平台公司融资管理范文

导语：如何才能写好一篇平台公司融资管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、重要意义

2009年以来，为积极应对国际金融危机，缓解政府有限财力与经济社会发展需求之间的矛盾，我市政府通过推进政府投融资体制改革，充分发挥政府融资平台公司在加强经济和社会发展中筹集资金的积极作用，有力地促进了我市城市基础设施建设，加快了老工业基地改造步伐。但是，我市政府投融资管理工作在举债规模科学、偿债资金落实、债务风险控制、融资资金管理等方面存在的问题亟待改进和加强。为有效防范财政金融风险，构建可持续发展的政府投融资体系，促进我市经济持续健康发展，必须按照国发19号文件要求，认真清理我市政府融资平台公司债务，规范政府融资平台公司运营管理，完善政府投融资管理体制。

二、目标及原则

（一）工作目标。

加强政府融资平台公司管理工作是按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，通过清理政府融资平台公司债务，充实资本金，完善法人治理结构，建立符合市场经济体制、多元经济结构、具有运营和发展实力的经济实体，形成“低成本借入、高效率使用、严格风险控制”的运作模式，以满足政府投资需求，实现政府融资平台公司的良性运转和可持续发展。

（二）基本原则。

1.分级负责的原则。市政府负责加强市本级政府融资平台公司的管理工作，区、县（市）政府负责加强本地区政府融资平台公司的管理工作。

2.分类管理的原则。按照国家政策确定的分类标准，对政府融资平台公司及其负担的债务进行分类管理。

3.可持续发展的原则。通过加强政府融资平台公司管理，按照现代企业制度要求加强公司建设，促进政府投融资管理工作健康发展。

三、主要任务

（一）清理政府融资平台公司债务。

清理范围包括政府融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。按照国发19号文件要求，清理后区别不同类型的债务，分别进行妥善处理：

1.对于政府融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身没有经营收入的债务，主要依靠财政性资金偿还。

2.对于政府融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务，要落实债务人偿债责任和偿债计划，按照协议约定按时足额偿还债务。

3.对于政府融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务，政府融资平台公司要制定偿债计划，落实偿债资金，切实承担还本付息责任。

（二）规范政府融资平台公司运营。

纳入规范范围的政府融资平台公司，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。既包括专门承担政府项目融资任务的融资平台公司，也包括同时承担其他项目融资任务的融资平台公司。按照国发19号文件要求，要划分平台公司类别，区别不同类型的政府融资平台公司，并采取不同的方式进行规范：

1.只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的政府融资平台公司，在落实偿债责任和还款措施的基础上，可采取整合、重组等方式建立能够承担项目建设和运营任务的市场经济主体；充分利用现有政府支持政策，充实资本金，完善法人治理结构，实现投资主体多元化，逐步做大做强。

2.承担公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的政府融资平台公司，在落实偿债责任和还款措施的基础上，不再保留融资平台职能，在完成政府确定项目建设和运营任务的同时，明确发展方向，确定职能定位，实现可持续发展。

3.承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的政府融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的政府融资平台公司，要建立适应市场经济发展需要的运营管理模式，不断发展壮大。

4.其他兼有不同类型融资功能的政府融资平台公司，也要按照上述方式进行规范。

（三）完善政府投融资管理体系。

在清理政府融资平台公司债务、规范政府融资平台公司运营的基础上，健全完善我市政府投融资管理制度，明确各相关部门在政府投融资管理过程中的职责，完善政府支持融资平台公司发展的政策，加强对政府融资平台公司的监督管理，使我市政府投融资管理体系更加科学合理。

四、组织领导

市投融资管理委员会负责全市加强政府融资平台公司管理工作的组织领导。市投融资管理中心负责日常调度和综合协调工作。具体责任分工如下：

（一）政府融资平台公司：负责全面真实反映债务情况，分类统计债务并分别提出妥善处理意见；按照国发19号文件要求，确定平台公司类型，查找自身存在的问题；从自求平衡、自谋发展的角度出发，合理确定运营模式，定位业务范围，提出完善平台公司建设、规范自身管理的方案。

（二）政府投融资平台公司的主管部门：按照隶属关系，负责核实政府融资平台公司的资产负债、注册资本、业务范围等基本情况；组织协调项目计划管理部门、项目主管部门、财政部门、人民银行、银监局等相关部门，审定政府融资平台公司的债务分类及处理意见；审定政府融资平台公司提出的完善平台公司建设和规范自身管理的方案；按照现代企业制度和市场化运作的要求，提出政府融资平台公司改进运营模式、明确业务范围等方面的意见。

（三）项目计划管理部门和项目主管部门：负责配合政府融资平台公司主管部门或政府融资平台公司按照国发19号文件的分类标准，认定政府融资平台公司的融资项目类型及债务类型，特别是对融资的在建项目后续资金要提出安排意见。

（四）财政部门：负责配合政府融资平台公司主管部门或政府融资平台公司认定需要财政性资金偿还的债务情况，并对与财政相关的内容提出意见；拟定全市政府性债务管理制度并组织实施，承担政府债务有关管理工作，按照上级部门和政府要求进行债务统计，上报统计数据及分析报告。

（五）人民银行沈阳营业管理部：负责衔接金融机构，配合政府融资平台公司主管部门或政府融资平台公司做好加强政府融资平台公司管理工作。

（六）规划国土和资产管理等相关部门：负责配合政府融资平台公司主管部门或政府融资平台公司核实认定政府融资平台公司注册资本中涉及的土地、国有资产等相关内容。

（七）监察和审计部门：负责对加强政府融资平台公司管理工作进行检查和监督。

（八）区、县（市）政府：负责制定本地区加强政府融资平台公司管理工作方案，做好相关工作。

五、实施步骤

市政府各相关部门和单位要明确加强政府融资平台公司管理工作的内容和时限，周密部署，细致安排，确保工作的顺利推进和按时完成。本次加强政府融资平台公司管理工作要在年底前完成，分四个阶段进行：

（一）政府融资平台公司自我检查阶段。

由各政府融资平台公司填写投融资项目债务相关表格，以及平台公司财务报表；按照国发19号文件要求，对债务进行分类并分别提出处理意见；确定平台公司类型，查找在融资项目运作、债务偿还、经营管理等方面存在的问题，并有针对性地提出改进措施；提出规范管理、完善平台公司建设的方案。

（二）政府各相关部门审核认定阶段。

市本级政府融资平台公司主管部门对政府融资平台公司的债务相关报表、债务分类及处理意见、存在问题及改进措施、完善平台公司建设方案等进行审定，并在征求项目计划管理部门、项目主管部门、财政部门、人民银行沈阳营管部等相关部门意见后，报市投融资管理中心。区、县（市）政府也要将本地区加强政府融资平台公司管理工作情况报市投融资管理中心。

（三）汇总上报阶段。

市投融资管理中心将各政府融资平台公司主管部门（政府融资平台公司）和区、县（市）政府报送的加强政府融资平台公司管理工作情况，汇总后报市投融资管理委员会。

（四）总结提高阶段。

市投融资管理委员会根据全市加强政府融资平台公司管理工作情况，研究制定加强我市政府融资平台公司建设的措施，明确各政府融资平台公司的职能定位和业务领域，制定市政府支持政府融资平台公司建设的政策。各政府融资平台公司要妥善处理债务，根据自身的职能定位和业务领域，结合市政府支持政策，进一步加强自身建设，规范投融资行为，提高管理工作水平。

六、有关要求

（一）统一思想、高度重视。

各地区、各有关部门要统一思想，高度重视，充分认识加强政府融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，认真做好加强政府融资平台公司管理工作。各区、县（市）政府要明确责任部门，尽快制定本地区加强政府融资平台公司管理工作方案。

（二）密切配合、精心组织。

加强政府融资平台公司管理工作政策性强，时间紧，任务重，涉及的部门和单位多、任务交叉多、项目数量多、债务情况复杂，各地区、各有关部门要各司其职、精心组织、密切配合，各项工作都要有指定部门和专人负责，确保工作顺利进行。

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关键词：地方投融资平台公司;金融风险;防范;化解

自20世纪80年代我国地方政府投融资平台开始出现以来，地方政府普遍建立了投融资平台，并且随着地方政府越来越重视投融资平台建设，地方投融资平台公司的数量和规模不断扩大，尽管为地方经济发展创造了一定的条件，同时也取得了较好的成效，但同时也面临着一定的金融风险，特别是地方政府债务危机的现象比较普遍，而且部分地区的融资平台当期债务本息已远超当地财政收入，潜在的金融风险一触即发。这就需要地方政府及相关方面一定要高度重视地方投融资平台公司金融风险防范与化解工作，特别是要运用系统思维和创新理念，着眼于破解地方投融资平台公司面临的一系列金融风险，采取更加有效的措施，推动地方投融资平台公司金融风险防范与化解工作取得更大突破。

1地方投融资平台公司面临的金融风险

地方投融资平台的风险已经被国家银行、金融监管部门列为行业最高的三类风险之一。从当前地方投融资平台公司面临的金融风险来看，比较突出的是债务率过高，普遍存在偿债能力不足的问题。比如一些地方政府为了能够获取更多的建设资金，利用地方投融资平台公司进行举债，而且已经超过全年财政收入水平，这使地方投融资平台公司在发展的过程中可能面临较大的金融风险；再比如还有一些地方投融资平台公司不注重自身发展模式创新，特别是在开展投融资的过程中还没有进行科学的研究和分析，特别是在投资领域过于重视基础设施建设，导致地方投融资平台公司收效不高，进而可能引发一定的偿债危机。还有一些地方投融资平台公司在开展投融资活动的过程中，面临一系列投资收益风险，比如某地通过对12家地方政府融资平台进行调查，投资收益风险主要来自项目建设前、中、后期三个阶段，占比分别42.5%、31.7%、25.8%，投资决策缺乏科学性的问题比较突出，因而面临一系列投资决策风险。此外，很多地方投融资平台公司还面临国家宏观政策变动风险，特别是由于国家越来越重视地方投融资平台管理工作，同时也要求在防范和控制系统性风险方面狠下工夫，这就对地方投融资平台公司如何更有效的防范和控制风险提出了新的更高的要求，但很多地方投融资平台公司由于具有一定的“行政化”特点，因而在金融风险防范与控制方面仍然存在诸多不足，特别是在金融风险防范与控制方面缺乏高度重视，导致出现一系列不该出现的风险。

2地方投融资平台公司金融风险管理存在的问题

2.1金融风险防范意识不强。从当前地方投融资平台公司来看，尽管在服务地方经济发展方面做了大量卓有成效的工作，但由于地方政府投融资活动越来越多，而且很多地方政府还出现了“过度投资”的现象，这就直接导致地方投融资平台公司面临着一系列金融风险，但地方投融资平台公司并没有深刻认识到防范金融风险的重大价值，在经营与发展的过程中，还没有将稳定市场预期、防范区域性、系统性风险上升到战略层面，地方投融资平台公司“债务风险”相对比较突出。深入分析地方投融资平台公司金融风险防范意识不强的原因，最根本的就是地方政府为了促进地方经济发展，投资规模越来越大，但却没有对金融风险进行系统的研究和分析，这也直接导致很多地方投融资平台公司缺乏“量力而行”的意识。2.2金融风险管理体系落后。目前很多地方投融资平台公司在这方面做得不够到位。比如一些地方投融资平台公司还没有深刻认识到国家对于防范和控制系统性金融风险的高度重视，在开展金融风险管理工作的过程中缺乏深入地研究和积极地探索，特别是没有从地方投融资平台公司的特殊性入手将投融资工作风险管理工作进行有效结合，甚至一些地方投融资平台公司没有建立比较完善的金融风险管理制度，金融风险管理工作缺乏规范化和有效性。还有一些地方投融资平台公司在开展金融风险管理的过程中，没有建立比较完善的组织体系，同时也没有将其纳入绩效考核及目标责任体系当中。2.3金融风险化解机制薄弱。从当前地方投融资平台公司来看，普遍面临一定的“债务风险”，但很多地方投融资平台公司还没有建立比较完善的金融风险化解机制，导致地方投融资平台公司金融风险越来越大。由于地方投融资平台公司属于国有企业，因而很多地方投融资平台公司不重视公司治理改革和创新，特别是由于地方投融资平台公司设立的初衷是为本地基础设施建设提供融资服务，平台融资后所投入的项目大多是半经营性或非经营性的，因而公司治理不够完善，特别是由于地方投融资平台公司项目投资计划、资金回笼情况、贷款余额、融资规模等普遍不对外公布，这也直接导致无法形成科学地监督机制，特别是外部监督不够到位，对于出现的风险也没有采取有效措施进行化解，因而导致地方投融资平台公司债务风险愈演愈烈。2.4金融风险监测工作滞后。要想更好的防范和化解地方投融资平台公司金融风险，至关重要的就是要加强金融风险监测工作，但目前很多地方投融资平台公司对金融风险监测工作还没有给予高度重视，这也直接导致地方投融资平台公司面临更多的金融风险，特别是当出现金融风险的时候无法更有效地化解。比如一些地方投融资平台公司没有利用大数据技术开展地方投融资平台公司金融风险监测工作，对投资、融资等活动可能出现的各类风险缺乏数据收集与分析，金融风险防范的前瞻性、战略性以及针对性不强；还有一些地方投融资平台公司不重视金融风险监测工作的系统性建设，比如很多地方政府以及监管部门在防范和化解地方投融资平台公司金融风险方面做得不够到位，同时也重视投资收益，导致出现了一定的投资收益风险。

