现阶段脱贫标准范文

导语：如何才能写好一篇现阶段脱贫标准，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：农村财政；扶贫资金；运作；管理途径

扶贫开发属于建设中国特色主义道路的重要内容，我国政府为此投入大量资金与人力，帮助农村脱贫，缩小贫困地区和发达地区的贫富差距，以凸显社会主义制度的优越性。为了达到脱贫目的，农村财政扶贫资金的运作和管理至关重要，其运作效率直接关系到扶贫资金利用价值的发挥出。但就现阶段而言，农村财政扶贫资金运作管理工作中存在一些不足之处，降低了扶贫资金的利用率，阻碍扶贫政策的落实。对此，本文探究农村财政扶贫资金运作及管理途径具有非常重要的现实意义。

1农村财政扶贫资金运作管理中存在的问题

（1）资金管理理念的偏差。现阶段，在进行农村财政扶贫资金运作管理中，管理人员缺少与时俱进的管理思想，由于贫困地区农民获取收入能力较低，并始终采用小农经济生产方式，制约有效农村资源的挖掘和利用，制约着农村经济发展。同时，在管理理念落后的情况下，农村财政扶贫资金整体管理方向发生偏差，进而无法达到预期的脱贫效果。（2）绩效考评体系不完善。在中央财政拨付给地方扶贫资金时，由于绩效考评体系的不完善，仍然选择单一化扶贫资金绩效考评模式，降低农村财政扶贫资金的综合使用效率。在实际管理中，中央财政主要根据当地农村人均收入、人口数量和相关政策等因素考虑进行扶贫资金的拨付，没有综合考虑致富因素对该贫困地区经济发展速度的影响，弱化扶贫资金功能和扶贫作用，甚至会造成资金浪费的情况。同时在脱贫计划中，一些地区以破坏环境为代价利用扶贫资金发展经济，为农村获取短期利益，但从长远角度上看，更是加大了农村经济发展负担。（3）资金使用不合理。现阶段，在进行农村财政扶贫资金运作管理中，其使用方式存在较大的缺失和漏洞，一些地区没有结合当地农村收入情况和农民利益开展资金管理工作，并和监督部门、资金流经部门进行利益挂钩，以相关政府部门利益为核心进行资金管理，进而降低农村财政扶贫资金使用效率，严重阻碍我国脱贫政策的落实。

2优化农村财政扶贫资金运作管理的有效途径

（1）建立明确识别贫困目标机制。在进行农村财政扶贫资金运作管理的过程中，为了提高资金利用率，要从管理理念入手，结合地区实际情况开展扶贫资金管理工作，明确制约农村经济发展的根本原因，并合理利用扶贫资金加以解决，提高农村财政扶贫资金运作管理方向的明确性，进而达到脱贫目的。除了管理理念的更新之外，相关工作人员要建立明确识别贫困目标机制，打破终身制，界定扶贫界限和扶贫指标，采取国家标准与地区标准结合的方式，客观性划定贫困线，并适应该地区实际经济发展情况，使得农村贫困人群可以真正获取政府财政扶持，提高资金利用率。（2）完善资金管理绩效考评体系。为了提高农村财政资金利用率，相关工作人员要完善资金管理绩效考评体系，跟踪监测农村财政扶贫资金使用效果，构建阳光财政。1、公示扶贫项目与资金使用，遵循公开、公正的管理原则，借助报纸报刊或是互联网的宣传形式，公示上级批复的扶贫项目、资金分配和分配标准等信息，针对通信不发达地区，可采用集中公示方式，提高扶贫资金监管力度。2、实行专户管理制度与集中报账制度，加大绩效考评力度，改变传统单一化考评方式，丰富考评主体，添加自评项目，防止扶贫资金侵占或是挪为他用等情况。

3、实行扶贫资金验收制度，在了解扶贫建

设工程的基础上，掌握农村参与情况和资金投入方向，及时更新扶贫信息，并对扶贫资金利用情况进行分析研究，及时发现问题并解决问题，提高扶贫资金的利用价值。4、加强农村财政扶贫资金审计监督，安排专门人员对财政扶贫资金使用情况进行跟踪审计，一旦发现扶贫资金不合理利用，就要及时制止，以免造成不良影响。（3）应用动态化资金管理模式。在明确农村财政扶贫标准后，相关工作人员要引入动态化管理模式，在事前、事中、事后等环节对农村财政扶贫资金进行全过程控制管理，提高扶贫资金利用率，进而实现农村财政扶贫资金运作管理水平的提升。其具体措施可表现为以下几点：第一，强化该地区信息档案管理，逐村逐户进行建档立卡，明确贫困人口底数，逐一构建包村、乡镇、县地方等三级脱贫项目，明确贫困人口数量，做好资金申报、立项、审批、验收、拨付、使用、结算以及审计等环节，安排专人负责，事后将这些信息档案进行入账保存，以便后期查询。第二，合理判定脱贫成效，在公平、公正的基础上，实行奖优罚劣措施，激发管理人员积极性，提高管理效果。第三，合理利用互联网构建动态化贫困人口监测网络，定期检查脱贫对象与入贫对象实际收入情况，提高农村财政扶贫资金运作管理的综合质量水平。综上所述，本文通过对农村财政扶贫资金运作及管理途径的研究，得出：现阶段，农村财政扶贫资金运作管理工作中存在资金管理理念、绩效考评、资金使用方式等方面的问题，急需解决。为了提高农村财政扶贫资金利用率，要建立明确识别贫困目标机制，完善资金管理绩效考评体系，应用动态化资金管理模式，完善资金管理体系，进而达到最佳管理效果。

参考文献：

[1]徐彩华.河北省农村财政扶贫资金运作管理研究[D].保定：河北农业大学,2014.

[2]郑成翠.山东省农村财政扶贫资金运作管理研究[D].山东农业大学,2015.

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[关键词] 海南省；贫困人口；问题；对策

[中图分类号] F840 [文献标识码] B

20多年来，海南省作为我国最大的经济特区保持着稳定、快速、健康的发展势头，已从建国初期的国防前哨站发展成为今天的国际旅游度假胜地。截至2012年底，海南省GDP实现2855.3亿元，人均GDP达到5147美元。特别在2009年，海南省抓住机遇，全力推动海南国际旅游岛建设上升为国家战略，站到了一个新的发展起点上。然而，仍有一批人生活在贫困线以下，无法享受经济发展带来的各种益处，目前海南省贫困人口数为75万余人。这表明，减少贫困人口、缩小贫富差距仍然是海南省未来发展面临的重大挑战。为此，本文从海南省贫困人口脱贫中存在问题入手，提出对策建议。

一、海南省贫困人口脱贫中存在问题

截止2012年底，海南省共有20个行政区划。从贫困人口数量来看，截止2011年底，海南省为响应国家号召，把更多低收入人口纳入扶贫范围，因此将扶贫标准从1393元增加到2650元，提高了90.2%，贫困人口从2010年的40.5万人增加到2011年的75.3万人，占全省总人口的8.29%。尽管多年来海南省在脱贫工作进程上取得了显著成效，但与《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（以下简称《纲要》）总体目标还有很大差距，脱贫工作依然存在一些现实问题，主要表现在：

（一）贫困人口所在地区自主发展能力低

过去长期实行的救济式扶贫让海南贫困地区“习惯”等待国家援助资金，靠上级财政拨款，要扶贫资金，而不是自力更生求发展，自主发展能力低。2011年，海南省五个国家贫困重点县（市）地方财政一般预算收入105251万元，而地方财政一般预算支出达699741万元，支出是收入的6.65倍，财政赤字达594490万元，财政自给率平均只有15.04%，同比海口市2011年财政自给率61.28%，相差46.24个百分点。在财政自给率指标上，财政自给率超过20%的县（市）只有五指山市，为22.18%；临高县和保亭县两者财政自给率基本持平，分别为17.25%和17.92%；白沙县的财政自给率最低，仅为9.02%；排在倒数第二是琼中县，为10.00%。贫困地区要从根本上摆脱贫困，关键在于自主发展水平能力的不断提高。海南省贫困地区财政自给率的低下，将拖累该地区公共产品供给、科教文卫、社会福利事业的向前发展，从而无法真正摆脱贫困。

（二）绝对贫困人口生存水平低下

在贫困程度的测算上，恩格尔系数是一个区域内衡量居民生活水平高低的指标，可以直观反映该区域贫困人口的生活质量，是研究贫困问题不可缺少的重要数据。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，50-59%为温饱，40-50%为小康，30-40%为富裕，低于30%为最富裕。以2010和2011年为例，2010年海南省最低收入户、困难户和低收入户三者的食物支出和总支出之比为60.83%，2011该数据为58.03%。纵向比较，2011年海南省贫困户恩格尔系数为58.03%，相较于2010年60.83%，下降了2.8个百分点，反映了海南省这两年尽管仍存在绝对贫困人口，但在脱贫工作上还是取得了一定的成果。横向比较，2010年和2011年海南省贫困户恩格尔系数分别为60.83%和58.03%，均高于同年全国41.1%和40.4%的水平，分别多出19.73个百分点和17.63个百分点，说明海南省贫困户的生活水平落后于全国平均生活标准，处于绝对贫困状态，基本生活缺少保障，生存受到一定威胁，绝对贫困人口生存状况不容乐观。

（三）贫困人口所在地区公共服务供给投入偏低

作为中国最大的经济特区，海南省在经济、旅游等方面所取得的成果有目共睹，但是公共服务供给的脚步明显跟不上社会经济的发展。一段时期以来，海南省各级政府片面追求国内生产总值的增长，在公共服务供给方面投入的经费明显偏低，不符合科学发展观全面、协调、可持续的发展要求。2011年海南省地方财政用于医疗卫生支出占财政支出的比重为4.78%，社会保障与就业支出占财政支出比重为8.70%，此两项指标合计占财政支出比重为13.48%，比人均国内生产总值3000-6000美元阶段国家31.4%的平均水平，低了17.92%。社会保障与就业、医疗卫生等公共服务投入不足会使扶贫重点县（市）贫困人口生活水平难以提高，生活质量难以保障。

二、海南省贫困人口因地制宜脱贫的对策

随着2009年海南国际旅游岛建设上升为国家战略及《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的，海南省委省政府应抓住历史机遇，根据海南省贫困人口脱贫中存在问题，结合海南省发展实际，选择新的符合科学发展观的脱贫对策建议。

（一）以资源优势促转变

针对当前海南省绝对贫困人口生存水平低下的问题，海南省应整合贫困地区现有的资源优势，以全面、协调、可持续的科学发展观为指导，通过发展促使绝对贫困人口生活水平的根本转变。总的来看，海南省贫困地区具备以下几个资源优势：一是土地和气候资源。海南省贫困县集中在中部五指山脉区域，实有耕地面积17.07万公顷，且海南省地处热带，农田终年可以种植，部分农作物可实现一年2至3次收获，是我国发展热带高效农业的最佳地方。二是矿产资源。海南省目前探明矿种共有88种，矿石产地320处，大部分都分布在贫困地区。此外，位于省级贫困重点县（市）东方市、以天然气产业为主的化工城已初具规模，其资源可成为推动海南贫困地区经济发展的主导产业。三是交通便捷。海南省环岛高速公路1999年全线通行，贯穿白沙、昌江、东方、乐东等6个国家、省重点县。另外，粤海铁路的开通以及海口、三亚两座国际机场建设的不断完善，都表明海南具备了较为完整的海、陆、空交通网络。只要充分认识、利用和发挥好这些自身资源优势，必将带动海南省贫困地区经济发展，从而提高贫困人口的生活水平。

