农村扶贫政策范文

导语：如何才能写好一篇农村扶贫政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

【关键词】扶贫；税收；农村

随着国家经济的发展，农村扶贫、农村税收改革等问题引起了政府及社会各界人士的广泛关注。国家注入了大量的财力、物力，并相继出台了不少相关政策，以促进农村扶贫税收工作的有效开展，从更大程度上改变农村地区的贫困面貌。

一、农村扶贫税收政策的作用

1.减轻基层创业税负，调动农民创业积极性

自2006年起，我国在实行了“免征农业税”政策的同时，还实施了减免牧业税、特产税及屠宰税的政策。通过减轻基层创业税，达到让利于民、人民富强的目标。这种多予少取的宏观调控理念，使得农民负担明显减轻，有效促进了偏远农村及贫困地区经济的发展。此外，国家的强农惠农政策，充分调动了广大农民群众的种粮积极性，粮食产量的增长为国家经济的发展提供了有力的物质保障。

2.促进基础设施建设，改善农村创业条件

开发性扶贫是当前政府一直坚持落实的重要任务之一。通过完善农村基础建设，为财政扶贫开辟道路。与此同时，税收优惠政策在全国范围内的实施，有力促进了社会基础产业、基础设施的建设。通过对农村地区的开发性建设，优化了农村地区的生产设施，使得农村贫困面貌较之前大为改善，这为农村综合配套改革与贫民脱贫致富打下了优良的基础。

3.吸引外资参与，促进扶贫国际交流

自我国税收优惠政策实施以来，吸引了大批量的外资注入，共同参与到我国的扶贫事业中。据调查显示，截至2015年，我国利用各类外资进行农村扶贫的资金高达20亿美元以上，加之国内资金的投入，总投资金额高达数百亿人民币。在我国中西部区域，外资扶贫项目已超百个，受益的贫困人口超过2000万。通过对国际扶贫力量的充分利用，积累了大量的农村扶贫经验，大幅度提升了我国的扶贫开发水平。在未来的扶贫工作中，我们仍要继续加强与国际扶贫力量的交流，充分借鉴成功的扶贫方式，实施扶贫项目合作，实现全国范围内的扶贫事业的优良发展。

二、完善农村扶贫税收政策的措施

1.流转税

营业税是流转税的重要构成部分，据调查显示，相较于发达的东部省份，贫困农村地区的税收压力更为明显，利用税收宏观调控来减轻农村税负，为农村地区营造一个宽松、富裕的生活环境，对全面奔小康这一目标的实现显得格外重要。笔者建议，政府部门应加大税收优惠政策的覆盖范围，将农村扶贫项目物资采购纳入农村经济免税范围，具体可通过以下两种方式落实：（1）先征收后返回；（2）充分参考“家电下乡”这一成功经验，将扶贫物资的增值税以相对更高的比例返还。此外，国家还应深入总结“营改增”在发达地区的成功经验，借鉴东部部分省份执行的加快贫困地区发展的措施，扩宽在中西部的试点范围，以帮助农村贫困地区经济的发展。

2.所得税

为了吸引更多的企业响应农村扶贫开发的号召，笔者认为，政府可以制定更优惠的所得税政策，具体如下：（1）将关于西部大开发的扶贫政策落实到国家级贫困县内；（2）结合当地企业发展状况，适当将投入农村扶贫项目的企业的所得税税率调低，以提升企业投入农村扶贫开发的积极性；（3）农民是构成纳税主体的一部分，同时又是国家扶贫的重点对象，这使得农业税收和农村扶贫开发遭遇了尴尬的局面。为了解决这一问题，政府应根据农村贫困地区实情，对农村私营企业、个体等个人所得税政策进行调整，避免一刀切的做法，鼓励农民就业、创业，以点带面推动落后地区经济的发展。

3.其他税收

在落后地区的经济发展中，政府的引导、协助相对于发达地区显得尤为重要。关于其他税收政策的实施，笔者认为，可以借鉴重庆的做法，以缩小城乡经济差距为主，具体包括：（1）对于在少数民族区域建立的企业提供优惠的税收政策；（2）对于因生态环境迁移或者因扶贫开发而移民所得的安置房，免收契税；（3）对于农民购置主要是务农所需的三轮车、摩托车、货车（低速）免税等。建议特困地区政府借鉴重庆税收经验，充分发挥政府所具备的引导、宏观调控作用，积极应对这场扶贫攻坚战。

三、结语

在新的经济发展形势下，政府应针对农村扶贫开况出台更为优惠的流转税、所得税等税收政策，以减轻相关企业经营负担，促进农村扶贫开发项目效益的提升，只有这样才可使农村落后地区经济取得更好发展。

参考文献：

[1]余幼婷.中国收入再分配中税收政策与转移支付政策的配合研究[D].山东大学，2016.

[2]郑瑞强，王英，徐元刚.同步小康视野下扶贫移民政策与惠农政策衔接问题探讨[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2015（03）：19-22+39.

[3]王亮，陆琦林.发达市场经济国家财政扶贫经验及借鉴[J].地方财政研究，2013（12）：76-80.

篇2

（一）扶贫资源不足

我国扶贫政策的推动主体一直都是政府在扮演主角，社会力量只是做一些小范围的慈善类辅助，这就导致了有限的扶贫资源相对于基数庞大的贫困人群显得微不足道。另外一个表现是扶贫的人力资源上，扶贫政策的执行主体缺乏专业性的知识，很难克服传统思想，使得扶贫局面僵化。再加上具体参与政策执行的工作人员文化基础薄弱，造成了在农村地区缺乏依法执行的环境，官僚主义、本位主义等思想严重。

（二）政策宣传不到位

在广大农村，民众是缺少了解扶贫政策的环境的，扶贫的大多数受众只是被政策执行人员告知自己被选为扶贫的对象。很少会出现，困难群众能够把自身及家庭的处境和相关的扶贫政策进行对照，从而去主动的申请政府救助或者其他组织的照顾。这种局面对于贫困人群来说是被动的，是不了解政策的内容酿成的，是政策宣传不到位的直接体现。

（三）忽视贫困人群增能

历来的扶贫只有一个目的，就是保障人们的最低生活水平，或者是暂时性的度过人生重大变故造成的困境。采用的手段也仅仅是给予物质的帮助或者金钱的补贴。而把心理的疏导、再生产能力的培养、社会支持系统的构建放到了次要的地位，或者说根本就没有触及到。这就严重影响了扶贫效果的可持续性以及贫困人群的再生产能力。

（四）公众参与程度低

第一点是民众对扶贫资源的贡献度比较低，扶贫资源主要来源是政府的财政拨款，社会组织的贡献也主要是针对突发性、临时性、灾难性的事件，比如地震等自然灾害的发生，而缺乏长效性的扶贫支持。另一个方面是指农村扶贫政策执行中能够鼓励民众利用其监督权利的制度不完善，不能调动民众参与政策执行的积极性，民众的一贯态度是：只要没有涉及到自身利益或者对自己的伤害还在承受范围内，也就睁只眼闭只眼，根本不会把问题反映上去。

二、社会工作介入我国农村扶贫政策执行的可行性分析

（一）扶贫政策正朝着社会工作的理念方向发展

从发展的源头上看，反贫困是社会工作专业诞生的开始。以贫穷人群为核心的社会弱势群体是社会工作天然的服务对象。社会工作在解决服务对象的贫穷问题时，与现行的扶贫政策理念不同的地方是，其着力于服务对象的自我实现能力和社会的容纳程度。即是社会工作专业一直倡导的“助人自助”原则和“人本主义”价值观。随着我国经济的发展，以“科技下乡”、“文化下乡”等为代表的人文扶贫政策的实施，让原有的以满足贫困人群基本生活需要为目的的农村扶贫政策在理念得到了改变，在功能上得到了扩展。服务型农村扶贫政策的实施、开发性扶贫模式的建立，让传统的扶贫制度在理念上逐渐与社会工作趋同。这就推动了我国政府允许社会工作参与农村扶贫政策执行的进程，给社会工作介入扶贫政策执行提供了平台。

（二）社会工作专业方法成为扶贫政策执行的新手段

可以说，现代扶贫制度和社会工作在理念上具有一致性，在服务对象上具有相通性，其区别只是在采取的工作方法上，社会工作会显得更加专业性、人性化。随着扶贫政策执行方法多元化，以及扶贫对象需求多样化的发展，社会工作必将成为我国农村扶贫事业中的新手段。社会工作的专业方法：个案、小组、社区等在政策执行方面的宣传、贫困人群增能、执行人员增质、以及建立多方参与扶贫制度上必定能够发挥很大的作用。社会工作能够克服传统扶贫制度由于补助标准统一性、救助对象整体性所带来的无法针对性的解决贫困个人及家庭特殊需要的弱点，能够使得到照顾的群体更加细化。在资源的募集上社会工作的专业方法能够赋予这一行动以专业性的意义，使资源的供给渠道更加广阔。

三、社会工作介入我国农村扶贫政策执行的介入策略

（一）建立完善的政策宣传体系

第一个介入策略是建立完善的政策宣传体系。所谓宣传就是是把扶贫政策清晰的传达到目标人群当中，让他们了解政策的内容、目的、意义。这个体系包括政策的公开透明、开拓贫困人群申请帮扶的通道、及时主动的处理民众意见并通告处理结果。

社会工作在其中能够发挥的作用是连接政府和民众的桥梁，作为介于两者之间的第三方存在，用列宁的观点就是社会工作能够发挥其社会组织的自觉性，能够主动呼吁政府公开扶贫政策，透明扶贫过程。同时社会工作者在处理民众贫困信息方面能够把处理结果及时有效的告知对方，以增加了民众对政策的认知和政府的公信力。

社会工作的介入还能给扶贫政策的宣传提供一条间接性的道路，社会工作者在提供服务的同时，能够把扶贫政策与社会工作的专业价值观相结合，传达给受助人一种自决、自助等积极向上的观念，这就调动了受助对象的积极性，去主动了解相关的扶贫政策，也就直接开拓了贫困人群主动申请帮扶的通道，对政策的宣传意义重大。

（二）建立专业的政策执行人员培训体系

第二点介入策略就是建立专业的人员培训体系。这个体系的主要内容是帮助政策执行主体掌握社会工作的个案、小组等工作方法，理解社会工作反贫困的理念以及社会工作在助人服务活动中的伦理价值观。

拥有科学知识和专业技能的社会工作者参与扶贫政策的执行，能够提升执行主体的整体素质，能够改变传统的“恩赐式”扶贫的现状，就会促进政策执行的科学性和执行效果的长期性。所以社会工作介入我国农村扶贫政策执行的一个重大策略就是用社会工作的专业知识武装政策执行人员。

（三）建立扶贫对象的增能体系

第三点介入策略是注重扶贫对象的增能。社会工作在反贫困的道路上一直受到“曾权理论”的指导，注重服务对象通过自身的发展来解决所面对的问题。建立增能体系所要达到的目的是增强贫困人群克服贫困的技能水平和心理素质。

社会工作的专业方法对贫困人群的自我意识的增强、社会支持系统的重构、可动用资源的整合都能发挥出不可替代的作用。尤其是社区工作中的社区发展模式，能够有效的促进农村地区的物质建设和人的发展双重推动。给整体上促使农村地区走出贫困提供了可靠的思路。

（四）建立多方参与的扶贫推动机制

篇3

小额信贷是指向贫困人口或低收入人群提供的、额度较小的一类信贷服务。20世纪70年代以来,小额信贷在一些发展中国家得到广泛推广,小额信贷在全球快速发展。目前国际上成功的小额信贷机构主要有孟加拉乡村银行、玻利维亚阳光银行、印度尼西亚人民银行乡村信贷部以及国际社区资助基金会村庄银行。小额信贷通过为穷人或低收入客户提供持续而有效的金融服务,在改变贫困人口的生存状态,提高贫困人口的经济收入、促进贫困地区经济社会发展上起到了积极的作用,已经成为国际上比较成功的一种金融扶贫方式。