3地方投融资平台公司金融风险防范与化解措施

3.1强化金融风险防范意识。地方投融资平台公司要将金融风险防范与化解工作上升到战略层面，将其与地方投融资平台公司经营、管理、创新等紧密结合起来，通过卓有成效的金融风险防范体系和运行机制建设，最大限度提升金融风险防范与化解能力。这就需要地方投融资平台公司在经营与发展的过程中，要将行政化与市场化紧密结合起来，特别是要更加重视市场导向，地方政府应当赋予地方投融资平台公司自主经营的权利，使地方投融资平台公司真正成为市场主体。地方投融资平台公司则要大力加强金融风险防范工作，在开展投融资活动的过程中，应当将落实国家防范系统性风险作为重中之重，积极探索财权与事权合理划分的运行模式，强化投融资活动与防范金融风险的有效融合。3.2完善金融风险管理体系。对于地方投融资平台公司来说，开展金融风险防范与化解工作，至关重要的是要构建更加科学和完善的金融风险管理体系。这就需要地方投融资平台公司要从有利于促进自身可持续发展的战略高度入手，切实加强金融风险管理工作。要进一步健全和完善金融风险管理制度建设，从地方投融资平台公司的特殊性入手，将管理工作与金融风险管理进行有效地结合，努力构建既具有针对性又具有系统性的金融风险管理制度，并加强制度的执行力，比如可以将投融资活动与绩效管理进行有效结合，并且要建立目标责任制度。完善金融风险管理体系，还要更加高度重视金融风险管理组织体系建设，特别是要将全面管理作为重要的原则，使各个方面、各个部门、各层次人员都参与到金融风险管理当中，努力形成合力。3.3优化金融风险化解机制。由于地方投融资平台公司面临的最大金融风险就是“债务风险”，因而应当建立相对比较完善的“债务风险”等金融风险化解机制。比如地方投融资平台公司为了更加有效化解“债务风险”，可以采取债务分类管理的方式，既要尽量化解存量债务，又要尽量减少新增债务，特别是要从地方政府的财政收入情况入手，强化地方投融资平台公司债务化解的有效措施，并且要多听取地方投融资平台公司的意见和建议。优化金融风险化解机制，还要进一步规范地方投融资平台公司投融资行为，特别是要严格按照相关法律法规的要求开展投融资活动。要进。一步优化地方投融资平台公司监督机制建设，要对地方投融资平台公司投融资活动进行多层次、立体化、全方位监督，确保地方投融资平台公司投融资效率和效益。3.4加强金融风险监测工作地方投融资平台公司在开展金融风险防范与化解的过程中，要把加强金融风险监督工作作为重中之重，只有做好这项工作，才能在防范和化解金融风险方面取得更好的成效。这就需要地方投融资平台公司建立相应的金融风险监测机制，比如在开展投融资活动的过程中，对于可能出现的风险应当做好“风险点”监测工作，制定相应的金融风险防范与化解预案，一旦出现金融风险可以做到迅速反应。加强金融风险监测工作，还要进一步强化数据思维，通过对各类信息和数据进行收集与分析，找出存在的薄弱环节，制定有针对性的风险防范与化解措施，并且在开展投融资活动过程中进行有针对性的防范与落实，进而能够有效地化解各类潜在金融风险。

综上所述，作为为地方经济发展提供资金支撑的地方投融资平台公司，尽管已经成为市场主体，但由于很多地方投融资平台公司具有一定的行政化特点，还没有将自身的发展与市场进行有效对接，这也直接导致地方投融资平台公司面临更多金融风险，但目前很多地方投融资平台公司还没有深刻认识到加强金融风险防范与化解重要性的认识，积极探索防范和化解金融风险的有效模式，重点要在强化金融风险防范意识、完善金融风险管理体系、优化金融风险化解机制、加强金融风险监测工作等诸多方面取得突破，努力使地方投融资平台公司科学和健康发展。

参考文献

[1]薛眉眉.地方政府融资平台风险管理研究[D].扬州:扬州大学,2018.

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地方政府通过组建融资平台进行城市基础设施建设方面的融资由来已久，但投融资平台发挥主导作用则是从2008年应对金融危机的冲击开始。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被视为对地方政府组建投融资平台的肯定和鼓励。

随着地方政府融资平台的数量和融资规模的飞速发展，其潜在风险引起管理部门的高度重视。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司的管理，2010年6月国务院了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题》的通知，这体现了管理部门在肯定地方融资平台公司应对国际金融危机中发挥积极作用的同时，也关注其亟需解决的问题。

本文通过对某地区融资平台公司的调研，对其面临的问题进行剖析，进而提出政策建议，以促进其规范发展。

二、地方政府融资平台的基本情况

1、融资平台主要集中在区县，但融资总额各区县相差较大

在该地区可以界定为政府融资平台的公司中，23%的融资平台公司隶属于市本级，77%的融资平台公司隶属于区县级。在该地区的融资金额中，64%的资金为市本级的融资平台公司所融资，36%的资金为区县级融资平台公司所融资，在区县融资的总额中，融资最多的区县占区县融资总额的33%，融资最少的区县仅占区县融资总额的0.8%。

2、资金主要投向公益性项目，且以基础设施为主

目前，融资平台公司所筹资金用于公益性项目的资金占融资总额的59%，用于准公益性项目的资金占融资总额的22%，用于非公益性项目的资金占融资总额的19%，由此可见，融资平台公司所筹资金的81%用于公益性和准公益性项目。在用于公益性项目的资金中57%投向基础设施建设领域。

3、融资方式单一，且融资期限较长

截至2010年3月，融资平台公司通过银行贷款方式所获取资金占融资总额的85%，其他方式融资仅为融资总额的15%。在通过银行贷款所筹资金中中长期贷款占全部贷款的84.69%，短期贷款仅为全部贷款的15.31%。

4、融资平台盈利能力较差，还款以政府性资金为主

从某地区的调研情况来看，该地区政府融资平台公司的净资产收益率仅为4%，低于全国同行业的平均值。融资平台公司只能依靠政府资金来偿还剩余的银行贷款，需要政府还款的金额占总额的47.67%，项目收益还款占总额的36.7%，单位自有收入还款占总额的15.63%。

三、地方政府融资平台面临的问题

1、宏观经济方面

（1）政策规定强调整齐划一，未能体现地区特点。从目前国家颁布的有关地方政府融资平台政策来看，在文件中关于地方政府融资平台的相关管理规范及建议，都是采用全国统一的标准，没有将各地区经济发展的不同状况及职能一并进行考虑。根据这种统一标准的政策来规范地方政府融资平台必然会造成某些地区管理上的扭曲。

（2）政策变动频繁，影响融资平台的预期。2008年底为应对金融危机的冲击，中国人民银行和中国银监会联合了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，该意见被视为鼓励地方政府组建融资平台。时隔一年，国家有关部门又出台了对地方政府融资平台的清理规范。在这短短的一年时间内，前后政策变动使得地方融资平台处在“冰火两重天”之中。政策的这种逆转式变动，会严重影响地方融资平台的预期，使其无所适从。

（3）货币政策趋紧，后续融资不足。“十二五”期间，我国宏观经济政策从“保增长”向“促转型”转变。货币政策由适度宽松变为稳健，这表明未来五年，我国货币信贷的增速将会放缓。同时，银监会要求各商业银行在货币从紧的背景下，要确保全年的小企业贷款增幅不低于本机构当年全部贷款的平均增长速度。由此可见，政府融资平台的信贷额度将会减少，这在一定程度上会导致融资平台公司在建项目的后续资金供给不足。

2、银行系统方面

（1）银行收益压力大，贷款金额迅速膨胀。大多数商业银行的收入还严重依赖息差，净利息收入在银行营业收入中所占比重平均高达83.74%。商业银行要保持收入增长就必须扩大信贷规模，以量保利。2009年以来地方政府融资平台需要大量资金的同时，商业银行为了保证收益需要大量放贷，二者一拍即合，这就造就了2009年地方政府融资平台的贷款金额急剧增加。

（2）银行风险控制严格，政府贷款有保障。我国的银行监管体系一直将商业银行的风险控制放在首位。虽然大多数企业经营面临资金压力，但依托政府信用的地方财政，包括其直接担保或隐性担保的政府融资平台，成为商业银行唯一可以信赖的对象。为了能够吸引政府融资平台的贷款，各商业银行对政策的把握不同，放贷标准也不同，行业内的不规范竞争问题严重，而政府融资平台倾向于选择条件宽松的银行作为合作对象，这些反而不利于银行信贷风险的管理和控制。

（3）监管不力，存在多头放贷。由于地方政府融资平台的贷款期限较长，且有政府背景，银行与政府融资平台之间地位不对等，信息不对称。银行对政府融资平台贷前调查和贷后资金监控困难，政府融资平台间相互担保问题普遍，这虽然既满足了银行贷款担保的要求，也满足了政府融资平台融资的需要，但是这种担保必然会对以后的还款产生影响。同时，一个政府融资平台往往同时运作多个项目，在多家银行都有贷款，存在多头放贷现象。

（4）还款过于依赖政府，风险加大。根据对某地区的五家重点融资单位的调查，截止到2010年3月需财政资金还款的金额占贷款总额的85.3%；银行贷款还款的金额占贷款总额的7.0%；单位自有收益还款的金额占贷款总额的6.6%；企业债还款的金额占贷款总额的1.1%。可以看出，需要由财政性资金还款额度约占全部还款额的八成以上，债务风险高度集中。加上各区县土储分中心的债务，政府还款压力将进一步加大，必然导致债务风险的加大。

3、融资平台方面

（1）融资平台各自为政，缺乏总体规划。随着城市化建设进程的加速，在资金需求压力下，政府融资平台“各显神通”，自行融资。目前该地区政府融资平台存在各自为政、一事一议的现象，缺乏整体规划、统一管理、统一的年度融资和债务收支计划。各融资单位根据建设任务、资金需求和融资能力，自行确定融资规模，自行筹集资金，游离于政府债务管理体系的监督，政府无法全面掌控和统筹管理，导致应由政府承担还款责任的债务不能实现完全意义上的财政部门综合控制，由此导致政府债务风险被放大。

（2）融资渠道单一，融资成本增加。目前，政府城建资金的融资渠道主要局限于银行信贷和财政拨款两种方式。由于我国地方政府的财权和事权不匹配，导致地方财政没有过多的资金投入到城市建设当中，而在其融资结构中，银行信贷的比重却较大。这就使得地方政府在融资渠道单一的现状下，资金需求难以为继，与地方城建投资规模日益扩大，资金需求量不断上升形成明显的对立，融资压力将不断扩大。

此外，地方政府投融资平台采用的银行贷款这种间接融资方式，其融资成本相对于发行企业债券、中期票据等较高，未能充分发挥具有政府背景的投融资平台直接融资成本低的优势。同时，由于存在多个职能相近的融资平台，也会分散政府资源、增大局部风险。

（3）融资平台债务管理不规范，缺乏风险应急机制。从目前政府债务和融资初步核查情况看，政府债务专网中的统计数据只是全部债务余额的一部分，还有不少实际应由政府承担的债务并未统计在内，且对潜在风险的应急机制尚未形成。

（4）平台资产以土地为主，还款能力与还款期限错位。政府融资平台的资金是以土地为抵押进行的借款，土地的变现能力和流动性不强。由于多数政府融资平台所投资的项目具有公益性，其还款来源主要依靠土地的变现，然而在还款期内，投资项目相关土地出让难以实现，打破了原有的还贷对应关系。

四、政策建议

1、明确地方政府与融资平台的责任

要杜绝地方政府融资平台间的相互担保现象，地方政府与融资平台之间可以采取委托关系，对不同类型城建项目的融资平台进行分类管理，通过引进民间资本等途径，促进投资主体的多元化，改善股权结构。在全面了解政府投融资需求的基础上，将融资计划与财政中长期预算平衡理念相结合，根据财力增长情况估算当期合理的融资规模；提出科学的融资建议、整体的融资计划，协调各部门，监督指导重大投融资活动。

因此，应由财政部门牵头，制定加强政府融资平台的管理意见，明确各部门的管理职责。财政部门要逐步实行债务收支和政府债务预算管理，要与财政中长期预算平衡计划相结合，统筹安排融资预算。融资平台公司要实行专户管理、专账核算，定期将项目资金使用情况报送财政部门。加强各部门之间的协调配合，构建有序管理的高效机制。