（二）集中扶贫资金着力综合开发

在资金使用上，建议把各类扶贫资金集中起来，按照资金使用的不同途径，提高比例投入到贫困地区的公共基础设施建设、生产发展、科技推广和卫生、文化等事业上。其次，要成立专门的领导机构，负责统一协调各类扶贫资金的投放和使用，保证重点扶贫项目的实施。同时，建议上级有关部门在下拨专项资金的使用上，改革海南省原有的项目审批制度，变上报审批为上报备案，适当地给贫困地区更多的自，从制度层面增加贫困群体获取生存和发展的机会，扩大他们的选择面，使其能够长期稳定地生活下去，直至脱贫致富。最后，海南省政府还应从反贫困的有效治理出发，将脱贫工作重点放在关注和解决社会公平和政府转型问题，努力实现公共服务的长效供给和安全保障。

（三）与时俱进创新扶贫开发模式

随着2009年海南国际旅游岛建设上升为国家战略，旅游业被确定为海南省国民经济新的增长点，旅游扶贫在全省得到了重点发展。将国际旅游岛建设工程与脱贫工作有机结合，以旅游开发为载体，可以创造出以全行业旅游扶贫动员为特色的海南省旅游扶贫模式。其中，2012年经国务院批准在海南省新设立的地级市行政机构三沙市，可作为旅游扶贫的重点项目，以海南省政府为主导，合理编制三沙市海洋相关规划，加强海洋环境保护，结合三沙市自然资源特点，从生态的角度，以高端岛屿开发为理念，走可持续发展的路线，发挥海南省政府创新职能角色，对三沙市旅游业的发展给予适度的政策扶持，在财政补贴、银行信贷、项目安排等方面给予适度的优惠，以旅游扶贫来拓展贫困人口的发展空间。

（四）重视科技教育事业

脱贫工作还应重视海南省贫困地区科技教育事业，加强人力资源建设。推进素质教育，大力发展各种形式的职业教育和成人教育，进一步巩固九年义务教育和扫除青壮年文盲工作的成果，逐年减少新文盲的数量，全面提高劳动者素质和人口素质。要建立健全科技推广服务体系，转变机制，稳定和壮大农业科技队伍，开展科普教育和科技下乡服务活动，传授农技知识，推广实用技术，形成多方面、多层次的科技培训体系，指导广大农民获取农技知识，真正掌握科学务农技术，成为能工巧匠和生产经营的领头人。政府要正确引导剩余劳动力转移，从事产品的储运、加工、销售及其他服务性行业，采取积极措施，鼓励各类人才参与贫困地区的开发建设。

综上所述，海南省现阶段贫困是由多个问题合力形成的贫困恶性循环。要想解决当前问题，必须对脱贫工作的艰巨性、长期性有充分的认识，以此为前提，透过多种视野，选择符合《纲要》要求的对策建议来解决上述问题。通过政策和具体项目的实施，向反贫困目标迈进，逐步缩小贫困地区与非贫困地区、贫困群体与非贫困群体之间的差距，最终从量变积累成质变，贫困现象得以消除，实现共同富裕的目标。

[参 考 文 献]

[1]蒋定之.2012年海南省人民政府工作报告[J].海南人大，2012（3）：14-24

[2]廖宇航.海南省城镇贫困现象初探[J].农村金融，2012（2）：76-79

[3]吴珏，谢祥项，范士陈.国际旅游岛背景下海南旅游扶贫策略研究[J].特区经济，2011（5）：156-157

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内容摘要：我国最新制定的贫困线标准引起了国内外各界的广泛关注，在肯定扶贫成绩的同时，还应看到现行贫困线制度存在的问题，只有不断完善扶贫制度，科学的制定农村贫困标准，才能准确的识别贫困人口和贫困发生率，摸清贫困规模和贫困程度，从而为我国调整扶贫战略，切实做好扶贫开发工作提供政策依据。

关键词：贫困线 贫困人口 测定 对策

2011年11月29日召开的中央农村扶贫开发工作会议上，中央决定将国家扶贫标准上调至2300元，比2010年提高了1026元，增幅高达80%。新的扶贫标准顺应民意，与国际接轨，有利于覆盖更多的贫困人口，让更多的人分享经济发展的成果。这次调整符合我国全面建设小康社会进程中扶贫开发工作的实际，体现了我国政府勇于承担社会责任，以民生为重的务实发展理念，是执政理念的巨大进步，充分反映出政府为解决好农村民生问题、努力缩小城乡与区域发展差距的坚强决心。在肯定成绩的同时，还应看到我国现阶段扶贫工作中存在的问题，必须进一步完善我国的扶贫制度，以使广大贫困人口得到更好的保障。

贫困标准的现状分析

（一）贫困线概述

贫困线又叫贫困标准，是指国家为救济社会成员因自然、社会、经济、生理和心里等方面原因，收入减少或中断难以维持基本生活而制定的社会救济标准。其计算步骤是：根据维持人体正常生活所需的最低热量摄入量2100大卡来制定食品消费项目和数量，计算出这些食品组合的消费支出，最后加上一定比例的非食物消费支出，即得出贫困线。贫困线有相对贫困线和绝对贫困线两种。发达国家设定的贫困线我们称之为相对贫困线，除了满足贫困人口基本的生存需要外，还可让他们分享社会发展的成果，提高生活质量并解决发展权利的问题。而发展中国家设定的贫困线多为绝对贫困线，或者称为活命线，生活在贫困线上的人是真正的绝对贫穷，紧紧满足维持生计的基本需要。

（二）我国的农村贫困标准

1985年，我国政府将人均年收入200元确定为农村贫困线，把它作为识别农村贫困人口规模和农村贫困发生率的标准，建立了全国统一的农村贫困线制度。此后，政府每年会根据当年居民消费价格指数（CPI）的变化来调整贫困线。从制度建立以来，我国的扶贫标准就一直在提高。2009年，贫困线标准提高至1196元，2010年又将这一标准提高到1274元，从1985到2010年，农村贫困线提高了6.4倍。2011年11月29日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，这一标准比2009年的1196元提高了92%，比2010年的1274元提高了80%，对应的贫困人口规模增至1.28亿。这次调整是我国在2008年将农村贫困线和低收入线合并之后，第二次大幅度提高农村贫困线。

新的国家扶贫标准相当于每天1美元，等同于联合国千年发展目标确定的国际贫困标准。按此标准，贫困人口数量由2010年的2688万扩大至1.28亿，剧增1亿，占农村总人口的13.4%，占全国总人口的近十分之一。

我国现阶段贫困线制度存在的问题

从我国政府实行扶贫开发政策以来，取得的成绩举世瞩目，但也要看到，我国还是发展中国家，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，扶贫开发工作仍是一项长期和艰巨的历史任务，关于新的扶贫标准还存在很多问题需要进一步完善。

（一）新标准仍低于国际标准

我国的贫困标准一直偏低，造成不少人“被脱贫”。2010年，农村贫困线调整为1274元，贫困人口为2688万。生活在这条线上的贫困人口，每天的消费支出相当于六个馒头，或三根香蕉，或两个半蒜头。新的贫困标准提高到了2300元，接近于联合国千年发展目标确定的日均消费1美元的贫困标准，但联合国制定的贫困标准属于“绝对贫困”。 2008年，世界银行将国际贫困标准从每天生活费1美元提升至1.25美元，我国制定的新标准仍低于国际标准。贫困标准的测算同样采用国际通行的算法，但最后却得出迥异的结果，关键在于计算中非食物的消费比例占到多大。美国的计算方法中，非食物消费比例占到三分之二，高于我国的三分之一，这样就造成两国贫困线的差距。

2011年，美国贫困人口的定义是四口之家年收入低于22314美元（见表1），按照这个标准，超过13%的美国人需要政府的帮扶。根据美国学者所做的研究，在美国的贫困家庭中，购买房子的家庭占到46%，平均每家有三个卧室、一个半浴室和一个车库；拥有一辆汽车的家庭高达73%，其中近三分之一有两辆或以上；贫困家庭孩子所获取的营养物质和中产阶级家庭的孩子一样，没有营养不良，都超出标准，甚至普遍超重。可以看到，两国贫困人口的生活状况不具可比性。

（二）贫困人口的购买力降低

1985年，我国政府将人均纯收入200元定为贫困线，到2011年提升至2300元，24年来增长11.5倍；1985年到2011年，我国GDP由7780亿元增至471564亿元，24年来增长60.6倍；1985年到2011年，农村居民人均纯收入由397元增至6977元，24年来增长17.6倍；1985年，贫困标准为农村人均纯收入的52%，2011年则降至33%（见图1）。可以看到，24年来我国农村贫困线的增幅均低于其他主要经济数据的增幅，贫困人口的实际购买力下降，不如从前。有专家曾以北京米价做过一项统计，1985年北京大米0.254元每斤，贫困线200元能买787斤大米；2009年北京大米按照2元每斤计算，贫困线1196元只能买下598斤大米。这项统计说明，虽然贫困线一直在提高，但贫困人口的实际购买力和生活水平却出现了下降。

（三）贫困县政策缺乏精度

我国目前的扶贫策略主要是以县和村为单位进行的区域瞄准，目的是为了集中力量保证供给，防止扶贫资金的分散使用。这项政策在帮扶落后地区发展方面发挥过巨大作用。时至今日，不少贫困县已取得了长足的发展，甚至成为经济强县，贫困在当下也不再以整县的形式呈现，贫困县所覆盖的贫困人口比例逐年下降，超过一半的贫困人口已不再集中于贫困县，单纯以县为单位的反贫困战略已不符合我国国情。2011年的“全国百强县”名单中，3个贫困县榜上有名，在西部百强县、中部百强县和东北三十强县名单中，有十几个贫困县也身在其中。由于“贫困县”所带来的巨大经济和政治利益，各地都把争取带上并且保住贫困线帽子作为一项政绩，“争当贫困县”、“脱贫不摘帽”、“贫县不贫”等问题突出。

贫困线制度调整的对策与建议

只有根据我国实际情况制定农村贫困标准，使其更具科学性，才能准确地分辨贫困人口，测定出贫困规模和贫困程度，从而为制定有效的扶贫战略，有针对性的做好扶贫工作提供政策依据。

（一） 健全贫困线调整机制

贫困线的确定是实施扶贫工作的前提，因此贫困线标准要根据现实情况及时调整。我国政府历来十分重视贫困线的测算方法，但未就其调整机制作出明确规定，只是简单的与居民消费价格指数（CPI）相挂钩。这种调整方式的缺点在于，CPI是类消费品的综合价格指数，而食品消费却是我国贫困线测算中的主要依据，但是食品类价格上涨速度远超CPI，因此会造成贫困人口购买力的下降。

中国人民大学杨立雄教授建议，贫困线标准的调整应与食物价格指数建立联动机制，以保证贫困线的绝对购买力不下降；贫困线标准还应与收入水平建立联动机制，以保证贫困人口能分享社会发展成果。中国人民大学农业与农村发展学院汪三贵教授认为，应该调整贫困线计算中的消费结构，加大非食物消费支出的比例，并且应该五年进行一次大调整。

