高标准农田建设面临的问题范文

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【关键词】高标准基本农田；必要性；管理措施

【中图分类号】F205：F301.2

【文献标识码】A

【文章编号】1672-5158（2012）10-0435-02

一、什么是高标准基本农田

所谓的高标准基本农田就是在我国当前现代农业发展模式的基础上提出来的一种适合于农村集中连片和生态良好，高丰收，设施配套、抗灾能力强，与当地经营方式相配套的基本农田。开展高标准农田的建设，必须要以国家的政策为导向，以规划作为积极的引导，因地制宜，统筹兼顾，进行个别化整治。在建设的过程中，还要体现农民的主体地位，坚持生态环境与农业的数量和质量并重，并积极发挥农民的劳动积极性，尊重农民的意愿，切合实际，聚合相关涉农资金，集中投入，引导和规范社会力量的积极参与。高标准基本农田建设的内容主要有灌溉与排水、农田防护土地平整、田问道路与生态环境保持等5项工程。具体组织形式是政府主导，国土资源部门牵头、企业竞争介入、相关部门配合，然后通过农民积极参与，老落实共同的责任。同时在“十二五”时期，国家又提出建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田的任务，这个任务非常艰巨，面临在大家面前的挑战也十分严峻，所以，高标准基本农田的建设，正好有一个千载难逢的发展机遇。

二、项目建设的必要性

大地是人类生命的摇篮，也是人类祖祖辈辈得以安居乐业的家园。她为人类创造了丰富的文化财富和精神文明财富，也提供了无限的资源。现代农业要发展，首先就要建设高标准基本农田，继续贯彻落实可持续发展观，切实做好高标准基本农田建设工作，保障国家粮食安全，既能满足当前经济发展的需求，又不以牺牲后代的利益为代价。我国是一个人口大国，粮食安全问题一直是我们共同关注的问题。面对粮食短缺，我们应该着眼于实际，立足于我国基本国情，然后来建设我国的高标准基本农田。耕地作为粮食补充的重要途径，其肩负的作用是不可轻视。可以说，基本农田的建设计几乎是耕地中的精华，也是保证我国粮食供应的安全底线，它承担着我国全部的粮食生产任务。但是，当前，由于我国可耕地的面积本来就十分有限，再加上，一些土地利用形态破碎、零乱，使得我们可作为耕地的土地利用效率低规划中也提出，建设有利于项目区农民耕作技术及农业科技水平提高，该规划设计项目区通过实施河道治理、排灌工程、土地平整、兴建机耕道及生产便道工程，可使当地群众受益，项目规划设计实施后将产生良好的社会效益、经济效益、生态效益。这对解决“三农”问题，促进和谐社会和农村经济的发展有着重要的意义。

三、当前高标准基本农田建设的管理现状

新时期，我国积极推进了高标准基本农田建设项目的规划，取得了一定的成效。它基本实现了由田、路、水、林等综合整治，几乎有2亿多亩高产稳产基本农田建成，其中粮食平均亩产提高10％-20％，生产成本也相对普遍降低10％-15％。提高了土地利用率，又提高了农民的经济效益。

但是笔者在调查中发现，很多目前正在实现高标准基本农田的企业或者个体，都有一个共同的问题，那就算重建轻管。基本农田建成后，很少认真研究过如何进行科学化管理，出现的直接问题便是不到两年左右，水渠出现裂缝，当然更没有人来进行维修；还有极少数农村，把高压线上的线就偷走了，水泵也不敢放在井里。可以看出当地有些人的素质极低，影响着现代农业的健康发展。在调查中，我们还发现，如果在后期不进行管理，群众根本得不到实惠。要想使项目成为“民心工程”，唯一的途径便是加大农田建设项目，做好后期的项目实施管理工作。