2、加强金融机构对融资平台的信贷监督

现阶段，银行业金融机构要保持货币信贷政策的相对独立，加强对融资平台公司的放贷管理，重点从以下方面着手。

首先，由市金融局牵头，引导和协调各金融机构，对各项融资进行审慎处理，保证政府重点项目资金链的完整。对符合地方发展长远利益的融资项目，应按照信贷规定，尽可能予以资金支持。其次，审慎评估地方财政未来融资能力和偿债能力。不仅要看准确反映当地经济发展速度、质量和效益的若干重要量化指标，更要关注政府对资源使用的效率和可持续性。再次，稳妥确定授信额度和贷款发放。对地方政府融资平台贷款规模实行总量控制，按一定比例计算设定融资总量限额，杜绝其过度融资。最后，金融监管部门应加快制定防范融资平台风险的统一行业标准，确保风险可控。银行金融机构应增强风险调控意识，加强贷前、贷中、贷后管理和自律，防止出现信贷风险。

3、规范债务管理，完善政府债务风险监管体系

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关键词：国有融资平台资产管理；问题；措施

中图分类号：F540.34 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）003-000-02

面对国有融资平台公司的资产管理这一课题，我们要建立建全国有资产融资平台，对国有融资平台公司的资产要加强管理。这不但是一课题，更是一难题。对其资产要确保能够实现保值增值，以此来增强政府性的融资能力，同时还能增加国资收入，并对财政压力的减轻有着重要的意义。

一、目前，国有融资平台企业在资产管理中存在的问题与不足

（一）资产的粗放化管理， 导致严重的流失与损坏

国有融资平台企业的意识不到位，管理部门的理解不深刻，使资产管理制度迟迟不能建立和未能进一步将财产管理制度尽善尽美，导致资产的粗放化的管理， 和严重的流失与损坏。其主要体现在以下两个方面：其一，是资产处置随意， 国有融资平台企业对资产的管理没有一个规范化、公正化的审批程序。在这一环节中，其普遍存在低价处理与无偿借贷和担保的情形，且处置资产的收入通过职工福利的渠道，把国有资产变更为私有资产，导致大量的资产流失。其二，是资产有效保管的缺失和合理使用的程度过低， 较高比重的国有资产的丢失与损坏，使资产的实际使用寿命降低；同时，日新月异的更新换代速度， 导致国有融资平台公司的资产大量浪费。

（二）低效率的资金使用

国有投融资平台公司因其特殊性，使其忽略了融资能力的可持续性发展的建设。其主要表现在，国有投融资公司的资产负债率一般较高，然而净资产的收益率却较低。当债务危机出现时，虽然国家可以对之给予一定的支持，然而所给予的资金毕竟有限，加之政府担保的不可靠性，所以其还款能力的是否具有，最终无法得到全部的保障，进而对银行等金融机构带来严重的影响和巨大的危机，干扰有序进行的金融秩序。同时，居于前列的国有投融资平台型企业资产负债率高于50%的比重很大，但其净资产收益率反而都偏低，不难看出流入地方政府的投融资平台的偏低的资金使用效率。另一方面，从投资角度来看，领先于全国的地方性政府投融资平台企业的投资方向多集中于电力、城市交通、房地产和能源等领域。而这些领域都是资本密集型和资源密集型的企业，其回报周期长，和对就业吸收能力的有限，因而使之为了刺激经济所增加的信贷投放，当其流入地方政府的投融资平台时，刺激经济的效果就十分有限，资金使用的效率也较低。

（三）不规范的资产会计核算，不齐全的账簿设置，数量巨大的账外资产

在会计核算时，一部分国有融资平台公司将购置的固定资产的费用列支其中，但不计入固定资产；亦或是对无偿调入和捐赠的资产不做会计核算。还有一种现象也很普遍――不完整的账簿设置或没有明细账的账簿设置，导致总账与明细账不符，这一情况极易形成账外资产，使公司的实际资产数目不清，其资产的真实性和完整性不能够得到准确的验证。或部分资产长期挂账，不能按时进行清理， 形成了呆账、坏账，使资产流失。

（四）国有融资平台常投资于一些难以取得自身平衡性的项目上，具有一定的财务资产风险

因具有公益色彩的项目大多由政府融资平台所承担，项目本身的收益率较低，所以自身运营所带来的收益将还本付息能力的实现大大降低。故行贷款和各类企业债券等多数债务融资平台，都对政府采取了应收账款质押、土地资产质押、第三方担保、项目回购等增信方式。若一部分增信方法与财政收入和支付能力相挂钩的话，则这种财政隐性担保，将金融风险也带入其中，所以说这种风险是多年累积下来的结果。所以，当政府实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策时，这种方式的缺点立即得到迅速的放大。然而实际上，国有融资平台公司的财务资产还依然存在着较多的连带责任风险。

（五）监管机制的作用难以有效发挥

在形成、使用、处置等方面，国有融资平台的资产都缺少有效的管理机制。在资产的形成上，缺乏统筹性与科学性；在资产的配置上，缺乏公正性与合理性。由于家底数目不清，对资产分布的情形缺乏真实准确的统计，财政预算的约束力发挥的作用难以实现，也无法对之约束。加之，在资金来源的渠道上，公司具有多元化的特性， 所以，在筹集和使用资金的方面，其过低的透明度，极易导致在宽松的资产配置环境中的随意性、不公性与重复性。资产使用效率评价标准与评价方法因其缺失与失效，在资产的使用和利用上无法客观公正的对之进行约束和激励，导致因资产无法正确评估而使用效率低下。管理手段的落后和跟踪管理与统一信息数据资料的不规范， 导致其处于长期无人监管的状态。同时，普遍的帐外资产存在的现象，皆由资产的实物与价值的脱节管理所导致。而在资产处置的环节中的漏洞与缺失，导致处置程序和监督机制表现出了过多的随意性。而且财政同意管理中没有把资产处置的收入一起纳入，而是形成了单位的账外收入或者小金库，使国有资产流失，并为腐败提供了温床。

二、加强国融资平台公司的资产管理的措施

（一） 存量资产进一步优化

国有投融资平台虽然拥有数额庞大的资产，但是多数资产并未能发挥其作用。优化资产的结构，使现有资产得以盘活，进一步深化资本运营，使其能够满足未来资金的需求，这对于提高其盈利的水平具有深远的意义。而公司储备的土地资源，可以进行房地产行业的大规模开发，使储备的土地价值得到兑现，同时利用国家给予的优惠政策对土地资源继续进行储备。其中地段好、价值高的土地，通过成立独立的开发公司对之进行开发；而价值低或开发难度大的土地，则直接转让以快速回笼资金，以用于新的项目的建设。在无法掌控的经营领域上，公司可根据长远的战略发展和实际的投资需求，通过转让股权，积极退出，使资产得到高效利用，并进行新的投资或后期投资，使之得以迅速升值或变现。

（二）对国有融资平台公司资产管理的基础性工作进一步加强

1.开展产权登记工作

对国有融资平台公司资产的产权进行登记工作。通过对国有资产的清查和登记，从而依法确认国家对国有资产的所有权，以及单位对之的占有与使用的法律行为。为保证国有资产的安全性和完整性，及为使资产的所有者和使用者的合法权益得到维护和保障，故凡占有和使用国有资产的融资平台，都需按照法律法规进行申报、审批和产权登记。

2.统计报告制度的建立

国有资产总账和明细账的建立制度，不但要通过清查和核对资产与产权登记， 而且要对融资平台公司的国有资产账、表、报告和资产档案的管理机制进行进一步的完善。通过定期的盘点，对国有资产的增减和分布情况做出准确的记录，并使公司对资产的占有、使用、购置、变动、处置等做出书面的解释与说明。统一印刷和制定财务报表，向财政部门定期报送，将产权进一步的划分清晰，使其配置科学、使用合理、处置规范、监督公正、真实准确的管理制度建立起， 并成为分配预算资金和评资产绩效的科学、准确、可靠的依据。

3.发展融资平台公司的资产登记制度

不但要核对公司资产，还要对之进行全面的登记造册。做到账卡相符、账实相符、账账相符的要求，并使资产账、卡的制度确立。对于新的资产配置，公司在登记、建卡、设账方面要具有时效性，并且对之要深化和跟踪资产登记制度。

4.资产配置与定额标准进行统一规定

公司资产管理的关键是融资平台公司的国有资产配置定额的标准，同时也是资产管理中的一个难点。根据政府的要求和公司的实际需求，具体问题具体分析，使资产配置标准的制定更加合理和科学，确定房产、车辆和办公设备等的定额标准，对之进行统一的管理、调配和购置。其不但能让资产的存量盘活，按照一定的、统一的标准配置办公设施，还能降低行政的运行成本，打压攀比风。

5.资产购置、处置的权限和程序要进一步完善

关于大宗资产的购置，要在预算中列入，由政府的统一采购进行购置；而在处置大宗资产上，则通过统一拍卖的资产管理机构进行处置， 并将其收入统一纳入财政进行管理。

（三）进一步改进国有融资平台公司的资产监管体系

在建立健全国有融资平台公司的资产管理、营运和监督体系上，要遵循以下原则：政资分开、政企分开、所有权与经营权相分离，建立现代化企业管理体制，使资产管理与生产经营分开。一是建立资产监管部门，对管理公司资产的使用情况做到监督负责，建立健全公司的管理体系，使运营、考核评价、内外部监管等制度都有依据可循。二是确保融资平台公司的现代化管理制度得到健全和完善，真正发挥董事会、监事会、职代会的监督、决策的作用。

三、总结

总而言之，完善的资产管理制度对国有融资平台公司的发展、运营起到重要的作用，所以国有融资平台公司的管理者不要只重视本身的融资业务，还要加强公司内部的资产管理，保证公司的资产安全不受到损失，为公司的经营、发展提供良好的后勤保障。

参考文献：

[1]李丽虹.地方政府投融资平台企业财务风险研究[J].行政事业资产与财务，2012（10）.

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[3]张世福.当前地方政府融资平台存在的问题及对策探讨[J].现代城市研究，2011（12）.

篇5

关键词：河南省；地方政府投融资平台；风险；转型发展

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）26-0033-03

在过去的“十二五”期间，河南省加快推进新型城镇化，常住人口城镇化率由38.8%上升至46.6%，但离全国56.1%的平均水平仍有差距。城市基础设施的建设是城镇化的基础，随着河南省城镇化发展进程的加速，需要更多的资金来进行城市基础设施的建设。

一、河南省地方政府投融资平台面临的风险

地方投融资平台为政府拓宽了融资渠道，让地方政府能够综合运用各方面的资源，大大提升其整合资源的能力，为城市基础建设提供比较专业化、市场化的途径，也为银行贷款创设一个重要的平台。但由于自身的运作不够规范，因此也隐藏着一定的风险。

（一）还款风险

一是把经济效益特别是GDP增速作为衡量政府官员的工作业绩标准，极大地激发了各个地区发展地方经济的热情。二是随着城镇化的逐步深入，需要大量的基础设施建设资金，从而各个省份债务规模不断扩大。河南省地方政府债务规模也同样在急速扩张。在经济逐渐回升的形势下，社会资金需求量比较大。据万得资讯2016年9月份的数据显示，截至2016年9月底，地方政府融资平台的净债券发行额为1.07万亿元人民币（合1 600亿美元），远远高于2015年全年发行的9 460亿元人民币。

第一，平台公司融资混乱导致资金来源和资金担保不够清晰，导致多头贷款、多头担保，导致还款难。地方投融资平台的融资渠道比较多，在不同时期，地方政府经常由不同的责任人通过多个融资平台从多家银行获得贷款，债务管理也分布于不同层次、不同类型的部门，造成地方政府不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况，甚至商业银行对于地方政府的债务都不能全面摸清楚，极易形成政府债务风险。政府投融资平台承担的项目所需的资金规模普遍比较大、使用资金的周期比较长，应付利息比较高，会导致更大的资产负债率。河南省现有的投融资平台同样是从多家不同的银行获取信贷资金，放在同一个现金池中来满足项目的巨额支出。该行为不仅直接降低了各平台再融资时的信誉度，而且从不同银行举债导致地方政府债务总额过大，加重财务负担，增加商业银行风险和政府财政风险。甚至有些地方政府，为了偿还各银行的到期债务，采用拆东墙补西墙的方式，来暂时缓解财政危机。这种短期行为方式如果长期循环，必将给政府带来严重的危机，也会给政府带来财务上的潜在风险。某些商业银行在银行授信放贷环节比较不规范，一些商业银行在投融资平台进行贷款申请时，只要看到有政府担保就盲目授信，甚至不对所予贷款的资金用途进行分析和考量，更谈不上对后续资金使用的监督，隐藏着授信失败的风险。另外，银行在信贷资金的投向上也存在问题，民生性的信贷融资较少，却对其他生产性经营企业与投融资平台后管理放款比较宽松，脱离投融资平台设立的初衷，存在潜在风险。

第二，由于平台公司的盈利能力较低导致的还款难。地方政府融资平台的资产利润率不足1.3%，县级平台则更是几乎没有盈利。政府投融资平台自身的使命也决定了其开发建设的项目具有一定的社会公益性，这就造成其在经营过程别是在投入营运的初期经营业绩不够理想，盈利能力较低。从平台公司的资产构成来看，纯公益性的道路、桥梁、泵站、水库的在建工程是平台公司的主要存货，几乎占到平台公司资产中流动资产的100%。待这些存货工程完工并验收后，并不会给公司带来现金流，因为这些存货完工后要移交给城管局，以后产生的广告位收入、公用事业收入也不会给公司带来现金流入。所以，这类“存贷”虽然属于公司的资产，但是却虚增了企业经营利润。从收入的构成来看，平台公司的营业收入构成中绝大部分是营业外收入或补贴收入来实现资金的持续运转，尤其是县级投融资平台尤为严重，几乎达到100%。如果政府补贴决定了平台资金链的安全，这充分说明平台的营业利润比较小，甚至为负。

