土地管理学概念范文

导语：如何才能写好一篇土地管理学概念，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：地籍管理；土地资源管理专业；教学改革

中图分类号：G642.3 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）50-0281-02

土地资源管理专业（以下简称土管专业）是横跨经济学、法学、管理学、区域学等诸多学科的综合性公共管理专业。专业人才培养目标主要为培养具有土地规划、测量、土地信息系统、地籍管理、土地规划、不动产投资与估价等基本技能，能够胜任国土资源管理部门、城建部门、房地产企业、金融机构、资产评估机构与其他企事业单位从事国土资源调查和评价、土地利用规划、地籍管理、土地管理、房地产评估、房地产经营与管理、国土规划与管理等工作的综合性应用型人才。专业课程体系设置中，《土地经济学》、《土地管理学》、《地籍管理》、《土地利用规划学》、《土地资源学》和《土地信息系统》为专业的6大核心课程。其中，《地籍管理》作为为大学三年级第一学期学生开设的专业基础课，无论是在时机上还是在授课内容上，都对土地资源管理专业学生的专业能力和综合素质培养起到了举足轻重的作用。因此，探讨《地籍管理》课程体系优化与授课技巧显得尤为重要。

一、《地籍管理》与专业其他专业课程的关系

1.与《土地管理学》的关系。《土地管理学》课程系统地介绍了土地管理的原理、内容和方法。在学科体系中，《土地管理学》可分为三大部分：第一部分为基于管理学的土地管理原理与管理活动过程；第二部分为基于系统学的土地管理内容与方法；第三部分为基于应用学的土地管理案例分析与操作实务。在第二部分中，就主要包括地籍管理、土地权属管理、土地利用管理、城市土地市场管理和土地信息管理等内容。其中，地籍管理常作为《土地管理学》教学的一个章节进行介绍。在设立土管专业的高校中，《地籍管理》课程普遍是开设在《土地管理学》课程之后开展教学工作的，因此，《地籍管理》与《土地管理学》教学关系应为细节与整体的关系。

2.与《土地经济学》课程的关系。《土地经济学》属于经济学的一个学科分支，主要从经济学的角度、运用经济学方法来研究土地资源利用活动中人地关系（生产力）和与此相关的人与人之间关系（生产关系）的经济规律。课程研究领域涉及到土地资源经济、土地财产经济、土地资产经济等方面。从课程性质来看，《土地经济学》既是一门应用经济学、生产要素经济学，同时又是一门边缘叉学科，它与土地科学、资源科学、房地产经济密切相关。在土地资源管理专业中，《土地经济学》、《地籍管理》中的“土地分等定级”以及《不动产投资分析》与《不动产投资估价》共同构成了专业人才培养的土地估价师、房地产估价师方向的主要教学内容。因此，《地籍管理》中的“土地分等定级”教学内容起着承上启下的作用。

3.与《土地利用规划学》课程的关系。《土地利用规划学》是强调土地利用分析与规划的课程，其主要教学内容包含土地利用总体规划、土地利用详细规划和专项规划的制定与修编，也包含了例如土地利用现状分析与规划后评价、土地利用战略研究、土地资源质量评价、规划基础数据预测、土地利用滚动调整规划和土地利用规划环境影响评价等内容。在土管专业课程设置中，《地籍管理》和《土地利用规划学》一般同期开设或《地籍管理》先于《土地利用规划学》开设，其中《地籍管理》课程中“土地利用现状调查”和“地籍调查”等教学内容可以同《土地利用规划学》相得益彰，互为补充。

二、《地籍管理》课程体系优化

为处理好《地籍管理》与上述课程教学整体效果之间的关系，《地籍管理》课程教学必须进行相应的课程体系优化。《地籍管理》课程应在充分优化的基础上，分为三个主要教学部分。

1.《地籍管理》的通识教育教学内容。《地籍管理》的通识教育教学内容，主要是指在课程体系教学中，授课教师必须对一些土管专业的通识概念进行一定基础的重复讲解。“温故而知新”，在《地籍管理》课程教学中，有的教师认为有些专业的基本概念就不必再强调了，有些以前课程讲授过的内容就不必要再重复了，其实此种观念是相对错误的。“三人行则必有我师焉”，每位专业授课教师可能在讲授同一个概念或问题的时候所处的认知角度是不同的，这些与教师个人专业方向、知识构成等不无相关。在当今广泛采用的群体式教学模式中，我们认为有多个教师重复讲授某一个特别重要的专业问题也很有必要，因为不同的讲授方式可能会有效提升更多不同悟性的学生的整体学习效果。

2.《地籍管理》的基础教育教学内容。《地籍管理》的基础教育教学内容主要是指课程教学过程中必须要强调的一些基本概念，如：地籍的概念、地籍管理的概念以及五大工作内容等。常有教师认为这些都是一些非常浅显易懂的内容，没有必要跟学生强调，但是殊不知教师对教授课程有多年的教学经验和感悟等做支撑，而学生可能只有有限的次数来接触相关内容。因此，强调这些基本概念是非常有必要的。就过去多年的教学经验来看，如果不强调《地籍管理》课程中的一些基础教学内容，学生则连地籍图、基本地籍图、宗地图和宗地草图四者的异同、土地管理部门与土地行政主管部门的异同等涉及基本概念基础教学内容都分不清楚。

3.《地籍管理》的专业教育教学内容。《地籍管理》的专业教育教学内容主要是指在课程教学过程中，对于一些属于本课程的特定内容的重视和讲授。每一门功课的教学都必须分清楚主次，突出重点。《地籍管理》课程中也是一样，虽然类似于《地籍管理》这类的管理课程感觉内容涵盖包涵很多，但教学还是应该突出重点。对于那些属于多门课程包括《地籍管理》的通识知识点，必须让学生“学而时习之”；对于特属于《地籍管理》课程的专识知识点，则要让学生“有的放矢”地学习；对于《地籍管理》和其他课程有交集或者前后逻辑关系的知识点，则要讲清楚各知识点的具体联系，让学生对这些专业问题有一个系统的认识。

三、《地籍管理》授课技巧探讨

针对于《地籍管理》课程体系优化的剖析，结合本门课程的教学经验，特提出授课建议和技巧以求探讨。

1.适宜开展双语教学。鉴于《地籍管理》课程是管理学科类的综述性的课程，课程牵涉的专业术语、概念和理论知识较多，因此，适合进行双语教学来培养学生专业英语方面的综合能力。参照教育部2001年颁布的《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》中“本科教育要创造条件使用英语等外语进行公共课和专业课教学”的要求，可在课程中适度引入相关的专业英文文献，同时结合教师的英文讲授，来达到丰富学生专业英语见识、提高学习兴趣，培养学生公共英语和专业英语的双重能力的目的。从笔者多年教学经验来看，现在国内还缺乏原版的英文《地籍管理》教材。同时，因为我国土地管理工作与国外的土地管理工作的差异，能够直接在课堂引用和借鉴的专业英文文献也较少。因此，在《地籍管理》课程教学中，需要更多地发挥教师的主观能动性，把握好一些教师起主导作用的教学环节，提升《地籍管理》课程的学习质量。

2.可适当增加实习内容。参照课程的综合教学内容，可在土地利用现状调查、土地利用动态监测、地籍管理信息系统等教学章节上适当增加室内实验环节；在校园内或者大型综合性实验室完成土地利用动态监测等实习。此外，可结合《地籍测量》等课程增加地籍管理综合实习内容。综合实习可针对学校附近的一些乡镇进行分小组调查，以培养学生地籍管理信息系统的应用技能，以及掌握土地调查、土地动态遥感监测的技术操作流程。

3.可有选择性地重点讲授。如：土地利用现状调查是本门课程的特定内容，其他课程虽有涉猎，但都是简短概括，因此必须重点讲解；土地条件调查属于本门课程的兴趣内容，由于包含土地自然条件调查和土地社会经济条件调查两部分内容，知识点几乎涵盖物理、化学、地理、经济学和管理学等五大学科，授课教师如果能够根据此部分的教学内容来一个大串讲，则能更好地吸引学生兴趣，增强学生主动学习和研究的欲望。

4.可开展专题讲座，培养初步科学研究与实际工作能力。土地资源管理专业本科教学阶段虽然强调的教学重点是本科学生对专业所涉及的学科门类、专业术语等方面的认知能力，但从素质培养的角度考虑，知识不是简单地填鸭式灌输，因此，在完成课本所对应的教学内容的基础上，教师最好能够结合自己的研究专长开展某一个专业方向的专题讲座，以达到提高本科学生专业能力成熟度和综合把握能力的目的。

5.开展网络教学。当代教学当然离不开网络教学手段，利用网络教学，可以将《地籍管理》课程中的特别容易混淆的知识点制成微课，提供给学生进行课外学习。如：课程中“宗地编号的方法”中，教师可采用纸笔现场绘制，同时加上口头讲解，制成微课后，学生只要观看2～3遍就可以很深刻地理解诸如正弓、反弓、仰弓以及我国现行宗地编号等4种编号方法的异同，非常值得尝试。

四、结束语

诚然，一门课程的体系优化与授课技巧并非一成不变的，我们应该把握时代的特征，根据学生的实际情况，建立严谨的课程教学质量要求，多进行诸如授课技巧等内容的讨论和交流，才能有效提高课堂的学习效果，突显课程的特色，为提高学生的综合能力提供帮助。

参考文献：

[1]陆红生.土地管理学总论（第二版）[M].北京：中国农业出版社，2011.

