农村扶贫标准范文
时间：2023-09-04 17:13:27
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篇1
问:为什么要扩大农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点范围?
答:农村最低生活保障制度和扶贫开发政策是当前解决农村贫困问题的两个重要制度,二者都是以农村贫困人口为扶持对象。实现两项制度的有效衔接,对于充分发挥两项制度的作用,确保农村贫困人口共享改革发展成果,进一步激发其自力更生、艰苦奋斗的精神,具有重大意义。
基于此,《意见》要求进一步扩大两项制度有效衔接试点工作。在试点范围上,中西部地区应扩大到80%以上的国家扶贫开发工作重点县,有条件的地区可以扩大到非国家扶贫开发工作重点县。东部地区可根据实际情况自行确定试点范围。根据农村贫困人口的地域分布特点和不同地区两项制度标准的差异情况,实行分类指导,坚持政府支持、社会各界帮扶和农民自力更生相结合,实现对农村贫困人口的全面扶持。
问:农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的执行标准有什么不同?
答:农村低保标准,由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定,报上一级地方人民政府备案后公布执行。目前,全国农村低保的平均保障标准1032元/年、上海市最高2560元/年、甘肃省最低680元/年。
扶贫标准则以国家公布的扶贫标准为准,各省(区、市)人民政府可根据实际情况,自行确定本地扶贫标准。
问:怎样从程序上做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的衔接工作?
答:《意见》要求,农村低保和扶贫对象的识别工作要在时间和程序上同步进行。严格按照申请、收入核查、民主评议、审核审批等程序和民主公示的要求,认定农村低保和扶贫对象。对于申请享受两项制度的,村民委员会要按照规定分别进行调查核实,集中进行民主评议,经乡镇政府审核后,属于扶贫对象的,报县级政府扶贫部门审批;属于农村低保对象的,报县级政府民政部门审批。对于已经核实的农村低保对象,县级政府民政部门在进行复核时,要配合扶贫部门将其中有劳动能力和申请意愿的确认为扶贫对象。
问:怎样从政策方面保障衔接工作的推进?
答:《意见》提出农村低保对象要力争做到应保尽保,按照政策规定发放最低生活保障金;对扶贫对象要根据不同情况,享受专项扶贫和行业扶贫等方面的扶持政策,采取产业开发、扶贫易地搬迁、雨露计划培训、危房改造、扶贫经济实体股份分红、小额信贷、互助资金、教育免费及补助、党员干部和社会各界帮扶等形式,确保扶贫对象受益。对农村低保和扶贫对象中的残疾人,以及被拐卖后获解救的妇女儿童家庭提供重点帮扶。
问:怎样对农村低保和扶贫对象实行动态管理?
篇2
关键词:农村低保;扶贫开发;功能定位;发展机制
中图分类号:F270文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)07-0027-06
2007年7月,在全国贫困人口大幅度减少的情况下,中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度;2009年3月,中央决定大幅度提高扶贫标准,新的标准将原来的绝对贫困标准和低收入标准合二为一,并统一提高到家庭人均纯收入1 196元。上述制度安排标志着中国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决,中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两轮驱动”的历史阶段――低保制度维持生存、扶贫开发促进发展,开发与救助相结合。
作为一项重大而且长期的制度安排,低保制度必然对中国农村的扶贫开发工作产生巨大影响。在以往的扶贫工作中,所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的职责所在,而在低保制度背景下,扶贫开发的工作对象和工作职责与目标已经发生变化,职能部门对此不仅必须要在理论上有清晰认识,更应在实际工作中作出切实可行的政策设计。一个非常关键的问题是,在低保制度背景下,扶贫开发应该有着区别于低保的职能定位和工作分工,对此已有共识。但究竟如何定位,建立什么样的工作机制才能实现其“发展”目标,迄今为止尚未见到系统和深入的理论研究,在实践中也没有成熟的经验可循。
一、农村低保制度出台背景和实施过程
最低生活保障制度(简称低保制度)是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时,由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。其通常的做法是政府对贫困人口按最低生活保障标准实行差额救助,其保障对象是处于温饱线以下的贫困家庭。
在国民经济快速发展和国家财力稳步提高的大背景之下,为了切实解决少部分极端贫困人口的生活困难,让贫困人群分享改革开放的发展成果,从20世纪90年代初,中国就开始探索建立城市低保制度。经过10多年的努力,截至2006年9月底,中国城市居民最低生活保障人数达2 227余万人,人均月保障标准为162元,1-9月份的人均补助差额为76元。应当说,中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民,城市低保制度基本实现应保尽保。
中国对农村低保制度的探索并不晚,实际上还早于城市,但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等因素的影响,其进展一度比较缓慢。2003年,在城市低保制度取得突破后,民政部着手重新部署农村低保制度的建设工作,并决定在全面摸清农村特困户底数的基础上,在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度,由此中国农村形成了低保制度和特困户救助制度“双轨并行”的局面。这一制度安排也在事实上为顺利实现“全民低保”目标奠定了基础。党的“十六大”以来,中国确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标,中央和地方政府对民生的关注被提升到空前的高度,农村低保制度的建设步伐因此明显加快。2006年底,建立农村低保制度的省区市已经达到24个,2007年6月底,31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度,覆盖了2 068万人。2007年7月11日,国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,明确提出要在全国农村全面建立低保制度,并确保在年内将最低生活保障金发放到户。至此,先经地方政府实践探索,后经中央政府正式确认,中国农村最低生活保障制度最终得以全面确立施行,这是中国政府继全面取消农业税等重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。
二、农村低保制度演进趋势
(一)农村低保制度将是一项长期的制度安排
中国国家层面的农村低保制度的确立迄今只有不到3年时间,但应看到,这项制度绝非权宜之计,而将是一项长期的制度安排。首先,从理论上讲,对于任何一个社会,即使在保证起点公平的前提下,由于人的个体差异会导致获取资源能力上的不同,最终导致人的经济情况的差异。因此,对于社会主义国家而言,共同富裕是终极的发展目标,在这一目标的指引下,保障人民的基本生活水平是应有之义,对此,作为最重要的具体实施手段之一的低保制度也将是长期的。其次,从国际经验看,社会保障制度始于20世纪初,截至目前,全世界已有139个国家和地区建立了这一制度。今天,在许多国家和地区,社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在发展中国家,社会保障在公共支出中的比重也在不断增加①。再次,从中国的国情看,虽然经过60年的社会主义建设,特别是改革开放30年来的经济发展,中国农村的贫困状况得到很大改善。“按照中国官方的贫困标准计算,中国农村的贫困率(人口数量比例)从1981年的18.5%下降到了2004年的2.8%,农村贫困人口数量从1.52亿下降到2 600万。按照世界银行的贫困标准(按2003年农村价格计,平均每人每年888元人民币)计算,中国的扶贫成就则更为显著。从1981-2004年,在这个贫困线以下的人口所占的比例从65%下降到10%,贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿,5亿多人摆脱了贫困”。②但是,由于中国人口数量庞大,处于贫困线的人口绝对数仍然很多,而且,随着扶贫工作的深化,这部分贫困人口的致贫原因极为复杂,有的甚至是自身能力的缺乏,因此,单纯依靠他们自身的发展并不能解决脱贫的问题,这也在客观上要求低保制度保持长期性和稳定性。综合上述几条理由,我们认为,农村最低生活保障制度将是中国今后相当长的历史时期内的一项重大而长远的制度安排。从某种意义上讲,农村贫困将是中国的基本国情,最低生活保障制度也会成为一项基本的国家制度。
(二)保障标准将逐步提高
中国农村低保制度建立伊始,受政府财力所限,低保制度标准较低。但2007年国家《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中指出,农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整,这也是国际惯例。随着中国基本公共服务均等化和城乡一体化改革进程的加快,保障力度势必持续加大。就近期动态来看,这种趋势已经比较明显。2008年底,全国农村平均低保标准是人均988元/年,月人均补差是49元。有的地方(如辽宁省大连市)甚至开始建立城乡低保标准自然增长机制,今后根据物价特别是生活必需品价格变动情况,城乡低保标准每年都将有所提高。
(三)低保制度覆盖面将继续扩大
美国近10年来,每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5%③。目前,中国的农村低保覆盖面仅有6.15%④。这说明在使农村贫困群体分享社会、经济发展的成果方面,我们的差距还是相当明显的。
造成这种现象的主要原因是现阶段中国政府的财力还比较有限。受财力所限,中国在低保制度建立之初设定的政策标准还比较低,这使许多应该得到制度保障的低收入农民家庭暂时被排除在制度框架之外。符合政策标准的困难农户未能做到“按标施保”和“应保尽保”,中国农村低保制度的覆盖面还远远低于理论数字。可以预期,将来随着政府财力的不断增长,农村低保标准将逐步提高,更多的低收入农村家庭将加入到低保制度覆盖范围之内,符合低保标准的困难家庭也将应保尽保,低保制度的实际覆盖面将继续扩大。
三、低保制度对农村扶贫开发工作的影响
(一)积极影响
从总体上和长远来看,农村低保制度的全面实施对中国扶贫开发工作的影响是积极的,主要表现为两方面:一是作为一项“兜底性”的制度安排,直接减少了绝对贫困人口,分担了扶贫开发的一部分压力;另一方面,低保制度也提供了物质条件,使扶贫开发工作从维持生存的包袱中解脱出来,专注于发展目标的实现。低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活困难的农村居民。将这部分人群从扶贫对象中分离出来,不仅可以减轻扶贫开发工作的负担,更重要的是,扶贫对象的特征更加趋向“同质化”,这一变化将更加有利于探索制定富有针对性的激励和约束机制及相关政策,从而促进发展目标的实现。
(二)对扶贫开发工作的挑战
农村低保制度大面积实施前后,对于扶贫开发工作的政策走向一度出现思想波动,甚至有人提出“全面实施低保制度后还要不要扶贫开发”的疑问。在2007年国务院副总理回良玉的重要批示以后,上述思想波动问题基本已经解决。
但是,随着农村低保制度的全面建立,扶贫开发的目标和任务不再是解决贫困人口的温饱问题,而是要着力于促进贫困人口增加收入,促进贫困地区发展。在这一新的形势下,应当坚持实事求是的原则,按照与时俱进的要求,尽快对低保制度实施后的工作思路和政策作出调整。具体包括:一是扶贫开发工作的目标和职能必须重新界定;二是为了确保完成自身职能和发展目标,必须进行积极探索和创新,尽快确立“发展型”的激励和约束机制;三是虽然扶贫与低保性质有不同,职能有分工,但实际工作中存在交叉或重叠,如何进行组织协调和政策衔接,也是一个迫切需要解决的问题。
四、低保制度背景下农村扶贫开发工作的重新定位
(一)传统扶贫开发工作:兼顾“扶贫”与“低保”双重目标
中国的传统扶贫政策虽然以“扶贫开发”、培育贫困者的自我发展能力为目标,但在国力匮乏、贫困人口大量存在的情况下,此一政策实际上同时承担着人道主义救济和推动区域经济发展的双重职能。这两项职能的性质不同,其实现的机制也应不同。对于前者,资源分配的主要依据是“贫穷”――只要足够贫穷,达到一定的标准,政府就不能袖手旁观;而对于后者,问题就要复杂得多,但无论如何,扶贫资源的分配必须至少考虑两项内容,一是贫困,扶贫资源必须瞄准其对象――贫困者;二是扶贫资源的分配必须有助于发展目标的实现。那种只能照顾到贫穷而无助于脱贫目标实现的政策应该予以摒弃。但是,当贫困人口(尤其是极端贫困人口)大量存在而扶贫资源又极度匮乏的时候,要将有限的扶贫资源集中赋予其中的“发展的贫困者”,不仅存在操作上的障碍,而且势必面临巨大的政治压力。因此,现实的政策选择必然是,扶贫开发既要发展又要救济,发展与救济目标同时兼顾。