第三，是由于平台公司没有还款保障机制，导致还款难。地方政府融资平台的贷款和债券往往享有隐性政府担保，地方政府为了维持融资平台的偿债能力，经常提供现金补贴或资a注入。

（二）投资风险

平台公司治理结构不够完善带来的投资风险。治理结构影响的是企业的整体运行框架，好的治理机构就是建立一套委托关系明确、权责明晰，能够相互制衡、相互协调的系统的一套制度。河南投融资平台公司多为政府直接出资设立的国有独资公司，正是由于这种政府背景，使得公司的治理结构委托关系不够明确，治理结构有待进一步完善。

河南省现有的投融资平台治理结构倾向于政府导向，表现为三个方面。第一，客观上说，投资平台公司有些是企业法人，有些是事业单位法人，行政导向的机构设置比较混乱，给管理设置了无形的障碍；投融资平台的管理过程又缺乏完善的管理机制，经营决策往往也主要依赖于政府的政策导向，进一步加重了管理的不科学。第二，除了平台自身的缺陷外，从主观上说，投融资平台的很多管理人员是从各级政府部门选拔，本质上还是政府人员，由政府指派，不管是对企业管理还是对金融市场都缺乏专业知识和经验，并且没有足够的风险意识，这些都会造成决策上的重大失误。第三，由于成立和决策都倾向于政府导向，缺失应有的市场导向，因此，在投融资平台的监督制约机制上也不能按照企业来进行政府、自身及独立的第三方监督。由于监管缺失，有些地方政府投融资平台中存在着资本金不实、抽逃资本、向平台注入不实资产进行“滥芋充数”等现象，对于其经营过程更是缺乏有效监督和审计。从长期来看，市政建设和交通运输仍是河南省主要的资金投向，资金使用期限较长，债务期限与资金使用期限错位，如果河南省经济不能保持较快的发展速度，土地收益不能实现，地方政府也没有足够的财力来为其提供支持时，投融资平台的资金链就会面临断裂的风险。

（三）融资渠道单一带来的融资风险

目前，投融资平台的融资现状是间接融资有余，直接融资不足。在全省融资结构中，直接融资在债务性资金中所占比例大约为12%，而间接融资占比88%。直接融资因其没有中间环节，具有融资成本低、周期长、使用灵活便捷等特点。面对大量基础设施建设的资金缺口和政绩的需求，地方政府主要依赖融资平台大量举债。从债务融资期限和融资结构来看，融资平台项目的银行贷款占全部融资80%以上，且基本为长期贷款。地方政府在筹集基础设施建设资金方面面临着融资渠道单一等问题，风险集中度高。目前来看，通过出让土地收入、出具政府抵押担保承诺等已经成为一些地方融资平台公司的主要融资模式，大量贷款集中发放给地方融资平台，不仅导致商业银行因客户集中而产生新的风险，而且也因行业集中而产生风险。商业银行放款对象和行业的集中将导致风险不断累计、放大，也给商业银行的经营以及银行业监管带来巨大压力。

二、河南省投融资平台转型发展的对策建议

（一）增强平台的投融资能力

由于各个投融资平台发展的成熟度不同、管理的模式不同、规模不同，地方政府的投融资平台要结合自身的具体情况，充分激发内在的活动，以降低融资成本为原则，积极探索多元化的融资渠道。同时，各级政府也要对所属的平台公司进行整合和宏观指导，给平台准确定位，提升本级平台公司的整体竞争力。此外，要强化和规范平台公司投融资行为的信息披露，规范其会计核算，让平台公司透明化、让地方政府债务显性化。进一步拓宽平台公司的融资渠道，包括发行债券，尝试资产证券化融资，积极采取BOT、TOT、PPP等项目融资模式等。推进省级政府投融资公司在加快转型发展中建立基金大平台运作机制，继续在由省政府层面出资成立引导基金的前提下来吸引金融机构资金，由政府和银行合作共同成立城镇化建设母基金，然后再选择市（县）建立城镇化引导子基金。

国家开发银行河南分行主承的漯河市城市建设投资有限公司2015年度第一期中期票据日前在银行间市场成功发行，开创了河南省非省会城市融资平台发行中期票据的先河。对于市、县级政府投融资公司而言，目前要侧重吸引民间资本。市、县级投融资公司可以通过与社会资本合作、发展村镇银行及小额贷款公司等，为本地中小微企业开展融资服务。要积极引导市、县等融资平台向自主经营、自负盈亏的新型市场化投融资主体转变，拓宽融资渠道，帮助其实现转型发展。

（二）用市场来约束和规范平台的发展

一方面，平台公司必须以市场主体的身份回归到市场，只有以市场化的方式运作，平台才能得以实现良性循环、健康发展。对县级平台而言，要结合县域经济、整合中小企业，将地方政府资源、地方资金通过市场化模式，以“产业合营、区域合作”的思想，以实实在在的产业为基础，从以政府为依托的投融资主体，投融资平台向市场化的、区域性的产业发展运营平台转变。

另一方面，根据43号文规定，要剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，政府要逐步放开地方投融资平台公司，让投融资平台的运作机制实现公开化，让决策管理过程透明化。用现代企业管理制度来引导投融资平台公司的内部治理结构改革，加速完善以董事会为核心的法人治理结构，进一步规范董事会建设。加快内部经营机制改革，避免过多干预导致投融资决策失误，赋予政府投融资平台公司决策自。

（三）加强对政府投融资平台的监管

地方投融资平台为城镇化进程及城市基础设施建设大发展提供了良好的资金支持和保障，但由于缺乏对平台公司进行强制有效的监管，一些平台公司背上了过多的债务包袱，甚至一些平台公司难以维持。

河南省地方政府可以从国外较完善的监控体系中得到启示与借鉴。为保证地方政府披露财务信息的真实性，美国（市场经济体制较为完善）建立了较为完善的地方政府审计制度，此外还建立了专业监管机构、社会舆论两位一体的监管体系来监督地方政府债务的规模及其风险。为保证地方政府债务资金的来源可靠、使用科学合理，日本（中央集权特色）建立了由国家会计检查院（日本的最高审计机关，不受政府干涉）和地方检查委员会二位一体的监管体系对地方政府债务资金的往来进行全程监督；法国专门委托具有监管资质和技术能力的银行等专业的金融机构，由其来对政府债务的资金往来进行监控；澳大利亚则通过建立完善的政府债务预算管理体系，在对借款融资进行分类管理的基础上，借鉴金融市场的信用评级制度，对地方政府债务进行科学的评级并建立地方政府债务报告制度，进而实施对政府债务的监督；巴西则是直接由中央政府来管理地方政府的债务。

河南省是全国较早明确提出尝试建立三级地方投融资平台的省份，但省级以下的地方政府投融资平台管理体制比较混乱，需要综合治理投融资平台才能化解其面临的风险。第一，要做到政府监控和金融机构监控双管齐下。从河南省的省情来讲，由于城镇化进程的持续推进需要大规模的资金支持，因此，地方政府的债务要受中央财政的集中管理和约束，避免地方政府债务的过度膨胀。政府主要是对资金的需求进行管控和监督，金融机构主要侧重与对资金的来源进行管控和监督。从需求资金的一方和供给资金的一方同时对借贷款行为及规模进行栏窨刂坪桶压兀从源头来控制风险。第二，明确要求地方政府各级投融资平台层层披露其债务信息，保证投融资平台债务信息和财务信息的透明化，建立地方政府债务信息管理系统，利用大数据平台对地方政府融资平台进行有效监管。第三，需要建立及时应对风险的措施，对于监管中发现的问题要能够及时解决。因此，需要设置科学的地方债务预警体系，通过某些指标量化地方政府投融资平台的风险，及时对各级地方财政是否良好运行及面临的风险做出判断，从而有效防范局部性的债务风险。第四，加强地方政府债务的责任制度的建设。实行预算约束，明确偿债人的身份及所承担、应该承担的各种责任。各级地方政府债务要有明确的责任机构及负责人，要建立相应的责任追究制度，保证政府投融资平台的各项资金有制度约束、有人员负责、有机构监管。

在目前城镇化持续推进下，在现有的财税体制和新的经济形势下，政府财力依然在一定时期内无法独立支撑公共基础设施和公益设施建设，更是无法完成绿色城镇化进程中的生态建设，政府投融资平台还必须承担为城镇化发展基础项目筹资的任务，但也应注意防范和化解各种债务及经营风险，为城镇化的持续推进提供强有力的资金保障。

参考文献：

[1] 李国莉.当前投融资平台公司面临的困境与出路――以某平台公司为例[J].开封大学学报，2015，（3）.

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[3] 李天德，陈志伟.新常态下地方政府投融资平台转型发展探析[J].中州学刊，2015，（4）.

篇6

关键词：地方政府；投融资平台；金融创新

文章编号：1003-4625(2010)12-0035-05　中图分类号：F830.45　文献标识码：A

2009年3月23日，中国人民银行和银监会联合出台了《进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提到要支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。这被视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励，于是，全国各地纷纷创新发展理念，努力打造新形势下政府主导的新型投融资平台。在经历了2009年的信贷大潮和“4万亿”的投资刺激之后，大量的银行新增贷款流向了地方政府投融资平台。与此同时，地方政府投融资平台的发展也面临着一些问题和困难：银行负债多；融资渠道和方式还有待创新；融资平台本身可持续发展能力弱，还款来源主要依赖于财政逐年积累；风险放大等。2010年“两会”期间，对地方政府投融资平台的争议成为最大的热点之一，其存在的风险及如何发展问题引起了有关部门和专家学者的高度重视。

我国正处于工业化、城市化的快速发展阶段，各地城市基础设施、公共服务设施建设投资需求比较旺盛，有序利用地方政府投融资平台，是促进我国经济快速稳定发展的重要手段。鉴于地方政府投融资平台在经济生活中发挥的积极作用和地位，国家已经明确表示不会采用“一刀切”的方式“停掉政府投融资平台”，因此，规范地方政府投融资平台建设，创新发展途径将是急需重点解决的问题。

一、河南地方政府投融资平台发展概况

河南省在新型投融资平台建设方面进行了许多探索，借鉴重庆市和上海市投融资平台的构建经验，河南地方政府投融资平台的依托主体是组建设立综合性投融资集团，打造专业性的投融资平台。投融资集团之间实行专业化运作，主业突出。主要的国有投融资集团共同构成地方政府投融资平台的主体公司。近年来，河南省相继建立了不同类型的投融资平台，比如，河南省整合政府资源，搭建投融资大平台，成立河南省投资集团，经营省政府授权范围内的国有资产，成为省政府的投融资主体，目的就是要扩大政府的投资作用，优化政府的投资能力，集河南全省之力，形成一个投融资大平台，运用多种财政金融手段促进区域经济发展。而一些小规模的投融资公司也通过联合的方式，壮大公司规模，寻求更好的发展。这些不同类型的投融资平台在加快城市基础设施建设和产业升级，改善居民生活环境等方面，发挥了重要的筹资作用，于是一批省重大项目建设进程得以加快推进，民生工程、生态工程等体现科学发展观的重大建设项目投入大幅增加。

但是，目前河南政府投融资平台也面临着一些困难和问题，传统的政府投融资模式将越来越难以满足河南地方建设的需求。一方面，从注册资本上看，实力较小，河南最大的投融资机构――河南省投资集团注册资金也只有120亿元，与外省相比，如四川省政府投融资平台的四川发展(控股)公司注册资本为800亿元，差距很明显。根据河南省铁路、民航发展规划，2009―2015年河南省共有15个铁路项目，总投资约2760亿元，需河南出资约371亿元：郑州机场二期扩建总投资90亿元，需筹措资本金45亿元，资金缺口很大。另一方面，河南政府投融资平台的主要融资渠道集中在债务融资方面，债务融资中银行债务占60％左右，风险比较集中。同时，投融资平台募集到的资金主要投向公益性项目或与平台自身经营无关的项目，致使盈利水平普遍欠佳。再者，还存在投融资渠道和方式有待创新，投融资平台本身可持续发展能力弱等问题。因此，以现有政府投融资平台为基础，探索更加科学和有效的投融资平台运营模式，尽快完善和搭建一批有经济实力和核心竞争力的河南政府投融资集团，形成比较完善的投融资平台体系势在必行。河南政府投融资平台要在规范中发展，更要在创新中发展，需要通过不断创新投融资方式，努力拓宽平台的投融资渠道。