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【关键词】乌坎事件 农村集体土地所有权 主体虚位

广东省陆丰市东海镇乌坎村村委会从上世纪九十年代开始通过以地入股、出卖土地等形式与外商合作开发本村集体土地，改善经济状况；但由于村中涉地问题往往由村委会少数人决策，致使土地的经营管理存在着违法用地、损害土地资产权益、拖欠农民征地补偿款等严重问题。2011年9月21日，随着最后一块土地的“破土动工”，“乌坎事件”爆发。笔者认为，乌坎事件的导火索是乌坎村村民对土地处分的知情权被无视，土地收益权受侵犯；而究其根源，农村集体土地所有权的主体虚位才是造成乌坎事件严重后果的根本原因。

土地所有权是土地所有制的核心，权利主体是否明确直接关系到相关财产是否能得到法律的有效保护。但现行的法律法规对权利主体界定并不明晰，突出体现为农村土地所有权权利主体的界定不明，而这就直接造成了主体虚位的问题。

1.乌坎事件反映出的主体虚位问题

在乌坎事件发生前，乌坎村民的土地掌握在村委会手中，由村委会经营管理，因此，农民名义上是集体土地的所有人，但只能通过村委会去间接经营管理[1]；而在这个过程中，村委会及村党支部的部分干部独享了对集体土地的各项权利，没有遵照民主的决策程序，直接忽略了对土地处分方案既无博弈空间也无博弈能力的村民的意见，甚至支配和掌握了大部分的卖地所得，致使最终决策的结果迎合了决策者利益，却使村民权益受损。因此，乌坎事件根本上是由农村集体土地所有权主体虚位而引发的农村“”。

2.农村集体土地所有权主体虚位的产生原因

2.1农村集体土地产权制度不健全

农村集体土地所有权主体虚位问题的直接原因是我国相关法律法规不完善、不健全。目前，我国在《宪法》第10条、《民法通则》第74条、《农村土地承包法》第12条、《土地管理法》第8条、《物权法》第59条中对农村集体土地所有权主体都进行了规定，但这些法律法规对农村集体土地所有权主体的界定存在两大方面问题：

2.1.1法律法规本身对权利主体界定不清

首先，在所有权主体方面，虽然法律规定了农村集体土地的所有权主体是包括乡（镇）农民集体、村农民集体和村内农民集体三种类型的“农民集体”，但“集体”是一个什么样的组织，属于哪一类民事主体，是自然人还是法人，法律上并没有做出明确的规定[2]。其次，在行使所有权的组织方面，上述条文规定了三种农民集体的土地所有权分别由集体经济组织、村民委员会、村民小组代为行使，但事实上乡（镇）或村的土地同时也是村或村民小组的土地，土地产权主体关系混乱；而上述组织究竟能不能真正代表农民的利益也值得商榷。

2.1.2法律法规对主体的界定与现实脱节

法律法规虽然规定农地属于村集体经济组织、乡（镇）集体经济组织，但现实中大多数地区农村集体经济组织已经解体或名存实亡。同时，我国法律对集体经济组织分类主要是在尊重历史的基础上按地域范围确定的，缺乏科学性。

2.2农村政治体制架构不合理

虽然从我国农村政治体制的制度设计上来说有利于保障农民集体的权利，但是现实的政治体制实践中并不尽如人意。农村干部的权力通常来自上级党政机构，而非村民集体意志；在这样的权力逻辑体系下，农村干部在根本问题上只会优先对上级和自己而非村民负责。农村土地所有权主体虚位从实质上看在于农村集体权利的缺失和转移，集体无法真正实行权力，自然就表现为主体的虚无。[5]因此，我国农村土地的所有权主体虚位问题一部分要归咎于农村政治体制改革的滞后。

3.农村集体土地所有权主体虚位的影响

3.1集体土地所有权被“内部人”所控制

由于法律法规对所有权主体及集体经济组织等概念界定不清，在实践中往往由村委会行使集体土地所有权。而其中少数干部基于行政压力或自己利益的考虑，或任意处分土地，造成耕地流失，或，导致土地使用分配的不公。而这种可利用土地发横财的机会，不仅导致了耕地的减少，而且导致农村建设用地的私下交易大量发生，搞乱了集体土地市场，侵害了农民的权益。

3.2农民与土地相关的其他权利受到损害

笔者认为，农民作为所有权主体可享有的权利，除了对所承包土地的使用和收益外，还包括在农村土地处分、土地征收等过程中的知情权、参与权、听证权等，以及在土地征收或处分后获得补偿收益的权利。当农村集体土地所有权落入“内部人”手中后，如果相关干部或领导民主意识匮乏或为利益所蒙蔽，便会有意无意地忽略农民在土地利用、征收等过程中的意见，致使农民参与决策的种种权利被损害乃至丧失。

3.3农民对集体所有土地产生了疏离感

集体土地所有权主体虚位，又常为内部人控制，使得农民模糊了土地是归国家所有还是归集体所有的概念，导致目前农村中认为土地属于国家的农民占绝大多数。[6]因此，农民不认为自己是土地的主人，不利于农民生产积极性的提高，不利于耕地的保护和改良，也不利于缓解农村劳动力大量流入城市而耕地荒芜的趋势。

参考文献：

[1]朱征夫.集体土地制度亟待变革——乌坎事件再思考[J].同舟共进，2012（7）.

[2]朱军，孙毅.论农村土地产权制度的完善[J].农业经济，2011（10）.

[3]张大成，庞连华.论农村集体土地所有权主体制度的完善[J].公民与法，2009（10）.

[4]甘雷冲.改革开放30年中国农村土地政策分析研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2010.

[5]陈小君等.农村土地法律制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2004.

作者简介：

李金展（1992-），女，吉林吉林人，汉族，北京师范大学管理学院公共事业管理专业本科生；

李金东（1991-），男，河北沧州人，汉族，北京师范大学管理学院人力资源管理专业本科生；

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【关键词】地籍；地籍管理；现状；建议

1.地籍与地籍管理概述

地籍指记载土地位置、界址、数量、权属和用途（地类）等基本状况的簿册。籍有薄册、清册、登记之说。从某种意义上来说，土地的地籍如同土地的户籍。地籍管理与地籍是两个不同的概念。地籍管理是国家为获得地籍信息、科学地管理土地而采取的以土地调查、土地分等定级、估价、土地登记、土地统计、地籍档案为主要内容的综合措施。地籍的作用主要体现在：①为土地管理提供基础资料；②为维护土地产权权益等提供基础资料；③为改革与完善土地使用制度提供基础资料；④为编制国民经济发展计划等提供基础资料。地籍管理是一切土地管理的基础。我国地籍管理的主要任务是：维护土地的社会主义公有制；保护土地所有者和使用者的合法权益；促进土地的合理开发、利用，编制土地年度计划、土地利用总体规划，制定有关土地政策、法律等，提供、保管、更新有关土地自然、经济、法规方面的信息。

我国地籍管理的原则：①地籍管理必须按国家规定的统一制度进行；②保证地籍资料的可靠性和精确性；③保证地籍工作的连续性；④保证地籍资料的完整性。

2.中国地籍管理中存在的问题

2.1地籍管理的法律体系尚不健全

尽管中国出台了一些地籍管理内容方面的法律法规，如《土地登记办法》、《土地调查条例》、《城镇土地分等定级规程》、《农村土地分等定级规程》等，这些条例或办法只是针对某一具体的地籍工作，并没有一部体现地籍管理重要性、综合性、全面性的地籍大法来有效地确定地籍管理的法律地位，从而造成地籍管理在土地管理中的法律地位不够高。

2.2地籍成果缺乏共享

地籍成果应该有效地用于进行地籍管理工作，保护土地权人的合法权益，服务于全体公民，真正体现其使用价值。但中国当前的地籍成果主要用于房地产登记、地政管理、征地拆迁、土地税费的征收、测绘、土地监察、建筑设计管理、土地利用规划制定和土地用途管制等，即地籍成果主要是供土地行政管理部门使用。地籍信息在土地部门实行保密管理，其他单位或个人无权得到，地籍信息的查看受到严格限制，根本无法实现共享，也就不能发挥其广泛的经济适用价值。

2.3地籍管理带有静态性和滞后性

地籍数据是属性数据和图形数据的统一，缺一不可。而中国当前的地籍管理存在图形数据和属性数据严重分离等问题。在很多县级土地管理部门，图形数据和属性数据分开管理，且管理方式仍然是“纸质管理”，尽管部分地区实现了计算机管理，但仍未真正实现图形和属性数据的一体化管理。从而导致地籍信息查询和更新速度慢，土地登记工作经常是在土地利用变化发生了很长一段时间后才进行，根本无法实现地籍信息的同步更新。

3.完善我国地籍管理的建议

针对中国地籍管理工作中存在的问题，提出以下改进措施和建议。

3.1完善地籍管理制度

《地籍管理十一五规划纲要》中明确指出，中国要建立按照“归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。据此要求，中国应该进一步完善土地登记、土地权利、土地调查统计等法律法规，同时制定一套地籍管理大法，是中国真正拥有科学、完善的地籍管理法律体系，使地籍管理工作“有法可依、有章可循”。

3.2加强教育宣传，学习国外先进技术

为了保证中国地籍管理工作顺利有效的进行，我们应该通过广播、电视、报纸、杂志、学校和因特网加强地籍管理的宣传，进一步加强群众对地籍管理工作重要性的了解与认识，真正提高人们积极参与地籍管理工作的积极性和主动性。另外，由于中国当地籍管理的制度、技术等还不完善，与发达国家相比还存在一定差距，因此，要从中国实际出发，学习国外先进的地籍管理模式和技术手段，从而提高中国地籍管理的水平。

3.3实现地籍管理系统化、信息化和产业化

实现地籍系统化，就是要以扩大地籍覆盖面为重点，加大地籍在农村地区的覆盖范围，全力提高地籍数据资料的全面性、准确性和科学性，实现地籍信息系统管理的城乡一体化；实现地籍管理信息化，就是加大高新技术在地籍管理工作中的运用，如网络技术、数据库技术和3S技术等，通过网络技术，可以实现地籍成果的共享，通过数据库技术和3S技术建立一套“以图管地”的地籍管理系统，实现属性数据和图形数据一体化管理，加大对地籍信息的变更监测。推进地籍管理产业化，就是按照社会主义市场经济体制的要求，强化地籍成果的商品属性和地籍成果的资本属性，提高地籍的社会效益和经济效益，发挥土地登记、土地调查机构等中介组织的作用，将土地登记事务性工作推向社会。

3.4实现地籍成果的广泛应用

除了进一步推进地籍成果在国土资源管理工作中的运用外，还要大力推进地籍成果在其它产业部门的运用，如消防、公安、水务、供电、环保、科研部门、高等院校、商业和工业选址和布局、公路铁路选址等。在国土资源管理部门的运用能更好地对土地进行有效的管理，实现中国耕地资源的保护和土地资源的节约集约利用，缓解人地矛盾，保障国民社会经济发展对粮食和建设用地的需求；在其他产业部门的运用，可以有效地实现地籍成果在各部门的共享，还可以实现其商品化，达到良好的社会效益和经济效益。

3.5加大地籍管理工作的人才培养

要真正促进中国地籍管理事业的发展，解决人才和知识问题应当是最根本、最紧迫的。应针对不同的对象，分层次、多形式地开展培训工作，包括国土资源部门的决策者和各级领导，他们是地籍管理的核心力量；普通百姓，加强他们对地籍管理法律法规的了解，促进对地籍管理工作的支持和理解；信息领域中的技术人员，他们是地籍管理系统的开发者；地籍管理所涉及的不同领域的人员，如农村、城市规划、计算机、税务、法律、房地产等领域；在高等院校开设地籍管理专科、本科和研究生教育，培养出一批懂地籍管理的高素质、复合型的高级地籍管理人才。最后，建立和完善地籍管理资格认证、地籍管理师、注册地籍管理师等考试制度。这些都是保证中国地籍管理持续快速发展的一个重要前提地籍管理是土地管理的基础和核心，是做好一切与土地管理相关工作的前提和保障，其成功与否直接关系到一个国家和地区土地管理水平的高低，进而影响国民社会经济和环境的可持续发展。随着可持续发展、全球化、城市化和信息技术的广泛推进，不同的使用者对地籍信息在数量和质量上都提出了更高的要求，传统的地籍管理已经不能满足现代使用者日益多变的需求。而中国由于受社会经济快速发展和人口不断增长的双重压力，传统的地籍管理面临着更加严峻的挑战，如何进一步发展和完善地籍管理，已成为维护土地产权主体利益、保障土地市场健康运行和实现土地资源可持续利用的重要因素。 [科]

【参考文献】

[1]陆红生.土地管理学总论[M].北京：中国农业出版社，2001.