四、高标准基本农田建设项目的实施管理对策

1　提高管理的思想认识

据有关数据显示，要经过1.2万年到4万年时间才能形成良好的土质，但是如果想随意破坏还用不到一年的时间。所以，对于每个农民朋友而言，提高加强项目实施管理思想认识是十分有必要的。国家制定的《高标准基本农田建设标准》指出，高标准基本农田建设后，必须要进行科学管理，不然，花费的大量金钱都会在很短的时间内成为灰烬。加强绩效评价制度，实现高标准基本农田的项目实施管理的科学化和规范化，加强和提高项目实施管理人员的文化素质和管理水平，因为只有在懂得管理技能和文化知识的基础上，才能做好科学、规范的管理，也才能在项目实施管理工作中运用农业新技术设备，新服务手段，来实现农业的稳产高收。而且，国家政府部门关于高标准基本农田的项目建设管理工作，也先后出台了相关的政策性文件，特别在今年以“建设高标准基本农田，保障国家粮食安全”作为宣传主题，其目的就是增强全社会的国家法律意识，进一步增强民众对土地的节约，促进科学发展，在建设已有的高标准基本农田的项目实施管理中，要提高项目实施管理的科学性和规范性，让化过的钱不要白化，切实把管理做彻底做下去，这样才能真正实现高标准基本农田项目建设的目的和意义。

2　加强法律监督，推动节约集约用地

我国是一个法制国家，以法律约束是实现高标准基本农田建设项目的实施管理问题的当务之事。尤其随着我国人口的不断增多，城乡二元化趋势的明显加剧，大片优质的耕地被一幢幢拔地而起的高楼大厦所代替。面对这个现实问题，只有加强法律监督的力度，才能有效推动节约集约用地。有关政府部门应该建立耕地保护责任追究制度，健全基本农田四级管护网络，完善土地管理综合监管平台，形成查办、监督等一体的法律体系。突出动态巡查，强化执法监察，严肃政纪法纲，严厉打击非法占用耕地特别是占用基本农田的行为。不断提高土地基本国策的意识，切实推动节约集约用地工作，确保“建成一块、保护一块”，进一步提升耕地质量。在改善耕地的基础上，不断优化产业空间布局，科学安排建设预留区，强化土地调控管理和用途管制，严防宽打窄用、多圈少用、违规冒用等问题发生。积极引导新上项目和规模较小项目首先使用存量土地、闲置土地以及利用效率较低的土地，突出保障工业经济、城市建设、民生事业等重大项目用地，不断促进土地资源的高效利用。

3　搭建基本农田项目建设的新平台

面对用地需求逐步增加和耕地面积不断减少的现实压力，积极探求与时俱进的基本农田建设的项目实施管理措施，搭建实现基本农田建设的项目实施管理保护工作平台，项目承担单位在基本农田的地块处，设立公示牌、村保护标志牌、田块标志牌等，按照有关规定，做好项目公告，利用各种媒体开展项目实施宣传工作，接受社会和群众监督，并在沿主要道路两边的基本农田地块埋设基本农田区界址桩，以此基本农田建设项目总量的不减少，质量不降低。

4　加强基础建设的管理，提升队伍素质

科学的管理，必须要有高素质的管理队伍。国家制定的《高标准基本农田建设规范（试行）》中强调了基本农田建设项目实施管理队伍的素质问题。因此，当地政府，应该把提高农民或者基本农田建设项目实施管理的专业人员的基本素质放在核心位置，投入大量的资金，对他们进行业务知识的培训，或者组织他们到别的基本农田去参观交流，学习经验，把有效的、科学的项目实施管理的经验和方法，学到手，可以回到家乡，再为其他农户做经验交流、和短期培训。只要管理者的素质提高了，意识增强了，实现科学现代化基本农田建设项目实施管理，就是一件自然而然的事。

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特别是自2009年全国实施小型农田水利重点县建设以来，中央财政更是对河南小型农田水利重点县建设工作给予了大力支持。截至2012年底，中央财政已累计下达我省小型农田水利建设资金23.18亿元，全省有84个县（其中第一、四批重复4个县）被纳入国家级小型农田水利重点县建设范围，占全省158个县（市、区）的53.2%，95个产粮大县中已有77个县被纳入国家级小型农田水利重点县建设范围，占81%。四年来，通过实施小农水重点县项目建设，极大地改善了项目区农业生产条件，有效提高了农业抵御自然灾害的能力，提高了土地利用率和农业生产效率，对河南省稳定提高粮食产量发挥了至关重要的作用。