我国小额信贷扶贫发展起始于20世纪90年代,最初主要是非政府组织在部分地区实施的小规模小额信贷扶贫项目。1996年,我国以财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源,开展了“政策性扶贫小额信贷”,并在全国部分省市迅速发展起来。1999年以后,在人民银行再贷款的支持下,我国农村信用社推广农户小额信用贷款、联保贷款,极大的缓解了农民,尤其是贫困农民的贷款难问题,一定程度上满足了农村金融需求。2006年末,获得小额信用贷款和农户联保贷款服务的农户占到全国农户总数的31.2%。与此同时,在推进农村金融组织创新,鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织,积极培育多种形式的小额信贷组织的政策指引下,我国商业性小额信贷组织开始快速发展,目前已经在全国范围内成立了7家小额贷款试点公司并且运营状况良好。随着各种形式的小额信贷组织逐步增加,小额信贷缓解了农村地区金融资源供给不足的现状,发挥了金融对农民脱贫致富的积极作用。

二、西部地区小额信贷扶贫的基本情况

西部地区具有农业现代化水平低、农村经济发展滞后、农民经济收入低、农村人口的贫困面较大的显著特征。历来是国家扶贫开发工作的重点。在国家推进小额信贷发展的各项政策支持下,近年来甘肃省小额信贷扶贫取得了很大的发展。甘肃省小额信贷扶贫发展的基本情况可以从以下几个方面概括:

从小额信贷的组织模式看,甘肃省小额信贷主要有以下几种类型:一是扶贫办等政府部门建立或支持的公益性的小额信贷组织,如陇南徽县文池村扶贫基金会;二是国际或国内非政府组织援助建立的非盈利性的小额信贷组织,如定西孟加拉乡村银行小额信贷项目;三是正规金融机构,包括农村信用社和农业银行,主要发放小额信用贷款和小额扶贫贴息贷款;四是小额贷款公司。

从小额信贷的规模和机构分布看,近几年,甘肃省农信社小额信贷占全部小额信贷的绝大部分,农业银行的扶贫贴息贷款约占10%左右,其他形式的小额信贷也占大约10%的比例。

从小额信贷的额度和利率看。政府或非政府组织建立的公益性、非盈利性的小额信贷组织贷款额度在800-3000元,贷款额度可逐渐增加,但最高不超过3000元。为保持机构的可持续发展,也收取一定的利息或费用,利率水平不高于国家法定基准贷款利率。农村信用社小额信贷在贫困地区原则上不超过5000元,为覆盖较高的小额信贷成本,利率水平一般都在法定基准利率上浮1.5-2倍之间。政策性小额扶贫贴息贷款的金额和利率水平按照国家贴息贷款的管理规定执行,在政策允许范围内由金融机构灵活掌握。

从小额信贷的资金来源看,主要包括社会捐款、国际组织或金融机构的资金或贷款、国家财政资金(财政扶贫专项资金)、国家扶贫贴息贷款、农信社的存款和自有资本、中央银行的再贷款。

从小额信贷的期限和还款方式看,借鉴孟加拉乡村银行等机构小额信贷的成功经验,扶贫性小额信贷的期限一般不超过一年,特别是农信社小额信贷遵循“春放秋收冬不贷”的原则。主要采用一次性还本付息或分期付款的还款方式,分期还款可以按月或按季度偿还。

三、小额信贷扶贫对于推进扶贫开发的重要意义

国内外成功经验表明,作为扶贫政策的制度创新,小额信贷能较好的满足农村贫困群体的金融需求,改善农村的贫困状况,是推进我省扶贫开发的有效政策机制。

(一)有利于开发式扶贫的持续开展

开发式扶贫是我国农村扶贫开发的基本方针,其根本目的在于通过国家的政策扶持,发展贫困地区生产力,提高贫困农户自我积累、自我发展能力,引导贫困农户脱贫致富。小额信贷具有福利性(扶贫性)和可持续性共存的性质,一方面要为被排斥在正规金融外的贫困人口提供信贷服务,另一方面也要保持小额信贷机构自身的生存和发展。因此,小额信贷在为贫困农户提供基本信贷服务的同时,也可以发挥信贷政策对贫困农户的正向激励作用,提高其自我发展的能力,成为开发式扶贫的有效政策工具。

(二)有利于发挥金融在反贫困中的重要作用

长期以来,我国信贷扶贫模式单一且资金供给不足,主要以国家的扶贫贴息贷款为主,不能满足贫困农民的资金需求。小额信贷作为一种对贫困农户提供的有效金融手段,能够解决农村资金供给不足的现状,发挥金融在反贫困中的重要作用。一是农信社小额信贷、其他小额信贷组织的小额信贷可以与国家扶贫贴息小额贷款相互补充、共同作用,扩大金融资源对贫困农户的覆盖面,提高贫困地区金融服务的广度;二是小额信贷机构身处基层,贴近农户,弥补了正规金融的空白,满足了贫困农户多样化的生产和生活金融需求,增加了贫困地区金融服务的深度。三是各种小额信贷组织的发展能缓解农村金融资源的供需矛盾,改善农村贫困地区的金融抑制。

(三)有利于优化我国的扶贫资金政策

我国的扶贫资金政策包括财政扶贫开发专项资金以及以政策性的扶贫贴息贷款为主要内容的信贷扶贫资金。从我国财政和信贷扶贫资金政策的作用效果看,两者在投入、管理、使用和分配方面存在很多问题,阻碍了政策效果的充分发挥。小额信贷的发展有利于优化我国的扶贫资金政策。一方面,小额信贷的发展丰富了我国的信贷扶贫政策手段,发挥了信贷政策对贫困地区可持续发展的重要作用;另一方面,国内小额信贷发展实践表明,将小额信贷的理念和方法与国家扶贫资金政策相结合,有利于提高财政扶贫资金和信贷扶贫资金的使用效益。

(四)有利于财政扶贫资金对贫困户的准确瞄准

我国对财政扶贫资金的投向有严格规定,主要投向农业和农村基础设施建设,而对资金的使用必须以项目为承载。这种限定扶贫项目的制度安排并不能适应我国农村贫困问题的复杂性特点和农户需求的多样性,造成了我国扶贫资金不能准确瞄准穷人,扶贫资金使用效益较低。为了充分利用有限的财政扶贫资金资源,国内一些地方尝试将国家划拨的部分财政扶贫资金以小额信贷的形式进行管理和发放,如甘肃陇南徽县文池村的小额信贷扶贫基金会。在我国部分地区开始试点的贫困村互助资金组织以财政扶贫资金作为其主要资金来源,以小额信贷作为主要资金融出方式,创新了农村合作金融的新模式。实践证明,管理机制的创新解决了财政扶贫资金不能准确瞄准贫困农户的问题,提高了财政扶贫资金的使用效益,满足了贫困农户的资金需求。

(五)有利于完善扶贫贴息贷款运作模式

从我国的实践看,作为信贷扶贫政策的扶贫贴息贷款在管理、分配和使用中存在着很多问题。一是由于扶贫贴息贷业务的利润较低、管理成本高、回收率低,大型商业银行不愿承担政策性较强的扶贫贴息贷款业务;二是扶贫贴息贷款在投放中目标和对象偏离,没有遵循贫困户受益的基本原则;三是扶贫贴息贷款的不良贷款率较高,没有实现扶贫的政策性目标和银行盈利性目标的双赢。为了进一步提高扶贫贴息贷款的使用效益,2005年有关部门在江西、重庆、贵州和陕西4省(市)建立“奖补资金”推进小额贷款到户的试点,探索扶贫贴息贷款到户的有效机制,取得了良好的成效。截止2006年5月底,试点地区发放到户的贷款覆盖贫困村399个,扶持贫困户4765户,到户贷款占当地扶贫贴息贷款的比例比试点前平均提高15个百分点左右,小额信贷成为扶贫贴息贷款运作的有效模式。

四、加快发展小额信贷扶贫的政策建议

(一)继续加强对农村小额信贷发展的政策支持

农村小额信贷的发展需要继续加强财税、信贷和法律多方位的支持。一是继续发挥财政杠杆的作用,运用财政补贴、税收减免等手段,吸引各种金融机构增加对农村的信贷投入,积极探索财政担保、基金等方式支持小额信贷发展;二是继续加大中央银行对农信社以支农再贷款为主的信贷优惠政策的支持力度,推动农户小额信用贷款的稳步发展;三是积极鼓励发展各类小额信贷组织,继续推进小额贷款公司的试点工作。尽早出台《放债人条例》,完善支持小额贷款组织发展的法律环境。

(二)发展多种形式的小额信贷机构

推进西部地区小额信贷扶贫的深入发展,必须要进一步完善小额信贷供给主体,发展多种形式的小额信贷机构,形成以农村信用社为主体,各种农村小额信贷机构协调发展的格局。一是保持农村信用社在小额信贷业务中的主体地位,制定各项优惠政策,鼓励农信社扩大扶贫性小额信用贷款和联保贷款的发放规模。二是以财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源,以农业银行和农村信用社为发放金融机构,同时鼓励和引导其他金融机构参与,加快发展政府主导的政策性扶贫小额信贷。三是积极引进各类国际和国内非政府组织(NGO)小额信贷扶贫项目,同时政府应支持和鼓励各地区探索符合当地社会经济发展状况的小额信贷组织。四是借鉴试点省市的经验,在甘肃省建立小额信贷公司和农村资金互助合作社等小额贷款机构,探索符合西部地区实际的商业性小额信贷发展模式。

(三)继续创新财政扶贫资金和扶贫贴息贷款的运用方式

在总结“文池模式”等成功经验的基础上,以小额信贷为手段,继续创新财政扶贫资金和扶贫贴息贷款的运用方式。一是加大财政扶贫资金投入支持,继续推广小额信贷扶贫基金会等小额信贷组织。同时探索以财政扶贫资金成立担保基金,增加金融机构对贫困农户的小额信贷投放的运用方式,提高整村推进、以工代赈、农业产业化等财政专项扶贫资金的使用效益。二是按照国家扶贫贴息贷款管理体制改革的基本要求,各承办金融机构根据自身的情况,探索扶贫贴息贷款的有效运用机制,合理设计小额扶贫贷款的利率、期限和金额,提高小额扶贫贴息贷款的使用效益。

(四)拓展小额信贷多元化的资金来源

从甘肃省的发展情况看,目前小额信贷的资金来源渠道单一,绝大部分是农信社的小额信用贷款资金以及财政和信贷扶贫资金,缺乏持续稳定的融资渠道。因此,我们要继续拓展小额信贷多元化的资金来源。一是扶贫办和相关政府部门要继续增大财政资金对小额信贷的支持力度,增加小额信贷资金在财政扶贫资金中的比重。二是积极鼓励各种类型的正规金融机构承办小额扶贫贴息贷款业务,增加小额扶贫信贷的投放规模。三是增加中央银行贷款对小额信贷的支持。四是通过各种途径争取国际国内的捐赠资金以及世界银行等国际金融机构的优惠贷款资金。五是引导国内商业银行以及开发性金融机构加强对小额信贷机构的转贷资金支持。六是继续放宽农村金融机构的准入门槛,吸引民间资本进入农村小额信贷领域。

(五)加强对小额信贷的风险控制

篇4

关键词：河北省；精准扶贫；基层创业；农村金融

一、研究背景

精准扶贫是粗放扶贫的对称，是针对不同贫困区域环境、贫困农户状况，运用科学有效程序实施精确帮扶的治贫方式。2014年1月，中办详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。“精准”二字紧扣现阶段扶贫工作要点。以解决好共性问题为基础，进而从实际出发，因地制宜，瞄准贫困村、贫困户，做到措施有力，行动有效，把精准扶贫工作扶到根上。而其方式则是利用发展农村金融及带动基层创业实现“精准扶贫”。

二、农村金融与基层创业的作用

（一）社会效益

首先，引导农民工返乡创业，缓解农村剩余劳动力问题。其次，引导高校毕业生基层创业，缓解就业压力并同时优化人力资源配置。正向推进精准扶贫建设。农村金融与基层创业的建设，符合精准扶贫的精准性和科学性要求，在建设推进过程中大大提高了广大农村群众的自我“造血”功能。农村金融与基层创业工作的优质建设，进而推动精准扶贫工作做到最大程度的“精准”到位，最后才能让好的政策发挥最好的实际效益，实现最初的目的。于此，农村金融与基层创业建设无疑成为了不可或缺的助力。