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【关键词】生态足迹；生态承载力；可持续发展；城乡土地统一规划

东莞市在发展过程中既面临着城市化和工业化快速推进，沿海地区产业转移有序进行，珠江三角洲一体化进程加快的发展机遇，也面临着人口、资源、环境与可持续发展问题突出的挑战，2010年东莞市常住人口达到822万人，城市化水平为91.07%，而土地资源只有246001.03公顷，与此同时，东莞市土地利用中还存在着后备土地资源短缺、土地资源粗放浪费现象严重、生态环境质量持续下降、土地开发强度过高等一系列问题，随着东莞市的发展，未来建设用地的需求依然强劲，2011年，建设用地审批权又上收国务院，东莞市既要贯彻落实国家最严格的土地管理制度，又要保障经济社会稳定快速发展，在这样的背景下，亟须科学合理地制定东莞市发展战略，以解决区域人口、资源、环境与可持续发展的问题。

一、方法与数据

（一）方法

运用生态足迹模型，对区域生态系统供需平衡进行综合测度，通过计算人类对自然资源的利用程度，定量判断一个区域的发展现状是否处于该区域的生态承载范围之内。

1、生态足迹计算公式

生态足迹是指在一定技术条件下，要维持某一消费水平下一定的人口持续生存所必须的生态生产性土地面积，其模型计算公式如下：

EF = N・ef = N・rj・∑（aai）= N・rj・∑（ci/pi）

式中：EF为总的生态足迹；N为人口数；ef为人均生态足迹；ci为i种商品的人均消费量；pi为i种消费商品的平均生产能力；aai为人均i种交易商品折算的生物生产面积，i为消费商品和投入的类型；rj为均衡因子。

2、生态承载力计算公式

生态承载力则是一个区域能提供给人类的生物生产性土地面积的总和。其计算公式为：EC=N・ec = N・∑aj・rj・yj（j = 1，2，3，……6）

式中：EC为区域总生态承载力；N为人口数；ec为人均生态承载力；aj为人均生物生产面积；rj为均衡因子；yj为产量因子。

3、生态赤字或生态盈余计算公式

区域的生态赤字或生态盈余，反映该区域人口对自然资源的利用状况。其计算公式为：ER或ED=EC-EF

式中：ER为生态盈余；ED为生态赤字；EC为生态承载力；EF为生态足迹。

（二）数据来源及说明

1、原始数据

本研究的原始数据主要数据来自1999―2011年《东莞统计年鉴》，《东莞土地利用变更调查资料》及《中国统计年鉴》。

2、均衡因子和产量因子

均衡因子和产量因子采用2010年刘某成、李文华、谢高地，《基于净初级生产力的中国各地生态足迹产量因子测算》中的数据，产量因子具体数值为：农地1.74、林地0.86、畜牧地0.51、渔场0.74、建筑用地0.74、能源用地0.00，均衡因子具体数值为：农地1.74、林地1.41、畜牧地0.44、渔场0.35、建筑用地1.74、能源用地1.41。

3、生物资源平均产量

生物资源平均产量采用2010年全国平均产量，数据根据《中国统计年鉴2011》据算得出，具体数值为：稻谷5524公斤/公顷、薯类3559公斤/公顷、大豆1681.9公斤/公顷、甘蔗65700公斤/公顷、花生3455公斤/公顷、水果3500公斤/公顷、油料2325.5公斤/公顷、禽蛋71.3公斤/公顷、猪肉130.9公斤/公顷、水产品15899.6公斤/公顷。

二、东莞市2001―2010年生态足迹测算

（一）生态足迹计算

应用生态足迹模型，根据《东莞统计年鉴（1999―2011）》，对东莞市2001―2010年的生态足迹进行计算，计算中主要考虑生物资源的消费和能源资源的消费。生物资源生态足迹采用生产量计算，能源生态足迹用消费量计算，需要说明的是，本文未进行贸易调整估算，在计算能源消费量时暂不考虑贸易商品中所含的能源含量。2001-2010年东莞市人均生态足迹计算结果如表1所示。

（二）生态承载力计算

依据公式计算得出东莞市2001―2010年生态承载力，计算结果如表2所示。

（三）生态赤字/盈余计算

根据人均生态足迹和人均生态承载力，依据计算公式可得2001―2010年东莞市人均生态赤字/盈余，结果见表3所示。

三、东莞市2001-2010年人均生态足迹计算结果分析

（一）东莞市人均生态足迹动态变化分析

由表1的计算结果可以看出，2001―2007年东莞市的人均生态足迹呈递增趋势，增长量为0.0697hm2/人，其中化石能源用地对东莞市人均生态足迹贡献最大。可见，能源消耗是人们日常生活的主要消耗。其次是耕地和建筑用地的生态足迹，人均增长量分别为0.0847hm2/人和0.0057hm2/人。从增长率来看，最大是耕地，其次是建筑用地，再次是化石能源用地。说明2001―2007年东莞市对耕地地、建筑用地和化石能源用地的利用速度很快。从2007年到2010年东莞市的人均生态足迹呈递减趋势，其中化石能源减少了0.0999hm2/人，建筑用地减少了0.0051 hm2/人，林地减少了0.0037hm2/人。

（二）东莞市人均生态承载力动态变化分析

从表2可以看出，2001―2010年东莞市的人均生态承载力呈下降趋势，从2001年的0.5935hm2/人降低到2010年的0.0294hm2/人。减少了0.5641hm2/人，递减率为95.05%，年均递减9.505%。其中耕地、林地、牧草地和水域的人均生态承载力的总体趋势都是逐年下降的，具体情况是耕地的人均生态承载力从2001年的0.2317hm2/人下降到2010年的0.0061hm2/人，减少了0.2256hm2/人，下降率为97.37%，年均递减9.737%。林地的人均生态承载力从2001年的0.1354hm2/人下降到2010年的0.0051hm2/人，减少了0.1303hm2/人，下降率为96.23%，年均递减9.623%。牧草地的人均生态承载力从2001年的0.0012hm2/人下降到2010年的0.0003hm2/人，减少了0.0009hm2/人，下降率为75%，年均递减7.5%。水域用地的人均生态承载力从2001年的0.0257hm2/人下降到2010年的0.0012hm2/人，减少了0.0245hm2/人，下降率为95.33%，年均递减9.533%。

建筑用地的人均生态承载力呈现先升后降的趋势。2001―2006年建筑用地的人均生态承载力总体趋势是逐年上升的。从2001年的0.1995 hm2/人增加到2006年的0.2863hm2/人，增加了0.0868hm2/人，这一时期建筑用地面积的增加主要是由于城市发展，人口增加。2006―2010年建筑用地的人均生态承载力总体趋势是逐年下降的，2009年急剧降低，是由于东莞市建设用地比重已经很大，土地开发强度接近极限，另外一方面是土地开发后备资源匮乏。

（三）东莞市生态盈余/赤字分析

从表3中可以看出东莞市2001年开始就已经出现生态赤字，从2001年1.0982hm2/人增加到2010年的1.6374hm2/人，2009年出现快速增长的态势，生态赤字的出现和逐年增长，表明东莞市人类活动对自然生态系统的压力已超出生态承载力的范围。东莞市的发展模式是不可持续的，生态环境处于不安全状态。

随着城市化进程的加快和人口快速增长，东莞市的人均生态足迹将不断增长，而人均生态承载力将继续减少，生态赤字还将继续加大。

四 、结论与建议

通过对东莞市2001―2010年生态足迹的计算和分析可以看出，东莞市已经出现生态赤字，东莞市经济发展与资源利用已处于不可持续状态，生态赤字的存在的主要原因是经济快速发展和人口迅猛增长对资源需求量增加，土地开发强度过高，能源资源保障能力减弱。为了遏制这种发展趋势，使东莞市走上可持续发展道路，本文提出以下建议：

（一）加快经济社会双转型，推进产业结构调整

先行先试，转型发展。大胆探索转型发展的新模式、新办法，加快实现从外向带动为主向内外需协调拉动转变、从工业主导型向二三产业协调型转变、从一般要素的比较优势向创新要素的集聚优势转变、从粗放发展模式向绿色低碳模式转变、从主要依靠物质资源消耗向创新驱动转变、从城乡二元结构向城乡一体化转变。调整结构，创新发展。坚持内外源经济并重、内外需并举、招商引资与招才引智相结合，引进增量与优化存量并进，调整优化需求结构、要素投入结构和产业结构。加强战略思维，加快培育战略性新兴产业，实施自主创新主导战略，使自主创新成为经济社会发展的内在动力和全社会的普遍行为，实现发展方式的根本转变。

（二）有机融入珠江三角洲一体化进程，统筹区域和城乡发展

在新形势下，东莞应扩大开放，主动参与到珠江三角洲地区一体化进程中，既有利于促进形成优势互补、良性互动的区域经济发展新格局，也有利于东莞市转变经济发展方式，加快转型升级。以统筹区域和城乡发展为着力点，按照城乡一体化的要求，积极稳妥推进城市化。更加注重发展成果的普惠性，加强对欠发达镇村的帮扶，促进形成人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。积极构建生产安全、消费安全、公共安全体系，加快建设平安稳定、公平正义的和谐社会。

（三）建立城乡土地统一规划体系，创新集体经营性建设用地流转方式

城市和乡村在空间上是连续的，但城乡分割的土地管理体制破坏了土地资源的整体性，给土地管理工作带来了很多问题。因此，必须把城乡地域作为一个有机的整体，建立城乡土地统一规划体系，将集体建设用地流转纳入城乡统一的建设规划，节约用地，集聚发展。针对目前东莞农村集体建设用地流转产生的问题，应按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的要求，积极推动城镇建设向中心镇集聚，工业建设向园区集聚，民宅建设向中心区集聚，耕地保护向规模经营集聚，引导资源从分散聚集走向集中聚集，充分保护和利用土地资源。

（四）开展存量建设用地挖潜，加大“三旧”改造力度

目前，东莞市建筑用地在总的生态承载力中占第一位，说明从2002年起东莞市建筑用地面积在不断增加。东莞市土地开发强度已达到43.44%，已经接近极限，远超香港、澳门等发达地区。基于资源环境的约束和人地关系的协调，距离48%的土地开发强度极限值只有约不足5%的弹性发展空间，发展面临着极大的压力。迫切需要贯彻节约集约用地的方针，统筹土地资源，加快对农村居民点整理，将新增城镇建设用地与整理村庄用地相挂钩。加大“三旧”改造力度，从存量建设用地中挖掘潜力。

参考文献

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[15]刘某承，李文华.基于净初级生产力的中国各地生态足迹均衡因子测算[J].生态与农村环境学报，2010，26（5）：401―406.