(二)双重目标的实践困扰:产生逆向激励,不利于发展目标实现
扶贫开发工作兼顾双重目标和职能虽然有其历史必然性,但却不利于发展型机制的建立。扶贫开发救济、发展“一肩挑”实际上使扶贫开发政策成为一种普惠性的政策,或者在很大程度上使扶贫开发政策成为一项福利制度:只要是贫困人口,就会成为扶贫开发政策的受惠者,就会得到政府的资金或其它支持。
这样的做法导致了三个结果:一是对贫困人群中的无发展能力者(丧失劳动能力的老弱病残等人群)扶贫开发政策亦需兼顾,致使扶贫开发资源被分流;二是贫困人群中本就存在一部分“无发展意愿者”(有劳动能力但不愿付出努力者),他们也能享受扶贫开发政策与资源;三是受上述第二种人群的影响,大量的既有劳动能力又有发展意愿的正常贫困人口得不到正确和足够的激励,其发展意愿亦趋向弱化。
在这三个结果中,第一个虽然导致部分扶贫资源分流,但亦无可厚非,因为这部分极少数的无发展能力的贫困者本来就应该得到政府和社会的救济,只不过,在低保制度建立之前,这种救济职能部分由扶贫开发来承担而已;第二种情况流弊最大,极少数有劳动能力但不愿付出努力的贫困者不仅“窃取”了本就不属于自己的极为稀缺的扶贫资源,更为严重的是,他们的“不劳而获”极大地影响了其他绝大多数正常的贫困者勤劳致富的积极性和能动性,甚至使少数贫困者不愿脱贫。尤其是,当政府对贫困者给予的贫困援助足够大时,与千辛万苦自己努力发家致富相比,维持贫困以获取政府的援助很有可能成为一项理性选择。
上述情况表明,在传统体制下,尽管扶贫开发政策的初衷是促进发展,但双重职能一肩挑的做法却决定了其对发展的激励不足,甚至存在“逆向激励”(鼓励更多的人成为穷人)。从这一意义上讲,扶贫开发有时更像一项福利制度而不是发展型的制度安排。发展型机制的缺位给扶贫开发工作带来了极大的不利影响。虽然我们的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩,但农村基层贫困地区和贫困人口中“等、要、靠”的思想和表现也非常普遍、非常突出。近年来中国减贫速度趋缓、边际效益递减的现象在此也可以得到部分解释。对此,国际上也有不少深刻的经验和教训⑤。总之,现有的理论成果和国际相关领域的教训表明,“一肩挑”的扶贫开发传统体制必然导致对发展的正向激励不足,甚至产生比较严重的逆向激励,因而不利于发展目标的实现。
(三)理论分析:扶贫与低保既有联系,更有区别
农村最低生活保障制度(简称“农村低保”)是对年收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口,按最低生活标准实行差额补助的制度,它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。农村扶贫开发(简称“农村扶贫”)是中国农村扶贫工作的成功实践,它是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整,其基本方针是开发式扶贫,即:以经济建设为中心,引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下,以市场为导向,调整经济结构,开发当地资源,发展商品生产,改善生产条件,通过发展生产力,增强自我积累、自我发展的能力⑥。开发式扶贫方针是中国多年扶贫开发最根本的经验,也是制定一切扶贫政策的核心和基础。
从理论上讲,上述两种制度安排至少存在两个方面的共性:一是两者覆盖的服务对象都是弱势群体、贫困地区和贫困人口,在市场作为配置资源的基本手段的情况下,他们都是公共财政支持的重点领域;二是两种制度安排都是缓解贫困的重要手段,两者相辅相成,而不是相互排斥。
但是,在看到共同点的同时,我们也必须看到两者的重大区别:首先,性质和功能不同。农村低保是为农村极端贫困人口提供起码的生存条件,其目的是保障人的基本生存权,进而构筑一道社会的安全底线;而扶贫开发则主要关注农村贫困人口的发展权,与低保“授人以鱼”不同,扶贫更关注的是通过“授人以渔”从而使被扶贫者逐渐拥有自身发展的能力,进而实现农民脱贫致富和农村经济发展。其次,服务对象和政策标准不同。从政策实践上看,农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民,主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村居民;而农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口⑦。这里的关键是,虽然存在少量的重叠⑧,但从制度设计的初衷来看,扶贫开发主要针对有劳动能力的贫困人口,而低保则主要针对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口。从理论上讲,同一地区的低保标准应该低于扶贫标准。根据现行政策规定,农村最低生活保障标准通常由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定,报上一级地方人民政府备案后公布执行;而农村扶贫标准,以国家统计局公布的扶贫标准为准,即2008年家庭年人均纯收入1 196元。第三,目标和任务不同。低保制度的目标和任务主要是将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围,稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题。而扶贫开发的目标更为宏大,任务也更为艰巨:即缓解和消除贫困,尽快解决并巩固农村贫困人口的温饱,根本上改变贫困地区社会经济的落后状况,缩小地区差距,最终实现全国人民的共同富裕⑨。因此,“在建设社会主义新农村的进程中,扶贫开发承担着促进贫困农村经济社会全面进步的重大任务;在全面建设小康社会的进程中,扶贫开发承担着帮助贫困人口增加收入、脱贫致富的重大任务;在构建社会主义和谐社会的进程中,扶贫开发承担着缩小发展差距、关爱弱势群体的重大任务;在建设生态文明的进程中,扶贫开发承担着保护资源环境、促进可持续发展的重大任务”⑩;第四,工作重点和方式不同。低保制度的核心是将符合低保标准的农村人口甄别出来,并制定合理的政策标准对其予以保障,其保障的主要方式是生活补助;而扶贫开发则以提高农村贫困人口自我发展能力为重点,因为这是贫困地区脱贫致富的根本出路。为此,坚持开发式扶贫方针,“必须着力加强贫困地区基础设施建设,努力改善生产生活条件;必须切实加快贫困地区经济发展,通过发展生产力,提高贫困人口自我积累、自我发展的能力;必须注重加大对贫困人口的人力资本投资,把发展教育培训和医疗卫生事业作为突出任务,不断提高贫困人口的综合素质。”{11}
(四)低保制度实施后农村扶贫开发工作的重新定位:剥离救济功能,专注发展目标
2007年以后,中国开始在农村全面推行最低生活保障制度。笔者认为,这一制度不仅为农村的贫困人口获取政府的资金援助提供了完善的制度保障,还在客观上为发展型机制的确立和实施创造了条件。在此制度背景下,极端贫困者(即使是不愿为自己的发展付出努力的贫困者)都可以获得最低生活保障,低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色,扶贫部门也就没有了后顾之忧,完全可以回归其“救穷”(经济发展)的本来面目。
基于以上的分析,笔者认为,随着低保制度的不断完善,未来中国扶贫开发政策将沿着这样的方向向前发展――剥离救济功能,专注发展目标。当然,这一政策转向的程度与快慢客观上还取决于低保制度的完善程度。在现阶段,由于低保覆盖面较窄,保障标准较低,现有的低保制度尚无法完全承担起对绝对贫困人口的收入和生活保障任务,扶贫开发尚需部分承担低保的职责。
五、关于扶贫开发“发展型”工作机制的初步设想
发展型扶贫开发工作新格局客观上需要确立“发展型机制”。这里的发展型机制特指在扶贫开发工作中以贫困地区和贫困人口的发展为基本目标和行为导向的激励和约束机制,其中的重点是:政府分配扶贫资源向贫困者提供资助时,要区别于传统的扶贫开发和新近施行的农村最低生活保障制度,主要依据“贫困的发展”而不仅仅是贫穷。也就是说,扶贫资源的分配将主要依据贫困者“发展”的意愿、努力和绩效,只有具有发展能力、意愿并付出努力的贫困者才能得到政府扶贫政策的眷顾,发展能力越强、意愿越强烈、付出的努力越多、取得的发展效果越好的贫困者,政府越应该予以扶持,而那些没有发展能力的贫困者,或者具备发展能力而无发展意愿、不愿为自身的发展付出努力的贫困者,将不能像以前一样享受政府的扶贫开发政策优惠待遇。其核心思想是在扶贫开发工作中全面确立和强化正向激励机制,尽量减少或避免逆向激励。
因此,发展型机制客观上要求在低保制度提供生存保障的前提下,扶贫资源的分配不再仅以贫困为依据,坚决摒弃以往工作中可能产生逆向激励的无条件扶持和“普惠制”做法,鼓励竞争,容忍差别,扶持先进,带动落后,梯次前进,共同发展。概括起来,农村全面实施低保制度以后,发展型的扶贫开发工作机制至少应该包括两个方面的内涵:一是必须实现正确激励,充分调动贫困地区的干部群众主动脱贫的主动性和创造性,最大程度地减少或避免“等、要、靠”现象的发生;二是政府应该对贫困地区和贫困人群持续扶持(包括脱贫后的相当长时期内),以巩固发展成果,尽量减少返贫现象发生。
为了确立上述发展型扶贫开发工作机制,近期可以考虑如下做法:一、在政策实施初期,对符合扶贫对象条件的所有个人或社区给予大致相同的政策扶持,同时要避免不良预期。要让贫困者知道:如果经过自己的努力取得了进步甚至达到脱贫标准以后,还可以继续得到后续的“发展资金”(扶贫资源),甚至在一个比较长的时期内(如20年),政策扶持还将有所加强而不是减弱;如果获得援助后没有发展或进步,后续援助将被取消。当然,对于极端贫困者,必要的人道主义援助还是必须提供的,如果因为自身的不努力而导致其收入下滑到低保线以下,则由低保制度为其提供生活保障,但他们将不会得到更多,只有努力创业的穷人才会得到较大力度的帮助。二、政府扶贫开发项目要实行“差额立项”,在基层贫困对象申报的基础上,政府择优扶持。目的是在贫困地区和群体之间建立竞争机制,以调动扶贫对象的劳动与创造积极性;同时促使其产生“知识需求”,萌生与知识组织、个人的合作愿望,推动贫困地区和群体与知识组织及个人之间的协同创新,进而促进“创意经济”发展(笔者认为,并已在另文中有过论述,对于农村经济包括贫困地区的发展而言,创意经济将是一条很好的模式或出路,而发展创意经济的关键,则是优秀创意的持续供给。要做到这一点,最好的途径则是内外之间、城乡之间的协同创新{12})。三、对于贫困人口中的发展绩效良好、表现突出、具有较大发展潜力者,尤其是其本人可望成为当地致富带头人、其从事的经营项目可望培植壮大成为当地主导产业的贫困者,可以模仿科技部的“中小企业创业基金”,建立、启动“贫困青年创业基金”为其提供资金支持和信息、管理等全方面的服务支持,促使其尽快发展壮大,带动一方。
注释:
①尚晓援:《“社会福利”与“社会保障”再认识》,中国劳动网,“理论动态”栏目。
②世界银行:《从贫困地区到贫困人群:中国扶贫议程的演进―中国贫困和不平等问题评估》,《国防减贫动态》,2009年第2期。
③朱咏梅:《云南省城乡综合救助网络基本建成387万居民享低保》,《春城晚报》,2009年2月26日。
④用2009年7月农村低保人数4534万人除以第五次人口普查的农村人口数7.37亿人得到。
⑤李学术:《论反贫困中的逆向激励与政策纠偏》,《农业经济问题》,2007年第2期。
⑥中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)。
⑦国务院扶贫办等:《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》,2009年4月。
⑧如少数因为疾病、伤残、自然灾害等原因造成的暂时性的极端贫困人口,以及极少数有劳动能力而“久扶不起”的人口等。
⑨2009年4月23日,国务院扶贫办、民政部、财政部、统计局、中国残疾人联合会联文下发了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》(国开办发[2009]60号)文件,明确“两项制度”有效衔接的总体目标是:充分发挥农村最低生活保障和扶贫开发两项制度的作用,对农村最低生活保障对象,通过农村最低生活保障制度保障其基本生活;对农村低收入人口全面实施扶贫政策,从根本上稳定解决温饱并实现脱贫致富,为实现到2020年基本消除绝对贫困现象的目标奠定基础。
⑩{11}回良玉.回良玉在国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上的讲话,2008年11月25日。
{12}李学术,刘楠:《论农村创意经济及其实现路径》,《经济问题探索》,2010年第2期。
参考文献:
[1]李学术.论反贫困中的逆向激励与政策纠偏[J].农业经济问题,2007,(2).
[2]李学术,刘楠.论农村创意经济及其实现路径[J].经济问题探索,2010,(2).
[3]中国发展研究基金会.中国发展报告(2007):在发展中消除贫困[M].北京:中国发展出版社,2009.