我国目前的贫困线是由全国统一制定的一个标准，但由于我国东、西部生活成本差距大，各地政府还应在全国标准下，根据本地的实际情况进行调整，制定出适合自己的贫困线。

（二） 调整扶贫策略以提高扶贫精度

贫困线的提高可以让扶贫资金覆盖更多的贫困人口，但要更精准的瞄准穷人，还需要对我国现阶段主要以县、村为单位的扶贫策略进行调整：第一，建立贫困县动态评定机制，有能力脱贫致富就退出名单，使政策和资金落实到最需要的地方，以提升减贫效果；第二，关注个体，建立以户为单位的扶贫策略，加大农户扶贫力度，提高精准性和资金使用效率；第三，减少扶贫参与机构，缩减中间环节，降低成本，提高扶贫效率。

（三） 完善扶贫资金监管机制

贫困线标准的提高不仅增加了贫困人口数量，政府扶贫资金的投入也要增加。2011年，中央专项扶贫资金达到270亿元，同比增长21.25%，增量和增幅均达到历史最高。2012年，中央财政专项扶贫资金增幅将超过20%，中央还将进一步健全财政专项扶贫资金稳定增长机制。

随着中央扶贫资金持续的高投入和高增长，各级扶贫开发部门应高度重视扶贫资金的使用效率，加强对扶贫资金使用全过程的监督管理：第一，努力创新监管工作机制，探索新方法，发挥广大群众的监督作用，建立问题投诉机制，引导群众参与监管，加大透明力度，确保公开、公平、公正；第二，明确监管责任，实行严格审批的监管制度，加大违规惩罚力度，对发现的问题依法依纪严肃处理；第三，建立扶贫资金的绩效考评机制，考评结果作为下年度扶贫资金分配的重要参考依据，不断提高扶贫资金使用效益。

（四）从根本上减少贫困群体数量

长期以来，由于分配领域的种种不公问题，导致我国群体之间的收入差距不断扩大，成为社会不稳定因素。这也成为贫困人口数量庞大的主要原因。因此，除了逐步完善贫困线制度外，还必须从根本上解决贫困人口的现实困境。第一，完善收入分配制度，逐步缩小收入差距，防止贫富两极分化：着力提高劳动收入在初次分配中的比重，提高低收入者的工资水平，对收入过高行业从总量和水平两个方面加以限制，调节过高收入，保护合法收入，取缔非法收入；第二，完善社会保障制度，扩大保障覆盖面，提高保障标准，通过社会保障达到调节收入再分配，切实解决养老、教育、医疗、就业、低保等保障问题，让更多的人分享改革和经济发展的成果，促进社会公平。

哥伦比亚大学经济学教授全球发展问题专家杰弗里・萨克斯在他的著作《贫穷的终结》中写道：贫穷的终结不仅仅意味着结束极端苦难的状态，更意味着经济进步的开始以及伴随着这种经济发展带给人们的信心和渴望。我国的扶贫事业已经进入到了一个新阶段，正在向更高目标迈进，在不久的将来一定能让更多的人走上发展的阶梯，分享改革开放带来的利益与希望。

参考文献：

1.潘进.阿马蒂亚.森贫困理论研究[J]，商业时代.2012 （24）

2.李力，欧涉远，李霞.对农村贫困线及贫困发生率的反思―基于国家统计局和民政部的数据[J].宏观经济研究，2012（8）

3.杨立雄.最低生活保障制度存在的问题及改革建议[J].中国软科学，2011（8）

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纵观我国的大学生资助政策，其主要经历了从20世纪50年全面加入人民助学金，到20世纪80年代中期人民奖学金与人民助学金相结合，再到后来奖学金、助学金以及学生贷款并存的阶段，最后发展到当前相对比较全面的混合式的大学生资助政策，对解决高校贫困生的实际问题起到了积极的作用。经过了多年的探索和实践，我国高校的大学生资助政策已发展相对成熟，涵盖了无偿性的资助、有偿性的资助以及奖励性的资助等多层面，其中无偿性的资助包括国家助学金、校级助学金、特殊困难补助等，有偿性的资助包括大学生助学贷款、高校勤工俭学等，奖励性的资助包括国家奖学金、校级奖学金以及各种名人奖学金等，通过这些大学生资助政策的实施，使得越来越多有困难的大学生顺利完成大学阶段的学习，使其能够在还款压力相对较小的前提下走向工作岗位，并通过自身的努力回报社会。然而，在多年的发展过程中，在高校大学生资助工作中也存在着一定的问题，对这些问题的剖析及对策的研究，对高校大学生资助工作有着积极的实践意义。

二、现阶段高校大学生资助工作存在的问题

一是，现阶段高校大学生资助工作缺乏有效监管，影响了其有效性的充分发挥。

在高校大学生资助工作实践中，经费的下拨、发放工作是最为关键的环节，从国家及地方政府的要求来说，资助经费必须做到专款专用，不得随意地更改经费用途、拆分资助金额，但是在现实中，由于缺乏有效的监督，很多高校、班级都会出现将资助金额进行拆分、扩大资助比例的现象，这就导致了那些真正困难的大学生群体无法获得有效的资助，让一些并不符合资助要求的学生得到了便宜，这显然是有悖于国家大学生资助相关政策的精神和要求的。

二是，现阶段高校大学生资助政策实施中弄虚作假的现象时有发生，导致了资助政策与实际情况的错位。

当前对高校大学生资助，一般都是通过一纸由大学生当地民政部门开具的家庭经济情况证明来认定是否属于资助的范畴，而对大学生真实的家庭经济情况缺乏相应的实地考察以及其他手段的认定，因此导致了很多大学生会通过各种关系开具与真实情况不符的证明，甚至伪造假的证明以获得资助，这就直接影响了对那些真正需要资助的大学生的资助，同时使得那些通过弄虚作假获得资助的学生产生不良的做法和心理，如投机取巧、不劳而获、挥霍等等，对大学生的成长产生负面的影响。

三是，现阶段高校大学生的资助政策主要集中在经济方面，缺乏对大学生综合发展的重视。

虽然经济帮困是解决那些贫困大学生的主要措施，也是最为实际的问题，但是随着社会经济的发展，现阶段高校管理者应该对贫困大学生因为生活环境的变化、社会交际的变化而产生的精神、心理层面的变化，因为贫困大学生很容易产生自卑、迷茫的心理，如果不加以有效的疏导和帮助，对其的成长和发展是及其不利的。

三、高校大学生资助工作的具体对策

首先，深化对大学生资助的执行力和完善对资助工作的监督力度。大学生资助是高校思想政治工作的主要任务之一，它关系到贫困大学生的学习与生活，体现了高校教育的人性化与公平性。因此，高校在学生资助方面应该安排专门的人员进行对资助项目进行管理，这也是资助的基本要求。而对贫困大学生的标准应该以实际的执行情况为标准，比如资助的经费、管理制度和发放的形式等等，高校在考核贫困大学生的过程中应该确保情况的真实性，杜绝徇私舞弊的现象存在，让助学金真正帮助到需要的大学生，让学生享受到美好的大学时光。

篇5

关键词：贫困；农村扶贫；城镇扶贫；中央与地方

中图分类号：F81 文献标识码：A文章编号：1671-1297（2008）07-08-01

一、我国用于扶贫的公共财政项目和资金支持

（一）我国用于公共服务均等化的转移支付资金情况

我国公共财政支出结构中，支持政府扶贫的专项资金主要包括中央财政扶贫专项资金、地方配套扶贫资金和针对贫困个人的社会保障（包括社会福利和社会救济）支出，均属财政转移支付。

（二）农村扶贫计划

农村扶贫政策主要靠中央政府出资和规划，表现为以下四个特点：

一是将地区经济增长和贫困人口脱贫结合，通过地区经济增长为贫困人口提供各种市场机会和就业机会；二是从救济式扶贫到开发式扶贫转变，针对有劳动能力和生产资料的贫困人口，通过支持贫困地区和贫困人口的农业和非农业生产等多种创收活动来提高收入消费水平，同时通过农村基础设施的建设来改善贫困地区生产生活条件；三是区域瞄准，确定592个贫困县，中央绝大部分扶贫项目和投资主要针对贫困地区，而不是直接针对贫困家庭和贫困人口；四是政府主导与社会参与结合，1998～2001年中央和地方政府财政投入占扶贫总资金约为83％，并制定扶贫政策；政府鼓励民间慈善机构的援助，与政府扶贫相比，民间扶贫规模小，其活动比较专一，集中在有优势的专业领域，更具创造性和效率。

2001年我国制定的《农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》缩小瞄准区域，确定14.8万个贫困村，将整村推进、产业化扶贫和劳务输出转移作为新的扶贫干预途径。

（三）城镇扶贫计划

城市扶贫主要针对失业下岗职工及处于社会底层缺乏工作能力的人群，须由地方政府负责建立有效的社会保障制度。城镇最低生活保障制度是城市扶贫的最主要手段之一，低保资金来源于地方财政部门，纳入财政预算并列为社会救济专项资金支出，由地方民政部门进行工作管理。不同城市低保的覆盖范围和补贴标准差异较大。到目前为止，城市低保制度已经基本覆盖了所有城市和县政府所在地镇。据民政部统计，截至2004年3月，全国936万城市居民家庭中的2249万人正在享受低保补贴。

截至2003年底，全年我国各级财政支出最低生活保障的资金达156亿元。

二、对我国公共财政支持扶贫的政策建议

（一） 加大公共财政扶贫资金的投入

一方面，从国际比较角度看，1997年美国的贫困发生率约为13.8%(处于贫困线以下的人口占总人口比重)，援助贫困人口的财政支出占联邦总支出的比重为12.94%，资金供给比重与贫困人口需求比重相当，而1999年，我国中央三项扶贫资金仅占中央财政总支出的1.98%，当年贫困发生率约为9％，资金供给远远不及贫困需求。另外，前文提到我国的贫困线标准低于国际标准，如果按国际标准划定贫困人口比例，那么我国的贫困发生率肯定高于9％。

另一方面，我国扶贫政策着重倾向于解决农村贫困区域的发展问题，而针对农村贫困人口的无偿投入存在较大缺口。据我国扶贫专家估算，要稳定地解决一个农村贫困人口的温饱问题，年人均资金投入一般应达到1500～2000元（世界银行标准为年人均5000元）。笔者按人均1500元计算，2004年初农村贫困人口为2900万则应投入435亿元，而当年中央财政扶贫投入为122亿元，加上地方配套资金（假设地方均实现30％的配套额，实际仅为15％～17％）和扶贫贷款约为200亿元，2004年扶贫资金缺口至少约为75亿元。

同时，地方配套资金不及要求比例，且扶贫专项资金漏出问题严重。我国地方政府对中央专项扶贫资金的配套额均未达到30％的要求，同时省级财政又要求贫困县及所在市提供配套金，市县两级财力不足以支持配套资金是普遍存在的，因此笔者建议降低30％的配套标准，通过中央加大转移支付力度确定其扶贫的主导地位。

（二）需要基本的社会保障项目对城乡扶贫进行补充

在农村地区，中国农村家庭在面临各种风险时非常脆弱，有证据表明疾病和残疾已成为重要的致贫因素，巨额医疗费用或劳动能力的丧失使许多家庭陷入贫困。因此农村地区急需建立基本的社会保障体系，特别是最低生活保障补助和基本医疗保险制度。目前全国有2000多个县级行政机构建立了农村最低生活保障制度，保障对象达985万人，约占农村贫困人口总数的42%。笔者认为，最低生活保障制度是解决贫困生存生活基本问题的首选保障方法，只有保障了其生存权，其他扶贫措施才能收到相应的效果。在农村地区，政府需加大社会保障支出，立即在全国范围内建立农村最低生活保障制度，特别是“八七计划”划定的贫困县，关注已脱贫和尚未脱贫人群。

城市扶贫应更加关注阶层贫困人群，主要通过社会保障的完善将不同的贫困群体纳入保障体系，特别是老年人的养老保险、失地农民的社会保障和农民工的社保问题等。

参考文献

[1]David N .Hyman.公共财政：现论在政策中的应用（第六版）[M],中国财政经济出版社,2001.