二、河南地方政府投融资平台创新途径

(一)整合资源，组建金融控股集团

根据国际巴塞尔银行监管委员会、国际证券联合委员会、国际保险监管委员会1999年的《对金融控股集团的监管原则》，金融控股公司指一个公司在拥有实业的基础上，可跨行业控股或参股，在同一控制权下完全或主要在银行业、证券业、保险中至少两个不同的金融业大规模提供服务的金融集团公司。金融控股公司最主要的特点是“集团混业，经营分业”，它通过对商业银行、证券公司、保险公司和非金融子公司的股权控制和对各子公司进行资本调度，并通过制定各种长期发展规划来实现各子公司间在资金、业务和技术上的合作，从而实现资源的有效配置，降低成本，提高效率，获得混业经营的正面效应。

金融控股集团作为一种有效的金融组织形式，是金融机构综合经营的必然选择。从国际金融业的发展历史看，综合经营在大部分时期被多数国家所采用，是金融业发展的常态；而分业经营只是特定国家特定阶段的产物，属于一种特殊形态。当今天下，综合经营在中国以外的世界主要经济体已基本成为现实。而我国金融业由于种种原因目前仍为分业经营体制。但从发展趋势看，综合经营今后将是中国金融业发展的必经之路。从目前河南省投融资平台建设发展来看，金融控股集团雏形渐现，但是与国内较为成熟的金融控股集团如中信控股、光大集团相比，还有一定的差距。

1.控股金融企业中缺强有力的银行。无论从资产规模、业务规模、客户规模、支付结算和资源配置的功能以及风险控制的能力上，银行在较长一段时期还将在我国的金融体系中处于主导地位，这也决定了不能抛开银行组建金融控股集团。国内比较成功的中信控股、光大集团等金融控股集团均以银行为主干。河南地方政府投融资平台目前尚缺乏控制一个强有力的商业银行作为核心企业来整合金融资源。

2.金融控股公司在国内处于实践摸索阶段，无明确政策和成熟的理论为依据，同时也没有成功的企业可借鉴，特别是区域性的金融控股公司。目前我国的金融控股集团主要还停留在理论研讨和实践摸索阶段，尚未出台有关金融控股集团的法律，也没有明确的司法解释。金融控股集团作为一类特殊的公司，没有金融企业资格，通常被视为一般工商企业，除可以适用《公司法》的一般规定外，没有专门适用的法律制度；金融控股集团的定义、类型、法律地位等基础问题也没有解决，使得其发展受到限制。

金融控股集团的公司治理机制和健全的内控制度也正处于探索阶段。

3.监管部门监管导向倾向于提高金融企业经营独立性，通过限制单一最大股东持股比例等方式削弱大股东对金融机构的控制力，对今后金融控股公司管控控股金融企业提高了难度。

4.金融企业管理经验相对较少，金融人才储备相对不足。河南省虽然已有一定的金融、财务人才储备，但是在组建大型金融控股集团的过程中，金融人才仍相对不足。

今后，河南政府应在全面清理现有的地方政府投融资平台，防止平台数量盲目增加的基础上，整合资源组建金融控股集团，建立统一的新型投融资平台，使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职能在统一的政府投融资体制机制下协调运行。

1.整合地方城市商业银行和城市信用社，引进国内外战略投资者，组建具有河南品牌、机构逐步延伸全国的股份制商业银行。

2.加快组建中原财产保险公司，通过保险公司筹集长期规模化资金，投资于资金需求规模大、投资周期相对较长的基础设施、公用事业等领域，为产业发展提供长期、稳定的资金支持。

3.着手控股金融企业战略投资者和财务投资者的寻找。为满足监管部门对于金融企业股权分散的监管要求，保持金融控股集团对控股金融企业的控制力度，防止产生股权纠纷，需要从现在着手寻找具有参股省内金融机构意愿，以获取收益为主要目的，不介入具体经营管理的战略投资者和财务投资者。

4.及早探索研究金融控股集团的管理及内控机制。鉴于国内金融控股集团仍处于探索阶段，各项政策尚不完善，需及时跟踪国家在金融综合经营方面的政策方针，尽早研究借鉴国内金融控股集团的经营管理经验，探索研究金融控股集团的管理及内部机制。

5.加强金融人才的培养和引进，做好人才储备。一方面在现有地方政府投融资平台内部培养锻炼懂金融、懂管理的员工队伍，另一方面积极引进金融管理人才，为组建金融投资集团做好人才储备。

(二)设立股权投资基金，拓宽融资渠道

河南政府投融资平台发展过程中最大的问题是投资规模与资金来源不匹配，融资渠道单一，风险分散程度小。要解决这一问题就必须着眼于拓宽投融资平台的资金来源，改善平台公司单纯依赖银行信贷的间接融资格局，打通直接融资渠道。设立股权投资基金应作为河南政府投融资平台直接融资的有效措施之一，以便形成包括间接融资和直接融资在内的多元化融资结构。

股权投资基金，又称私募股权投资基金(PrivateEquity Funds)是通过非公开方式募集机构投资者或个人的资金，一般对非上市进行权益性投资，通过控制或管理使所投资公司获得价值增值，最终以上市、并购或管理层回购等方式出售持股获利。该基金在组建方式上分为公司制、合伙制等组织形式，是由基金管理人管理、基金托管人托管，并由投资者按照其出资份额分享投资收益，承担投资风险的基金。

从20世纪70年代各国开始放松机构投资者投资限制后，全球私募股权基金蓬勃发展，目前已经发展成为仅次于银行贷款和IPO的重要融资手段。近年来，随着“金砖四国”经济持续、高速增长，海外的私募股权基金纷纷把目标转向这些新兴市场，中国的私募股权基金表现得异常活跃。但就河南省的发展状况来看，虽已经和省外的各类投资基金进行了多种类型的合作，但投资基金数量少、规模小，一般都属于投资于企业初创期的风险投资(VC)性质，投资于成长期的股权投资(PE)和产业基金性质的股权投资基金尚属空白。设立股权投资基金对河南政府投融资平台建设意义重大。

1.河南政府投融资平台设立股权投资基金的可行性

设立股权投资基金是政府投融资平台向市场化迈出的重要一步，应作为河南政府投融资平台在新形势下的战略选择。按照传统的思想观念，政府投融资平台是“官办公司”，与股权投资基金的利益是冲突的。其实不然，因为政府投融资平台分别隶属于不同国有投资公司，从职能定位上看，国有投资公司应定位于企业层面，不是政府机构，应享有《公司法》所赋予的权力和承担相应的责任。地方政府投融资平台设立股权投资基金是通过地方政府投融资平台公司与基金管理公司共同设立，一般采用合伙制，通过契约约定相关的权利和义务，只需在地方政府发改委、工商局登记备案即可。

股权投资基金的资金来源主要是长期投资者，如风险基金、养老基金、保险公司等。从国际上的普遍做法看，股权投资基金的机构投资人主要是保险、社保、银行等。我国由于民间资金非常丰富，富有的个人、民营企业、一些国有企业都可成为股权投资基金的认购人。尽管我国目前银行、证券、保险不能直接作为股权投资基金的认购人，但这些机构都有投资公司，可以通过它们进行直接股权投资，或通过它们对高端客户发行理财产品、集合信托、集合资产管理计划进行直接股权投资。相信国家一旦出台金融机构作为股权投资基金合格投资人的政策，股权投资基金将迎来快速发展的时期。

2.河南政府投融资平台设立股权投资基金的相关政策依据

2009年10月23日，重庆高速集团首次尝试境外股权融资，它通过国际市场的招标、转让高速公路的经营权，建立起一种新的基础建设融资模式，这是中国首例高速公路实现境外融资，为河南政府投融资平台设立股权投资基金提供了很好的先例。

目前，国家有关股权投资基金管理的各项政策正在加紧制定中，国家发改委会同国务院有关部门制定的《股权投资基金管理办法》经过十年的准备，已基本成形，将在征求有关部门意见基础上呈报国务院，有望很快出台。

同时，国家对公司上市(包括创业板)相关法规和制度已逐步完善，比如中国证监会最近宣布，拟扩大开立证券账户的投资者范围，允许合伙企业等组织形式的投资者依法开户，再加上不少地方政府投融资平台属下都有上市公司，这就为股权投资基金的顺利退出提供了保障。

3.对河南政府投融资平台在融资方面的意义

企业的融资方式主要包括：银行贷款、发行债券、股票市场融资、吸收股权投资四类。根据企业价值理论：V=(K+1)E，根据资本预算和风险偏好理论，K为企业根据风险偏好事先确定的负债与资本比例，V为企业价值，E为股权资本价值。可见对任何企业来讲，壮大股权资本价值是提高企业价值的根本。股权资本价值的提高主要靠外部资本投入和自身盈利形成的资本积累。由于我国股票资本市场的不健全，政府投融资平台在股票市场上扩大资本比较困难。另外，地方政府投融资平台发行企业债券、非金融企业债务融资工具，也必须取得国家相关主管部门的批复，同时涉及主承销商、会计师事务所、律师事务所、评级机构、债券登记公司、托管人、信息披露等许多环节，周期长，成本较高。因此，适当吸收股权投资对提升政府投融资平台价值，减少银行系统风险的积聚，提高融资能力都具有非常现实的意义。

4.对河南政府投融资平台在投资方面的意义

目前河南政府投融资平台在投资方面主要是为省政府的投资决策服务，但同时也应看到，在面向政府的同时不能背对市场，也应具备在市场中选择项目、运作项目进而盈利的能力，设立股权基金，在满足政府投融资平台一定投资需求的基础上，还可进行市场化的项目操作，适应资本市场的游戏规则，从而更好地运作政府交办的各类项目。

5.对河南政府投融资平台在吸引战略投资者方面的意义

由于政府投融资平台的地方政府背景，平台公司在吸引战略投资者方面难免有许多顾虑和限制。组建股权基金，一方面可以吸收外来投资者的资金，同时股权基金并不谋求对投资企业的控股权，可以满足政府投融资平台资金需求，免除有关顾虑和限制。利用股权基金可以作为吸引全国投资资金的运作平台，加强政府投融资平台与国内外财团的合作与交流。

河南地方政府投融资平台设立股权投资基金过程中应注意的问题：

1。寻找合适的基金管理公司

股权投资基金运作本身涉及项目管理、公司财务、企业价值评价、金融工程、证券发行承销、国际金融市场等较为前沿的金融、经济实务，对操作人员的理论和实务都有很高的要求，因此需要引进国内外知名基金管理公司合作。在股权投资基金有限合伙制组建模式中，根据《中华人民共和国合伙企业法(修订)》规定，地方政府投融资平台公司只能作为有限合伙人对基金有限合伙企业债务承担有限责任，基金管理公司作为一般合伙人对基金有限合伙企业债务承担无限责任，股权投资基金通过基金管理公司实现“集合投资、专家理财”的功能。在出资额上，按照惯例，基金管理公司出资占基金规模的百分之一。在管理收益上，基金管理公司按照基金募集资金额的1％～2.5％收取管理费，并按照基金投资收益的10％-20％提取业绩奖励。在基金事务执行上，按照项目投资额度的大小，在基金管理公司的投资决策委员会、董事会、股东会、基金事务执行合伙人、基金持有人大会上实行分权制。由于基金管理公司在基金的组建方案设计、牵头发起设立、项目选择、投资管理、基金的到期清算中发挥重要的作用，直接影响到基金投资人的收益和到期投资现金回报率，影响政府投融资平台公司未来的融资能力，因此，政府投融资平台设立股权投资基金必须选择好基金管理公司，应重点关注基金管理公司的以往业绩、高管团队素质和过往简历，关注基金管理公司的项目选择标准、项目评估标准、投资决策程序、项目管理模式、增值服务计划、基金退出渠道等方面，加强与基金管理公司有效合作。

2.寻找合适的基金合伙人

成立股权投资基金的核心困难是要找到合适的基金合伙人。股权投资本身具有一定的风险性，因此如果由某一公司全额出资的话，将会承担全部风险。因此建议寻找合适的基金合伙人共同组建公司制股权投资基金。目前河南省等待证监会批准上市的企业有75家左右，考虑到可以在中小板、海外市场上市的公司，全省可以优选100-200家左右的企业作为目标客户，开展股权投资业务。此外，基金合伙人最好分布在适合基金投资的领域，一般包括高科技、高级技术装备、生物工程、房地产、电子科技等，这样有利于投资基金把握产业动态。选择好合适的基金合伙人对做好投资基金极为重要。

3.适时成立河南风险投资集团和河南产业基金

中期来看，成立河南风险投资集团和河南产业基金都会是河南政府投融资平台扩大融资渠道、优化投资结构、发展金融产业的重要途径，都需要分别设立。可以在成立股权投资基金的同时，不断完善论证工作，待条件成熟时，吸收其他社会资本成立河南省风险投资集团，作为全省高科技企业的股权投资平台；同时，积极筹备组建设立河南产业基金，如基础产业投资基金或倡议设立中部崛起基金，以此开拓出河南政府投融资平台新的融资空间，寻找良好的投资机会。

(三)各平台公司内部组建财务公司，加强资金管理

财务公司是在市场经济运行机理的作用下，由企业集团以产权结合、建立资本纽带为基础形成的实现产融结合的金融组织形式，它是由大型企业集团投资成立，为本集团提供金融服务的非银行金融机构。随着大型企业集团发展到一定程度和规模，内生型的产融结合方式――集团财务公司就应运而生。财务公司以其独特的优势和功能，已经成为我国现阶段大企业集团实现产融结合、快速发展的最佳金融组织形式。各投融资平台公司内部成立财务公司，拥有强大的金融资本后盾，应该成为河南政府投融资平台建设今后发展的一项重大举措。