Study on the Functional Orientation and Development Mechanism of theRural Poverty
Alleviation and Development
Li Xueshu1, Xiong Hui1, Liu Nan2
(1. School of Finance and Economy, Yunnan University of Finance and Economy, Kunming 650221, China;
2. Library, Yunnan University of Finance and Economy, Kunming 650221, China;)
篇3
福建省农村扶贫开发办法
第一章
总则
第一条
为了规范农村扶贫开发工作，加快农村贫困地区和贫困人口脱贫致富，促进区域协调发展，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条
本办法适用于本省行政区域内的农村扶贫开发活动。
本办法所称农村扶贫开发，是指国家和社会各界通过财政支持、产业扶持、挂钩帮扶、生态补偿、社会捐赠，完善基础设施，改善生产、生活条件和教育、医疗、卫生条件，促进就业创业等措施，帮助扶贫对象提高自我发展能力、实现脱贫致富的活动。
第三条
农村扶贫开发应当遵循政府主导、群众主体、社会参与、因地制宜、绿色发展、精准施策的原则。
第四条
各级人民政府负责本行政区域内农村扶贫开发工作，建立健全农村扶贫开发工作协调机制，协调解决扶贫开发工作中的重大问题，制定和落实农村扶贫开发规划、目标责任和考核评价制度，将农村扶贫开发目标任务完成情况作为各级人民政府和相关部门及其负责人考核评价的重要内容。
县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构具体负责农村扶贫开发工作的组织、指导、协调和检查督促工作，其他有关部门在各自职责范围内做好农村扶贫开发相关工作。
第五条
各级人民政府应当在每年的10月17日国家扶贫日组织相关部门和社会各界开展宣传教育等活动。
第六条
鼓励支持境内外企事业单位、社会组织、个人等社会力量以多种形式依法参与农村扶贫开发。
对在农村扶贫开发工作中做出突出贡献的单位和个人按照有关规定给予表彰奖励。
第二章
扶贫对象
第七条
扶贫对象是指按照国家和本省规定的现行标准识别、认定的贫困户、贫困村和省级扶贫开发工作重点县。
设区市人民政府可以根据本辖区经济社会发展总体水平，按照不低于国家和省级现行标准线，制定本辖区内贫困户、贫困村和扶贫开发工作重点县的扶贫标准。
第八条
扶贫对象实行动态管理，建立有进有退的管理机制。贫困户、贫困村和省级扶贫开发工作重点县识别、认定和退出应当按照国家和省的有关规定执行。
第九条 贫困户按照下列程序确定：
(一)村民委员会在本村公布贫困户申报公告;
(二)农户向村民委员会提出申请;
(三)各行政村召开村民代表会议进行民主评议，形成初选名单，由村民委员会和驻村工作队(驻村、包村干部)核实后进行第一次公示，经公示无异议后报乡(镇)人民政府;
(四)乡(镇)人民政府对各村上报的初选名单进行审核，确定贫困户名单，分别在各行政村进行第二次公示，经公示无异议，报县(市、区)扶贫开发领导小组;
(五)县(市、区)扶贫开发领导小组对乡(镇)上报的名单进行审查确认后，在各行政村进行公告。
村民对审核结果有异议的，可以自审核结果公示之日起七日内向乡(镇)人民政府提出复核申请，乡(镇)人民政府应当进行调查、核实，并在五个工作日内公示复核结果。
农户申请有困难的，可以由村民小组或者其他村民代为提出申请。
第十条
贫困户的退出由村民委员会组织民主评议后提出，经村民委员会和驻村工作队(驻村、包村干部)核实、拟退出贫困户认可，在村内公示无异议后，报乡(镇)人民政府审核，报县(市、区)扶贫开发领导小组审查确认后，在所在乡(镇)和行政村公告退出，同时在建档立卡贫困人口中销号。
第十一条 贫困村的贫困发生率降至2%以下，且符合省定贫困村脱贫标准的，由乡(镇)人民政府提出拟退出村名单，在乡(镇)和所在村公示无异议后，报县(市、区)扶贫开发领导小组审查，由县(市、区)人民政府批准后，向社会公告退出，并报设区市扶贫开发领导小组备案。
第十二条 省级扶贫开发工作重点县的贫困发生率降至2%以下，且达到省定脱贫标准的，由县级扶贫开发领导小组提出退出申请，设区市扶贫开发领导小组初审，省扶贫开发领导小组审核，向社会公示征求意见。公示无异议后，报省人民政府按照规定程序批准退出。
第十三条
达到现行脱贫标准的扶贫对象，按照规定程序退出后，脱贫攻坚期内继续执行现行的扶贫政策。对提前退出的省级扶贫开发工作重点县给予表彰奖励，对提前退出的贫困村各地可制定相应奖励政策。
第十四条
健全和完善扶贫开发建档立卡信息管理系统。贫困户、贫困村信息由乡(镇)人民政府采集，省级扶贫开发工作重点县信息由县级人民政府扶贫开发工作机构采集。采集的信息应当真实、准确。
第三章
扶贫开发措施
第十五条
县级以上人民政府应当将农村扶贫开发纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，并制定农村扶贫开发专项规划。
县级以上人民政府制定其他专项发展规划，应当与本行政区域农村扶贫开发专项规划相衔接，优先保障农村扶贫开发需要。
第十六条
县级以上人民政府对居住在偏僻自然村、地灾隐患点、生态与自然保护区等生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发且有搬迁意愿的农村人口，加快实施造福工程易地扶贫搬迁。
各级人民政府应当多方筹措资金，对造福工程易地扶贫搬迁对象的建房和集中安置区的基础设施建设给予资金补助。
扶贫开发工作机构应当根据实际情况，会同有关部门确定造福工程易地扶贫搬迁对象范围;国土资源部门应当优先保障造福工程易地搬迁用地需求;城乡规划主管部门对涉及造福工程易地扶贫搬迁的乡(镇)、村，应当优先按照规定的权限和程序编制或者修改乡(镇)、村规划;造福工程易地扶贫搬迁相关规费的减免应当按照相关规定执行。
第十七条
县级以上人民政府对居住在危房中的农村建档立卡贫困户、分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户实施危房改造。
第十八条
鼓励各类金融机构开展金融扶贫，发展扶贫普惠金融，为扶贫对象提供符合贫困地区贫困户特点和需求的金融产品和服务方式。
加大信贷投入，运用国家扶贫再贷款政策，实行比支农再贷款更优惠的利率。
扶贫开发任务较重的县级人民政府应当建立扶贫小额信贷风险担保金，为贫困户提供无抵押小额贷款担保。
第十九条
贫困地区县级人民政府应当制定特色产业发展规划，发挥区域和资源优势，培育壮大特色主导产业，统筹发展农产品加工、电子商务、林下经济、乡村旅游、休闲农业等农村产业，加快建立一批贫困户参与度高的绿色生态特色产业基地。
县级以上人民政府有关部门应当加强对龙头企业和农民专业合作社的培育，发挥龙头企业和农民专业合作社对贫困户的组织和带动作用，建立健全其与贫困户的紧密利益联结机制。
第二十条
县级以上人民政府有关部门应当为农村贫困家庭劳动力提供农村实用技术、职业技能培训和公共就业创业服务，增强就业技能;加大对贫困地区返乡农民工和返乡大中专毕业生创业的扶持力度，拓展贫困家庭劳动力就业空间。
第二十一条
县级以上人民政府教育部门应当实施教育扶贫工程。各级教育经费应当向贫困地区、老区、少数民族地区倾斜，巩固提高教育发展水平。
第二十二条
县级以上人民政府及其有关部门应当加大科技扶贫力度，加快技术成果转化，选派科技人员开展科技服务，强化贫困地区基层农技推广服务体系建设。
第二十三条
县级以上人民政府及其有关部门应当实施文化扶贫工程，推动文化惠民项目向贫困地区倾斜，推进基层综合性文化服务中心建设，加强文化供需对接。加强贫困地区乡风文明建设，倡导现代文明理念和生活方式。
第二十四条
县级以上人民政府应当实施健康扶贫工程，将建档立卡贫困人口纳入医疗扶贫范围，资助其参加城乡居民基本医疗保险，对贫困人口就医费用给予救助帮扶。
第二十五条
县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全与农村扶贫开发相衔接的最低生活保障和特困人员供养等社会保障制度。对因灾因病等陷入暂时性贫困人口提供受灾人员救助或者临时救助;对计划生育特殊困难家庭实施关怀救助;对符合低保条件的贫困人口实行政策性兜底保障，对符合扶贫条件的农村低保对象实行扶贫脱贫。
第二十六条
优先实施农村贫困地区交通、水利、电力、渔港、饮水安全、危房改造、土地整理、农业综合开发、广播电视、通信等基础设施建设，推动农村信息化推广应用，改善农村贫困地区生产生活条件。
第二十七条
探索建立贫困村、贫困户资产性收益增收机制。对财政专项扶贫资金和涉农资金投入设施农业、光伏发电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村或贫困户，带动贫困村和贫困户尤其是丧失劳动能力的贫困人口获得稳定收益。
第二十八条
县级以上人民政府应当将扶贫开发与生态文明建设紧密结合，加大贫困地区的生态保护和修复力度，视财力情况逐步提高生态公益林和天然林补偿标准。完善生态保护补助奖励政策，建立地区间横向生态补偿制度。
第二十九条 县级以上人民政府应当采取“干部驻村、部门帮扶、资金捆绑、政策支持”办法，建立健全驻村帮扶工作机制，实施整村推进扶贫开发。
将贫困村优先纳入城乡环境综合整治范畴，大力开展贫困村村庄整治，加快推进贫困村人居环境建设。
第三十条
完善省级扶贫开发工作重点县挂钩帮扶制度，落实山海协作、对口帮扶工作，推进产业园区共建，加大山海干部交流力度，健全服务协调机制，帮助解决发展中的困难和问题。
第三十一条
县级以上人民政府及其有关部门依照国家有关规定，可以与有关国家和地区、国际组织、区域组织及其他机构开展农村扶贫开发交流合作。
第四章
资金与项目管理
第三十二条
农村扶贫开发资金来源：
(一)中央和地方财政专项扶贫资金;
(二)行业扶贫资金;
(三)国家机关、国有企事业单位的定点帮扶资金;
(四)金融机构的扶贫贷款;
(五)公民、法人或者其他组织捐赠的扶贫资金;
(六)其他用于农村扶贫开发的资金。
第三十三条
省级财政和设区市级财政加大对省级扶贫开发工作重点县财政扶持力度;各级财政应当在现有村级组织运转经费保障政策基础上，加大对贫困村的财政扶持力度。
省级财政部门应当探索建立省市县三级扶贫专项资金在线监管系统。县级以上人民政府应当将财政专项扶贫资金和扶贫项目管理经费列入本级财政预算，归并可以整合的相关扶贫资金和相关涉农资金，统一规划，集中使用，提高资金使用效益。
第三十四条
财政专项扶贫资金应当按照因素测算、资金绩效、考核评价、年度扶贫开发项目实施计划等进行分配。重大项目应当按照国家和省有关规定，报同级人民政府审定后实施。
行业扶贫资金由行业主管部门依据农村扶贫开发规划、行业规划和任务进行安排。
社会捐赠资金的安排使用应当尊重捐赠者的意愿，向捐赠者告知资金使用情况，并依照有关法律、法规进行管理和监督。
第三十五条
县级以上人民政府财政部门、农村扶贫开发工作机构应当会同有关部门，对财政专项扶贫资金的使用和管理进行绩效考核评价。
第三十六条
县级以上人民政府应当依据农村扶贫开发专项规划，科学论证，因地制宜确定和落实农村扶贫开发项目。
农村扶贫开发项目实施单位应当根据项目管理要求，制定项目实施方案，承担项目责任，建立合同管理，执行公示公告、竣工验收、绩效评价、档案登记、后续管理等制度。
经批准的农村扶贫开发项目不得擅自变更。确需变更的，应当报原批准部门审批。
第三十七条
县级人民政府应当建立农村扶贫开发项目资产管护制度，按照谁受益、谁管护的原则，明确管护主体和管护责任。
农村扶贫开发项目所形成的设施、设备和资产依法受到保护，任何单位和个人不得损坏、非法占用或者擅自处置。
第五章
监督检查
第三十八条
有扶贫开发任务的县级以上人民政府应当定期向同级人大常委会报告农村扶贫开发工作情况，自觉接受同级人大及其常委会的监督。
第三十九条
县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构以及发展和改革、审计、财政部门应当开展对扶贫政策措施、扶贫规划执行、财政扶贫资金管理使用、扶贫开发项目建设管理落实情况等专项检查和监督。
第四十条
县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构和统计调查部门应当建立农村扶贫开发统计监测体系，加强动态监测评估。
第四十一条
县级以上人民政府有关部门或者机构在履行监督检查职责时，可以依法采取下列措施：
(一)要求被检查的单位和个人说明情况，提供农村扶贫开发活动有关账册、单据、文件、记录和其他资料;
(二)检查与农村扶贫开发活动有关的场所;
(三)责令被检查单位和个人停止违法行为，履行法定义务;
(四)对可能转移、隐匿、销毁的与违法行为有关的财物，可以申请有关部门先行登记保存。
第六章
法律责任
第四十二条
违反本办法第三十六条第三款规定，擅自变更扶贫开发项目的，由县级人民政府扶贫开发项目管理部门责令改正;情节严重的，应当停止项目实施，由有关部门依法追究相关责任人的责任;造成损失的，依法赔偿损失。
第四十三条
违反本办法第三十七条第二款规定，损坏、非法占用或者处置扶贫开发项目设施、设备和资产的，由县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构或者有关部门责令限期改正，并依法予以处理;造成损失的，依法赔偿损失。
第四十四条
承担农村扶贫开发工作任务的单位和个人不履行职责，未完成农村扶贫开发任务，造成不良影响的，由同级人民政府或者上级主管部门予以批评，责令限期完成，并依照有关规定追究相关责任人员的责任。
第四十五条
县级以上人民政府有关部门、农村扶贫开发工作机构及其工作人员在扶贫开发工作中滥用职权、玩忽职守、贪污受贿、徇私舞弊的，由其所在单位、上级主管部门或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章
附则
篇4
改革开放以来，中国的农村贫困人口从1978年的2.5亿人下降到2010年的2688万人，贫困线标准从1978年的100元提高到2011年的2300元，率先实现了联合国千年发展目标中减贫的要求。细数我国减贫工作的发展，大体经过了五个阶段：
第一阶段是从1978年到1985年的体制改革推动扶贫阶段。农村处于温饱线以下的人口由1978年的2.5亿人减少到1985年的1.25亿人，贫困线标准也从1978年的100元提高到1985年的206元。陕西未解决温饱的贫困人口由1978年的1200万人，减少到1985年的605万人。