[2]蔡荣鑫.国外贫困理论发展述评[J] ，经济学家，2000，(2).

篇6

关键词：高校；高学费、高补助政策；贫困学子；证伪

中图分类号:G521 文献标志码:A 文章编号:1673-291X（2008）15-0238-02

中国在1997年开始建立高等教育收费制度，自1999年以来，伴随着高等教育规模的迅速扩大，政府财政补贴相对不足，学费出现快速上涨的势头，截至2006年，中国公办本科院校的收费标准均值已达到4 343.2元/年。而2005年中国城镇居民人均年可支配收入为10 493元，农民人均工资收入仅为1 175元。可见，中国当前高校学费水平已处于高位，家庭承担难度在不断加大，高学费把很多本应接受高等教育的贫困学子拒之门外。但目前国内有少数学者认为“穷人上不起学是因为学费太低”，提倡继续增加高校学费，按一定比例将学费用于助学金，这样就能解决穷人上不起学的问题。这种思想与西方的“高学费、高补助”政策如出一辙， 但在西方广泛运用并取得良好效果的政策能否适用于中国当前的高等教育形势？事实上，在现今中国经济转型时期，各种社会问题、经济问题不断凸出，“高学费、高补助”政策有益于贫困学子的论断无论在经济理论上，还是现实实践中都是不能成立的，能使所有穷人上得起学是不可能实现的，最终的结果只能剥夺穷人受教育的权利致使其最终丧失脱贫致富的动力，中国的社会问题将会更加严重，社会发展将会更加不公平。

一、“高学费、高补助”政策不益于贫困学子的理论分析

1.无法达到“怕累托改进”的效果

提高学费是高校改革的一个方面，改革本身就是一个帕累托改进的过程而不是怕累托最优，我们不可能不触动所有人的利益而使任何一个人的境况都变好，我们要做的只能是使少部分人的利益受损而使大多数人的境况得到改善。但现在来看，提高学费触动的却是大多数人的利益。Carolyn

P. Griwold &Ginger Minton Marine[1999]认为，“高学费、高补助”政策有益于低收入学生是以牺牲中等收入学生为代价的。而中等收入家庭的学生无疑是高校学生的主要群体，况且“高补助”能否覆盖所有贫困学生仍是不定之论，可见，提高学费除了不会影响高收入家庭学生之外，会触动大多数学生的利益，甚至使他们的境况变得更糟。

2.“马太效应”抵消了“滴流效应”的作用

“提高学费，然后规定学费多少比例必须用于助学金，这样就能解决穷人上不起学的问题”这无疑体现了“劫富济贫”的思想，把富人的钱拿出来救助穷人，把这个思想扩大一下就是经济学理论中的“滴流效应”，是指经济发展的初期不可避免的存在贫富分化和不平等，收入分配不公有利于资本的形成和经济的增长。因为只要经济增长中直接受益的富有阶层有了足够的经济实力，就会扩大就业，增加贫困者对生产要素所需的提供，这样经济发展的成果最终会滴落到穷人身上。但“马太效应”即富者更富，贫者更贫，同样作用于分配领域，并且在现阶段中它的作用明显大于“滴流效应”。如果提高学费后，能使富人的钱全部用于资助所有的贫困学生，而且使他们的状况比不增加学费时还要好，那“滴流效应”无疑是成功的，但是还有更大的可能出现，那就是因为高昂学费把越来越多的贫困学子拒之门外，他们没有机会享受“高补助”的待遇，不能通过接受高等教育而摆脱贫穷的命运，而有能力支付高昂学费的富人享受到了高质量的教育，提高了自身的素质，在市场竞争中获得更好的收入。这时“马太效应”就抵消了“滴流效应”。

3.“价格歧视”下增加的福利流入高校而非受助学生

“高学费、高补助”政策在微观经济学领域中可视为一种“价格歧视”，富有的学生对享受高等教育的支付意愿高于贫困学生。通过收取高学费并有选择的提供助学金，高校实际上是根据高等教育的消费者――学生对享受教育的评价来向他们收取费用，这种行为与价格歧视的垄断者的行为如出一辙。而且目前，高等教育产业是一个垄断产业，并非所有学校都可介入，其需求弹性相对较低，消费者不具备对教育消费讨价还价的能力。垄断者通过实行价格歧视，可剥夺所有消费者剩余，虽然价格歧视可以增加经济福利，但表现的是生产者剩余更高而非消费额者剩余更高。可见，“高学费、高补助”政策的真正受益方并非贫困学子而是高校本身，此政策只是高校成本补偿的有利方式，不能有效解决贫困学生上不起学的问题。

4.从“斯勒茨基方程”看“高学费、高补助”政策的效果――使所有学生的境况都变坏

“斯勒茨基方程”表明需求的总变动等于替代效应和收入效应的和。高等教育可视为一种正常商品，即收入增加，对高等教育的消费支出也会增加，那么，替代效应和收入效应的作用方向就会相同，价格上升意味着需求会因替代效应而下降，同时也意味着收入相对减少，需求也会下降，这两种效应相互加强，共同作用于总需求的下降。高校提高学费，学生会选择其他教育方式，这种替代效应使高等教育需求减少，同时学费的提高也意味着家庭收入的相对减少，产生的收入效应同样影响需求。那么，如果高校实行高补助政策，能否挽回需求减少的状况并改善受助学生的境况呢？以下将以“斯勒茨基方程”为基础，在既定约束条件下，分析消费者的偏好变化情况。为简化起见，假设所有增收的学费都用于资助所有的学生，假设高等教育收费价格从p上升至p′（p′= p+ t），受教育者由x减为x′，高校提高学费得到的收益是R = t x′= （p′- p）x′，y表示受教育者在其他方面的支出，并规定价格为1，那么最初预算约束为px+y=m，而提高学费并接收到补助后的预算约束将为（p+t）x′+ y′= m+t x′，消去方程两边的t x′，得到 p x′+y′=m，可见，（x′，y′）在最初的预算约束下是可以支付的起的，但消费者却最终选择了（x，y），所以事实一定是对（x，y）的偏好超过对（x′，y′）的偏好，即“高学费、高补助”政策实施后，受教育者的境况变坏了。

二、“高学费、高补助”政策有益于贫困学子证伪的现实分析

1.“三座大山”抑制总需求和经济增长，不利于社会的发展

住房、医疗、教育这三座大山是促使中国居民储蓄率不断增加，国内需求严重不足的根本原因。而中国现在正在积极寻求稳定房价，健全医疗保障制度的政策措施，这时再增加学费无疑是有悖于国家政策的初衷。三座大山的日益沉重加大了居民的支出预期，致使城乡居民的消费倾向呈明显下降趋势，社会需求将明显不足，而中国现阶段人民币升值的压力不断加大，出口优势会逐渐弱化，唯有打开内需才是应对人民币升值下经济增长的关键。

2.教育是个特殊的产业，不能市场化

在中国渐进改革的今天，如果教育等同于其他产业，改革也围绕市场化进行，那么我们的社会将会离公平民主越来越远。增加学费增加了中低收入者的负担，影响了他们的消费水平，日益高昂的学费使越来越多的贫困学子不能享受高等教育，丧失了摆脱贫困命运的机会。所有这一切，都有待于我们对市场经济的加深认识。市场经济的建立不是把所有的领域都交给市场，这是对市场经济的错误理解。在市场经济中政府的定位问题是一个关键，正是由于市场机制的缺陷，政府才应该积极发挥作用，以弥补市场经济的不足，政府的作用就是要有效地提供公共产品，并消除因市场机制所带来的分配不公，而不是使这种分配不公愈演愈烈。教育改革的最终就是使教育成为准公共产品，使大多数学生有能力支付学费，承担部分高校成本补偿，而不是市场经济下追求利润最大化。

3.“高学费、高补助”政策实施难度很大

如果增加学费，增加多少？拿出多少用于助学金？能保证所有的贫困学生都能收到资助吗？如何监督这部分资金是否落实到位？怎样确定学生家庭是否贫困？这一系列的问题都将会使这项政策实施难度加大，可见它不具有明显的现实意义。即使这一切都落实到位，那么实施成本会是多少？据了解，吉利控股集团向社会捐助5 000万用于贫困学生上学，为了监督这笔资金落实到位，后期监督成本就高达200万。高校能够在较低的监督成本下加强政策的实施到位，还是最终利益都流向了别处，一切皆是不确定性。

4.只能加大贫富差距，加剧社会不公平

在当今知识经济时代，教育是缩小贫富差距的重要途径之一。只有通过接受教育，才能丰富劳动者的知识，提高劳动者谋生的能力。据联合国的一项调查显示：大学毕业的劳动者所创造的价值是小学毕业的劳动者的2.1倍，是初中毕业劳动者的1.4倍，是高中毕业劳动者的1.2倍。所受教育程度对劳动生产率增长的贡献如下表所示：

知识水平对劳动生产率增长的贡献

资料来源：联合国一项调查，转引自 郝铁川《人才强国：一项重大的战略决策》载《人民日报》2003年12月30日。

使所有不同收入家庭的孩子都能接受良好的教育是衡量社会公平与否的重要标准。提高学费，使众多贫困学子无法通过享受教育摆脱贫困，而高收入家庭的学生却可以尽享教育带来的高素质、高收入。这样贫者更贫、富者更富的局面只能深化社会矛盾，加大贫富差距。据美国《基督教科学箴言报》2005年6月30日报道，美联储主席艾伦・格林斯潘最近也表示，解决美国日益严峻的贫富差距问题的办法不是没收富豪的游艇，而是提高教育水平。经济学家林毅夫在名为《经济增长方式转变和“十一五”规划》的文章中，也认为：“中国当前贫富差距的主要矛盾不在于富人太富，而在于穷人太穷。”解决问题的关键是“穷人致富”。而穷人致富的根本途径是享受高等教育，让更多的穷人接受教育，不会因为贫困交不起学费而丧失受教育和摆脱贫困的机会。

参考文献：

[1] Psacharopoulos，G. Return of Investment in Education: A Global Update ， World Development. Vol.22，No.9.1994:1328.

[2] 谢作栩，陈小伟.中国大陆高校学费对不同社会阶层子女的影响――实证调查与分析[J].教育与经济，2007，（3）:12-15

[3] Carolyn P.Griwold and Ginger Minton Marine:Political Influences on State Policy:Higher-Tuition， Higher -Aid，and the Real World[A].