（二）经济效益

促进城乡体系一体化进程。在很大程度上，农民工返乡、大学生基层创业促进了农村发展，推动了农村现代化的进程。其次，农村金融与基层创业建设推动农民增收，拉动农民消费，活跃农村经济。为精准扶贫注入经济活力。精准扶贫包括精准扶富、精准扶德、精准扶志等多个方面。其中精史龈唬作为精准扶贫建设中最受关注的一方面，无论是领导还是群众，全都对此饱含希冀，并且投入颇多心血。对此，既需要外部帮扶的“输血”，更为重要的是加强农村金融与基层创业建设的“造血”。农村金融与基层创业建设为精准扶贫注入经济活力，与精准扶富、精准扶德、精准扶志三个方面有机有效结合，共同推进精准扶贫建设。

三、河北省精准扶贫道路探索

（一）发展农村金融和精准扶贫道路的契合点

中国三十年间削减了大批的穷困人口，穷困发生率大大降低，得到了重要的的脱贫经验。但于消除贫困而言，仍面临着新的艰难和挑战。农村金融是贫困村扶贫资金的重要来源，因此，扶贫需要连接农村金融与精准扶贫，建设贫困地区金融扶贫体系。

金融扶贫是全面建设小康社会的重要途径。在非国家级贫困县和集中的区域性贫困人口、贫困的村庄中解决不确定问题，是解决金融贫困问题的重要思路。

目前，农村扶贫的精准性面临着诸多的问题：资金的匮乏，对象的模糊，成效的微小。缺乏可持续的扶贫模式问题，快速短期脱离贫困又快速返贫。

（二）搞好基层创业是精准扶贫的重要一步

通过对河北省一些农村进行调研我们发现，部分农村掀起了创业的小，其中槐底利用自主开发权收获“几个亿”。另外一个具有鲜明特色的基层创业农村是曲寨村，村内有大量闲置空地，非常鼓励返乡创业，并且可获取一定政府扶持补贴，如增值税减免、免电费等优惠政策，创业开展的如火如荼。基层创业发展越完善，农村的社会接触度就越高，农村建设也就越完善。

以基层创业角度进行精准扶贫道路探索的具体措施：

一是充分就业与有效供给相匹配，保证脱贫有门路。当前政策应鼓励企业吸纳贫困劳动者就业。以河北省政策为例，符合规定的小型企业当年新吸纳贫困劳动者就业，可给予每人每年5200元的税收优惠；中小微企业吸纳毕业2年内贫困家庭的高校毕业生就业，可按每人1000元的标准给予就业补贴，并给予相应社会保险补贴。

二是观念转变与社会融入双推进，保证脱贫有动力。农民创业需要接受技能培训。一是职业技能培训服务，应加强贫困地区农村实用人才队伍建设。二是创业培训服务，鼓励和引导贫困人口创业，进行社会沟通，增强社会接触度。

三是基础要素与公共服务双优化，保证脱贫有支持。创业发展的中前期，政府应及时构建产业园，落实返乡创业扶持政策。实现基础设施更加普及，公共服务更加完善，基层创业势头更加明显的良性发展。

四是学生返乡与人才贡献双驱动，保证脱贫有后劲。在政府的组织下，基层创业者可联合设立职业培训以及创业培训专项资金。以河北省为例，离校前，为低保家庭的、正在享受国家助学贷款等四类应届高校毕业生给予返乡创业或就业补贴。离校后，将贫困家庭毕业生纳入离校未就业毕业生实名制管理范围，落实职业培训和技能鉴定补贴政策。

参考文献：

篇5

关键词:信贷扶贫;调查思考

中图分类号:F830文献标识码:B文章编号:1007-4392(2009)增-0012-03

一、兴安盟农村牧区贫困现状

兴安盟位于的东北部,境内居住着蒙古、汉、满、朝鲜、回、达斡尔等22个民族,是以蒙古族为主体,汉族人占多数的半农半牧区。总人口168万人,其中农牧业人口有113万人,占全盟总人口的67.3%;蒙古族人口有70.3万人,占全盟总人口的41.8% ,其他少数民族人口为8.6万人,占5.1%。兴安盟6个旗县市中,国家扶贫开发工作重点县有2个,即扎赉特旗和科右中旗;自治区扶贫开发工作重点县有2个,即科右前旗和突泉县。贫困人口主要集中在扎赉特旗北部、科右中旗南部少数民族聚居地区和科右前旗北部。目前全盟的870个行政村有贫困嘎查村418个,占总数的48%;农村牧区贫困人口33.48万人,占全盟农牧业人口的30%(其中绝对贫困人口23.48万人,低收入人口l0万人);仍有不通公路的村115个,尚有未改造的危草房22800户、土坯房12000户,无畜户26万户,无水浇地人口14.64万人。在全盟贫困人口中,少数民族人口就占了81.9%。兴安盟集老、少、边、穷等特点为一身,贫困面比较大,贫困程度比较深,贫困发生率比较高,因灾致贫返贫人口比较多。

(一)经济发展水平较低

2008年,兴安盟人均地区生产总值只有1.1万元,人均财政收入922元,农牧民人均纯收入3029元,这些指标均居自治区12个盟市末位。

(二)基础设施建设相对落后

全盟目前尚有不通油路的苏木镇41个,不通标准路的嘎查村115个,广播电视盲点村1059处,30%以上的乡镇卫生院条件简陋,无标准卫生室的嘎查村有833个,44万人的饮水不安全。

(三)农牧民文化素质低下、思想观念陈旧、生产方式落后

兴安盟农村牧区劳动力初中及以下文化程度的占绝大多数,其中:文盲占4.3%,小学及初中占78%,个别区域贫困乡镇文盲占近8.5%。贫困人口文化素质低,思想观念落后,自我积累、自我发展的能力还很差。多数农村牧区贫困嘎查村仍然采取靠天吃饭、靠天养畜,自然传统的生产经营方式,牧民饲养的牛、羊仍以当地土种为主。

(四)自然灾害多发

兴安盟无霜期短,干旱少雨,土地退化、沙化,水土流失严重,冰雹、霜冻等自然灾害多发,病虫害的发生种类、面积及程度也日益加重,连年遭受重灾,使农牧民大幅度减产欠收,因灾返贫现象严重。尤以干旱最为突出,素有“十年九早”之称。

(五)农牧业经济结构不合理,产业结构单一

兴安盟农村牧区经济仍是农户一家一户分散经营为主体,农产品加工转化能力弱,农业产业链条短,龙头企业覆盖面小,导致经营管理粗放,农业比较效益低。农村牧区主要以农牧业生产为主,非农产业只占1%;在农业内部农牧业经济结构性矛盾比较突出,种植业经济所占的比重大大高于畜牧业经济的比重。

二、信贷扶贫政策落实情况及存在的问题

(一)陈年贷款死滞多,新增贷款投放量少

据统计,2001～2009年3月末近9年间,只有2005和2006两个年度有新增贷款投放,分别投放1000万元和500万元,其余年度均无新增投放。从贷款年末(期末)余额走势看,总体呈波动下降之势。2007年末,全盟余额为7887万元的扶贫贴息贷款因全部形成死滞而从农行剥离,因此2008年至今,兴安盟无扶贫贴息贷款发放余额。

(二)新增贷款投向不合规

按照有关政策规定,扶贫贴息贷款应主要用于国家和省市区扶贫开发工作重点县及非重点县的贫困村。而农业银行2001～2009年3月末间发放的1500万元扶贫贴息贷款全部投向厂址在盟行署所在地―乌兰浩特市(乌兰浩特市既非国贫旗县也非区贫旗县)的蒙牛公司兴安盟分公司1家企业。同时,蒙牛公司带动的奶农户大多数也并非是扶贫贴息贷款应扶持区域范围的贫困户。这与扶贫贴息贷款的“扶贫贷款发放要与解决贫困户温饱、增加收入密切相关,以确保贫困户受益为优先条件”的“贫困户受益的原则”相悖。

(三)金融市场条件不完善

目前,兴安盟共有6个旗县市,中国银行在县级及以下始终未设立分支机构,建行从5个旗县市全部撤出,只在阿尔山市设有1家支行级分支机构(办事处),工行只在4个旗县市设有分支机构,现只有农行和农发行在6个旗县市均设有分支机构,但均只设到县城,农信社在农村牧区垄断经营。由于县域及农村牧区金融机构体系不完善,金融市场竞争不充分,致使鼓励各金融机构自愿竞争参与扶贫贷款工作的改革政策最终无法真正落到实处。

(四)政策性贷款与商业化运作之间存在矛盾

信贷扶贫工作既是一项经济工作,又是一项政治任务。扶贫贴息贷款作为二者的载体,欲使两方面完善结合,在实际运作中难免会出现顾此失彼的现象。扶贫贴息贷款具有政策倾向性、优惠扶持性的特点,而商业化运作是以经济利益为条件,获取商业回报为目的的。因而涉农项目和贫困农牧民所从事的种养加等产业具有的高风险性和低效益性往往很难调动起商业性金融机构参与信贷扶贫的热情和积极性。在追逐经济利益和承担社会责任之间,商业性金融机构一般优先考虑前者而不会是后者。

(五)信贷扶贫政策指导性过强,强制力不足

如:2001年中国人民银行、财政部、国务院扶贫开发领导小组办公室、中国农业银行联合制定出台的《关于印发的通知》第三条规定:扶贫贴息贷款的发放主体为中国农业银行,实行指导性计划管理,由中国农业银行按照放得出、收得回的原则自主发放。2008年国务院扶贫开发领导小组办公室、中国人民银行、财政部联合制定出台的《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》中规定改革的原则之一:即按照自愿和公开公平的原则,尊重银行业金融机构的自主经营地位,鼓励自愿按商业原则参与扶贫贷款工作,通过发挥各自经营特点和业务优势,公开公平开展竞争,提高服务水平。上述两个文件中均使用“指导性计划”、“自主原则”、“自愿参与”等强制力和约束力不强的措辞,致使金融机构对于落实信贷扶贫政策“肩无压力”,完全可以“置之不理、我行我素”。

(六)政策实施环境不理想

一是政府对信贷扶贫政策重视不够。国家扶贫政策包括财政扶贫政策和信贷扶贫政策。对两种扶贫政策,政府倾向于青睐前者,而忽视或者忽略后者。这是因为,财政扶贫政策对于政府来说具有可操纵性和易操作性,但是对于信贷扶贫政策感觉主要是协调争取难度大,而且从资金投入量上信贷扶贫政策资金相比财政扶贫资金往往少之又少,而且条件较为苛刻,易得性差,因此地方政府对于信贷扶贫政策往往“望贷却步”,或者“敬而远之”。二是政府职能部门存在沟通协调和组织落实不力的问题。据调查了解,近两年,地方扶贫职能部门,从未就信贷扶贫政策相关事宜主动找金融部门协调商量,争取支持。三是金融部门能够认可并可介入的贷款储备项目几无或者少之又少。四是农村牧区信用环境差。对早些年发放的到户贷款,绝大多数农户使用效益低,还贷意识差,造成大量死滞。

三、对策建议

(一)提高对落实好新时期信贷扶贫政策重要性的认识

在新的历史条件下,落实好信贷扶贫政策是促进贫困地区农牧民增收、经济发展、加快社会主义新农村建设步伐的重要扶贫举措。各级党委、政府及主管部门要高度重视信贷扶贫工作,加强政策引导,搞好部门协调,抓好前期调研,完善项目储备,为顺利落实信贷扶贫政策创造良好的环境条件。金融部门要树立政治意识、大局意识、责任意识,在注重讲求自身经济效益的同时,也要充分考虑履行应尽的社会责任。尤其要正确把握和妥善处理政策性业务与商业化运作之间的结合点与矛盾和问题,积极而为,主动作为,创造性地开展信贷扶贫工作。