一、创新机制，强化管理，提高科学化精细化管理水平

自2009年中央实施小型农田水利重点县建设以来，河南省各级财政在不断加大投入的基础上，通过完善制度、创新机制、强化监督、规范管理，使小农水重点县建设资金步入科学化规范化精细化管理轨道，取得良好成效。

（一）创新资金投入机制，有效提供财力保障。为支持小农水重点县建设，河南省各级财政努力拓宽投入渠道，推动形成农田水利多元化投入新格局。特别是在今年财政收支矛盾十分突出的形势下， 认真贯彻省政府重大决策部署，及时印发了《河南省财政厅关于支持建设高标准粮田的实施意见》，积极履行职责，优化支出结构，认真落实“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”政策，严格执行新增建设用地土地有偿使用费全部用于耕地开发和土地整理的规定，拓宽水利建设资金筹措渠道，较大幅度地增加了水利建设投入，为我省水利建设和全年粮食丰收提供了强有力的财力支撑。2012年，省财政筹措统筹相关专项资金122.2亿元用于支持高标准粮田建设，其中仅小农水重点县和专项县财政投入就达21亿元，是2010年投入的3倍。

（二）创新资金分配机制，提高财政资金政策扶持效应。为克服项目“一对一”单向式审批的弊端，增强财政专项资金分配的科学性和透明度，河南省出台了《河南省财政支持小型农田水利重点县建设项目竞争立项暂行办法》，项目选择采取竞争立项方式。同时，为确保项目县遴选公开、公正、公平，我们聘请省内外水利技术工程及财务管理专家成立评审小组，并邀请纪检、监察人员组成监督小组对竞争立项工作进行全程参与，根据专家封闭评审得分和现场陈述得分对入围重点县进行综合计分，按得分高低依次确定重点县名单，并公开公示，主动接受社会监督。在财政资金分配环节引入竞争性机制，促进了财政性资金在不同地区之间的合理决策机制，形成了科学高效的财政资金分配机制，有效提高了财政资金的配置效率和使用效益。

（三）创新激励约束机制，充分利用绩效考评结果。为激励先进，鞭策后进，我们建立了绩效考评机制，并根据绩效考评结果奖优罚劣。通过建立绩效考评机制，优胜劣汰，增强了重点县的竞争进取意识，改变了过去“只跑项目，不抓管理，只要资金，不顾成效”的做法，实现了由一般监管向绩效考评转变，形成了有效的激励和约束机制。

（四）强化监督管理机制，确保资金使用安全。通过竞争立项把关、严格日常监督、注重绩效考评等方式，积极推进事前、事中、事后的全过程动态监督，把“小农水”专项资金检查常态化，为重点县建设保驾护航。为强化资金管理，提高资金使用效益，我们采取了项目法人制、招投标制、合同管理制、项目公示制、监理制及县级财政报账制等六制管理，提高了农田水利建设资金科学化精细化管理水平。

小农水重点县建设实施四年来，共新增灌溉面积345.3万亩，恢复灌溉面积150.4万亩，改善灌溉面积351.25万亩，新增节水灌溉面积198.8万亩，新增、改善除涝面积347.7万亩，新增节水能力2.8亿方，新增粮食生产能力100万吨。重点县项目区初步实现了“旱能浇、涝能排”，农业生产条件得到明显改善，农业综合生产能力显著提高，农业抗御自然灾害能力逐步增强。

二、财政支持小型农田水利建设政策建议

四年来，通过实施小农水重点县项目建设，极大地改善了项目区农业生产条件，有效提高了农业抵御自然灾害的能力，提高了土地利用率和农业生产效率，对河南省稳定提高粮食产量发挥了至关重要的作用。但是，由于河南县区多、中低产田面积大，比较而言，我省在发展小型农田水利重点县建设中仍存在投资力度不大、覆盖范围偏小、投资标准偏低等制约因素。为加快小型农田水利建设步伐，推进河南省粮食生产核心区建设，稳定提高粮食综合生产能力，提出如下政策建议：