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[4] N.Gregory Mankiw.Principles of Economics[M].梁小民，译.北京:北京大学出版社，2002:347.

[5] [美]哈尔・R.范里安.微观经济学现代观点[M].费方域，译.上海:上海三联书店，上海人民出版社，2006:116.

[6] 林毅夫.论经济学方法[M].北京:北京大学出版社，2005.

篇7

关键词：防风固沙；建设；对策；内蒙古

中图分类号：U418文献标识码：A文章编号：1674-9944（2013）10-0068-02

1引言

在现阶段的研究中，我国的防风固沙技术有了很大的提升，如在涵养水源方面，不仅突破了原有的一些技术性难题，同时能够针对内蒙古地区的具体环境进行应用。除此之外，新树种的开发也成为现阶段重要的防风固沙的对策。内陆地区的一些树种虽然具有较好的效果，但在移植到内蒙古地区之后，由于外部环境的不适应，同时自身条件比较脆弱，因此成活率较低，未达到防风固沙的效果。新树种的研究和开发就是为了克服这一难题。本文就加强我国内蒙古地区防风固沙工程建设的对策进行一定的分析。

2内蒙古巴林右旗活沙障造林模式

在现阶段的发展中，内蒙古赤峰市的防风固沙工程可以称之为全省的标杆性方式。相对于其它地区而言，赤峰市的巴林右旗地区，在防风固沙的工程建设中，采取了活沙障造林模式。充分符合本地区的实际情况，而且在很多的方面都达到了较为理想的效果。主要措施为：在降水较好的半干旱地区的低缓流动沙丘，以及平缓起伏的流动沙地上，选用萌蘖性强的灌木树种进行高密度扦插造林，先期形成活体沙障固沙，将流沙一次固定，而且障间还可进一步发展乔、灌、草植被。从客观的角度来说，这种防风固沙模式的应用不仅考虑到本地的实际发展情况，同时对未来的情况也有一定的考虑。比方说，采用此种方法进行防风固沙，能够将普通的沙障快速障蔽，并且能够防止风蚀的作用。另一方面，此种方式能够自我繁育，在成本上有很大的节约。免于了普通沙障间隔一段时间，就需要重设一次的弊端。综合来说，巴林右旗所采用的防风固沙模式，是一种再生、并且能够持续应用的经济型模式。

3中温带半干旱区防沙治沙典型模式

3.1内蒙古伊克昭盟飞播模式

内蒙古地区的很多部落都受到了严重的风沙侵蚀，随着时间的不断推移，在客观上形成了不同的特点。就目前的情况而言，内蒙古伊克昭盟飞播模式在应对风沙侵蚀的过程中，展现出了较好的效果，而且这种模式还在不断的深化、加强。从操作层面来讲，飞播是实现快速绿化的可行手段，覆盖范围广，效率高、效益大，利用沙地飞播技术不仅可大面积治理流动沙地，还可快速治理日益严重的退化、沙化草场。这种方式可以在短时间内将大部分的沙化地区控制，在成本上有一定的节约，变相遵循了国家可持续发展的战略部署。另一方面，现阶段的飞播模式相对于过去来说，有了很大的改进，例如内蒙古赤峰市翁牛特旗等地近年使用一种新研制的喷播机形成了一套近似飞播的喷播技术。该机由履带拖拉机牵引，喷洒部件为旋转部件，播幅50m，可在流动沙丘上进行播种作业，播种质量优播。在良性循环的作用下，相信内蒙古的很多地区都能够良好地进行防风固沙工程的建设，并且在不远的未来，将风沙侵蚀严重的地区，恢复成原有的面貌。

3.2内蒙古伊克昭盟林业治沙研究所的柳树高杆造林治沙与头状作业模式

在内蒙古伊克昭盟地区，由于风沙侵蚀现象比较明显，而且部分地区呈现出了一定的沙漠化状态。为了保证子孙后代有一个良好的生存环境，此地区在防风固沙工程建设的探索中，从多个角度出发，多数的科研人员和专家认为，单一的模式和方法并没有办法完全的防止风沙侵蚀情况的加剧，而且随着时间的推移，社会经济的不断增长，很多地区的风沙情况一定会愈加严重。从客观的角度来说，在地下水位埋深浅的半干旱沙区，可以营造生长快、材质好、用途广的旱柳。选择旱柳优树上符合规格的健壮枝条，进行高杆造林，其后进行头状作业经营，同时实现沙地治理与开发利用。在今后的工作中，有效地采用这种模式进行防风固沙工程的建设，相信能够在整体的效果上较为理想。

3.3内蒙古伊克昭盟草库伦建设模式

随着现代化建设的不断健全和发展，内蒙古针对风沙侵蚀的特点，在防风固沙工程建设的过程中，开发研究出了草库伦建设模式。这种模式能够根据不同地区的不同情况，在不同程度上进行应用。现阶段的内蒙古地区经济方面有很大 增长。无论是居民的生活环境还是生活质量，都有了大幅度的提升。鉴于这样的情况，必须将防风固沙工程的建设进一步深化，原有的一些方法和措施虽然起到了较好的效果。但是在主观上，依然有很多的地区在遭受风沙侵蚀，环境急剧恶化。草库伦模式针对每个地区的不同风沙侵蚀情况，有效开展建设“水、草、林、料、机”五配套草库仑为重点的建设工作，不仅有效地防止草原退化，土地沙漠化，而且促进和保证经济快速发展。要技术措施包括：因地制宜地开展水利建设；建设防护林带生产体系；种植（补播）优良牧草；大面积开展防除毒害草以及建设农牧林综合开发基地等多项治理。

4内蒙古敖汉草牧场防护林建设模式

内蒙古伊克昭盟的成功代表着内蒙古的其它地区同样可以针对自身的优势进行防风固沙工程的有效建设。对于现今的情况而言，在客观上，内蒙古地区的跨度较大，风沙侵蚀情况地区间的划分明显；主观上，人们的生活环境和生产环境已经遭到了严重的破坏，必须进行有效处理，只有在两个方面都进行一定的努力，才能将内蒙古整体的风沙侵蚀情控制在一个较小的范围以内，同时逐渐的改善环境。本文认为，为了保证广大草牧场的可持续发展，防治草场退化，提高产草量，改善牧场环境，促进畜牧业的发展，必须从改善农牧业的生产环境入手，采用抗旱造林技术，大力种树种草、建造牧场防护林，建立保农促牧的绿色屏障。在今后的工作中，要着重将防护林的建设放在工作的首位，只有在外部的环境上获得一个较强的保障，才能在内部的防风固沙方面获得较大的成果。

5内蒙古赤峰市敖汉旗抗旱造林模式

内蒙古地区由于地理位置比较特殊，因此在进行防风固沙工程建设的过程中，需要采取一些针对性的措施，将每一次的建设成果有效巩固，避免反复的情况发生。在这一方面，赤峰市敖汉旗达到了相关的标准，当地在实际的发展中，利用机械或人工开沟，并在沟内植苗造林，采用本模式造林，可使造林成活率达到95%以上，并显著提高树木生长的速度。通过这种方式能够在较短的时间内获得一定的成果，并且将风沙侵蚀尽快的控制住，为日后的工作提供一定的便利。除此之外，抗旱造林模式因为造林成活率较高，在内蒙古地区被广泛的采用，再加上国家政策和技术上的大力支持，因此现阶段的赤峰市敖汉旗基本上已经脱离了原有的风沙侵蚀状态，展现出了较好的生活和生产环境。相信在未来的日子中，还会有一个更大的成就。

6内蒙古翁牛特庭院经济开发模式

在一般人看来，所谓的防风固沙就是植树造林等一系列的单纯性措施，但现阶段的社会环境处在高度的经济发展状态，任何一项工作都要建立在促进经济发展的基础上，内蒙古在我国的领土面积中占有不少的比重，而且很多的大型企业都在内蒙古，比方说伊利、蒙牛一类，或者鄂尔多斯、恒源祥等等。这些企业的良好发展都需要有一个好的生态环境。为了避免社会经济因为自然环境的破坏而受到较大的重创，因此必须将防风固沙工程的建设与经济发展有效联系在一起，这样才能形成一个符合国家发展战略的良性循环。在这方面，内蒙古翁牛特庭院经济开发模式可以说是代表性的杰作。为脱贫致富，改变沙区面貌，利用太阳能、沼气，以庭院为单位，发展“四位一体”庭院生态经济。即将暖温室、沼气池、猪舍、厕所4种利用方式组装在一起，以太阳能为能源，以沼气能为纽带，以薄膜温室种植蔬菜，以塑料暖棚养猪为手段。通过发展“四位一体”的庭院生态经济，这一地区的风沙侵蚀情况不仅有效改善，而且经济发展呈现出了很大的上升趋势。

7结语

本文对加强我国内蒙古地区防风固沙工程建设的对策进行了一定的分析，从现有的情况来看，内蒙古的多数地区都能够按照自身的特点进行改进，同时无论是整体效果还是局部效果，都达到了一个较为理想的状态。在今后的发展中，我们需要针对防风固沙工程建设中的具体问题进行解决，采用针对性的措施，将一些细节做好。只有这样才能将内蒙古的生态环境有效改善，促进居民生活和工作的可持续发展。

参考文献：

[1] 闫德仁，邹立杰，张文军.内蒙古沙漠化土地治理工程布局问题探讨[J].内蒙古林业，2007（11）.

[2] 莉萍.我国10类生态功能区主要生态问题及生态保护方向[J].农业现代化研究，2007（5）.

[3] 包慧娟，包国权，田亮，等.科尔沁沙地沙漠化动态研究——以科尔沁左翼中旗为例[J].内蒙古大学学报：自然科学版，2004（2）.

[4] 李鸿威，杨小平.浑善达克沙地近30年来土地沙漠化研究进展与问题[J].地球科学进展，2010（6）.

[5] 陈瑞清.沙尘暴的警告——内蒙古是我国北方最重要的生态防线[J].前进论坛，2000（5）.

[6] 曾德慧，姜凤岐.整治“三滥”是从源头遏制生态脆弱地区土地荒漠化的必由之路——以科尔沁沙地为例[J].生态学杂志，2006（12）.

