在建立风险机制时应从本身的国情出发，借鉴国外经验，使我国的风险投资事业顺利健康发展，达到调整经济结构，培植新的经济增长点的目的。

二、我国风险投资机制模式的构建

（一）以政府资金为引导，民间资本为主体的风险资本筹集机制和循环机制

1.由政府出面组建风险投资基金。资金来源可由中央财政、部门资金、地方政府财政资金、国有公司或国有控股公司资金等多渠道组成。为有效促进竞争，基金数量可以多一些。在每个基金中，政府持股但不控股，其余部分由民间资本提供。民间资本也可多元化，包括个人投资、保险公司、商业银行、投资银行、社会养老基金等在内的民间资本筹资渠道。其中个人投资又是民间资本参与风险投资的重中之重。这就要求进一步完善我国私人权益资本市场，使风险投资既能获得较高收益又能安全退出。保险金和商业银行资金目前大规模直接进入风险投资领域，条件还不成熟，但随着对保险公司资金使用限制的适当放松和银行业务安全系数的提高，这些资金最终会以适当的方式和适当的比例进入风险投资业的。投资银行有较强的融资能力和资本运作经验，且有进行行业研究和项目选择的专业经验优势，它可以在参与风险投资，帮助上市公司以风险投资方式发展高新技术，或与其他机构共同发起封闭型投资管理基金方面发挥更大的作用。尽管我国已有相当规模的养老基金是风险资本的一个理想来源，但由于许多管理制度仍未形成，现阶段难以进入风险投资领域。但养老基金最终会成为风险资本的主要来源之一，尽管其过程会很漫长，目前较可行的办法是用养老基金中很小的比例部分进行后期的风险投资。从资本市场的整体情况看，机构投资者相比个人投资者有更强的承受风险的能力和更专业的研究判断，自然成为风险投资基金的主体。因此，使机构投资者，培养更多的社会机构资金加入，是风险投资基金在我国发展的关键之一。

风险投资资金除来源于政府资金国内民间资金外，还可以吸收国外风险资金，这样不仅可以引进所需的资本，而且还可以得到优秀的基金管理人才、先进的基金管理方法和管理经验，以弥补国内市场风险资本来源的不足或者暂时性的不畅通。

2.设计合理的基金规模，对外公开招募基金合作投资者。在风险投资业的起步时期，单个风险投资基金的规模可小一些，这样更有利于基金的灵活运作和有效竞争，也利于减少管理风险。同时由于科技型中小企业在初创时单个项目所需资金规模通常不大，在设计基金规模时不宜追求10亿-20亿元的大规模水平。根据美国一般风险投资公司中等程度项目的平均投资额为100万美元的投资强度，我国单个基金规模在0.5亿-1亿人民币较为合适。建立了合理的基金规模后，应由民间投资主体对基金进行管理营运，既可以是民间企业家，也可是外国风险投资家。政府作为股东，负有一定的监管职责，但一般不介入基金的商业运作。可借鉴以色列政府“共担风险，不谋利益”的做法；如果在规定期限内运营成功，则政府以原价将所持股份出售给合作者收回投入的资金；如果运作失败，则共同承担损失。

（二）市场化的风险资本运作机制

国外风险投资公司法律组织形成一般有：公司制、有限合伙制和信托基金制。在三种不同的法律组织形式下，委托人与人之间的权力义务大小是不同，激励—约束机制也是不同的。在美国，目前最主要的方式就是有限合伙的形式，因为它比其他另两种组织形式有更明显的优点。但在我国由于众多客观条件的限制，目前只能选择公司制和信托制度，而且这些制度还须加以改善。

1.吸收合伙制优点，配合相关政策弥补公司制的缺陷。一是要改变风险投资公司的所有者结构，使民间资本能够控股，吸收国外风险投资家进入管理层；二是借鉴合伙制经验，采用变通方法强化风险投资公司的约束激励机制。如可以以公司的股份期权或允许利润分成来激励经营者；对投资经理人的单笔投资的最高限额进行规定并对经理人行使必要的监督权和控制权。

2.发展和完善风险投资的信托制度。在风险投资活动中信托基金制度要明显优于公司制度。我国虽然受目前客观环境的影响，在现阶段多采用公司制组织形式，但随着风险投资业的不断发展，建立风险投资的信托制度是必然的。为此在完善公司制的基础上可以试办少量风险投资信托基金，建立基金发起人、经理人和托管人三者相分立的权力制衡制度，强化对基金管理人和托管人市场行为的监督；制定完善与风险信托基金相关的法律制度，广泛地采用风险信托基金制。

