土地征收管理规定范文

导语：如何才能写好一篇土地征收管理规定，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第二条住房拆迁中关于货币化加配购安置房的安置方式不再执行，一律实行产权调换安置方式。

每个应予住房安置人员按30平方米实行等面积调换，互不支付差价。每个应予住房安置人员根据申请可增购10平方米，独生子女户可再增购10平方米，增购面积购房款按建安成本价支付。

被搬迁人人均原合法住房面积（不含披房、附房）低于30平方米的，按30平方米计算住房应安置面积；高于应安置面积的，高出部分按搬迁住房重置价补偿给被搬迁人。

第三条1人户应对应调换安置A户型房，户型内超产权调换面积部分按建安成本价执行。经申请批准后跨户型购买安置房的，超A户型面积部分一律按超面积价格支付购房款。

被搬迁户家庭应予住房安置人员3人以上（含3人）的，根据应安置面积（含增购面积）可在安置房户型中等面积调换2套以上（含2套）安置房。

《实施细则》中有关准予跨户型购买安置房的规定不再执t">

第四条因房屋结构、套型等原因，造成应安置人员家庭实际购买的安置房总面积超过其产权调换面积（含增购面积）的，对应户型每套安置房超面积5平方米以内（含5平方米）的，按建安成本价支付购房款；大于5平方米的，按超面积价格支付购房款。

第五条关于被搬迁户住房安置到高层安置房的优惠办法，按以下规定执行：

（一）自安置房交钥匙之日起3年内，物业费按多层物业费标准收取，电梯和二次供水产生的运行费用免于收取；第4年、第5年，超出多层物业费标准以上部分减半收取，电梯和二次供水产生的运行费按收费标准减半收取。减免费用由安置房建设责任主体单位承担。

2014年12月31日后签订房屋搬迁协议的，不再享受上述优惠。

（二）高层安置房楼层层次费费率系数由各安置房建设责任主体单位参照国家有关规范制定。

第六条将《补偿标准》中规定的符合住房安置户的搬家奖励费标准，由最高5000元/户调整为最高5000元/人。

有合法住房无应安置人员的搬家奖励费标准仍按最高5000元/户执行。

第七条将《补偿标准》中规定的住房被拆迁应安置人员过渡费由每月200元/人调整为每月>300元/人。

住房已搬迁完毕但不具备领房条件尚在过渡的应安置人员比照上述规定执行，增加的费用由原支付渠道承担。

第八条在《办法》、《补偿标准》和《实施细则》中规定的对非住宅房（企业类）进行套补补偿方式的基础上，增加对非住宅房（企业类）及附属物按重置价进行评估的方式，由被搬迁人选择。被搬迁人选择评估方式的，评估费用纳入征收成本。

被搬迁人在规定的期限内未做选择的，视为按评估方式进行补偿。

按评估方式进行补偿的，由征收机构告知被搬迁人在规定时间内，从在我市注册且符合资质的评估机构名单中随机选定评估机构；逾期未选定的，由征收机构随机选定。

第九条将《补偿标准》中关于房屋装饰装修按实计补方式调整为打捆补偿和净值评估补偿两种方式供被搬迁人选择：

（一）被搬迁人选择房屋装饰装修打捆补偿方式的，其装潢补偿金额按合法住宅补偿总额的35%予以一次性计补；

（二）被搬迁人选择据实补偿要求净值评估的，由被搬迁人申请并在规定时间内，从在我市注册且符合资质的评估机构名单中随机选定评估机构，评估机构对申请人房屋装饰装修情况经申请人和征收机构双方现场共同确认后予以净值评估，评估结果作为补偿依据，评估费用纳入征收成本；被搬迁人逾期未选定评估机构的，视为放弃申请，其装潢补偿金额按照本条第（一）项规定的方式确定。

第十条调整《关于集体土地上房屋权属登记有关具体政策的补充规定的通知》（集权组〔〕2号）中关于未婚家庭成员分立户安置年龄标准,将已达到晚婚年龄（男25周岁、女23周岁）的未婚家庭成员调整为已达到法定结婚年龄（男22周岁、女20周岁）的未婚家庭成员。

第十一条统一国有和集体所有林地补偿费标准：

（一）集体所有的林地征收时按《补偿标准》划定的区片范围内征地区片综合地价执行，其林地补偿费和安置补助费比例划分及分配办法仍按《办法》相关规定执行；

（二）国有林场林地参照集体林地区片征地补偿标准执行，林场周边有多个区片的，按周边区片的最高标准执行，补偿费的分配由国有林场按国有资产管理有关规定执行。

第十二条调整林木补偿费补偿方式和标准。有林权证的集体林场和国有林场上的林木补偿费标准，由用地单位和被征地单位协议确定，调整为进入主伐期有蓄积量的3300元／亩，无蓄积幼龄林、新造林的2800元／亩。

第十三条用地单位按2600元/平方米计算被搬迁人住房应安置面积建设成本并支付给安置房建设责任主体单位。

经允许增购安置房面积的，增购面积部分的建设成本与建安成本的价格差额，由用地单位支付给安置房建设责任主体单位。

安置房配建的商业用房销售净收益经审计后上缴市财政统筹安排，专项用于安置房建设资金平衡。

第十四条2012年度安置房建安成本价执行标准为2080元/平方米、超面积价格执行标准为4300元/平方米。

2012年以后的安置房建安成本、建设成本以及超面积价格标准，由市住房城乡建设部门会同物价、房屋征管部门根据实际情况确定，经市政府批准后于每年2月底前。

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关键词：国土资源；非税征收；高标准基本农田

政府非税收入是财政收入的重要组成部分，《浙江省政府非税收入管理条例》规定的政府非税收入，是指除税收和政府债务收入以外，由国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织（以下统称执收单位）依法通过征收、收取、行政处罚、刑事处罚或者募集、受赠等方式取得的资金。2011年9月，国土资源部印发了《高标准基本农田建设规范（试行）》，计划投入6000亿元，到2015年我国将建成4亿亩高标准基本农田。根据上述建设计划，预计温岭市共需要建设高标准基本农田23.8万亩（温岭市已于2006年建成了29.5万亩的标准农田），全部按提升类的建设标准计算，温岭市需投入2.38亿元，可谓任务重、资金压力大。国土资源非税资金是进行开展高标准基本农田建设、推动国土事业建设的主要资金来源，如何规范其征收工作，发挥资金的最大效益，便尤为重要。

一、国土资源部门涉及非税收入的基本情况

我国为加强耕地、矿产资源的开发保护，在国有土地使用、矿产采矿权报批、出让过程中，设置了各项非税征收来加强保护。当前国土资源系统涉及的政府非税收入包括：

一是行政事业性收费类收入，具体有：征（土）地管理费、

土地登记费、耕地开垦费、土地闲置费、土地复垦费、矿产资源勘查登记费（2013、2014年免征）、采矿登记费（2013、2014年免征）、矿产资源补偿费。

二是政府性基金类收入，主要是新菜地开发建设基金；

三是国有资源有偿使用收入，具体有：国有土地使用权出让收入、新增建设用地土地有偿使用费、探矿权采矿权使用费收入、

探矿权采矿权价款收入、采矿权出让所得、探矿权出让收入。

四是在国有土地使用权出让收入中，根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（〔2006〕100号）等文件精神，按一定的方法和比例提取国有土地收益基金、农业土地开发资金。

在上述各类国土资源非税收入中，主要用于国土事业建设的有征（土）地管理费、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、农业土地开资金等。以温岭市为例，2012年共收取征（土）地管理费867.5万元、耕地开垦费2291.8万元（其中20%要统筹上交省财政），新增建设用地土地有偿使用费4000.3万元（该项收入，根据浙江省的相关结算分配办法，只有49%左右的资金能直接返还给县市）、农业土地开资金843.9万元。

二、国土资源非税征收管理使用中存在的问题及原因分析

当前国土资源部门在配合财政部门开展政府非税收入征收入库时，严格执行 “收支两条线”、“收缴分离”规定。但在具体征收过程中，也存在一些问题需要进一步完善。

1.非税收入征收不及时

当前各地在征收征地管理费时，没有一个统一的征收时间，造成征地管理费征收不及时。比如各县市向省国土资源厅报批土地时，要先按规定标准上缴征地管理费、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费后，省国土资源厅才下达农转用批文。但各县市因每年报批土地次数多，为及时拿到批文，往往采取预缴征地管理费、耕地开垦费的方式进行。同时，各县市在征收征地管理费过程中，也存在征收时间不一的问题。有些县市是在向上级递交农转用报件前，要求项目单位先上缴征地管理费，有些县市是在年终一次性根据项目单位审批土地的多少，进行一次性缴纳。有些县市是在该宗土地出让后，按出让面积，在办理具体供地手续过程中收取征地管理费。征收时间的不一，相对滞后，在上级部门降低收费标准，缩减征收对象时，造成有些非税少收。尤其是建设用地报批过程分为土地征用、县市国土资源部门审批、省国土资源厅审批、占用基本农田的还要到国务院审批，在收费过程中，应根据那一个审批时间进行征收，有关文件没有明确规定，造成国土资源非税新、旧征收标准的执行时间也难以确定。

2.具体征收主体不清

征（土）地管理费、土地登记费、耕地开垦费、土地闲置费、土地复垦费等行政事业性收费，根据物价部门核定，收费主体应该为各县市的国土资源主管部门。但在实际征收中，存在征收主体不清，票据使用不规范的问题。以耕地开垦费为例，作为物价部门核定给国土部门的行政事业性收费，应采用行政事业性收费票据，并由国土资源财务部门统一收取；委托垦造耕地成本款不是物价部门核定给国土资源部门的行政事业性收费，不应使用行政事业性收费票据，但作为各县市政府以市场化形式加强耕地资源保护的手段，由各国土资源部门中负责土地整理、土地指标交易的下属单位通过往来款票据进行（一般为各县市的土地整理中心）收取。如近年来，温岭市由该市土地开发整理中心开具行政事业性收费票据，将耕地开垦费和委托垦造耕地成本款合并为一个收费项目进行征收；而黄岩区采用行政事业性收费票据，将委托垦造耕地成本款和耕地开垦费分开进行征收。

3.非税征收标准不稳定

近年来，各级政府一方面通过出台取消收费项目或降低收费标准等惠农减负政策，来减轻企业、农民负担。如在2009年，从8月1日开始将征地管理费征收标准下降30%；同年按照浙委〔2009〕 56 号文件的要求，在实施农村住房改造建设中，除房屋和土地登记中的证书工本费以外，免收其他行政事业性收费；2010年1月15日，浙江省为配合国务院加强保障性安居工程建设，取消了廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和棚户区改造安置住房建设项目的耕地开垦费、征地管理费、土地登记费和新菜地开发建设基金等行政事业性收费和政府性基金的收取。另一方面为进一步加强耕地保护，保证垦造耕地的质量，提高了部分非税征收的标准。如从2008年6月11日起，将耕地开垦费的收取标准在原来的基础上提高了一倍。在2012年，根据浙委办〔2012〕55号文件精神，对占用基本农田和标准农田的，耕地开垦费按现在标准的两倍进行收取。征收标准的不稳定，加上文件传达的延时，增加了征收人员的工作难度，容易造成多收、误收。如温岭市相关部门在进行保障性安居工程行政事业性收费检查时发现，征收了当地康庭南区等6个保障性安居工程项目的征地管理费29.6万元，委托垦造耕地成本款613.7万元（国土、财政两部门已及时进行了退还）。

4.非税征收标准执行不到位

当前各地国土资源部门还存在着应该减免的非税减免不及时，征收时不能全部按标准征收的现象。比如根据《浙江省征地管理费暂行规定》，实行全包方式的，按征地费总额标准的不同比例收取征地管理费：一次性征用耕地在 50 亩以上（含 50 亩），其他土地 100 亩以上的（含 100 亩），按3%收取；征用耕地 50 亩以下，其他土地 100 亩以下的，按 4%收取。同时规定了征地管理费的减免范围，其中：党政机关、全额预算管理的事业单位、中小学校、幼儿园、福利院、妇幼保健、防疫站、残疾人企业征用土地，实行非统一征地免收征地管理费，实行统一征地的减半收费征地管理。但在实际征收过程中，有些县市不管面积多少，都按4%收取，对党政机关、中小学校等符合征地管理费减免征收条件的用地单位，也没有主动进行减免，造成非税多征多收。

国土资源系统非税收入不仅在征收上存在问题，在资金使用上也存在着问题上。由于各地财政资金宽裕程度不度，财政资金管理方式不一，国土资源系统的政府性非税收入还存在着资金使用不到位，资金使用不规范，资金使用效率低等问题。

国土资源系统在政府性征收非税存在问题的主要原因：一是和我国长期以来对非税收入管理比较薄弱，没有形成一套规范有序的管理制度有关。各地在推行收支脱钩政策过程中、对征收成本核定不科学、不公平，造成部门间苦乐不均。尤其是财政部门在核定年度预算时，不能充分考虑有关部门对政府非税征收的成本，甚至根本不予以安排资金，使各具体执收单位缺乏征收积极性。二是国土资源系统对征收政府性非税征收工作认识不到位有关，在财政部门强化预算管理，实行收支两条线后，国土资源部门进一步重视了预算资金的，而对国土资源非税征收工作关注度有所降低，再加上国土资源非税征收队伍不稳定，非税资金使用政策掌握不到位，造成国土资源非税征收工作边缘化。三是和政府部门间资金使用的方向不一致有关。国土资源非税收入都有指定用途，而且主管部门往往还要加上其他条件。如新增建设用地土地有偿使用费，国土资源部特别规定使用新增建设用地土地有偿使用费垦造耕地的，不得用于占补平衡。但财政部门出于各种原因，希望将新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等资金优先使用到垦造耕地项目中，造成这些资金不能及时使用。

三、加强非税征收，夯实工作基础，为国土资源事业的进一步发展，提供强有力保障

1.转变国土工作观念，提高对非税征收工作的认识

国土资源部门涉及的政府非税收入种类多，资金量大，尤其是国有土地使用权出让收入是当前地方财政收入的重要来源之一（温岭市2012年实现国有土地使用权出让收入25.49亿元，2013年一季度实现国有土地使用权出让收入30.86亿元），使国土部门在安排日常工作资金时，具有一定的优势。但当前国土资源管理部门都是围绕当地政府的经济发展要求而开展工作，工作重心通常放在建设用地的报批、出让方面，而对于当前国土资源管理工作中存在的基础设施薄弱，软硬件设施建设落后的情况相对不够重视，没有充分认识到非税征收工作，对国土资源工作的推动作用。加强政府性非税征收，一方面可为国土资源工作软硬件建设提供资金保障，如国土系统正在进行的高标准基本农田建设、“一张图”建设、农村土地整治工作、地籍管理工作、地质灾害防治和矿山资源管理都需要大量的资金进行支撑。另一方面，加强政府性非税征收管理，有利于闲置土地的清理、供地率的提高，从而推动节约集约用地工作。当前大部分县市的国土资源非税资金都是在土地出让后进行征收，前期报批土地过程中，需上交给中央、省及市里的报批税费都由县市级财政承担。将国土资源非税征收时间从土地出让后征收，提前到土地报批后立即征收，这些税费就应由报批的项目单位负责，项目单位为减轻资金负担，只有加快土地出让或者是少报批土地。可降低以镇街道为主体的政府报批土地的积极性，有利于提高国土资源部门的供地率，并加快闲置土地清理。以温岭市为例，2008年-2012年，共农转用报批土地74254.89亩，截止到2013年5月底，还有批而未供出去的土地10105亩，2010-2012年供地率分别为68.26%、46.78、31.96%。经初步测算应收未收征地管理费2632.85万元，市财政垫付新增建设用地土地有偿使用费28599万元。

2.严格执行征收政策，保持工作的连续性

国土部门要加强非税征收管理，完善各项征收制度，统一征收时间，明确征收主体，狠抓国土资源非税收入的入库，为国土资源事业的发展提供强有力的服务和保障。在征收过程中要严格执行政策，做到不多收、不少收，应减尽减。要坚持“收支两条线”、“收缴分离”原则，收费过程要做到透明公开，做到“票款分离”，开票人不直接收取现金，缴款人直接将资金缴入银行专户，开票人仅凭银行入帐通知单开票（在实际操作中，为方便群众办事，对收费地点离银行较远，且收取金额在100元以下的土地登记费，可由开票人员收取现金，但要做到专款专存，不得公款私存，挪作他用）。要实行收费责任制。

3.严管非税资金使用，发挥资金最大效用

国土资源系统涉及的非税收入大都有特定的用途指向，并且有专门的资金使用管理规定。比如新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等非税收入，各地都出台了资金使用管理办法。比如根据《浙江省财政厅 浙江省国土资源厅关于印发