[16]刘森，胡远满，李月辉等.生态足迹方法及研究进展[J].生态学杂志，2006，25（3）：334-339.

作者简介

张秋月，女，1982年4月生，籍贯黑龙江省绥芬河市，博士在读，就读于中国人民大学公共管理学院土地资源管理专业，研究方向：土地评价与规划、土地政策与制度。

严金明，男，1965年2月生，祖籍江苏南通，管理学博士，教授，中国人民大学公共管理学院土地管理系，教授。

篇5

关键词：耕地；质量提升；区域优选

一、引言

总理谈到"坚持和落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，严守18亿亩耕地红线不动摇。"国家强行规定18亿亩的耕地红线不能突破，是因为作为拥有13亿人口的大国，人均耕地仅为0.37公顷，粮食的安全问题非常迫切。耕地具有其他资源无可替代的重要性，世界各国纷纷从粮食安全、生态环保的战略高度来看待耕地保护问题， 也提出了一系列行之有效的保护措施和方法。耕地保护一方面要保证一定的耕地数量，另一方面也要保证耕地的质量。耕地质量的好坏直接影响到地上农作物的品质，影响到农业增效和农民增收，关系到农业、甚至是全国的经济发展大局。国土资源部在《提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理》的通知中强调要加强对城镇周边集中连片优质耕地的保护，探索建立高标准基本农田日常管护制度，努力实现耕地增量、提质、增效。提升耕地质量就显得十分重要，如何在耕地现状的基础及充分挖掘耕地潜力，通过科学的手段提升耕地的质量就成为了研究的重点。

本文在分析萧山现有耕地质量实际情况的基础上，结合在萧山各乡镇街道的实地调查，充分利用农用地分等的成果，主要阐述对萧山区耕地质量提升重点区域的选择，为萧山耕地质量提成和划定工作提供实际的参考，为萧山经济的发展、城市的建设助力。

二、基本概念及研究思路

首先针对相关概念进行集中的阐释，方便下文区域选择时的阐释：

农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。

农用地分等是指在全国范围内按照标准耕作制度，在自然质量条件、平均土地利用条件、平均土地经济条件下，根据规定的方法和程序进行的农用地质量综合评定，从而划分出农用地等别的工作。

农用地自然等别是指在全国范围内，按照标准耕作制度，在自然质量条件下划分出农用地等别。

农用地利用等别是指在全国范围内，按照标准耕作制度，在自然质量条件下、平均土地利用条件，根据规定的方法和程序进行的农用地质量综合评定，划分出农用地等别。

农用地等别是指在全国范围内按照标准耕作制度，在自然质量条件、平均土地利用条件、平均土地经济条件下，根据规定的方法和程序进行的农用地质量综合评定，划分出的农用地等别。

农用地利用等别是耕地利用状况，后期开发的一个体现，而农用地自然等别则是耕地自然属性，天然禀赋等的表现，将提升潜力指数定义为自然等别/利用等别，表示耕地质量提升的潜力，比值越大，说明该地区耕地质量提升的潜力就越大。因为自然等别高体现耕地的天然条件优越，利用等别低说明耕地的开发利用还没有充分发挥。若投入相同的资金和时间，投入到潜力较大的土地区片中所得到的质量提升会大于投入到潜力较小的土地区片，所以选择潜力大的区片进行有针对性的耕地潜力提升是经济效益较高的体现。

利用第二次土地调查和农用地分等的成果，利用ARCGIS、excel等软件工具，计算出各村的潜力指数，再依据区位论、数据挖掘相关理论，用耕地潜力测算的方法确定潜力值大小的分界线，并划分出一定的潜力级别，初步得出存在较大未释放潜力的耕地区块，将有较大潜力的区块进行重点的实地调查和深度研究。

三、耕地质量提升重点区片的优选

1、萧山耕地基本情况

根据2010年的调查显示，萧山耕地总量为81.86万亩，人均耕地面积为0.682亩，耕地资源极其匮乏。在新一轮土地利用总体规划--《杭州市萧山区土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）正式获得省政府批准后，将最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度贯穿落实到土地利用、管理、调控和制度改革的各个环节中。萧山依照《规划》对未来10年土地管理与利用作出了重要战略部署，在耕地保护、建设用地控制和集约用地方面提出了具体目标，对全区经济社会全面协调可持续发展意义重大。到2020年，耕地保有量为51813.33公顷，确保42587.67公顷基本农田数量不减少、质量有提高。

2、耕地质量提升重点区域的优选

目前我国农用地整理中常见的潜力分级方法主要有增加耕地系数单指标法和增加耕地系数、增加耕地面积双指标法。这些指标和方法都比较看重耕地面积，而没有从耕地潜力指数这个角度着手来考虑等级的划分。

本文以村为最基础的研究单元，利用农用地分等的基础图层和数据，将每个村中所有图斑的自然等和利用等分别作算术平均，得出每个行政村的平均自然等和平均利用等，按照定义的潜力指数=自然等/利用等，分别计算出每个村的平均潜力指数。

萧山所有村的潜力指数在区间[1.095，1.4375]内，1.26635为萧山耕地的潜力中间值。萧山区有包括荣庄村、明星村、宁牧村、朱家村、联华社区、高田社区、严家埭社区、宁安社区、6860农场等共153个村（社区），耕地提升潜力在中间值之上；有包括团结村、平阳村、山北村、八里桥村、琴山下社区、临东社区、湖头陈社区、东湘社区等共340个村（社区），耕地提升潜力在中价值以下。

在潜力指数在中间值之上的区块进行投资，耕地质量的提升效果会高于在其他区域上相同投资的效果。利用这一结论，可以根据实际发展的需要，在相应的区域进行对应的投资，方便投资收益的预期，降低了投资的风险。

四、结论与不足

提高耕地质量可以有效的提高耕地生产力，从而增加粮食产量，这样有利于保障我国的粮食安全。本文利用农用地分等成果，引入潜力指数这一代表耕地开发潜力大小的指标，总体来说，萧山还是具有一定的耕地质量潜力的空间。后期，可以在上述153个村中进行进行更加详尽的实地调查，可以进一步划分，找出耕地质量提升的潜力大区，集中进行大规模的投资，将这些区域发展成为萧山的优质耕地区，集中耕作，机械化操作，利用规模效应对高质量耕地进行充分利用，实现土地的集约高效利用。

耕地质量提升的重点区片选择之后，就需要考虑如何从萧山区土地利用总体规划的具体实际出发，结合耕地提升的目标，依据萧山区当地的实际，制定出投入少、提升效果明显的最佳耕地质量提升方案。尽量大的挖掘农用地的利用潜能，达到有限土地的最大化集约利用。为萧山基本农田提升工作给出实施意见，同时也能为新农村建设和可持续发展提出有参考价值的意见，切实提升萧山的经济水平、人民的生活质量。

本研究若能够在对每个图斑计算潜力指数，并在每个村中按照图斑的面积大小进行加权平均得出每个村的潜力指数，在进行划分和优选则会更加细致和完善。

如果能够按图斑、按村、按镇（街道）分别加权平均得出相应的潜力指数，然后进行对比分析，将会更加全面。

参考文献：

[1]赖红松，吴次芳.基于粗糙集和支持向量机的标准农田地力等级评价[J].自然资源学报，2011，（12）.

[2]王婉晶，黄贤金.基于MAPGIS的农用地整理潜力测算与分级方法研究[A].发挥资源科技优势 保障西部创新发展--中国自然资源学会2011年学术年会论文集（下册）[C].2011/

[3]张蕾娜，郧文聚，苏强，王国强，王洪波，赵玉领.基于农用地分等成果的产能核算研究[J].农业工程学报，2008，（8）.

[4]张彪，刁承泰.基于农用地分等理论的耕地生产潜力研究[J].农机化研究，2012，（4）.

篇6

关键词： 资源环境与城乡规划管理 应用型人才培养模式 专业设置

引言

近年来我国经济发展迅速，生产和生活对各类资源的消耗量及污染物排放量日益增加，为社会经济健康、持续运行埋下严重隐患［1］，同时城镇体系建设、城市规划缺乏长远目标，严重滞后于经济发展，土地利用盲目化导致人地矛盾尖锐，旅游人数增加导致旅游地资源过度开发利用等，这一系列问题的解决都急需具备地理学、资源环境科学、城乡规划科学专业技能的综合应用型人才。按照普通高校专业目录，资源环境与城乡规划管理专业是地理科学类的主要应用专业，上述问题的产生与深化对该专业办学要求、人才培养模式、教学质量等提出了更高要求［2］。

目前，在高等教育大众化和经济社会快速发展的情况下，该专业人才培养面临严峻挑战，面向多样化的社会需求培养应用型人才是资源环境与城乡规划管理专业培养目标的合理定位，深入专业应用型人才模式探究、创新实践教学环节是体现应用型人才培养的基本策略。

1.应用型人才培养模式探究的必要性

1.1人才教育概念的转变。

社会经济不断发展，人们在培养目标、教育时间、方法观上都在不断变化，促进了我国现代教育观念的形成，培养目标也由传统的“高级专门人才”培养转变为现代的“通才教育”，着重点放在宽基础、高素质人才培养；教育时间观方面，学校教育开始终身制，更重视在社会实践中获取知识能力的培养；教育观方面，由传统“应试教育”逐渐转变为“素质教育”的综合化质量观。现代大学教育观的形成，对资源环境与城乡规划管理专业人才教育提出新的要求。

1.2教育改革的需要。

教育部针对我国人口、资源、环境与经济发展之间的矛盾和学科分化日益严重等问题，对许多高校专业设置调整之后，在1998年7月颁发《普通高等学校本科专目录》［教高［1998］8号］文件，将原来学科分化为特征的地理专业，调整为地理科学、资源环境与城乡规划、地理信息系统三大专业。受传统地理专业课程体系及片面追求学科完整性的影响，诸多院校在课程体系中存在随意性，多数本专业课程体系与目前我国社会经济发展、人才市场需求之间存有差距。