第二阶段是从1986年到1993年，全国范围内开展了有计划、有组织、有针对性的大规模扶贫开发，农村处于温饱线以下的人口由1985年的1．25亿减少到1993年的8000万，贫困线标准也从1986年的206元提高到1994年的625元。陕西未解决温饱的贫困人口由1985年的605万人，减少到1993年的500万人。
第三阶段是1994年到2000年的扶贫攻坚阶段。国务院制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，农村处于温饱线以下的人口由1993年的8000万人减少到2000年的3000万人，贫困线标准也从1994年的625元提高到2000年的865元。陕西未解决温饱的贫困人口由1993年的500万人，减少到2000年的382万人。
第四阶段是进入新世纪以来，制定了中国第一个扶贫纲领性文件《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》，这一阶段全国扶贫开发的目标由解决剩余贫困人口的温饱问题转入稳定解决贫困人口温饱并以增加贫困人口收入阶段，我国贫困人口从2000年的9422万人减少到2010年的2688万人，贫困线标准也从2000年的865元提高到2010年的1274元。陕西的贫困人口由2000年的817万人，减少到2010年的246万人。
第五阶段是进入新世纪以来的第二个十年，制定了新的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》，扶贫开发工作开始从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距，实现不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房的“两不愁,三保障”的新阶段。中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，那么对应的扶贫对象规模约为1.28亿人。陕西省制定了2500元的扶贫新标准，而收入在2000元以下的村还有7400多个，收入在1600元以下的低收入人口还有558万。
我国扶贫开发的特点
以陕西为例，新阶段前十年，陕西省扶贫开发工作以科学发展观为指导，坚持开发式扶贫方针，围绕增加贫困人口收入，大力实施整村推进、移民搬迁、产业扶贫、能力建设、外资扶贫、社会扶贫等六大工程，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫携手推进。
一是坚持党的领导，实行政府主导。陕西省相继出台了十年《规划》、加强扶贫工作的《决定》、加强扶贫资源整合的《意见》、实施千企业千村扶助行动的《意见》等一系列政策性文件，每年召开一次扶贫开发工作会议，省级领导带头包抓扶贫点，为扶贫开发深入推进提供了强有力的组织领导保障。
二是扶贫规划的项目全面实施完成。陕西省对10491个村实施了整村推进扶贫，搬迁贫困人口133万人，培训转移贫困家庭劳动力39万人，在1450个贫困村建立了互助资金组织。
三是专项扶贫投入大幅增加。累计投入中省专项财政扶贫资金64.13亿元，其中年度省级财政扶贫资金10年翻了3.5番，2011年达到6.2亿元。
四是社会扶贫深入发展。在实施党政机关事业单位“两联一包”扶贫的同时，开展“千企千村扶助行动”，动员2687家规模以上企业结对帮扶2830个低收入村。
五是贫困地区农村社会保障制度框架初步形成。新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险试点、义务教育阶段“两免一补”、农村中小学生“蛋奶工程”等民生工程在贫困地区得到先试先行。
六是增收减贫成效显著。贫困地区农民人均纯收入10年增长3.2倍，年均增长12.4%，超过了陕西全省的增长速度，2010年达到3617元。农村贫困人口由2000年的817万减少到2010年的246万，贫困人口占农村人口的比例由33.1%下降到11.5%。
扶贫开发工作遇到的问题
一是贫困人口规模依然庞大。
二是集中连片贫困地区的矛盾比较突出。秦巴山区陕西包含29个县、六盘山区陕西包含7个县、吕梁山区陕西包含7个县、陕北白于山区、黄河沿岸土石山区、渭北旱腰带和秦岭北麓地区偏远农村，覆盖60个县区、1061多万人口，自然环境恶劣，基本条件落后，公共服务水平低，群众增收脱贫的难度较大。
三是低收入群体发展机会少的问题比较突出。宏观经济的增长成果未能自动地向贫困地区和贫困群众倾斜。贫困问题表面上看是收入差距大，而实际反映的是能力低和发展机会少。一些富裕的人群掩盖了大部分人的贫困，一些平原、县区的富裕掩盖了山区的贫困。
四是行业扶贫发展滞后的问题比较突出。在专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的格局中，行业扶贫处于自发状态，制度性、计划性不强。扶贫缺少乏统筹协调机制，作用需要进一步发挥。
五是返贫现象比较突出。自然灾害频繁、市场变化莫测，脱贫成果难以巩固，致贫返贫困因素较多。据统计，贫困村遭受严重自然灾害的几率是其它地区的5倍，全省正常年景返贫率10%，灾年可达到15%。
六是个别地方对扶贫开发的长期性和艰巨性认识不足，存在畏难情绪，等靠要思想严重。
篇5
关键词：阿马蒂亚·森；可行能力；扶贫对象；贫困线；多维贫困观
中图分类号：F323.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）35-0043-05
一、贫困对象选取的单一标准：收入
多年以来，中国一直采用收入标准作为衡量贫困的标准。随着社会的进步和经济水平的不断提高，贫困标准也在不断提升，贫困标准线由2000年的人均纯收入865元提高到2010年的1 274元（见表1）；2011年11月29日，扶贫标准线又提高到2 300元。随着对贫困问题的日益关注，中国贫困问题有所改善，表现为贫困人口大幅度减少，贫困发生率大幅度下降，贫困人口从2000年的9 422万人减少到2010年的2 688万人，贫困发生率也由2000年的10.2%降到2010年的2.8%（见表1）。
二、收入标准划分贫困对象存在的问题
收入作为衡量贫困的标准给人的感觉是较为公平而且易于操作的，但在实际中却存在一些问题，尤其是在该标准与选定扶贫补贴对象密切相关时更是遇到了难以克服的困难。
1.容易引发农村居民的不满心理。在由收入作为选定贫困人口的唯一标准时，未被确定为贫困人口的群众有着不少怨言。课题组曾于2011年12月深入到国家级扶贫开发工作重点县——湖北省英山县4个村庄308家农户进行实地调查，13.64%的受访者明确提出贫困人口的确定和扶贫补贴的发放要体现公平。
2.基层选定扶贫对象的工作难度较大。阿马蒂亚·森[1]曾指出，按人们的收入水平低下情况来选定扶助对象的做法有可能导致信息扭曲的后果，如一个农民家庭人均收入相对较高，但由于家中有成员身体残疾、年龄较长等不利因素的影响，可能使得该家庭相对于一个收入较低，但家庭成员身体健康、年龄较轻的农民家庭而言，更有可能出现营养不良、有病不治、有学不上这样的糟糕后果。因此，单一的收入划分贫困的标准引起质疑，并在实际的工作中有一定程度的操作难度。湖北省郧西县工作人员就遇到了这一问题[2]，“2 300元的扶贫标准是有了，建档立卡到底把哪些人框进去，叫我们不好办。几天来，不少老百姓找我们村干部扯皮，硬要定为贫困户，这项工作要真正办好真的不容易。”
3.伤害了扶贫对象的自尊。由于中国扶贫对象的确定与扶贫补贴密切相关，因此，扶贫对象的选取引起了农村居民的高度关注。为了更有针对性的选取扶贫对象，确保扶贫对象选举过程能够做到“公开、公平、公正”，有些地方[3]按照“一评、三核、四公示”的基本操作程序，对扶贫对象的选定进行严格把关。即村民民主评议小组评议表决结果，经过村委核查、乡镇审核、区级审批之后分别对村民小组群众评议推荐结果、村民民主评议小组评议表决结果、乡镇审核结果以及区级审批结果分别进行为期3—5天以上的公示，公示期满后，再将无异议的审核名单进入下一轮程序，有异议的再次进行调查核实并公示。通过一系列操作程序来确定贫困对象。在收入作为唯一评判贫困的标准时，这种做法确保最大程度地做到了公开、透明、公正。但是，这样却可能给被扶持者打上身份烙印，有可能使其自尊受损[1]。而自尊“也许是最重要的基本善”，作为公平的正义总是给予自尊比给予别的原则更多的支持[4]。
三、多维度贫困测量
为了解决单一的衡量标准选定扶贫对象的问题，阿马蒂亚·森提出把注意力从个人收入低下转移到可行能力短缺的贫困标准，即多维度选定扶助对象的标准，主要包括：
1.教育。人们通常不大愿意单纯从策略出发，而故意不去上学。理性和选择的优先顺序通常使人们不愿意故意扩大这些基本的剥夺状况。因此一般来说，有学不上的原因往往是贫困造成的。
2.身体。身体有疾病的人比身体健康的人需要更多的收入来治病，而且，即使得到医药治疗，同等的收入水平给病人带来的生活质量也可能低于健康的人享受到的生活质量。
3.环境条件的差异。例如，气候条件（温度范围、降雨量、洪水等等），可以影响一个人从一定水平的收入中所能得到的享受；如取暖衣着的要求，给寒冷地带的穷人带来生活在温暖地带的同样贫穷的人不会遇到问题；传染病在一个地区的流行也会改变该地区居民的生活质量；污染和其他环境问题也具有同样作用。
四、多维贫困标准下中国农村扶贫问题分析
采用阿马蒂亚·森的多维贫困观对中国农村贫困问题进行分析，可以发现中国农村贫困问题还有待改进之处。
（一）教育贫困问题
贫困地区农村居民受教育水平相对较低，这主要从两个方面体现出来，一是义务教育阶段儿童失学情况，二是农村劳动力受教育程度。而教育程度低的农村居民收入水平也相对较低[5]。
1.农村义务教育
7—15岁是按正常年龄入学的儿童应该接受9年义务教育的年龄段，这一阶段的学习为提高未来劳动力的素质、提高劳动力就业能力、增加劳动力的收入水平有着极为积极的作用。
为了提高劳动力的素质和就业水平，中国在20世纪80年代通过《中华人民共和国义务教育法》，自此开始施行9年义务教育。此举措大幅度地提高了学龄段儿童的入学率，降低了失学儿童的比率。扶贫重点县7—12岁和13—15岁儿童失学率分别由2002年5.1%和17.0%降到了2010年的1.7%和3.3%（见表2），但该比例和全国的水平还有一定的差距。2010年，全国小学学龄入学率已达99.7%，比扶贫重点县同龄儿童高1个百分点（见表3）。
扶贫重点县失学儿童中，因家庭经济困难失学的比例大幅度下降，由2002年的48.6%降到了2010年的15.6%，这至少在一定程度上表明义务教育措施的有效性；因儿童本身不愿意上学而导致失学比例有明显上升，由2001年的26.1%上升到2010年34.7%；由于家中缺少劳动力原因致儿童失学的比例有所提高，由2002年的3.2%提高到2010年的6.2%。总体而言，2010年，由于家庭原因致儿童失学的比例仍然高达21.8%（见表4）。
2.劳动力文化程度
近年来，扶贫重点县劳动力文化程度有所提高，文盲、半文盲的比例由2002年的15.3%减少到2010年10.3%；小学文化程度的比例由2002年的37.8%减少到2010年的32.1%；初中文化程度的比例则由2002年的38.8%增加到2010年的45.8%；高中文化程度的比例由2002年的6.4%增加到2010年的8.5%；中专及以上文化程度的比例则由2002年的1.6%增加到2010年的3.3%（见表5）。
虽然扶贫重点县劳动力文化程度有所提高，但相对于全国而言，扶贫重点县的农村劳动力文化程度仍较低。2010年，全国农民工中，文盲、半文盲占1.3%，远小于扶贫重点县劳动力10.3%的水平；小学文化程度的占12.3%，小于扶贫重点县32.1%的比例；初中文化程度占61.2%，高中文化程度占15%，中专及以上文化程度占10.2%（见表6），均远高于扶贫重点县相同文化程度劳动力的比例。
农民工文化程度较低，导致其外出务工收入较低。2010年，扶贫重点县外出劳动力月人均收入1 270.7元，比全国外出农民工月均收入1 690元要低419.3元。
（二）环境贫困
贫困地区多位于自然环境恶劣地区，扶贫重点县的“四通”情况就可以反映这一问题。2002年至2010年，虽然扶贫重点县“四通”状况有了很大的改进，自然村通公路的比例由2002年的72.2%增加到了2010年的88.1%，通电的自然村比重由2002年的93.0%增加到了2010年的98.0%，通电话的自然村比重由2002年的52.6%增加到了2010年的92.9%，能接受电视节目的自然村比重由2002年的83.9%增加到了2010年的95.6%，但是直到2010年，仍有11.9%的自然村未通公路，2.0%的自然村未通电，7.1%的自然村未通电话，4.4%的自然村未能接受电视节目（见表7）。这造成了贫困村庄农村居民和外界沟通较为困难，也影响到了其认知水平的提高。
发展资金，即便是小额的发展资金也可以促进贫困农民收入增加，从而使得其易于摆脱贫困。然而，中国农户尤其是贫困农户获得发展的资金非常困难，虽然近年来贫困户户均贷款金额有所增加，从2007年的5 224.0元增加到2010年的7 985.5元，然而得到贷款农户比例却呈现下降趋势，从2007年的3.3%下降到2010年的2.0%，无论户均贷款金额还是贷款户比重均低于总体农户。2010年，贫困户户均贷款金额要比全国农户贷款金额低4 648.1元，获得贷款户的比重比全部农户少1个百分点（见表8）。
（三）消费贫困
贫困地区农村居民消费水平虽然逐年提高，但相对于全国农民而言，其消费水平仍较低，2010年仅为全国农民消费水平的60.7%，而且二者之间的差距呈现出扩大趋势（见图1）。
（四）健康贫困
随着生活水平的提高，贫困农民的身体健康状况有所改善，2002—2010年，扶贫重点县健康农户的比例从91.7%提高到了93.1%，但仍有一定比例的残疾人口以及患有大病、长期慢性病和体弱多病人口（见图2）。而身体的不健康严重影响了农民的收入水平，使农民陷入贫困的生活状况中。
收入水平低反过来进一步了影响农民对病痛进行及时的医治，2010年，扶贫重点县有54.5%的农户表示由于经济困难而未能及时就医（见图3），这种情况又加速了患病农民的贫困状况，使其生活水平进一步下降。
造成身体出现病患的原因多种多样，其中饮用水不安全和不良的卫生设备是造成身体不健康的重要原因。2010年，扶贫重点县仍有28.7%的农户从浅井、江湖河泊、塘取水（见图4），有5.1%的农户从水源有污染的地方获取饮用水，有8.9%的农户较难获得饮用水。2010年，扶贫重点农户中，仅有6.3%的农户有水冲式厕所，而82.1%的农户使用旱厕，还有11.6%的农户家中没有厕所（见图5）。
五、建议
