民办非企业单位规章制度范文

导语：如何才能写好一篇民办非企业单位规章制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

促进全市民办非企业单位全面发展

同志们：

随着我市经济社会的发展和改革的不断深化，民间组织队伍日益壮大，民办非企业单位作为一支服务经济建设和社会发展的生力军，其地位和作用也日渐突出。目前，我市共有民办非企业单位3200多家（其中市属民办非企业单位282家），专职从业人员6400余人，涉及教育、劳动、科技、体育、文化、卫生、民政、中介服务等多个领域。这些民办非企业单位在推动我市经济发展、科技进步、文化繁荣，缓解就业压力，维护社会稳定等发面发挥了重要作用，促进了全市物质文明、精神文明、政治文明的协调发展，已成为我市社会公用事业和服务领域不可缺少的一支重要力量。但是，由于民办非企业单位产生和发展的时间不长，相关的法律法规和配套政策还不够健全完善，在发展过程中还存在一些问题，主要表现为：法制观念淡薄，社会责任和社会公益意识不强，营利化倾向较重，内部管理制度不够完善，组织行为不规范，自律机制不健全，信誉缺失等。为了进一步促进我市民办非企业单位健康持续发展，规范民办非企业单位的行为，提高民办非企业单位的社会地位，通过诚信立业、守法经营，逐步走上法制化规范化的发展道路，为“平安济南”的建设做出更大的贡献，根据民政部《关于开展民办非企业单位自律和诚信建设活动的通知》精神和前一阶段省厅的安排部署，市民政局决定在全市民办非企业单位中开展诚信建设活动。

一、开展诚信建设活动是新形势下民办非企业单位发展的必然要求

“诚信”，是中华民族的传统美德。民办非企业单位作为民间组织的一个重要组成部分，是新兴的社会组织，公益性、非营利性和自律性是其本质特征。培育发展民间组织的一个重要任务，就要引导他们加强自律建设，打造诚信品牌。在当前市场经济条件下，开展诚信建设活动，具有重要的现实意义。

（一）开展诚信建设活动，有利于促进民办非企业单位全面发展。不讲诚信或者诚信度不高，是当前制约民办非企业单位自身发展的一个重要原因。现在，有些民办非企业单位的管理比较薄弱，尚未建立一个完善的管理体制；有的民办非企业单位法制观念淡薄，以非营利之名行谋利之实，影响了民间组织的整体声誉；有的缺乏社会责任感，不按章程办事，缺少社会公信力；有的自律与诚信创业的能力不足，以公益服务回报社会的作用不明显，等等。同时，社会对民间组织的性质缺乏认知，对其作用缺乏认可。之所以出现这种状况，既有体制方面的原因，同时还有民办非企业单位自身方面的原因。作为公共事业和社会服务领域的执业群体，民办非企业单位应该秉承中华民族诚实守信的传统美德，把自己的执业行为与建立公共道德统一起来，把诚实守信的传统道德与现代信用制度结合起来。从这方面来说，开展诚信建设活动，建立健全诚信体系，不仅是规范和发展民办非企业单位的必然要求，而且对建立整个社会的信用制度，促进民办非企业单位全面发展具有重要的推动意义。

（二）开展诚信建设活动，有利于完善民办非企业单位市场经济行为。现代市场经济是诚信经济，市场化程度越高，对社会主体诚信的发育程度要求也越高。民办非企业单位作为市场经济主体之一，要在社会主义市场经济中求得生存和发展，就必须遵守市场经济原则，按照社会主义市场经济体制的要求，加强自律与诚信建设。在质量体系健全的市场，诚信竞争变的越来越重要，有序的市场竞争要依据良好的质量诚信来保证。目前，我市民办非企业单位总体发展势头是好的，但是也存在着一些不规范的现象和问题，个别单位举办活动、广告哗众取宠、弄虚作假，对服务对象没有实实在在的承诺，能力建设也有待进一步加强。诚信是规范民办非企业单位市场行为、树立良好社会形象的基础，民办非企业单位只有立足长远，提高社会责任和公益意识，以群众利益为导向，以诚信为立身之本、发展之道，竖起诚信的大旗，打响诚信品牌，才能在公众心目中创造良好的社会形象，赢得公众的信任和支持，得到长足的发展。

（三）开展诚信建设活动，有利于更好地贯彻民间组织管理方针。培育发展和监督管理是民间组织的管理方针。在构建和谐社会、由管理型政府向服务型政府转变的过程中，政府逐步把一些管理职能交给民间组织。培育民间组织发展壮大，是时展的必然要求。民办非企业单位只有适应形势要求，通过诚信建设，才能抓住机遇，不断提升素质和能力，形成社会管理和社会服务的合力，在建设和谐社会中发挥积极作用。同时，只有通过诚信建设，向社会公开民办非企业单位的有关活动信息，增加民办非企业单位的透明度，才能为社会各界监督其行为提供前提和条件。开展诚信建设活动，是解决民办非企业单位存在问题的治本之策，有利于把民间组织的管理方针落到实处，逐步建立长效管理的体制。

二、开展诚信建设活动的几点要求

民政部和省厅把20__年作为“民办非企业单位自律与诚信建设活动年”，是建设和谐社会的重大举措。各县（市）、区民政部门和各民办非企业单位，要充分认识这次活动的重要意义，切实抓好全市民办非企业单位诚信建设。下面，我谈几点要求：

（一）深化认识，加强领导。前一阶段省厅下发了《关于开展民办非企业单位诚信建设活动的通知》，召开了全省民办非企业单位诚信建设动员会。各级民政部门要认真学习省厅和这次会议的有关文件精神，在深化认识的基础上，结合工作实际，加强组织领导，统一部署，周密安排，认真研究制定工作方案，合理调配工作力量，切实搞好这次诚信建设活动。市里已成立了由市民政局牵头，教育、劳动、科技、体育、文化、卫生等业务主管部门领导参加的协调领导小组。希望有关部门密切配合，通力协作，齐抓共管，通过定期或不定期调度情况，及时督查指导，发现新情况、总结新经验、解决新问题，不断促进民办非企业单位诚信建设的深入发展。

（二）完善机制，规范行为。开展诚信建设就是要求民办非企业单位不断加强自律意识，按照国家的法律法规、规章制度和道德规范，进行自我管理、自我约束、自我规范，提高法律意识、公益素质和管理能力。全市民办非企业单位要积极自觉地参与到这次诚

信建设活动中来，以服务国家、服务社会、服务人民为己任，加强自身建设，不断提升综合能力。一是要建立健全以章程为核心的各项规章制度，健全组织结构，推进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，完善法人治理结构；二是要建立公开、透明的信息披露制度，实行承诺践诺服务，不断提升民办非企业单位的社会公信力；三是要按照《民间非营利组织会计制度》的要求，建立健全财务制度。各级民政部门要建立民办非企业单位诚信档案，将每个民办非企业单位的自律情况、经营活动、年检情况、突出事迹以及重大失信事实等全部记录备案，作为评先树优的重要依据，并按诚信度划分等级，向全社会公布。（三）采取措施，确保实效。一是通过今天动员大会，50家不同行业的市属民办非企业单位向全市民办非企业单位发出倡议，诚信建设活动正式启动。二是广泛动员民办非企业单位开展诚信服务主题活动，采取各种措施鼓励支持民办非企业单位开展公益活动，回报社会。教育、培训类民办非企业单位要积极为下岗职工、残疾人、低保对象等弱势群体提供教育培训机会，帮助他们提高文化和职业技能，为实现再就业创造条件；文化、体育类要向社会开放活动场所，组织开展健康向上的文化演出和健身活动，丰富群众文化生活；科技类要积极宣传科普知识，开展信息咨询和技术服务；医疗卫生类要通过义诊、讲座，普及公共卫生知识，提高群众健康水平；社会福利机构，要为困难老人提供帮助，向社会老人开放活动场所，丰富老年人精神生活。

（四）广造舆论，强化宣传。利用多种形式，借助新闻媒体的力量，广泛宣传开展民办非企业单位自律与诚信建设活动的重要意义，宣传在活动中涌现出来的典型和事迹，通过培育典型，以点带面，全面提高民办非企业单位在公众心目中的社会形象和公认度，提升民办非企业单位的社会地位，推动这一活动向纵深发展。

（五）规范执法，整顿市场。各级登记管理机关和业务主管部门要加大对非法民办非企业单位和民办非企业单位违法活动的执法查处力度，依法维护民办非企业单位合法权益，规范执法行为，推进政务公开，提高行政效率和依法行政水平，为民办非企业单位的持续健康快速发展营造良好的社会环境。今年，市民政局已确定，对部分市属民办非企业单位开展专项执法检查，重点对民办教育机构和培训机构进行检查。各县（市）区可根据自己的实际情况，确定工作重点和执法方式，进一步加大执法监察的力度。