目前，河南政府大型投融资平台公司的资金管理实行的是资金相对集中管理的模式。通过“跨银行现金管理平台”，以银企直连的方式实现与各合作银行数据系统的对接，各集团每个成员企业都在集团公司结算中心开户，把闲置资金存放在结算中心，集团本部和各企业在内部的资金管理系统内进行结算、投资、融资、预算、审批、核算等各种业务管理。该模式目前没有完全将成员企业的所有资金都集中到各集团，而是将部分资金集中，资金所有权不变，投融资体制不变，资金支配权不变，资金收益权不变，虽有效调剂了各集团总部与成员企业、成员企业与成员企业之间的资金余缺，促进了资金运转，实现了集团资金的内部良性循环。但要使各平台公司在较短的时间内做大做强，实现跨越式发展，现有的资金管理模式已经不能满足其发展的投融资和资本运作的需求。据统计，世界500强中，拥有自己的财务公司的已超过三分之二。在国内，海尔、中石化等大型企业均成立了自己的财务公司。以财务公司为平台，以资金集中管理为手段，以为地方政府服务为宗旨，以实现资金效益最大化为目标将成为各投融资集团今后的主要资金管理模式。

1.财务公司和结算中心的优势互补，进一步强化资金管理

鉴于财务公司与原有的结算中心两种机制各有千秋，各投融资集团可以同时设立财务公司与结算中心，实行一套班子两块牌子，充分利用两者的优势对资金进行管理，一方面通过财务公司规范集团的业务流程、拓宽业务范围和融资渠道，另一方面通过结算中心强化对下属企业的管控和监督，节约财务费用，以及合理避税等。既可以强化各投融资集团集中资金管理的力度，又充分发挥了对外融资的渠道。

2.构建封闭结算网络，进一步完善资金集中管理的基础

在继续沿用现有结算中心管理模式的基础上，各投融资集团需进一步加大对参控股企业的资金归集力度，所有下属控股企业必须在财务公司开立内部账户，形成结算网络，同时可以在当地外部商业银行保留个别专用账户，但是各集团对成员企业在外部商业银行的存款实行限额集中管理，企业超限额富余资金也要上存集团公司，各下级单位需用资金时随时调回。内部成员单位之间的产品销售统一在财务公司内部结算网络中进行，一般不对外进行现金结算。

3.建立新的体制构建模式，拓宽融资渠道

财务公司成立后，融资渠道进一步拓宽，经申请不但可以在成员单位内部开展协助实现交易款项的收付、票据承兑与贴现、吸收存款，而且还可以对外进行同业拆借、发行债券等。发行财务公司债券是财务公司拓展融资渠道的主要方式。目前企业的流动资金来源主要集中于银行的短期流动资金贷款，具有期限较短、利用困难的特点，企业发展中技术改造、中长期发展战略所需中长期资金无法满足。财务公司的债券发行不但可以扩大财务公司的中长期资金来源，还可以为财务公司债券进入银行间债券市场和同业拆借市场奠定基础。

4.有效利用自有资金拓展对外投资业务

一方面，财务公司利用自身金融专业优势，借助熟悉金融运作规律的专业人才，企业集团和成员企业进入证券市场，进行专家理财，提高各集团资本运作能力和盈利水平，最终实现集团内部业务的专业化分工，帮助和促进集团业务向多元化发展。另一方面，各集团可以通过财务公司对高速发展的行业进行股权投资，甚至兴办中外合资金融机构，使集团进入新兴或高端金融领域，实现金融投资的多元化，创造财务公司及其集团新的利润增长点。而且，还可以通过渗透于集团成员单位，在很大程度上完善公司的股权结构，提高集团的投资能力，也可以为被投资单位的规范发展奠定基础。

参考文献：

[1]邹晓峰等，地方投融资体系建设的基本方向和政府角色定位[J],中国集体经济,2009,(16)，

[2]邹宇，加快政府投融资平台转型是实现可持续发展的必然选择一由政府主导向市场驱动转变[J]，城市,2008,(11).

[3]余萍地方政府投融资平台建设研究[J]，黑龙江对外经贸,2009,(5).

[4]谭长路，地方政府投融资平台建设的模式分析[J].甘肃金融，2009，(12).

篇7

关键词：投融资平台公司；债务风险；市场化

一、引言

地方政府融资平台是由地方政府及相关机构以财政注资或土地、股权等资产注入的形式成立的。河南省是中原腹地，在中原经济区这一国家战略中占据重要位置。随着中原经济区和新型城镇化建设的深入推进，河南省地方政府需要大量资金予以支持，融资问题日益严峻。

过去十年间，河南省级融资平台有序发展保证了重大建设项目的顺利推进，为中原经济区建设发挥了积极的作用，然而其发展中也存在着诸多亟待解决的问题。本文在中原经济区建设背景下，对河南省级地方政府投融资平台的发展现状、存在问题等进行分析，在此基础上，提出了若干发展建议。

二、河南省级地方政府投融资平台发展现状及问题分析

（一）发展现状

1.河南省级融资平台的职能规划：省级平台要坚持公益性、指导性和发展性，投资范围有五个方面，其一是跨区域基础设施和产业建设，涉及交通、能源、水利、环保等诸多领域；其二是产业结构调整，农业产业化和公司改制重组；其三是科技进步和自主创新；其四是运用市场化的方法推进公益性事业的发展，涉及文化、教育、卫生设施及经济适用房等诸多领域；其五是对市、县的政策性中小企业担保公司进行增信和再担保。

2.河南省级融资平台的规模：河南现有省级平台十余家，规模较大的有省投资集团、省交司、省国控公司、省农开公司、省铁司、省文司、省水司、省直属行政事业单位国有资产管理中心、省国土资源开发投资管理中心、省民航发展投资有限公司。其中，投资集团属于综合性投资公司，投资涉及电力、金融、水泥、造纸、交通、房地产等行业。其他公司是省级专业投资公司。这些融资平台公司主要从事相关领域的投融资活动。省级平台是融资河南省融资大户，2013年河南省金融工作专项方案中要求新增融资达到5200亿元，其中省级平台融资要达到1000亿元，占到全省目标的19.2%。

3.河南省级融资平台的融资渠道：近几年，河南省级地方政府融资平台公司资产负债率较高。2011年规模排名前十的省级平台中，资产负债率平均达67.13%，而省投资集团、省交司、省国控公司的这一比率超过了70%。在这些债务中，银行贷款占了大部分。虽然这些平台在资金融通的渠道拓宽上进行了不断的摸索，出现了股票、债券、信托、金融租赁以及BT、BOT等诸多融资方式，但是这些渠道所获得的资金量少，银行贷款仍然是获得资金的主要渠道。

从河南省的2012年度省级投融资公司投融资目标统计表中我们可以知道，除了河南铁路投资有限责任公司和河南省民航发展投资有限公司没有银行贷款外，其他八家公司贷款额达到395.96亿元，占总融资额620.392亿元的63.8%。而债券融资、信托融资、金融租赁融资、BT和BOT等其他方式融资分别占到15.5%、8.4%、3.8%和11.4%。更甚者，股票融资额为零。

（二）存在问题

1.注册资本不到位。河南省级平台注册资金主要由财政资金和相关国有资产股权构成，注册资本不到位的情况较普遍。2010 年河南省审计厅对省文司、铁司等五家融资平台公司进行了专项审计调查。结果表明，到2010 年4 月末，这几家公司注册资金缺口87.25 亿元，占总注册资本的70.1%。

此外，一些平台公司在贷款或者借款到位后抽出部分注册资本金。还有一些平台将公益性资产注入，比如公园、学校、城市道路等。这些公益性资产并不会产生现金流，注入的目的是为了扩充资本，从而更好的融资。注册资本不到位给投融资平台的发展带来了负面影响，不利于平台信用建设，使融资成本增加，效率下降。

2.还款来源过分依赖财政且没有保障。当前，财政补贴、土地出让收入以及项目收益是河南省级投融资平台的三种还款来源。土地出让收入和项目收益容易受国家相关政策的影响而发生变化，例如房地产市场调控，一些项目收费权取缔等。关于房地产市场调控政策，最近的就是2015年3月1日开始实施的不动产登记制度。各个地方在房地产市场调控上也有相应的政策。这些政策势必会影响土地出让收入，使相应的还款来源不稳定。而省级投融资平台所投资的项目一般期限比较长，短期内难以收回成本，不能归还到期债务；所投资项目的收益一般不高，通过项目收益来偿还债务具有一定的难度。

地方政府一般会为平台的贷款提供隐性担保，即当平台不能够按期归还贷款时，政府会出面干涉，成为债务的偿还人，提供财政支持。最终，还款来源会过分依赖财政。由于《担保法》规定国家机关不能够作为保证人，这就意味着地方政府为融资平台提供的担保并没有法律效力，地方政府可以不履行担保责任，也就是说融资平台依靠政府财政来归还债务并没有保障。不仅在法律层面上是这样的，现实情况也是如此，地方政府的财政收入有限，以2013年河南省财政收支为例，财政收入3686.81亿元，支出5582.31亿元，其中的缺口很大，依靠财政完全兜底并不现实。

3.平台行政化倾向明显。地方政府融资多以政府资金管理部门为主，政府一般是平台的幕后担保人。河南省级融资平台公司股份中，国有股份独大，使董事会难以实现制衡和监督功能。平台公司高层通常由当局来委派，他们并不是职业经理人，缺乏市场经营管理的经验。公司很多决策更多的是政府行为而不是一般意义上的市场行为。此外，很多平台公司没有设立完善的法人治理结构，比如缺少董事会。省投资集团、省航司、省国控公司、省农开公司和省文司设立了董事会，其他的省级平台公司缺少董事会，没有形成有效的权力制衡机制。

三、本文结论和政策建议

（一）结论

河南省级地方政府投融资平台在取得长足的发展的同时也面临诸多的问题。在现阶段，一些政策文件相继颁布施行，例如43号文，以及2015年1月1日起实施的新《预算法》，都赋予了地方政府有限的发债权，提出经国务院批准，省一级政府能够适度举借债务，在限额内发行政府债券，用来筹集预算中必需的建设用资金。同时要求政府与公司分清责任，公司债务由公司承担，政府不得为其提供担保和偿还债务，政府也不能够通过公司来举借债务。政府与社会资本合作的，按商定的规则依法承担有关责任。

随着这些政策文件颁布施行，河南省有望不久通过发行政府债券来进行融资。这能够有效缓解融资压力。但是现在仍然处于过渡期，以后即使政府可以发行债券来融资，额度仍有所限制，省级地方政府融资平台在项目融资方面地位依然重要。平台为政府项目融资的职能会逐步剥离，为此，平台需要进行市场化的改革，在现有的过渡期内，这些融资平台应该借助这个机遇发展自己，力图建立系统高效的投融资机制。

（二）政策建议

中原经济区建设所需资金庞大，而河南省级地方政府投融资平台又面临诸多问题，在上述背景下，如何创新发展投融资平台，关系重大。文章认为，应该从如下几个方面来努力：

一是坚持政府主导、市场运作。一般地，对于一个项目来说，政府看重的是项目的社会效益，而市场看重的是项目的经济效益。但是，政府和市场并不是彼此分离的，应该秉着利益共享、风险共担的原则，一起建设基础设施，提供公共服务。市场是一只无形的手，应该充分发挥市场的资源配置作用。为此，政府应该转变职能，不能够包揽一切，让融资平台能够市场化运作。这样的话，政府和市场可以相互制衡，既可以提高市场主体参与的积极性，又能够减轻政府的财政压力。

根据河南省社会发展的需要，制定合理的项目投资计划，既能够满足政府的政策意愿，又要按市场规律办事，以求降低融资成本，防范潜在的风险。在风险得到控制的情况下期望获得更大收益，让平台得到持续发展。

二是投资主体多元化，经营管理市场化。对于省级投融资平台所投资的项目进行简单的分类，有产生经济效益和不产生经济效益两种。其中，产生经济效益的项目有商业性项目和准公益性项目两种。前者包括节能减排、高速公路、电力、电网、通讯、铁路、港口、机场等，这些项目有一定的盈利能力。后者盈利能力较弱，包括教育、科学文化、医疗，城市供水、供热、供气，垃圾处理、公交、保障房等。不产生经济效益的项目一般是公益性项目，包括城市道路、桥梁、环境治理、生态建设、农林水利等。对于产生经济效益的项目可以引进社会资本来进行投资，并且制定相应的政策来保障社会资本的合法权益。不产生经济效益的项目由于对社会资本不具有吸引力，政府仍然是投资主体。

地方政府可以是这些平台资产的所有者，然而平台的经营管理权应该独立出来。即平台所有权和经营权应该相互分离，政府与平台公司可以是委托的关系。政府不能够过多干预平台公司的运营以及内部机制，包括决策制定、管理人员的确定。平台公司应该依照市场化的要求独立自主经营，不断提升竞争力。

三是建立风险防范和控制机制。首先，严格监管平台的银行贷款行为。加强各银行的贷款审批制度，加强总行对“仍按平台管理类”贷款的集中审批和管理。在流程上做到贷款的前、中、后期的全面监管。

其次，对于平台债务规模进行管理，规范平台公司的举债行为，不断清理其债务。切实做好平台债务清算核实工作，摸清债务底数，把握整体规模。

此外，地方政府投融资平台应该构建风险预警系统。对于债务风险来说，可以设立一系列风险指标，如负债率、长短期偿债率等，来反映平台的债务情况，并进行动态监测，判断和分析，及时拟定风险解决办法，最大限度的控制平台债务风险。

四是整合国有资产，提升融资平台经济实力、核心竞争力。河南省部分省级融资平台规模小，实力弱，缺少竞争力。为此，第一，要整合地方国有资产，将流动性强的优质国有资产注入地方政府融资平台。例如，可以将一些优质矿产资源配置到省国土资源开发投资管理中心。第二，尽快充实注册资本，盘活现有资产，吸收社会资本。投资项目可以多采用BT、BOT或者PPP等有社会资本参与的资金融通模式。为稳定有序地发展混合所有制，省级地方政府融资平台可以作为社会资本参与进来的混合所有制改革的试点。第三，加快省级平台公司的股份制改革，允许社会资本参股，鼓励有条件的平台公司整体上市或者参股企业上市，从而在股票市场上融入所需资金。第四，完善平台公司的治理机制，采用市场化运作，提高现有资产的使用效率。对现有的平台公司进行整合，使其具备一定的规模化。（作者单位：河南工业大学经济贸易学院）

参考文献：

[1] 潘亚岚，徐欢萍.城镇化过程中的地方政府融资.杭州电子科技大学学报[J].201408.