为了能够更好地划分贫困农民，真正解决贫困农民的实际问题，需要从多个方面来分析贫困问题并加以解决。
1.建立多维贫困观。改进贫困的衡量方法，从单一的测定方法转为多维测量方法，从贫困农民的教育保障、享受的医疗保障、饮用水安全、确保发展资金来源等多层次多方面来综合衡量贫困，确保贫困对象能够准确的覆盖。
2.为贫困人口提供尽可能多的教育机会。对农村贫困人口最大的资产——劳动力人力资本进行开发，可以提高农民可行能力，使其直接受惠。所以，扶贫应将关注的重点更多地转向促进农村人力资本提高的扶持上来，确保贫困农民享受获得平等发展的机会和权利。
3.为贫困人口提供尽可能好的医疗卫生条件。为农村贫困人口提供更多的能够对疾病及时治疗的机会和扶助，并从根本上改变致其生病的根源，如提供安全饮用水、使用较卫生的设施，从而减少其换病概率和生病人数，提高其自身摆脱贫困的能力。
4.为贫困人口提供尽可能多的金融扶持。为了使得农村贫困人口能够得到发展资金，从而通过自我发展摆脱贫困，应在农村金融机构建立扶贫激励机制，提高其扶持贫困人口发展的积极性。
参考文献：
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篇6
关键词：政府主导；社会参与；自我发展；扶贫效率
中图分类号：F323．89 文献标志码：A 文章编号：1673-291X(2007)02－0051-02
一、我国农村扶贫工作面临的新问题
贫困产生的实质是人所必需的基本机会和选择权被排斥，是人创造财富，增加收入能力的不足，其涉及经济、政治、科技、社会文化等各个领域。所以，我们今天的反贫困，不能仅从贫困者基本生存权的角度，而且更要考察贫困者基本的发展权，要强调贫困主体的自我发展能力。而在长期的反贫困斗争中，我国政府做出了不懈努力，经过二十多年的反贫困实践，我国农村反贫困取得了一定的成就，大多数贫困人口的温饱问题得到了解决，但是，仍存在一些问题。
目前，我国农村低收入人口自我发展能力不足，脆弱性高，收入波动性大，返贫率居高不下，使我国农村扶贫效率面临着严峻挑战。据统计，到2003年底，中国尚有2900万农村人口处于绝对贫困之中(按625元的贫困线标准)，贫困发生率为3．09％。除此之外，中国还有6100万低收入人口(按照人均纯收入625-865元计算)。另据国家贫困监测调查结果显示，贫困地区低收入人口收入波动性大，每年返贫率高达30％左右。而且农村人口，特别是那些低收入人群和刚刚脱贫农户脆弱性高，自我发展能力差，更兼社会保障不健全，加之贫困标准每年都在不断地变化，贫困人口具有相对的不确定性，更增加了我国农村扶贫工作开展的难度，严重影响着我国农村的扶贫效率。
然而，当前我国农村反贫困不再是单纯意义上的解决温饱问题和人口收入问题，最重要的是解决贫困人口自我发展能力的不足。但目前我国农村扶贫工作较多的是针对农村扶贫项目，侧重于扶贫攻坚，而从长期、持久、整体发展上来看反贫困力度不够，没有有效地激发贫困者的自身反贫困潜能，也没有有效地把农村扶贫的内在动力和外在支持结合起来。就政府、社会、贫困人口三个层面考察我国农村扶贫工作，其开展难、效率低的主要原因在于：政府扶贫主导作用发挥不到位；孤军奋战，社会参与不足；贫困人口自我发展能力建设不足。面对我国农村扶贫出现的新问题，必须积极探索一条全面、持久、行之有效的反贫困治理途径，进一步提高农村扶贫效率。
二、提高我国农村扶贫效率的思路
从政府、社会、贫困人口三位一体构建反贫困体系，确立“政府主导、社会参与、自我发展”的反贫困治理思路是提高我国农村扶贫效率的根本途径。
(一)发挥政府在反贫困体系中的主导作用是提高扶贫效率的关键
1．明确扶贫目标，确立扶贫工作的总体规划
我国农村扶贫工作的开展，政府要有明确的扶贫目标，并把反贫困行动纳入到国民经济和社会发展的总体规划当中。而且在确立清晰的扶贫开发目标和战略之后，要按规定的目标分清责任，落实措施。只有确立扶贫目标，对扶贫工作进行总体规划，更好地明确政府组织之间的职责分工以及中央政府和地方政府的职责划分，最终层层落实到贫困县、贫困乡、贫困村、贫困户，保证对最贫困人口的最有效扶持，才能确保扶贫工作有效开展，确保政府的扶贫效率得到提高。
2．明确政府在反贫困工作中的定位
在反贫困治理结构中，政府作为反贫困的主导，其工作定位准确与否将直接影响扶贫效果。准确地做好政府的工作定位，不但要认识到政府与贫困人口在反贫困治理中的救助与被救助关系，而且要特别突出贫困者在反贫困治理中的主体地位。如果我们从内外因的观点分析政府的反贫困主导作用，可知政府扶贫主导作用最终要通过扶贫主体(内因)而发挥。因此，为了提高我国农村扶贫效率，应改变过去贫困人口对政府过度依赖的局面，并注意以下两方面：一是政府要抓住扶贫工作重心，即把贫困者自我发展能力建设作为政府在整个反贫困斗争中的核心，同时，致力于为贫困地区提供公共品和增加对贫困人口人力资本投入，以从根本上解决贫困人口自我发展能力的不足；二是政府应该利用相应的政策和措施，鼓励和动员社会各界参与扶贫，同时，积极参与国际合作．充分利用国际援助，形成扶贫开发外在持久推力。
3．加快反贫困法治化进程，为扶贫效率的提高提供法律保障
在我国农村扶贫工作的具体实践中，由于缺乏一个健全的监督、管理机制，而导致扶贫具体工作落实不到位，任意虚报扶贫业绩，，贫困人口责任与义务不明确、不具体等一系列问题，严重地影响了扶贫效率。因此，制定国家反贫困法，实行贫困人口登记制度，实现贫困地区和贫困人口档案化管理，进一步明确贫困人口的权利与义务，把扶贫政策上升到法律规范的层次，明确扶贫重点和扶贫方式，不仅为反贫困治理提供了法律保障，而且确保了政府扶贫效率的提高。
(二)动员社会各界力量参与扶贫是提高扶贫效率的持久推力
贫困是一个世界性的问题。反贫困是一个系统复杂的工程，它涉及到政治经济、社会文化各个领域，其任务长期而艰巨。因此，扶贫效率的提高不能仅仅依靠政府力量，而要实行多元化扶贫战略。要在政府引导下，广泛动员国内外社会力量参与支持贫困地区的扶贫开发建设，并从中央到地方形成一个完整有效的扶贫工作系统。要继续坚持中央国家机关对口帮扶贫困地区的定点帮扶策略；继续发挥东部发达地区的人才、资源、技术、管理等方面的优势，进一步加大东部发达地区对口帮扶西部的东西扶贫协作。由于我国贫困人口基数大，扶贫资金单靠政府不能解决所有问题，所以，在扶贫资金来源上，应实现扶贫资金来源多元化。除了国家扶贫资金和地方扶贫资金外，还需要社会各界扶贫援助及海外捐赠援助。并建议针对高收入人群和高利润行业开征“扶贫基金”，为我国扶贫基金开辟比较稳定和广阔的募集空间，以减轻政府扶贫基金不足的局面。此外，还可以在政府主导下，引进市场机制，允许社会经济组织采取社会行为和企业行为参与反贫困，逐步形成社会经济组织自主积极参与扶贫开发的社会机制。总之，构建并完善以政府主导，社会个人、企业、民间组织、国际机构共同参与的多元化扶助机制，实行多元化扶贫战略，将能形成我国农村扶贫效率提高的外在持久推力。
(三)加强贫困人口自我发展能力建设是提高扶贫效率的核心
1．增加入力资本投入是提高扶贫效率的内在基础
贫困人口自身素质较低和自我发展能力的不足从根本
上制约着农村扶贫效率的提高。而加大人力资本投入，促进人力资本存量的积累，培育有文化、善经营、会技术的高素质新型农民，增强贫困者自我发展和自力更生能力，是解决中国“三农”问题，提高我国农村扶贫效率，彻底消除我国农村贫困根源的关键。因此，新时期我国农村反贫困的治理，应当确立“教育扶贫”、“科技扶贫”、“文化扶贫”等先进理念和进一步推进“健康工程”建设。只有加大对贫困地区人力资本投入，不断提高贫困者的自身素质，培育新型农民，才能从根本上提高我国农村的扶贫效率。
2．加快农村基础设施建设是提高扶贫效率的物质基础
贫困农村基础设施发展滞后，严重地制约着农村扶贫工作的开展和农村扶贫效率的提高。发展农村基础设施建设应包括农田水利、交通、通讯、能源等生产性基础设施和教育、卫生、文化、社会保障等社会性基础设施建设两方面。只有大力发展农村生产性和社会性基础设施建设，提高贫困地区农业生产能力和完善社会保障制度，增强贫困人口抗风险意识和能力，才能减少返贫，增加积累，为扶贫效率的提高提供可靠的物质基础。
3．支持贫困者自主创业是提高扶贫效率的重要途径
贫困人口自主创业意识不高、能力不强，是自我发展能力不足的重要表现，也不利于农村扶贫效率的提高。激发农民自主创业的意识，实现农民自主创业是提高我国农村扶贫效率的重要途径。农民自主创业不仅能够解决自身的就业问题，为自身发展积累了资金、技术、先进的生产和管理经验，而且增加的就业岗位为其他劳动者脱贫能力的提高提供一个实现的平台。因此，政府要大力倡导自主创业精神，促进农民就业观念的转变。要推行积极创业政策，通过降低市场准入标准，规范市场，积极发展小额贷款等措施鼓励和支持贫困人口自主创业的发展，进一步提升贫困人口自我发展能力，从而进一步促进我国农村扶贫效率的提高。
篇7
关键词：贫困地区；陇南市；扶贫开发
中图分类号：F124.7文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)02-0104-05
我国于上世纪80年代中期开始了扶持贫困地区的经济开发，以成立权威性的中央扶贫机构――国务院贫困地区经济开发领导小组为标志，以向贫困地区输入资金与资源为特征的扶贫开发战略迅速在全国贫困地区推行开来。经过20年的扶贫开发，我国扶贫开发取得了巨大成就，但也存在着一些不足。综合分析、研究中国贫困地区的发展道路及其由此而形成的贫困地区的反贫困路径，对于全面总结中国反贫困战略实践的历史经验和进一步推动贫困地区的资源开发、经济社会发展无疑具有重要的理论意义和实践意义。
陇南市位于甘肃省东南部，地处秦巴山区贫困带，是甘肃省最贫困的地区，也是中国最为贫困的地区之一。20年来，陇南市在扶贫开发上取得了许多中国贫困地区反贫困的共同成就，同时也存在许多突出的矛盾和问题，考察陇南市扶贫开发20年间的资金来源，建设投向以及所产生的社会效益，对于剖析中国扶贫政策的绩效具有典型性。
1、贫困特征及归因分析
陇南市共辖一区八县，195个乡镇，3237个村，总人口272.49万人，其中农业人口占到86%，境内有汉、回、满、藏、壮等多个民族居住。截至2005年，全市有7个县、181个乡、2217个村被列为扶贫开发工作的重点，其中，乡、村数量分别占到全省扶贫重点乡、村总数的24.37%、30.41%，是全省扶贫开发工作任务最重的地区；贫困人口89.7万人，占全省贫困人口总量的17.8%，贫困人口数量居全省最多；其中，绝对贫困人口30.04万人，占全省绝对贫困人口的20.22%，数量比重居全省最大；农民人均纯收入1353元，居全省最后。
全市整体贫困类型属于受资源约束、基础设施约束、区位约束、科教文化约束等综合型制约因素导致的综合性贫困。考察陇南市贫困状况，其主要特征有：
1.1 贫困普遍
目前，陇南市贫困发生率为32.92%，全市九县（区）中，有七个县（区）被列为国家扶贫开发工作重点县，有扶贫重点乡181个、重点村2217个，分别占全市乡镇总数的92.8%，行政村总数的68.5%。类似于发达地区的贫困是插花性贫困，陇南市的富裕基本上属于插花性富裕。
1.2 贫困程度深
2005年，全市绝对贫困人口有30.04万人，占贫困人口的33.5%；农村饮水困难人数达80.49万人，占农村贫困人口的89.7%，贫困人口几乎均有不同程度的饮水困难；不通公路的村740个，占行政村总数的30.42%；农民人均灌溉面积为0.33亩，仅占农民人均耕地面积的17.9%。贫困程度深还进一步表现在扶贫重点乡的各项指标中，如表1，农民人均纯收入仅为1024元，比全市平均水平低329元，比全省农民人均纯收入低956元；农民人均粮食产量259公斤，比全市人均量低66公斤；农民人均灌溉面积0.25亩，比全市人均占有量少0.08亩，人民生存条件更为艰苦，自然环境更为恶劣。据资料统计，陇南市有近60万人居住在泥石流及滑坡等地质灾害区，有30万人居住在林缘生态脆弱区，饮水条件差、教育、卫生等公共设施配备空缺，生存环境恶劣，贫困程度深。
1.3 贫困人口的分布与地域自然条件具有明显相关性
陇南市气候呈北亚热带、暖温带、中温带三大类型。北亚热带区耕地面积约200万亩，属一年两熟或两年三熟农业区，区域内生产条件好，土地产出高，群众生活相对稳定。暖温带区包括全市的中部、东部、及南部的广大地区，海拔在1100―2000米之间，耕地面积约为150万亩，为三年四熟农业区，区域内生产设施配套相对滞后，交通条件较差，生态环境脆弱，是自然灾害多发区和部分贫困人口生存区。中温带区包括全市的北部和西部地区，海拔一般在2000米以上，年最低气温在-20℃以下，耕地面积约100万亩左右，为一年一熟，三年两熟农业区，区域内生产条件差，教育、卫生、交通、供电等公共设施配备不能为群众提供最基本的服务，多为丧失基本生存条件区域及冰雹多发区，是全市贫困人口集中区。
1.4 区域内经济生产单一
具体表现在经济结构稳定，经济关系封闭，生活来源单一，是一种以种植业为主，自给自足的生产生活方式。如表2，近几年，全市种植业一直占农业结构的六成以上，粮食作物的种植占到八成以上，人们的经济活动也主要以农业为主。在大多数贫困地区，由于交通不便，山高坡陡，牲畜是唯一的生产工具，落后的生产手段，几十年不变的生产方式，被动地依赖自然界的施舍，自然经济基础根深蒂固，致使贫困地区的经济发展长时间处于徘徊状态。
1.5 脱贫人口不稳定
2005年，陇南市的返贫率为25%，返贫率高，脱贫人口不稳定，使全市扶贫开发工作呈现出丰年见大效、常年见微效、灾年失效返贫的波动式局面。究其原因，除受自然、经济等客观条件影响外，贫困线的低标准，是造成脱贫人口不稳定的主要原因。2005年，陇南市平均农村贫困标准线是865元，除经济发展状况较好的3个县的贫困线标准在900元以上，其余6个县的贫困标准线均在675元以下，这与国家统计局测算的农村944元的低收入标准和农村683元的贫困标准相比较低，更低于国际1天1美元的贫困标准⑤。由于扶贫开发层次低，且低标准地解决了温饱，致使贫困人口抵御风险能力差，还未形成自我“造血”的能力，加上缺乏社会保障机制，一旦遇到天灾人祸、经济波动等，刚解决温饱的农户就会重归贫困，同时也使扶贫成本加大。
基于贫困现状，一般来说，影响贫困地区经济发展的因素主要可分为导致型和障碍性因素两大类。
导致型因素，即导致贫困的主要原因，是贫困成因的主要因素，多具客观性。陇南市先天的自然地理条件，山地多、平川少，人均耕地面积小，而现有耕地中仅19%发展为水浇地，其余均为山地，中低产田占耕地比重大，导致人类生存空间狭窄；还有一部分地区是旱、涝、洪等自然灾害频繁区，生存条件脆弱，人们缺乏基本的生活条件，甚至出现一方水土养活不了一方人的现象。这些地方的贫困主要是由于自然的不可抗力导致，致使社会经济发展滞后，贫困发生率较高。