(二)调整理顺扶贫贴息贷款的管理体制

从长远看,在贫困落后地区,必须重视加快建立覆盖县域及农村牧区的、政策性与商业性共存的有序竞争的金融机构体系建设,为未来确保信贷扶贫政策顺利落实创造良好的基础载体条件。届时可以考虑,扶贫贴息贷款指定由政策性金融机构独家承担。从目前看,尽管国家开发办[2008]28号文件《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》提出鼓励各家金融机构自愿按商业化原则参与扶贫贷款工作,但是涉农产业、项目的高风险性和低盈利性甚至亏损性使得商业性金融机构、特别是大型商业性金融机构不愿轻易涉足扶贫贷款领域。有鉴于此,特别是鉴于农业银行当前的改革实际及未来发展趋势,建议国家重新调整扶贫贴息贷款项目贷款和到户贷款投放主体。暂应指定农业发展银行(因无县级以下分支机构)承担扶贫贴息项目贷款,农村信用社(因在农村牧区机构较多、点多面广辐射力强)承担扶贫贴息到户贷款。为了鼓励和引导信贷扶贫政策的落实,对两家金融机构贷款本金暂应由人民银行增加专项再贷款解决。

(三)充分发挥人民银行的作用

一是人民银行要充分运用再贷款、利率等货币政策工具,为扩大落实信贷扶贫政策创造条件。比如,可以考虑对落实信贷扶贫政策较好的金融机构给予增加专项再贷款、更灵活的利率制定及补息等优惠政策。二是人民银行要充分发挥在社会信用体系建设中的主导作用,加快涉农企业征信和农村牧区个人征信系统的建设和完善,利用银行信贷登记咨询系统企业和个人信用信息数据库信息,帮助金融机构防范和化解信贷风险。要让发放扶贫贴息贷款尽量做到“放得出、收得回、有效益”,让扶贫贴息信贷政策真正成为“地方政府满意,金融机构受益,贫困群众得惠”的民心工程。

篇6

关键词：农村低保　扶贫开发　功能定位　发展机制

2007年7月，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央决定大幅度提高扶贫标准，新的标准将原来的绝对贫困标准和低收入标准合二为一，并统一提高到家庭人均纯收入1，196元。上述制度安排标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两轮驱动”的历史阶段：低保制度维持生存、扶贫开发促进发展，开发与救助相结合。

作为一项重大而且长期的制度安排，低保制度必然对中国农村的扶贫开发工作产生巨大影响。在以往的扶贫工作中，所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的职责所在，而在低保制度背景下，扶贫开发的工作对象和工作职责与目标已经发生变化，职能部门对此不仅必须在理论上要有清晰认识，更应在实际工作中做出切实可行的政策设计。一个非常关键的问题是，在低保制度背景下，扶贫开发应该有着区别于低保的职能定位和工作分工，对此已有共识。但究竟如何定位，建立什么样的工作机制才能实现其“发展”目标，迄今为止尚未见到系统和深入的理论研究，在实践中也没有成熟的经验可循。

一、农村低保制度出台背景和实施过程

最低生活保障制度(简称低保制度)是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。其通常的做法是政府对贫困人口按最低生活保障标准实行差额救助，其保障对象则是处于温饱线以下的贫困家庭。

在国民经济快速发展和国家财力稳步提高的大背景之下，为了切实解决少部分极端贫困人口的生活困难，让贫困人群分享改革开放的发展成果，从上个世纪90年代初，中国就开始探索建立城市低保制度。经过十多年的努力，到2006年9月底，中国城市居民最低生活保障人数达2，227余万人，人均月保障标准为162元，1至9月份的人均补助差额为76元。应当说，中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，城市低保制度基本实现应保尽保。

我国对农村低保制度的探索并不晚，实际上还早于城市，但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等因素的影响，其进展一度比较缓慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部着手重新部署农村低保制度的建设工作，并决定在在全面摸清农村特困户底数的基础上，在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此中国农村形成了低保制度和特困户救助制度“双轨并行”的局面。这一制度安排也在事实上为顺利实现“全民低保”目标奠定了基础。党的十六大以来，我国确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标，中央和地方政府对民生的关注被提升到空前的高度，农村低保制度的建设步伐因此明显加快。到2006年底，建立农村低保制度的省区市已经达到24个，2007年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2,068万人。2007年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确提出要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。至此，先经地方政府实践探索，后经中央政府正式确认，中国农村最低生活保障制度最终得以全面确立施行，这是中国政府继全面取消农业税等重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。

二、农材低保制度演进趋势

1　农村低保制度将是一项长期的制度安排

中国国家层面的农村低保制度的确立迄今只有不到3年，但应看到，这项制度绝非权宜之计，而将是一项长期的制度安排。首先，从理论上讲，对于任何一个社会，即使在保证起点公平的前提下，由于人的个体差异，会导致获取资源能力上的不同，最终导致人的经济情况的差异。而要完全地保证起点公平，人类至今的社会实践还没有找到这样一种制度能够实现这一目标。因此，无论从人道主义还是社会和谐的角度出发，对于整个人类社会来说，不管是经济发达国家还是发展中国家，实施基本的社会保障制度都将是一项长期的制度安排。除此之外，对于社会主义国家而言，共同富裕是终极的发展目标，在这一目标的指引下，保障人民的基本生活水平是应有之义，对此，作为最重要的具体实施手段之一的低保制度也将是长期的；其次，从国际经验看，社会保障制度始于20世纪初，迄今全世界已有139个国家和地区建立了这一制度。今天，在许多国家和地区，社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在许多工业化国家和前社会主义国家，在国家的公共支出中，社会保障是占份额最大的项目。在发展中国家，社会保障在公共支出中的比重也在增加；再次，从我国的国情看。虽然经过六十年的社会主义建设，特别是改革开放三十年来的经济发展，我国农村的贫困得到很大改善。“按照中国官方的贫困标准计算，中国农村的贫困率(人口数量比例)从1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，农村贫困人口数量从1.52亿下降到2,600万。按照世界银行的贫困标准(按2003年农村价格计，平均每人每年888元人民币)计算，中国的扶贫成就则更为显著。从1981年到2004年，在这个贫困线以下的人口所占的比例从65％下降到10％，贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿，5亿多人摆脱了贫困”。但是，由于中国人口数量庞大，处于贫困线的人口绝对数仍然很多，而且，随着扶贫工作的深化，这部分贫困人口的致贫原因极为复杂，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，单纯依靠他们自身的发展并不能解决脱贫的问题，这也在客观上要求低保制度保持长期性和稳定性。综合上述几条理由，我们认为，农村最低生活保障制度将是我国今后相当长的历史时期内的一项重大而长远的制度安排。从某种意义上讲，农村贫困将是我国的基本国情，最低生活保障制度也会成为一项基本的国家制度。

2　保障标准将逐步提高

我国农村低保制度建立伊始，受政府财力所限，低保制度标准较低。但2007年国家《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》

中指出，农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整，这也是国际惯例。随着我国基本公共服务均等化和城乡一体化改革进程的加快，保障力度势必持续加大。就近期动态来看，这种趋势已经比较明显。两年以来，由于中央政府和地方政府的高度重视，我国农村低保的标准也在不断提高。到2D08年年底，全国农村平均低保标准是人均988元／年，月人均补差是49元。2007年，云南省决定起步阶段先将国家统计局公布的上年家庭年人均纯收入低于693元的228.4万农村绝对贫困人口全部纳入农村低保范围，救助标准为月人均30元。从2008年1月份和7月份起，该省按每人每月10元的标准两次提高了补助水平。其它省、市、区的政策动态也表现出了相同的趋势，有的地方(如辽宁省大连市)甚至开始建立城乡低保标准自然增长机制，今后根据物价特别是生活必需品价格变动情况，城乡低保标准每年都将有所提高。

3　低保制度覆盖面将继续扩大

美国近10年来，每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5％。目前，我国的农村低保覆盖面仅有6.15％。这说明在使农村贫困群体分享社会、经济发展的成果方面，我们的差距还是相当明显的。

造成这种现象的主要原因是现阶段我国政府的财力还比较有限。受财力所限，我国在低保制度建立之初设定的政策标准还比较低，这使许多应该得到制度保障的低收入农民家庭暂时被排除在制度框架之外。在现有政策实施过程中，同样也是受财力所限，符合政策标准的困难农户未能做到“按标施保”和“应保尽保”。上述两个方面的因素导致迄今为止，中国农村低保制度的覆盖面还远远低于理论数字。可以预期，将来随着政府财力的不断增长，农村低保标准将逐步提高，更多的低收入农村家庭将加入到低保制度覆盖范围之内，符合低保标准的困难家庭也将应保尽保，低保制度的实际覆盖面将继续扩大。

三、低 保制度对农村扶贫开发工作的影响

1　积极影响

总体上和长远来看，农村低保制度的全面实施对我国扶贫开发工作的影响是积极的。主要表现为两方面：一是作为一项兜底性的制度安排，直接减少了绝对贫困人口，分担了扶贫开发的一部分压力；另一方面，低保制度也提供了物质条件，使扶贫开发工作从维持生存的包袱中解脱出来，专注于发展目标的实现。低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活困难的农村居民。将这部分人群从扶贫对象中分离出来，不仅可以减轻扶贫开发工作负担，更重要的是，扶贫对象的特征更加趋向“同质化”，这一变化将更加有利于探索制定富有针对性的激励和约束机制及相关政策，从而促进发展目标的实现。

2　对扶贫开发工作的挑战

农村低保制度大面积实施前后，对于扶贫开发工作的政策走向一度出现思想波动，甚至有人提出“全面实施低保制度后还要不要扶贫开发”的疑问。在2007年国务院副总理回良玉的重要批示以后。上述思想波动问题基本已经解决。

但是，争议的尘埃落定，却意味着新的挑战也随之凸显出来。主要体现为：随着农村低保制度的全面建立，扶贫开发的目标和任务不再是解决贫困人口的温饱问题，而是要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展。在这一新的形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，尽快对低保制度实施后的工作思路和政策作出调整。具体包括：一是扶贫开发工作的目标和职能必须重新界定；二是为了确保完成自身职能和发展目标，必须进行积极探索和创新，尽快确立“发展型”的激励和约束机制；三是虽然扶贫与低保性质有不同，职能有分工，但实际工作中又存在交叉或重叠，如何进行组织协调和政策衔接，也是一个迫切需要解决的问题。本文只对前两个问题进行分析和探索。

四、低保制度背景下农村扶贫开发工作的重新定位

1　传统扶贫开发工作：兼顾“扶贫”与“低保”双重目标

我国的传统扶贫政策虽然以“扶贫开发”、培育贫困者的自我发展能力为目标，但在国力匮乏、贫困人口大量存在的情况下，此一政策实际上同时承担着人道主义救济和推动区域经济发展的双重职能。这两项职能的性质不同，其实现的机制也应不同。对于前者，资源分配的主要依据是“贫穷”――只要足够贫穷，达到一定的标准，政府就不能袖手旁观；而对于后者，问题就要复杂得多，但无论如何，扶贫资源的分配必须至少考虑两项内容，一是贫困，扶贫资源必须瞄准其对象――贫困者；二是扶贫资源的分配必须有助于发展目标的实现。那种只能照顾到贫穷，而无助于脱贫目标实现的政策应该予以摒弃。但是，当贫困人口(尤其是极端贫困人口)大量存在、而扶贫资源又极度匮乏的时候，要将有限的扶贫资源集中赋予其中的“发展的贫困者”，不仅存在操作上的障碍，而且势必面临巨大的政治压力。因此，现实的政策选择必然是，扶贫开发既要发展，又要救济，发展与救济目标同时兼顾。

2　双重目标的实践困扰：产生逆向激励，不利于发展目标实现

扶贫开发工作兼顾双重目标和职能虽然有其历史必然性，但却不利于发展型机制的建立。扶贫开发救济、发展“一肩挑”实际上使扶贫开发政策成为一种普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶贫开发政策成为一项福利制度：只要是贫困人口，就会成为扶贫开发政策的受惠者，就会得到政府的资金或其它支持。