1.3相关专业研究稀少。

以“应用型人才”和“培养模式”作为题目进行论文检索并分析可以看出，研究的主体对象集中在地方院校、高等职业院校及其他企事业单位等，研究学科专业则多集中在工商管理、心理学、法学、新闻、旅游管理等专业。缺少单独对资源环境与城乡规划管理应用型人才培养模式的研究，相关理工科专业（如环境、城市规划）的相关研究也鲜有成果发表或出版。

2.资环专业应用型人才内涵、培养模式特点与培养目标

2.1内涵分析。

人才培养模式是学校为学生构建的知识、能力、素质结构，以及实现该结构的方式，包含办学定位、培养目标、课程体系、教学实施和评价体系等部分。应用型人才培养模式以提高学生的知识应用和转化能力为培养目标，以行业的内在结构和实际需要选择教学内容、进行课程设置，以鲜明的实践特色贯穿教学过程，以多元化的评价主体和手段构建评价体系。不断优化学生的知识、能力和素质结构，以此培养知识应用和转换能力强、职业适应面宽、可持续发展能力突出的高水平应用型人才［3］。

2.2培养模式特点分析。

应用型人才培养模式有三个重要特点：

2.2.1培养规格应该是宽口径、厚基础、多方向、应用型；

2.2.2培养目标应该是高素质、应用型、创新能力；

2.2.3培养过程中应该注重基础教学、加强实践环节，注重个性化培养。

2.3培养目标分析。

2.3.1学习目标。

（1）系统掌握地理学、资源环境科学、规划和管理科学基本理论，及遥感、地理信息系统、计算机制图等方面的基本技能；（2）了解相关专业如地理学、环境科学和管理科学的一般原理和方法；应受到良好的科学思维和科学实验的基本训练；（3）初步掌握一门外语，基本能阅读专业外文期刊。

2.3.2能力目标。

（1）有较强研究与决策、组织管理和文字表达能力，同时兼备获取知识、理性创新的能力；（2）具有调查研究和综合分析城市与区域问题，以及城乡区域规划工作的能力；（3）对本学科发展动向有所了解，具有一定独立工作能力和解决实际问题能力；（4）熟悉文献检索，具有一定归纳、整理、分析实验结果、撰写论文、参与学术交流的能力。

2.3.3思想素质目标。

首先，具有正确的人生观、良好的科学世界观、高尚的道德素质；其次，有良好的品行修养；最后，要有艰苦求实、善于合作和勇于创新的科学精神。同时注重学生综合素质培养，文化素质教育坚持第一课堂与第二课堂、与专业教育、体育活动和多种形式社会实践相结合。

3.专业设置存在问题分析

从社会发展对人才需求和学校培养目标要求看，该专业目前存在较多问题。

3.1专业特色不够突出，研究范围广而不精，缺乏主干方向。

由于根据“厚基础，宽口径”的要求及片面追求学科完整性影响，各学校按照师资优势开设了不同方向并设置不同课程体系，在构建专业课程体系中存在许多盲目性和随意性。比如有的院校在设置课程体系时专业课程设置土地管理、城市与区域规划、房地产开发经营、环境科学、地理学、管理学概论等学科，涵盖了地理学、土地科学、城市规划、管理学等多专业的部分课程，课程体系过于苛求全面，内容繁杂，无法体现专业主干方向。

3.2专业定位不够明确。

有学者指出，该专业培养出来的人才遭遇以下尴尬境遇：论规划绘图功底，不如城市规划及建筑学专业学生；论空间综合分析能力，不如地理科学专业学生；论资源环境评价及管理能力，不如资源科学、环境科学及资源经济学等专业学生［4］。可以看出，其专业定位不够明确，另外还存在课程体系欠缺、实践能力不足、毕业生去向不明确，高校难以回答该专业培育什么样的人才，需开设什么样的课程，人才培养如何满足社会市场需求等问题。

4.应用型人才培养方案分析

4.1明确专业办学理念，准确定位学科方向。

资源环境与城乡规划管理专业是实践性很强的专业，需要学生掌握专业基本知识和实际操作技能，能解决资源环境评价与管理及城乡规划中存在的实际问题。教学中，该专业开设课程多而杂，但教学方式形成了什么都学却都不精通的境遇，一定程度地掩盖了教学目的。因此，应根据学校特色和师资状况，确定实践教学环节主干课程体系，加强动手和实践能力的锻炼，增强实践教学环节的应用性，增加实习和集中实践环节的学时，进一步增强学生的实践动手能力。

4.2与地理学结合。

该专业隶属于地理学课程体系，应结合地理科学、地理信息系统专业，培养学生具备地理学知识体系，亦具备城市规划学动手能力，以及良好的计算机基础。

4.3根据学校特色完善课程设置。

该专业作为地理学的学科方向，培养学生应对区域规划、地理区划等有清晰认识，并能与区域社会、经济实际相结合。比如东中部经济发达地区该专业更注重城市建设、土地及房地产市场建设、资源节约型社会的创建、循环经济的发展、人居环境的改善，而西部高校专业更应注重生态环境保护，如山地生态保护、地质灾害勘察、荒漠化防治、水土流失防治、资源环境调查、城镇建设等。

4.4倡导以学生为主体，以教师为主导的教学理念。

在教学模式上，要借鉴各高校成功经验，改变传统的以教师讲授为主、学生被动接受的单向传授方式，向有互动、有交流、有讨论、有思考的双向学习模式发展，突出以学生为主体，调动学生学习的主动性与创造性。

4.5校企合作，培养应用型人才。

通过校企合作构建实验平台，锻炼并加强学生的动手动脑能力，争取有效措施，使学生服务于企业，企业也能为学生提供更多锻炼机会。应用型人才培养更注重建立与行业的密切联系，走校企合作道路，一方面聘请与专业相关从业人员进行技术指导，同时参与教学目标的设置，另一方面在企业设立实习基地或实训中心，学校和企业共同组织学生校外实践教学环节。

结语

我国拥有资源环境与城乡规划管理专业院校很多，但资源环境与城镇化问题仍然无法因而缓解，且该专业毕业学生就业形势亦不容乐观。培养该专业应用型人才依然是一项艰巨任务，这就需要各院校结合地方经济发展特点进行深入探究、大胆改革，合理构建培养目标和专业课程设置，使学生掌握专业知识，提升各项能力，成为社会急需的应用型人才。

参考文献：

［1］赵小凤，黄贤金，陆汝成.资源环境与城乡规划管理专业教学改革探究［J］.高等农业教育，2009，07：58-60.

［2］宋戈，袁兆华.资源环境与城乡规划管理管理专业人才培养问题的探索［J］.东北农业大学学报（社会科学版），2005，3（2）：81-82.

［3］秦学，丁哲学.地方院校本科应用型人才培养模式的研究［D］.哈尔滨：哈尔滨师范大学，2011.

篇7

关键词：管理学 土地利用 __ 城市群

城市是社会经济发展的火车头。__作为湖南经济发展社会进步的最先进地区。20__年12月14日，__城市群获批国家“两型社会”建设综合配套改革试验区，更为三市发展提供了一次新的机遇与挑战。土地作为城市发展的重要资源，更应该抓住机遇，加强土地规划和利用，为试验区经济、社会发展的提供保障。省长就指出“推进__两型社会建设试验区土地管理改革。加紧研究制定__城市群土地管理改革方案，真正把__城市群建设成为我省土地使用和管理创新的先导区”

一、__城市群土地资源概况

__城市群位于湖南省东北部，包括长沙、__、湘潭三市。面积2.8万平方公里，占全省国土面积的13.8%。三市沿湘江成品字形分布，两两相聚不足40公里，结构紧凑。其土地资源呈现了几大特点。

1、地形地貌多样，丘岗比重大

__三市地处我国地貌第三季阶梯向东南丘陵过度地带，东北高西南低,山、岗、丘、平原地貌类型齐全。地貌类型决定土地的基本构成,__地貌类型构成以丘、岗、平为主,兼有山地、水面.丘岗平地面积179.18×104hm2,占区域总面积的63.79%。

2、土地适宜性广,自然生产潜力大

__地区山地与盆地分异明显,丘岗多为红岩丘陵和网纹红土丘岗、河谷平原比较发达、水源充足、光热丰沛、微地貌类型多样,土壤以红壤为主、兼有水稻土、紫色土等多种类型，森林覆盖率达到54.7%，具有较强的环境承载能力。整个区域土地资源具有类型多样、组合类型多样、土地适宜性广泛、土地质量等级较高、自然生产潜力大等特征。

3、土地资源总量大，人均水平较低

三市目前的土地总面积是280多万公顷，但人均土地面积只有0.23公顷，为全国人均水平的29%，全省人均水平的73.1%；三市人均耕地只有0.77亩，只有全国人均量的42.27%，全省人均量的87%。

二、__城市群土地资源利用现状及分析

1、土地开发规模大，用地布局不合理

__城市群是湖南经济最发达、城镇最密集的地区。三市的土地开发在近几年达到一个快速发展的阶段。在全省近年来土地供应量偏大，三市的都兴起了以发展为目的的“扩城”运动，但是产业与用地布局不合理。根据西方国家的经验，城市建设用地中工业用地占25％～30％，居住、商业用地占50％～60％为合理。虽然，近几年，三市已建立了3个国家级经济开发区，2个国家产业基地，但__三市的工业用地指数明显偏小。以长沙为例，20__年《中国50大城市土地市场研究报告指出》，在新增用地项目，工业项目用地仅占14％。

2、土地利用效率低，土地粗放经营。

土地利用效率低现象，不仅在__城市群存在，在全国也是一个普遍现象。在我国城镇用地中，有大约8％的土地(约2670平方公里)属于闲置用地，还没有被开发，而低效利用的土地则更多。20__年，城镇用地扩大了，农村建设用地却没有减少，建设用地规模扩大速度过快。从20__到20__年，我国农村人口减少了7000多万，而村庄用地却增加了4340平方公里。

三、省域中心城市群的土地规划重点

从20__年1月1日起施行的《__城市群区域规划条例》，从立法宗旨、区域规划的法律地位等方面对__城市群协调发展的综合性规划。新型的__城市群将构建省域中心城市组群（属于__城市群核心地区）—区域次中心城市—重点镇—一般建制镇四级结构。城市的发展是需要大量土地资源投入，一般来说，城市化水平提高1%,就将占用8000km2的土地。为了充分体现__城市群“两型社会”的特点，土地资源应该就四级结构，特别是省域中心城组群进行分类规划和开发利用，实现合理的发展容量控制。