障碍型因素，即阻碍经济增长，制约社会发展速度，致使贫困地区长期发展迟缓的主要因素，多是历史原因或资源、能力的束缚。就陇南市的情况，主要有：（1）人口素质低。全市农村劳动力中，小学、初中及大专以上文化程度人数分别占总人口的36.82%、22.45%、7.02%，平均受教育5.1年，不及小学水平。（2）交通等基础设施薄弱，造成信息不对称，交易成本高。公路运输是全市的主要交通运输形式，且公路交通落后，其中等外公路占总里程的78.7%，不通等级公路的乡镇达76个，832个村不通公路，占行政村总数的25.7%。（3）财政困难，缺乏建设资金。全市2005年财政收入6.64亿元，当年消化赤字3466万元，累计赤字36.525亿元，入不敷出，财政自给率仅为11%。因受资金制约，资源优势转化为经济优势的进程迟缓，自我发展能力薄弱。
2.扶贫开发的实践分析
2.1扶贫开发的阶段性特征
陇南市是1986年开始实施大规模扶贫开发，20年间，扶贫财政资金共投入83697.35万元，扶贫信贷资金76187.25万元，分别占扶贫资金总额的52.35%，47.65%，不同类型的扶贫资金体现了国家对各类资金投入的使用要求，国家财政扶贫资金在全市的扶贫开发中占有主要地位，因此决定了陇南市扶贫开发的实践方向，即主要通过加强农村基础设施建设、发展农业产业、扩大劳务输出、推动科技进步等，帮助农民脱贫。通过扶贫资金的注入，二十年来，全市扶贫开发取得了很大的成绩，贫困人口的数量越来越少。可以看出（图1、表3），扶贫资金的投入对贫困人口的减少有显著影响。按照扶贫资金的投入变化，陇南市的扶贫开发大体可分为三个阶段：
第一个阶段（1986年～1995年）扶贫开发的平稳发展时期。这一阶段扶贫资金总投入2.9亿元，占全阶段扶贫资金总量的18%。扶贫财政资金与信贷资金投入量稳步增长，其中，扶贫财政资金增长了1887.8万元，年均递增14.6%；扶贫信贷资金增长了1718.8万元，年均递增12%，扶贫财政资金增幅高于信贷资金。10年间，基本解决温饱人口59.04万人，平均每年解决温饱人口6万人，脱贫投资人均488.06元。总体上，这一阶段陇南市扶贫开发主要以农村基础设施建设为主，逐步积累经验，向开发式扶贫阶段过渡的时期。
第二个阶段（1996年～2000年）贫困人口大幅度减少时期。这一时期，是国家“八七攻坚”实施阶段，全国加大了对贫困地区的投资力度。五年间，全市扶贫资金总投入量达7.5亿元，占全阶段扶贫资金总量的47.07%，几乎为总投入量的一半。扶贫信贷资金与扶贫财政资金投入额度剧增，其中，扶贫财政资金增长了6150.4万元，年均递增27.5%，增速是第一阶段的1.9倍；扶贫信贷资金5年间增长了9820万元，年均递增36%，增速是第一阶段的3倍。总体上，扶贫信贷资金增幅额度高于财政资金，这一措施有效地促进了贫困农户种、养、加农业的发展。这期间，随着扶贫资金的大幅增加，反贫困工作处于高峰，五年间，基本解决温饱人口77.85万人，脱贫投资人均966.67元。
第三个阶段（2001年～2005年）扶贫开发攻坚阶段。这一时期，扶贫政策将扶贫的对象从县级区域调整至贫困村和贫困户，主要采取了整村推进扶贫模式，扶贫资金总投入5.6亿元，占全阶段扶贫资金总量的34.9%，投入趋势有所变化。其中，扶贫财政资金投入稳定持续增长，5年间共增长了33981.1万元，年均递增10.0%；扶贫信贷资金投入逐年减少，到2005年只投入了427万元，还不足1986年的投资水平，扶贫财政资金投入量高于信贷资金。这一时期，基本解决温饱人口39.18万人，脱贫投资人均1224.55元。脱贫投资系数较前两个阶段明显偏高，说明扶贫资金效益减弱，扶贫开发工作难度加大，反贫困开始进入攻坚阶段。
2.2 扶贫开发的取向分析
扶贫资金的投向，决定了扶贫开发的取向问题。20年来，陇南市的扶贫工作既是不断地解决贫困地区的温饱问题，也是扶持贫困地区发展经济的过程。在各类扶贫资金使用中，坚持改善基础设施和自然条件，坚持向贫困带、贫困片倾斜，坚持扶贫到村到户，坚持项目管理，突出效益，对各项扶贫资金统一规划、统筹安排、集中使用，扶贫资金重点投向了以下几方面:一是基础设施建设，二是改善农业生产条件，三是发展种养加工业，四是加强科技培训和推广，五是实施移民开发。扶贫开发的取向具体表现出以下特点：
2.2.1 农业基础设施建设尤其是农田水利是贫困地区脱贫的基础工作。从1986年到2005年，陇南市扶贫开发一直注重对梯田、小型水利、集雨节灌、人畜饮水工程、农电线路等农业基础设施的建设，总投入量达到了5亿多元。进入新世纪，农业基础设施建设资金投入占到了各类扶贫资金总投入量的39.5%，其中，小型水利建设占基础设施建设的49.2%。
2.2.2 调整以种植业为主的单一型经济结构，向养殖、加工等高附加值产业发展。近些年来，打破单一经济结构，发展农村主导特色产业和区域性特色产业，是陇南市增加农民收入的侧重点。2001年到2005年，全市养殖业、加工业平均每年投资935.0万元、1241.2万元，高于2000年以前的平均水平。
2.2.3 以地膜覆盖、间作套种、立体栽培、综合管理等为主的各类农业实用技术得到普遍推广和应用。科技扶贫，是全国推广的开发式扶贫模式之一，它以技能开发与扶贫开发相结合的原则，达到科技增效的目的，为贫困地区提高自我发展能力，增加农民收入发挥了作用。从2001年到2005年，科技扶贫平均每年投资523.6万元，高于1986年至2000年的平均每年投入（208.1万元），投入量在各阶段投资总额比重也上升了0.7个百分点。这说明，新时期贫困地区对科技扶贫的认识较以往有了更大的提高。
2.2.4 更加注重社会经济的全面发展。从表4可以看出，2001年到2005年，扶贫项目较前一阶段增加许多，如学校、卫生、广电事业、防灾工程、农村危房改造和一池三改等农村社会事业。虽然投入所占份额不大，但可以说明，陇南市现阶段扶贫开发工作更加关注贫困人口的人文建设。
2.2.5 劳务移民是陇南市现阶段扶贫开发工作的重点方向，劳务输出空间很大。陇南市人多地少，部分地域生存环境恶劣，因此抓劳务移民，减轻贫困乡村的生存压力，一直是全市扶贫工作的致力方向。2001年到2005年，全市移民安置投入了2321万元，投资比重比2000年以前上升了1.7个百分点。劳务输出工作略显不足，虽然，近些年地方政府加大了劳务培训力度，但2001年至2005年劳务培训投入334万元，只占到扶贫财政资金的0.6%，培训农村劳动力2.23万人，仅占全市农村劳动力人数的1.4%，劳务输出空间很大。
总体上，从陇南市扶贫开发20年的历程可以看出，贫困地区的扶贫开发工作措施更加具体化――以提高农民收入为主；更加注重社会经济的全面发展；更加注重科技文化对于提高农民自身发展能力形成的作用。体现出我国扶贫政策向以市场经济为指导的轨道转换：转为以充分利用当地资源进行深层次开发为特征的扶贫战略；转向重视扶持贫困地区的经济开发；由过去的扶持农民发展投入少、见效快的农副业，转向扶持贫困地区发展支柱产业；由单纯地向贫困地区输入资金和物资转向帮助贫困地区进行资源的深层次开发和利用。
2.3 效益分析
2.3.1 总体效益
陇南市扶贫开发20年，经济社会发生了显著变化。1985年农民人均纯收入只有193元，2000年增加到956元，增长了395%；2005年增加到1353元，比1985年增长了601%。贫困发生率由1986年的72.8%下降到2005年的32.92%，下降了39.9个百分点。贫困人口由1985年的154.7万人减少到2005年的89.7万人，减少了65万人。人均GDP由1985年的272.24元增加到2005年2730元，增长了903%。社会消费品零售总额从1985年的25312万元增加到2005年的191913万元，增长了658%。可以看出，陇南市贫困人口的脱贫取得了显著效果，农村义务教育、文化卫生事业发展很快，农民科技文化素质有了很大提高，全市整体经济实力有了明显增强。这当中渗透着国家政策、农村政策、人力资本的作用,而扶贫开发工作也起着举足轻重的作用。
2.3.2 扶贫效益的定量分析
定量评价扶贫开发的实践效果是一个较复杂的问题，限于数据和资料的掌握情况，本文主要以扶贫资金的投入产出率、脱贫投资系数、贫困深度、贫困强度指标分析为主，对扶贫开发的效果进行定量考察。
投入产出率。1986～2005年，陇南市扶贫资金累计投入16亿多元，按1985年贫困人口154.7万人计算，20年累计人均扶贫资金投入1034元。从产出看，20年来，陇南市农民人均纯收入由1985年的193元增加到2005年的1353元，增加了1160元，略高于扶贫资金的投入数量，平均投入产出比为1∶1.1，考虑到其他因素的贡献，扶贫资金的投入与产出基本持平，扶贫效果对扶贫资金的投入数量依赖性很大。
脱贫投资系数。从解决温饱的情况看，1986～2005年，陇南市共解决了65万人的温饱问题，占1985年贫困人口的42%，脱贫投资系数为2461元，超过了国内脱贫投资系数标准值(国内专家测算,要稳定地解决一个贫困人口的温饱问题,需投入资金1500～2000元/人)，低于国际标准值(世界银行等国际组织测算的脱贫系数为5000元/人)。这一结果测算的资金投入并不是全部扶贫资金投入，如果加上世行扶贫贷款、社会帮扶等全部扶贫资金投入测算，脱贫投资系数则更高，可见扶贫开发效果不是很理想，资金效益率低。
贫困深度指数与贫困强度指数。贫困深度指数表示贫困人口的贫困收入或消费水平偏离贫困线的程度，有助于理解贫困人口总体的贫困程度，一般情况下，指数越高，贫困程度越深。贫困强度指数侧更突出揭示贫困人口内部的收入差距，一般来说，指数越高，贫困强度越大。考察贫困深度指数，可以帮助人们注重降低贫困人口的贫困程度而不是单纯注重减少贫困人口的数量；而考察贫困强度指数，更有助于人们关注收入最低人群的福利⑥。
资料来源：陇南市扶贫开发办《1986～2005年陇南市扶贫统计资料汇编》2006年8月。其中，2000至2004年的绝对贫困人口与低收入人口，按农民人均纯收入625元和865元的标准核定；2005年按675元和942元的标准界定。
数据来源：陇南市农村社会经济调查队《陇南市农村住户调查统计资料》数据计算整理得出。
近些年，陇南市农民人均纯收入虽有较快增长，但贫困人口内部差距拉大，表现出低收入人口大幅减少，绝对贫困人口减少速度缓慢甚至出现倒退现象。如表5所示，从2000年到2005年低收入人口减少了30.85万人，而绝对贫困人口仅减少了8.33万人，实现总体稳定解决温饱的差距拉大。本文根据陇南市农村住户调查资料中农村居民人均纯收入的各组数值，选取1990年、1995年、2000年、2005年4个年份，计算贫困深度指数与贫困强度指数，如表6。
结果显示，1986年扶贫以来，贫困人口大量减少，贫困发生率从1990年的52.98%下降到32.92%，下降了20个百分点。但贫困深度指数与贫困强度指数却有所恶化，1995年到2005年，贫困深度指数从11.85%增加到15.97%，增加了4.12个百分点；贫困强度指数从3.81%增加到7.75%，增加了近一倍。由于大量收入水平相对较高的人口脱贫，剩余贫困人口的平均贫困程度加深。因此，这部分贫困人口是现阶段扶贫攻坚的重点和难点。
3、结论与政策思考
通过以上分析，可以看出，陇南市扶贫开发经历了前期基础设施建设积累、贫困人口大幅减少时期、最后进入扶贫攻坚阶段的发展轨迹，这是国家扶贫开发历程的一个缩影。纵向比，从1986年～2005年，贫困地区的社会经济发生了显著变化，贫困人口大幅减少。如陇南市人均GDP增长了10倍，社会消费品零售总额翻了7倍，贫困发生率下降了近40个百分点，农民人均纯收入增长了7倍。但横向比，近些年，贫困地区经济发展差距拉大，绝对贫困人口贫困程度加深。如农民人均纯收入，全国为3255元，甘肃省为1980元，陇南市为1353元，而陇南市扶贫工作重点乡区农民人均纯收入仅1024元，是全国平均水平的1/3，同时也比全省的平均水平低956元。随着我国现代化进程的加速，生活在不同地区人们的收入差别在经济发展中“阶梯式”地持续扩大了，贫困地区实际上存在着“贫困化”的恶性循环过程［7］。
因此，无论从关注最贫困人口、关注社会公正出发，还是从减少潜在的社会矛盾、建立和谐社会出发，对于这种现象，有必要重新审视现有的扶贫力度和措施。
3.1 新阶段扶贫投入的边际效应下降，脱贫成本增加，贫困地区面临巨大的资金缺口问题
2005年，国家对陇南市投入的扶贫资金约1亿多元，如果按当年解决8万人的温饱问题（以2001～2005年平均每年的脱贫人数）来算，解决每个贫困人口的温饱需投入扶贫资金的1369元。而截至2005年，陇南市尚有89.7万的贫困人口，要使得这些贫困人口全部脱贫，国家共需投入扶贫资金约达13亿元。按照《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》的奋斗目标，到2010年的5年时间内，每年就需要投入资金2.6亿元，这也就是说，扶贫资金的投入要在2005年的基础上翻一倍多，如果考虑到贫困人口的脱贫难度越来越大的事实，所需要的资金也许会更多。因此，尽管贫困人口的数量和比重已经大大下降，剩余贫困人口的脱贫却需要比以前更多的资金投入
3.2 今后的扶贫政策设计应将贫困深度指数与贫困强度指数作为考察扶贫工作的重要指标，重视贫困群体内部分配的差距问题
目前，贫困地区的贫困状况依然严峻，尤其是最低收入人口的数量减少不多，收入增长不快，其脱贫越来越多的依赖具体的扶贫政策以及相应的公共投资。如果只单纯追求尽快减少贫困人口总量，可能导致剩余贫困群体的平均收入降低，更远离贫困线，而且贫困群体内部的收入分配状况将进一步恶化，这与扶贫目标相矛盾。
3.3 需要重新测定贫困地区的贫困标准线
国家对贫困地区的贫困标准线制定较低，致使扶贫开发层次偏低，返贫率高。2005年，陇南市农村贫困标准线平均为865元，而其中的礼县、宕昌县、西和县、康县4个国列贫困县的农村贫困标准线仅为625元，是当地农民人均纯收入的一半。以较低的贫困线作为目标，往往使贫困人口的脱贫建立在一种低水平且极不稳定的解决温饱的基础上，脱贫人口还未真正建立起自我发展的能力，抵御风险能力较弱，遇到风险极易返贫。
3.4 提高农村劳动力文化素质，促进自我发展能力的培养，应该是贫困地区扶贫开发的着眼点
目前，为解决农村生存压力，大多数贫困地区都以劳务输出作为扶贫开发的重要措施。如陇南市，去年劳务输出40万人（次），但大量的输出人口中，仅有4.49万人（次）参加培训，只占劳动力输出总人数的11%，培训投资较小。除培训外，全市农村劳动力文化素质也较低，平均受教育年限仅为5.6年，未达到小学文化程度，在此情况之下，必将决定劳动力转移的低层次就业。因此，加强农村基础教育和职业培训，提高贫困人口素质，推动农村劳动力转移，也应是扶贫工作的重要方面。
参考文献：
［1］陇南市统计局.2006年陇南市情资料［G］.2006，（6）.