这样的做法导致三个结果：一是对贫困人群中的无发展能力者(丧失劳动能力的老弱病残等人群)扶贫开发政策亦需兼顾，致使扶贫开发资源被分流；二是贫困人群中本就存在一部分“无发展意愿者”(有劳动能力但不愿付出努力者)，他们也能享受扶贫开发政策与资源；三是受上述第二种人群的影响，大量的既有劳动能力又有发展意愿的正常贫困人口得不到正确和足够的激励，其发展意愿亦趋向弱化。

在这三个结果中，第一个虽然导致部分扶贫资源分流，但亦无可厚非，因为这部分极少数的无发展能力的贫困者本来就应该得到政府和社会的救济，只不过，在低保制度建立之前这种救济职能部分地由扶贫开发来承担而已；第二种情况流弊最大，极少数有劳动能力但不愿付出努力的贫困者不仅“窃取”了本就不属于自己的极为稀缺的扶贫资源，更为严重的是，他们的“不劳而获”极大地影响了其它绝大多数正常的贫困者勤劳致富的积极性和能动性，甚至使少数贫困者不愿脱贫。尤其是，当政府对贫困者给予的贫困援助足够大时，与千辛万苦自己努力发家致富相比，维持贫困以获取政府的援助很有可能成为一项理性选择。

上述情况看表明，在传统体制下，尽管扶贫开发政策的初衷是促

进发展，但双重职能一肩挑的做法却决定了其对发展的激励不足，甚至存在“逆向激励”(鼓励更多的人成为穷人)。虽然在实际工作中，为了调动干部群众的能动性，扶贫工作部门和基层组织也进行了多种形式的积极探索，但是，在同时兼顾扶贫与低保、发展与救济双重目标和职能的历史阶段，由于无法区别对待不同类型的贫困人群，也就无法从根本上确立发展型的扶贫工作机制。从这一意义上讲，扶贫开发有时更像一项福利制度而不是发展型的制度安排。

发展型机制的缺位给扶贫开发工作带来了极大的不利影响。虽然我们的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩，但农村基层贫困地区和贫困人口中“等、要、靠”现的思想和表现也非常普遍、非常突出。近年来我国减贫速度趋缓、边际效益递减的现象在此也可以得到部分解释。对此，国际上也有不少深刻的经验和教训。总之，现有的理论成果和国际相关领域的教训表明，“一肩挑”的扶贫开发传统体制必然导致对发展的正向激励不足，甚至产生比较严重的逆向激励，因而不利于发展目标的实现。

3　理论分析：扶贫与低保既有联系，更有区别

农村最低生活保障制度(简称“农村低保”)是对年收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。农村扶贫开发(简称“农村扶贫”)是中国农村扶贫工作的成功实践，它是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整，其基本方针是开发式扶贫，即：以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，通过发展生产力，增强自我积累、自我发展的能力。开发式扶贫方针是我国多年扶贫开发最根本的经验，也是制定一切扶贫政策的核心和基础。

从理论上讲，上述两种制度安排至少存在两个方面的共性：一是二者覆盖的服务对象都是弱势群体、贫困地区和贫困人口，在市场作为配置资源的基本手段的情况下，他们都是公共财政支持的重点领域：二是两种制度安排都是缓解贫困的重要手段，二者相辅相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同点的同时，我们也必须看到二者的重大区别：首先，性质和功能不同。农村低保是为农村极端贫困人口提供起码的生存条件，其目的是保障人的基本生存权，进而构筑一道社会的安全底线；而扶贫开发则主要关注农村贫困人口的发展权，与低保“授人以鱼”不同，扶贫更关注的是通过“授人以渔”，使被扶贫者逐渐拥有自身发展的能力，进而实现农民脱贫致富和农村经济发展；其次，服务对象和政策标准不同。从政策实践上看，农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村居民；而农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口。这里的关键是，虽然存在少量的重叠，但从制度设计的初衷来看，扶贫开发主要针对有劳动能力的贫困人口，而低保则主要针对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口。从理论上讲，同一地区的低保标准应该低于扶贫标准。根据现行政策规定，农村最低生活保障标准通常由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行；而农村扶贫标准，以国家统计局公布的扶贫标准为准，即2008年家庭年人均纯收入1，196元；第三，目标和任务不同。低保制度的目标和任务主要是将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围，稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题。而扶贫开发的目标更为宏大，任务也更为艰巨：扶贫开发的目标是缓解和消除贫困，尽快解决并巩固农村贫困人口的温饱，根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小地区差距，最终实现全国人民的共同富裕。因此，“在建设社会主义新农村的进程中，扶贫开发承担着促进贫困农村经济社会全面进步的重大任务；在全面建设小康社会的进程中，扶贫开发承担着帮助贫困人口增加收入、脱贫致富的重大任务；在构建社会主义和谐社会的进程中，扶贫开发承担着缩小发展差距、关爱弱势群体的重大任务；在建设生态文明的进程中，扶贫开发承担着保护资源环境、促进可持续发展的重大任务”；第四，工作重点和方式不同。低保制度的核心是将符合低保标准的农村人口甄别出来，并制定合理的政策标准对其予以保障，其保障的主要方式是生活补助；而扶贫开发则以提高农村贫困人口自我发展能力为重点，因为这是贫困地区脱贫致富的根本出路。为此，必须坚持开发式扶贫方针，“必须着力加强贫困地区基础设施建设，努力改善生产生活条件；必须切实加快贫困地区经济发展，通过发展生产力，提高贫困人口自我积累、自我发展的能力；必须注重加大对贫困人口的人力资本投资，把发展教育培训和医疗卫生事业作为突出任务，不断提高贫困人口的综合素质。”

综上，农村低保与扶贫既有联系，又有区别。虽然同为解决农村贫困问题的重大战略举措，但“低保制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相承，相互促进，不能相互替代。”

4　低保制度实施后农村扶贫开发工作的重新定位：剥离救济功能，专注发展目标

2007年以后，中国开始在农村全面推行最低生活保障制度。笔者认为，这一制度不仅为农村的贫困人口获取政府的资金援助提供了完善的制度保障，还在客观上为发展型机制的确立和实施创造了条件。在此制度背景下，极端贫困者(即使是不愿为自己的发展付出努力的贫困者)都可以获得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶贫部门也就没有了后顾之忧，完全可以回归其“救穷”(经济发展)的本来面目。

基于以上的分析，我们有理由认为，随着低保制度的不断完善，未来我国扶贫开发政策将沿着这样的方向向前发展：剥离救济功能，专注发展目标。当然，这一政策转向的程度与快慢客观上还取决于低保制度的完善程度。在现阶段，由于低保覆盖面较窄，保障标准较低，现有的低保制度尚无法完全承担起对绝对贫困人口的收入和生活保障任务，扶贫开发尚需部分承担低保的职责。

五、关于扶贫开发“发展型”工作机制初步设想

发展型扶贫开发工作新格局客观上需要确立发展型机制”。这里的发展型制特指在扶贫开发工作中以贫困地区和贫困人口的发展为基本目标和行为导向的激励和约束机制，其中的重点是，政府分配扶贫资源、向贫困者提供资助时，要区别于传统的扶贫开发和新近施行

的农村最低生活保障制度，主要依据“贫困的发展”而不仅仅是贫穷。也就是说，扶贫资源的分配将主要依据贫困者“发展”的意愿、努力和绩效，只有具有发展能力、意愿并付出努力的贫困者才能得到政府扶贫政策的眷顾，发展能力越强、意愿越强烈、付出的努力越多、取得的发展效果越好的贫困者，政府越应该予以扶持，而那些没有发展能力的贫困者、或者具备发展能力而无发展意愿、不愿为自身的发展付出努力的贫困者，将不能像以前一样享受政府的扶贫开发政策。其核心思想是“把激励搞对”，即在扶贫开发工作中全面确立和强化正向激励机制，尽量减少或避免逆向激励。

篇7

[关键词]扶贫开发；扶贫机制；政策协调

[中图分类号]F323.9

[文献标识码]A

[文章编号]1002-736X（2012）06-0018-03

改革开放以来，我国扶贫开发事业取得了巨大成就，走出了一条中国特色的扶贫开发道路。扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力和缩小发展差距的新阶段。2012年中央扶贫开发工作会议决定将农民人均纯收入低于2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，这在2009年的基础上又提高了92%。这必将使得扶贫对象、扶贫目标、扶贫开发机制和政策等产生一系列变化。从扶贫对象看，农村低收入人口被纳入扶贫政策的范围，扶贫对象范围进一步扩大。从扶贫任务看，由解决温饱向稳定解决温饱并实现脱贫致富转变。从扶贫思路来看，更加注重增强贫困地区、贫困人口的可持续自我发展能力，调整扶贫机制、创新扶贫模式。在当前全球金融危机的影响尚未完全消除的情况下，要进一步创新扶贫思路和机制，认真抓好扶贫开发各项重点工作，力争取得扶贫开发工作新的成就。

一、突出对象瞄准，防止扶贫资源的错配或遗漏

保证贫困信息的真实、准确，是确保扶贫资源高效投入，确保扶贫开发政策惠及真贫的必要前提。具体来说，扶贫识别机制应从以下三个层次予以完善。

（一）完善贫困档案工作，力求“到村到户”

继续做好贫困村和贫困人口建档立卡数据库、扶贫开发项目数据库的建设与管理工作，将贫困信息系统化、条理化，为扶贫开发工作的开展提供决策依据。继续推进“扶贫开发细胞工程”等工作，实现扶贫开发工作的“到村到户”。

（二）加强监管，严厉惩戒

推广村级扶贫项目公开直通车制度，通过随机抽查、基层调查和标准量化细化等方式尽可能减少信息不对称情况，切实提高监管力度。对于为获得扶贫政策和资金而搞虚假贫困或者为攀升政绩而搞虚假脱贫的有关单位和个人予以严惩，并注重调动群众监督的积极性，引导贫困农户参与监督，以有效杜绝扶贫错位问题。

（三）动态评估，适时调整

加强对重点县资格的动态评估和适时调整，及时舍富纳贫，杜绝“富县戴穷帽，穷县没帽戴”的积弊，减少扶贫资源的漏出，切实将扶贫资源用于贫困地区和贫困人口的发展，提高扶贫资源投入的准确率。

二、加大扶贫投入力度，提高扶贫资源利用效率

一方面，进一步加大财政和信贷投人力度；另一方面，创新扶贫资源整合机制，及早改变当前扶贫主体各行其是、扶贫力量分散的状况，最大限度地整合资源，提高扶贫资源的利用效率。

（一）财政资金要加大投入，调整投向

与实际需求相比，财政扶贫资金的实际投入还远远不足。在农村贫困标准大幅提高后，这个问题更为突出和迫切，因此，要加大财政扶贫资金投入力度，确保扶贫资金投入增长率不低于全部财政涉农资金增长率。在我国贫困特征由整体性贫困向局部地区贫困发生转变的形势下，扶贫资金投入方向也需有所调整，中央财政扶贫资金的新增部分应主要用于连片特困地区。同时建议将财政扶贫资金分为基本生活扶贫资金、基础设施建设扶贫资金和产业扶贫资金三类。其中，基本生活扶贫资金用于解决贫困户的近期温饱问题，必须确保到村入户；基础设施建设扶贫资金用于解决贫困县区的基础设施建设问题，完善产业发展环境，吸引外来建设资金的跟进；积极探索到户资金股份化的试点，以避免扶贫资金使用分散和改变用途等问题，形成凝聚力，推进产业发展，拓展当地居民尤其是贫困户的非农就业空间。在扶贫绩效考核中，必须保障扶贫资金的流向透明，更加注重扶贫效益是否进村入户，为贫困人口提供多少就业岗位，增加多少收入。

（二）扶贫信贷要调整投向，增加投放额度

促使金融机构增加扶贫信贷额度的根本性举措在于增强扶贫项目的市场竞争力和信贷吸引力，贴息、奖补等优惠政策只能是作为辅助手段。要增强扶贫项目的信贷吸引力，就必须调整扶贫信贷的投入原则和投入方式。就投入原则而言，信贷资金的投入效益必须惠及贫困户；就投入方式而言，需改变“撒胡椒面”式分散投入、直接到户的做法，“聚零为整”支持能带动贫困户增收的强竞争力项目，并积极调动非政府扶贫力量。