篇8

关键词：食品安全；政府监管；政府职能

一、引论

俗话说“民以食为天”，食品安全是一个十分重要的课题。食品是关系到人类在社会上生存繁衍、国家安危、政治稳定、社会发展的基本生活必需品。改革开放以后，我国的经济进入一个新的发展阶段，人们的生活发生了翻天覆地的变化，随着社会的进步和经济生活水平的提高，大多数家庭已经摆脱贫困进入小康水平，随之对基本的生存物质要求更多更为讲究。人们要求的不仅仅是能够吃得饱、吃得好，现在更为关心的是吃得健康、吃得安心。为了规避食品风险，即使在食物供应及其贫乏的远古时代，人们也不会主动使用对自己身体健康有不良影响的含有毒素抑或其他有害物质的食品。但是自20世纪90年代以来，世界范围内频频发生食品安全事故，例如英国的“疯牛病”、比利时的“二恶英”、日本的“雪印”牛奶等大规模食品中毒事件，给世界各国敲响了一个警钟，同时也让人们更加清楚地认识到，食品质量安全制度以及体系建设的加强和健全是多么的重要。

随着食品安全问题的层出不穷的出现，表明了诚信的缺失、道德的滑坡已到了很严重的地步。中国的食品问题急需解决，加强政府食品安全监管迫在眉睫。

二、我国食品安全监管的现状和存在的问题

市场的有序进行，食品安全的发展离不开政府职能的发挥和监管手段的进行。比如充分发挥综合监督的职能，充分发挥组织协调的职能，充分发挥依法组织查处重大事故的职能等。但是现阶段我国的食品安全监管还有不足之处，存在着一些问题。

（一）监管体制不适应开放的市场

随着经济的发展和社会的进步，政府监管食品安全的手段也需要多元化和法制化。这需要改变政府职能，有强制性走向服务性。但现实中，政府部门在食品监管往往是：“十个‘婆婆’管不了一个食品” 。按照现行的食品安全监管体制，我国的食品监管主要有相应的部门进行监管，主体多元化，存在监管工作交叉重复，加之随着市场的发展，很多新的食品涌入，这都需要政府职能、监管手段的改变和不断的更新。而我国的监管体制还处于原先的水平，设备陈旧、检测体系和标准体系落后、监管手段老化，监管机构设置不合理，这种监管体制已经不适应目前越来越开放的市场，不仅增加了部门、增加了人员，同时带来了一个最大的恶果：有利的事情大家上，无利的事情大家躲，使得食品监管权威性降低。

（二）监督检查在食品安全事件之后

近几年发生的食品安全事件中，无一例外体现出了政府监管职能的缺位和缺失。最近一两年发生的“苏丹红”、“孔雀石绿”、“陈化粮事件”等等，无不是在“上榜”后，迅速引起媒体高度关注，随后相关部门才奔赴市场，各施拳脚，展开检查。结果自然是战果丰硕。但是，这种补救式的检查难以应对目前层出不穷的食品安全事件。“亡羊补牢”的做法根本不能从源头上防止食品安全问题的产生。

（三）现行的检测标准滞后

近年来频频发生与“洋快餐”有关的食品安全事件，我国相关标准制定的滞后，使得一些国外企业得以在我国实行与发达国家不同的食品安全标准。“客观存在的检测标准滞后是导致食品安全问题频发的一大原因。”我国食品药品监督管理局副局长称，目前，消费者评判食品安全往往参照欧美标准，但我国实行的标准往往低于欧美标准，自然引起消费者不满。

（四）食品安全监管职能部门之间监管协调较难

现行的食品安全监管职能由包括农业、卫生、工商、质监、商务、畜牧水产、海关等多个政府部门承担，由于分工过细、职能重叠、各部门自成一体，相互之间协调工作难度较大，很难有效配合。

三、我国食品安全监管存在问题的原因分析

（一）食品安全法律体系不完善

我国对于食品安全的法律法规的建立起步比较晚，各方面不成熟，目前国际的食品安全标准是CAC标准，它包括联合国粮农组织237种食品检测标准和41个卫生安全标准，而我国国家标准只有40%采用了国际标准，食品行业只有16，3%达到国际标准水平。我国颁布的《食品安全法》虽然较之之前的法律较为全面和系统，但是不能保障从农田到餐桌全过程的食品安全。随着食品产业不断发展，新的食物种类和新的农业投入品如农药、兽药、化学品的标准制定还存在技术上的难度；由于食品监管是多部门参与的，各部门有各部门的标准，从而也导致有些标准不统一，出现了一些农产品和食品“无标可依”、“有标不依”、“执标不严”等现象。此外，按照《食品安全法》的规定，对违法者的处罚基本上是罚款、吊销营业执照、停业整顿等，对于违法者来说，违法的成本很低。同时有关食品安全赔偿制度尚未真正纳入法律体系。现阶段食品安全法律体系缺乏系统性，存在交叉重复，对各部门的职责划分不清，法律责任力度不大等特点，法律对于政府来说，制定一套标准的、统一的食品安全法律法规，有待努力。

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关键词：开发式扶贫方针；参与式扶贫体系；完善与拓展

《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》中期评估结果显示，纲要实施5年来，全国没有解决温饱的贫困人口由2927万减少到2365万，减少了562万；低收入贫困人口从6102万减少到4067万，减少了2035万。同时，贫困地区的生产生活条件有了较大改善，各项社会事业有了长足进步。论文百事通2005年，时任世界银行行长保罗?沃尔福威茨在访问中国时说：“自1980年以来，中国的脱贫人口在发展中国家脱贫人口中占75％，这是一个惊人的事实，中国的减贫成就举世瞩目。”

与此同时，数据也显示，我国减少贫困人口的速度明显趋缓。20世纪80年代，全国农村贫困人口年均减少1370万；90年代年均减少620万，进入2l世纪年均减少只有150万。于是，对如何解决剩下的2000多万绝对贫困人口的问题，有关讨论提出了多种解决办法，集中在两个方面：一种观点认为开发式扶贫为主的方针已不适应新阶段的扶贫形势，扶贫应以救济救助为主。目前农村有2000多万贫困人口，只要国家财政给每个贫困人口提供1000元生活保障，也就是每年拿出200多亿元，农村的贫困问题就可以彻底地解决。另一种观点认为，建立农村最低生活保障制度对于统筹城乡发展、消除农村贫困会起到积极的推动作用，但是简单地用低保的方式解决现有2000多万贫困人口的贫困问题，否定开发式扶贫方针，这种观点并不符合我国农村目前贫困问题的实际，也不符合用发展和改革的办法解决前进中的问题的基本方针，不利于推进社会主义新农村建设和全面建设小康社会。

笔者在同意后一种观点的同时认为：国际经验与国内实践表明，开发式扶贫方针是我国政府农村扶贫政策的核心和基础，必须坚持。但是，在新的形势下，开发式扶贫也表现出一定的局限性，需要进行完善与拓展。

一、坚持开发式扶贫的必然性

回顾我国扶贫工作的历程，根据推动减贫的主要手段，可以划分为三大阶段：一是从建国至改革开放前(1949～1978年)，我国基本采取传统的社会救济扶贫方针，政府通过一系列强制手段和制度变革实现城乡居民之间分配平均化，总体上避免了贫困程度的加深；二是1978年到20世纪80年代中期，主要通过经济体制改革推动经济增长实现大规模减缓贫困，这一阶段贫困人口大幅度减少；三是20世纪80年代中期以后，全国范围内开始了有计划、有组织、大规模的扶贫开发，逐步形成了我国农村扶贫的基本方针，即开发式扶贫。

开发式扶贫是对过去传统的救济式扶贫的改革与调整。经多年的实践，已经发展成为我国政府农村扶贫政策的核心和基础。2001年我国政府公布的《中国农村扶贫开发白皮书》指出，开发式扶贫的方针，就是以经济建设为中心，支持、鼓励贫困地区干部群众改善生产条件，开发当地资源，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力。据此，开发式扶贫方针主要包括五个方面内容：(1)倡导和鼓励自力更生、艰苦奋斗的精神，克服贫困农户中普遍存在的“等、靠、要”思想；(2)针对贫困地区基础设施薄弱、抵御自然灾害能力较差的实际情况，国家安排必要的以工代赈资金，鼓励、支持贫困农户投工投劳，开展农田、水利、公路等方面的基础设施建设，改善生产条件；(3)国家安排优惠的扶贫专项贴息贷款，制定相关优惠政策，重点帮助贫困地区、贫困农户发展以市场为导向的种植业、养殖业以及相应的加工业项目，促进增产增收；(4)开展农业先进实用技术培训，提高贫困农户的科技文化素质，增强自我发展能力；(5)扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合，实施可持续发展战略，增强贫困地区和贫困农户的发展后劲。

从国内外实践看，二十多年扶贫开发的巨大成就证明了这一扶贫方针的正确性。现阶段乃至一个更长的时期，我国扶贫工作仍然需要继续坚持开发式扶贫为主的方针。

首先，开发式扶贫符合目前我国农村贫困人口的实际构成情况。根据国家统计局的分析研究，在目前农村2000多万尚未解决温饱的贫困人口中，只有7％是丧失劳动能力需要救济救助的。而93％是有劳动能力、可以通过开发式扶贫脱贫致富的。同时，这2000多万人并不是一个固定的群体，其中87％在l亿多人的群体中波动出现。国务院扶贫办通过建档立卡，基本摸清各地扶贫工作对象的总量为10698．9万人。只有逐步提高这1亿多人的自我发展能力，才有可能稳定地解决贫困问题。

其次，开发式扶贫不仅是为了解决贫困农户的温饱问题，而且是为农村全面建设小康社会奠定基础。解决贫困问题，最根本的要靠发展。坚持用发展和改革的办法解决前进中的问题，是改革开放以来我们党一贯坚持的方针。我们的目标不仅仅是解决温饱问题，而是到2020年建成全面小康社会。以救济救助为主，显然难以达到这个目标。而且，过于强调以救济救助为主，不利于贫困人群增强自尊心和自信心。

最后，开发式扶贫已成为国际反贫困领域的共识。是采取救济救助的办法，还是实行开发式扶贫，在国际反贫困领域一直存在争论。现在，即使是实行普遍福利制度的西方国家，也在对过度的社会保障进行检讨，强调通过加强培训、促进就业等方式帮助有劳动能力的人摆脱贫困。经过几十年实践，美国经济学界和政府在扶贫问题上形成的主流认识是，必须以提高贫困群体的自我发展能力为主。2004年5月，世界银行在上海召开全球扶贫大会，就是肯定和推广我国政府主导的大规模开发式扶贫的经验。联合国开发计划署和我国共建中国国际扶贫中心，也是为了推广中国的扶贫模式。

国际经验进一步显示，无偿援助或补贴无益于穷人的发展和摆脱贫穷，反而会助长他们的依赖思想。应当使扶贫项目最终能促使穷人提高自己的能力和素质，从而使其经济发展即使在外力援助撤出以后仍能持续进行(外力帮助在开始阶段不可缺少)。只有采取措施从以下方面建立和培养穷人的能力和素质，才有可能从根本上解决穷人的贫困问题，步入良性发展轨道。这些能力和素质包括：认识到摆脱贫穷主要靠自己，而不单靠外援；掌握实施发展项目的必要认识；挖掘自己的资源，如储蓄，从小规模项目开始，然后再利用外部资源；获得管理和技术技能，包括提高文化水平、掌握会计知识和有关生产技术等；建立能保证穷人有充分参与机会的组织，发展横向和纵向联合，形成组织网络；学会使用政治手段，如争取实施法律赋予的权利，向政府争取新权利，与各种盘剥作斗争，让社会能耐心倾听穷人的要求等。这些是救济式扶贫方式无法达到的。

当然，应该看到的是，传统的开发式扶贫也存在一定的局限性，主要表现在：未能覆盖全部贫困人口；相对注重生产性活动和自然资源的开发，对贫困群体的人力资源开发及能力培养关注不够；扶贫活动的设计与实施全过程贫困人口参与不足；总体上扶贫效果可持续性不足等。因此，在新的形势下，开发式扶贫的内容需要拓展和完善。