[2] 蒋志芬，付淑换.地方政府融资平台的风险防范与规范发展.金融教学与研究[J].2014 03.

[3] 时朝霞.城镇化建设中的地方政府融资平台风险管理研究.内蒙古金融研究[J].201405.

篇8

关键词：地方政府投融资平台；债务危机；债务偿还

中图分类号：F830.59文献标识码：A文章编号：10074074（2012）06014809

一、问题的提出

地方政府投融资平台是由地方政府组建，通过划拨土地，辅之以财政补贴等作为还款保证的，投入资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，其重点投向主要以市政建设、公用事业等项目为主，主要包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。“十一五”期间，地方政府投融资平台为中国走出金融危机困境，经济实现“保八”增长目标立下汗马功劳，同时为消化经济过剩，改善民生，实现经济效益和社会效益的双重丰收做出了贡献。“十二五”以来，中央两年新增投资1.18万亿带动4万亿总投资已经完成，在北美经济前景迷茫、西欧经济恶化、亚洲经济降温的背景下，我国经济遭遇着外部需求疲软，内需严重不足的双重困境。在宏观环境趋紧的背景下，地方政府投融资平台风险面临考验。尽管在2012年政府工作报告中指出，虽然当前我国国债余额总量约为10万亿元左右，占GDP的比重不足25%，远远低于国际公认的60%的安全标准，但实际情况远没有所说的那么乐观，我国地方债务规模已达10.7万亿元，中央债务加上地方债务总额占GDP的比重已达到约50%，接近警戒线水平，并且我国各地方政府的隐性债务还将继续扩张[1]。因此，地方政府投融资平台的风险问题成为困扰中国经济进一步发展与稳定的问题。

二、地方政府投融资平台的双重不完全问题

我国地方政府投融资平台的产生是我国财税体制改革不完全的产物，其双重不完全问题的根源则是我国当前的干部任用制度。一直以来，我国地方政府行政长官基本由上级政府任免，因而上级政府自然成了地方政府各级官员的委托人；同理，政府投融资平台是名为公司建制下的法人单位，实际上却是带有浓重政府色彩的组织，平台的高层管理人员均由地方政府行政长官任免，绝大部分来自于原政府的财政局、发改委、计经委等政府要员，因此平台高管与地方政府官员之间又形成一种委托与的关系。但是以上两种都是不完全的，不能用传统的委托理论来解释。

（一）地方投融资平台的不完全问题

普遍观点认为，地方政府投融资平台的几何倍数增长成为产生风险的主因，由于监管不力与法律法规的缺失导致平台资金运营管理欠规范，加大了其自身运营的风险[12]。但是，为什么政府急于扩张地方政府投融资平台呢？主要原因是分税制背景下中央与地方政府对财权与事权分配现状的漠视[3]。1994 年的“分税制”改革以来，中央政府与地方政府的财权和事权的比例关系发生改变，地方政府自扩大，各级地方政府促进地方经济发展的积极性被激发，但地方税依然是地方政府主要预算内财源，这一税项难以维持地方经济的快速增长带动对基础设施与公益服务的巨大需求，而市政债券的发行也难以满足这一需求，地方政府平台的建立成为解决这一问题的突破口。2008年美国次贷危机以来，中国外向型贸易发展受阻，中央政府实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策以扩大内需，投融资平台进入新一轮高速发展时期。截至2008年，全国各级政府投融资平台达到3 800家以上[4]。2009年3月中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见中提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。此时，县级投融资平台遍地开花、势如破竹，县均投融资平台由几家迅速增至十几家。截至2011年12月底，我国地方政府投融资平台共10 000多家，其中70%以上的为县级投融资平台。

理论上讲，地方政府与投融资平台形成了委托关系。按照传统委托理论，委托人和人都是经济人，行为目标都是为了实现自身效用最大化。在委托关系中，委托人的收益直接取决于人的成本（付出的努力），而人的收益就是委托人的成本（支付的报酬）。因而，委托人与人相互之间的利益是不一致的，甚至是相互冲突的。因而，委托人与人之间需要建立某种机制（契约）以协调两者之间相互冲突的利益[68]。信息不对称与不确定性是在委托关系中产生道德风险的的根源[4]。但现实中，我国地方融资平台并不是传统的委托管理，它形成了地方政府与平台，平台与政府之间的双重关系，并且，平台项目融资，项目运行涉及到一种特殊的银企关系[9]，地方投融资平台债务激增风险所反映的不只是中央与地方财政分权不当的问题，更深刻地反映了现有的公共资本投融资体制存在的缺陷[10]。

（二）地方政府和上级政府的不完全

在地方政府与上级政府的委托关系中，地方政府对预算支出规模扩大呈现内生放大的效应[3]。地方政府为了自身政治利益的需要，会有强烈的政绩欲望，他们就会极力扩大支出，甚至不惜举债，形成地方政府扩大预算规模的内在激励。虽然上级政府拥有种种对地方政府的监督职权，但具体对财政预算与支出、公共物品的生产函数和成本函数以及各种公共服务的需求等方面，地方政府有更多的话语权，上下级政府之间的信息不对称问题突出，对于诸多地方政府提出的预算请求，上级政府也无法拥有充分的信息来判别其真伪和提出异议。由于官员的效用是预算规模的增函数，近年来遭金融危机的袭击，中央实施了4万亿扩大内需的投资计划，给了地方政府扩张支出的机会，地方政府扩大支出行为客观上为上级政绩“增光添彩”，只要地方政府的预算规模没有大到引发社会动乱和经济动荡边界，上级政府或官员是不会采取严厉的控制措施，相反还会采取默许的鼓励。由于现行的预算体制的不完善，在理性的驱使下各级政府与官员都会产生大量的投机与短期的支出扩张行为，预算支出规模逐级扩大，产生强烈的放大作用。因此，地方政府扩张地方债务内在逻辑性得以发挥。因此，从当年6月国家审计署的审计结果公告看，截至2010年年底，全国地方政府性债务余额107 174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67 109.51亿元，占总债务的62.62%；政府负有担保责任的或有债务23 369.74亿元，占总债务的21.8%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16 695.66亿元，占15.58%。

（三）投融资平台与地方政府的不完全

上级政府与地方政府的不完全关系致使地方政府债务扩大的内在激励，这种内在激励反而成为地方政府与投融资平台不完全委托关系的根源。一方面地方政府想方设法扩大支出，增加政绩，另一方面我国《预算法》明确规定不许地方财政列赤字和发行债券，因而，成立政府投融资平台式的公司成为各地方政府变相举债的工具。2008年开始，大量的地方政府投融资平台遍地开花、势如破竹。截至2011年12月底，我国地方政府投融资平台共10 000多家，其中70%以上的为县级投融资平台，工、建、农、中四大行平台贷款余额分别为6 800亿，4 298亿，3 977亿，3 949亿，共计1.9万亿。政府投融资平台是名为公司建制下的法人单位，实为带有浓重政府色彩的组织。各地方政府投融资机构注册资金的来源绝大多数是当地人民政府、发改委或地方国资委的全额国有资本金注入，其建制均为注册的公司制法人企业，高层管理人员绝大部分来自于原政府的财政局、发改委、计经委等政府要员。从另一层定义看，此类公司具备地方准财政的性质，其经营管理不是以盈利为目的，其收入的大部分来自于当地政府的财政补贴，支出的方向是行使地方政府的部分职能，这就决定了其经营的目的与利润最大化或公司利益或股东利益最大化相背离，违反了委托的基本假设前提。

三、基于双重委托：地方投融资平台风险的一个分析框架

西方传统委托理论主要是针对上市公司的一种分析框架，由Coase（ 1993）、Jensen 和Meckling（1976）、Fama 和Jensen（ 1983）等提出，后由众多的经济学家和公司治理专家加以扩充和发展，是一种较为成熟的公司治理问题分析框架。委托理论的核心问题是解决所有权和控制权相分离问题，解决股东与经营者之间的利益冲突问题。[11]不完全是指委托双方基于一种特殊的裙带关系或脐带关系，而两者之间产生了居多的预算软约束问题，从而导致不能完全履行原来的商业约定。基于分税制背景下地方政府投融资平台的双重不完全问题是导致平台风险扩大的主要原因。

（一）分税制背景下地方政府投融资平台风险的产生

因而，上述机制可以简单表述为：在经济滞胀条件下，政府的融资决策会导致银行放贷增加，此时一方面会引起过度消费及投资，另一方面会导致资产价格泡沫增加，这是放贷增加会导致问题与风险贷款增加，同时过度的消费与投资也会导致不良贷款增加，这是一旦资产破灭，银行危机产生，导致平台融资债务增加。如图4所示。

（三）平台风险加大导致地方政府平台债务风险扩张

下面用一个两期模型来进行分析。假设融资平台生存两期，在第一期融资平台通过融资获利获得收入，它获得的收入除了用来满足该期的开支外，其余用来储蓄，融资平台在第二期不融资，主要靠第一期的储蓄来满足其在该期的开支，因此每期拥有两代融资平台，t期和t-1期。

利率的增加对储蓄的影响则取决于替代弹性的大小，这是因为利率的增加对经济的影响有两方面：第一，由于利率增加，使得融资平台在第一期的开支成本增高，因此融资平台会把第一期的开支减少，从而提高储蓄水平；第二，由于利率的增加，融资平台的储蓄收入增加，从而总收入增加，为了使开支路径平滑，将导致融资平台每期的开支都可能增加。因此利率的增加对储蓄的影响取决于哪一种更突出，也就是取决于替代效应和收入效应的大小，如果替代弹性大于1，第二种效果突出，从而储蓄上升，反之则下降。如果替代弹性等于1，这两种效果正好抵消，从而利率的改变不影响融资平台的储蓄水平。

一个融资平台的预算约束是，其开支的现值必须小于或等于其初始 财富与其劳动收入的现值之和。与此相类似，政府的预算约束是，其购买物品与服务的支出的现值必须小于或等于其初始财富与其税收收入（减去转移支付后的净值）的现值之和。

四、对策与建议

从上面的分析可以看出，地方平台风险的产生有其历史的原因，但是风险的扩张则是地方政府与融资平台行为的结果。因此，要解决地方政府投融资平台风险问题，必须从源头解决双重不完全问题，而双重不完全问题则需要以微观主体为切入点，从宏观方面进行综合协调，两者相互相成。

（一）微观角度

从微观角度看，规范融资平台行为，建立和完善融资约束机制，加强对资金的监管力度，防控地方政府融资平台贷款风险成为解决地方政府投融资平台不完全的症结所在。一是要规范投融资平台公司的行为，对其进行清理规范。具体要对已经设立的投融资平台公司进行分类清理规范，对新设立投融资平台公司严格依法办理。二是清理并妥善处理投融资平台公司债务。清理各类综合性投资公司与行业性投资公司所在的债务[12]，包括投融资平台公司借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务；明确存量债务偿还责任，不得单方面改变原有债权债务关系，防范道德风险发生；妥善解决原计划由投融资平台公司承担投融资的在建项目后续资金问题，防止“半拉子”工程出现，造成资金损失与浪费。三是加强平台投融资管理。投融资管理包括融资管理和投资管理，一方面需要银行金融机构严格规范对投融资平台公司的放贷管理，加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理；另一方面平台投融资项目必须符合有关政策要求，投融资资金要严格按照规定用途使用，投融资和担保要严格按照相关规定执行。

（二）宏观角度

宏观角度看，转变政府职能，完善政府债务管理体制，强化对融资平台监督管理是理顺地方政府与中央政府关系机制，解决两者不完全问题，化解由这种不完全产生风险的关键所在。一是重新厘清中央与地方政府职能关系。从根本上看，地方政府投融资平台产生是地方政府财权和事权不匹配而形成的复杂结果，地方政府大量承担经济建设职能但同时在财权上受中央政府的约束[13]。因而，推进“公共服务型政府”建设，让地方财政从“吃饭财政”与“建设财政”中走出来，真正向“公共财政”转变；同时需要改进对地方官员的政绩考核办法，逐步建立经济发展、民生改善与环境保护等多重标准的科学评价体系，引导各级地方政府投融资行为朝理性化方向发展[14]。二是逐步理顺和完善政府债务管理体制。我国庞大的地方政府债务种类多样，成因复杂，隐形债务或或有债务占比相对较高，中央政府要合理监督并引导地方政府债务向“显性化”发展，完善统一领导与财政归口管理的财务管理体制，明确债务范围和统计口径，正确计算政府债务率、偿债率等预警指标等。三是强化中央政府投融资平台监管职能。中央政府与地方政府应发挥出资人作用，加强对投融资平台监管工作，建立由财政部门、审计部门或委托中介机构对地方政府债务资金的使用进行专项审计，对平台项目的债务偿还能力、收益能力与社会经济效益等进行综合绩效评价，将地方政府债务纳入领导干部任期经济责任审计范围[15]；严格执行项目资本金管理制度，跟踪贷款资金使用去向，防止贷款资金被挤占与挪用。

参考文献：

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[13] 刘兆云.地方政府投融资平台风险及其防范措施――基于地方政府投融资公司视角[J].企业经济，2011（6）.