4.加强业务技能培训，提高财务队伍素质

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一、工作目标

在县委的正确领导下，以法律法规为依据，按照依法治税、源泉控管的原则，坚持税务机关执法主体地位，以信息共享、协税把关、先税后证、先税后批、委托代征、联合征收等为主要方式，建立和健全“政府引导、税务主管、部门协税、司法保障、社会参与”的财税收入社会综合治税体系，增强依法治税合力。依托征管方式、征管手段的创新，着力扭转财税部门单一治税、社会涉税信息不畅的局面。充分发挥各部门的职能优势，举全社会之力，强化控管力度，堵塞税收漏洞，巩固财政税基，全面推进税源管理精细化和科学化，努力提高税收征管质效。

二、组织领导

成立财税收入社会综合治税工作领导小组

财税收入社会综合治税工作领导小组负责我县财税收入社会综合治税工作实施方案、管理制度、考核办法的制定和组织实施，出台社会综合治税业务经费管理办法，研究和解决社会综合治税工作中的重大事项和问题，负责组织社会综合治税督促检查和考评工作。

县财税收入社会综合治税工作领导小组各成员单位要切实加强组织领导，落实工作措施，认真履行《中华人民共和国税收征收管理法》规定的职责和义务，协税把关，先税后证，先税后批，努力支持财税部门依法征管，定期将涉税信息传递财税部门；各代征单位应认真履行《省零散税收委托代征管理办法》以及《代征代缴税款协议》规定的职责，依法依率代征代缴税款。具体职责如下：

县国税局、县地税局、县乡镇财政管理局按照各自的职能范围，负责社会综合治税工作的政策宣传、政策咨询解答和业务支持，各部门提供的有关涉税信息资料的应用、处理、管理和反馈，受理、查实、处理税收违法举报案件，与受托代征单位签订《代征代缴税款协议》等相关事宜，与协税单位规范好协税把关、先税后证、操作流程等事宜，协助代征单位、协税单位处理好纳税争议和纠纷，督促了解综合治税工作中存在的问题和不足,并及时向领导小组汇报。

县发改局定期向税务部门提供建设项目投资计划及进度、续建项目、新开工项目、重大产业储备项目等信息。

县财政局：乡镇财政管理局负责契税和耕地占用税的征管和国土出让收入的征收；非税收入管理局负责行政事业单位服务性收费、门面租金等应税收入税费的代扣代缴工作，协助财税部门规范行政事业单位发票管理，定期向地税部门传递行政事业单位涉税信息；县工资发放中心负责行政事业单位工薪个人所得税的代扣代缴工作，定期向地税部门反馈涉税信息；县国有资产交易中心负责国有企业改制、兼并、转让、改组过程中税收的代扣代缴工作，定期向财税部门提供国有企业改制、兼并、改组、转让等涉税信息；县会计核算中心、县乡镇财政管理局严把报帐审核关，坚决杜绝非法票据或无效票据报帐现象的发生，支持财税部门搞好以票控税工作，及时向财税部门提供发票违章违法信息。

县公安局负责对税收违法犯罪行为的查处和惩治，对依法征税过程中发生的威胁、殴打、围攻税务人员、妨碍执行公务等暴力抗税事件，应及时出警，依法从速、从严查处，严厉打击各种偷、逃、抗税违法犯罪行为，为依法治税保驾护航；及时受理和严厉查处税务机关移送案件，反馈案件情况；协助清缴欠税，凭税收完税证明办理出境手续。

县审计局依法审计时，发现被审计单位有税收违法行为的，对被审计单位应当缴纳的税款、滞纳金，由税务机关按照国家规定的征收管理范围和税款入库预算级次缴入国库;及时将审计中发现的涉税线索及建议、建设工程项目审计结论及时提供或反馈给财税部门。

县国土资源局负责国有土地转让税收和国土出让金把关工作，凭耕地占用税票、契税票、销售不动产发票（办证联）、国土出让收入缴款书办理国有土地使用权权属过户手续，并将税费资料归档保存，定期向财税部门提供国有土地转让、交易、国有土地储备等信息。

县建设局负责建设工程项目税收的协税把关工作，凭已缴纳的税费凭证办理建设工程项目竣工验收和备案，定期向地税部门提供建设工程项目施工许可、竣工验收和备案等信息。

县林业局负责木材税收的代征代缴工作，定期向国地税务部门提供木材采伐计划、审批情况、木材外销情况等涉税信息。

县民政局负责福利彩票个人所得税代扣代缴工作，定期向地税部门提供福利企业的认定情况，社会团体、民办非企业单位登记、注销等信息。

县劳动和社会保障局定期向税务部门提供《再就业优惠证》发放、企业工效挂钩清算结果、企业工资总额核定等信息。

县卫生局按政策规定联合税务部门对营利性和非营利性医疗机构资格的认定，定期提供营利性和非营利性医疗机构的认定和年审、医疗机构执业许可证发放、卫生许可证发放等信息。

县交通局、公路局负责公路建设（改造）工程项目税收的协税把关工作，凭税务发票拨付工程款项，定期向税务部门提供公路建设计划、项目立项、工程进度、竣工验收和结算、资金拨付等信息。

县法院、县检察院为依法治税提供坚强的司法保障，对财税机关依法提请的强制执行申请，县法院应及时受理和认真组织实施；对涉税犯罪行为依法予以刑事责任追究;严格把关，协助财税部门对破产企业欠税的追缴。

县国税局负责国税窗口开票各种税费的代征代缴工作，定期向地税部门提供增值税、消费税征收情况及增值税发票开具等信息。

县工商局定期向税务部门提供开业、变更、注销、吊销登记及年检等信息。

县电力局负责小水电行业税收的代扣代缴工作，定期向国地税务部门提供小水电发电等涉税信息。

县规划局在建设用地规划许可审批环节严格把关，协助税务部门依法征管建设工程项目税费，定期向地税部门提供建设用地规划许可等信息。

县房产局负责房地产开发交易、二手房转让、私人建房、企事业单位房屋建筑、个人（合伙）办厂、办医院、办学校等经营性房产建筑税收的协税把关工作，凭已税凭证或“征免税”认定表办理房屋产权登记、变更登记和过户手续，定期向财政、地税部门提供商品房预售许可发放情况、房产交易、产权登记或变更情况、房地产开发项目资质审批项目审批情况等信息。

人民银行支行依法协助财税机关查询相关纳税人的开户情况；各商业银行及其它金融机构依法配合财税机关实施账户查询、存款余额查询、存款冻结和税款划缴工作。

县交警队负责摩托车车船税的代征代缴工作，负责机动车辆车辆购置税、营运税收的协税把关工作，凭已税凭证办理车辆年审，定期向国地税务部门提供车辆增减情况等信息。

县民用爆破器材有限责任公司负责石灰石资源税代征代缴工作，定期向税务部门提供民用爆破器材销售情况等信息。

运管所负责车辆营运税收的协税把关工作，凭已税凭证办理道路运输证年检和换证，定期向税务部门提供车辆增减情况等信息。

各从事机动车交通事故责任强制保险业务的保险机构负责车船税代收代缴工作，定期向地税部门提供交通事故责任强制保险业务销售等信息。

各乡（镇）人民政府要切实加强财税收入工作的组织领导，成立专门的财税领导小组，落实工作措施，增强征管合力，依法协税护税，确保应收尽收、颗粒归仓。

其他单位和个人应依照税收法律法规的规定代征代缴、代收代缴、代扣代缴各项税收，认真履行协税把关职责，提供相关涉税信息；所有建设单位都必须依法遵规，严格遵守凭税务发票拨付工程款项的规定，推进依法治税。

四、工作措施

（一）建立联席会议制度，健全工作机制。

领导小组定期召开联席会议，及时了解和掌握社会综合治税的实施情况，研究解决社会综合治税工作的重大问题，探索和创新综合治税的举措、办法和对策，提高综合治税工作质效。通过发文、责任书、会议纪要等形式，清楚明确各成员单位综合治税的具体职责、内容、要求和责任，确保协税职责清楚，把关责任明确。

（二）加大宣传力度，营造工作氛围。

财税收入社会综合治税领导小组要落实工作措施，加大宣传力度，借助新闻媒体等载体，将社会综合治税的有关精神、要求和重大现实意义，向全社会进行广泛宣传发动。各单位要从实际出发，制定社会综合治税具体的宣传方案，从宣传载体、宣传内容、职责分工等方面认真筹划，不拘形式，广泛发动，突出宣传力度和广度，力求宣传实效，扩大财税收入社会综合治税的影响力，提高财税收入社会综合治税的认同度，努力营造财税收入社会综合治税工作的浓厚氛围。

（三）强化联合执法，突出工作质效。

县财税收入社会综合治税领导小组办公室要定期组织各成员单位开展联合执法检查，严厉打击偷、逃、骗、抗税违法犯罪行为，依法追缴欠税，着力解决社会综合治税工作中的难点和热点问题，认真清扫和整治社会综合治税前进道路上的“拦路虎”、“绊脚石”，优化综合治税工作环境。

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一、关于构建和谐的公共文化服务体系

一个社会的和谐，在本质上体现为一种和谐的文化精神。当前，中国的文化产业面临着前所未有的历史性机遇与挑战。中国文化产业以平均20％的年增长率递增，增长速度明显高于国民经济增长速度，文化产业已成为我国经济发展的一个新的增长点，但与美国、日本等文化产业强国相比，文化产业整体上仍处于发展初期。为此建议：

（一）推动动漫产业发展

尽快落实《关于推动我国动漫产业发展若干意见的通知》要求，制定适用税收优惠的动漫产品和企业的范围、管理办法，对于经国务院有关部门认定的动漫企业自主开发、生产的动漫产品，即企业拥有自主知识产权的动漫产品，可申请享受国家现行鼓励软件产业发展的有关增值税、所得税优惠政策。对动漫企业自主开发、生产动漫产品涉及营业税应税劳务的（除广告业、娱乐业外），暂减按3%的税率征收营业税。对动漫企业在境外提供劳务获得的境外收入不征营业税，境外已缴纳的所得税款可按规定予以抵扣。经国务院有关部门认定的动漫企业自主开发、生产动漫直接产品，确需进口的商品可享受免征进口关税及进口环节增值税的优惠政策。

（二）加强未成年人思想建设

要进一步规范网络游戏业经营，完善加强未成年人思想建设的税收政策，对网络游戏业经营方式进行调查研究，明确网络游戏运营企业提供网络游戏服务，采用各种方式取得收入统一适用的营业税税目、税率和税收政策。

（三）繁荣文化市场

对文化体制改革中的转制文化单位按规定执行税收优惠政策，积极稳妥地促进经营性文化事业单位转制为企业，研究将转制文化单位适用的税收政策推广到全国范围。

对按照有关规定，经国务院或国务院广播影视行政主管部门批准成立的电影制片企业销售的电影拷贝收入，免征增值税。对电影发行单位向放映单位收取的发行收入，免征营业税。对全国县及县以下新华书店和农村供销社在本地销售的出版物，免征增值税。对新华书店组建的发行集团或原新华书店改制而成的连锁经营企业，其县及县以下网点在本地销售的出版物，免征增值税。

（四）推行著作权集体管理

随着集中收取卡拉OK版权使用费办法付诸实施，相应的税收政策和征收管理问题随之而来。根据《著作权集体管理条例》规定，对著作权集体管理组织进行集体管理收取的版权、表演权、放映权、广播权、出租权、信息网络传播权、复制权等收入，应确定按照转让无形资产税目统一征收营业税；对于两个和两个以上著作权集体管理组织就同一使用方式向同一使用者收取著作权使用费的，其收取使用费的著作权集体管理组织可按照各自分配的使用费缴纳税款。要完善著作权集体管理营业税扣缴制度，对于权利人为境内单位或者个人的，可考察确立统一的卡拉OK版权使用费的营业税扣缴义务人；对权利人为境外单位或者个人的，应明确著作权集体管理组织为卡拉OK版权使用费的营业税扣缴义务人。

二、关于促进农村服务业发展

（一）鼓励发展定单农业

定单农业是工业反哺农业的重要方式，是农业规模生产的发展方向。应调查研究定单农业的具体方式和适用流转税政策，对实行定单生产方式的农、林、牧、养殖业中直接从事生产的生产者，不论是否采用委托生产形式，要按照支农原则给予税收优惠政策。

（二）促进林权制度改革

建议合理确定林权流转适用的流转税税种，明确林权转让对应的营业税税目；对于当前林权转让行为，包括承包、转包、互换、出租、拍卖、转让等形式，在特定改革发展阶段内，对于符合一定条件的，可研究暂免征收营业税；为落实税收政策，要参考林业主管部门有关林木养护和生长周期等意见，完善林权证登记管理，对林权转让的具体认定标准，予以统一界定。

（三）支持农村金融体系建设

应统筹研究区域性农村金融机构税收扶持政策。对区域性农村金融机构、农村信用社实行统一的营业税和所得税优惠政策；研究在农村金融服务领域首先实行营业税差额纳税的办法；明确中国邮政储蓄银行适用营业税政策，或可制定过渡税收政策；对政策性农业保险业务和农村保险试点业务给予税收政策扶持，对于农村居民人寿保险项目，给予税收优惠政策；对于农业担保基金或农业担保机构开展农业信用担保、再担保业务取得的收入，符合一定条件的，在规定的期限内，可给予免征营业税的政策。

（四）建设农村广播电视网络

实行扶持广播电视村村通工程的税收政策，对经营有线电视网络的单位从农村居民用户取得的有线电视收视费收入和安装费收入，3年内免征营业税；对经营有线电视网络的事业单位从农村居民用户取得的有线电视收视费收入和安装费收入，3年内不计征企业所得税；对经营有线电视网络的企业从农村居民用户取得的有线电视收视费收入和安装费收入，扣除相关成本费用后的所得，3年内免征企业所得税。

三、关于稳步发展金融服务业

（一）完善银行业税收政策

发达国家对银行业务普遍实行较低流转税负，或零税负。我们要参考国际惯例，完善现行金融业流转税政策，逐步缩小中国银行业与发达国家银行业税收负担的差距，为银行业转制、参与国际竞争创造条件。继续建立健全资本市场配套税收政策，支持资本市场更好更快地发育。完善促进农村金融体系建设的税收政策，推动农村信贷、保险业务更快发展。

（二）研究金融衍生品税收政策

随着金融衍生工具日渐丰富，应研究各种金融衍生品税收政策，明确各类新型融资理财工具适用营业税政策问题。要研究资产支持证券的发行收入征免营业税政策，完善企业所得税关于信贷资产交易收入的规定，落实企业所得税关于金融机构转让信贷资产发生损失的扣除方法等内容，进一步明确企业所得税有关转让、受让信贷资产的规定。

要修订营业税税目注释相关内容，对包括股指期货在内的金融期货应予以进一步界定；对于期货公司提供的主要服务及其收取的各项费用征税问题予以明确，研究对中国金融期货交易所代收的股指期货市场监管费用和期货经纪公司为股指期货交易所代收的手续费的营业税计税营业额扣除问题。要规范金融期货交易单位提供金融期货交易服务所收取的手续费、会员费、席位占用费和年费，提取的准备金、固定资产折旧，以及代收的监管费等所涉及的企业所得税政策问题。

四、关于加快发展社区服务业以及促进职工就业再就业

（一）规范促进就业再就业的税收政策

建议规范下岗失业人员、军队转业干部、城镇退役士兵、军队随军家属及其他持有相关就业证明人员就业的税收优惠政策，并将促进就业与发展非正规就业和积极拓展新型服务领域结合起来，鼓励自主创业，制定统一的就业再就业税收政策。

（二）完善福利企业税收优惠方式

在确定给予集中使用残疾人的用人单位税收优惠水平时，要按年度考察安置残疾人员的规模，既要考察安置就业的具体人数，又考虑安置就业人员所占比例；要研究扩大所得税允许扣除的范围，提高扣除标准，继续提高政策可操作性，降低残疾人员就业与再就业成本，鼓励企业为残疾人员提供就业机会。在福利企业税收优惠政策试点基础上，要及时总结经验，尽快在全国范围内推广。

（三）发展养老服务业

要根据实际情况，通过税收政策引导，鼓励社会资本投资兴办以老年人为对象的老年生活照顾、家政服务、心理咨询、康复服务、紧急救援等业务，向居住在社区（村镇）家庭的老年人提供养老服务，为他们营造良好的生活环境。支持发展老年护理、临终关怀服务业务。

（四）完善中小企业信用担保税收政策

应确定合理的方式，提高中小企业吸纳就业能力，允许中小企业信用担保机构实际发生的代偿损失，按照有关规定在企业所得税税前扣除。对开展贷款担保业务的担保机构，要按照不超过当年年末责任余额1%的比例以及税后利润的一定比例提取风险准备金；风险准备金累计达到其注册资本金30%以上的，超出部分可转增资本金。