（三）完善的退出机制

高科技在企业由于其自身的一些原因，而形成其独特的发展阶段和融资方式，其生命周期一般可分为萌芽期、创业期、成长期、成熟期。由于风险企业的风险与收益随其发展而呈递减趋势，而风险资本由于其追逐高收益与高风险的特点，它一般在风险企业的创业期与成长期投入，在风险企业进入成熟期时，其风险与收益都有所降低，此时，风险资本要转向更高收益的新的风险企业投资。如何保证风险资本在转向时收益的实现与风险企业的其抽资后仍有足够的发展资金是一个完善退出机制所要解决的问题。从目前世界各国的情况来看，风险投资的退出多通过两种方式：

1.证券市场是实现风险资本退出的主要渠道。在这种渠道中风险资本主要是通过股票上市与柜台交易这两条途径，而其中股票上市又尤显重要。风险资本的上市包括其在主板市场的上市和二板市场的上市。从我国现行情况来看，风险资本的上市主要指其在主板市场的上市。早在1998年时，沪深两市就有120家高科技企业经过了国家认定，其流通股股本占市场总流通股股本的14%，流通市值占总市值的20%，已经初具一定规模。但在乐观之时我们仍应看到由于主板市场上市要求严格，如：上市条件中规定股本总额不少于5000万，无形资产在净资产中的比例不得高于20%.这就使得许多小规模高科技企业只能望洋兴叹。而相对于主板市场来说，二板市场的上市条件要宽松得多，使得许多小规模、高风险企业得以取得上市资格，从而实现更大范围的融资与风险资本的退出。可见，缺少二板市场不仅阻碍了风险投资的发展也阻碍了风险企业的发展。

在对待二板市场的问题上，我国可借鉴美国纳斯达克与香港创业板的成功运作经验，主要采取法制化的管理方式，减少行政干预。政府的主要功能在于为二板市场的运作设定规则，其主要内容体现于强调上市公司信息披露的责任和保荐人的保荐责任。从健全国内法律制度环境、规范证券市场管理入手，强化市场监督，提高监管部门、上市公司、中介公司和投资者的素质，使现有股票市场成为交易规范、透明度高、监管严格的投资场所。进而争取尽早地开辟中国的二板市场。

2.产权市场——风险退出的另一重要渠道。尽管说，通过公平上市能实现一定程度的双赢目标，但一方面上市费用高，另一方面即使建立了二板市场也还是存在许多硬性指标与义务的规定，不是每个风险企业都能获得上市资格。因此在寻求公开上市之外，产权市场也就成了风险企业与风险资本的必然选择。风险资本在产权市场上的退出方式主要有：（1）协议转让。它主要是通过转卖风险企业的资产或股份的形式来实现风险资本的退出。在这种方式下由于资产与股份的易主必然会对风险企业带来一定的影响，因而在转让时应定位于智力结构的优化，以无形资产注资，实现知识资本、产业资本与金融资本的结合。（2）股份回购。它专指风险企业采取购回股份的方式，收回风险投资家手中的股份。它避免了资产式股份的转让，使得风险企业能被完整地保存下来。但这种方式在我国的发展还缺少一定的支持。我国《公司法》规定：只允许公司以销毁部份股份的方式减少股本总额。从而也就限制了非注销方式的股份回购。（3）清算。它主要是通过风险投资者与风险企业之间签订清算协议以保证风险投资者在风险企业的股份不能如期在市场上出售时得以变现，是风险投资者的最后一道防线。

（四）政府的政策法规支持

无论是西方发达国家或是发展中国家，政府在风险投资中都起着十分重要的作用。政府不仅可采取直接投资的方式给予风险企业资金支持，还可通过规则的制定给予风险企业政策的支持。可以说没有政府的宏观支持，没有一个相对宽松的政策环境，就不可能有高科技飞速发展。英美及欧盟等发达国家都将发展风险投资作为增强本国综合实力的一项基本政策。我国也正在逐步完善风险企业和风险投资的政策体系，先后颁布了《中华人民共和国专利法》、《中华人民共和国商标法》等法律来强化对知识产权的保护，颁布《技术合同法》、《技术成果转让法》等法律、法规，为科技成果的商品化，产业化创造良好的外部环境。具体来说政府的支持可分为以下几个方面：

1.资金来源上的支持。由于资本市场的高门槛与歧视性，银行资本的谨慎性与“弱扶强”性，使得规模偏小、技术含量高的风险企业融资受到极大地限制。目前外国政府对中小企业多采取无偿资助、股权投资和提供贷款的方式向中小企业进行投资。我国政府近年来也开始逐步加大对高新技术产业的扶植力度，但相对于发达国家而言，我国科技开发支出占GDP的比重还是较低的。在今后，一方面国家对科技开发支出的直接投资力度有待增强，另一方面采取对风险企业发放低于市场利率或由政府给予贴补息的贷款。