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作者：刘蕾 单位：华南师范大学增城学院

无论是企业法人还是事业单位法人，其实现财产权都需要有完善的制度构架作支撑，而民办高校在民法上模糊的法律地位，致使其很难真正享有法人财产权。民办高校法人地位的系属性质界定模糊我国《民法通则》在设立自然人、法人双元结构的同时，将法人细分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。在上述四类法人中，最难界定的是事业单位法人。事业单位为我国独有的一种法人类型，虽设立已久，但内涵与外延仍然比较模糊，与“事业”、“单位”等概念的区别仍然扑朔迷离。[2]上文提到的《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位已经给出明确定义，实际上是依据设立主体、公益特性、资金来源和行业分类四种要素综合界定事业单位的。依据该四种要素来判断，公办高校当然属于事业单位，而民办高校因其资产来源的多元化而很难被定义为事业单位，以致有关的规章制度将民办高校定义为“教育类民办非企业单位”。“教育类民办非企业单位”从字面含义上理解当属于非企业法人类别。上文已提到，《民法通则》规定了三种非企业法人：机关法人、事业单位法人和社会团体法人。依照目前的法律制度规定，民办高校这种所谓的“教育类民办非企业单位”无法归类于这三种非企业法人。我国民办高校身份界定的种种缺陷，在实践中自然会产生许多难以解决的问题。在《民法通则》缔造的民事法律关系中，其既不属于企业法人，又无法被纳入非企业法人。民办高校以何种身份和地位出现、相关的权利义务如何明确界定等诸多问题和矛盾无法得到妥善解决。

为了确保民办高校的健康发展，必须明确其法律地位。名正则言顺，实际中存在的诸多矛盾及障碍都能得到合理解决。结合我国现有的法律制度规定和事业单位的发展方向，建议在民法上确立民办高校事业单位法人的法律地位，同时完善其作为事业单位法人的相关法律制度。扩大事业单位的含义，将民办高校纳入其中原有界定事业单位的四要素为举办主体、公益属性、资产来源和行业属性：举办主体为国家机关或其他组织，建议对“其他组织”作扩大解释，将企业和自然人纳入其中；公益属性即指事业单位成立的目的是为了社会公益，这也是民办高校的成立目的；资产来源原为国有资产，建议对其作扩大解释，将其他资产来源纳入其中，允许资产来源多元化；行业属性包含教育、科技、文化、卫生等，民办高校显然符合这一规定。当前，事业单位改革正在有条不紊地开展，从事公益服务的事业单位将实行以聘用制度和岗位管理制度为主要内容的人事管理制度。这与目前民办高校的体制已日益趋同。由此可见，民办高校被列为事业单位是有一定实践基础的，仅需将资产来源的国有属性限制取消即可。对投资者应当允许存在合理回报，不应以此为由将民办高校排除在事业单位之外有学者认为事业单位是以公益为目的的，民办高校存在投资回报，故不能赋予民办高校事业单位法人的法律地位。笔者认为这种观点存在一定的片面性。民办高校的成立目的同样是为了社会公益，而不是为了回报。在设立民办高校的过程中，允许投资人收取合理回报与其公益目的并不冲突。台湾地区有学者就认为，在私立学校法人制度中，一概限制营利是不足取的，将私立学校定位于更接近社团法人的法人类型，并建立更接近社团法人的内部组织机构，在私立学校内部建立包括决策、执行与监督三种权力的组织机构，才是更重要的。[3]我国之所以鼓励、支持并发展民办高校，一个很重要的出发点就是国家财政能力不足以支撑所有教育开支，因而需要其他社会资源参与进来。允许合理回报是为了更好地吸引投资者向为社会公益而开展的国家教育事业投资，以弥补国家财政能力的不足。《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》将民办高校视为“教育类非企业单位”，而排除在“事业单位”之外，是对《事业单位登记管理暂行条例》第2条的错误理解。事业单位更多强调的是社会公益的成立目的，而非其他形式上的规定。故此，笔者认为将民办教育纳入事业单位是有法律基础的。

避免被相关各方左右而影响其事业单位法人的法律地位要解决民办高校法人地位独立性的问题，就必须解决民办高校法人财产独立性的问题。由于民办高校的投资者或多或少存在营利目的，如果民办高校被投资者控制，则势必影响其设立的公益目的。《民办教育促进法》相关规定已经赋予了民办高校法人财产权，但这只解决了民办高校法人财产权的权利来源问题。故此，我国的相关法律制度应当进一步规定，在投资者收取回报的基础上实现其投资所有权与收益权的完全分离，以确保民办高校能够实现独立的法人财产权。民办高校在明确与投资者的产权关系后，应进一步建立起合理的法人治理结构，具体可借鉴公司治理模式，并进一步细化完善《民办教育促进法》中民办高校与教育行政部门以及与投资者之间的权利义务关系。

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《工伤保险条例》在肯定有营业执照，已履行登记、备案手续的用人单位与劳动者之间发生的关系认定为劳动关系基础上，同时第六十三条扩大了用人单位的外延，将无营业执照未经依法登记、备案的单位及依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位也纳入了劳动关系的范畴，因而，重新审视劳动关系与雇佣关系是有必要。

依笔者对有关条文的学习和理解，认为区分劳动关系与雇佣关系应从以下几方面分析：

一、用人单位是否需要办理营业执照或者履行登记、备案手续，如果用人单位依法需要办理营业执照或者依法需要履行登记、备案手续，而用人单位未予办理或者履行，根据《工伤保险条例》第六十三条之规定，该用人单位与劳动者之间所发生的工伤争议应属劳动关系范畴，在以往的司法实践中，这些情形都是按照雇佣关系处理的。

现在问题在于，如何评判用人单位依法需要办理营业执照或者依法需要履行登记，备案手续？这些怕是劳动仲裁机构和法院立案最难把握的一个问题。

对于营业执照问题，依照《工伤保险条例》第二条“中华人民共和国境内的各类企业，有雇工的个体工商户应当依照本条例设立参加工伤保险”也就是说劳动关系的一方立体为企业或有雇工的个体工商户，所谓企业是从生产的生产、流通或服务性活动等实行独立核算的经济单位，个体工商户是在法律允许范围内，从事工商业经营的。因此，劳动关系主体一方即用人单位的首要特征是从事生产经营或者流通活动或服务性行业，而用人单位从事生产，流通或服务等经营活动，根据工商法规的有关规定，应当向工商行政管理部门申请登记、注册，领取营业执照后，方可从事经营活动。比如：林某（无营业执照，拥有数方机器，招用李某等5名小工为其生产钢管，一日李某做工时，不慎被冲床轧伤手指，为赔偿问题，双方发生争议，本案中，李某所从事的是生产经营活动，依法应当办理营业执照，故林某虽无照经营，但与李某之间仍属劳动关系而非雇佣关系。再此后，江某家拆旧屋翻新屋，雇小工3名，拆层过程中，其中小工摔伤，双方为赔偿数额发生争执，本案中，江某自家拆屋，不属生产活动或服务性等经营活动，无须办理营业执照，故该争议不属劳动关系而属雇佣关系。

对于登记、备案问题，这主要是针对各类民办非企业单位而言，民办非企业单位是一个较新的法律主体概念，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，它是指企业事业单位、社会团体的其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。这类单位的社会服务领域很广，主要分布在教育、科研、文化、卫生、体育、交通、新闻出版、信息资询、知识产权、法律服务、社会福利等事业领域，比如民办学校、基金会、合伙律师事务所等。

民办非企业单位提供的服务虽其有社会公益事业的物征，但它的设立，应当经其业务主管单位审查同意，并依法履行登记、备案手续。例如：金某、牛某合伙开办了一家法律服务中的（未履行登记手续），聘请郭某为办公室人员，一日，郭某在上班途中受伤，金某、牛某以非工伤为由拒绝赔偿。笔者认为，双方之间已形成劳动关系，因为金某、牛某的法律服务中的依法应当登记而未登记。

二、用人单位和劳动者之间是否具有行政隶属关系。劳动关系中用人单位与劳动者之间有行政隶属关系，有管理与被管理关系，劳动者必须在高层服务以用人单位的情形下进行；在雇佣关系中，尽管劳动者在一定程度上也要接受用人单位的监督，管理和支配，用人单位的各项概率制度对劳动者通常不具有约束力。但人身的依附程度及有前者这般强烈，劳动者在实际工作中有时也具有相对独立的一面。例如，某企业为平整园区场地，以日工资40元，日工作8小时为条件临时招用了4名农民工，一农民在工作中不慎被场地上的推土机碰伤致残，该案中，尽管劳动者施工当中要服从用人单位的指挥和监督，但并未成为该单位的成员，也必遵守该单位的各项规章制度，两者之间不存在着行政上的从属关系，因此，双方所形成的是一种雇佣关系而非劳动关系。

三、劳动人员是否连续稳定地从事工作。一般来说，劳动关系中劳动者有长期、持续、稳定在用工单位工作的主观意图。例如鞋厂招做鞋底长工，一般让小工准备长做，招用临时撤资工就不同，临时搬货工今天做了明天就有可能不做，就不能算形成劳动关系，雇佣关系中劳务人员具有临时性。