五、关于促进现代物流业发展

进一步建立健全现代物流业税收制度体系，扩大现代物流业营业税政策实施范围，在仓储行业全面实行营业税差额纳税政策，顺应制造业和交通、仓储等行业协调发展；调整装卸、搬运行业流转税政策，允许实行流转税抵扣机制；对内外资物流企业实行统一的政策，制定便于操作的所得税汇总纳税政策实施办法，允许符合条件的现代物流企业实行跨地区合并纳税；尽快提升中国现代物流业的信息化水平，研究鼓励现代物流企业投资建设物流信息化管理体系的所得税政策；参照相关法律法规规定，结合货物运输行业管理特点和税收管理要求，进一步研究快递业务适用税收政策，重新明确快递业务适用的营业税税目，合理确定其适用营业税政策及征收管理办法。研究区域性和农村物流业的税收扶持政策。调整现代物流企业货物运输业发票管理规定，以顺应规模物流企业采用总部集中营销的经营方式。

六、关于配合医疗体制改革

建议在营业税征收范围内增设医疗卫生税目，具体内容包括：医疗服务机构对患者进行检查、诊断、治疗、护理、康复和提供预防保健、接生、计划生育方面的服务，以及与这些服务有关的提供药品、医用材料器具、救护车、病房住宿和伙食的业务。

在进一步加强医疗卫生监管基础上，对医疗服务收入，应确定一个较低税负水平。制定更加有利于促进改善医院布局、优化医疗资源配置。对符合条件的营利性医疗机构取得的收入，直接用于改善医疗卫生条件的，延长其税收优惠政策时间。或可在2010年前，对符合条件的营利性医疗机构给予营业税免税政策，优惠政策具体执行时间由国务院根据城镇医疗卫生体制改革进展逐期核批，或授权省级人民政府决定。加强医疗机构税收征收管理，把握其信息化管理特点，规范医疗机构使用票据管理，确保政策有效落实。

七、关于实行支持企业走出去的税收政策

建议在现阶段，对离岸服务外包，暂不区分是否属于技术密集型、智力密集型，还是劳动力密集型服务，均原则考虑给予统一的税收政策。为体现税收政策作用，可做出原则设想：对离岸服务外包业务，属于营业税征收范围的，给予免征；对于属于增值税征收范围的，可以给予退税。

要研究建立离岸服务外包业务税款抵扣机制。如果允许企业免税项目以抵扣其他经营应缴纳的流转税方式实现，能够较好地促进企业在承接服务外包同时，积极兼顾拓展国内市场。为实现高起点承接服务外包业务，对于符合特定条件的企业，可以确定专项税收政策，或可考察两种方式：一是对其他服务外包企业从具有国际资质的大中型服务外包企业转包、分包业务收入应缴纳的流转税，给予该无资质企业抵扣其境内同类服务收入应缴纳的营业税或增值税待遇。二是离岸服务外包企业免缴的流转税，可以通过抵扣该企业国内经营应缴纳的营业税或增值税方式实现。这样，把离岸服务外包的税收优惠政策效应，扩大到境内服务外包范畴，能够刺激服务外包业务的延伸发展和国内服务市场繁荣，促进技术转让。

八、关于顺应政府服务职能转变

（一）关于城市生活垃圾处理

要界定城市生活垃圾的概念，确定垃圾处置适用的流转税税种和政策。对于地方政府给予城市生活垃圾处理企业运营成本的财政补助，应免于征收流转税；对城市生活垃圾处理企业，在流转税和所得税方面，应落实税收扶持政策；同时，在土地税收方面，对符合一定条件的垃圾处置场所，也应实行减免政策。要鼓励民间科研机构独立进行垃圾处理、处置技术的开发工作；对城市垃圾减量化、资源化处理技术及附加产品的开发、转让，制定税收扶持政策；要鼓励垃圾处置、利用的科技成果有偿转让，对先进工艺、先进技术、先进设备和引进、应用先进材料以及技术咨询、技术转让、技术服务，按照有关规定给予税收优惠政策。

（二）关于经营性墓地征税

关于殡葬服务引入市场经营机制的情况，对其墓地销售和转让行为，应重新明确纳入营业税征收范围。同时，在国务院殡葬业管理规范修订实施后，根据开展调查研究的情况，对殡葬业征免税范围做出进一步界定。

（三） 关于自然资源经营权利流转

对于纳入许可经营范畴的部分自然资源权利，如海域使用权、水权、探矿权、采矿权、从事养殖、捕捞的权利等，其流转所涉及的税收政策问题，需要研究明确。

九、合理调整共同服务行为的税负，完善权益流转征税政策

（一）调整共同服务行为税负

在社会主义市场经营中，随着合作与分工的发展，不同单位和个人采用合作方式共同提供服务的现象已经越来越多，分包、转包经营在服务业不同领域普遍出现，例如，在设计、审计等诸多技术服务和商务服务领域，均存在分包、转包经营现象。根据营业税条例及其细则规定，对分包和转包经营方式实行差额征税政策，仅适用于建筑安装、交通运输等行业，对诸多分包和转包行为则执行全额征税政策，引起合作经营行为税负颇高且不合理，不利于服务业规模经营和快速发展，影响了税收征收管理效率，对此反映颇多。为进一步提高服务业发展的动力，对营业税征收范围内的分包、转包行为，应按照经营方式允许差额征税。这样，纳税人提供应税劳务与应纳税款的对应关系就更为直观清晰，有利于服务业更好更快发展。

（二）完善权益流转征税制度

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原营业税税制下，营业税发票仅作为购入方相关资产或费用的确认依据，而不作为抵扣凭证。在增值税税制下，增值税发票的管理尤为重要。增值税发票的开具、抵扣、扣除是个技术含量较高的活。由于一方开具增值税专用发票，会涉及到下游企业的抵扣，增值税形成整个行业完整的闭环链条，因此销项发票的领购、开具、保管、作废，进项发票的取得、认证、抵扣等都显得尤为重要。房企“营改增”后，应更加重视发票的管理，以便相应的进项税额可以抵扣，减少企业的应纳税额。房企纳税人需要结合自身的实际，制订适合自身的《增值税发票管理规定》，严格按照规定进行业务处理，有效防范发票管理涉税风险。那么，房企“营改增”应重点关注哪些发票事项呢？

一：增值税进项税额抵扣凭证

增值税扣税凭证，是指增值税专用发票、海关进口增值税专用缴款书、农产品收购发票、农产品销售发票和完税凭证。试点纳税人按照规定从全部价款和价外费用中扣除的价款，应当取得符合法律、行政法规和国家税务总局规定的有效凭证。纳税人取得的增值税扣税凭证不符合法律、行政法规或者国家税务总局有关规定的，其进项税额不得从销项税额中抵扣。纳税人凭完税凭证抵扣进项税额的，应当具备书面合同、付款证明和境外单位的对账单或者发票。资料不全的，其进项税额不得从销项税额中抵扣。

二：扣除项目合法有效凭证

“营改增”差额征税，是指“营改增”纳税人以取得的全部价款和价外费用扣除支付给规定范围纳税人的规定项目价款后的不含税余额为销售额进行征税的方法。纳税人按规定从取得的全部价款和价外费用中扣除不动产购置原价或者取得不动产时的作价的，应当取得符合法律、行政法规和国家税务总局规定的合法有效凭证。否则，不得扣除。上述凭证是指：（一）税务部门监制的发票。（二）法院判决书、裁定书、调解书，以及仲裁裁决书、公证债权文书。（三）国家税务总局规定的其他凭证。

支付给境内单位或者个人的款项，以发票为合法有效凭证。比如，《纳税人跨县（市、区）提供建筑服务增值税征收管理暂行办法》规定：纳税人从取得的全部价款和价外费用中扣除支付的分包款，应当取得符合法律、行政法规和国家税务总局规定的合法有效凭证，否则不得扣除。

支付给境外单位或者个人的款项，以该单位或者个人的签收单据为合法有效凭证，税务机关对签收单据有疑义的，可以要求其提供境外公证机构的确认证明。

缴纳的税款，以完税凭证为合法有效凭证。

融资性售后回租服务中向承租方收取的有形动产价款本金，以承租方开具的发票为合法有效凭证。

扣除政府性基金或者行政事业性收费，以省级以上财政部门印制的财政票据为合法有效凭证。

国家税务总局规定的其他凭证。

纳税人取得的上述凭证属于增值税扣税凭证的，其进项税额不得从销项税额中抵扣。

三：扣除土地价款必须取得行政事业性收据

支付的土地价款，是指向政府、土地管理部门或受政府委托收取土地价款的单位直接支付的土地价款，并应当取得省级以上（含省级）财政部门监（印）制的财政票据。在计算销售额时从全部价款和价外费用中扣除土地价款，应当取得省级以上（含省级）财政部门监（印）制的财政票据。扣除的向政府支付的土地价款，以省级以上（含省级）财政部门监（印）制的财政票据为合法有效凭证。房地产开发企业从二级土地市场取得的土地使用权，凭取得的专用发票抵扣进项税额。

四：销售房地产项目的发票开具

一般纳税人

一般纳税人销售自行开发的房地产项目，自行开具增值税发票。

一般纳税人销售自行开发的房地产项目，其2016年4月30日前收取并已向主管地税机关申报缴纳营业税的预收款，未开具营业税发票的，可以开具增值税普通发票，不得开具增值税专用发票。

一般纳税人向其他个人销售自行开发的房地产项目，不得开具增值税专用发票。

小规模纳税人

小规模纳税人销售自行开发的房地产项目，自行开具增值税普通发票。购买方需要增值税专用发票的，小规模纳税人向主管国税机关申请代开。

小规模纳税人销售自行开发的房地产项目，其2016年4月30日前收取并已向主管地税机关申报缴纳营业税的预收款，未开具营业税发票的，可以开具增值税普通发票，不得申请代开增值税专用发票。

小规模纳税人向其他个人销售自行开发的房地产项目，不得申请代开增值税专用发票。

发票开具注意事项

购买方信息：名称、地址电话，需填写齐全。（专用发票还需填购买方纳税识别号、开户行及账号）

商品信息：“货物或应税劳务、服务名称”栏填写不动产名称及房屋产权证书号码，规格型号栏“空”、“单位”栏填写 “平方米”，数量、单价、金额、税率、税额。备注栏注明不动产的详细地址。

销货方信息：纳税人名称、纳税人识别号、地址电话、开户行及账号。增值税纳税人购买货物、劳务、服务、无形资产或不动产，索取增值税专用发票时，须向销售方提供购买方名称、纳税人识别号、地址电话、开户行及账号信息。个人消费者购买货物、劳务、服务、无形资产或不动产，索取增值税普通发票时，不需要向销售方提供纳税人识别号、地址电话、开户行及账号信息，也不需要提供相关证件或其他证明材料。

备注栏：属差额征税的备注栏自动打印“差额征税”字样，填写不动产的详细地址。收款人、复核、开票人需填写齐全。

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为保证《企业所得税法》及其实施条例的平稳运行，2009年上半年，国务院财政、税务主管部门陆续出台了40多个有关企业所得税的政策文件。本文就主要的政策进行梳理。

一、税收优惠政策

(一)企业所得税优惠政策的管理方式进一步规范列入企业所得税优惠管理的优惠类型包括：免税收入、定期减免税、优惠税率、加计扣除、抵扣应纳税所得额、加速折旧、减计收入、税额抵免和其他专项优惠政策。企业所得税减免税实行审批管理的内容为：国务院明确的企业所得税过渡类优惠政策、执行新税法后继续保留执行的原企业所得税优惠政策、新《企业所得税法》第二十九条规定的民族自治地方企业减免税优惠政策以及国务院另行规定实行审批管理的企业所得税优惠政策(目前主要包括西部大开发税收优惠和下岗再就业税收优惠)。企业所得税备案管理的方式划分为事前备案和事后备案两种，对需要事先向税务机关备案而未按规定备案的，纳税人不得享受税收优惠。对事后备案事项，纳税人可自行享受税收优惠，并在年度纳税申报时附报相关资料。但经税务机关审核不符合条件的，取消纳税人自行享受的优惠，并追缴相应的税款。

(二)新、老优惠政策的过渡衔接规定得到明确一是企业所得税过渡优惠政策与《企业所得税法》及其实施条例中规定的定期减免税和减低税率类的税收优惠存在交叉情形的，只能由企业选择最优惠的政策执行，不得叠加享受，且一经选择，不得改变。但《企业所得税法》及其实施条例中规定的各项税收优惠，凡企业符合规定条件的，可以同时享受。二是企业在2007年3月16日之前设立的分支机构如果单独依据原内、外资企业所得税法的优惠规定已享受有关税收优惠，凡符合国发[2007]39号文件所列政策条件的，该分支机构可以单独享受39号文件规定的企业所得税过渡优惠政策。除此之外，新《企业所得税法》下所有的优惠政策均应当由法人纳税人统一享受。如：经营期限在10年以上的生产性外商投资企业，从获利年度起“两免三减半”的优惠政策可以由2007年3月16日前设立的分支机构单独申请享受。三是享受过渡优惠政策及西部大开发优惠政策的企业，在定期减免税的减半期内，可以按照企业适用税率计算的应纳税额减半征税。除此之外'其他各类情形的定期减免税，均应按照企业所得税25％的法定税率计算的应纳税额减半征税。

(三)单项优惠政策的具体适用规定进一步细化分别对企业安置残疾人员就业所支付的工资加计100％扣除、企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目的投资经营所得“三免三减半”、企业综合利用资源生产的符合条件的产品收入减计10％、居民企业符合条件的技术转让所得减免企业所得税等优惠政策具体适用的资格条件、会计核算标准、优惠时间、备案手续、法律责任以及后续管理等方面作了具体细化，为纳税人申请和基层执行相关优惠政策提供了操作指南。

(四)明确了核定征收企业不得享受小型微利企业税收优惠小型微利企业税收优惠适用于具备建账核算自身应纳税所得额的企业。核定征收企业所得税的企业，在不具备准确核算应纳税所得额的条件下，暂不适用小型微利企业优惠税率。在小型微利企业的认定条件上，从业人数是指与企业建立劳动关系的职工人数和企业接受的劳务派遣用工人数之和。从业人数和资产总额指标，按企业全年月平均值确定。

二、税前扣除政策

(一)“合理工资薪金”的概念和原则得到明确“合理工资薪金”是指企业按照股东大会、董事会、薪酬委员会或相关管理机构制定的工资薪金制度规定实际发放给员工的工资薪金。具体掌握原则包括：企业制定了较为规范的员工工资薪金制度，企业制定的工资薪金制度符合行业及地区水平，企业在一定时期所发放的工资薪金相对同定及工资薪金的调整是有序进行的，企业对实际发放的工资薪金已依法履行了代扣代缴个人所得税义务，有关工资薪金的安排不以减少或逃避缴纳税款为目的。

(二)首次从税收的角度明确了“职工福利费”范围企业职工福利费包括以下内容：(1)尚未实行分离办社会职能的企业，其内设福利部门所发生的设备、设施和人员费用，包括职工食堂、职工浴室、理发室、医务所、托儿所、疗养院等集体福利部门的设备，设施及维修保养费用和福利部门工作人员的工资薪金、社会保险费、住房公积金、劳务费等。(2)为职工卫生保健、生活、住房、交通等所发放的各项补贴和非货币利，包括企业向职工发放的因公外地就医费用、未实行医疗统筹企业职工医疗费用、职工供养直系亲属医疗补贴、供暖费补贴、职工防暑降温费、职工困难补贴、救济费、职工食堂经费补贴、职工交通补贴等。(3)按照其他规定发生的其他职工福利费，包括丧葬补助费、抚恤费、安家费、探亲假路费等。

(三)出台了资产损失税前扣除相关制度和办法在财政部、国家税务总局下发的《关于企业资产损失税前扣除政策的通知》(财税[2009]57号)基础上，国家税务总局又了《关于印发(企业资产损失税前扣除管理办法)的通知》(国税发[2009988号)，明确了新《企业所得税法》下企业资产损失税前扣除的管理规定。新办法从程序上将资产损失分为自行计算扣除和审批两种，且采用了排除法确定了需要审批扣除的项目。即：除了企业在正常经营管理活动中因销售、转让、变卖资产发生的损失等六种损失可以自行计算扣除外，其余资产损失均需税务机关审批才可以扣除。从时限上看，新办法缩短了审批法定时限，与国家税务总局令第13号相比，由原来省级税务机关审批时限60天改为30天，省级以下税务机关最多不能超过30天。延长了法定“延长期限”，由过去的10天改为30天。同时延长了纳税人申报期限，由原来的年度后15天延长为45天。这对税务机关的审批工作提出了更高的要求，给了纳税人较为宽裕的时间申报税前扣除。

(四)确定了可以税前扣除的准备金及其条件新《企业所得税法》规定，未经核定的准备金支出，即不符合财政部和国家税务总局规定的各项资产减值准备、风险准备等准备金支出，均不得税前扣除，日前财政部、国家税务总局已经核准的证券行业、保险行业、金融企业可以依法计提准备金，并对符合规定的准备金准予税前扣除。