2.税收政策。政府的税收优惠政策体现在：对风险投资者和风险企业的税收减免与优惠。从我国现行税收优惠政策来看，主要还存在如下一些缺陷：（1）我国现行税制结构以流转税为主，而税收优惠政策大量集中在对所得税的优惠方面，这就使得税收优惠的力度明显不够；（2）高新技术产品附加值高，进销差价大，故进项税较低，风险企业承担了较高的增值税水平；（3）税收优惠方式单一，例如国外普遍采取的加速折旧、投资减免等优惠方式，就给日新月异的高新技术企业带来创新的动力。我国的税收优惠还多在于税率的优惠与税额的定期减免。在今后，我国可适当扩宽优惠范围，如对高新技术的承包、转让、咨询、服务在一定时期内免收营业税，对新产品给予产品税（如消费税）增值税方面的优惠；对吸收的国外先进技术给予关税上的优惠；对风险投资者给予行为税、所得税方面的优惠。

3.适当的经济补贴。这是政府提供给风险企业最直接的补助。美国全美国基金会每年向高新技术产业提供几百万美元的补贴。我国台湾颁布了“风险资本条例”，使投资于高新技术的资金能保证获得20%的回报。现行经济补贴的方法一般包括投资亏损补贴、技术开发补贴、匹配补贴。

4.政府采购政策的支持。风险企业所面临的高风险之一就是市场风险。政府订货尤其是大规模的政府采购，一方面使风险企业有了期初销售市场，另一方面政府的购买行为对其他购买者也起到了示范作用。可以说，通过政府采购政策，对中小型处于发展初期的企业提供了巨大支持。

主要参考文献：

1.辜胜阻、徐绪松：《政府与风险投资》，民主与建设出版社2001年版。

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文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）05-109-02

引言

在高等教育快速发展中，现有的筹资方式已不能满足资金的需求，且高校的财务管理已经步入信息化管理时代，高校的内控体系需紧跟业务信息化的步伐。与此同时，教育部于2016年5月印发了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，以及财政部于2012年11月印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。在这样的背景下，高校构建一个科学的内部控制体系，具有十分重要的理论意义和现实意义。

一、高校财务风险分析

（一）经济业务风险分析

第一，预算控制环节。在预算编制的过程中，时间短，各部门预算准备不够充分，财务与其他职能部门间缺乏有效沟通，预算项目不细、编制粗糙，预算调整缺乏严格控制；在预算执行的过程中，不严格按批复的预算来安排各项收支，出现超预算或无预算支出，没有对预算执行情况进行分析。在决算与评价过程中，决算与预算之间存在脱节、口径不一的情况，评价机制不够完善等风险点。

第二，收支控制环节。在收入业务中可能存在的风险点有：违反“收支两条线”管理规定，截留、挪用、私分应缴财政收入、收入不入账或设立账外账等；在支出业务中可能存在的风险点有：支出不符合预算要求，支出范围及开支标准不符合相关规定等。

第三，在采购预算与计划环节。没有编制采购预算，没有采用恰当的采购方式，如通过分散采购来避开政府招标采购。

第四，投资管理环节。基本建设投资缺乏深入的可行性论证，附属单位在资产、财务收支、工程项目等业务方面的内部控制体系不健全或者存在重大缺陷。

第五，在合同管理环?。在合同订立中，违规签订担保、投资和借贷合同；在合同履行中，合同未全面履行或监控不当。

第六，在资产管理环节。货币资金管理环节存在不相容岗位相互分离情况；实物资产和无形资产管理责任不清，没有明确归口管理部门和保管责任等风险点。

（二）财务环境风险分析

第一，财务制度建设方面。还存在部分新增的重要经济活动管理制度缺失、制度之间存在空白或者互相矛盾的情况，部分制度未得到有效执行。

第二，财务管理工作的组织方面。没有建立包括财务、资产、审计、纪检、基建等部门参加的内部控制沟通协调机制，没有明确的内控责任部门和人员，经济业务的决策、执行、监督没有分离；没有制定财经议事规则等制度，没有规定重大经济活动实行集体决策，并没有明确重大经济活动范围，没有建立独立的内部审计及岗位。