三、创新扶贫产业和项目选择和运营机制。增强扶贫开发的支撑能力

（一）整合资源，集中突破

贫困地区往往市场化程度不高，产业基础较为薄弱。要充分挖掘、整合当地的资源，集中资源打造1—2个优势产业。河北青龙县确定了肉兔养殖为产业化扶贫到户项目，并整合全县资源扶持该产业发展壮大，以点的突破最终实现面的突破，取得了较好的效果。

（二）社会效益与经济效益并重

对开发式扶贫而言，经济效益是社会效益的前提保障。扶贫项目的选择必须在保障社会效益的同时注重提高扶贫资金的收益率，以尽可能少的扶贫资金带动扶持尽可能多的贫困户脱贫致富。

（三）打破产业和区域限制

将连片特困地区作为扶贫攻坚的重中之重，在扶贫主导产业的选择上不要过于拘泥，一产、二产、三产，或者是几种产业形态的组合，都可以作为主导产业，切忌将目光仅仅锁定在种养业及其关联项目，关键要充分利用本地优势，形成有核心竞争力的产业。将扶贫龙头企业的选择瞄准市场竞争力强、市场占有率高和经济效益好的市场龙头，通过“市场选择项目——项目提供就业——农户获取工资”的产业扶贫路径，将农户分散的需求集中为增加收入这一核心内容，从而有效地解决扶贫“瞄准”问题。这也符合“财政扶贫资金本身不能以现金形式直接到村到户，均要以项目形式来与贫困群体的需求对接”的要求，最终实现以市场龙头的经济效益带动和提升扶贫事业的经济效益和社会效益。

（四）积极培育合作组织

继续推广扶贫专业合作社等合作组织，并积极探索合作方式和组织模式的多样化。同时，在政府采购中要加大对贫困地区产品的倾斜力度。河北定州市鼓励群众大力发展棚室蔬菜，并组建蔬菜种植协会实现棚室蔬菜种苗购买、技术指导、施肥管理和组织销售的组织化，提高了农业产业化水平和贫困地区农产品的市场竞争力，取得了显著的扶贫效益。

四、突出素质提升。增强贫困人口的自我脱贫能力

提高贫困人口的自我发展能力，是保证贫困者稳定脱贫的关键。因此，扶贫资源应向人力资本开发倾斜，通过教育、就业培训和健康保障等措施提高人力资本水平。

（一）要改善贫困者的健康状况

贫困地区因病返贫的农户占相当比例。新型农村合作医疗制度的建设，要优先考虑贫困地区的人口，并率先在贫困地区普及，资金缺口由各级财政共同负担或在财政扶贫专项资金中列支。

（二）加强对贫困者的教育和培训

科教文化的落后，既是贫困的表现，也是滋生贫困的根源。在教育领域，尽管义务教育已经免去了学费等各种费用，大大降低了贫困人口的受教育成本，增强了他们受教育的积极性，但贫困地区经济社会发展落后的现状使得人才成为重要桎梏。一方面，难以吸引优秀教师到贫困地区任教；另一方面，即使是原有的教师也可能流失。因此，必须进一步加大对贫困地区的教育投入，确保贫困地区的基本教育资源供给并提高贫困地区教师队伍的待遇。为了切实增强贫困人口的就业竞争力，省、市财政还应帮助贫困地区发展贫困人口专项职业技能培训，提高贫困者就业能力。

五、突出政策协调，增强扶贫开发政策与其他政策的合力

（一）加快财政体制改革，推进公共财政政策向贫困地区倾斜

1 加大财政资金向贫困地区公共服务领域的投入力度。实证分析显示，对农村教育、公共卫生和科技推广等公共服务和农田水利设施、通信设施以及道路等农村基础设施的投资，有利于长期推进农村扶贫开发工作的进展。因此，要加大财政资金向贫困地区的投入力度，并着重向基础设施和公共服务领域集中，同时运用财政贴息、补助和税收优惠等手段积极探索各类企业、科研院所、高等院校等社会各方面力量参与扶贫开发的路径，营造扶贫济困的良好氛围。

2 规范财政资金管理协调机制，使财政扶贫资金与其他支农资金合力扶贫。加强部门间协调，使财政扶贫资金与其他支农资金能够相互配合，提高资金利用效率。在统筹考虑农村经济社会发展的基础上，进行统一的经济社会发展规划和项目规划，将各部门资金的使用建立在统一的发展规划和项目库下，建立项目公示制度，既避免项目的多头申报、重复建设，也可避免有些项目无人投资，实现财政资源的统筹安排，提高扶贫资金的利用效率。

3 改革财政资金配套政策，消除贫困地区发展“瓶颈”。建议降低乃至取消资金配套要求，由此产生的资金缺口，可以通过如下方式解决。一是多级财政出资。即由各级财政以转移支付的形式投入，其出资比例可按省、市的最低生活保障线的比例来定。贫困县比较集中的地市，如张家口、承德，市财政无力承担的部分，可由中央和省级财政通过贴息贷款或直接代为承担的方式帮助解决。二是财政垫付。针对一些到户项目或从公益项目中获益相对较低的省区，如河北省还不到10%，饮水、就业培训和沼气池等各类到户项目的配套或自筹资金，可以考虑先由财政扶贫资金或用工单位垫付项目资金，再为其提供就业岗位，从其工资中扣除所垫付资金的办法，使这类家庭能够参与项目，从中受益。当然，这种扶贫方式对贫困人口的信用有较高的要求。

（二）推进金融体制和政策改革，为农村扶贫开发工作提供资金支撑

1 引导并约束贷款投向，加强金融对贫困地区发展的支撑作用。引导并约束金融信贷投向，力争将尽可能多的农民储蓄投放在农村发展和农村扶贫开发事业上。可将扶贫信贷资金优先用于支持各行业龙头企业的发展，条件是这些企业负责为无力独自获得扶贫信贷资金的特困户或低收入户提供一定的就业岗位和工资收入。这种扶贫信贷资金投入模式有两方面优势：一是有利于借助企业的市场竞争优势，实现贫困户增收目标；二是有利于降低信贷风险，更有效地保障信贷资金的安全和效益。

2 积极创新农村贫困地区金融模式，拓展扶贫资金的来源渠道。进一步扩大村级互助金试点等农村合作金融的覆盖面，并与小额信贷发展相结合，实现两者优势互补，为贫困地区农村金融的持续发展创造有利条件，从而更好地发挥金融对农村扶贫开发的重要推动作用。一方面，建立在农村合作金融基础上的小额信贷，由于其更为稳固的组织系统而得以更加顺畅地运行；另一方面，农村合作金融通过引进小额信贷使得其自身的信贷制度缺陷得到弥补，既可以更好地实现农村合作金融的服务宗旨，又可以扩大其市场空间，为更多的穷人社员提供持续的金融服务，推进农村扶贫开发的进程。

（三）优先完善贫困地区基本社会保障体系的建设

贫困农户中的病残人口以及其它无劳动能力的老年人、未成年人等人群是不适于开发式扶贫的，应通过最低生活保障、医疗保险和养老保险等社会保障制度的建立、完善来予以帮扶和救助，并与农村扶贫开发政策相互补充，形成良性互动。

1 全面推进扶贫开发和农村低保制度的有效结合。扶贫开发和农村低保是缓解并最终消除农村绝对贫困现象的两项重要制度。其工作对象既有重叠，又有区别。扶贫开发重点提高农村贫困人口自我发展能力，对没有劳动力或劳动力丧失的贫困人口要实行农村低保等社会救助制度。扶贫开发稳步推进，有利于减轻农村低保的压力。而农村低保制度的建立也有利于推动扶贫开发。要积极推动地方扶贫与民政部门的合作，逐步建立起定期协商、信息沟通、协同推进的工作机制，形成减贫工作的合力。

2 进一步完善新型农村合作医疗制度。大力推进农村贫困地区新型农村合作医疗制度，以缓解农村贫困人口中病、残、老群体的医疗保障问题，努力实现病有所医，杜绝因病返贫，为贫困人口的健康提供基本的保障。

（四）完善人力资源政策，提高贫困人口的自我发展能力

实践证明，教育对于减少贫困，防止贫困世代相传具有非常积极的作用。要改变贫困地区科教文化落后的现状，必须更加关注人力资源的开发，提高贫困者的就业和创业等发展能力，以防范和减少未来贫困人口的产生，斩断贫困代际传承的链条。

1 发展多层次教育，提高人力资源素质。保障贫困地区义务教育资源的有效供给。重点保障贫困地区九年义务教育政策的落实，保障贫困地区少年儿童受教育权利的实现，为提升农村贫困人口的整体素质奠定基础。着力发展职业技术教育。从贫困地区财力、人力有限的现实出发，集中资金和优秀师资，采取几个县区合办或在市区办学的方式，建设规模大、科目全、班次多（含职业技术高中与成人职业技术教育）、学制短、实用性强、收费低的职业技术教育机构，开展农民务工和农业实用技术培训，并使其承担起联系市场、定向培养和输出劳务的职能，满足贫困人口的高等教育需求。通过发展助学贷款、助学奖学金等形式帮助贫困地区的大学生顺利完成学业，并鼓励他们回家乡就业和发展，为家乡的经济社会发展和扶贫开发事业做贡献。

2 设立补贴，稳定人力资源队伍。针对贫困地区教师和其他专业人才严重流失的现状，建议在财政扶贫资金中单列一项“贫困地区人力资源补贴”，用于补助投身贫困地区教育事业和经济社会发展的各级管理人才和技术人才，为致力于贫困地区经济社会发展的人才提供相应的报酬和待遇，为贫困地区的发展提供人才支撑。

（五）产业政策适度倾斜，为贫困地区发展提供强有力的支撑

贫困县区支柱产业的培育是扶贫开发工作的重要抓手，要在产业政策上向贫困地区适度倾斜。一要进一步完善农业支持保护体系，建立和健全农业保险制度，尤其要逐步完善政策性农业保险；二要优先安排项目，尤其是各种直接用财政投资或用各类政策性贷款、国际金融组织低息贷款、外国政府贷款的项目，应有一定比例安排在贫困地区，省级政府也要优先在贫困地区安排一些骨干性项目，并在项目审批权和地方配套资金比例等方面给予优惠政策。

（六）完善生态补偿政策，统筹生态建设与扶贫开发

在加大生态建设补偿力度的同时，对于生态补偿的思路也应有所拓宽，不要局限于粮食等实物补偿或现金补贴，而应统筹考虑生态建设、农村贫困人口生计和贫困地区产业开发这三大问题。

篇8

根据隆回县人民政府办公室《关于印发的通知》（隆政办函〔2014〕21号）文件的精神，以及县农村扶贫对象建档立卡的工作部署，为切实做好我镇农村扶贫对象建档立卡工作，结合我镇实际，特制定本实施方案。

一、目标任务

通过开展农村扶贫对象建档立卡工作，对全镇农村扶贫对象进行一次全面的摸底调查，识别出农村扶贫对象，建立健全农村扶贫对象档案，为开展直接帮扶提供依据。同时，也为在大扶贫格局下，引导教育、住建、水利、卫生、广电等部门资源及社会各界力量向农村扶贫对象倾斜，搭建通用的扶贫工作信息平台。

二、实施范围和扶贫对象

（一）实施范围。农村扶贫对象识别和建档立卡的实施范围为全镇87个行政村。

（二）扶贫对象。农村扶贫对象包括扶贫开发对象和低保对象。扶贫开发对象必须是以户为单位，家庭主要劳动力在60岁以下、有劳动能力，和较强的脱贫愿望、处于扶贫标准线2300元（2010年不变价）以下的农村家庭居民。