(五)手续费及佣金支出扣除政策得到明确企业发生与生产经营有关的手续费及佣金支出，财产保险企业按当年全部保费收入扣除退保金等后余额的15％(含，下同)以内，人身保险企业按当年全部保费收入扣除退保金等后余额的10％以内，其他企业按

协议或合同确认的收入金额的5％以内的，准予税前扣除，超过部分，不得扣除。同时，除委托个人外，企业以现金等非转账方式支付的手续费及佣金不得在税前扣除。企业为发行权益性证券支付给有关证券承销机构的手续费及佣金不得在税前扣除。企业不得将手续费及佣金支出计入回扣、业务提成、返利、进场费等费用。

(六)补充齐老保险费、补充医疗保险费标准得到明确新《企业所得税法》及其实施条例规定，企业为投资者或者职工支付的补充养老保险费、补充医疗保险费，在国务院财政、税务主管部门规定的范围和标准内，准予扣除。自2008年1月1日起，企业根据国家有关政策规定，为在本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充养老保险费、补充医疗保险费，分别在不超过职工工资总额5％标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除，超过的部分。不予扣除。

三、特殊税务处理

(一)明确企业重组按照不同情况适用一般性税务处理规定和特殊性税务处理规定在“普通”和“特殊”的划分上，制定了清晰的界限，较之原规定对“特殊”的要求更高。比如特殊重组交易对价中涉及股权支付比例不低于其交易支付总额的85％，比原规定提高了5个百分点(在所得税处理上，特殊重组。在过去的规定中称为“免税重组”，在重组交易发生时，对股权支付部分，以企业资产、股权的原有成本为计税基础，暂时不确认资产、股权转让所得和损失，也就暂时不用纳税，或者将纳税义务递延到以后履行)。

(二)明确了企业清算业务所得税处理办法首先，应以清算期间作为一个独立的纳税年度计算确定应纳税所得额，而无论清算期间实际是长于12个月还是短于12个月；其次，企业的全部资产可变现价值或交易价格，减除资产的计税基础、清算费用、相关税费，加上债务清偿损益等后的余额，为清算所得；再次，被清算企业的股东分得的剩余资产的金额，其中相当于被清算企业累计未分配利润和累计盈余公积中按该股东所占股份比例计算的部分，应确认为股息所得。免征企业所得税；剩余资产减除股息所得后的余额，应确认为股东的投资转让所得或损失。最后，清算所得可以弥补以前年度亏损。

(三)进一步调整了房地产开发经营业务企业所得税处理规定国家税务总局出台《房地产开发经营业务企业所得税处理办法》(国税发[2009]31号)，解决了房地产开发企业在新《企业所得税法》下如何进行税务处理的问题。与原有政策相比，以下几点值得重点关注：首先，计税毛利率调低了5个百分点。在当前房地产市场不景气情况下，除经济适用房等项目外，企业销售未完工开发产品取得收入的计税毛利率，与国税发[2006]31号文件相比，将一般开发项目的计税毛利率由20％、15％、10％降低为15％、10％、5％，每档均降低了5个百分点。其次，明确企业发生的期间费用、已销开发产品计税成本、营业税金及附加、土地增值税准予在当期按规定扣除。最后，继续强调不得事先核定征收。企业出现《税收征收管理法》第三十五条规定的情形，税务机关可对其以往应缴的企业所得税按核定征收方式进行征收管理，并逐步规范，同时按《税收征收管理法》等税收法律、行政法规的规定进行处理，但不得事先确定企业的所得税按核定征收方式进行征收、管理。

(四)企业取得专项用途财政性资金的企业所得税处理问题得到明确对企业在2008年1月1日至2010年12月31日期间，从县级以上各级人民政府财政部门及其他部门取得的应计入收入总额的财政性资金，凡符合以下三个条件的，可以作为不征税收人，在计算应纳税所得额时从收入总额中减除：一是企业能够提供资金拨付文件，且文件中规定该资金的专项用途；二是财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资金管理办法或具体管理要求；三是企业对该资金以及以该资金发生的支出单独进行核算。

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为进一步规范和推进全县社会综合治税工作持续、健康、深入开展，强化税收征管，促进财政增收，营造公平竞争的税收环境，推动全县经济社会又好又快发展，根据《中华人民共和国税收征管法》及其《实施细则》、《省地方税收保障条例》等税收法律法规，市政府办公室《关于进一步推进社会综合治税工作的通知》和《县人民政府关于进一步加强社会综合治税工作的意见》、《县社会综合治税考核实施办法》等文件精神，结合我县工作实际，现就有关事项通知如下：

一、进一步提高对社会综合治税工作重要性的认识

年以来，全县各级各部门认真开展社会综合治税工作，依托综合治税网络，拓宽综合治税领域和渠道，突出信息采集和分析利用两个重点，加强考核和督导，地方税源管控力度明显加大。全县38个部门提供各类涉税信息31887条，新增税务登记1107户，实现税款9214万元，涉税信息采集量位居全市前列。

当前，我县正处在跨越发展的关键时期和完成“三年倍增计划”的攻坚阶段。全县税源结构和税收环境正在发生深刻变化，税源多样性、流动性、隐蔽性的特点更加明显，地方税源点多面广、零星分散的现状更加突出。因此，各级各部门要进一步提高对社会综合治税工作的认识，切实增强聚财增收的责任感，立足实际，把社会综合治税作为加强财源建设的重要任务来抓，明确责任义务，完善工作机制，采取有力措施，组织协调社会各方面参与社会综合治税工作，依法履行涉税信息传递、共享和税收代征、协助控管等职责，切实推动综合治税工作深入开展、提质增效。

二、进一步突出社会综合治税工作重点

（一）突出对重点行业的控管

1、建筑和房地产业。继续强化对外来建筑施工、房地产开发企业的管理力度，着力做好外来经营单位登记备案制度，对所有外来建筑施工、房地产开发企业按要求办理法人工商登记，并按规定在我县申报缴纳相关税收。住建、房产、国土等部门要从行业准入、施工管理、土地招拍挂等方面与税务部门建立合作机制，制定落实相关管理办法，对非我县注册的法人企业、未在我县办理税务登记的，一律不得参与建设竞标、不予颁发许可证，不予办理房地产开工手续、不供应土地。住建部门、税务部门要密切联系，认真调研，建立健全建筑业基准计税价格制度，加强和规范建筑市场税收征管。在建设工程验收环节实行“税收前置审查”措施，对不能提供税务部门出具的建设工程项目税收完税证明的，不予通过验收。交通运输、公路、住建等部门要与税务部门互动信息，及时将涉及我县道路、桥梁等交通工程项目信息传递地税部门，密切协作，切实做好涉路工程税收控管工作。

发挥镇(街道、开发区)、村居、社区、物业管理等组织的协税护税职能，重点抓好装饰装修、城市建设等建筑业税收管理，建立装饰装修业务登记管理和信息传递单制度，切实规范行业税收管理。

税务部门要加大对专业化市场企业不动产销售环节和土地使用权、房产交易等诸多环节的税收征管力度，做到应收尽收，不留死角；要加强与住建、房管、物价等部门的沟通配合，在全县推广应用存量房交易计税价格评估系统和涉税房产价格鉴定系统，开展存量房交易计税基准价格评估和涉税房产价格认定工作，进一步健全和完善房地产业计价税收征管机制，解决纳税人低报交易价格问题，减少税收流失。

税务部门要严格规范房地产初始登记行为，与住建、房管等部门强化联系，参照商品房预售许可、销售合同备案等涉税信息，充分运用评估计价等手段实行综合管控，切实执行“先税后证”制度，住建、房管等部门要严格把关，凡无“初始登记完税证明”的，一律不予登记。

2、交通运输业。对物流和运输企业，采取多种措施鼓励企业做大做强，税务部门要认真落实自开票纳税人的各项规定，通过货物运输管理软件强化信息比对，进一步规范税收控管。对社会零散及挂靠车辆，委托车辆营运管理部门在车辆年审时代征营业税等各项税收，切实加强税收管理。

3、商贸流通业。对大型商场（超市）、专卖（酒、服装、家电等）、机动车销售、成品油等商贸流通行业加强税收管理。商务、流通、经信等部门要与税务部门建立信息互通机制，定期开展联合执法；财政部门对补贴性质的消费项目与税务部门建立信息互动制度；税务部门要采取推广税控装置、委托代征等有效措施，进一步强化商贸流通行业税收控管。

4、特色产业（石材、石膏、金银花、手套、罐头）。对独具地域特色的“五大产业集群”，在县政府的统一领导下，各产业发展领导小组具体统筹，研究制定综合管控措施，切实提升特色产业税收贡献。

5、采矿业。监察、国土、安监、环保、税务等部门要密切配合，严格落实采矿业各项管理规定，许可证件年审、变更等须严格执行“税收前置”制度，对不按规定履行纳税义务的，不予年审或变更。

6、住宿餐饮和娱乐业。公安、文化执法部门要建立与税务部门的信息交换机制，定期传递住宿、网吧、KTV等特殊行业的监控信息，强化行业监管。

7、高收入行业。房管、交警等部门完善与税务部门的信息互通，定期传递购置豪华住房、豪华车辆等涉及高收入人群的相关信息，税务部门认真甄别，严格管理，努力提升高收入行业管控质量。

8、教育卫生、行政事业。教育、卫生主管部门要加强与税务部门的信息传递，非公办教育（培训）机构、营利性医疗机构应使用税务监制发票；监察部门牵头，加强对行政事业单位的税收管理，税务部门全程参与“收支两条线”检查活动，防范行政事业单位涉税风险。

9、其他行业。工商、民政、人民银行、银监局、公安等部门要与税务部门密切协作，共同加强对资金互助组织、投资咨询公司、合作社、担保、拍卖等新型经济形态的税收管理；工商、法院等部门要加强吊销、注销、破产企业信息与税务部门的传递，破产清算须有税务部门参与；对拍卖变卖环节的税收，税务部门要加强与各级人民法院和拍卖机构的协调配合，制定落实拍卖环节代征地方税收管理办法，做到应征不漏、应收尽收。

（二）突出对重点领域的控管

1、企业剥离非核心业务。工商部门要在企业注册登记时，将产业链中研发、营销、物流、仓储、装卸搬运、售后服务等属于第三产业的环节分离出来，成立独立运营的专业公司，从源头上进行控管。税务部门要对分离企业在税种税款等计算口径上进行严格监督，加大征管力度，防止税收流失。财政部门要加强对分离过程中会计核算环节的监督，确保账实相符，严防违规操作。

2、重大建设项目。发改、重点办、住建等部门强化涉税信息向税务部门的传递，及时沟通。税务部门要依托综合治税信息平台，加强对拆迁、基础配套设施、设备安装、跨境交通建设等施工项目、监理业务地方税收的征收管理，提升征管质效。

3、股权变更。税务工商部门要进一步完善股权变更税收前置工作机制，实行先完税、后变更工商登记制度。工商部门须将《股权变更完税证明》载入相关档案，对未能提供《股权变更完税证明》的，不得办理股权变更手续。对我县境外上市的企业，税务、工商等部门要建立股权转让信息传递制度，及时核对信息，跟踪管理；司法、公安、税务、工商等部门要建立联合办案机制，对明显有股权转让税收而不申报缴纳、不代扣代缴的，应依法追缴、查办。

4、销售不动产。严格实行“先税后证”制度，房管、住建、税务等部门要密切配合，互通信息，须将完税证明（原件或复印件）载入相关档案，对未能提供完税证明的，不予办理证件发放手续。

5、无形资产交易。严格实行税收前置制度，工商、国土、税务等部门要密切配合，互通信息，须将完税证明（原件或复印件）载入相关档案，对未能提供完税证明的，不予办理证件发放手续。

6、转让自然资源使用权。严格实行税收前置制度，国土、税务部门要密切配合，须将完税证明（原件或复印件）载入相关档案，对未能提供完税证明的，不予办理证件发放手续。

7、财务会计监督。财政部门牵头，联合税务部门加强对财务会计法律法规执行情况的监督检查，引导投资者、企事业单位规范财务核算、依法诚信经营，促进会计从业质量不断提升，切实夯实财务类税源基础，壮大地方财源。

8、金融信贷。人民银行牵头，联合税务、金融部门加强对信贷资产安全的监督管理，依托社会综合治税信息平台，建立税务户籍信息、财务数据信息交换查询制度，规范税银信息互动机制，维护金融资产安全运行。按照税收法律规定，金融部门在银行账户中登录纳税人税务登记信息，金融部门对税务部门依法提出的冻结、扣缴等决定认真执行。

9、电力供应。经信部门牵头，联合供电、税务部门研究加强对涉税工业用电项目的跟踪管理措施，对工业用电项目，确保用电户名与税务登记信息一致，申请新开立用电户头的，必须持我县注册且经税务部门相关系统验证的税务登记证件。要认真贯彻各项“以电控税”措施，按照规定事项向税务等部门传递相关用电数据。

10、发票管理。各级各部门要切实增强对发票管理工作重要性的认识，自觉按照有关规定领购、使用、索取、填开、保管发票。任何单位和个人都要按照发票及税收、财务会计法规的规定核算经营成果，依法缴纳税款。取得不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，不得抵扣税款，不得税前扣除。从起，对取得的税务发票必须先经过查询，确认是正常发票后才能报销入账。经查询鉴别为正常发票的，由财会人员接收发票，应作“已验证”标记，按照正常的财务管理程序进行账务处理。发现不符合规定的发票，取得方自行到原开票方换票或索取真票，或请税务部门按规定协助各单位取得真实发票。同时，各单位财会人员有义务对取得的假发票和非法代开发票分别报送县国税局、地税局，也可进行举报。税务、公安等部门要加强联系，开展经常性地联合执法检查，规范和整治发票管理秩序，国税部门要向地税部门定期传递发票代开信息。

对下列不符合规定的发票，财务人员拒绝办理相关业务，不得作为财务报销凭证，不得计入成本、费用：

①、开具或取得的发票未经税务机关监制；

②、发票填写项目不齐全、内容不真实、字迹不清楚；

③、没有加盖发票专用章；

④、伪造、作废发票；

⑤、其他不符合税务政策法规规定的发票（如使用非劳务发生地发票等）。

结算下列款项，必须凭税务部门开具的微机发票：

①、预付或结算建筑安装、项目工程等款项应索取建筑业统一发票（代开）；

②、购买房屋、土地等行为应索取销售不动产统一发票（代开）。

11、审计监督。审计部门对行政事业单位进行审计时，应将是否依法履行税收义务作为必审项目。审计部门查补的税款、滞纳金应移送税务部门依法征缴入库。

12、房租租赁。房管、公安、工商、地税等部门要密切配合，从行业管理、社会治安、市场监管、税收管理等方面认真研究，制定相关管理办法，抓住租赁备案等关键节点，实施税收综合管理，规范房屋租赁业健康发展。

（三）突出对重点税种的控管

1、资源税。财政、国土、电力、公安、水利、住建、地税等部门，要密切配合，认真落实“炸药（导爆索）控税”、“产量远程监控”、“产能核定”等管理措施，实现对资源税的精细、有效控管。地税部门要加强对建筑等行业收购未税矿产品的资源税法定扣缴义务人的管理，规范资源税征管链条，防止税收流失。

2、车船税。公安交警、农机和交通运输部门要与税务部门密切联系，通过综合治税信息平台，及时提供车辆登记、营运证办理等信息，强化源头信息掌控。保险公司要认真贯彻落实施《车船税法》，做好投保车辆代收代缴工作。税务、公安交警要强化协作，研究制定联合审核制度，在车辆办理登记和定期检验时，对没有依法纳税或无纳税证明的，不予办理相关手续，即时予以代收代缴。

3、城镇土地使用税。地税部门应加强与国土、房产、拍卖行、镇（街道、管委会）、村居(社区)等部门单位的协作配合，针对不同应税土地，可采取委托代征等适当的征管措施。国土部门要通过综合治税平台及时向地税部门提供土地使用权出让(转让)、登记发证等信息（含电子信息），提供专业测绘支持，协助地税部门加强土地使用税征管。

4、耕地占用税、契税。严格落实税收前置制度，国土、房管、地税等部门要加强信息交流，须将完税凭证（复印件）载入国土部门相关当事人档案，对不能提供完税或免税证明的，不得办理确权发证手续。

5、城建税及附加。国地税部门要建立健全增值税、消费税、营业税征缴信息交换机制，互通信息，国税部门要向地税部门传递增值税一般纳税人认定信息、生产性出口企业免抵退税审批信息等涉及附加税费控管的数据，地税部门要定期开展附加税费比对核查，实施跟踪问效，切实提升附加税费控管水平。