图1__城市群构建规划图

省域中心城市群，即__城市群核心地区，是一个由长、株、潭三市城区和若干紧密关联的周边组团构成的多核组团式中心城市，共同承担省域中心城市的功能（含长沙县城区、望城县城区、湘潭县城区和__县城区和若干小城镇）。__城市群核心地区的空间结构框架规划确定为：“以周边良好的生态环境为背景，以__北、西南、东南三个功能区为主次核心，三市结合部金三角地区为绿心，突出__北核（长沙）的核心地位，城市中心组团、片区组团和小城镇发育相对完善，区域基础设施网络发达，各类空间协调发展，区域整体功能互补契合，生态循环良好的特征型、网络型的城市化地域，概括为‘一主两副环绿心’的空间结构”。

作为核心区域，在土地规划利用上首先就要有前瞻思想，高标准严要求，在一定程度上要弱化“大生产中心”的概念，重点培养“大都市”概念，结合三市的产业布局，巧用自然的地形地貌，以__三市城区为增长核、以三市间的快速交通设施（高速公路、快速路、轨道交通）为纽带的核心区组团，以铁路和高速公路为发展轴向周边地区放射的城镇网络群体。

1、三个主中心组团的土地规划

__三市城区经过多年发展已经成为了功能齐全、商业发达、物流交通便利的中心地带。在《规划条例》中确定的城区中心地带其实已经是三市环境优美、设施一流、土地资源高效集约的“极核”的地带。相对与__、湘潭两个以行政中心为特点的“新城区”，长沙的河东新城在执行着完整的城市中心职能，集信息、金融、商务、行政办公于一体，具有强大的综合服务功能。作为最具辐射影响力的中心地带，在坚持“大都市”的发展的同时，要还土地于公共设施，还土地于绿地。公共设施用地在合理程度上要“大气”，避免重复建设带来的浪费。城区布局上则要做好绿地的“描边、填空”工作，不盲目追求草坪，而是多种本地的常见林木，形成城市林，更好地符合“两型”社会要求。

2、四个次中心组团的土地规划

__城市群的核心区域次中心为长沙河西新城、长沙星马新城、__河东城区、湘潭河西城区。对于次中心，特别是__、湘潭的两个以老城区为本体的次中心。其土地利用，要树立节约意识，严格控制建设用地数量，切不可实行将近郊地

区一手揽入的做法。在现有基础上，应加强对城市中心土地资源的内部挖潜深度，将废旧厂房、闲置空地进行储备再利用，同时有序引导人口和产业向周围组团转移和发展，而将传统的工业退出城区，形成“工商业小圈—居民生活大圈”的两环结构。而且在新建、再建过程中要突出特色，打特色牌。如长沙河西新城则是以大学城、麓谷为名片；__市河东城区则要突出商务中心的特色。

3、十九个片区组团的土地规划

十九个片区在空间位置上是属于__城市群的核心区域的外圈范围。片区组团主要依据三市的产业发展布局进行划片规划，主要承担着工业、物流、城市农副产品生产加工、休闲旅游等职能，但其主要特色还是小型的工业片区。对于规模效应突出的工业，老工业区尽量不向周边要土地，而是可以借鉴武汉硚口区古田工业区、北京顺义区林河工业开发区的做法，盘活、整合现有闲置或部分闲置的土地、厂房资源，对其进行提标改质工作，从而实行“零耗地招商”的经济内涵式增长。新建工业片区也要以保护耕地为第一原则，有效地利用地理位置较好的闲置荒山地，一要经济效益，二要生态效益。作为__城市群的一部分，此片区域还承担着一个重要的职能——城市“绿肺”。这样的规划也提醒着我们在保护现有农田、森林资源的同时，可以有条件地发展园林花卉产业以及与生态相结合的高层次休闲娱乐中心。

篇8

【关键词】棕地;再开发;融资

中图分类号：TU984.11+1文献标识码：A

近年来棕地治理与再开发在国内法律、环境保护、城市规划和房地产开发等领域得到了广泛关注。目前国内的研究集中于以下几个方面：第一、土壤环境保护、土地污染治理和再开发相关立法研究[1]；第二、棕地再开发与土地利用、城市规划和城市经济的密切关系[2]；第三、微观层面的棕地再开发项目评价方法研究[3]。对棕地修复和在开发过程中的融资的研究则相对较少。本文分析了美国主要的棕地修复和再开发融资形式，讨论了其对中国的借鉴意义。

本文涉及“超级基金”场地和“棕地”等与污染场地相关的概念。超级基金是美国联邦政府为清理有毒有害场地而设立的。至2013年9月，超级基金场地为1389个。棕地在美国则指的是存在或可能存在污染的场地。在英国等欧洲国家，棕地概念更加宽泛，可以指的是仅被闲置但未必存在污染的场地。但最根本的，这些场地都是曾经被利用过的土地，法律规定在再利用之前必须经过评估和审查，只有在确保这些场地达到某个可接受的环境和健康风险标准后才能再开发。相对于在“绿地”上的开发，这给土地开发增加了一个环节，给再开发过程中的评价、规划、融资、建设和管理各个环节都带来了很大的影响。本文为了论述简便起见，多处采用了棕地这个最宽泛的概念来指代污染场地。

超级基金的建立、使用和场地再开发

1980年，美国国会通过了综合环境响应，补偿及责任法案（CERCLA）。由于该法案规定通过对化学品和石油产品征税建立起一个超级基金，用于污染场地的识别，评估和修复，因此也被称为超级基金法。美国环保署根据该法案负责实施超级基金计划。

超级基金税源一是原油和石油产品，征税对象为美国进口的原油和石油产品以及美国境内使用或用于出口的原油。二为化学品，只要是在美国销售化学品的化学品制造商、生产商或进口商都需要缴纳该税。三为企业环境税。从1980年超级基金法颁布开始征税，到1995年停征，十五年间超级基金征税总额达到130亿美元。据统计到2004年，投入到超级基金的总资金量达到270亿美元，包括超级基金税130亿美元，向污染责任人追索的35亿美元，35亿美元利息，以及来自一般税收的70亿美元。2013财年，美国环保署年度预算为83亿美元，其中有13.6亿美元来自于超级基金。

超级基金场地清理耗资巨大。据统计每个场地的平均清理成本达到2700万美元。其资金使用方式有三种。第一种方式是直接使用该基金直接开展清理工作，联邦政府承担大部分清理费用，场地所在州承担10%的清理成本和100%的运行维护成本。第二种方式是强制要求企业进行清理，称为强制（或执法）融资，这种情况下，土地所有人，运营人，废物运输方和生产方都受超级基金法所定义的“严格的、共同的和各有的、以及可追溯的责任”的约束。他们被称为“潜在责任方”，必须承担清理责任和资金。第三种方式是环保署先清理再向企业追索。2013财年，环保署要求相关责任方承诺约16亿美元来支付超级基金场地污染清理费用，包括用于场地调查和清理的12亿美元，用于回补环保署已支出的2.92亿美元清理费用，以及向环保署支付的0.93亿美元监督费用[4]。

超级基金项目的首要目标是进行场地污染清理以保护环境和人群健康。直到九十年代，美国环保署才开始考虑超级基金场地修复后的再利用的问题，并于1999年开展了试点。1999-2002年，环保署向七十多个社区提供了每项不超过十万美元的资金来支持超级基金场地再利用评估和公众磋商活动。目前已有数千英亩的修复后的超级基金场地得到重新开发。但需要强调的是，超级基金项目坚持“谁污染谁治理”的原则，除了少数无法追索责任方只能利用超级基金支付清理费用之外，主要清理费用由责任方来支付。无论重新开发与否，超级基金场地修复所需资金或来自基金本身或来自污染责任方的原则没有改变，因此前期的修复成本不列入再开发项目的成本。

棕地再开发融资手段

相对于超级基金场地，棕地污染程度轻但数量要大得多。据美国环保署估计，全美的棕地超过45万个。典型的棕地包括废弃的轻重工业设施、废品拆卸和处置场地、化工厂、加油站等。这些棕地上存在的污染物可能包括各种化学物质和重金属。如果污染物如果得不到治理，达不到一定的环境质量标准，法律是不允许再开发这些场地的。

然而早期棕地的再开发遇到不少困难。第一、场地调查，评估和污染治理的综合成本较高，显著增加了土地开发成本和周期；第二、很多棕地位于经济不振的地区，开发之后的经济回报不确定，使得资金筹集较为困难，对开发商吸引力不大；第三、过于严格的法规阻碍了棕地的再开发。如前所述，超级基金法定义了几种“潜在责任方”来承担对污染土地进行清理的责任，并授权美国环保署可以强制要求任何潜在责任方来支付污染场地清理费用。而这里所谓的潜在负责方可以包括当初并没有造成土地污染的现有土地所有人或使用人。至于这些潜在责任方之间将来如何分担责任，则是他们自己之间的事。这就造成了大量的诉讼，那些小企业和小业主通常处于不利地位。因此开发商在不清楚场地污染状况的情况下，对于开发可能存在污染的场地避而远之，宁愿开发未经过开发的绿地。这就造成了大量棕地继续闲置，设施锈蚀颓败，所在社区经济发展乏力，难以创造就业机会[5]。

然而棕地再开发的效益也是很高的。大多棕地位于城镇地区的工业区或者居民区，周边基础设施较为完备，存在地产和就业市场，具备良好的区位优势。美国政府和社会意识到了超级基金法过于严格的法规在某种程度上也上阻碍了污染场地的治理和再开发，也认识到了棕地再开发能带来的显著社会和经济发展效益。因此，从九十年代开始，联邦政府、州和地方政府出台了一系列的法规，财政措施，各种计划和项目来鼓励棕地治理和再开发[6]。

早在1995年美国环保署就启动了多个棕地倡议、项目和伙伴合作关系。2002年1月，美国政府通过了小企业责任减免和棕地复兴法，简称棕地法。该法被视为超级基金法的一个修正案。其主要意义是将大多数棕地与列入“国家优先名单”的超级基金场地区分开来，澄清了那些没有造成土地污染的土地所有者的责任，并向棕地评估和清理提供资金。棕地法的通过，为棕地的大规模开发奠定了法律基础，并且推动了州一级项目的开展。联邦政府多个部门都提供棕地相关资金支持。据统计，2013年共有22个联邦部门（含部、署下的局或办公室）提供五十余种形式的贷款、赠款、贷款担保、税收减免，以及三十多种技术援助可用于棕地项目再开发[7]。绝大多数州也提供类似的融资工具。这些激励手段吸引了私营部门、开发商、非营利部门和社区的参与，取得了良好的经济和社会效益。可用于棕地项目再开发的融资形式主要可以分为以下三类。