篇9

关键词：地方政府；财政投融资；管理对策

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）10-0-02

经济发展需要政府对公共基础设施进行财政投融资，但是，财政投融资过多，又会使政府面临巨大的债务风险，因此就需要对财政投资资金进行严密监管和严格控制。这就需要财政部门思考如何进行投融资，如何寻找政府融资对经济发展支持与制约的平衡点？如何强化投融资监管？从我国金融改革和政府改革的角度考虑，拓宽融资渠道，强化财政监督，创新投融资监管体系，应该是强化财政投融资管理的重要途径。

一、财政投融资的主要模式及辅助手段

1.财政投融资的基本概念

所谓“财政投融资”，是指政府财政部门在国家预算一般会计和特别会计之外，进行长期投资和贷款的金融活动。它以国家的信用为基础，通过多种渠道筹措资金，有偿地投资于具有公共性的领域。这是一种政策性投融资，是介于传统的财政投资和一般商业性投资之间的一种新型政府投资方式，将财政融资的良好信誉与金融投资的高效动作相结合的资金运作方式。它主要为提供公共物品的基础产业部门融资，其资金来源一般是财政拨付的资本金和吸收的社会资金。

2.政府投融资主体及平台

通过下设的公司性质的实体进行投融资是财政投融资的主要方式。这种投融资主体（以下简称为主体）一般由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入股权、土地等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。例如：青岛市属国有投资公司有青岛国信、城投、华通等集团公司，各区、市还有自己的下属投资公司（或中心），多个局（委）也有开发投资公司，如隶属于市交通运输委的“青岛交通开发投资中心”等等。人们通常习惯上把这种投融资主体再加上相互合作的担保公司、相关机构、相关信息管理系统（网站）等整个系统称为投融资平台。

3.创业投资基金

近年来，各地政府纷纷成立创业投资引导基金管理中心，目的是推动创业基金的设立，并进行规范化管理和引导。政府利用引导基金介入，与想在本地投资的企业或者基金联合在本地成立新的基金，一方面提升投资机构信心，另一方面利用本土优势，协调各方面关系，可以推进项目建设顺利发展。截至2012年底，仅在青岛登记备案的创业投资基金已达10家，注册资金13.5亿，管理基金规模已达20多亿元。调查发现，这些基金大多数投向了中小企业，而且是其中的高新产业，很好地促进了高新产业的发展和企业调结构转方向。

4.政府投融资模式的配套担保措施

（1）建立为农民服务的城乡社区建设融资担保有限责任公司。以农村的“四权”为担保，即农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、居民房屋所有权和林权等“四权”可进行担保融资，建设新型农村社区建设融资模式，激活农村土地、山林等多种资源要素。

（2）建立为中小企业融资服务的担保机构。以青岛市为例，2009年9月，由青岛市政府出资成立了青岛华商汇通投资有限公司。2013年5月，青岛市政府与山东省再担保集团签订《推进中小企业融资战略合作协议》，通过再担保、担保等方式扩大合作银行对担保机构和中小企业的综合授信额度。2013年7月，青岛城投集团设立青岛城乡社区建设融资担保有限责任公司，是省内资金规模最大的融资性担保公司。

（3）推出中小企业股权投融资平台。目的是促进各类中小企业的产权流转和并购重组，拓展中小企业融资渠道。

二、地方政府投融资管理问题分析

近几年，各地在财政主导或引导下投融资方面发展较快，取得了较大的成绩，但是也存在一些问题，很多地方的投融资平台尚处于初步发展阶段，体系建设还不够完善，存在多头融资、多头监管、信息分散的问题，凸显出财政管理方面还存在一些需要解决的问题。

1.借鉴和利用国际投融资水平不高、融资额较少

虽然多个地方政府借鉴了一些新的国际投融资手段，如：设立多种创业基金、发行债券、使用BOT等，但与国外成功案例相比，存在着借用国际融资金额较少，使用外国政府和世界金融组织贷款少以及国际贸易使用出口信贷不多的问题。

2.政府可给予平台的资源较少、平台偿债能力堪忧

一是政府给予融资平台的可利用资源较少，或者可利用价值不高，平台公司更多的是依靠政府背景向银行等进行融资，政府因此承担很大的担保责任；二是公共基础设施很难由建设或者经营方自行定价运营收费，这些项目盈利能力往往不及预期，如海湾大桥、海底隧道等至今没有进入赢利状态，导致后续类似较大项目难以利用BOT等方式收费，或者运营回收周期变长。三是融资平台公司所投资经营的大多是公共基础项目，总体盈利水平不会太高，目前靠公司盈利支付融资利息尚可，两年以后大量进入还款期，本息相加将是巨大的负担，到那时继续融资的能力将逐渐变弱。

3.投融资规模增加过快、负债结构不合理。

投融资规模快速上升、投资效益下降、投资风险上升的现象，导致政府宏观调控对资源配置应起的基础性调控作用减弱，配置职能失灵。此外，融资结构单一，依靠银行贷款融资占比较高债券融资所占比率太低，比如青岛，银行贷款达82%以上，充分利用资本市场融资的能力较弱，债券融资，仅占18%；在投融资平台建设中，政府投融资比例较低，大多为1：4，财政投资占比较小，而且缺少相应的资本金补充机制。

4.缺乏统一的投融资监管平台和管理机制

在财政投融资关系中，既涉及广大投资者、投融资主体、政府内的多个部门，又涉及银行等多种金融机构，当事各方信息极不对称。在政府中涉及多个层级的政府和部门，而且不在同一个融资平台，经常有同一个项目经过包装在不同渠道、不同银行进行贷款或发行债券的情况，导致各级政府都无法准确的、及时的掌握融资总量，也是一个极大的风险，这说明缺乏统一的投融资监管平台和信息管理及共享机制。

三、地方财政投融资管理对策

自2011年以来，中央政府已经认识到地方政府财政投融资特别是各种融资平台存在的问题，在清理规范地方政府融资平台的大背景下，政府财政需要加强对融资平台等财政投融资加强管理，拓宽融资渠道，创新融资和监管方式。

1.拓宽融资渠道，丰富融资手段

（1）拓宽基础性项目的投融资渠道。充分利用多种金融手段，如通过综合授信的一篮子融资计划，扩大政府的投融资渠道。可以采用承兑汇票的方式，即先期存入20-30%的保证金，开立100%的全额银行承兑汇票，作为支付工程款项的资金，到期按期偿还银行的债务，同时在商业银行取得综合授信。通过这种方式，资金可以长期滚动使用，从而变流动资金贷款为中间业务和票据贴现业务，从而摆脱了依靠银行提供信贷的单一性。

（2）盘活存量资产。土地是城市的最大资产，盘活存量资产应以建立土地储备制度为突破口。在具体运作中，要把握好土地供应总量，注重“卖”“养”并举，优化土地开发环境，提高土地融资效益，为平台公司提供更多的融资资源。

（3）采用多种方式搞活增量资产。深化政府投融资体制改革，放眼国际国内资本市场，大胆尝试各种现代融资方式，拓宽融资领域，大量使用债券融资、可转换债券、上市融资、风险投资、项目融资、利用外资、广告补偿、社会保障基金等方式。

2.进行制度创新，完善投融资管理制度

要改变过去以经济效益指标为主，政府项目考核为辅的考核模式，实现自主经营项目考核和政府项目考核并重，分别考核，综合评价，建立标准化、规范化的投融资管理制度。

一是要完善融资管理制度，明确融资项目分类、融资主题、融资方式、融资成本、融资风险、融资监管、信息等方面的限制。

二是要完善投资效益评估办法，明确投资项目的考核分类、实施主体、考核标准等，加强对项目的进度、质量、安全、投资预算和资金成本、信息透明度和可信度的控制，以提高财政投资的效益。

3.创新财政管理，构造财政投融资的管理体系

（1）明确投资主体。成立一个代表政府投融资的经济实体如政府投资公司或发展公司作为投资主体，集中政府必要的财力、物力，实行政府主导、市场运作的投资体制。

（2）建立财政投融资监督管理部门。在财政局内成立专门的机构，如成立投融资管理中心，作为固定的组织机构并由专业人员组成。以此机构专门负责制定市场运作所需要的各项配套政策；制定财政投融资的规划，确定项目的轻重缓急；统筹预算内、外政府专项资金，在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用；对项目的投融资方案进行审批，对执行情况进行监督管理。

（3）建立城市开发基金组织。与一般的金融机构不同，地方城市开发基金组织兼有经济审查和工程监控职能可以积聚大量金融、会计人员以及工程专家，与其财政投融资机构的性质相适应的。

通过以上三种方式形成总体政府主导，分层（企业或项目层）市场运作的财政投融资格局。

（4）组建投融资管理战略联盟。强化与银行及银监会战略同盟的联系，加强与国家政策性银行的业务合作，建立政、银联手监管机制，定期或不定期地组织召开政府、银行和银监局三方联席会，加强沟通和信息共享，提高监管能力和办事效率。

4.进行科技创新，建立政府债务风险预警机制

加强政府债务管理，建立风险模型比较财政投融资政策的效果和风险，进行投资乘数分析，寻找财政投融资和国民收入增长的平衡点，帮助政府决策，强化风险意识，严格控制债务规模，防止债务风险。

根据凯恩斯理论，投资刺激需求的增长，投资完成后又增加能供给，所以投资是经济增长的动力，对经济影响具有乘数作用。投资乘数是指增加一单位投资，所导致的国民收入增长的倍数。假设Y=GNP，C为消费额，I为投资额，G为财政支出额，X为净出口额则Y=C+I+G+X，当I过大时，政府为偿还利息财政支出会降低、消费下降，则Y必然下降。，其中K即为投资乘数。

为此，应充分利用现代信息技术，建立投融资统一管理、信息监控平台系统，进行项目备案，让投融资的各方信息汇总进入监控平台，做到权利关系明了，项目进展明了，融资债权关系清晰，资金的“借、用、还和审”透明。所有环节经审批备案入网、数据交换以后，才可以进行下一步，既可以提高信息透明度和共享度，提高审批速度，又可以加强监督，便于审计、统计，使上述的制度创新和管理创新又可以依托的平台，落到实处得到执行。综上，投融资是一项非常复杂的工作，必须根据社会经济环境和项目实际情况灵活运用，进行合理的组合配置，这一切需要政府构造更加完善的投融资监管体系，健全管理制度，规范政府投融资行为，创新监管体系，强化风险管理和绩效评估，才能既通过投融资促进经济发展，又做到风险可管可控。

参考文献：

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[4]黄志龙.整顿和规范地方政府融资平台的对策建议[J].中国经济分析与展望（2010-2011），2011（1）.

篇10

曾几何时,在我国的经济生活中也出现了一只“孙猴子”,那就是地方债务。据银监会通报,到今年6月末,我国商业银行地方融资平台贷款达到7.66万亿元,其中造成呆、坏账风险贷款达1.76万亿元。另据有关资料披露,目前,全国各省、自治区、直辖市共设立投、融资平台公司8221家,其中县级平台4907家。有专家预测,如果不制约任其发展,到2011年,地方融资平台负债将达15万亿元。这是多么惊人的数字啊,简直比当年孙猴子大闹天宫还可怕。

面对这种状况,不少有识之士发出警语:快给这只“猴子”戴上一个“紧箍咒”吧!

中央政府体察民意,今天终于将“紧箍咒”戴在了地方债务的头上了,这就是8月中旬,财政部、发改委、央行、银监会联合了《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(以下简称《通知》)。《通知》要求各地财政部门对地方融资平台公司债务情况进行清理核实,并将核实情况上报。