6、企业所得税。国地税部门要密切协作，统一企业所得税控管口径，对不符合查账征收条件的纳税人，一律实行核定征收，核定征收标准要规范统一。

7、其他税种。税务部门根据实际税源情况，依法对零星分散的税收实行委托代征和协助控管，对易漏难管的个体类税收，探索“社会化管理”路径，委托相关部门、镇（街道、开发区）等代收代缴，从源头上对“征收难”的小税种进行有效管控。各有关涉税部门和单位要认真履行税收保障责任与协税护税义务，发挥好各自职能优势和工作特点，全力支持配合税务部门做好委托代征工作，不得擅自扩大代征税种、不得随意提高或降低税率，严格保障代征税款及时足额入库。

（四）突出对信息采集的管理

1、完善协作制度。各有关部门要通过县政府专网全面、准确、及时提供涉税信息，配合税务部门做好税源控管工作。建立县级社会综合治税联席会议制度，每半年召开一次，镇（街道、开发区）也要建立部门协调协作会议制度，至少每季度召开一次。要进一步完善委托代征制度，建立责、权、利相结合的社会化工作保障体系。

2、建立传递机制。运用信息化手段，搭建跨部门联动工作平台，推动综合治税工作深入推进。县政府依托政务审批中心业务工作系统，按照“税收前置”“先税后证（审）”工作思路进行改造升级，将经济事务管理部门的业务自动推送到税务部门，由税务部门依据税收法律法规进行审查、签署意见，建立联防联控的自动运行体系。

3、推进一体化管理。积极推行房地产税费、市场税收、二手房综合税费、出租房屋税收一体化管理模式，通过相关涉税环节采取先税后证、先税后审（验）等措施，做好联合审核、督办提示等工作，强化税源监控。

三、进一步强化社会综合治税工作督导考核

（一）细化考核内容。县社会综合治税工作领导小组办公室要结合当前工作实际，进一步修订完善考核奖惩办法，明确考核标准及内容，研究出台对部门、镇（街道、开发区）的考核奖惩办法，更好地促进综合治税工作的顺利开展。

篇8

【关键词】政府信息；形成权；当事人

【正文】

《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日起实施，标志着我国公民知情权和开放政府的实证法保障制度已经初步确立。政府信息公开制度侧重调整公民获得信息的权利和政府公开信息的义务，其背后隐藏着另外一个重要的法律问题——当公民要求政府提供信息时，政府为什么会有“信息”？信息公开中的“信息”是如何形成的？政府保有的信息和政府赖以决策的信息从何而来？这些问题关系到一个新的法律现象—政府的信息形成权力和相关当事人的义务。正是因为政府正确地运用了“信息形成权”才使公民获得了可用、可信和可以交换的信息及其衍生利益，随着公民知情权利的增长以及政府管制和决策对信息收集需要的扩张，对政府信息问题的研究不应该再局限于政府信息公开义务和资讯获得权等传统问题，应转而关注政府收集和处理信息的权限、成本和收益以及当事人的负担等问题。

一、政府的信息形成权之合法性基础

按照美国管理预算局的《联邦信息资源管理》规章（OMB，CircularA-130，ManagementofFederalInformationResourcesof1996）第6条的解释，信息（information）是指“对事实、数据或观点等的知识的传递或描述，这些知识可以存在任何媒体或形式之中，包括文本、数字、图表、图形、叙述或视听形式。”按照我国《政府信息公开条例》第2条的定义，“政府信息”是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”从外观物质形式上看，“政府信息”表现为行政机关所持有或保管的文书、图片、记录、照片、摄影、录音、微缩片、计算机处理数据等可供听、读或理解的文书或物品。从实质内容上看，以文书或物品形式表现的“政府信息”包括客观事实和意见两方面内容。

政府对信息的收集、处理能力随着政府职能变迁和社会发展呈现出扩张趋势，尤其是进入福利社会和管制国家之后，政府对信息的控制力更是发展到极致，政府的信息形成权之合法基础探讨也随之成为一个极其重要的法理问题。概括地说，政府的信息形成权的合法性基础体现在五个方面：

（一）正确决策的需要

认为“没有调查，没有发言权。”“一切结论产生于调查情况的末尾，而不是在它的先头。”{1}（P109-110）信息形成权是政府作出正确决策的基础，因为取得信息是进行行政活动的第一步，“行政机关如果不掌握必要的信息就不能进行任何有效果的活动，特别是在高度工业化和信息化的现代社会中，行政效率在很大程度上依赖于迅速和准确的调查。”{2}（P327）“情报是燃料，没有它行政机器就无法发动。知识就是力量的格言对行政法很适合。行政机关要机智地行使其制定规章权和裁决权（实体法上的权力），就必须知晓委托它管理的那些领域里的实际情况。”{3}（P82）行政机关依靠信息运转，“没有信息，行政机关便不能从事管理工业、保护环境、欺诈行为、征收税款或授予拨款等活动。适当的决定要求精确的资料数据……。”{4}（P77）勿需赘言，准确、及时和充足的信息可以提高行政决策的质量，而信息匮乏或不准确则将扭曲或者抵消行政决策制定的智识能力。{5}（P434）行政机关通过统计普查、行政检查、行政调查等手段获得信息或要求当事人保留和披露信息，目的之一就是为了做出正确行政决策。

（二）信用社会的建立

阿克洛夫教授认为，非对称信息（asymmetricalinformation）导致了交易市场中大量“不诚实成本”（thecostsofdishonesty）出现，“在不发达国家，商业中的不诚实是一个严重问题”。{6}（P495）显而易见，不诚实的、没有信用的社会注定是一个没有公正和效率的社会，社会越复杂越需要信用来维系，越需要通过法律制度来保证信息资源的真实性、准确性，通过立法来建立个人和企业的信用史。中国社会信用体系建设的重任迫在眉睫，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的规划目标中就要求“以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，加快建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。”目前，我国最大的信用问题是政府收集和公开的信息的准确性和及时性问题，因为“信息不完全比没有信息更糟糕”{7}（P7）

（三）政府管制权的衍生品

政府享有“警察权”（policepower），是指与自然权利相对的、政府对城市或乡村的管制或者治理，是政府基于保护目的而对个人施加的“管制权”（regulatoryPower）。[8]（P272）政府的信息形成权是一种派生权，是政府享有的警察权力的衍生品，其基础是政府对社会生活和私人自由和权利的管制权。也就是说，信息形成权是政府管制权的衍生品，凡一个政府具有对社会的合法统治权，也就自然地拥有对社会的信息形成权和控制权，“行政机关要求私人按照一定方式和内容制作文件、记录和提供报告，属于行政机关正常的管理权。”{2}（P331）政府运用信息形成权，一是满足了国家安全对信息的需要，二是满足了社会良性发展对信息的需要。例如，《艾滋病防治条例》规定艾滋病监测和信息分析、处理是卫生行政机关工作的一部分。

（四）直接保护私人权利和利益

在现代社会，“信息是支配性资源”。{9}（P790）但是，信息匮乏和不对称问题直接威胁着普通公民、法人和其他组织的权利和利益。为解决信息不对称问题，政府采取措施限制信息优势一方的权利，采取强制信息披露方式来保护公众的个人权利和利益。例如，有关食品药品的法律要求披露食品药品所含的危险物质、营养成分并进行风险警告；《医疗机构病历管理规定》强制建立和保存患者病历，发生医疗事故争议时，被封存的病历、死亡病例讨论记录、疑难病例讨论记录、上级医师查房记录、会诊意见、病程记录等信息载体具有特殊的证据效力；商务部在《关于网上交易的指导意见（暂行）》中规定网上交易参与各方应保存各类交易记录，旨在保障网上交易安全。

（五）为公共利益而有效执法

在信息时代，政府越来越依赖于信息来完成自己最基本的功能，信息是政府为公众提供必要且有效服务的关键。在今天复杂的、迅猛发展的全球化世界里，政府依赖于准确而及时的信息，政府处理和应用信息的能力比以前更加具有危急性，对信息的成功管理是政府实现自己使命的基础。以我国台湾省为例，为了保障“行政执行法”上公法金钱债务的强制执行，“法务部行政执行署”建制了各项网络联机数据查询系统，包括金融账户开户查询系统、税务电子闸门应用系统、全民健康保险投保记录查询系统、劳保投保记录查询系统、户役政查询系统、车籍数据查询系统等。我国《反洗钱法》要求在境内设立的金融机构和特定的非金融机构依法建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务。

二、政府的信息形成权的权力形态

政府“信息形成权”的权力形态表现为何种方式，不同的学者有不同的概括。伯纳德·施瓦茨教授认为，在信息形成中，行政机关拥有三种权力：（1）命令制作记录和档案之权；（2）检查帐簿和档案之权；（3）用传票传唤证人、索取文件之权。{3}（P82）王名扬先生进一步解释说，行政机关强制取得信息的方式有三种：（1）要求被调查者按照规定的格式或内容制作文件或档案，或者提交报告；（2）检查被调查者使用的建筑物、文件和档案；（3）发出传票，要求被调查者出席作证，或提供帐簿、文件和档案。{2}（P330）汤德宗教授认为，政府获得信息的途径有职权调查、行政检查、强制申报和听证。{10}（P1045）

“政府信息”通常包括两大部分：（1）政府自身对信息的生成、收集、处理和配置；（2）由政府以外当事人披露给政府的信息。也就是说，政府信息既包括政府自身在履行职能时所生成、收集、处理、传播或配置的信息，也包括政府在履行职能时需要政府系统之外的其他个人、组织、社团、社区等生成、收集、处理、传播或配置的信息。{11}（P58）政府的“信息形成权”是政府对信息进行自主支配和自主形成的一种权力形态，它是一组权力，包括政府对信息的自主形成权、信息申报请求权、信息强制保留请求权、信息强制披露请求权、信息调查权、档案形成权和保持权、信息技术使用权、获得预算支持权和制裁权等九个类型。

（一）自主形成信息权

首先，行政过程中可能自动生成、记录和储存有关公民、法人和其他组织的信息，在多数情况下，“政府管理即信息”。{12}（P605）例如，在行政许可过程中，申请人为了获得权利和利益可能主动或被动地向行政机关提供各种信息，政府因此自然而然地形成了有关私人和政府自身的信息资料。其次，政府可以文件和会议形式来形成信息，开会既是从上到下传播和配置政府信息的行政手段，也是政府有目的性地生成信息的一种行政手段。再次，政府通过撰写分析报告来收集和处理信息。一方面，行政机关有义务撰写年度的或者阶段性的或者专门性质的信息报告或者工作报告，如《财政检查工作办法》要求财政检查组在检查结束的10个工作日内向财政部门提交书面财政检查报告。另一方面，政府对收集到的信息要进行分类、鉴别、总结、分析和评估，撰写总结分析材料和评估报告并将电子数据送交有关部门，如国家安全生产监督管理局2004年撰写的《全国国有煤矿安全保障能力调研报告》、国家电力监管委员会撰写的《2006年电力安全监管报告》，都具有代表性。

（二）信息申报请求权

政府进行信息收集可以采取自愿和强制两种方式。政府的信息申报请求权，是指政府强制要求私人提供信息，即政府强制有关当事人主动申报特定信息或者被动提供特定信息。典型的信息申报请求包括纳税申报、社会保障补助申请、财政贷款申请、就业申请表填报等，这些信息请求直接或者间接地提交给行政机关，目的是实现行政使命，也因此把收集信息的义务强加给当事人。{13}（P119）

政府的信息请求目的是多样性的，我国很多法律法规和规章都规定了政府信息申报请求权。例如，《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》规定年所得12万元以上的纳税人，在纳税年度终了后，应当填写和报送《个人所得税纳税申报表》及有关证件和材料；《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》规定缴费单位应当在每月5日前向社会保险经办机构办理缴费申报，报送社会保险费申报表、代扣代缴明细表以及社会保险经办机构规定的其他资料；《城市居民最低生活保障条例》规定：申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。

（三）信息强制保留请求权

信息强制保留请求权，是指政府强迫私人按照特定行政目的和特定形式的要求保存信息记录或者记载信息的文件，以便行政决策和执法使用。从我国信息强制保留的实际状况出发，私人的信息保留形式包括：制作和保存符合要求的文件、保留特定形式的信息记录。

第一类是强制制作特定文书，主要体现在会计、审计、税收、娱乐业、医患关系和金融业等领域。具体形式包括：（1）帐（账）簿，如《会计法》规定各单位必须依法设置会计帐簿并保证其真实、完整。（2）名簿，如《娱乐场所管理条例》规定娱乐场所应当建立从业人员名簿，包括从业人员的真实姓名、居民身份证复印件、外国人就业许可证复印件等内容。（3）日志，如《娱乐场所管理条例》规定娱乐场所应当建立营业日志，记载营业期间从业人员的工作职责、工作时间、工作地点，并不得删改，留存60日备查。我国对航海日志、轮机日志和车钟记录簿实行国家强制标准，强制按照法定形式和格式制作、记载和保存日志。（4）病历和处方，如《医疗机构病历管理规定》规定医疗机构应建立病历管理制度，并设置专门部门或者配备专（兼）职人员来保存与管理。《处方管理办法》规定：处方由调剂处方药品的医疗机构妥善保存，普通处方、急诊处方、儿科处方、医疗用毒性药品和第二类处方、品和第一类处方，它们的保存法定期限各不相同。（5）票据，如《发票管理办法》和《票据法》中的发票、汇票、本票和支票。

第二类是强制保留特定记录，无论在传统的秩序行政还是在给付行政和环境行政中，都可能存在要求当事人保存必要信息记录的请求。例如，《民用航空法》规定从事飞行的民用航空器应携带民用航空器航行记录簿；《娱乐场所管理条例》规定娱乐场所应建立“违法行为警示记录系统”；《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》要求金融机构妥善保存客户身份资料和交易记录，确保能足以重现每项交易，以提供识别客户身份、监测分析交易情况、调查可疑交易活动和查处洗钱案件所需的信息；《社会保险费征缴暂行条例》规定社会保险经办机构应建立和保存缴费记录；《防止船舶污染海域管理条例》规定油类作业船舶应将油类作业情况准确地记人《油类记录簿》、装运有毒害或含腐蚀性货物的船舶应将洗舱水排放情况记人《航海日志》。

（四）信息强制披露请求权

信息强制披露（mandatorydisclosure）已经成为信息管制的最重要工具。[14]（P619）政府要求当事人披露私人拥有的信息，包括食品营养标签、药品标签、服装标签、环境信息、雇主向雇工披露危险物、允许附近居民知道危险、市场交易信用信息、安全事故信息等。概括地说，政府的信息强制披露请求权表现为强制安全信息公示、强制交易信用信息披露和强制安全信息报告三种主要形式。

1．强制安全信息公示，主要是指对涉及消费者、劳动者和普通公众利益的必要信息通过一定形式进行公开披露，如《食品卫生法》规定食品和食品添加剂必须在包装标识或者产品说明书上标出法律法规规定的信息；《药品说明书和标签管理规定》强制药品说明书和药品的标签标明和公示有关信息；《职业病防治法》要求依法设置和公告职业病危害的警示标识和中文警示说明。

2．强制交易信息披露。现代商事活动不同于传统民事活动，它更具有流动性、易变性、技术性和垄断性，强制交易信息披露主要是指在商事交易中，消费者、小企业、小股东处于信息不对称的不利地位，强制要求处于信息垄断地位的商事主体公开自己的活动。例如，《保险法》规定保险监督管理机关有权要求保险公司提供业务状况、财务状况、资金运营状况等有关的书面报告和资料；《证券法》规定了证券交易持续信息公开规则，发行人、上市公司公告的招股说明书、公司债券募集办法、财务会计报告、上市报告文件、年度报告、中期报告、临时报告、重大事项以及其他信息披露资料，都必须定期或者按照证券监督管理委员会的要求予以公开。

3．强制安全信息报告，主要是指对涉及事故、公共健康和秩序、环境和财经安全等公共事件的信息，以一定的形式向有关行政机关及时准确地报告、补报、续报和通报，例如，《国家突发公共事件总体应急预案》、《食品卫生法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规和规章都要求进行事故报告；《传染病防治法》规定疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现法定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应遵循疫情报告属地管理原则，按法定内容、程序、方式和时限报告；《药品不良反应报告和监测管理办法》规定药品生产和经营企业、医疗卫生机构应按规定报告所发现的药品不良反应；《重大动物疫情应急条例》规定从事动物隔离、疫情监测、疫病研究与诊疗、检验检疫以及动物饲养、屠宰加工、运输、经营等活动的单位和个人，发现动物出现群体发病或者死亡的，应立即向所在地的县（市）动物防疫监督机构报告；《审计法》和《会计法》分别规定了审计结果报告制度和财务会计报告制度；《防止船舶污染海域管理条例》规定应向港务监督提交索取清除污染费用报告书；《电子银行业务管理办法》规定金融机构应建立电子银行入侵侦测与入侵保护系统，建立对非法入侵的甄别、处理和报告机制；《电信条例》规定电信业务经营者发现电信网络中传输的信息明显属于违法的，应立即停止传输，保存有关记录并向国家有关机关报告。