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下放事权，确实服务民生

按照“五个凡是”的要求，在全县率先启动事权下放工作，切实体现“以民为本、为民解困、为民服务”的民政服务宗旨。目前下放到社区和乡镇（街道）的事权共计23项。为确保下放的事权能够在社区和乡镇（街道）顺利办理，我局在六月份由主要领导带队，各科室负责人参加，逐一到各社区、乡镇（街道）开展对接工作，确保下放的事权能够真正方便群众，同时印发了《县民政局事权下放相关材料汇编》，方面基层工作人员办理民政下放事权。

强化措施，促进行政工作水平不断提高

为促进我局法治工作的不断提升，今年以来，我局在行政执法活动中，通过不断强化措施来提高行政水平。1、认真组织有关科室对行政许可项目进行了全面清理，并对清理后行政许可项目进行提速，根据《关于印发县清理规范许可与非许可事项实施意见的通知》（政办发[134]号文件）要求，经逐一对拟保留的行政审批项目进行认真复核，保留“社会团体成立、变更、注销登记“和”民办非企业单位设立、变更、注销”两项行政许可项目，保留“福利企业设立、年检”、“在城镇三无人员和农村低保人员审批”等十项非行政许可项目。2、做好殡改“八不准”政策的宣传工作和突发事件应急预案工作。发放殡改宣传资料40000余册，开展广播、电视广告、进村入户等多种形式的宣传，确保群众对殡改“八不准”政策的知晓率达到90%以上。自8月1日执行殡改“八不准”规定以来，全县未发生社会，群众对政策的接受程度较高。3、严格执行收费许可证制度。除婚姻登记、领养按照物价部门核准的标准收取费用外，其他项目均为不收费。不存在摊派、超额收取费用等违规现象。4、创建优质服务窗口形象。实行婚姻集中登记，大力推进婚姻登记规范化建设,坚持依法服务、文明服务、规范服务、便民服务、爱心服务，着力为登记对象提供一个温馨、舒适、便利的登记环境，全年没有出现一宗违法违纪登记现象，登记合格率达到100%。5、全面推行首问责任制和机关服务承诺制，局机关与各科室单位签订《党风廉政建设责任书》，将责任落实到个人。聘请人大代表、政协委员、基础工作人员、企业代表等作为监督员，督促规章制度的落实，切实用规章制度规范、约束干部和工作人员的行为，推动机关作风的转变。至今，各科室工作人员之间无推诿扯皮现象，没有门难进、脸难看、话难听、事难办的现象，工作中无吃、拿、卡、要现象，没有接到群众投诉和批评意见。

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资源，完善工作机制，全面推进民政各项工作，为构建和谐社会发挥民政职能部门的积极作用。

一、以低保制度为核心，新型社会救助工作获得新进展

进一步巩固最低生活保障工作在新型社会救助体系中的基础性作用，加强低保规范化管理，完善低保标准动态调整机制，做到应保尽保、应补尽补、应退尽退。依托农村合作组织，在西塘桥镇积极探索

帮扶低保家庭脱贫致富的“造血”型救助。全面启动基层低保规范化建设活动，通过建立基层低保规范化建设工作领导小组、制定了实施方案、整理编辑了规范操作手册、配置了村（社区）专(兼)职低

保联络员等十项举措，大力推进低保规范化工作。提高医疗救助的时效性，先后开展四次医疗救助，共发放医疗救助金93.7万元，救助困难群众508人。及时发放春荒救济金19.87万元，扶助低保户、困

难户生产自救。积极配合做好农村危房改建工作，会同建设、财政部门完成对全县160户危房改建对象实地踏勘，年内列入农村危房改建对象121户，下拨危房改建补助款47.6万元。开展避灾工程建设，

利用现有敬老院、村(社区)办公用房、中小学校舍等公共设施，投入9.2万元购置相应的救灾设备和救灾物资，在全县建立11个避灾中心,总建筑面积53600平方米，可安置灾民12800人。增强灾害防御能

力，做好应对13号台风（韦帕）的工作措施，下拨救灾款58万元。及时启用避灾工程，妥善安置转移人员生活。进一步抓好五保集中供养工作，投资150万元的*镇敬老院改扩建工程完成主体工程建设

。依法重新规范城镇三无对象和农村五保对象的审批手续，至12月底全县符合农村五保和城镇三无条件的对象270人。入敬老院集中供养261人（含户院挂钩16人），集中供养率为96.66%。做好春节慰问

工作，春节期间，全县共走访慰问各镇敬老院和各类社会困难对象8123人，发放慰问金和慰问品共计241余万元。对全县1743户低保对象，发放春节低保慰问金27.3万元。积极稳妥地做好移民后期扶持人

员资金发放工作，顺利完成3次31.6万余元移民后期扶持直接补助资金发放工作。

二、以夯实双拥基础工作为重点，深化安置改革，进一步做好优抚安置及双拥工作

深化安置改革，出台《*县关于进一步加强退役士兵职业技能培训工作的意见》、《关于调整退役士兵安置补偿办法》《*县军人抚恤优待实施办法》文件,建立县退役军人职业技能培训中心，妥善

做好退役士兵安置工作。认真落实各项优抚政策，保障优抚对象的合法权益，大幅度提高义务兵家庭优待金和优抚金，其中，在乡残疾军人优抚金标准在20*年的基础上提高30%，户籍在农村、年满60周

岁的退伍军人，政府将按上年度全县农村居民人均纯收入的6%比例给予一次性生活补助。以纪念建军80周年为契机，进一步夯实双拥创建基础工作，提请县委、县政府出台《关于进一步分解落实双拥工

作任务的意见》文件，并以县双拥办名义下发了《*县双拥工作联络员工作目标考核办法》和《关于进一步规范社区双拥工作有关内容的通知》文件。以构建三个平台，完善五项机制，开展八项活动

为总要求，落实措施，分解任务，明确职责，强化考核，进一步提高全县双拥工作规范化、制度化、社会化水平。会同县委宣传部、县妇联、县人武部政工科等单位在全县组织开展评选十佳“回乡创业

”退伍军人和十佳“艰苦创业”好军嫂活动。积极探索在“两新组织”建立双拥活动新平台。在浙江嘉兴中达集团有限责任公司组建首个双拥服务小组。积极组织春节走访慰问活动，由县四套班子领导

带队，走访慰问了驻盐各部队及部分重点优抚对象，召开了新春拥军优属茶话会，各镇广泛开展对重点优抚对象的走访慰问活动。

积极稳妥做好参战人员认定上报工作，依据民政部《关于落实优抚对象和部分军队退役人员有关政策的实施意见》等有关规定，严格政策界限。

三、依法行政，完善规范管理措施，认真做好社会事务管理工作

进一步深化完善村务公开和民主管理工作机制，加强村务公开民主管理制度建设，联合县委办、县农经局等单位，分二次对全县8个镇区51个村的村务公开民主管理规范化建设创建活动进行督查和考核，

进一步完善村级民主管理制度；开展农村新社区工作试点活动，武原镇君原村、红益村和开发区的新城村、曙光村被列为首批试点村，通过完善农村社区生产生活基础设施建设，健全村级民主管理制度

，深化村务公开民主管理，开展扶贫帮困、互助互济和生活扶助为主要内容的服务活动，初步探索我县开展农村新社区工作思路。贯彻《城市居民委员会组织法》，依法开展社区换届选举工作，除核电

系统外，武原镇现有12个社区完成了换届选举，共选举产生新一届社区干部74名，其中党员45名，占61%。在城北社区开展直选试点工作，为推动我县社区民主选举活动进行了有益的尝试和探索。配合全

县“五大联创”和县城重点路段的集中整治活动，在武原镇设置公益性路牌71块、标准路牌35块、门楼牌1871块，完成新桥路、百尺路、枣园路、河滨路公益性路牌设置工作，开展地名规划编制和地名

网站建设招标前期工作。深化殡葬改革，积极推进生态葬法，加强骨灰存放场所建设，出台《县骨灰存放场所建设管理办法》，全县已建成公益性骨灰存放场所52座，树葬点2处，生态墓在行政村的覆盖

率达到90%以上。依法开展民间组织年检工作，完成对50家社团和30家民办非企业单位年检材料工作，并依法撤销社团和民办非企业单位5家，今年以来新批社团4家，新批民办非企业单位3家，目前全县

现有社团64家，民办非企业单位38家。按照上级要求，及时开展了行业协会与党政机关脱钩的清理工作，根据全省行业协会与政府机关脱钩工作的有关部署，我县采取注销，脱钩和转为其他类社团的方

法，开展行业协会脱钩改革的实施工作。全县11家行业协会与行政机关的脱钩改革工作按省里要求在9月底前全面完成，其中：注销行业协会1个；转为专业类社团1家；变更社团办公场所5个；现职机关

工作人员脱钩13人。

贯彻落实县推进和谐社区建设工作会议精神，会同武原镇启动城北、建新、蒋家桥等社区工作用房扩建工作，经过多方论证，目前蒋家桥社区通过租赁、城北社区通过搬迁、建新社区通过置换、扩建的

方式，基本落实了350平方米以上工作用房，到年底，我县50%的社办公服务用房面积达到了省委、省政府提出的不少于350平方米的标准，社区工作环境得到了根本改善。为进一步完善社区服务功能，按