二、开发式扶贫的内容拓展与完善

(一)以人力资源开发为重点，增加人力资本投资，提高贫困人口的能力

经济和社会发展的首要因素是人。重视教育和教育设施投资，尤其是初等教育和技术培训，对贫困地区进行人力资源开发，是世界各国扶持贫困地区发展的普遍经验之一。研究表明，贫困地区与其他地区之间除了经济收入的差距以外，更显著的是人的思想观念和教育水平的差距，以及由此而引起的文化、劳动、技术素质和创业精神的差距。因此，进行贫困地区的人力资源开发，从长远看是减轻贫困的根本性措施。马来西亚在20世纪70～80年代，发展经济和减轻贫困方面的成就举世瞩目，其中对教育的投资起到了不可或缺的作用。从60年代中期起，马来西亚政府就开始增加教育投资。70年代初马来西亚实行新经济政策后，1972～1977年间，政府在教育方面的投资占国家财政预算总额的22％，提高了国民教育水平。1987年全体国民平均受学校教育的时间，男子为7．5年，女子为6年。生活在贫困线以下的人口占总人口的比例从1970年的50％降至15％。教育对贫困的减轻产生了深远影响。其他国家或地区(如印度尼西亚、韩国、我国台湾、泰国等)的经验也都证明了教育投资对于经济发展和减轻贫困的重要作用。

根据新的扶贫任务，贫困地区和贫困人口的人力资本开发主要包括：一是在继续从事自然资源开发的过程中通过实用技术的教育来增强开发的技术含量。这样既可以提高资源开发的效率，又可以更多地顺应可持续发展的要求。二是增强农民适应市场、参与竞争的能力。三是提高贫困人口流动与就业能力，这是今后人力资本开发的主要方向。

目前在扶贫工作中，能力建设的主要障碍，一是观念：扶贫规划长期以来是上级行政部门及技术支持部门操作和控制的过程，缺乏以农民为主体和中心的工作经验，对村级参与式规划还存有疑虑。目前，14．8万个重点扶持贫困村作出了各种各样的规划，如何能得到各方面的支持和配合，需要统一认识。二是支持村级参与式规划及其实施的能力建设还是空白：一方面，扶贫系统领导部门能力与技能的建设亟须加强。很多扶贫领导部门的有关人士对村级参与式规划、实施等缺乏必要的认识和知识。他们的思想还停留在以往的扶贫方法上。另一方面，村民是村级扶贫规划与实施的主体，也是扶贫的主要对象。几乎所有的村民都不知道参与式，更不要说参与式的真正含义和具体操作方法。村民对参与式的理解就是投劳、投工参加到项目实施中。能力建设是一个长期的过程，需要给予重视，始终贯穿扶贫工作的每一个环节。

(二)构建参与式扶贫体系。促进贫困村自组织管理能力的不断提高

就贫困村而言，参与式扶贫体系建设的基本内容包括两个方面：一是以行政村为基础，采用参与式的理念、原则和方法，组织、引导、发动群众制定、实施、管理贫困村扶贫开发规划，并监测、评价每一个项目的质量、效果和影响；二是以参与式村级扶贫开发规划为载体，培育基层组织参与扶贫开发的程度和能力。参与式扶贫体系建设的主要对策包括：采取有效措施，确保参与式村级扶贫开发规划的质量；转变新阶段扶贫开发工作方式与运行机制，充分发挥贫困村党支部和村委会在参与式扶贫开发中的作用；为参与式村级扶贫开发规划实施管理小组和监测评价小组真正发挥作用提供制度支持；将培育贫困村基层组织参与扶贫开发作为党政机关定点扶贫的重要工作内容；以参与式扶贫开发规划为载体，全面提高贫困村现有基层组织的参与和管理能力；围绕扶贫开发规划项目的实施管理、监测评价，以及其他经济社会发展活动开展有效的培训；加强贫困村基层组织参与扶贫开发的制度建设。

(三)注重建立和完善社会安全网

对于大多数贫困地区来说，开发式扶贫是最有效也是唯一可行的途径。但那些处于极端贫困状态的穷人，或没有劳动能力而又无人赡养的老人、儿童、残疾人等，并不能从开发式扶贫中直接受益。由政府直接向穷人发放救济食品或衣物，是解决这部分人温饱问题的有效途径。因此，对于全部或部分失去劳动能力的人口，应当主要依靠社会安全网的建立来进行减贫。社会安全网的建立和完善，主要措施应包括：以保障城乡居民的最低限度生存需求为宗旨，通过认真的调查研究来确定合理的保障标准；扩大保障面，争取将所有应保人口都纳入保障的范围；在城市地区，应以完善失业保险、最低生活保障和医疗保险制度为核心；在农村地区，采取措施建立农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度；改革资金的筹集机制，增加上层政府(尤其是中央政府)的转移支付力度，加强社会统筹的程度。

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关键词：农村低保　扶贫开发　功能定位　发展机制

2007年7月，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央决定大幅度提高扶贫标准，新的标准将原来的绝对贫困标准和低收入标准合二为一，并统一提高到家庭人均纯收入1，196元。上述制度安排标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两轮驱动”的历史阶段：低保制度维持生存、扶贫开发促进发展，开发与救助相结合。

作为一项重大而且长期的制度安排，低保制度必然对中国农村的扶贫开发工作产生巨大影响。在以往的扶贫工作中，所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的职责所在，而在低保制度背景下，扶贫开发的工作对象和工作职责与目标已经发生变化，职能部门对此不仅必须在理论上要有清晰认识，更应在实际工作中做出切实可行的政策设计。一个非常关键的问题是，在低保制度背景下，扶贫开发应该有着区别于低保的职能定位和工作分工，对此已有共识。但究竟如何定位，建立什么样的工作机制才能实现其“发展”目标，迄今为止尚未见到系统和深入的理论研究，在实践中也没有成熟的经验可循。

一、农村低保制度出台背景和实施过程

最低生活保障制度(简称低保制度)是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。其通常的做法是政府对贫困人口按最低生活保障标准实行差额救助，其保障对象则是处于温饱线以下的贫困家庭。

在国民经济快速发展和国家财力稳步提高的大背景之下，为了切实解决少部分极端贫困人口的生活困难，让贫困人群分享改革开放的发展成果，从上个世纪90年代初，中国就开始探索建立城市低保制度。经过十多年的努力，到2006年9月底，中国城市居民最低生活保障人数达2，227余万人，人均月保障标准为162元，1至9月份的人均补助差额为76元。应当说，中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，城市低保制度基本实现应保尽保。

我国对农村低保制度的探索并不晚，实际上还早于城市，但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等因素的影响，其进展一度比较缓慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部着手重新部署农村低保制度的建设工作，并决定在在全面摸清农村特困户底数的基础上，在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此中国农村形成了低保制度和特困户救助制度“双轨并行”的局面。这一制度安排也在事实上为顺利实现“全民低保”目标奠定了基础。党的十六大以来，我国确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标，中央和地方政府对民生的关注被提升到空前的高度，农村低保制度的建设步伐因此明显加快。到2006年底，建立农村低保制度的省区市已经达到24个，2007年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2，068万人。2007年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确提出要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。至此，先经地方政府实践探索，后经中央政府正式确认，中国农村最低生活保障制度最终得以全面确立施行，这是中国政府继全面取消农业税等重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。

二、农材低保制度演进趋势

1　农村低保制度将是一项长期的制度安排

中国国家层面的农村低保制度的确立迄今只有不到3年，但应看到，这项制度绝非权宜之计，而将是一项长期的制度安排。首先，从理论上讲，对于任何一个社会，即使在保证起点公平的前提下，由于人的个体差异，会导致获取资源能力上的不同，最终导致人的经济情况的差异。而要完全地保证起点公平，人类至今的社会实践还没有找到这样一种制度能够实现这一目标。因此，无论从人道主义还是社会和谐的角度出发，对于整个人类社会来说，不管是经济发达国家还是发展中国家，实施基本的社会保障制度都将是一项长期的制度安排。除此之外，对于社会主义国家而言，共同富裕是终极的发展目标，在这一目标的指引下，保障人民的基本生活水平是应有之义，对此，作为最重要的具体实施手段之一的低保制度也将是长期的；其次，从国际经验看，社会保障制度始于20世纪初，迄今全世界已有139个国家和地区建立了这一制度。今天，在许多国家和地区，社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在许多工业化国家和前社会主义国家，在国家的公共支出中，社会保障是占份额最大的项目。在发展中国家，社会保障在公共支出中的比重也在增加；再次，从我国的国情看。虽然经过六十年的社会主义建设，特别是改革开放三十年来的经济发展，我国农村的贫困得到很大改善。“按照中国官方的贫困标准计算，中国农村的贫困率(人口数量比例)从1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，农村贫困人口数量从1.52亿下降到2，600万。按照世界银行的贫困标准(按2003年农村价格计，平均每人每年888元人民币)计算，中国的扶贫成就则更为显著。从1981年到2004年，在这个贫困线以下的人口所占的比例从65％下降到10％，贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿，5亿多人摆脱了贫困”。但是，由于中国人口数量庞大，处于贫困线的人口绝对数仍然很多，而且，随着扶贫工作的深化，这部分贫困人口的致贫原因极为复杂，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，单纯依靠他们自身的发展并不能解决脱贫的问题，这也在客观上要求低保制度保持长期性和稳定性。综合上述几条理由，我们认为，农村最低生活保障制度将是我国今后相当长的历史时期内的一项重大而长远的制度安排。从某种意义上讲，农村贫困将是我国的基本国情，最低生活保障制度也会成为一项基本的国家制度。

2　保障标准将逐步提高

我国农村低保制度建立伊始，受政府财力所限，低保制度标准较低。但2007年国家《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中指出，农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整，这也是国际惯例。随着我国基本公共服务均等化和城乡一体化改革进程的加快，保障力度势必持续加大。就近期动态来看，这种趋势已经比较明显。两年以来，由于中央政府和地方政府的高度重视，我国农村低保的标准也在不断提高。到2D08年年底，全国农村平均低保标准是人均988元／年，月人均补差是49元。2007年，云南省决定起步阶段先将国家统计局公布的上年家庭年人均纯收入低于693元的228.4万农村绝对贫困人口全部纳入农村低保范围，救助标准为月人均30元。从2008年1月份和7月份起，该省按每人每月10元的标准两次提高了补助水平。其它省、市、区的政策动态也表现出了相同的趋势，有的地方(如辽宁省大连市)甚至开始建立城乡低保标准自然增长机制，今后根据物价特别是生活必需品价格变动情况，城乡低保标准每年都将有所提高。

3　低保制度覆盖面将继续扩大

美国近10年来，每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5％。目前，我国的农村低保覆盖面仅有6.15％。这说明在使农村贫困群体分享社会、经济发展的成果方面，我们的差距还是相当明显的。

造成这种现象的主要原因是现阶段我国政府的财力还比较有限。受财力所限，我国在低保制度建立之初设定的政策标准还比较低，这使许多应该得到制度保障的低收入农民家庭暂时被排除在制度框架之外。在现有政策实施过程中，同样也是受财力所限，符合政策标准的困难农户未能做到“按标施保”和“应保尽保”。上述两个方面的因素导致迄今为止，中国农村低保制度的覆盖面还远远低于理论数字。可以预期，将来随着政府财力的不断增长，农村低保标准将逐步提高，更多的低收入农村家庭将加入到低保制度覆盖范围之内，符合低保标准的困难家庭也将应保尽保，低保制度的实际覆盖面将继续扩大。