（一）进一步加大对粮食主产区农田水利建设的投入力度。粮食安全事关社会稳定和国计民生大局，确保粮食安全是一项重大的政治任务和社会责任。河南省是全国第一农业大省和粮食大省，为国家粮食安全做出了巨大贡献。相比而言，国家对河南省的资金投入总量明显不足，与我省农业在全国农业格局中的地位不相吻合，与我省占全国粮食产量的份额不相适应。2012年，河南省粮食总产达到1127.7亿斤，占全国粮食总产11791.4亿斤的9.6%。但是，中央财政对河南省的水利投入明显不足，以小农水重点县建设为例，河南有88个县被纳入全国重点县范围，仅占全国小农水重点县1650个的 5.3%，与河南省粮食总产占全国的比重差4.3个百分点。2009年8月国家正式批准《河南省粮食生产核心区建设规划》，河南省将在现有1.08亿亩耕地中，规划7500万亩作为粮食生产核心区，确保到2020年，粮食产量由2008年的1000亿斤提高到1300亿斤。国务院在《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中提出：要“加大水利基础设施建设、中低产田改造、高标准基本农田建设、土地整理和复垦开发项目中央补助力度。” 同时，在财政部和河南省人民政府共同签署的“共同推进中原经济区建设备忘录”中也提出：财政部将会同有关部门，进一步加大对河南省现代农业和农田水利基本建设的支持力度。不断加大对河南省农业综合开发的支持力度，加快中低产田改造，推进高标准农田建设。因此，为了保证河南省粮食生产核心区建设规划的顺利实施，打造国家永久、稳固的大粮仓，建议中央在确定小型农田水利重点县和分配水利建设资金时，以农作物播种面积和粮食总产量作为资金分配的主要因素，加大对河南省农田水利建设的投入力度，以促进河南加快农田水利基础设施的建设步伐，努力提高农业综合生产能力。

（二）适当延长小型农田水利重点县建设年限。目前，我省耕地面积为10816万亩（其中：中低产田面积6497.2万亩），其中95个产粮大县耕地面积9270.5万亩（其中：中低产田面积5525.5万亩），每县平均耕地面积98万亩，其中中低产田面积58万亩。根据国家小农水重点县目前的投资标准和建设期限，每个重点县每年可完成2―3万亩建设任务，连续实施三年能够完成的建设任务尚不足10万亩，与每县平均58万亩左右的中低产田改造任务相比差距很大，要初步实现基本农田“旱能灌、涝能排”的目标，目前的投资标准和投资年限明显偏低，重点县的农业生产条件难以从根本上实现明显改善。为此，建议中央能够适当延长粮食主产区小农水重点县的建设年限，从3年延长到5年，这样再加上整合其他涉农资金和农民筹资投劳，则基本上能够实现小农水重点县建设的目标。

（三）充分调动地方政府和农民发展粮食生产的积极性。粮食主产区肩负着保障国家粮食安全的重任，从成本收益角度看，发展粮食生产很难增加财政收入，形成产量越高、财政越穷、经济社会发展水平越低的困难局面。以河南省为例，2011年，全省95个产粮大县人均地区生产总值2.5万元，比其他县低1.6万元，仅相当于后者的61%；产粮大县人均地方一般预算收入806元，比其他县低1316元，仅相当于后者的38%；人均地方一般预算支出2717元，比其他县低1299元，仅相当于后者的67.7%。粮食产量越多，人均支出水平越低。95个产粮大县中，7个粮食产量在100万吨（20亿斤）以上的县人均支出2351元，比非产粮大县低1665元；25个粮食产量在60―100万吨以上的县人均支出2536元，比非产粮大县低1480元；其余63个产粮大县人均支出2891元，比非产粮大县低1125元。粮食主产区地方政府没有财力进一步加强粮食生产，无力发展农村公共社会事业和公共服务，发展粮食生产的积极性受到严重影响。同时，在自然灾害频繁、农资价格不断上涨的情况下，粮食生产成本不断增加，种粮效益远远低于打工收入，低于经济作物收入，不少农民种粮积极性不高的问题在粮食主产区也十分突出。农业基础薄弱是稳定粮食综合生产能力最大的障碍。地方政府发展粮食生产，在一定程度上制约了工业经济的发展。同时，粮食主产区为支持粮食生产，还要增加农田水利等农业基础设施建设投入，地方财政需要承担减收、增支双重压力。为充分调动地方政府发展粮食生产和农民种粮的积极性，使粮食主产区和农民安心致力于粮食生产，建议中央财政进一步加大对粮食主产区农田水利建设投入，加大对粮食主产区的财力转移支付或者设立粮食生产专项转移支付资金，并明确要求用于支持农田水利建设。加大土地出让收益中计提农田水利建设资金的中央财政统筹比例向粮食主产区倾斜。进一步完善粮食生产利益补偿机制，加大惠农补贴力度，全面提升区域经济和社会发展水平。