照高标准、高质量、全方位、专业化的要求，投入50万余元组建社区服务信息中心，并于12月7日进行试运营，中心通过设立求助热线96345和服务网站(*)将在居民需求和社会服务

之间架起一座桥梁，为社区居民提供生活服务、政策咨询、社会事务三大类18种100多项为民服务，使居民感受到信息化社区服务的方便快捷。

四、以增进社会服务功能为重点，着力做好社会福利事业发展工作

一是积极开展为老年人办实事活动。县老年公寓做好养老服务工作，现有入寓老人131名，售出床位157只。继续巩固老年电视大学教学点工作。加强对农村及社区招生宣传，今年春秋季招生5300人，为

开班以来最多的一次。做好庆祝第二十个老人节各项工作，县老龄办举办了老年画展、老年人座谈会、组织老年文艺团队参加市老年文艺汇演等；全县各部门、各镇（区）开展了丰富多彩的祝寿、游艺

等一系列庆祝活动，让全县老年人度过了一个愉快的节日。全县还广泛开展走访慰问助老济困送温暖活动，县委书记梁群，县长沈晓红，县委常委、副县长盛勇军分别走访慰问了西塘桥镇和澉浦镇敬老

院五保户、百岁老人、困难老人，全县共走访慰问老人125人次，投入慰问金5万余元。掀起敬老爱老助老，进一步推进老年法规政策的贯彻落实。部署开展村级老年人协会换届选举工作，继续开展

社区老龄组织工作规范化建设（3587工程），指导宜家社区开展创建工作，加强基层老龄工作。二是开展福利企业资质认定工作，依照签订劳动合同、缴纳四险、残疾人比例达标、工资从银行支付等四

项标准进行资质认定，协助税务部门推进福利企业税制改革。会同县残联举办一场春季劳动力洽谈招聘会，为福利企业招收残疾职工239人，核发上岗证件等798件，现已完成认定的福利企业有45家，占

总数的93.7%。县社会福利企业协会在全县45家福利企业中建立助残奖学制度，有24名福利企业残疾职工子女领取了29500元助学奖励费。三是大力发展慈善事业，首届*慈善大会顺利召开。20*年度

“心连心”慈善募捐活动迅速在全县全面展开，县慈善总会共收到捐款670万余元。加大慈善救助力度，拓宽慈善救助领域，通过开展助医、助残、节日慰问等活动，共发放救助金3*万余元，救助困难

群众2285人。

五、加强民政部门自身建设

根据省、市、县委的统一步骤，我们认真开展作风建设年活动，提出结合民政实际开展“七个一”系列活动及“走百访百”主题实践活动，全局工作人员共走访村104个、8个敬老院，走访民政对象155户

。共疏理出意见、建议19条，为民政对象办实事15件，提请政府出台民政方面的有关政策4项。达到“知民情、解民困”的直接效果。以关注民生为主线，突出重点，抓难题破解，切实解决事关民政对象

的热点难点问题的解决，促进年内民政工作任务的落实。

出台和修订了《*县民政局机关工作人员考核试行办法》等6个制度规范办事程序，健全规章制度，进一步增强了干部职工的宗旨意识、责任意识、廉洁自律意识，提高了服务、协调、管理和依法行政

能力，干部队伍素质有了明显提高。积极做好民政信息宣传工作，出刊民政信息简报24期，双拥简报10期。做好群众来信来访的接待调处工作，共受理群众来信38件，来访98件152人次，县长公开电话23

件，办结率100%，完成5件县人大建议和县政协提案办理工作。

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关键词:民间组织;发展现状;主要问题;对策建议

中图分类号:C23文献标识码:A文章编号:1003-2851(2009)12-0001-02

民间组织泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。这些组织中通常包括各种冠以“学会”、“研究会”、“协会”、“商会”、“促进会”、“联合会”等名称的会员制组织, 以及包括基金会和各种民办学校、民办医院、民办社会福利设施等各类公益服务实体在内的非会员制组织。本文从民间组织的发展现状、近年来我市民间组织所做的工作以及存在的问题和建议等方面作一阐述。

一、我市民间组织的发展现状

民间组织具有天然的对社会各群体良好的组织和协调能力,对于有效整合社会关系,促进社会多种力量良性互动,逐渐消除公共权力与个体利益的对立以达到和谐状态有着极为重要的意义。如民间组织“自然之友”在1996年向中央政府紧急反映云南滇金丝猴因森林砍伐而濒临灭绝的情况得到重视,使这一物种得以保存下来。此外,目前在中国各公共场所广泛推行的“26度空调节能行动”,就是由自然之友、地球村、中国国际民间组织合作促进会等6家民间组织发起的。

近年来随着我市经济的持续快速发展和政府改革的稳步推进,我市民间组织也迅速成长并日益壮大起来。他们在调动社会资源、提供公共服务、维护社会稳定、协调社会关系、促进经济发展、创造就业机会等方面发挥了重要作用,特别是在扶助弱势群体和开展各种公益性的社会福利服务方面,发挥着政府与市场所难以取代的积极作用。

比如2006年9月,第五轮中国全球基金艾滋病项目在我省兰州、天水两市启动。该项目以控制艾滋病经性途径传播为重点,预防新一轮艾滋病病毒在中国感染。甘肃花雨工作组将原有热线电话延伸,开通24小时服务,并开展了兰州市男性接触者预防艾滋病经性传播活动;兰州庄严心理研究中心对特殊人群防艾心理、行为进行了调研;兰州大学红丝带爱心社深入兰州部分建筑工地,对农民工进行防艾宣传;艾滋病病毒感染者关爱互助小组发起精神支持与生产自救活动。

2007年由七里河社区志愿者协会组织实施的“四点半工程”,每天下午四点半义务接送小学生,组织放学的孩子们开展有益的校外活动,请社区志愿者为孩子们讲革命传统,作报告,辅导功课,成为校外最佳辅导员,同时也使他们找到了发挥余热、施展才艺、奉献爱心的多彩舞台。

我市各类民间组织充分利用自己的资源和人才优势,积极发挥社会功能,取得了较好的社会效益。在参与我市社会福利建设,推进社会公益事业的发展方面起到了积极作用,向党和政府提出了不少建议,调解社会矛盾、促进人际和谐、密切了党群干群关系,采取多样化的手段和灵活的机制,利用社会资源,扩大社会服务领域,拓展了就业和再就业渠道,适应了人民群众日益增长的不同层次的物质文化需求,成为我市服务业的重要组成部分,推动了我市经济发展,在繁荣文化、发展教育、保护生态、推动科技进步、促进体育卫生事业等方面奉献聪明才智,建功立业,促进了我市各项社会事业的发展。

二、我市民间组织发展中存在的主要问题

民间组织不仅是联系政府和人民群众的桥梁与纽带,而且是维护社会稳定的安全阀,可以为社会发展和稳定提供重要前提和基础。我市民间组织直接代表各公众阶层,向政府表达意愿,参与公共政策制定,协调公共政策和社会群体间的利益冲突。但是,在其发育和成长过程中也暴露出一些亟待解决的问题,制约着我市民间组织的健康发展。

(一)民间组织的双重管理体制不够健全

民间组织的登记制度和管理制度是采取双重管理制,实行登记管理机关和业务主管单位的双重审核、双重负责、双重监管的原则。这要求发起人要先找一个愿意当“婆婆”的业务主管单位,才可成立社团,增加了登记注册的困难。

2002年成立的兰州市民间组织管理局是全额拨款的事业单位,隶属市民政局,是全市民间组织的登记管理机关,负责全市民间组织的登记和年度检查,监督民间组织活动,依法查处民间组织的违法活动和非法组织。对民间组织进行监督管理和开展执法活动是登记管理机关的一项重要职能。但是登记管理机关没有执法权,缺乏行政执法的基本职能,难以做到依法行政,外出执法必须协同政策法规处一起行动,管理力量薄弱,监管不到位,矛盾突出。

比如,一些业务主管单位没有认识到民间组织在经济、政治、社会生活殊的作用,要么认为民间组织可有可无,就是从事交流、研究等之类务虚的事,对之疏于管理,仅仅对民间组织登记、年检出具审查意见,出了问题,大多不愿承担责任;要么认为民间组织乱收费,干扰政府部门正常工作,没有从发展观点,从完善市场经济体制的高度,认识到民间组织潜在的作用。

目前,我市各级管理人员中仅有市民间组织管理局的人是专职的,县区没有配备专职的登记管理人员和专项工作经费。随着民间组织发展管理的任务越来越繁重,管理任务重与管理人员少的矛盾将十分突出。民间组织参加人员素质参差不齐,违法违规行为时有发生,非法结社现象时有出现,有关部门之间的联动机制也需要进一步完善,管理力量需要进一步加强。

(二)民间组织的发展缺乏政策支持和引导

近年来,我市对民间组织的管理和培育工作日益重视,专门出台了关于加强社区民间组织培育与管理的意见,专门就社区民间组织的培育给予政策、资金等扶持。但总体来看,目前民间组织在登记门槛、税收、财务、人事、工资、福利和劳动用工等方面还缺乏有效的政策支持和引导。较多的民间组织感觉缺乏国家政策支持,而且,不少民办非企业单位特别是教育类的民办非企业单位都认为它们与同类的民办非企业单位在待遇上存在不平等,有些政府部门在有关政策上存在不公平现象,如表现在“资金”、“评奖”、“项目立项”等方面。