三、工作原则

坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的基本原则，对农村扶贫对象逐一建档立卡。

（一）严格把握标准。农村扶贫对象包括扶贫开发对象和低保对象。扶贫开发对象必须是以户为单元，家庭主要劳动力在60岁以下、有劳动能力和较强的脱贫愿望、处于扶贫标准线2300元（2010年不变价）下的农村家庭居民。民政部门已识别登记的农村低保对象，这次全部纳入扶贫对象一并建档立卡。具体识别方法“五比五看一优先十一不评”。“五比五看”：比家庭收入、看经济来源；比家庭财产、看消费水平；比家庭劳力、看劳动观念；比生活环境、看居住条件；比贫困程度、看致贫原因。“一优先”：计划生育优先。“十一不评”：全户外出的不评，家庭有多处房产的户不评，家庭成员中有1人购置小车的不评，不符合条件强行要求、无理取闹的户不评，不遵纪守法的户不评，不执行计生政策超生严重的户不评，子女条件较好而不履行赡养义务的原则不评，阻挠公益事业建设的不评，不进行土地流转造成土地荒芜的不评，经商户不评，不在家从事种植、养殖业的一律不评。

（二）规范识别程序。要召开镇、村两级会议，做好宣传发动工作，确保政策精神家喻户晓。要按照“户主申请、村民小组提名、村民代表评议和票决、村委会审查、乡镇审核、区县扶贫办及民政局复核、区县人民政府审批”的程序进行，村委会要有扶贫对象民主评议和票决的会议记录及代表签名，镇政府、县扶贫办要有扶贫对象审核的相关记录和档案资料，县扶贫办要对镇里上报的扶贫对象信息资料进行严格把关，确保没有争议或争议解决后报县人民政府批准，统一建立县级档案，并按要求录入全国贫困农户信息系统。

（三）公平公开公正。农村扶贫对象识别确认和建档立卡工作全程要体现公开、公平、公正的原则，实行民主评议和民主监督，群众参与率和社会认同感达80%以上。村级民主评议前，要对扶贫对象识别政策和建档立卡人数在村内公示，并通知每户农户家庭。参与民主评议的村民代表要有广泛的代表性，各村都要成立30人以上的民主评议领导小组，评议小组中要有劳动能力的残疾人、低保户、县人大代表、政协委员、退休干部等具有广泛代表性的代表，每组至少要有2户以上的群众参加，确保评议结果客观公正。村委会审查和镇政府、县扶贫办审核的结果，都要在当地群众主要活动场所进行公示（要有影像资料），每次公示期不少于7天，接受社会监督，严防暗箱操作。在扶贫对象确定过程中，如接到有关质疑和举报时，县扶贫办、镇政府要及时组织专人进行核实调查，确有问题的要取消其扶贫对象资格，并从得票靠前的落选农户中依次递补。

（四）直接到户到人。要把政策宣传、对象申请、情况调查、会议评议等基础工作做细做实，确保贫困农户的参与权、表达权。严禁民主评议敷衍了事、流于形式。农户申请要由户主提出，严禁亲友代替和提供虚假承诺；要杜绝平均分配，务必突出重点、整户入选，严禁拆、分户和空挂户；到户调查要直达预选对象，严禁口头调查或推测估计；登记的扶贫对象户要有相关影像资料。

四、工作步骤

（一）对象识别阶段（元月—4月底）

1.指标分解（4月3日前完成）。根据3月24日召开的全县扶贫开发暨农村扶贫对象建档立卡工作动员会议精神，研究确定本镇的工作方案及识别方法，并报县扶贫办。扶贫对象指标分解切忌搞平均主义，要根据各村发展和农民人均收入水平，按照比较好、一般、贫困、深度贫困四类标准对村先行分类，再按照分类分解扶贫对象指标。

2.宣传动员（4月上旬）。要充分发挥电子显示屏、村务公开栏等，广泛宣传扶贫对象建档立卡政策，做到家喻户晓、人人皆知。认真召开镇扶贫工作会议、村组动员会议，形成一环扣一环、一级抓一级的局面。努力营造广大干部群众支持和参与扶贫对象建档立卡工作的良好氛围。

3.群众评议（4月7日—4月25日）。各村要开好村民小组全体村民会议、村民代表评议会议，以申请农户得票多少决定其是否成为预选扶贫对象。要加强对村级评选对象情况的审核，严防条件不符者入选。村级投票情况和镇政府审核情况必须分别在行政村和镇政府公示7天。

（二）建档立卡阶段（4月26日—5月底）。要按照全省统一制定的表格，采集汇总扶贫对象家庭情况，做到一户一卡、一村一册。档案资料要做到真实、全面，并由扶贫对象、采集人、审核人共同签名确认。镇政府要有纸质档案和电子档案，并按照动态管理的原则，及时更新纸质档案和电子档案。

（三）信息化管理阶段（6月—8月）。扶贫对象档案数据安排专人负责，按时录入全国贫困农户信息管理系统，并建立汇总分析、动态管理机制。

五、工作要求

（一）加强组织领导。一是成立领导小组。为切实加强领导，确保农村扶贫对象建档立卡工作的顺利实施，成立以镇长罗运河同志为组长的农村扶贫对象建档立卡工作领导小组，具体负责指导全镇农村扶贫对象建档立卡的全面性工作，按照要求搞好对象识别、信息录入、完善档案资料、落实帮扶措施。下设办公室，负责日常工作。

（二）确保工作经费。农村扶贫对象识别和建档立卡是一项庞大而复杂的民心工程，涉及千家万户，工作量大，任务繁重。根据主管部门要求，镇财政安排专项中心工作工作经费用于开展农村扶贫对象建档立卡工作必需的培训、表格印制、调查摸底、建档立卡、信息录入及信息化管理系统建设等方面的开支。

（三）强化人员培训。加强对工作人员的培训，通过培训，切实让工作人员全面、准确把握相关政策原则、指标要求、操作程序和具体方法，不断提高业务水平和服务质量。

（四）严格监督检查。为确保贫困对象识别准确，确保不发生大的上访事件和群体性事件，建立四项工作制度：进度报告制度、包片负责制度、交叉检查制度、举报调查制度。成立专门的督查组，督促指导各村按要求开展好扶贫对象建档立卡工作。

篇9

【关键词】金融扶贫 政策落实 社会保障

一、大关县基本情况

大关县属国家乌蒙片区连片开发重点区域，县域面积1692平方千米，辖9个乡镇78个行政村。截至2014年末，全县总人口近28.78万（其中，农业人口22.89万），实现地区生产总值24.75亿元，人均生产总值8600元；全县农村建档立卡贫困人口有12.59万人，占全县农业人口的55%，扶贫攻坚任务十分繁重。

二、大关金融扶贫工作开展情况及取得的成效

（一）整体推动，确保金融扶贫务求实效

按照区域开发与精准扶贫相结合思路，进一步发挥金融扶贫的积极作用，人行大关支行推出了“面、点、线”扶贫工作方式助力乌蒙片区攻坚扶贫，取得了较好效果。今年1月29日，央视新闻联播播出的云南“区域开发与精准扶贫”专题报道中，以大关县扶贫工作为例作了相关报道。“面”：就是选定区域开发为面，加大信贷资金投入。通过金融杠杆撬动龙头企业，的发展壮大，以龙头企业和产业“造血”式扶贫模式巩固扶贫效果。“点”：就是选出扶贫对象为点，金融触角直达基层。在确定区域开发扶贫项目后，优先选择农民专业合作社、农村信用体系建设工作中被评定为信用户的农户，作为精准扶贫对象。“线”：就是以金融扶贫为线，贯穿于面点之中。不断创新金融产品在昭通市率先开展农村集体经济“红色股份”工作、农村土地承包经营权抵押贷款试点、“助保贷”等业务。2013年和2014年，全县实现农业总产值8.6和9.2亿元，分别比上年增长14.24%和6.40%；农村常住居民人均可支配收入4228和4860元，分别比上年增长18.20%和14.95%；全县贫困人口比上年末减少4.28和1.48万人，分别下降26.29%和12.33%。

（二）“三信”带动，营造金融扶贫良好环境

人行大关支行以“三信”创建为抓手，为金融扶贫工作营造了良好的环境。在全县创下了工作覆盖面100%和农户建档面100%的双百成绩。截至2015年6月末，大关县信用农户、信用村、信用乡镇占比分别已达到62.21%、57.69%、66.67%，“三信”创建工作提前两年完成云南省目标任务。

（三）示范拉动，探索金融扶贫实践路径

今年初以来，人行大关支行提出了“以创建‘金融扶贫示范试点’作为新阶段推进精准扶贫战略的工作思路”，得到了人行昆明中支、昭通中支和县委政府的积极肯定与全力支持。5月下旬，县人民政府正式印发了《大关县金融扶贫示范试点方案》予以执行；6月下旬，县委、政府在示范点玉碗镇隆重召开了启动暨动员大会。自示范工作启动以来，在各方的共同努力下，突出呈现四个特点的创新工作机制，扎实、有力推进创建出成效。

1.政策优惠新。一是人民银行对农村信用社年度信贷规模给予适当调剂，昭通中支专项下达支农再贷款1000万元，并配额信贷规模；二是实行贷款降息优惠。县农村信用社承诺，对精准扶贫农户贷款降息13%以上，以有效降低农户生产融资成本；三是全县政策扶贫贴息贷款向示范点倾斜，重点支持、重点推进。

2.工作机制新。一是建立台账工作机制，跟踪服务。梳理确定扶贫对象，建立“名单式”管理模式；二是建立督查督办工作机制，跟进工作开展。各参与建设方须按月向县委、政府和人民银行报告当月金融扶贫工作进展情况，“示范试点工作领导组”不定期组织现场检查，总结提高，跟进落实，形成督查督办工作机制。

3.金融产品新。农村信用社推出了“期限灵活精准降息”专项扶贫贷款品牌。同时，各涉农金融机构在“惠农卡”的授信规模、额度上承诺向示范点倾斜，以提高信贷扶贫的针对性，实效开展特色信贷扶贫。

4.服务方式新。成立由银行青年业务骨干和乡、村、社干部组成的金融知识宣教机构，依托宣教队的集中宣讲与乡、村、社干部日常宣传的结合。

三、存在的问题与经济学分析

（一）问题的外在表现

1.金融机构对农村金融工作未建立长期目标，局限于短期利润，没有深度参与到培育的环节，一定程度上导致了金融扶贫资源没有有效利用。

2.金融机构内部对金融扶贫工作缺乏必要激励机制。受限于贫困地区的客观因素，与绩效挂钩的工资制度可能会伤害到银行员工对金融扶贫工作的积极性。

3.金融服务覆盖偏低，乡镇一级只有信用社在提供传统的存、放、汇服务，不利于竞争性农村金融市场的形成，不利于为贫困户提供更优质的金融服务。

4.扶贫贷款的政策性与其商业化经营的矛盾，金融机构盈利性和社会责任的矛盾没有得到有效调和。

5.农村金融体系不完善、制度不健全，金融服务和创新意识不强。没有专门服务于农村农业融资的担保机构，农户资产不能有效转化为流动性；涉农保险产品种类少，农村、农业与农民缺少保险偿付的金融保障机制，抵御风险能力弱。

（二）金融扶贫制约因素

1.生产要素长期缺乏导致金融扶贫短期内难以见效。一是公共基础设施落后，基本公共服务不足。二是良田稀缺，经济效益较差。三是劳动力生产率低下。许多外出务工者只能从事传统的苦力型工种，报酬低；在家务农者缺乏成体系的科学种植的专业知识。四是资金短缺。农户贷款难、贷款贵问题非常突出。五是产业发展滞后。生产要素长期缺乏导致投入产出比偏低，金融扶贫难度大、耗时长、风险较高，短期内难以见到立竿见影的效果。

2.金融扶贫尚未深入人心。大部分农户从没有在信用社办理过业务，有资金需求的都是向亲朋好友临时借款，容易形成“三角债”，经济情况较差的家庭往往是较大的风险点；由于还款和要账的不确定性，相关家庭都会面临流动性风险。贫困片区群众信用意识淡薄，金融知识、法律法规普及力度不够，逃废银行债务情况时有发生，加剧金融机构对涉农贷款风险的控制。

3.财政扶贫精准度有待提高。受地域环境等限制，有关职能部门筹划与协调工作有一定难度，导致金融扶贫的可持续性受到影响。

4.农村专业合作社的建设没有取得预期效果，农民的资产、劳动力不能有效集中，规模效应没有得到体现。“以社带户，以企带村”的扶贫方式还未广泛见成效。单户农户在经营、土地流转、担保、贷款上都没有优势；同时，过度分散的资源增加了金融机构的经营成本和风险，一定程度上导致惜贷。农户之间家庭经济状况差异较大，若不有效建立农民专业合作社，则差异可能会越来越大，最后导致富者愈富、贫者愈贫的马太效应。