第三，财务人员的管理方面。没有为工作人员建立正常的学习培训机制和建立有效的考核评价机制，关键岗位人员没有定期轮岗等风险点。

（三）筹资风险分析

随着高校规模的迅速扩张，面对扩建校区、引进人才和建设重点实验室等方面都离不开资金的支持。虽然政府每年对高校教育的资金投入都在增加，但其增幅与高校的实际需求相差甚远，而高校收入来源渠道受到专项性和时段性的限制，可调节性不强，无法满足学校发展的需要。因此许多高校选择大额贷款来满足资金需求，但在贷款规模和期限可能超出学校的实际承受能力且结构不合理，缺乏切实可行的还款计划，一旦负债规模超出偿债能力，容易造成资金链断裂，后续再融资困难，影响高校正常运转发展。

二、完善高校内部控制体系的举措

（一）完善财务治理结构，优化内控环境

1.健全完善财务制度。行政、教辅部门和二级学院应制定一套切实可行的内控制度，确保高校内部控制制度建设的有效性和合理性。国家相关财务管理规章制度是高校制订本单位财务管理制度的基础，合理的财务制度有助于规范各项经济业务。故此，在制订与高校相关的财务制度时，一是要全面设置岗位、明确职责、合理配备人员；二是要符合高校产学研一体的特色；三是要紧跟国家政策，有具体指导实施细则。

2.建立经济委员会。建立高校经济委员会，主要由校长、校总会计师、财务审计各相关职能部门负责人、二级学院和附属单位负责人等组成。其中主要职责有研究协调学校内部各方面的经济关系，审议学校的经济政策、分配政策；研究学校办学经费的筹措、运用、管理等重要问题，审议学校的年度预算、决算及预算调整事项等。通过建立经济管理委员会，强化高校管理层财务风险意识，强化“三重一大”决策制度，使各层级管理者都承担起财务安全和风险控制的责任，同时实现有效的激励。

3.注重财务人员能力与素质的提升。加强财务人员职业道德建设；定期对财务人员进行全面轮岗培训，使得财务人员能及时更新财务领域业务知识；开展各个高校财务管理人员之间的经验交流学习，培养财务管理人员的创新思维。全面提升财务人员自身能力，最大限度地发挥财务人员的创造性，帮助他们实现自我价值。

（二）强化经济业务内控，切实维护高校权益

1.预算实施精细化管理。一方面，在编制预算时，通过构建预算委员会、预算办公室和二级学院预算单位为主体的三级预算组织机构积极沟通；合理确定预算管理流程，分为预算的编制、下达、执行、考核、反馈，从各业务全面精细化预算科目；同时严格控制及定期通报预算执行情况，将其与高校内部考核、奖惩挂钩，调动教职工参与学校预算管理的积极性；及时清理往来款项，确保决算完整、及时、真实、准确；通过对预算执行情况进行绩效评价考核，运用决算分析的结果健全财务信息系统，设置绩效考核量化指标，将支出与效益进行合理配比。另一方面要推进数字校园建设和“银校直连”促进数据共享。健全的财务信息系统可以保证会计信息真实、完整，有助于信息提取和提高财务分析的合理性高效性。

2.内审助力学校善治增效。审计工作以风险管理和绩效评价为导向，内部审计工作不只是局限于查账，而是向管理审计、风险审计方面拓展，包括预算与决算审计、财务收支审计、干部经济责任审计、工程审计、物资采购审计、专项审计、后续审计，检查与复核内部控制的有效性，提出可以进一步改善管理的建议与对策。

（三）依法多渠道筹集办学资金，提升抵御风险的能力

1.拓宽筹资渠道。高校在筹措专项经费上要深挖现有来源渠道从而获取更多科研课题和专项经费；成立基金会，促进社会捐赠公开化、制度化、规范化；发挥校友优势，多渠道、多形式筹集资金；开展政校、银校、校企多方合作，鼓励教职工承担企业课题，促进产学研合作，出让专利技术，实现共赢；在收费管理上，通过创新收费管理方式，利用微信、支付宝等网络缴费平台，从而降低学生欠费率，增加资金流动；最后可以通过租赁等有偿服务方式盘活闲置资产，增加收入。

2.妥善应对债务风险。一是对贷款变化情况运用动态监控预警系统，对现有贷款到期情况进行分析，建立还贷的整体规划，统筹安排还贷时间，防止贷款集中到期造成资金紧张。二是以短期、中期、长期的债务组合方式调整债务结构，在考虑利率风险的同时还应考虑现金流风险。三是避免不属于自治区建设贷款贴息范围的流动资金贷款，同时把握国家信?J政策调整的机遇。目前，国家货币政策相对宽松，融资成本较低，可以通过贷款置换方式提前偿还融资成本较高的贷款。坚持银校合作，注意平衡与各大银行的合作，避免过分依赖单一的银行。

三、研究展望