(三)民间组织的发展缺乏社会关注

社会对民间组织普遍缺乏一定高度的认识。由于鼓励和维系民间组织健康发展的社会机制尚未完善,缺乏鼓励社会支持和参与的引导性制度与政策,社会公众对这种新生的组织形式及它们的活动方式仍然存有一定的偏见和疑虑。同时,由于社会在组织文化方面的培养比较欠缺,广大公众的结社意识、公益意识还比较弱,在包括与市场经济相适应的公民意识、自治观念、法制观念、公益精神等社会文化方面的支持比较薄弱,从而导致对民间组织的认识比较淡薄。另外,政府自身对民间组织的认可存在问题。即使是在各级党政机关,也有不少人不明确民间组织的重要地位和作用,还没有认识到市场经济体制需要民间组织充分培育和发展,真正成为企业与市场之间的中介、人民群众与政府之间的桥梁,成为社会建设和管理的力量,成为和政府、企业相并列的第三部门。由于认识不到位,就不可能对民间组织的发展引起足够的重视。

(四)民间组织自身发展能力不足

由于不少民间组织是依赖各类基金会、海外资助机构的资源,许多组织只能按资助者的意愿做项目,而无法制定自身的长远策略。由于经济发展水平、社会观念以及民间组织自身等方面的影响,许多民间组织没有固定的资金来源,在经费维持上比较困难。多数民间组织由于社会影响力不强,社会公信度不高,还难以吸引社会捐赠。

部分组织内部管理不规范,自律不够,能力不强。一些民间组织在运作中采取因循守旧的工作方式,依附于某个政府部门,行政化倾向较明显,民间性特点不突出。有些民间组织在财务管理、人事管理等方面没有规章制度,有些即使制定了一些内部管理的规章制度也多流于形式,应付检查;有的社团理事会、常务理事会长期不开会,不讨论民间组织事务,违规现象时有发生。有的民间组织自身定位和发展方向不明,发展思路不清,发展动力不足,服务能力、服务意识不强;有的承担政府转移职能履行不到位,开展各种公益性活动困难多、难度大;有的政治与法律素质不高,自律和诚信意识差。部分民间组织受到社会普遍追求利益风气的影响,在经济利益驱使下,将营利作为首要目标,成为某些组织、某些个人致富的工具,严重偏离民间组织宗旨。

三、加强我市民间组织建设的对策建议

(一)完善有关民间组织的管理体制

改革现行民间组织登记管理机关和业务主管单位双重许可的管理体制,建立民间组织综合监管体制,登记管理机关、业务主管部门及有关职能部门密切配合,形成各司其责,齐抓共管的工作格局。最大限度地拓宽民间组织的准人范围,以零门槛的设定解决民间组织合法性问题;对所有的民间组织搭建一个进行普遍备案的注册平台,通过备案注册获取民间组织的基本信息,关注其发展;对于满足条件的民间组织实行具有强制性的登记许可制度;特别要积极培育各种与政府合作、有利于促进社会公共利益、基层民主和公民自治的民间组织。要为公益性民间组织创造更好的制度环境。对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的民间组织,实行公益法人认定制度;对于经认定成为公益法人的民间组织,一方面给予财政和税收等方面最大限度的优惠待遇,而另一方面要进行更为严格和规范的行政监管及社会监督;坚决取缔那些从事非法活动的民间组织。要加强信息披露工作,凡规定应当披露的信息,应要求民间组织真实、及时、完整地披露,以接受社会的监督,提高公信力。对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的民间组织,实行公益法人认定制度;对于经认定成为公益法人的民间组织,一方面给予财政和税收等方面最大限度的优惠待遇,而另一方面要进行更为严格和规范的行政监管及社会监督;坚决取缔那些从事非法活动的民间组织。

(二)加大民间组织发展的政策支持和引导

民间组织的发展要求政府的工作能够整合不同利益,民间组织的发展又为整合不同群体利益提供了组织化的渠道。政府要主动地顺应这种潮流,扶持民间组织发展。政府应在购买服务、项目扶持等方面对民间组织进行支持,同时支持民间组织获得合法的服务性收入,实现资金来源的多元化。要制定一套系统、可行的民间组织税收激励机制,落实个人和企业捐赠社会公益事业免税政策,通过减免税政策对民间组织进行扶持,从根本上解决民间组织资金不足问题;要放手向民间组织让渡权力,将那些市场不愿管、政府无力管的社会职能尽快让渡给逐渐发展起来的民间组织,并给予充分的信任,达成良好的沟通,形成合理而有效的社会管理架构;要主动与各种合法的、健康的民间组织建立伙伴关系,充分发挥它们在社会管理、公民参与中的作用;在改革过程中,在公共政策制订过程中,多引人民间组织参与。比如,可以使一些民间组织的代表参与人大,政协的活动,从正式的政治渠道纳入民间组织参加政策互动,引导民间组织与政府加强合作,共同建设社会主义和谐社会。

(三)提高社会对民间组织的关注程度

社会对民间组织的认知与认可,固然与民间组织自身发展的状况与实际社会影响力直接相关,但也与整个社会的舆论引导和社会组织文化的培育密切相关。因此,必须通过舆论宣传加强对社会公众主体意识、结社意识、参与意识、自治观念、公益精神等方面的引导,加强现代社会政治文明的普及,引导公众从社会发展的高度去理解发展民间组织的重要意义。同时,也需要民间组织通过自身活动,加大宣传力度,使人们更为了解和熟悉民间组织的发展状况和社会作用,从而提高社会对民间组织的认知度,使民间组织获得更好的社会支持氛围。既要看到民间组织存在的问题,也要看到它兴起的必然性及其对构建社会主义和谐社会的重要意义,要关注和扶持民间组织的成长。将民间组织纳入党和政府的活动视野,执政党要加强对民间组织的领导和引导,各级政府要采取积极有效的措施,完善保护和发展民间组织的政策规章,明确民间组织的地位和作用,培育和发展各类民间组织。

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[关键词] 盐城市；农民；资金；互助；合作社；试点；对策

[中图分类号] F830.61 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）17- 0044- 02

为了帮助农民家庭投资创业、发展现代农业、促进其增收增富，按照中央与江苏省委关于稳妥发展农民资金互助合作精神，盐城市在2006年于亭湖区便仓镇开展了农民资金互助合作社试点工程，经过了6年多的运营，取得了良好的效果。截止到2012年底，全市农民资金互助合作社已经发展至138家，总计吸收20万农户。自开展试点工程以来，盐城市农民资金互助合作社总计为农民发放贷款120亿元，引导增加三农投入超过了300亿元，这已经成为农村金融服务渠道的有效补充之一。但是，在试点过程中也出现了一些问题，本文分析存在的问题并提出相应的对策。

1 盐城市农民资金互助合作社试点运行中存在的问题

农民资金互助合作社虽然得到了迅速的发展，但是依然处于试点阶段，规模总体较小，带动力不足、管理水平偏低，在发展的过程中也面临着各种问题，主要表现在以下几个方面：

1.1 办社宗旨不突出

少数互助合作社在试点过程中盲目的追求利润，直接或者间接提高互助金的利息，将农民资金互助合作社办成“商业银行”；同时，农民资金互助合作社资本的分红相对较高，少数合作社的回报率已经接近了10%，这就违背了《农业专业合作社法》中规定的“资本报酬有限”的原则；此外，给予农民的互惠政策并不突出，很多入社农民未能享受到二次盈余分配，即使能够分配到少数的红利，也没有达到《农业专业合作社法》中规定的返还比例。

1.2 内部管理不规范

在现有的138家农民资金互助合作社中，内部管理严格，按照规范运行的不到90%，约有10余家互助合作社的运行并不规范。这表现在未对发起人的任职资格进行严格的审批、未将民主管理制度进行落实两个方面。虽然盐城市已经制定了《农民资金互助合作社监管办法》、《农民资金互助合作社示范章程》等一系列的规章制度，但是还有少数的合作社未按照章程办事，重大的经营方针依然由少数人决定，没有充分突出社员的主体地位。

1.3 税收问题尚未解决

就现阶段来看，盐城市138家农民资金互助合作社均登记为民办非企业单位，但是，相关条例中明文规定，民办非企业单位禁止从事与赢利经营有关的活动，这并不符合农民资金互助合作社的定位，也不利于其良性发展。在2010年实施的《江苏省农民专业合作社条例》中规定，“符合相关法规及本条例条件者，工商行政部门可以将农民资金互助合作社登记为农民专业合作社法人，但是不得将其作为经济组织和企业法人登记”。实际上，条例中尚未将工商部门登记的前置条件进行全面落实，加上报税环节繁琐，这就导致盐城市农民资金互助合作社的发展还存在一些障碍。