［2］陇南市农村社会经济调查队.陇南市农村住户调查统计资料（1990年、1995年、2000年、2005年）［G］.
［3］陇南市人民政府.陇南市“十一五”以工代赈建设规划［G］.
［4］陇南市扶贫办.1986年――2005年陇南市扶贫统计资料汇编［G］.2006，（8）.
［5］王萍萍、方湖柳、李兴平.中国贫困标准与国际贫困标准的比较［J］.中国农村经济，2006，（12）：62-68.
［6］苗齐.中国农村贫困的变化与扶贫政策取向［J］.中国农村经济，2006，（12）：55-61.
［7］戴金发、乐志华.关于贫困地区“贫困化”问题的调研报告［J］.江西社会科学，2002（3）：161-168.
篇8
近年来，在区委、区政府的正确领导和市直有关部门的大力支持下，我局坚持新发展理念，深入贯彻落实乡村振兴战略，不断推进农业供给侧结构性改革，全力推进美丽乡村建设和农村人居环境整治，促进了全区农业稳步发展、农村社会稳定和农民持续增收。现将有关情况汇报如下：
青原区以美丽乡村建设、农村人居环境整治、农业产业化“三大”重点工作为抓手，创新思路、狠抓落实，全区农业农村工作发展态势良好。目前，全区农林牧渔总产值突破14.2亿元，粮食播面33万亩，种植井冈蜜柚5.5万亩，绿色蔬菜播面6.6万亩，生猪出栏4.95万头，家禽出笼93.5万羽；培育发展农民合作社329家，家庭农场192家，创建市级以上龙头企业20家（其中省级5家）。荣获2016年度、2018年度全省现代农业发展先进单位。
一、主要做法及成效
（一）现代农业提档升级。注重将高标准农田建设与调优产业结构、推进产业扶贫等有机结合，2017年--2018年完成高标准农田建设1.7万余亩，大力发展“六大”富民产业，形成了规模适度、业态丰富的产业发展格局，打造了一批优质大米生产区、标准化果蔬种植区和特色农产品发展区。优先选择贫困村实施农田标准化提升改造后，采取“公司+村集体+村民”等模式，统一流转土地，统一开发建设，统一集中管理，在富田、富滩、天玉等乡镇发展稻渔综合种养和艾草、油茶特色种植等项目，推进产业扶贫，壮大村级集体经济。2018年全区所有行政村集体经济经营性收入达到5万元以上。全力推进现代农业示范园提质升级，富滩省级现代农业示范园农业基础设施不断完善，2018年争取到国家农业产业强镇示范建设项目，园区企业和周边村庄融合发展。深入推进“一区八园”建设，天玉、富田2018年又申报为省级现代农业示范园，省级现代示范园达到3个，成为全市省级现代农业示范园最多的县（市、区）。
（二）生态品牌更加凸显。突出青原的区位优势和生态优势，坚持品牌化建设与产业标准化生产相结合，主动融入井冈山农产品区域公用品牌，大力发展绿色有机农产品，建立健全农产品质量监管体系和可追溯体系，现保有“三品一标”农产品21个，其中获有机农产品认证3个，“井冈绿宝”创建为中国驰名商标，井冈蜜柚多次荣获中国绿色食品博览会等展销会金奖，青原农业的影响力和知名度不断扩大，农产品质量安全水平及市场竞争力明显提升，2018年创建为省级绿色有机农产品示范县。深入推进信息进村入户工程，建设区域农产品运营中心和益农信息化57家，2019年创建为全国县域数字农业农村发展先进县。
（三）休闲农业全域推进。深入挖掘青原的自然资源和产业特色，以全域旅游新景区为引领，快速发展休闲农业等新业态，在富水河风光带和青东公路沿线建立了休闲农业基地180余个，美丽休闲乡村20余个，打造集诗画山水观光、生态田园休闲、古村民风体验于一体的多彩田园风情体验带。在2016年创建为“全国休闲农业与乡村旅游示范县”的基础上，大力推进了休闲农业品牌创建，创建全省休闲农业十大精品线路1条、省级休闲农业示范点4个、全省十佳美丽休闲乡村1个、全省十佳休闲农庄2个、星级农家乐2个等，休闲农业品牌数量居全省前列。
（四）农村人居环境持续改善。深入学习借鉴浙江“千万工程”经验，以农村生活污水处理、垃圾无害化处理、农村环境整治、农村厕所革命等“五大”系统工程为主要内容，实施了改善人居环境打造全域旅游助推乡村振兴项目，力争全市率先实现圩镇污水处理、圩镇厕所革命、圩镇垃圾终端处理“三个全覆盖”。突出美丽示范创建与乡村生态文明建设有机融合，按照“四年任务三年完成”目标要求，着力打造河东浒岗、文陂大贤等2个特色村点和201个标准村点，全面推进村庄环境整治，提前一年实现美丽乡村建设全域覆盖。在全市率先实现城乡生活垃圾第三方治理，打造了东固敖上、新圩璋塘等一批生态宜居村落点，荣获2016年度、2018年度全省农村清洁工程先进县（市、区）。
二、存在的问题
一是农村人居环境整治力度不够，乡镇（街道）和村组主体责任落实还不到位，抓宣传推广工作经验不足，群众环保意识较为薄弱，农村人居环境整治共建参与度不高，农村环境卫生设施后期持续维护压力较大。美丽乡村建设工作整体推进力度还不够，部分村、组仍未启动美丽乡村建设工作，部分村点建设进展缓慢。
二是农业产业发展基础较为薄弱，农业抗御自然灾害能力不强，今年多场暴雨洪涝灾害影响水稻、蔬菜等主导产业发展，造成农作物损失惨重。全区农产品加工水平较低，规模大、集约化程度高、实力强的农业龙头企业较少，区农产品加工产业园目前处于招商阶段，未启动建设。
三是产业扶贫带动辐射能力不足，农村集体经济发展缺乏产业支撑，村级合作社等经营主体对产业风险评估不足，农业发展资金、技术、人才、信息等投入不足，社会化服务体系不够健全，农业整体效益较低，部分扶贫产业受自然条件影响较大，上半年农业经营主体因灾损失巨大。
三、下一步建议
（一）推进农村人居环境整治。要明确农村人居环境整治工作目标，制定工作规程和相关单在位农村人居环境整治工作中的责任，建立农村人居环境整治齐抓共管机制。抓好河东浒岗、文陂大贤两个特色村点建设和201个美丽乡村标准村点的“七改三网”等基础设施建设。要进一步改善人居环境打造全域旅游助推乡村振兴项目后续扫尾工程，在乡镇核实工程量、完成前期项目验收的基础上，尽快与中铁四局、上海建工集团签订补充协议，同时，建议早日明确责任主体和管理办法，完善改善人居环境项目。
（二）推动农业产业转型升级。加快高标准农田建设，注重与乡镇、村上加强沟通，科学合理确定建设内容，抓紧编制项目方案，全面完成项目前期规划设计评审工作的同时启动19年高标项目建设。扎实推进农业产业结构调整和产业强镇建设项目，完善利益联结机制，推进农业产业提档升级。继续巩固生猪退养成果，加快推进养殖小区建设，做好养殖和屠宰环节的非洲猪瘟防控，保障猪肉市场供应稳定。
篇9
国务院扶贫办：提高脱贫质量，健全
脱贫长效机制，强化监管和考评
国务院扶贫办主任刘永富近日在接受记者采访时谈到，2017年，将瞄准贫困问题最突出的区域、群体和环节，加大攻坚力度，提高脱贫质量；要建立健全稳定脱贫长效机制，加大产业、就业扶贫力度，培育壮大贫困村集体经济；要强化扶贫资金监管，严格考核评估和督查巡查。
2017年，中央财政扶贫资金预算将继续保持较大幅度的增加，各地也要结合实际相应增加。要提高贫困户扶贫小额信贷获贷率；开发集农业保险、大病保险、其他涉贫保险等的“一揽子”保险产品；保障扶贫开发用地需求，提高用地审批效率，加强城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁的力度；加大贫困地区土地整治和高标准农田建设；重点建立贫困户参与机制和受益机制，强化组织动员和技能培训，让贫困群众想干、敢干、能干、会干。
2017年，要完成约340万建档立卡贫困人口的搬迁任务，确保搬得出，稳得住，能脱贫；完善输出地与输入地劳务对接机制，提高组织化程度，努力做到精准对接、稳定就业。
全面落实教育扶贫政策举措，保障贫困家庭子女从学前到高校的各阶段教育，启动中等职业教育行动计划技能脱贫千校行动；降低建档立卡贫困家庭医疗支出负担；对已经核准的553万因病致贫返贫户、734万贫困患者，按照大病、慢性病等分类施策；扩大建档立卡贫困人口生态护林员的选聘工作，新增退耕还林任务的80%安排到贫困县，优先扶持建档立卡贫困户；探索在荒漠化、石漠化等地区开展生态农业扶贫试点。
开展核查比对，及时将符合条件的建档立卡贫困户纳入农村低保范围，将符合条件的农村低保人口纳入建档立卡，推进政策衔接、对象衔接、管理衔接。同时，继续推进电商扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫、科技扶贫、贫困村创业致富带头人培训、构树扶贫等精准扶贫十大行动和十项工程等。
云南：建设生态文明脱贫示范，渎职者
就地免职
2017年脱贫目标：确保100万贫困人口脱贫，1100个贫困村出列，29个贫困县摘帽。
云南将因村施策，因户施法，深入推进“五个一批”工程，在产业扶贫、劳动力培训转移、教育扶贫、易地扶贫搬迁上取得新突破，在少数民族团结进步脱贫、生态文明脱贫、固边睦边脱贫方面做出示范，总结脱贫攻坚的“云南经验”。
云南将严格督查考核问责，对脱贫攻坚计划脱离实际、扶贫措施不精准、行业扶贫责任不落实、基层基础工作不扎实等问题展开巡查；加大扶贫资金投入监管力度，紧盯资金直接扶持到贫困户、统筹整合情况、年度项目资金结转结余率等三个重点问题和薄弱环节。建立县级资金监控制度，对两年以上还未使用完的资金，由省级收回调整安排到资金使用绩效好的县。对挪用及呆账、坏账等造成的资金浪费行为，加大惩处力度，一方面收回资金，一方面严查追责。
云南将对扶贫实绩突出的县委书记、县长优先提拔使用，继续兼任现职务，直到完成脱贫任务；对不称职不胜任的，坚决撤换“下课”；对完不成任务、影响全省考核结果，弄虚作假、搞“数字脱贫”、“虚假摘帽”，渎职失职和不作为的县委书记、县长，就地免职。
贵州：推进产业就业扶贫提质创新，建设美丽乡村
2017年脱贫目标：减少贫困人口100万人以上，实现20个贫困县摘帽，2300个贫困村退出，90个贫困乡（镇）按省定标准摘帽，66个贫困县农村居民人均可支配收入增速高于全省平均水平1个百分点。
2017年，贵州省计划实施65万建档立卡贫困人口和10万整村同步搬迁人口共75万人的易地扶贫搬迁，自然村寨整体搬迁的任务全部完成，要全部实行城镇化搬迁，以搬迁到县城为主，到重点集镇为辅，不能从农村搬到农村。
为确保2017年产业扶贫实现重大突破，贵州将推进产业就业扶贫提质创新，用好脱贫攻坚产业扶贫子基金，重点支持农业产业化龙头企业和新型农业经营主体带动贫困户发展；通过深入实施贫困村“一村一品”产业推进行动，促进三产融合发展，全面实施“百区千村万户”乡村旅游扶贫工程，打造一批乡村旅游示范点，并新增省级扶贫产业园区10个，实施产业扶贫项目2万个以上，带动60万贫困群众脱贫；深入实施职业教育脱贫富民计划，对40万农村青壮年劳动力开展规范化技能培训，向对口帮扶城市有组织地输出护工、家政等紧缺劳务人员1万名。
继续加大通村通组道路建设力度，继续实施“四在农家・美丽乡村”六项行动计划，力争完成投资300亿元以上；加快实施整体改善农村人居环境“10+N”计划，推进农村污水和垃圾处理设施建设，改造幼儿园、学校、医院及厕所，开工建设城镇保障性安居工程42.98万套，“1+7”民生工程完成投资11亿元，“十件民生实事”完成投资1214亿元。