四、政策建议

较佳的金融扶贫流程如图所示，但目前农村产权制度没有有效建立起来，农村不动产还只是流动性非常低的廉价资产，基本没有充当生产的资本；政府和金融市场协调机制没有有效运行；地方政府对经济发展的规划，特别是对扶贫的规划仍缺乏可持续性；地方经济发展和金融市场发展还没有实现双赢；政府和市场的边界需要重构。以下将从两个方面尝试提出政策建议。

（一）金融系统自我完善、自我更新

1.推进小额扶贫信贷走专营化道路。支持现有涉农金融机构在乡镇一级增设营业网点，支持开办村镇银行、小额贷款公司等新型金融机构，完善竞争机制，倒逼金融机构对现有工作机制进行改革，做好金融扶贫工作。鼓励涉农国有商业银行创新管理模式，合理增加基层授权授信，压缩管理层级。加强对扶贫金融机构的监管。涉农金融机构的各级管理层对贫困地区的涉农金融机构管理和考核以不片面的追求利润为目标。

2.探索创新农村担保机制。建立多元化农村担保体系，以风险分担形式代替农村信用社税收优惠，建立政府性农业担保机构；尝试将产业化龙头企业、专业协会等关联利益主体作为联保共同体，建立互担保组织；以村为单位，整合扶贫办的互助社资金及部分财政补贴资金作为信贷担保基金，发挥放大效应。创新担保抵押方式，开办农业资源承包经营权类抵押贷款等。

3.加快推进农村金融产品和业务创新。涉农银行业金融机构应在巩固完善传统信贷产品和业务的基础上，依照现行相关法律规定，探索扩大申请贷款可用于担保的财产范围，探索贷款风险分担的各类方式，因地制宜，与时俱进，不断创新和突破。逐步增加扶贫贷款贴息资金，合理确定扶贫贷款贴息额度，建立风险补偿资金，引导金融机构从信贷规模、授信审批等方面给予扶贫贴息贷款优先支持。同时，保险公司可针对涉农龙头企业和已具规模的专业合作社提供创新型的保险产品，降低农业生产的风险，促进农业生产的转型。

4.继续加强金融知识普及。进一步改变农民一些根深蒂固的错误观念，将现代化金融理念深入培植到农村发展和农业生产之中，帮助农户建立现代融资理念、拓宽融资渠道；鼓励农户积极参与到建档立卡和信用体系创建工作中，促使农户主动探索、实践新的生产方式，创新生产关系，促进生产力发展。

5.积极协调解决融资难题。银行看重贷款的可回收性；贫困户短期内更看重贷款的可获得性，长期内更看重利率。制定相关农村信贷政策时，一定要协调好银行与农户的贷款目标。一是加快推进土地承包经营权、宅基地和农宅确权颁证工作，解决信贷抵押不足的矛盾，增加信贷可获得性。二是督促金融机构改善服务方式，用活用足涉农贴息贷款政策，有效降低贷款成本，为贫困群众提供长期金融支持。三是配合好有关部门，争取政府财政资金贴息，为贫困户精准提供贷款支持。

（二）改善外部环境，为金融扶贫提供保障

1.配合好相关部门引进先进农业技术，培育一批特色、新型产业，加大对农村专业合作社的支持力度。可借鉴一些省近年来推出的农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的农村新型合作模式，由供销合作社解决农业生产中的市场问题，由农民专业合作社解决农业产业的发展问题，由信用合作社解决农业生产中的资金问题。以集中的专业运作代替农户的分散经营，减少经营成本，降低生产风险，加深农业的资产化和金融化，促进传统农业向农业工业转型，把劳动力重新吸引到土地上来。

2.不断完善精准扶贫措施，使政策规定能落地生根。坚持金融扶贫与财政扶贫有机结合，紧扣“重在联、贵在为、深在制”要领，坚持扶真贫、真扶贫，不断拓展内涵和层次，实现由“大水漫灌”到“精准滴灌”的实质性转变。一是确保对象精准，解决好扶持谁的问题。抓住真实识别贫困、规范建档立卡、实施动态管理、推行挂图作业四个关键环节，避免普惠政策代替特惠政策、区域政策代替到户政策的现象，提高扶贫效果。二是确保内容精准，解决好扶什么的问题。坚持因地制宜、因户施策，具体分析致贫原因，突出抓好基础设施建设、富民产业培育、社会事业发展、易地搬迁、金融支持等扶贫措施。

3.推动财政与银行良性互动，完善正向激励政策。一是建立金融扶贫的正向激励机制。鼓励和支持县域金融机构将新增可贷资金留在当地使用，督促涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策的落实，引导更多信贷资金和社会资金投向贫困片区。二是建立健全风险补偿机制。设立扶贫贷款风险补偿基金，健全风险补偿机制，有效分担贫困地区金融风险，提升金融机构发放扶贫贷款的主动性。试行“动产抵押+不动产抵押”信贷产品组合模式，拓展贫困村农户贷款途径，实现贫困村互助资金、金融机构、农户多方共赢。三是充分发挥财政资金杠杆作用。将分散在扶贫、农业、水务、交通、国土、电力、住建等部门涉农财政资金整合为资本金，吸引企业资金、社会资金、民营资本，设立贫困地区产业发展基金，通过商业化运营和政策性引导，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，带动社会资金、金融资本、银行信贷投入扶贫开发，支持贫困地区发展特色产业。

篇10

贵州省委、省政府发动脱贫攻坚春季攻势，易地搬迁扶贫、教育扶贫是其中两大任务。就如何更好推动这两项工作，当代贵州全媒体记者采访了贵州省易地搬迁扶贫工程建设指挥部副指挥长、省水库和生态移民局局长王应政和贵州省教育厅厅长王凤友。

当代贵州：今年是贵州易地搬迁扶贫承上启下和全面突破的关键一年。贵州打算怎么打好易地搬迁扶贫这场硬仗？定下搬迁75任务主要基于哪些考虑？

王应政：2017年既要实施好75万人的易地搬迁，还要解决好2016年45万人搬迁后的脱贫发展。我们将按照省委、省政府的决策部署，坚持问题导向和项目导向，以精准搬迁、精准脱贫为主线，严格执行易地搬迁扶贫政策，全面提升易地扶贫搬迁质量和水平，坚决打好春季攻势，确保2017年再战告捷。

主要工作分两块。一是精准抓好搬迁对象、安置地点、住房建设、项目管理、资金保障五个关键环节，解决好“怎么搬”的问题，实现多搬、快搬、搬好。二是学习借鉴惠水试点经验，在全省全面推广和落实“五个三”政策，解决好“搬出来后怎么办”的问题，让搬迁群众一步住上新房子、快步过上好日子。

易地搬迁扶贫是一项复杂的社会系统工程，一年搬迁75万人，接近“十三五”规划任务的一半，在贵州历史上前所未有，全国罕见。打赢这一仗，如期实现脱贫和全面小康就有了主动，就更有底气。

当代贵州：随着贵州省城镇化、工业化的发展，城市已具备了良好的安置条件和就业空间。今年贵州易地搬迁扶贫要求“城镇化集中安置”，将如何推进这项工作呢？

王应政：城镇化安置是指易地搬迁人口和资源要素向城镇聚集的过程。

我们将选择经济要素集聚功能强、创业就业机会多，人口承载容量大的县城和中心集镇布局安置点，以市州所在地和县城为主、中心集镇为补充，推动搬迁农户向城镇集中。也就是说，不再安置到一般边远乡镇、旅游景区服务区和中心村，特别是避免山上搬山下、农村搬农村、这个“穷窝”挪到那个“穷窝”。

以安置点为单元实行集中安置，坚决防止分散、零星安置。

以县为单位集中建设管理，以利于统筹全县资源做好配套建设和后续扶持，不能把安置项目分散到各乡镇自行实施。因为乡镇不仅缺乏工程建设技术力量和管理经验，更缺乏支撑就业、产业等的项目和资源。

推进城镇化集中安置，产业是基础，就业是关键。要坚持以产定搬、以岗定搬，逐户落实就业资源和脱贫措施，实现劳动力在城镇充分就业。只有让搬迁群众有事可做、有业可就、有钱可赚、增收致富，就能解除群众的后顾之忧，调动和激发群众的搬迁热情。

当代贵州：解决好易地搬迁扶贫安置区群众子女入学，群众才能安居乐业。为推进教育公平均衡发展，增强贫困地区发展后劲，贵州将采取哪些措施？

王凤友：我们将统筹解决好易地搬迁扶贫安置区群众子女就学，落实好农民工随迁子女在流入地入学和升学政策。同时，巩固提高教育“9+3”计划，优化中职学校布局，提升职教培养质量和人才技能。针对建档立卡等贫困家庭子女进行招生，确保他们至少掌握一门实用技能，实现“职教一人、就业一个、脱贫一家”，并继续推进10所省属优质职业院校对口招收全免费精准扶贫“威宁班”、“赫章班”2000人，帮助贫困家庭“拔穷根”。

争取扩大贫困地区定向招生专项计划，实施好贵州大学等省属高校招收农村学生专项计划，提高高职院校分类招生中招收贫困家庭中职毕业生的比例，民族预科班、双语预科班、民族班、双语民族班招生计划向符合条件的扶贫对象倾斜，增加贫困家庭子女接受高等教育机会。深化“省属院校帮百村”扶贫行动，大力推进教育帮扶，增强贫困村发展后劲，助推加快脱贫进程。

当代贵州：省委、省政府历来高度重视教育事业，教育扶贫作为三大攻势重点内容之一，贵州省教育部门如何将精准扶贫作为最大的政治责任和政治担当？

王凤友：“扶贫必扶智。”我们将严格执行国家普通高中建档立卡免学杂费政策，认真落实好全省教育精准扶贫学生资助政策，继续对建档立卡贫困家庭高中至本科阶段学生提供扶贫专项助学金，免（补）普通高中和中职学生学费、住宿费、教科书费，免（补）大学本专科学生学费。

资助家庭经济困难幼儿、孤儿和残疾幼儿入园保育费和生活费，帮助贫困家庭幼儿接受学前教育。认真落实好“两免一a”政策，完善控辍保学机制，保障建档立卡等贫困家庭学生顺利完成义务教育。

从2016年秋季学期起，贵州在全国率先启动实施农村学前教育儿童营养改善计划，向在农村学前教育机构就读的儿童提供营养膳食补助，接下来我们将提质升级农村义务教育学生营养改善计划，努力让学生吃得营养、吃得均衡。

当代贵州：易地搬迁扶贫是精准扶贫“当头炮”，需要扎实推进。夯实教育脱贫根基重点在贫困县，让贫困地区孩子能够就近接受良好教育，是教育脱贫的长远之计。有效推进这两方面工作的着力点何在？

王应政：对于易地搬迁扶贫，当前工作主要有三点：第一，抓好政策培训。对各市（州）、县政府分管领导、发改局长、移民局长和各县平台公司负责人，以及省直有关部门共500余人参加了培训，系统培训了中央和省的易地搬迁扶贫政策，特别是前面提到的新思路、新要求和操作规范。第二，抓好政策执行。省易地搬迁扶贫工程建设指挥部已将2017年定为质量建设年，要求严格执行中央、省的相关政策规定和要求，全面规范项目管理和工作行为，着力推动“五个三”政策落到实处，进一步提升搬迁安置质量和脱贫成效。第三，抓好政策督查。将全省易地搬迁扶贫工作划分为3个片区，每个片区由一名厅级干部联系，由一个片区工作组常驻一线明查暗访和督促指导，实行片区负责制。

王凤友：对于教育精准扶贫，要努力让每个孩子都能接受公平、有质量的教育，是教育扶贫工作的重要内容。

大力增加乡镇、城市社区和城郊结合部公办幼儿园资源，同时按照“大村独立建园、小村联合办园”布局，重点推进人口集中村寨新建或利用闲置小学校舍改建农村幼儿园，让农村孩子就近接受良好启蒙教育。