2 盐城市农民资金互助合作社现有问题的解决对策

2.1 政府方面要加强对互助合作社的扶持力度

为了更好地促进互助合作社的发展，政府必须为其发展提供一个宽松的法律和政策环境，明确农民资金互助合作社的上级监管部门，对合作社进行正确的管理、指导、监督和协调，为符合条件的互助合作社颁发“经营金融业务许可证”；同时，要加强对合作社财政转移支付的扶植力度，将农业扶贫资金与财政支农资金集中起来，以国家公共形式投入互助合作社之中，改善其资本构成、提高资金的利用效率，全面实现扶农、支农和强农的最终目的，为“三农”问题的解决创造良好的机遇。

2.2 加强对互助合作社管理人员的教育

虽然试点的时间还不长，但是盐城市农民资金互助合作社依然取得了良好的成绩，这就说明盐城地区的农民有着合作的需求和基础，但是在试点的过程中也出现了一些问题，除了政策方面的影响，还有一些人为因素的影响。根据调查结果显示，在农民资金互助合作社中，很多管理岗位都是由以往在农村合作基金会、农村信用社会计岗位工作过的人来担任，虽然他们有丰富的经验，但是缺乏资金的管理能力和风险防范意识，常常会出现贷款不规范、处理方式不科学等行为。为了促进互助合作社的良性发展，各个管理部门必须要加强对互助合作社管理人员和基层工作人员的培训，提高其专业技能水平和风险防范意识。

2.3 探索新型的风险防控方式，促进合作社的良性发展

农民资金互助合作社是一种典型的弱势群体求存方式，其风险既包括外部环境的影响，与内部的经营也有着密切的联系。外部风险包括政策风险和市场风险，目前盐城市鼓励农民成立资金互助组织，在税收方面也予以了极大的优惠，这就为互助合作社的发展奠定了良好的政策基础。市场风险主要指利率风险，目前农民资金互助合作社的利率是固定的，一旦遇到利率上调的情况，很有可能会出现基础股的退股情况，这就会给互助合作社的发展带来不良影响，为了应对这种情况，互助合作社的借贷利率应该参照市场利率来制定。

除了外部风险外，内部风险也是一个不容忽视的问题，这主要指员工道德风险、经营管理风险与运行机制风险。为了应对内部风险的发生，必须要建立完善的用人机制，实施本地社员管理制，加强对社员身份的稽查，全面降低运行机制的风险。同时，要建立完善的借贷保险制度，以贷款业务作为切入点，利用互助合作社的渠道，为客户提供保障，此外，还可以探索多种信用工具，将房屋和土地使用权货币化，作为担保和抵押的工具，为农村经济的发展和农民增产增收提供全面的资金支持。

主要参考文献

[1]陆立才.对盐城市农民资金互助合作社的几点思考——阜宁县硕集镇富民资金互助合作社的调查[J].农村经济与科技，2009（7）.

[2]陆立才.盐城市农民资金互助合作社运行机制分析[J].合作经济与科技，2013（8）.

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[关键词]劳动合同法；劳动法；劳动合同

[中图分类号]D920.4

[文献标识码]A

[文章编号]1671- 5918（ 2015） 08- 0091- 02

doi：10. 3969/j.issn.1671- 5918. 2015. 08- 042

[本刊网址]http：//

《劳动法》的实质是调整劳动关系和与劳动关系密切联系的社会关系的法律。主要内容包括：劳动者主要的权利和义务；劳动就业方针政策、职工录用的规定、对劳动合同的订立、变更与解除程序的法律规定、规范集体合同的签订和执行办法、劳动者工作时间、休息时间、报酬制度、安全技术和劳动卫生的规范、未成年劳动者与女职工的保护办法、职业培训制度、社会保险与福利制度、劳动争议的法定解决程序、对劳动法的执行、监督、检查制度和违反劳动法所应承担的法律责任等。

《劳动合同法》的实质是规范劳动关系。是调整中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织与劳动者建立劳动关系、订立履行、变更、解除或者终止劳动合同的法律规范。

《劳动合同法》于2008年1月1日起施行至今已经七年。它的颁布实施，对完善我国社会主义市场经济法律体系，健全现在我国市场经济劳动合同制度、提高劳动生产率、保护劳动者的合法权益、构建与发展稳定和谐的劳动关系、推动建设和谐社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。对《劳动法》在劳动合同制度方面的重大改进和突破，有如下具体体现：

一、进一步明确劳动合同适用对象及范围

《劳动合同法》是调整劳动者与用人单位之间因签订劳动合同而产生的权利义务关系的法律规范的总称。《劳动法》关于适用范围在第二条有明确规定：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织，包括国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者。”而《劳动合同法》关于适用范围在第二条比《劳动法》明显扩大，将“民办非企业单位等组织”和所有“建立劳动关系”的人员都纳入了法律调整范围，这就使得劳动合同法覆盖了所有应受保护的劳动者。

《劳动合同法》首次以法律形式对用人单位加以调整和规范。第四条明确规定：“用人单位应当建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务”。这在法律上起到防止现实中一些企业在建立规章制度时，规避法律，侵害劳动者合法权益。做到有法可依。

二、进一步明确劳动合同双方基本义务

劳动合同是指：劳动者与用人单位确立劳动关系，明确双方权利义务签订的协议。它是双方建立劳动关系和保护双方权益的法律形式，又是法律凭证。《劳动法》第十六条规定：“建立劳动关系应当订立劳动合同”。但没有明确规定订立劳动合同义务是在用人单位一方还是在劳动者一方，还是在用人单位和劳动者的双方。对于已经进入用人单位工作的劳动者，用人单位与劳动者应该在什么时间签订劳动合同，《劳动法》中没有明确具体规定。这给许多用人单位在签订劳动合同时，容易造成很大的随意性，使得用人单位与劳动者之间不签订劳动合同或随意解除劳动合同时有机可乘。

《劳动合同法》第一条明确规定，为“明确劳动合同双方当事人的权利和义务制定本法”，这在法律上明确了劳动者和用人单位各自作为劳动合同的主体，双方在法律地位上是完全平等的。法律同时保护劳动者和用人单位双方的权益。第十条同时规定：“建立劳动关系，应当订立书面劳动合同。已建立劳动关系，未同时订立书面劳动合同的，应当自用工之日起一个月内订立书面劳动合同”。此条款在法律上十分明确地规定了用人单位签订劳动合同的基本义务，彻底改变了过去在签订劳动合同时对时间上没有明确法律条文规定的现象。以法律规定形式首次解决了用人单位在与劳动者签订劳动合同时，是强制性的，并明确了时间和内容上必须签、何时签、如何签的问题。进一步体现维护广大劳动者合法利益的立法宗旨，从而在法律上为维护劳动者合法权益提供了可靠的保障。

三、进一步明确劳动合同签订的程序及期限

《劳动法》第二十条规定：“劳动合同的期限分为有固定期限、无固定期限和以完成一定的工作为期限”。但对劳动法的三种劳动合同期限的内涵及外延没有作明确的界定。这使得许多企业签订劳动合同时，以私利出发，短期化现象严重，甚至出现一年一签或者一年几签劳动合同现象。这在很大程度上造成劳动关系不稳定，造成劳动关系的不和谐。劳动合同的无序和短期化，必然导致劳动纠纷增多，造成劳动者缺乏归属感和安全感，对社会稳定和企业长期发展都产生不利的影响。

劳动合同法在立法中对实现劳动力资源的市场配置，促进劳动关系稳定是有充分考虑的。

《劳动合同法》对《劳动法》中三种劳动合同期限继续沿用，但作了更加明确的规范和诠释。特别是对于目前企业劳动合同短期化现象的突出问题，《劳动合同法》第十四条规定：“用工单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同”。这里看出法律对事实劳动关系明确的保护，充分体现了《劳动合同法》的立法宗旨：保护劳动者的合法权益，建立和谐稳定的劳动关系。《劳动合同法》规定，合同到期或终止，用人单位也要支付薪金、补偿金。用人单位如果随意解除、终止与劳动者的劳动合同，经济补偿应当根据劳动者在本单位的工作年限，按满6个月支付半个月工资、满1年支付1个月工资的标准向劳动者支付经济补偿。如果按照《劳动法》的规定，用人单位只有在解除劳动合同时才支付薪金、补偿金。可见，《劳动合同法》鼓励和引导用人单位和劳动者签订较长期合同，积极倡导和推进构筑和谐稳定的劳动关系。其条款规定的更加细致、具体；更易于操作，将目前社会上劳动关系出现的许多新情况、新问题都纳入调整范围，把我国劳动法律制度同不断发展的经济社会紧密结合起来具有很强的现实指导意义。

四、进一步明确了劳动合同内容的具体条款

市场经济条件下劳动关系契约化是其基本特点。《劳动合同法》与《劳动法》在劳动合同文本中，对必备条款和商定条款都作出了具体的规定。《劳动合同法》在商定条款中增加了具体规定，将工作地点、工作时间和休息休假等三项要求，在劳动合同的内容中有明确规定，将劳动合同中的劳动纪律、终止条件和违反劳动合同的责任等内容进行了必要地删除。这样劳动合同在内容上更加全面、更加具体，可操作性和针对性更强。