贷款和贷款担保：如联邦住房金融局向中低收入家庭提供的住房贷款；小企业管理局提供的大型不动产投资贷款；住房与城市发展部提供的社区发展贷款担保。

拨款：如环保署提供的棕地评估和清理拨款；商务部经济发展局向经济不振地区基础设施和建筑再利用所提供的拨款；住房与城市发展部提供的社区发展和低收入住房赠款。

税收激励：如低收入住房税收授信；历史风貌恢复税收授信；与节能和可再生能源项目结合的减税措施等。

分析以上美国联邦政府各部门和各州给棕地开发提供的融资支持，可以发现如下几个特点：

第一、根据棕地开发具体需求和特点，提供了多种融资工具，包括拨款、贷款、贷款担保以及税收减免和授信等。

拨款和低息贷款是棕地项目的重要资金来源。如环保署提供的棕地评价和清理拨款计划，可为场地评价和清理各提供20万美元的赠款。这两种拨款计划面向州和地方政府、土地管理机构和其他半政府实体、州立法机构建立的政府部门、再开发机构、非盈利机构和印第安人部落等。拨款可用于场地调查、评估、公众参与、再开发规划、购买环境保险、具体清理施工活动、监测等费用。而环保署的另一项循环贷款基金的运作方式是向申请人提供资本金来建立一个资金池，面向棕地清理项目提供低息、无息贷款或赠款来开展棕地清理活动。贷款偿还之后可向其他棕地项目再提供贷款以保持一个长效资金机制。每个申请人可向环保署申请不超过一百万美元的循环贷款基金。

对收入税或物业税提供税收减免也是重要的棕地项目的的融资工具。如1997年开始实施的棕地税收激励法案允许在棕地上进行开发的业主在当年纳税时将环境治理相关费用从应税收入中扣除。这样就通过降低净收入的数额从而间接减少了所需要缴纳的收入税。另一项减税措施是税务授信。如住房与城市发展部1986年就开始实施的低收入住房税收授信计划可以和棕地开发很好的结合起来。根据该计划，如果投资建设住房的开发人能够满足一定的条件，政府就给予一定的税收授信。低收入住房的开发人（同时也是纳税人）可获得相当于建房成本9%税收减免。税收授信的优点一是在建设前就可以获得，降低了低收入住房的融资债务负担；二是相对于前述通过降低应税收入来间接减税的措施，税收授信是一种直接的减税方式，减税幅度也更大。

第二、鼓励跨部门合作，将棕地治理与经济发展和区域开发紧密的结合起来。许多棕地区域是老的工业区，由于技术进步和市场转移等因素，这些工业被淘汰了，所在地区经济发展不振，亟需投资和发展来解决收入、就业和其他社会经济问题。同时，这些地区位置较好，基础设施相对完善，相对于绿地开发配套基础设施开发成本较低，开发后地产价值较高，能为政府增加税基，增加就业。这样美国联邦政府各相关部门的经济和区域发展计划和棕地开发有了很好的结合点。如住房与城市发展部向社区一级提供的拨款要求将棕地再开发规划与交通和住房规划紧密结合起来；商务部经济发展局向经济萧条地区提供拨款支持经济发展规划和实施以及公共基础设施的建设；交通部提供不同形式的拨款鼓励在交通规划以及交通设施建设和升级中合理考虑棕地开发。

第三、鼓励各种融资工具的组合使用。通过联邦政府不同部门之间，联邦政府和州、地方政府之间的合作来降低前期开发投资，降低建设成本是棕地项目成功的重要因素。很多项目在融资设计时把适用的税收激励和授信手段，专项资金支持，以及对棕地的直接资金支持打包。这样棕地开发所包含的场地评估和准备、基础设施建设，公共和商业地产开发各环节都有可能获得外部资金支持或优惠条件，降低债务负担、融资成本、建设和运营成本。如建于1920年的密歇根州的渥太华街电厂早已废弃，所在地区较为衰败。地方政府在再开发融资中，充分利用了环保署棕地评估和清理赠款、州政府赠款、棕地税收授信、税收增量融资、历史风貌恢复税收授信等融资手段。重新开发后，该电厂的老厂房成为所在城市老城区复兴的标志性建筑，所在城市Lansing已成为美国中西部的保险业中心。

美国棕地再开发融资方式对我国的借鉴意义

目前我国土壤环境立法正在进行之中，但已利用土地不经过污染调查和治理就不得再利用应当是该法的一条基本原则。在此原则下，棕地再开发前期投入调查和清理的资金投入将成为项目融资的重要考量因素。2011年1月国务院批复了重金属污染综合防治十二五规划，规划重点之一针对土壤污染中的重金属污染问题。中央政府在这一规划实施过程中，向地方报审的一些项目提供30%的直接拨款支持。目前中央政府尚有其他一些专项资金和手段可能用于支持棕地修复，如环境保护专项资金，国债等。但总体而言，国家提供的棕地修复资金体量较小，种类不够丰富，且只能起到引导作用，无法支持修复过程中所需的大量资金和资源投入。

目前国内的另一种操作方式是在土地招拍挂时就将土壤污染治理成本列入开发成本，要求开发商必须实施污染土壤治理方案，治理达标之后才能进行地产开发。这种方式较为适用于地产市场活跃、地价较高，环境监管较为严格的城市。

借鉴美国经验，对于棕地治理的思路如下：

第一、土地污染应当得到治理或者风险得到控制，避免对生态环境和人群健康造成重大威胁。政府部门在监管的同时，应具备足够资金储备用于土地污染治理。

第二、土壤污染治理较为昂贵，要保证棕地再开发项目具备足够的财务可行性，应当将治理和再开发结合起来。纯粹的治理而不考虑将来的开发，则很难激发市场力量来大规模的开展棕地治理。

第三、政府可针对棕地再开发提供各种融资支持手段，除了直接提供资金外，合理降低棕地出让价格，减免棕地开发项目税务负担也是可行的方式。

参考文献：

[1]吴卫星，棕地再开发中的环境风险规制-武汉长江明珠小区土壤污染事件的法学追问，南京大学法律评论，2012, 2 :246-256

[2]刘明香，关欣，国外棕地治理对我国城市闲置土地利用的启示，经济研究导刊，2013, 8: 71-73

[3]郭鹏，梁燕华，朱煜明，基于组合权法的棕地再开发多层次灰色评价，运筹与管理，2010，5： 129-134

[4]美国环保署超级基金网页：epa.gov/superfund

[5] WorldBank, International Experience in Policy and Regulatory Frameworks for Brownfield Site Management, September, 2010

[6]美国环保署棕地网页：epa.gov/brownfields

[7]USEPA, Brownfields Federal Programs Guide, 2013 version, 2013

英文标题及摘要

US Experiences on Financing Brownfields Redevelopment and Lessons for China

Yang Ning, Shen Tiyan

School of Government, Peking University, Beijing, 100871

Abstract: Brownfields remediation and redevelopment is an important issue for most cities where old industries existed. This paper analyzed various financing tools that are being used in the United States. These financing tools incorporated brownfields redevelopment into revitalization of economically depressed area. Various grants, loan and tax incentives effectively helped lessen debt burden at early stage of project development, and reduce costs for financing and project development. These experiences and lessons are beneficial to urban renewal and regional economic development in China.

作者简介：

篇9

关键词：住房政策，住房保障，住房援助，住房补贴，术语研究

中图分类号：N04;C913.7 文献标识码：A 文章编号：1673-8578(2012)04-0031-04

收稿日期：2012-05-26

基金项目：湖北省建设科技计划项目（项目编号2011112）

作者简介：张齐武（1976—），男，华中农业大学土地管理学院博士生、高级经济师，研究方向为住房政策、房地产经济。通信方式：。 当前在查阅制度法规、政府文件、媒体报道和学术刊物时，对有别于商品房并由政府或社会提供援助的住房，在称谓上可谓眼花缭乱。所谓的“保障性安居工程”或“保障性住房”，一般指经济适用住房（简称经适房）、公共租赁住房（简称公租房）、廉租房、限价商品房、双限房（限户型、限房价商品房）等，有时也称为安居房、集资房、政策性住房、福利房、公房（如不出售完全产权的单位宿舍）。中国香港地区的公屋、澳门地区的社会房屋、台湾地区的国民住宅，新加坡的组屋、日本的公营住宅和公团住宅、德国的福利住房、荷兰的社会性租赁房、丹麦的公共住房与合作住房［1-2］，均类似于我国的“保障性住房”。在国内出版的学术刊物和专著中则大量出现公共住房(public housing)、社会住房(social rental housing)、可负担型住房（affordable housing）、低收入者住房(lowincome housing)等术语，这些概念大多是国外名词的直译或意译，经常在论文中混用。众所周知，术语的规范化意味着科学的发达，规范术语是学科建设当中必不可少的重要环节。术语首先应具备单名单义性和顾名思义性。为此本文拟通过辨析住房保障、住房援助、住房补贴这三个术语的区别和联系，归纳建构住房援助的方式和分类，并建议在不同场合分别使用“住房援助”和“住房保障”。

一 住房保障的起源与内涵 “保障”即保护防卫。我国社会保障的特点是广覆盖、保基本。重点是保障城乡居民的最低生活、基本医疗、基本养老的权利和需求。对于何为住房保障，目前国内并没有权威的解释或法律条文相对应。“住房保障”可能是从早期政府文件中“保障性安居工程”里衍生的一个术语，后多和体系、政策、工作、范围、水平等名词连用。一般代指政府为低收入居民和弱势群体提供的住房援助，使其享有基本的住房条件。

住房保障这个概念在改革开放之前的政治与社会发展语境中是不存在的，因为城镇居民住房基本都是由政府或单位解决的，公房是主流，私房只是零星存在，可以不严格地说当时采取的是一种全民福利住房制度。住房价格机制作用甚微，房地产市场尚未形成，实物分配往往根据家庭结构、年龄、工龄、职位、已占用住房状况等因素进行。

1994年6月，国务院批转《国家体改委经济体制改革实施要点的通知》时提出：“促进住房社会化、商品化和住房建设的发展。”其中主要的改革措施是公房提租、发展经济适用房和推出住房公积金制度。这个时期，住房制度改革的方向是产权改革，引入市场机制，并建立双轨制的住房供应体系。此时，住房保障尚没有正式文件涉及这一概念，更不用说纳入社会保障的范畴。国务院在1998年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，具体目标是停止住房实物分配，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房。此文件明确了由建设廉租房、经适房项目、发放住房补贴和推行公积金制度为中低收入家庭或职工购（租）房提供援助。该文件没有出现“住房保障”或“保障性住房”的字眼。