三、低 保制度对农村扶贫开发工作的影响

1　积极影响

总体上和长远来看，农村低保制度的全面实施对我国扶贫开发工作的影响是积极的。主要表现为两方面：一是作为一项兜底性的制度安排，直接减少了绝对贫困人口，分担了扶贫开发的一部分压力；另一方面，低保制度也提供了物质条件，使扶贫开发工作从维持生存的包袱中解脱出来，专注于发展目标的实现。低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活困难的农村居民。将这部分人群从扶贫对象中分离出来，不仅可以减轻扶贫开发工作负担，更重要的是，扶贫对象的特征更加趋向“同质化”，这一变化将更加有利于探索制定富有针对性的激励和约束机制及相关政策，从而促进发展目标的实现。

2　对扶贫开发工作的挑战

农村低保制度大面积实施前后，对于扶贫开发工作的政策走向一度出现思想波动，甚至有人提出“全面实施低保制度后还要不要扶贫开发”的疑问。在2007年国务院副总理回良玉的重要批示以后。上述思想波动问题基本已经解决。

但是，争议的尘埃落定，却意味着新的挑战也随之凸显出来。主要体现为：随着农村低保制度的全面建立，扶贫开发的目标和任务不再是解决贫困人口的温饱问题，而是要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展。在这一新的形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，尽快对低保制度实施后的工作思路和政策作出调整。具体包括：一是扶贫开发工作的目标和职能必须重新界定；二是为了确保完成自身职能和发展目标，必须进行积极探索和创新，尽快确立“发展型”的激励和约束机制；三是虽然扶贫与低保性质有不同，职能有分工，但实际工作中又存在交叉或重叠，如何进行组织协调和政策衔接，也是一个迫切需要解决的问题。本文只对前两个问题进行分析和探索。

四、低保制度背景下农村扶贫开发工作的重新定位

1　传统扶贫开发工作：兼顾“扶贫”与“低保”双重目标

我国的传统扶贫政策虽然以“扶贫开发”、培育贫困者的自我发展能力为目标，但在国力匮乏、贫困人口大量存在的情况下，此一政策实际上同时承担着人道主义救济和推动区域经济发展的双重职能。这两项职能的性质不同，其实现的机制也应不同。对于前者，资源分配的主要依据是“贫穷”——只要足够贫穷，达到一定的标准，政府就不能袖手旁观；而对于后者，问题就要复杂得多，但无论如何，扶贫资源的分配必须至少考虑两项内容，一是贫困，扶贫资源必须瞄准其对象——贫困者；二是扶贫资源的分配必须有助于发展目标的实现。那种只能照顾到贫穷，而无助于脱贫目标实现的政策应该予以摒弃。但是，当贫困人口(尤其是极端贫困人口)大量存在、而扶贫资源又极度匮乏的时候，要将有限的扶贫资源集中赋予其中的“发展的贫困者”，不仅存在操作上的障碍，而且势必面临巨大的政治压力。因此，现实的政策选择必然是，扶贫开发既要发展，又要救济，发展与救济目标同时兼顾。

2　双重目标的实践困扰：产生逆向激励，不利于发展目标实现

扶贫开发工作兼顾双重目标和职能虽然有其历史必然性，但却不利于发展型机制的建立。扶贫开发救济、发展“一肩挑”实际上使扶贫开发政策成为一种普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶贫开发政策成为一项福利制度：只要是贫困人口，就会成为扶贫开发政策的受惠者，就会得到政府的资金或其它支持。

这样的做法导致三个结果：一是对贫困人群中的无发展能力者(丧失劳动能力的老弱病残等人群)扶贫开发政策亦需兼顾，致使扶贫开发资源被分流；二是贫困人群中本就存在一部分“无发展意愿者”(有劳动能力但不愿付出努力者)，他们也能享受扶贫开发政策与资源；三是受上述第二种人群的影响，大量的既有劳动能力又有发展意愿的正常贫困人口得不到正确和足够的激励，其发展意愿亦趋向弱化。

在这三个结果中，第一个虽然导致部分扶贫资源分流，但亦无可厚非，因为这部分极少数的无发展能力的贫困者本来就应该得到政府和社会的救济，只不过，在低保制度建立之前这种救济职能部分地由扶贫开发来承担而已；第二种情况流弊最大，极少数有劳动能力但不愿付出努力的贫困者不仅“窃取”了本就不属于自己的极为稀缺的扶贫资源，更为严重的是，他们的“不劳而获”极大地影响了其它绝大多数正常的贫困者勤劳致富的积极性和能动性，甚至使少数贫困者不愿脱贫。尤其是，当政府对贫困者给予的贫困援助足够大时，与千辛万苦自己努力发家致富相比，维持贫困以获取政府的援助很有可能成为一项理性选择。

上述情况看表明，在传统体制下，尽管扶贫开发政策的初衷是促进发展，但双重职能一肩挑的做法却决定了其对发展的激励不足，甚至存在“逆向激励”(鼓励更多的人成为穷人)。虽然在实际工作中，为了调动干部群众的能动性，扶贫工作部门和基层组织也进行了多种形式的积极探索，但是，在同时兼顾扶贫与低保、发展与救济双重目标和职能的历史阶段，由于无法区别对待不同类型的贫困人群，也就无法从根本上确立发展型的扶贫工作机制。从这一意义上讲，扶贫开发有时更像一项福利制度而不是发展型的制度安排。

发展型机制的缺位给扶贫开发工作带来了极大的不利影响。虽然我们的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩，但农村基层贫困地区和贫困人口中“等、要、靠”现的思想和表现也非常普遍、非常突出。近年来我国减贫速度趋缓、边际效益递减的现象在此也可以得到部分解释。对此，国际上也有不少深刻的经验和教训。总之，现有的理论成果和国际相关领域的教训表明，“一肩挑”的扶贫开发传统体制必然导致对发展的正向激励不足，甚至产生比较严重的逆向激励，因而不利于发展目标的实现。

3　理论分析：扶贫与低保既有联系，更有区别

农村最低生活保障制度(简称“农村低保”)是对年收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。农村扶贫开发(简称“农村扶贫”)是中国农村扶贫工作的成功实践，它是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整，其基本方针是开发式扶贫，即：以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，通过发展生产力，增强自我积累、自我发展的能力。开发式扶贫方针是我国多年扶贫开发最根本的经验，也是制定一切扶贫政策的核心和基础。

从理论上讲，上述两种制度安排至少存在两个方面的共性：一是二者覆盖的服务对象都是弱势群体、贫困地区和贫困人口，在市场作为配置资源的基本手段的情况下，他们都是公共财政支持的重点领域：二是两种制度安排都是缓解贫困的重要手段，二者相辅相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同点的同时，我们也必须看到二者的重大区别：首先，性质和功能不同。农村低保是为农村极端贫困人口提供起码的生存条件，其目的是保障人的基本生存权，进而构筑一道社会的安全底线；而扶贫开发则主要关注农村贫困人口的发展权，与低保“授人以鱼”不同，扶贫更关注的是通过“授人以渔”，使被扶贫者逐渐拥有自身发展的能力，进而实现农民脱贫致富和农村经济发展；其次，服务对象和政策标准不同。从政策实践上看，农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村居民；而农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口。这里的关键是，虽然存在少量的重叠，但从制度设计的初衷来看，扶贫开发主要针对有劳动能力的贫困人口，而低保则主要针对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口。从理论上讲，同一地区的低保标准应该低于扶贫标准。根据现行政策规定，农村最低生活保障标准通常由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行；而农村扶贫标准，以国家统计局公布的扶贫标准为准，即2008年家庭年人均纯收入1，196元；第三，目标和任务不同。低保制度的目标和任务主要是将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围，稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题。而扶贫开发的目标更为宏大，任务也更为艰巨：扶贫开发的目标是缓解和消除贫困，尽快解决并巩固农村贫困人口的温饱，根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小地区差距，最终实现全国人民的共同富裕。因此，“在建设社会主义新农村的进程中，扶贫开发承担着促进贫困农村经济社会全面进步的重大任务；在全面建设小康社会的进程中，扶贫开发承担着帮助贫困人口增加收入、脱贫致富的重大任务；在构建社会主义和谐社会的进程中，扶贫开发承担着缩小发展差距、关爱弱势群体的重大任务；在建设生态文明的进程中，扶贫开发承担着保护资源环境、促进可持续发展的重大任务”；第四，工作重点和方式不同。低保制度的核心是将符合低保标准的农村人口甄别出来，并制定合理的政策标准对其予以保障，其保障的主要方式是生活补助；而扶贫开发则以提高农村贫困人口自我发展能力为重点，因为这是贫困地区脱贫致富的根本出路。为此，必须坚持开发式扶贫方针，“必须着力加强贫困地区基础设施建设，努力改善生产生活条件；必须切实加快贫困地区经济发展，通过发展生产力，提高贫困人口自我积累、自我发展的能力；必须注重加大对贫困人口的人力资本投资，把发展教育培训和医疗卫生事业作为突出任务，不断提高贫困人口的综合素质。”

综上，农村低保与扶贫既有联系，又有区别。虽然同为解决农村贫困问题的重大战略举措，但“低保制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相承，相互促进，不能相互替代。”

4　低保制度实施后农村扶贫开发工作的重新定位：剥离救济功能，专注发展目标

2007年以后，中国开始在农村全面推行最低生活保障制度。笔者认为，这一制度不仅为农村的贫困人口获取政府的资金援助提供了完善的制度保障，还在客观上为发展型机制的确立和实施创造了条件。在此制度背景下，极端贫困者(即使是不愿为自己的发展付出努力的贫困者)都可以获得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶贫部门也就没有了后顾之忧，完全可以回归其“救穷”(经济发展)的本来面目。

基于以上的分析，我们有理由认为，随着低保制度的不断完善，未来我国扶贫开发政策将沿着这样的方向向前发展：剥离救济功能，专注发展目标。当然，这一政策转向的程度与快慢客观上还取决于低保制度的完善程度。在现阶段，由于低保覆盖面较窄，保障标准较低，现有的低保制度尚无法完全承担起对绝对贫困人口的收入和生活保障任务，扶贫开发尚需部分承担低保的职责。

五、关于扶贫开发“发展型”工作机制初步设想

发展型扶贫开发工作新格局客观上需要确立发展型机制”。这里的发展型制特指在扶贫开发工作中以贫困地区和贫困人口的发展为基本目标和行为导向的激励和约束机制，其中的重点是，政府分配扶贫资源、向贫困者提供资助时，要区别于传统的扶贫开发和新近施行的农村最低生活保障制度，主要依据“贫困的发展”而不仅仅是贫穷。也就是说，扶贫资源的分配将主要依据贫困者“发展”的意愿、努力和绩效，只有具有发展能力、意愿并付出努力的贫困者才能得到政府扶贫政策的眷顾，发展能力越强、意愿越强烈、付出的努力越多、取得的发展效果越好的贫困者，政府越应该予以扶持，而那些没有发展能力的贫困者、或者具备发展能力而无发展意愿、不愿为自身的发展付出努力的贫困者，将不能像以前一样享受政府的扶贫开发政策。其核心思想是“把激励搞对”，即在扶贫开发工作中全面确立和强化正向激励机制，尽量减少或避免逆向激励。