《劳动法》与《劳动合同法》关于在劳动合同法定条款外，劳动合同的其它内容和商定条款，用人单位和劳动者均可以协商约定。《劳动合同法》根据现实情况作出了新的规定。（一）增加了劳动者试用期形式。《劳动法》对试用期的规定的只有一种形式：不超过6个月时间。而《劳动合同法》增加了一个月、二个月试用期的形式，既：“劳动合同期限三个月以上不满一年的，试用期不得超过一个月；劳动合同期限一年以上三年以下的，试用期不超过二个月；三年以上固定期限和无固定期的劳动合同试用期不得超过六个月”。同时还规定：“同一用人单位与同一劳动者只能约定一次试用期”。（二）谨慎引入了竞争法中竞业禁止的内容，增加了劳动者培训后服务协议、劳动者保守商业秘密、劳动者竞业限制等内容。规定只有在劳动者违反了服务协议期限和违反竞业限制两项约定内容情况下用人单位才可以与劳动者约定由劳动者承担违约金，否则视为违法。这些条款充分说明用人单位与劳动者双方主体在法律地位的平等公平，体现了劳资关系互利共赢，有利于劳动者与用工单位劳动关系的相对稳定，促进社会的和谐稳定发展。

五、进一步明确劳动合同中劳务派遣的特别规定

劳务派遣制度是指劳务派遣机构与劳动者劳动合同并支付报酬的一种新的用人方式、就业形式、经营方式和用工制度。其就劳动关系而言，最大特点就是：在劳动者、劳务派遣单位和劳务接受单位三方中，体现的是两重法律关系。一种是劳动者与劳务派遣单位（有关系没劳动）的劳动关系，另一种是劳动者与派遣单位（有劳动没关系）的关系。劳务派遣是国际上通行的做法，也是我国用工制度发展的一个不可忽视的趋势。因为历史原因，《劳动法》没有这方面的法律规定。但在《劳动合同法》第五十七条规定：“劳务派遣单位应当依照公司法的有关规定设立，注册资本不得少于五十万元”。在《劳动合同法》中，关于劳务派遣签订的劳动合同内容，包括派遣期限、劳动报酬及支付、劳动条件、社会保险、劳务派遣合同的解除等以及违反协议的责任都作了明确规定，特别是明确用人单位与劳动者签订二年以上的固定期限劳动合同等规定，最大限度保护了被派遣劳动者的权益。这些法规的制定，有利于建立社会主义市场经济条件下的劳动用工新机制，对增加劳动者就业机会，企业发展和稳定用工关系、建立和谐劳动关系起到重大作用。

可见，在现代社会，劳动关系是最基本的社会关系，是生产关系中最重要的组成部分。《劳动合同法》的颁布和实施，对《劳动法》在劳动合同中存在的法律不足、对填补我国现行法律在劳动合同方面的空白，起到重要作用。我国社会主义市场经济劳动合同法律关系由此正式建立。劳动合同法对现代经济社会有着很强的实践性、针对性、操作性，对发展社会主义市场经济起着法律保障作用。是建立社会主义稳定和谐社会的内在要求，是进一步建立符合社会主义经济规律法律体系的重要组成部分。

参考文献：

[1]北京市劳动和社会保障局.劳动政策法规文件选编[M].北京：中国物价出版社，2009.

[2]谢良敏.劳动合同法200问[M].北京：法律出版社，2007.

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1.私人围书馆嫌起的动因

1.1公共文化资源供给不足

公共图书馆是政府赋权并代替政府行使公共文化服务的机构，其设置主体、投资主体与责任主体是政府。改革开以来，政府对公共图书馆事业的投人不断攀升，但是仍然无法适应和满足公众日益增长的文化需求，单靠政府这个引擎实在拉不动公共文化服务这架大车，从而导致公共图书馆的缺位，这在经济不发达地区、农村和贫困地区、边远地区体现得尤其明显。另外V公共图书馆在性质上是国家全供的事业单位，“等、靠、要”成为一种惯性思维与做法，加之在提供公共产品和服务中处于事实上的垄断地位，而又无问责的压力，“衣食无优”，缺乏竞争力和进取意识，从客观上助推了公共图书馆和公众关系的疏离。公共图书馆服务的阙如，成为私人图书馆萌芽生长的催化剂。但是，绝不能把对私人图书馆作用的理解停留在为公共图书馆“补缺”的层面，因为私人图书馆起到了公共图书馆希望却未曾达到的功能，创造和丰富了公共文化服务内涵。

1.2富有创见性的经营特色

私人图书馆诞生于公共图书馆和其他类型的信息服务机构的夹缝之中，施行自主经营、自负盈亏、自我管理、自我发展的经营机制，从开始就体现出投资主体多元化、运行模式多元化、竞争策略多元化的特色。比如，私人图书馆通常不强调藏书的类型、复本等问题，进书的内容、册数一切以读者的需求为依据，能够对读者的需求和社会阅读热点作出快速反映。又比如，私人图书馆往往设有“茶社”、“咖啡屋”等读者交流空间，开放时间长、服务热情，而且借阅程序简单、便捷，服务门槛低。还比如，私人图书馆由于面临竞争和生存的压力，所以，开拓创新意识较强，力求在深化服务方面下功夫，打造服务品牌，有的“我有人无”服务项目甚至还没有替代品取代。另外，私人图书馆大都设在居民集中的地区，具有位置优势，拉近了与读者的距离，降低了读者的时间成本、经济成本等支出。私人图书馆还有灵活的用人机制，有利于岗位责任制、目标绩效等科学管理方法的应用。1.3相关的理论成果的支撑

有学者对“新公共服务理论”的分析认为，在公共服务的组织形式方面，公共服务提供机制与生产机制发生了分离，公共服务的提供仍由政府来负责，但公共服务的生产可以选择更有效率的主体，服务的生产者获得了独立的地位。更多的学者对缪尔森的“公共物品理论”和萨瓦斯的“漂移理论”进行了研究，认为图书馆是一种典型的准公共物品，而且其公共性质具有可变性，从而为私人图书馆的生存与发展创造了空间。公众的约束条件也会使图书馆的非排他性质发生变化，为营利目的的非公有资本介人提供了可能。虽然，对私人图书馆的理论研究尚不成熟，不仅成果少，而且侧重于对政策制定，管理规范、类型机制、经验评价方面的探讨，相对完整的理论体系还没有形成,但是从学术动态趋势看，不断涌现的学术成果正在为多贏格局、混合图书馆体制的建立提供越来越坚实的理论支撑。

2.私人田书馆发展里现的障

资金对私人图书馆是个“天大的问题”，被认为是私人图书馆必须要闯的第一个“生死关口”。调查发现，我国绝大部分私人图书馆的筹资渠道狭窄，筹资能力低，难以为济。这既与社会捐赠体系的不健全有关，也同政策法规不完善造成私人图书馆筹资行为受缚有联系。比如，济南首家私人图书馆--济南科教图书馆，开办时每年向读者收取0.01元的借阅费，受到社会赞誉，以致顾客盈门。但是，这种公益定位对收入的影响，使得该图书馆在开张一年后就因资金紧张而关门歇业了。在社会捐赠机制不健全的情况下，私人图书馆的运行大都是由个人出资，但即便再节衣缩食，也是怀水车薪,不能从根本上解决问题。与公共图书馆一样，私人图书馆的可持续发展不可能通过一次性投资而一蹴而就，尽管创办者有美好的愿望和理想，如果不能很好地解决资金问题，那么私人图书馆终究不会呈“燎原之势”，反而会渐渐枯萎下去。

2.3人才匮乏与管理失范

虽然个别的地方性图书馆立法对私人图书馆设置的条件（比如：规模、场地等）作出的规定，但是对从业人员并没有提出素质要求。一项调查表明，几乎没有一家私人图书馆拥有正规图书馆学相关学科背景的专业人员。没有专业人员的图书馆，其专业服务水准、业务活动开展的质量是很难达到公众对图书馆服务需求的。不少私人图书馆施行家族式管理，缺乏对图书馆的领导经验，尽管用人机制灵活,但是人员流动性较大，谈不上对人员的中期、长远培训计划的制定与实施。部分私人图书馆运营不透明，受赠款项的名称、数量、金额等信息不公开，缺乏社会监督。加之，政府对私人图书馆的管理没有完善的制度和办法，使其长期游离于监管的边缘。还有的私人图书馆向公众乱收费，或者制定损害读者权益的“霸王条款”。对科学化管理的不重视，管理失范，降低了私人图书馆的社会公信力，影响了其社会形象。