（五）信息调查权

“行政机关做出某种决定时，需要一定的情报，而该情报又需要通过一定的方法来收集。也就是说，调查是必要的。”{15}（P183）信息调查权是政府的一项固有权力，根据政府信息收集的目的可以将其区分为两种类型，第一种是以预先形成信息为目的的调查和检查，主要是指统计调查和执法检查；第二种是以事后形成信息文件为目的的调查，主要是指行政行为决定做成前的行政调查。

1．统计调查。以统计为目的的信息调查也是一种政府信息请求。按《统计法》和《统计法实施条例》，统计指运用各种统计方法对国民经济和社会发展情况进行统计调查、统计分析，提供统计资料和统计咨询意见，实行统计监督等活动的总称。统计机构和统计人员享有统计调查权，有权进行调查、搜集有关资料，召开有关调查会议，检查与统计资料有关的原始记录和凭证。在我国，由政府进行的统计调查活动非常频繁，如已经或正在进行的大规模的国家性普查活动有人口普查、经济普查、农业普查、工业普查、资源普查、土地普查（调查）、全国基本单位普查、文物普查、污染源普查等等。

2．行政检查。行政检查是指行政机关为了达成特定行政目的，对特定行政客体所进行的察查、搜集资料的活动，或者指行政主体以搜集、验证相关事实与资料为目的就个别具体事件、针对特定公民行使公权力之事实行为。{10}（P907）“行政检查”与行政调查存在着混同现象，在一般意义上，可以把“行政检查”等同于“行政执法检查”，是行政机关通过直接观察、调查、检验甚至采用搜查手段取得信息和证据的常规技术，以防止和矫正违法情形发生。我国很多法律将行政检查作为一种特殊的收集信息方式，如《税收征收管理法》、《审计法》、《社会保险费征缴监督检查办法》、《控制对企业进行经济检查的规定》、《民用航空行政检查工作规则》、《财政检查工作办法》、《电力监管机构现场检查规定》、《基金会年度检查办法》等，分别规定了专门领域的行政检查及信息收集权力。

3．行政调查。“在现代行政中，行政调查作为行政机关获取信息、取得作出行政决定证据的基本手段，构成了几乎所有行政决定的必经程序和处置前提。”{16}（P129）行政调查通常是指对涉嫌违法行为的立案调查、对有关事实或者行为的核查以及事故的调查，是行政机关主动运用的职权调查，包括传讯、鉴定与勘验等方式。{10}（P1046）例如，《税收征收管理法》规定税务机关调查税务违法案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照相和复制；《反洗钱法》规定国务院反洗钱行政主管部门或者其省一级派出机构发现可疑交易活动，需要调查核实的，可以向金融机构进行调查。

（六）档案形成权和保持权

“政府信息的最终命运是档案。”{17}（P53）档案的实质内容是行政机关进行调查所收集的和保留的各种信息。{2}（P343）档案保存是一种信息记录的保存，从主体上看有单位档案和国家档案。从形式上看有纸质档案和电子文件档案，《电子公文归档管理暂行办法》和《电子文件归档与管理规范》国家强制标准（GB/T18894-2002）规定了在公务活动中产生的具有保存价值的电子文件的形成、积累、归档、保管、利用、统计的一般方法。从内容和功能上，档案主要有以下几类：（1）个人身份档案，如《职业病防治法》规定的劳动者职业健康监护档案、《婚姻登记条例》规定的婚姻登记档案、《行政机关公务员处分条例》规定的公务员任免和处分档案、教育部规定的普通高等学校档案和“农村留守儿童档案”等；（2）福利档案，是给付行政赖于进行的最重要的信息依据，包括劳动就业档案、社会保险档案、社会救助档案、低保档案；（3）行政执法档案，国务院2004年的《全面推进依法行政实施纲要》要求健全行政执法案卷评查和行政执法案卷制度。

（七）信息技术的使用权

信息的一般特征是：扩张性、非耗竭性、替代性、传递性、散布性和共享性。{18}（P186）信息的这些特征决定了政府在信息形成过程中必须依赖信息技术作为载体，“信息技术”包括计算机、辅助设备、软件、硬件、服务（包括支撑服务）以及相关资源等。在现代社会，政府任何一项信息活动都涉及到信息技术和形式的选择和运用，如纳税申报可以采取电子申报方式、行政调查中可以使用先进的电子监测技术。信息技术使用的目的是：（1）提高政府记录保持的效率；（2）提高对欺骗、浪费、滥用信息的发现和预防；（3）提高法律实施调查。对于政府之外的当事人而言，政府经常使用的计算机技术有计算机匹配、计算机辅助事先核准、计算机归档。{19}（P630）

各国法律都对信息技术使用作了规定，一方面为了保障信息工具记录的真实性和准确性，如国家强制标准《电测量指示和记录仪表及其附件的安全要求》（GB6738-86）对各种仪表的技术标准作了强制规定。另一方面，信息技术手段的使用会侵犯当事人权益，因此信息技术工具的使用需要得到行政许可，如《娱乐场所管理条例》规定歌舞娱乐场所应按照国务院公安部门的规定在营业场所的出入口、主要通道安装闭路电视监控设备，并应保证闭路电视监控设备在营业期间正常运行，不得中断。歌舞娱乐场所应当将闭路电视监控录像资料留存30日备查，不得删改或者挪作他用。

在我国，使用最广泛的信息技术工具是税控收款机和公共安全图像信息电子系统。对于前者的使用几乎没有争议，而对于后者的争议却非常之大。例如，交通执法中未经法定强制检测的“电子眼”所记录的车速结论缺乏准确性，不应作为行政处罚的证据。{20}我国对信息技术工具的使用采取法律授权原则，并且规定了相应的国家强制标准和生产企业资质条件。例如，《税收征收管理法》、《税收征收管理法实施细则》规定国家有计划地推广使用税控装置，依据《税控收款机生产企业资质管理办法》，税控收款机产品生产企业资质的申请、受理、认定和监督管理都受到法律控制。税控收款机（fiscalcashregister）的国家强制标准包括机器规范、税控IC卡规范、税控器规范、银行卡受理设备规范、税控打印机规范、设备编码规范等六个部分。公共安全图像信息系统的使用也受到法律限制，如《北京市公共安全图像信息系统管理办法》（2006年）、《重庆市社会公共安全视频图像信息系统管理办法》（2006年）、《成都市公共视频图像信息系统管理办法》（2007年）、《广州市公共安全视频系统管理规定》（2007年）、《辽宁省公共安全图像信息系统管理办法》（2007年）等地方政府规章，授权县以上人民政府有关部门和区、县人民政府负责公共安全图像信息系统的建设、使用、维护和监督管理，且不得侵犯和泄露公民个人隐私、国家秘密和商业秘密。

（八）获得预算支持权

政府在信息形成过程中需要耗费大量的财力、物力和人力，主要是设备和软件的购买、服务和辅助服务、职员、跨政府信息收集的付费等，如我国国家税务总局1993年开始推进“金税工程”，三期立项投资达50亿元。美国管理预算局负责行政机关的信息收集预算审批，信息与管制事务办公室具有预算拨款权，每个欲进行信息收集的行政机关的首席财务官必须与管理预算局合作，规划出一个完整的、准确的信息技术花费、相关费用支出和结果的核算说明。美国信息技术预算不断增长，1986年是143亿美元，1993年是249.7亿美元，1998年是289.7亿美元，每年大约以2.47%的速度递增，大约有77%的信息预算消耗在国防部、交通部、国防部航空局、商业部、能源部、农业部、教育部等七大部门。{21}2007年管理预算局对13个重要统计机构[1]的统计调查预算作出了评估：2006年为21.89亿美元，2007年为21.9亿美元，2008年为27.52亿美元。美国统计机关有80多个，按照《2007年度美国政府统计规划报告》的评估，其全部统计工作的预算是54.02亿美元。{22}（P1）

目前，我国政府对信息收集和处理的预算来源和支配还缺乏系统的、细致的法律界定，只有国务院组织进行的全国性统计调查的经费有明确的法律规定，如《全国农业普查条例》规定农业普查所需经费由中央和地方各级人民政府共同负担，并列入相应年度的财政预算，按时拨付，确保足额到位。国务院在《关于开展第二次全国土地调查的通知》和《关于开展第三次全国文物普查的通知》中，分别就土地调查经费和文物普查经费作出了中央财政和地方财政共同分担的决定。

（九）制裁权

政府对于未按照有关法律规定的信息收集和处理行为有权进行制裁，制裁手段具有多样性。在美国文书工作中，制裁手段包括：（1）行政机关的强制或者法院罚金或其他处罚；（2）金钱赔偿或者公平救济判决；（3）对许可证、特权、权利、补贴或利益的撤销、中止、削减、否决等。

在我国，违反信息管制的制裁手段包括行政制裁、经济制裁和刑事制裁。行政制裁手段主要有行政处罚、行政强制、行政处分措施，如《娱乐场所管理条例》规定娱乐场所未依法安装闭路电视监控设备或者中断使用的，或者未依法留存监控录像资料或者删改监控录像资料的，县级公安部门责令其改正，给予警告；情节严重的，责令其停业整顿1个月至3个月。经济制裁是指行政机关对于违反信息收集和处理规定的当事人的一种经济利益的不利处分，该种违反信息义务的惩罚措施直接剥夺了当事人的经济利益或者受益机遇，如《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》规定缴费单位不按规定申报应缴纳的社会保险费数额的，可暂按该单位上月缴费数额的110%确定应缴数额；《行政许可法》规定行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可，涉及直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年或三年之内不得再次申请该行政许可。《刑法修正案（六）》（2006年）规定“在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”

三、当事人的信息义务和负担

信息是政府作出行政决策和行政行为决定的基础，通常情况下，“必不可少的信息只能从那些不愿意把信息透露给政府的、受调控的工业或其他方式那里获得”。{4}（P76）并且，当事人对提供的信息经常存在隐匿、捏造、歪曲的现象，因此及时、准确地提供信息、协助政府收集和处理信息就被设定为当事人的一项法律义务，违法者要承担相应的法律责任。

（一）协助义务

按照法治行政原则，行政相对人对行政机关及其公务员执行公务的行为，有予以协助的义务；{23}（P166）当行政机关履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍时可以向与其无隶属关系的其他国家机关提出协助请求，被请求机关应当依法提供职务上的帮助。{24}（P45）政府在行使信息形成权的过程中产生两种协助义务，一是作为行政相对人的协助义务，如《税收征收管理法》规定税务机关依法查询从事生产、经营的纳税人开立账户的情况时，有关银行和其他金融机构应当予以协助；一种是作为国家机关的协助义务，如《税收征收管理法》规定各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。目前，我国立法分别从积极和消极两个角度界定当事人的信息协助义务，前者是指当事人需要积极行动来配合政府收集和处理信息，如《社会保险费征缴暂行条例》规定劳动保障行政部门或者税务机关调查社会保险费征缴违法案件时，有关部门、单位应当给予支持、协助；后者是指当事人除非法律规定外不享有拒绝权、抵抗权，如《统计法实施细则》将拒绝提供统计情况、使用暴力或者威胁的方法阻挠、抗拒统计检查的行为，界定为“情节较重的违法行为”。

（二）提供真实信息义务

向行政机关提供真实信息是行政相对人的一种义务。{23}（P167）当事人无论是在自己受益的行政行为还是在不利行政行为中，或者在纯粹的信息普查、检查、调查的事实行政行为中，都有义务真实地披露相关信息。例如，《城市居民最低生活保障条例》规定管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过人户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。《政府采购法》规定政府采购监督管理部门对政府采购项目的采购活动进行检查时，政府采购当事人应当如实反映情况，提供有关材料。《全国农业普查条例》规定农业普查对象应当如实回答普查人员的询问，按时填报农业普查表，不得虚报、瞒报、拒报和迟报。

（三）忍耐经济负担的义务

“信息在政府善治中扮演着重要角色，同时它也强加成本于公众。给政府提供信息需要花费时间。”{25}（P1）政府要求当事人报告信息，增加了他们的信息收集预算。{21}大量的表格阅读、理解、填写、送达、修正补充，耗费了当事人相当多的时间、人力和物质消耗。美国管理预算局在评估文书工作成本时，通常将文书工作的“负担”以时间单位来换算，例如，管理预算局1997年《信息收集预算》评估报告认为，受到独立管制机构影响的文书工作的公众负担时间大约是3亿9千万小时，用每小时26.5美元来评估，大约是100亿美元成本。{26}（P368）作为计算单位的“时数”（hours），是指为了公众评论而进行的信息收集、管理预算局的信息审查、行政机关对信息的评估所消耗的时间，包括阅读和理解信息收集本身和其他指令的时间花费，也包括编辑、记录、复审和发送这些信息的时间花费。除了以“时数”（hours）作为计算信息成本负担的计量单位之外，美国还使用“信息收集成本”（InformationCollectionCosts）这一术语，是指除了“时数”（hours）之外，行政机关要求公众提供信息所负担的其他成本，这些成本包括邮寄表格的成本、收集或者发送所要求信息的必要的计算机系统的成本，以及与表格相应的必需的其他费用（thefees）。根据信息与管制事务办公室（OIRA）1999-2007年间连续的年度《政府信息收集预算》（InformationCollectionBudgetoftheUnitedStatesGovernment，缩写为ICB）报告，整理出的美国27个行政机关的“信息收集公众负担时数”情况是：1997约为6，998，690，000小时，1998年约为6，951，140，000小时，1999年约为7，183，820，000小时，2000年约为7，361，720，000小时，2001年约为7，631，740，000小时，2002年约为8，223，170，000小时，2003年约为8，098，790，000小时，2004年约为7，971，176，000，2005年约为8，240，510，000小时，2006年约为8，923，500，000小时，2007年约为9，165，180，000小时。美国27个行政机关的“信息收集公众总成本评估”情况是：1998年约为51，924，100，000美元，1999年约为78，839，400，000美元，2000年约为88，545，000，000美元，2001年约为62，766，300，000美元，2002年约为59，063，300，000美元，2003年约为54，416，300，000美元，2004年约为70，158，239，190美元，2005年约为94，990，710，000美元，2006年约为62，375，800，000美元，2007年约为63，411，170，000美元。从上述数字中可以看出，政府信息形成权的运用已经给公众带来了沉重的经济负担，但这些负担又需要公众来忍耐。

四、政府的信息形成权与当事人义务的平衡

（一）平衡的考量因素

经济管制、社会管制和文书工作管制是政府管制的三大类型。{27}（P110）“在20世纪60-70年代，信息强制披露是权利革命的重要内容，在80-90年代，信息披露更具有突出地位，目前信息披露在很大程度上已经成为命令一控制管制的替代品。”{14}（P169）从世界范围看，各国都有很多法律和规章进行信息管制，政府在运用信息形成权保护私人权益和公共利益的同时，也给当事人附加了义务和负担，因此有必要协调政府的信息形成权与当事人义务之间的平衡关系。

1．信息必要性的判断

在美国，管理预算局具有信息管理职能：（1）参与政府信息和统计政策的实施和发展；（2）中央统计机关预算的安排；（3）批准信息收集过程；（4）控制信息收集预算。{5}（P434）在批准信息拟议收集方案之前，管理预算局局长应该判断行政机关的信息收集对于正当履行行政职能是否是必要的，包括该信息是否有实际效用。在做出判断之前，管理预算局局长可以给行政机关和其他利害人一个听证的机会，或者发表书面声明的机会。如果管理预算局局长断定行政机关的信息收集没有任何必要的理由，行政机关就不能进行信息收集。只有为完成行政使命所必需的信息，才可能被允许收集。行政调查权是获取信息的主要手段，抑制行政调查权的滥用也成为行政法治的一项基本任务，例如《联邦行政程序法》第555条（c）项规定：“没有法律授权不得发出传票，要求提供报告，进行检查，或强制执行其他调查行为和要求。”{2}（P328）

我国有关法律、法规和规章也规定行政机关进行信息收集应进行必要性判断，如《统计法实施细则》规定：严格审查和批准统计机构送审的统计调查计划和统计调查方案的必要性、可行性、科学性；不得重复调查；抽样调查、重点调查或者行政记录可以满足需要的，不得制发全面统计调查表；一次性统计调查可以满足需要的，不得进行经常性统计调查；按年统计调查可以满足需要的，不得按季统计调查；按季统计调查可以满足需要的，不得按月统计调查；月以下的进度统计调查必须从严控制；编制新的统计调查方案，必须事先试点或者征求有关地方、部门和基层单位的意见，进行可行性论证，保证切实可行，注重调查效益。

2．人权重要性的考量

政府在信息公开中会涉及人权问题，政府在进行信息收集和处理时也会限制或者侵犯人权，尤其是政府信息记录系统计算机化之后，个人信息中的隐私和政府信息收集、信息使用之间越发存在紧张关系，需要不断地平衡政府对个人信息的使用和个人隐私的保护。{19}（P630）政府强制当事人信息披露可能与宪法上规定的言论自由和沉默权相抵触，一切触犯人权的信息收集都不能被允许。以隐私权为例，在电子时代对隐私保护越来越困难，公共安全图像信息系统的使用最可能侵犯公民个人隐私。{28}在行政调查中，相互之间存在特殊信任关系的夫妻、牧师与忏悔者、医生与患者、律师与委托人，应该具有不予作证和提供信息的法定豁免权。{29}（P99）