随着住房制度改革的深入，2003年8月官方首次以文件形式提出“加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度”［3］。国务院文件《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》强调坚持以需求为导向的基本方向。业界一般解读该文件是深化住房领域市场化改革的政策。随后近10年的实践也表明，我国住房拥有率不断上升，城市各阶层居民的住房状况得到极大改善，人力资源的合理流动也不再受到住房因素的过度制约。

2007年10月，十七大提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，特别是“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。当时提出社会保障的重点是基本养老、基本医疗、最低生活保障制度，尚未包含住房保障。指导性的意见是建立适应全体居民需要的多层次住房保障体系。在满足多层次多样性的社会需求方面，充分发挥各类市场主体和社会组织的作用，对能够实行市场运作的公共服务，应该发挥市场机制的作用［4］。

篇10

关键词:农地流转;规模经营;农地的社会保障功能;农村社会保障

中图分类号:F323.89文献标识码:A文章编号:16723198(2009)23007902

1农地流转的概念明晰

农地流转是指农村集体土地使用权在不同主体之间的流动和转移。农村集体土地使用权可分为农用地使用权和非农用地使用权。本文的农地流转重在考察农用地使用权流转问题。农地流转是经济发展、城镇化水平不断提高的必然趋势,也是实现农业产业化、现代化和建设社会主义新农村的必然要求。加快农地流转,对解决农村人地矛盾,促进土地规模经营和农业内部结构调整,增加农民收入,具有重要的现实意义。

2我国农地的特殊功能

2.1生活保障

虽然当前农民就业的方式和谋生的手段越来越多样化,但是,绝大多数农民的主要收入来源仍依赖于土地的产出,土地的基本产出能力决定了农民的收入水平,也就是说,农民拥有多少土地、土地肥沃或者贫瘠决定了农民能否获得基本的生活保障。

2.2就业保障

由于在均田承包制下每个农民都拥有一定的土地,因而农民总能就业。也就是说,土地为农民提供了就业的机会。在我国农村,虽然有相当一部分农民特别是青壮年劳动力外出务工,但是城市的就业机会与自己手中土地相比,都具有风险性和不稳定性。出于寻求保障的心理,他们中的大部分人都保留着对土地的承包权和经营权。

2.3养老保障

现代化社会养老保险体系在我国广大农村地区尚未建立。我国大部分农村地区依然保持着以土地为依托的家庭养老方式。迈入老龄的农民,如果自己还能劳动,“土地+劳动”就是他们的养老保险。农民因为年老、疾病而丧失劳动能力时,他所分得的土地交由子孙,同时养老的重担也由子孙接过。

由于承包土地是农民身份所特有的权利,加之农民没有养老和失业的保障,而农地具有社会保障功能,所以我国农地的社会保障功能一再保持稳定,但从现实层面来看,我国现代社会农地的收益是非常有限的。中国农业人口8.6亿,耕地面积14.2亿亩,人均农业用地仅为1.7亩。最重要的是,拥有农地并不能预防贫困。事实证明我国人均年收入低于国家规定的农村居民贫困线的大多数农业人口拥有农地,可见农地可以保证农民“就业”却无法保证农民能有起码的收入,这种保障能力无疑是低层次的、狭隘的。

3农地流转与农村社会保障的关系

就土地流转与农村社会保障之间的关系,经济学者们有不同的看法:一种观点认为要实现农地流转的顺利运行,必须先在农村建立现代社会保障体系,否则加快和规范土地流转,实现农业生产的规模化和集约化只能是一种空想。另一种观点认为农村社会保障不应该是孤立于土地制度变迁之外的封闭体系,而应该建立在高效率的农业经济基础之上,完善土地流转方式才是提高农业生产绩效的有效途径,从而使农民获得更多的物质财富,为在农村建立现代社会保障体系提供物质基础。

这两种观点在对待农地流转与农村社会保障因果关系上的看法是不同的。前一观点只是简单将农地流转问题和农业生产效率不高问题归咎为农村社会保障缺位造成的,而较少考虑到在农村建立社会保障体系的现实困难,忽视了农民较弱的承受能力。照此观点,农村现代社会保障体系应该在当前农业低效率的情况下建立起来。后一观点考虑到了在农村建立现代社会保障体系的难度,更加重视了农业生产绩效的提高对建立农村现代社会保障的关键作用。我较认同后一观点,认为,不应当将农地流转与农村社会保障看作是简单因果关系,而是将其看作是一种相互促进的关系。

3.1增进农民权益、促进农村社会保障体系的建立

农地使用权流转的目的在于引导土地适度集中,实现农业的规模化经营,以此提高土地利用效率,从根本上促进农业的发展。农业现代化必然要求土地适度集中实现规模化经营。只有规模化经营才能有效地利用现代化的农业机械,才能集中应用资本、技术,并且能更有力地抵御自然灾害或市场竞争的冲击。在这一过程中,农民的收益才能真正获得提高。农民收益的提高自然减轻了农村社会保障的负担。

对转出土地的农民来说,发生土地流转时一方面他们可以从土地交易中得到一笔可观的收入,另一方面其身份也发生了根本转变,他们身份的转变使得农村社会保障体系中的保障人口数下降了,减轻了农村社会保障负担。这部分脱离土地的人可以就地就业,或者是迁往小城镇,并被纳入到城市人口的保障范围。同时,他们通过就业又可获得劳动收入。

对于转入农地的农民来说,经营规模的扩大让他们大大节省成本,实现规模效应,带动农业产业化的发展,因此收益也成倍增加,这时他们完全能够从其农业生产中拿出部分作为个人保障账户的启动资金,有助于农村现代社会保障体系尽早实现。

3.2促进农地有序流转需要农村社会保障体系的不断完善

对于转出农地的一方来说,他们最大的担心就是将农地转出去后,能否在非农产业中取得稳定的收入,使自己的生活水平稳步提高。一旦由于种种原因,如暂时的失业、年老、生病、事故等丧失了取得收入的能力,或因病致贫,或其他的生活困难,能否有其他的制度性保障。这些问题如果不能妥善解决,农民就不会轻易地将赖以维持生存的承包农地流转出去。而农村社会保障制度的建立,就可以解决农民这些方面的后顾之忧。

对于转入农地的一方来说,他们在经营流转来的大片农地上投入大量的资金,从事规模化、专业化经营,期望取得规模效益。但他们也会同时面临自然和市场双重风险,既有可能受到自然灾害、自然条件等自然风险的影响,也会受到农产品生产的市场价格、市场供求的影响,可能生产出来的商品在市场上卖不出去,难以实现利润目标,这都会对转入农地的一方造成沉重打击,影响他们从事农业生产的积极性。因此,需要通过建立农村社会保障制度,来应对严重的自然灾害和市场价格波动给农业生产造成的巨大损失,提高他们的生产积极性。

正是由于当前农村社会保障是我国社会保障制度建设的最薄弱环节,加上农户对农地的社会保障功能又存在不合理的认识,认为只有固守农地本身,才能获得社会保障,决定了农地不能作为单纯的生产要素和经济因素,以效率为标准自由流动、优化配置。这严重影响了农地流转的进行和农业规模经营,造成“有人无田可种”与“有田无人愿种”并存的不正常现象。毫无疑问,建立农村社会保障体系是促进农地有序流转的最好的解决方法,对流转双方都是有益的和必要的。

因此,从某种程度上说,完善的农村社会保障体系是实现农村农地流转市场有效运行的必要条件。

3.3创新农地流转模式将成为农村现代社会保障体系建设新的推动力

农村社会保障体系的建立和完善归根到底在于农业和农村的快速发展。农业的出路在于机械化、在于规模化、在于市场化,在于充分发挥土地的经济效益,那么就需要加快土地流转,而土地合理流转的关键在创新土地流转方式。

我国法律规定,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

农地流转模式的创新,不仅能使种粮大户因大大提高农地产出率,实现农业的高产、高效而得益,同时转出农地的农户和农村集体同样也能从中受益。只有充分利用农地资源,实现农地流转模式创新,才能壮大集体经济实力,才能保证有充分可靠的社会保障基金来源,并进而成为农村现代社会保障体系建设新的推动力。

4农地流转与农村社会保障体系的联合构架

基于农地流转与农村社会保障的关系,我们应当使农地流转与农村社会保障体系相互促进,共同推进,实现互动和谐。可以说健全和完善土地流转的市场机制是农民土地权益保护的核心,而建全和完善农村社会保障体系是农民土地权益的终极保障。因此,一方面要推进农地流转,依托农地流转完善农村社会保障体系;另一方面要建立和逐步完善农村社会保障体系,弱化农地的社会保障功能,以加快农地流转。

目前,全国各地很多地方已经进行了有关农地流转与农村社会保障联合构架的探索,以浙江省为例,在嘉兴市农村,出台一系列规定,实行“土地换社保”,在土地被征用后,失地农民“农转非”,并进入社会养老保险体系,按月领取养老金。土地流转后,农民凡是非农就业的,3年内必须实现养老保险全覆盖,对已进入老龄阶段的农民,逐步提高养老保险待遇。到2012年嘉兴市将基本完成新型户籍制度管理改革,该市三分之一以上的农民将向城镇和中心村聚集,流转土地100万亩以上,50%以上的农田实现规模集约经营。

还有部分农村依托股份合作社,建立农地流转定额保障金制度。将集体土地通过股权化,折股量化到每个农民头上,农民集体是土地股份制的董事会,它由股东构成。土地股份合作社使土地得以流转、兼并,并与资金技术管理等要素实现优化配置,从而大大增加土地的投入产出比,具体实践中,一些地方将土地折股分为两部分,一部分配给农户,用于日常基本生活;另一部分则直接进入个人社会保障账户。

这些都是农地流转与农村社会保障联合构架的典范,但是这些模式得以施行并且保证其稳定性很大程度上还是取决于政府的支持力度和相关配套政策的完善程度。浙江省农村经济发展较快,水平较高,为其能够率先进行农地流转与农村社会保障的联合构架提供了支撑。

5总结

在人地关系高度紧张同时社会保障体系又不完善的背景下,农地客观上提供了对农民的保障功能,但它却阻碍了农地的流转和效率的提高,抑制了农民增收,弱化了农村社会保障制度建立的紧迫性。当前,应该逐步淡化农地的保障功能,由农地保障转变为农地保障与社会保障并举,并最终建立完善的农村社会保障体系。还必须认识到农村社会保障建设与创新不是孤立于土地制度变迁之外的封闭体系,而应该建立在高效率的农业经济基础之上,为此,国家一方面有必要完善农地流转的相关立法,以法律的形式,系统规范流转农地的目的、程序和原则等;另一方面要承担起完善农村社会保障的主体责任,最终达到促进农地资源合理化配置和保障流转各方主体合法利益的双赢目的,使促进农地流转与完善农村社会保障并行不悖,和谐发展。

参考文献

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