3.私人书愴生存发展条件

3.1采取扶持政策

私人图书馆在我国处于“摸着石头过河”的发展阶段，政府应提供各种政策支持。其一，资格准入标准。比如，按照《民办非企业单位登记暂行办法》的规定，非企业性质的私人图书馆的最低开办事业的原则性政策，但是正是由于政策与法规的不健全，成为了制约这项事业的最主要的“瓶颈”。比如，文化部和民政部颁布的《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》调整的对象并不包括以企业形式注册却从事公益服务的私人图书馆，使得社会对这类私人图书馆的身份存疑，弱化了其公信力和对自身发展所必须的社会资源的获取。又比如，按照《企业所得税法实施条列》、《公共事业捐赠法》、《事业单位、社会团体、民办非企业所得税征收管理办法》的规定，企业向公益性图书馆捐赠可以享受税收优惠待遇，但是受捐赠的图书馆只能是“经省级以上文化行政管理部门认定、向社会开放的县（市）级以上单位管理的公益性图书馆”。显然，大量的私人图书馆不在受捐赠之列。还比如，目前的地方性图书馆立法与相关的法律和行政规章，都没有对私人图书馆的“收费”问题作出明确规定，造成私人图书馆实践中的进退两难，束缚经营思维的活跃和经营策略的应用。

2.2资金短缺和后续乏力标准是3万元。这个标准对于经济落后地区来讲有点高。其二，经费资助政策。政府可以在公共文化事业建设费中设立引导资金，对私人图书馆给予必要的启动资助。对于运行困难的私人图书馆，政府也应予以适当经济补贴。其三，税收优惠政策。目前，我国对于公益性私人图书馆采取经营手段获得收益怎样界定，贏利性私人图书馆用于非贏利活动税收怎样界定等，都缺乏详细的规定。[8]应根据私人图书馆的不同类型，分别制定减税、免税政策，形成有利于私人图书馆发展的税收政策体系。其四，捐赠鼓励政策。比如，提高向私人图书馆捐赠者的所得税的免税比率、扩大捐赠免税适用对象(把贏利性私人图书馆从事的公益服务项目纳人受捐赠范围）等。

3.2完善法律法规

对私人图书馆立法是保障私人图书馆可持续发展的根本措施，也是各国政府的普遍做法。比如，按照日本《图书馆法》第26条的规定，政府和社会团体不得干涉私人图书馆的经营管理活动。按照第28条的规定，私人图书馆可以向公众收取进馆费和利用图书文献的相关费用。在我国民国时期颁布的15个图书馆法令中，有8个与私人图书馆密切相关，这些法令明确了私人图书馆的定位、性质、概念，对私人图书馆的设立、董事会、运作、变更、停办等事项都作了规定。目前，我国地方性图书馆立法对私人图书馆的规定非常笼统，除了设立程序外，其他问题都未涉及，难免给实践造成困惑。在国家层面的图书馆法颁布之前，可以对地方性立法进行修订，以全面涵盖私人图书馆的内容，包括概念、性质、地位、类型、职责、设置条件、审批办法、服务建设、人员素质、监督管理、法律责任等。

3.3拓展融资渠道

除了政府扶持外，社会资本应更多地注入私人图书馆，形成多元化的融资渠道，企业、个人、社会团体、民间组织等都可以成为私人图书馆的投资主体。比如，截止2010年底，非政府组织已向我国大陆地区民间图书馆捐献资金达2.8565亿元。其中，截止2010年底，心平基金会已经发展了60余家公益合作伙伴，在国内24个省区援建和资助了279个民间图书馆。目前，对私人图书馆投资的主体呈现出多元化的趋势，投资的方式除了资金外，还有设备、图书文献等，投资的条件、期限和评估方法不尽相同。有的私人图书馆在接受捐赠后，由于不能满足投资主体提出的条件,使得后续支持中断。所以，私人图书馆融资的过程中，要根据自己的情况，对图书馆的未来发展作出前瞻，慎重选择投资主体，评估投资条件，防范可能的风险。

3.4创构盈利模式

从生存和发展的角度讲，允许私人图书馆收费应该成为一种政策导向，其关键的问题是收费依据、收费标准，以及盈利的高低问题。因为，收费并不意味着公益性的丧失，即便对于公益性的私人图书馆，只要收费出于弥补私人图书馆运行的必要成本，应属合理。对于贏利性的私人图书馆，可以合法经营、照章纳税。国家、社会对私人图书馆的投入都非长远之计，私人图书馆的生存发展主要还是要靠内功来打造自我造血功能。其方式包括:建立会员制、代办产品广告宣传、开展有偿信息咨询服务、出售增值性信息产品等。不少私人图书馆已经创造了富有特色的盈利模式。比如，荒岛图书馆从寄售的图书中抽取10%用于馆内支出。又比如，青蕃茄图书馆通过押金投资来获取收益。还比如，皮卡书屋针对一些绘画本开设各类早教课程来填补资金缺口。至于北京科教图书馆的集学前教育、出版发行、图书馆于一体的全面发展模式，更使得私人图书馆的盈利策略演进到了新的高度。

3.5打造服务品牌

服务项目、服务内容、服务质量、服务形象等构成的服务品牌，是私人图书馆的无形资产，也是私人图书馆最具核心竞争力的体现。私人图书馆的生存发展最终要走服务致胜的道路，必须在对服务市场细分的基础上，建立服务文化，打造服务品牌。其一，服务的灵活性。私人图书馆的服务要与地理位置、社会经济条件、服务人群特征相结合，求变、求新，不拘一格。比如，开展手工艺制作、文体比赛、科技知识讲座、图片展览、法律法规宣传、国家政策讲解、收听收看广播电视，以及从事精神文明户、养殖专业户评选等服务。现在有的私人图书馆还开展写作协议书、书信、诉状、广告词等服务。其二，特色化。青番茄图书馆的特色之一就是免费上门送书还书，终生免费借阅。其三，专业性。这主要是针对文献收藏类型、服务对象特定化的私人图书馆而言的。比如，浙江温州的鞋都图书馆、北京崇文区的包装资料图书馆、湖北黄石的服装图书馆、上海的影视文献图书馆、湖北荆门的啤酒图书馆等。

3.6加强监督管理

篇10

虽然社会组织的发展会带来很多的好处，但是当前的社会组织在发展的过程中存在着很多棘手和明显的问题，其中重要的问题是社会组织的发展缺乏必须的资金、设备支持，管理方法比较落后、管理人才急剧或缺等，接下来进行详细的阐述。

1.政府对社会组织的两难选择

社会组织在我国已经存在了较长的时间，而其成立和发展在很大程度上依赖于政府部门的扶持，政府部门借助自身的权力对其进行推动。但是需要明确的是，政府一方面需要推动改革的进行，而另一方面也需要被改革，因此，其具有明显的双重属性，进而导致政府对社会组织的管理存在两难选择。此外，许多的社会组织本身存在很多的问题，这些问题的存在使得政府对其开展管理的时候面临着较大的难度。因此，究竟是管理多一些还是扶持多一些，对政府来讲是一件不容易衡量的事情，政策的制定往往在二者之间左右摇摆。如何衡量二者的关系并做出正确的选择仍需要做出更好的解决与处理。

2.社会组织的“准政府模式”

（1）政府与社会组织合二为一。笔者将中介组织作为案例来阐述，我们国家的许多的中介组织是和政府机关合署办公的，中介组织的大部分业务借助政府的权力来获取，行业垄断现象因此而出现，政府的行政管理甚至是服务大众的职能发生了演变，在某种程度上转化成为带有盈利性质的社会中介服务。

（2）政府与社会组织是上下级关系。一部分社会组织实施了脱钩改制，使其在名义上成为独立的法人，但是在实际运营过程中，其资源主要由政府机关部门提供并且受政府的直接负责，因此，这些社会组织为了谋求发展仍然依赖于政府的领导，使得脱钩改制名不副实。此外，不负责任的一些政府机关单位热衷于经济利益的获取，直接把隶属于政府机关的社会组织转化为自身的附属物，社会组织的一切事情都由政府来领导甚至是操控，使得有些社会组织成为“准政府”。

（3）政府与社会组织是主仆关系。有些纯社会组织自下而上成立起来，我国的法律法规对其有明确的规定，即这种社会组织要想注册登记，首先需要找到一个主管单位，而大部分社会组织就选择将政府作为自己的主管单位，使得政府和社会组织之间成为主仆，后者为前者打工服务。

3.现行法律法规和管理体制的缺憾

法律制度与管理体制的残缺不全也是对社会组织开展管理中面临的重大问题。目前国务院颁布的只有社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例和基金会管理条例，这些文件或制度的配套性极低，不具备较强的可操作性，无法发挥和实现预期的作用，没有对社会组织的性质、功能等具体情况予以明确，行业自律环境亟待改善。

二、创新社会组织管理模式的对策建议

1.从法规组合到法律体系的制度建设

我国的社会组织存在虽然已有一定的时间但是和西方发达国家相比，我国的社会组织的存在时间还是相对较短的，这就使得我国在社会组织管理方面的法律法规和条例条文不够健全与完善。其次，专项条例结合众多部门规章制度的现状是政府权力结构在社会组织管理上的具体表现。然而，多头立法在一定程度上适应了政府结构，但是当前条块分割的政府体制弊端带入到了社会组织管理及自身建设之中。直接表现是社会组织的建立存在严重的地方保护主义，社会组织成为政府的附属品和谋其利益的手段。要想解决这一问题，首先应该注重社会组织法律制度的建设和完善，但是法律制度的建立不能一蹴而就，而是需要借助其他条件的配合，做好充分的准备工作。通过提高制度的层次对社会组织的发展进行规范和管理，促进社会组织的长远健康与可持续发展。