（二）平衡的技术手段

1．公共利益和私人利益的衡量

在美国，“获取情报是有效执行任何管理法的不可缺少的条件。为公共利益而获取情报的重要性超过了为了私人利益而拒绝公开情报的重要性。”对公民住宅的不可侵犯权必须从属于本地区的公共卫生和安全的需要；为了公共利益，对企业宅地的检查和家庭福利调查也是行政管理权的组成部分。{3}（P87-91）很显然，信息形成权作为政府管制权的一部分，为了公共利益而有效执法是其当然使命，在不剥夺私人法定权利的前提下，政府可以限制私人权利和利益。

2．政府的信息形成权的法律保留

政府的信息形成权必须有法律根据，不是所有的行政机关都有信息形成权，有权力的行政机关也不是在任何时间、场合和事项上都有信息形成权，必须通过法治手段来抑制政府的信息形成权的滥用。目前，我国只有国务院组织实施的全国性统计普查有明确的、严格的、高位阶的法律规定，而国务院各部门和地方各级人民政府及其部门的统计调查基本上是由行政规章、规范性文件或者同级统计机构来规范或批准的。并且，我国现行的《统计法》和国家统计机构只负责部分信息收集和处理工作，信息社会所出现和需要的大量信息收集和处理问题并不在我国统计法律制度的全部调整范围之内，这导致大量的政府信息形成权的行使缺乏法律根据，或者所依据的授权法律规范的位阶很低。例如，《电力监管机构现场检查规定》、《财政检查工作办法》、《民用航空行政检查工作规则》、《基金会年度检查办法》、《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》、《个体工商户建账管理暂行办法》、《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存》、《北京市公共安全图像信息系统管理办法》等，都是部门规章或者地方政府规章。由行政规章来界定或者限制基本权利和利益，这本身就已经违反或弱化了法治原则。

3．政府信息形成权运用的法律程序

政府具有信息形成权，但其运用时仍然需要得到有关机关的批准，政府的信息形成权的运用一定要符合正当法律程序。在美国，管理预算局负责各个行政机关的信息收集审批工作，未经批准的信息收集都是违法的，管理预算局每年都要在年度《信息收集预算》报告中通报这样的违法收集活动。{25}（P110-128）美国政府的信息收集包括内部和外部两道审批程序。第一道程序是拟议收集信息的行政机关的自审程序，要求行政机关设立一名首席信息官（ChiefInformationOfficer），由其直接向行政机关首长汇报信息收集情况。行政机关需要编制信息收集计划、说明信息资源管理的目的和规划程序。信息收集计划在呈送管理预算局局长审查之前，首席信息官办公室必须审查和评估信息收集的必要性、描述所收集信息的功能、收集计划、公众负担评估等，还要详细列出信息收集目录、可控数量和最后日期，并且必须告知接受信息收集的当事人之所以被收集信息集的理由、信息被使用方式、信息负担评估和信息反馈方式等。第二道程序是管理预算局局长对行政机关信息收集计划的审查和批准程序，主要审查拟议信息收集的必要性、实际效用、对公众的负担，并且行政机关的信息收集计划须在《联邦登记》上公告，请求公众评论。行政机关的信息收集计划有两种形式，一种是独立提出的，一种是包含在拟议制订规章中的，对于独立的拟议信息收集，公告和公众评论期不少于30天；对于包含在拟议制订规章中的拟议信息收集，公告和公众评论期与行政规章的评论期限一致。在《联邦登记》公告拟议信息收集60天后，管理预算局局长须做出是否准许收集信息的通知。

在我国，统计系统的信息收集已经形成了一套法律程序。按照《统计法》和《统计法实施细则》，统计调查需要编制调查计划和调查方案，并经主管机关逐级审批，统计调查计划应当列明：项目名称、调查机关、调查目的、调查范围、调查对象、调查方式、调查时间、调查的主要内容；统计调查方案应当包括：供统计调查对象填报用的统计调查表和说明书；供整理上报用的统计综合表和说明书；统计调查需要的人员和经费及其来源。

我国的行政检查程序多由国务院各部门自行制定行政规章，虽然法律位阶很低，但是也逐渐建立起了一套比较有益的行政程序。例如，《电力监管机构现场检查规定》和《财政检查工作办法》规定了相似的行政检查信息收集程序：进行现场检查应事先拟定现场检查方案并经负责人审核批准后制作现场检查通知书；现场检查方案应包括检查依据、检查时间、检查对象、检查事项等内容；现场检查通知书应包括检查依据、检查时间安排、检查事项、检查人员名单、被检查单位配合和协助的事项等内容；应事先将现场检查通知书的内容告知被检查单位；必要时，可以持现场检查通知书直接进行现场检查；进行现场检查时，应当出具现场检查通知书。

4．成本一收益分析方法的运用

在政府信息收集和处理领域中运用成本一收益分析方法，主要考虑三方面问题：一是信息收集和处理给政府自身带来的负担和收益，二是给公众带来的收益和直接经济负担，三是强制信息披露给厂商造成的利益损失。美国国会于1995年修订了《文书工作减负法》（PaperworkReducationAct），其目的是限制联邦政府以任意形式向公众收集信息，该法为信息与管制事务办公室设置了特别职责：（1）保证在政府之间进行有效信息资源管理活动；（2）保证政府施加给公众的文书工作负担最小化；（3）保证从公众获取的信息的收集、使用和配置的公共利益最大化。{21}

（1）政府自身的信息成本和收益

在信息管制中，信息可能非常昂贵，有时所花费的超过了所得到的；信息管制有时是没有效率的，甚至达不到预期目标。{14}（P626）2000年，美国联邦政府支出的文书工作成本是2360亿美元。{30}（P354）以信息披露立法而言，食品药品管理局（FDA）年度信息成本约为20亿美元，职业安全和健康管理局（OSHA）的危险信息政策每年可能挽救200条生命，但是每年耗费的成本大约是3600万美元，平均每挽救一条生命花费约180万美元。{14}（P626）所以，政府对信息收集和处理活动也有必要进行成本一收益核算。

（2）公众的负担、损害和收益

1995年美国《文书工作减负法》确立了减轻信息收集公众负担的年度政府目标，1996和1997每个财政年度预计降低10%，1998、1999、2000和2001每个财政年度预计降低5%.但是，根据信息与管制事务办公室1999-2007年连续公布的《美国政府信息收集预算财政年度报告》，可知这个目标并没有实现。2007年财政年度，公众的负担预计达到92亿小时，比2006年度增长了2.7%，但在局部上确实降低了公众负担。{22}（P4）

信息管制的直接目的之一是为了公众的利益，但是，政府信息披露管制可能使人们知情更少，因为多余的信息会造成消费者理解混乱。{31}（P380）我国的政府信息收集和处理很混乱，有些措施根本不能给公众带来利益而只是负担，如《户口登记条例》（1958年）确立的旅店暂住人口登记和报告制度，实际执行成本很高，也无必要；居民身份证的频繁升级换代给公民带来了很重的经济负担；使用电子技术阅读和反馈信息已经给公众和消费者带来一个新的问题—电子产品污染问题。

（3）厂商信息披露的损害

“信息披露的规定可能给企业造成两方面的结果，有些信息扩大了市场的需求，有些信息抑制了市场需求。信息披露可能给企业带来很高的收益，也可能带来很高的成本，甚至导致企业的停业和破产。”{27}（P100）法经济学家探讨了信息披露的“警告责任经济学”问题，认为产品生产者的警告义务是消费者获得产品危险性信息来源之一，这种警告义务将影响消费者购买力，产品危险事故警告与消费者购买力成反比例关系，产品事故安全警告强度越弱，产品事故成本越高，强烈的警告虽然会避免较大的事故成本，却降低了消费者的购买欲望。{32}（P601-602）要求厂商披露完全精确的信息可能导致他们不愿意提供信息。

5．当事人抵抗权的保留

“从行政法层面看，抵抗权主要被表述为个体对基于公权力而作出的行政决定所设置之义务进行抵制和不服的行为。”{33}（P16）例如，《行政处罚法》第49条规定行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据，不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款；《行政许可法》第31条规定行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。这些法律规定，意味着行政相对人有针对行政机关的抵抗权或者对抗权。在政府信息收集和处理过程中，以公民权利抵制行政权力也是公民自我救济的一部分，如《统计法》第12条规定对违反本法和国家规定编制的统计调查表，有关统计调查对象有权拒绝填报；《税收征收管理法》第59条规定税务机关派出的人员进行税务检查时，未出示税务检查证和税务检查通知书的，被检查人有权拒绝检查。

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关键词：自然资源价值观；资源补偿；生态补偿

中图分类号：D922．67　文献标识码：A　文章编号：1003-4161（2012）06-0135-04

实践中，以煤炭、石油、天然气为核心的能源矿产资源在相当长的一段时期里仍将是整个社会经济发展的支持或制约因素。能源矿业权有偿取得制度（本文中所说有偿取得仅指从能源矿产资源所有权人处初次取得）的改革一直是经济学界的热点问题之一，具体怎样改，首先应从能源矿业权有偿取得对价予以分析。能源矿业权有偿取得对价是相对于划拨等矿业权无偿取得方式而言，矿业权人通过出让这种有偿取得手段从所有权人——国家的控制中获得矿业权时所要支付的对价，包括矿业权价款、探矿权与采矿权使用费、探矿权、采矿权使用费等民事易款项，是矿业权从矿产资源所有权中分离形成独立权利的前提。矿产资源的国家所有性质体现于我国《宪法》第9条、《民法通则》第81条和《矿产资源法》第3条规定。然而，能源矿产资源领域从单极利用发展到多极利用，国家只对能源矿产资源保留了抽象的支配力。国家在矿产资源开发的商品交换性的活动中的利益，同样是其作为矿产资源所有人依法所享有的合法利益，矿业权人向国家通过支付对价始取得矿业权，《物权法》第三编用益物权编第123条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”由此将矿业权纳入用益物权体系中，然而与普通永益物权相比，矿业权是一种特殊用益物权，其特殊处首先在于能源矿产资源是可消耗物，会随着矿业权的行使逐渐灭失，因此矿业权人对标的物的处分权行使程度不同。一般用益物权仅限于对物事实上的处分，而矿业权可以在法律上行使处分权。如《矿产资源法》明确规定，矿业权人享有矿产品所有权。除国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品外，采矿权人可以将矿产品按其意图销售。其次还在于能源矿产资源关涉社会公共利益，矿业权带有极强的公权色彩，在矿业权行使中始终要维护社会公共利益。因此，矿业权有偿取得对价不得不体现这两点特殊属性。

一、矿业权有偿取得对价的理论基础——自然资源价值观

能源是能转化为人类所需能量的，存在于自然界中的物质资源，是资源的属概念。能源矿产资源所有权转化为矿业权的法学基础是物权领域中所有权的变革。随着私有权利的社会化运动，所有权从静态意义上的管领支配不断演变成一种抽象的最终支配权，权利社会化的另一层含义是使所有权人的物不断以新的形式由不同人使用，以流通获利，在此过程中，所有权各项权能不断分裂，分化为不同的主体行使，物因多种用途的发挥而产生收益，原来封闭的所有权打开了固守的支配状态，分化出不同的用益物权，而经济形式的不断变革，这些权利已经突破用益物权的范畴呈现出新的状态，于是用产权这一概念囊括所有用益物权和因新的经济形式而衍生出的权利。产权的概念尽管来源于经济学，但却已为法学领域吸纳，在产权的框架中，所有权是母权，而其权利是所有权社会化的产物，是在所有权母体内分化的物的利用权。当实现权利分化时需要付出对价。这一对价若出于自愿，可任由双方协议出一个合理的价格，但国家的能源矿产资源所有权却因矿产资源的公共财产属性，不能由所有权人按照意愿索要对价，其必须有相应的价值理论作为支持。这就要追溯到自然资源价值理论。关于自然资源的价值，理论界主要有以下几种观点：1．经哲学的自然资源的价值观。认为自然资源没有价值。价值是凝结在商品中的无差别的一般人类劳动。价值的来源是一般人类劳动，因此，未凝结人类抽象劳动的物也不具有价值。那么，未凝结人类劳动的自然资源，显然不具有价值。2．西方效用价值观。这种观点是从物品满足人的欲望能力或人对物品效用的主观心理评价角度来解释价值及其形成过程的经济理论，认为自然资源有价值，是指将自然资源的价值归于自然资源对人类的效用和它的稀缺性。效用价值观将自然资源的价值归结于自然资源对人类的效用。“较大的价值几乎总是同较大的效用相适应的，而较小的价值同较小的效用相适应。3．自然价值论。认为人类劳动凝结的自然资源价值是自然价值和凝结于其上的劳动价值的统一体，资源自身属性和规律是其价值的直接源泉，人类劳动则是其价值的间接源泉。

以上几种观点仅以人类社会的经济发展为中心，以自然对人的贡献为基点来认识自然资源价值的，没有站在社会经济再生产、自然资源再生产以及环境三者之间的协调关系角度分析自然资源价值构成，没有揭示出自然资源价值构成与自然资源再生产、生态系统的自我恢复及吸纳能力之间的关系。在这样一个能源资源匮乏，以往工业文明下的粗放式生产方式难以维续人类社会发展的时代，唯有可持续发展的自然资源价值观才能指导能源矿产资源生产开发和流转等实践活动。此种观点提出自然资源不仅具有经济价值，也具有生态价值和环境价值。在具体构成上，自然资源价值可分为天然价值（产权价值）、人工价值（劳动价值）和代际补偿价值（不可再生价值），外部补偿价值（包括生态价值和环境价值）。以这种理论形成的价值符合能源矿产资源的多功能性和多价值性，将资源开发和生态保护结合起来，更利于进入后工业时代人类、资源、环境之间关系的良性互动与发展。因此，在此种价值理论之上形成能源矿业权有偿取得对价更为合理。

二、我国能源矿业权有偿取得对价的法律制度现状。

广义的能源矿产法律体系由能源基本法、矿产资源法、各单行能源法律（以煤炭法、电力法、石油天然气法、原子能法、节约能源法、可再生能源法、能源公用事业法为“七个柱子”）、能源行政法规（电力供应与使用条例、石油地质勘探损害补偿办法）、规章、地方性法规等共同组成。然而，能源法律对能源产品价格尚有所规定，如《能源法》草案88条规定：具备市场竞争条件的能源产品和服务价格，实行市场调节价。而关于矿业权价款的相关规定则要从矿产资源类法律中寻找依据。当前关于能源矿业权价款的法律依据散见于《矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《矿业权出让管理暂行规定》、《矿产资源补偿费征收管理规定》和《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》等。具体而言，能源矿业权对价包括以下主要内容。