用好3000亿元脱贫攻坚基金，积极争取农发行1000亿元专项贷款支持，并新增扶贫小额贷款100亿元，力争累计投放额达到280亿元。同时，以“保险助推脱贫攻坚”创建为契机，因地制宜地创新保险扶贫模式，在产业扶贫、健康扶贫、教育扶贫等领域精准发力，实现政策性农业保险贫困县全覆盖。
大力推进东西部扶贫协作升级。启动实施“携手奔小康”行动，加强54个东部经济强县与66个贫困县的结对帮扶工作，推动帮扶层次向乡村延伸；深入开展产业合作、劳务协作、干部挂职、人才交流等重点工作，打造一批东西部扶贫协作产业示范园区、特色农业生产加工基地和农特产品营销基地，引进一批实力雄厚的劳动密集型、农文旅一体型企业。
内蒙古：加大产业扶贫，2017年
基本消除绝对贫困
2017年脱贫目标：到2017年，基本消除绝对贫困，26个重点贫困旗（县）产业扶贫对象脱贫任务全部完成。
产业扶贫一定要抓住关键环节，补齐短板。按照“稳羊增牛扩猪禽”的发展思路，确定肉羊、生猪、肉牛、家禽、饲料饲草、蔬菜、马铃薯等七大扶贫产业；采取“首席专家+骨干农技人员+贫困村科技示范户+贫困户”的方式，开展农牧业技术的引进、试验、示范，开展产业关键技术攻关，开展农牧配套、粮经复合、资源循环、农旅结合等发展模式研究，为当地特色产业提供有效益、能复制、可推广的生产模式和管理经验；培育基层农技人员和新型职业农牧民、农牧业产业领军人。
2017年，产业扶贫需要25.06亿元，其中到村到户资金12.75亿元，金融扶贫资金12.20亿元，电商扶贫资金0.11亿元。为此，要进一步降低贷款准入门槛，为建档立卡贫困户提供“五万元以下、三年以内、免担保免抵押、合理利率放贷、扶贫资金贴息、旗县风险补偿”的小额信贷等，引导企业资金、社会资本到贫困地区参与产业扶贫。
宁夏：完成8.2万移民住房，实施
教育和生态脱贫
2017年脱贫目标：脱贫销号4个县、300个村，19.3万贫困人口实现脱贫。
继续实施“四到”扶贫工程。在产业扶贫方面，探索光伏扶贫、旅游扶贫、电商扶贫新路径；在易地扶贫搬迁方面，计划完成4万人住房建设和4万人搬迁安置任务，力争2017年底基本完成8.2万移民住房及生产生活配套设施建设任务。
宁夏回族自治区在教育扶贫方面，将新建、改建或增设幼儿园220所，新增学位2.3万个，确保全区常住人口规模超过1500人的贫困村学前教育资源全覆盖。对全区幼儿园在园建档立卡经济困难适龄儿童免除保教费并补助伙食费；免除全区高等职业教育在宁夏就读的宁夏籍建档立卡贫困家庭学生和农林、师范专业学生学费。
在生态脱贫方面，宁夏将实施“六盘山重点生态功能区降雨量400毫米以上区域造林绿化工程”，提高造林补助标准，完成新造林17.3万亩。同时，将开展农村低保人口、建档立卡贫困人口核查对比，对无法依靠产业扶持和就业脱贫户实施政策性保障兜底。
重庆：破除发展瓶颈，强化巩固扶贫成果
2017年脱贫目标：确保现行标准下所有贫困区（县）摘帽，贫困村销号，贫困人口脱贫。
2017年，将狠抓产业就业扶贫、分类政策保障、破除发展瓶颈“三大重点”，打牢建档立卡、资金监管、队伍建设、督查考核“四个基础”，实现产业扶贫、金融扶贫、社会扶贫、群众参与、长效机制“五大突破”。
重庆计划投入421亿元推进高山生态扶贫搬迁、农村建卡贫困户D级危房改造、贫困人口和困难家庭医保救助等民生工程。对今年即将脱贫的，进一步加大资源统筹调度力度，精准落实“1+1+13”政策措施，因村因户深化实施“六个一批”；加大产业就业扶贫力度，实现社保兜底、临时救助、扶贫搬迁与产业发展无缝衔接；深化资产收益扶贫，持续完善利益联结机制，扎实推动“七大特色产业链”向贫困地区、贫困群众延伸覆盖。
着力在巩固成果、建立长效机制上下功夫。深化扶贫开发长效机制课题研究，坚持城乡联动扶贫、制度保障与开发造血“两轮”驱动、区域发展与精准到人到户相结合、“三位一体”（政府主导、行业协同、社会参与）等统筹城乡扶贫开发长效机制，不断巩固、深化脱贫攻坚工作成果。
广西：完成脱贫大数据平台，深化
特色产业富民行动
2017年脱贫目标：110万贫困人口顺利脱贫，10个贫困县、1300个贫困村如期摘帽。
2017年，广西壮族自治区将完成脱贫攻坚大数据平台年度建设任务。落实扶贫考核、督查巡查、成效评估和摘帽激励等四项机制。
深入开展特色产业富民行动，扶持贫困地区特色优势产业发展，因地制宜地推进旅游扶贫、构树扶贫、光伏扶贫；引导企业到贫困地区投资兴业，带动创业，吸收就业，推进48所技工院校结Π锓鼋ǖ盗⒖ㄆ独Ъ彝ァ傲胶笊”中期就业技能培训；做好年度易地搬迁工作；实施防护林、退耕还林、石漠化综合治理等重点生态工程。
协助落实好建档立卡贫困户适龄在园幼儿免除保教费、建档立卡贫困户普通高中生免除学杂费、建档立卡贫困户大学生享受国家助学金等教育资助政策，配合实施普通高考精准脱贫专项招生计划；实施贫困地区基层医疗机构“先诊疗、后付费”医疗服务模式试点工作，加大医疗救助、大病保险力度，建立健全贫困户健康档案，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务；落实好低保兜底政策、边贸政策。做好金融扶贫、资产收益扶贫、社会扶贫、雨露扶贫培训等36项具体工作。
安徽：基本建立农村贫困人口
医疗保障体系
2017年健康脱贫目标：基本建立农村贫困人口医保体系。
篇10
强化非贫困村双基建设，统筹非贫困村基础设施建设，集聚交通、水利、供电、美丽乡村建设、移民等项目资金;下面是小编给大家带来的某镇2020年脱贫攻坚工作计划、希望大家喜欢!
1、重点推进产业扶贫。
把培育和发展产业作为提高脱贫质量的根本出路和稳定脱贫的根本保障。
一是制定产业扶贫2020年实施到户计划和贫困村特色产业，围绕特色种养、光伏、乡村旅游、电商、资产收益扶贫等，精准掌握贫困村、贫困户基本情况、致贫原因、产业发展条件和需求，建立健全减贫带贫机制。完善“四带一自”产业扶贫激励措施，通过订单联结、股份联结、劳务联结、服务联结、租赁联结等方式，完善园区、龙头企业、农民专业合作社、种养大户(家庭农场)等新型经营主体带动贫困户的利益联结机制，推动扶贫产业项目长期有效。
二是实施贫困村“一村一品”产业推进行动，集中资金、集中力量建设多个村级特色种养殖基地、确保村村有增收项目。进一步完善精准扶贫农业产业到户实施办法，按每户不低于4000元标准，扶持贫困户发展生产。
三是完善光伏电站运营管护机制，全面落实光伏扶贫资产收益分配管理办法。四是鼓励通过“四带一自”模式推动电商扶贫，依托电商，网络等平台，引导重点电商企业、农民专业合作社、经营大户等实体，带动贫困户通过电商销售农产品，现已打造白集龙虾和白集稻虾米等特色品牌已在网上大卖。
五是推广资产收益扶贫，积极推进“三变”改革，将村集体土地、林地、水面等资源资产、村集体持有的经营性资产，以及财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、乡村旅游等项目所形成的资产，具备条件的折股量化。
2、着力推进就业脱贫。
以春季园区用工和扶贫车间行动为契机，组织“就业脱贫、送岗下乡”专场就业招聘活动，继续实行贫困户就业补贴政策，提高转移就业组织化程度，促进有劳动能力的零就业贫困户中至少1人实现就业。
建立乡企对接、村企对接机制，增加就业扶贫基地，建设村级扶贫车间、在现有岗位中安排一批扶贫公益性、辅岗位，创建一批精准扶贫爱心企业。完美就业扶贫工厂利益分配机制，实现企业与贫困户互利共赢。对全年全镇妇女开展家政培训实施定向培训，与大城市家政服务市场直接对接。
3、积极推进智力扶贫。
制定教育扶贫会商制度，全面落实多元化扶持与资助政策，实现各级各类教育建档立卡贫困家庭学生资助全覆盖、中等和高等职业教育建档立卡贫困家庭学生“雨露计划”资助全覆盖。
发展学前教育和高中阶段教育，巩固提升义务教育，促进贫困人口教育基本公共服务全覆盖。推进农村义务教育学生营养改善计划。强化法治扶贫，健全贫困村法律服务体系，加大对贫困户的法律服务力度。强化文化扶贫，完善贫困村公共文化服务体系，引导贫困户树立文明新风，弘扬脱贫致富正能量。
4、持续推进健康脱贫。
坚持健康脱贫“保、治、防、提”的工作路径和目标任务，巩固全省健康脱贫工程示范县创建成果，深入实施“三个一批”行动计划。出台《健康脱贫服务群众工作机制》，提升服务水平和能力，着力落实“351”“180”强化大病专项救治质量控制，专项救治病种扩大到15种以上。推进贫困地区免费健康体检。
对建档立卡贫困人口参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分，由政府全额代缴。推动以救治为主向防治并重转变，加强贫困人口重点疾病防控，全面提高贫困群众健康素养。做实做深做细贫困人口家庭医生签约服务工作，切实解决贫困慢性病患者取药报销不便捷问题。
5、有效推进金融扶贫。
坚持扶贫小额信贷贫困户自愿参与原则，坚持户贷户用户还方向，精准用于贫困户发展产业，对有劳动能力的贫困户做到“应贷尽贷”;加大对已脱贫户的特惠政策宣传，提高其申报小额信贷、发展产业的积极性，切实做到稳定脱贫和防范返贫。继续实施扶贫小额综合保险，为贫困人口提供风险保障。
6、加强生态扶贫。
持续推进贫困村林业稳绿增效行动。以全县“河长制”“林长制”为政策导向，帮助劳动力较弱或者无法外出就业的贫困人口就近就业。继续选聘有劳动能力的贫困人口为生态护林员，实行“乡聘、站管、村用”。
稳步推进涉林“三变”改革，探索通过赎买、置换等方式，将国家级和省级自然保护区、青年林等重点生态功能区范围内禁止采伐的非国有商品林调整为公益林，实现社会得绿、贫困人口得利。将贫困村符合条件的集体所有森林资源，通过多种方式转变为企业、合作社或其他经济组织的股权，推动贫困村资产股份化、林地使用权股权化，盘活农村资源，增加村级集体经济收入。
7、完善保障性扶贫机制。
推进农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接,将符合条件的建档立卡贫因户全部纳入农村低保范围,将符合条件的农村低保对象全部纳入建档立卡范围。稳步推进低保提标扩面，落实农村低保标准动态调整机制，建立建档立卡数据和低保数据定期比对机制,及时更新数据台账。完善养老、社会教助等社会保障制度,统筹社会保险、社会救助和扶贫开发资源,提高保障能力,落实好农业保险政策,防止贫困农户因灾返贫致贫。
资产收益扶贫措施向贫困妇女、儿童、老人、残疾人和因病致贫返贫家庭倾斜。对符合城乡居民养老保险参保条件的建档立卡贫困人口,其个人缴纳部分予以一定代缴额度扶持，通过子女赡养、社会帮扶、法律援助、申请救助等途径，探索适应农村老龄化形势的养老服务方式，发挥老年协会作用，推动建立农村留守老年人关爱服务体系。
推进农村特困供养人员护理能力建设,提升机构托底保障能力和服务质量。推动解决因残致贫,加大对符合条件的农村贫困重度残疾人医疗救助力度。全面落实困难残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度,条件许可下为16岁以上有照顾护理需求的贫困重度残疾人提供照护和托养服务。逐步解决贫困家庭未入学适龄残疾儿童义务教育问题。
8、提升双基建设水平。
加大交通道路建设，增加户户通的覆盖率，真实提升贫困户的出行条件。实施农村饮水安全巩固提升工程，保障所有贫困人口都能吃上自来水，真正达到“两不愁，三保障”以及饮水安全的标准。