第一，矿业权价款。包括采矿权价款和探矿权价款，是国家将其出资勘查形成的矿产地、矿业权空白地的矿业权出让给矿业权申请人时：按规定向矿业权申请人收取的价款。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》的规定，对于申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权。采矿权的，矿业权申请人应当缴纳探矿权价款。但有些地方规定，对于不需或只需进行简单地质工作即可开采的非国家出资勘查形成的矿产地、矿业权空白地以及依法收归国有的矿产地，申请人也需要交纳相应的探矿权、采矿权价款。第二，探矿权、采矿权使用费。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》的规定，探矿权使用费按照年度计算，逐年缴纳，但是最高不得超过每平方公里每年500元。根据《矿产资源开采登记管理办法》规定，采矿权申请人应当缴纳采矿权使用费。采矿权使用费按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1　000元。第三，矿产资源补偿费或矿区使用费。《中华人民共和国矿产资源法》第5条规定：‘国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度……开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。1994年第150号国务院令《矿产资源补偿费征收管理规定》第1条规定：为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益，根据《中华人民共和国矿产资源法》的有关规定，制定本规定。从以上规定中可见，矿产资源补偿费表示的是所有者权益。矿产资源补偿费按照下列方式计算；征收矿产资源补偿费金额=矿产品销售收入×补偿费费率x开采回采率系数。石油、天然气、煤炭、煤层气的补偿费率是1％。矿区使用费是对开采海洋石油的中外企业和中外合作开采石油的企业，按每个油气天日历年度油气总产量和费率征收。对于已缴纳矿区使用费的企业，不再缴纳矿产资源补偿费，并暂不收资源税。可见矿区使用费是对含有外方因素的石油企业征收的相当于矿产资源补偿费和资源税作用的费用。第四，矿山地质环境治理恢复费用。在申请采矿证时，采矿权申请人应按照要求缴存矿山地质环境治理恢复保证金。2009年，国土资源部颁发的《矿山地质环境保护规定》第2条规定：因矿产资源勘查开采等活动造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡，含水层破坏，地形地貌景观破坏等’的预防和治理恢复，适用本规定。第18条规定采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金，其缴存标准和缴存办法，按照省、自治区、直辖市的规定执行。矿山地质环境治理恢复保证金的缴存数额，不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用。矿山地质环境保证金的缴存标准和缴存办法按各省、自治区、直辖市的规定执行，但是其数额不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用。第19条则规定在采矿权人矿山建设完成后，依照要求履行矿山地质环境治理恢复义务的，可以向国土资源主管部门申请验收，验收合格后，由主管部门返还保证金及孳生利息。如果验收未达到治理恢复目标的，不予返还保证金。保证金只是履行矿山地质环境恢复义务的财务保障。具体的费用从保证金中折抵。第五，生态补偿费。生态补偿的范围一般包括森林、草原、湿地、矿产资源开发、海洋、流域和生态功能区。《生态补偿条例》（以下简称为“条例”）的起草工作已被列为国务院2011年立法工作计划三类需要积极研究论证的项目。“条例”草案规定所谓生态补偿是指国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。生态补偿费用于生态环境的保护、治理与恢复。财政转移支付是当前我国最主要的生态补偿途径，巨额的财政转移支付资金为西部生态补偿提供了很好的资金基础。但是，生态补偿还没有成为财政转移支付的重点。现在各省、自治区都已开始征收生态补偿费，但仅仅将生态损失限制在水土流失范围内，如陕西于2009年1月1日实施《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》，该“办法”第2条规定，凡在本省行政区域内从事煤炭、石油、天然气资源开采的企业，应根据本办法规定缴纳水土流失补偿费，第4条规定了煤炭、石油、天然气资源开采企业水土流失补偿费的计征标准。具体用途根据关于修订《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法实施细则》有关问题的通知主要在以下几方面：水土保持预防保护、重点治理、生态修复及沉陷区治理等项目投资；水土保持项目的配套和补助资金；水土流失补偿费征管工作业务经费；省政府确定的与水土保持生态环境治理有关的其他支出。第六，能源矿产资源税收。目前主要体现为资源税。根据2011年11月1日实施的修订后的《资源税暂行条例》的规定，资源税缴纳范围为原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七种，原油、天然气的资源税将从现行的从量计征改为从价计征，税率为5％。煤炭等其他五类税目的资源税则沿袭了从量计征的模式，焦煤等税额标准有所提高。新公布的《资源税税目税率明细表》将焦煤单列，规定每吨焦煤需要交纳的资源税为8元，其他煤炭的税额标准根据省份的不同略有差异。第七，行政事业性收费，包括勘察登记费和开采登记费。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，“办理勘查登记手续，应当按照规定缴纳登证费。”按照《价费字[1992]251号》规定的标准，根据勘查项目的不同，一般矿产勘查登记费数额为50元～100元，同时，“办理采矿登记手续，应当按照规定缴纳登记费。”对于矿山企业进行变更而换领采矿证的，均收费100元。第八，石油特别收益金。按我国《石油特别收益金征收管理办法》规定，销售国产原油价格超过一定水平所获得的超额收入按比例征收收益金。石油特别收益金实行5级超额累进从价定率计征。第九，地方特别征收的非税费用。例如，山西省于2007年起向煤炭开采企业征收的煤炭可持续发展基金和煤矿转产发展基金。第十，因矿山开采而需缴纳的其他费用。

我国现有的能源矿业权有偿取得对价无法完全体现能源矿产资源出让成本，而且有些收费性质界定不清。首先从构成成本看，体现产权价值的资源补偿费费率偏低，仅为l％，显然低于发达国家10％的普遍水平；而且矿业权取得价款缺乏代际补偿价值体现；生态价值补偿制度尚处于地方试行阶段，还很不成熟，生态补偿理论依据、补偿范围、费用征收和生态损害评估等都缺乏成熟的理论。其次，各种构成要素性质不明晰。《矿产资源法》第5条规定：国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度……开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。此规定意味着资源税和资源补偿费是探矿权、采矿权有偿取得这种民事性质的交易成本构成。然而，国土资发．[2004]97号《关于进一步加强探矿权采矿权价款管理的通知》第1条规定：价款是国家依法出让探矿权采矿权取得的收入，包括以行政审批方式出让探矿权采矿权取得的全部收入和以招标拍卖挂牌等方式出让探矿权采矿权并按照成交确认书或出让合同等取得的全部收入。以出让方式为例，出让是市场经济下国家作为民事主体让与其部分权能成就用益物权的主要方式，出让收入显然应理解为能源矿业权取得对价中民事性质交易费用。这就与前文中资源税和资源补偿费的性质发生了混淆，以致一些学者认为这两者都是矿业权人为成就其矿业权而向所有权人支付的民事性质费用。而且，按《矿产资源法》第5条的规定，资源税也是国家基于所有权人的身份而获得的民事性质收入。显然作为国家行政权力主体基于地位无偿强制性征收的税收不符合这一性质，且资源税收入全部留给地方，不能出体现对矿产资源国家所有权的补偿。

三、我国能源矿业权有偿取得对价发展思考

如前所述，我国相关法律关于能源矿业权有偿取得对价的规定寥寥几条，兼之价格研究的专业性特征，使这一课题偏向于经济学、管理学研究，在法律研究领域中相对空白。然而打破学科疆域，将其他学科成果延伸到法学领域并转化为法律实践，却是学科理论发展的必然趋势。

（一）实现能源矿业权有偿取得对价规范的系统化

如前文所述，关于能源矿业权有偿取得制度散见于各办法条例中，内容零散，立法位阶低，而且有偿取得对价各构成因素性质模糊甚至冲突，不便于实践操作，因此需要对已存的规范性文件系统化。解决此问题，应采取法律编纂的形式，将现有的法规、规章、办法、规定进行审查、修改和补充，消除其中矛盾的内容，增加新的内容，以形成有内在联系的、和谐的统一体。具体而言，应该在现有矿产资源法中就能源矿业权有偿取得加以专章规定，这样不仅使能源矿业权有偿取得便于查询操作，也可减少有偿取得支出的制度成本，而且这部分内容与矿业权出让、评估交易、矿业权转让等规定能构成有机联系的统一整体，使该法原有体系更加完整，易于确定。

（二）实现能源矿业权有偿取得对价完全成本化

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关键词：煤炭企业；开采；成本；应对策略

中图分类号：F275.3文献标志码：A文章编号：1673－291X（2009）02－0021－02

1 引言

改革开放以来，我国经济长期保持快速持续增长态势，其中，煤炭能源起到了重要的基础性作用，为我国经济腾飞提供了70%以上的能源。但在推进经济增长的背后，煤炭资源浪费及环境破坏等问题日益突出，对国家资源所有权益的维护、煤炭资源的有序合理开发与利用、煤炭企业公平竞争、环境治理及煤炭产业的可持续发展造成了严重的不良影响。党的十七大报告已明确提出了科学发展观理论，合理开发利用煤炭资源，增加煤炭开采成本走可持续性发展之路是煤矿企业今后的必然选择。

2 现行体制下煤矿企业开采成本的构成

按照我国现行制度规定，煤矿在开采过程中发生的费用按照性质和内容的不同可划分以下三大类：

一类是资源成本。由资源税、资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、探矿权价款、采矿权价款六项费用构成。

二类是资源附加成本。包括勘探费、水资源费、排污费、土地使用费、水土流失补偿费、维简费、安全保证金（主要指：瓦斯和水防治费）等。

三类是企业各项生产经营成本，包括各种原材料支出、电力、折旧基金、人工工资、福利基金等。

面对低成本高利润的诱惑，我国煤炭企业特别是小煤矿在传统的高强度开采、高强度排放低强度利用的“两高一低”生产模式下，往往采取“掠夺式”开采，致使矿难频发、煤炭资源浪费严重（平均回采率只有35%）、生态环境受到极大破坏（我国煤矿塌陷面积已达40万公顷，矸石累计堆存所占面积为1.6万公顷），未来的煤炭产业将面临着资源枯竭和环境污染的严峻考验。随着我国经济改革的进一步深化，加强煤炭资管理和环境保护已成为必然。2006年9月30日，国务院批复财政部、国土资源部、国家发改委《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》，到8省区列为煤炭资源有偿使用的试点，再到11月16日国务院召开深化煤炭资源有偿使用制度改革试点工作电视电话会议，这些紧锣密鼓的行动表明，一个全新的矿产资源勘查开发使用时代已经来临。

3 煤矿开采成本前瞻

煤炭是不可再生资源，从资源节约角度考虑，国家极有可能会提高煤矿企业开采的进入门槛，对煤矿企业采取下列改革。

3.1改变目前资源税的征收办法

具体可能体现在两个方面：首先改变课税数量的对象。我国的资源税自1984年10月1日开征，1994年，国家重新颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，条例对资源税征收办法做了较大修改，变为“统一税收，简化税制”，“普遍征收，级差调整”。资源税的计算标准分为两类：纳税人开采或者生产应税产品销售的，以销售量为课税对象；纳税人开采或者生产应税产品自用的，以自用数量为课税数量，税率根据地区不同，设定为0.3～5元/吨。其计算公式为：应纳税额=课税数量×单位税额。国家为了减少开采单位“采富弃贫”、“挑肥拣瘦”的现象，促进企业尽量提高资源回收率，必定要改为以资源储量为课税量。以设计年产量180万中型矿井计算，仅此一项每年要增加支出230多万元。

3.2取消矿山资源补偿费，实现税费合一

矿产资源开发者必须向所有者支付一定的费用，这种费用在经济学上叫地租，在西方国家叫做权利金，在我国叫做矿产资源补偿费。国务院颁布的《矿产资源补偿费征收管理规定》自1994年4月1日起执行，矿产资源补偿费按照销售收入的一定比例计征，煤炭费率为1%，计算公式为：矿产资源补偿费金额=矿产品销售收入×补偿费费率×开采回收系数；开采回收系数=核定开采回收率/实际开采回收率。随着我国推行矿产资源有偿使用力度的进一步加大，促使开发企业提高资源开采和使用的效率，提高矿山资源补偿费率已指日可待，费率标准肯定要与国际接轨，如果与资源税合一的话，计税基础肯定不是产品销售收入，而是资源储量。

3.3将采矿权使用费、价款，探矿权使用费、价款征收规范到位

“两费、两款”是进入煤炭资源勘探和开采领域的最基本特许费用，是矿业权人为获得相应的特许权而向所有人支付的一种特许费，其本质也是矿区土地的租金，是对矿区资源价值进行补偿的一部分。征收两费、两款的目的有两个：一是避免矿区土地的闲置不用；二是可以在一定程度上补救资源补偿费标准过低的不足，减轻资源开采过程中的负外部性。 1998年以后,新设煤矿矿业权一律实行有偿取得,首先要依据《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》向政府部门交纳探矿权使用费、价款或采矿权使用费、价款,但执行情况并不规范,实际操作中各地存在一定的差别,无偿取得或费用、价款支付不全的现象仍然存在。从目前8省区试点情况看，“两费、两款”的支付政策即将很快落实到位。矿业权在一级市场上的招、拍、挂机制也正在形成，企业或个人想低成本获取矿业权的可能性越来越小。

3.4要求煤炭企业提取环境治理恢复保证金

改革开放以来，随着我国资源困局和环境问题日益显现，在煤炭资源价值理论、煤炭资源耗竭理论以及外部性理论等的影响下，煤炭价值补偿问题越来越引起社会的重视。 煤矿企业在开采过程中所产生地面塌陷、煤矸石堆放、废水排放不可避免地对周边环境造成一定的破坏。现行制度下，企业通过向地方政府不同的部门交纳地面塌陷补偿费、水资源费、排污费、植被恢复费等多项费用，这些与环境治理的相关费用不能集中使用甚至被挪用，根本上形不成用于矿山环境治理和生态恢复的专项资金，环境治理也就达不到要求。随着我国经济的快速增长，对环境保护的日趋重要，标准也越来越高，2006年以后，政府明确要求煤炭企业按煤炭销售收入的一定比例，分年预提矿山环境治理恢复保证金，目前正处于试点阶段，三年之内有望普遍推广形成制度，那时煤炭的开采成本也将随之加大。

上述四项费用都是与资源有关的开采成本，随着我国经济与世界经济进一步接轨，政府对其变革是必然的，而且有可能近几年内就要实施。由于是政府行为，作为煤炭企业，我们必须未雨绸缪，顺势而为，最大限度地减少仓卒应变带来的损失。

4应对策略

煤矿是高投入高风险行业，开采成本的增加无疑将给煤炭企业带来更大的经营风险，因此建立开采成本的合理负担和补偿机制，是煤炭企业规避风险的必由之路。

1.统筹谋划。煤炭开采成本的升高，涉及到煤炭企业的方方面面，特别是对企业经营战略、发展规划、资金筹集、内部管理、成本核算都将产生较大影响。企业应当由总会计师、总工程师牵头成立综合协调部门，谋划应对策略，根据企业自身特点和经营环境的差异，制定出详细的应对措施。在措施的实施过程中，组织协调能力最为关键。

2.外部分担。任何企业要化解风险，其首要选择就是选择外部分解，煤炭企业更应如此。对于新建煤矿来说，资本的构成一定要多元化，寻求实力强的股东参股。地方政府可将应收取的采矿权价款，作为投资参股煤矿，不仅能减少煤矿的现金支出，而且还能得到政府的更好服务。已生产的老矿井具备条件的要积极包装上市，增加企业的资本实力和抗风险能力。

3.内部消化。开采成本未提高之前，绝大多数煤炭企业都是实行高强度开采战略，资源浪费严重，所以提高煤炭资源回收率是企业消化开采成本升高的最有效办法之一。企业首先要建立煤炭生产企业资源储量管理机构，落实储量管理责任，完善煤炭储量管理档案和制度，严格执行生产技术和管理规程，采用先进技术，开采难采煤层和极薄煤层。

4.综合利用。煤炭是高附加值产品，只要规划好、利用好在很大程度上可以抵消开采成本上升所带来的不利影响。方法之一，就是形成洗煤、炼焦、发电一体化产业链，走循环经济发展之路；方法之二，提高瓦斯防治技术水平。加强瓦斯防治科技攻关，加大瓦斯抽采利用技术的研究应用，建立井口瓦斯发电厂。对瓦斯抽放应用的研究，一方面可以变害为宝，分摊开采成本，另一方面可以推动煤矿安全生产科技进步，从根本上扭转瓦斯事故多发的现状。

5.政策扶持。相对于其他行业来说,煤炭企业的初始成本投资巨大,例如年产180万吨的中型矿井,静态投资高达13亿元左右,由于投资额大,造成国有煤矿是煤炭生产企业的生产主体,也是开采成本上升的主要承担者,因而寻求政策支持，是应该的也是必须的。企业一方面可以要求政府对可节约资源和提高资源使用效率的项目和工艺流程，给予资金补助或是实行退税制度。企业越积极改进生产工艺和流程或加大环保治理生态恢复力度，政府的补助就越多；要求政府对煤矸石综合利用、瓦斯发电等项目上，在现有优惠政策的基础上给予更加优惠的税收政策，延长优惠时间。另一面，要求政府对省以上的重点项目的探矿权租金和采矿权租金给予部分减免，或延长交纳期限。

6.嫁接成果。任何一个企业要想在市场中生存，必须具备两点：一是要搞广义公关，另一个是要有市场。广义公共就包括着嫁接其他行业的优秀成果提升自已。我们煤炭企业行业特点决定了其管理上的差距，开采成本升高了，如果管理水平不升高，最终是要被市场淘汰的，而提高管理水平的捷径，就是把别的行业经验引进来，才能实现更快更低成本地提升自己的实力，实力上去了，抗风险的能力就增加了。

7.完善成本核算体系，增加产品售价。现行会计核算制度下，新建矿井发生的前期开采成本，如探矿权使用费、价款，采矿权使用费、价款均是一次性计入投资成本，在矿井投产后以资产折旧的形式计入成本，而生产过程中发生的资源税和资源补偿费均不计入生产成本，而是在当期直接从销售收入中扣除，不能真实反映煤炭生产成本，造成煤炭产品定价虚高。建议，直接将资源税和资源补偿费计入煤炭产品的生产制造成本，还煤炭产品的本来面目，使煤炭产品价格趋于合理定位。

5 结语

总之，煤炭开采成本的升高，一方面，有利于国家对资源开采进行保护和合理规划开采区域，保护环境恢复生态，构建和谐社会；另一方面，作为煤炭企业，我们要自觉负起社会责任，积极落实国家的各项经济政策，加强内涵发展，苦练内功，多管齐下，尽快建立起资源开采合理成本负担机制和补偿机制，实现良性循环，走可持续发展之路。

参考文献：

[1]徐燕江.浅谈成本控制与财务管理目标的实现[J].财会与审计，2006，（12）：63-64