（四）倾斜粮食主产区，建立科学的绩效考评体系。长期以来，粮食主产区为国家粮食安全和支持城市及工业化地区的发展做出了巨大贡献和牺牲，形成了粮食生产越多，对国家贡献越大，农民增收越难，地方财政越穷，社会包袱越重的局面。以小农水重点县建设项目为例，虽然中央在相关文件中并未规定省级财政安排相应资金的比例，但在中央出台的《小型农田水利重点县建设资金绩效考评暂行办法》中对“省级投入”指标的分值设定很高，中央财政在分配农田水利建设资金时，绩效考评结果又是一个重要因素，在政策上没有对粮食主产区给予倾斜。从近几年中央小农水重点县绩效考评结果来看，获得优秀名次的，要么是经济发达地区，要么是非粮食主产区。考评结果主要反映出了地方投入占中央财政投入的比重，各地的项目资金管理水平和建设成效难以真实体现。因此，我们建议中央在制定绩效考评办法中充分考虑粮食主产区确保粮食生产政治责任大于经济效益的因素，对粮食主产区和非主产区制定不同的考评因素，分别进行考评，以体现中央对粮食主产区的倾斜政策。

（五）加大扶持力度，加快小农水重点县土地流转步伐。随着农业现代化和农村产业结构调整步伐的加快，农村土地经营规模小、成本高、效益低、抗风险能力差、市场竞争力弱的问题日益凸显。根据第二次全国农业普查结果，全国从事农作物种植业的农户平均土地经营规模不足10亩，河南更是不足7亩。一家一户的小农生产方式，不仅增大了农业科技应用的推广和管理成本，制约了农业科技的应用和转化，同时也在一定程度上严重阻碍了大规模开展农田水利等基础设施建设的步伐。实现农业规模化经营、构建新型农业经营体系是发展现代农业的要求，是应对当前农业经营方式面临新挑战的有效举措，是保障我国农业健康发展的重要手段。为此，建议中央财政出台相关配套政策，设立专项引导资金，加大财政奖补力度，对粮食主产区的土地流转进行资金支持。引导和鼓励种粮大户、农民专业合作组织以及符合条件的龙头企业增加土地经营规模，给予其一定的奖励资金用于基础设施等项目建设或在同等条件下优先扶持所申报的农业基础设施类项目，以加快粮食主产区土地流转的步伐，为大力开展农田水利建设创造条件。

（六）加大对粮食主产区中非粮食主产县小型农田水利专项资金的投入力度。河南省共有158个县（市、区），2011年全省粮食产量达1108亿斤，其中：95个产粮大县1062亿斤，另外63个非主产县播种面积1545.4万亩，县均耕地面积近25万亩，粮食总产46亿斤，县均生产粮食7302万公斤。按照国家政策规定，小农水专项资金要突出支持粮食主产区，再加上河南县区本身较多，这些非粮食主产县基本排除在小农水重点县申报条件之外，即便如此，河南95个产粮大县尚有18个未纳入重点县建设范围。这些非粮食主产县也肩负着粮食生产的重任，相对于粮食主产县，这些县自然条件更为恶劣，农业基础设施建设尤其落后，大部分农田水利设施年久失修，功能老化，配套不全，保障功能下降，不能完全适应农业和农村经济发展，不能满足农民持续增收需要。为此，建议中央在适当增加河南小农水重点县建设的同时，加大对河南专项县建设的投入力度，对这些耕地面积达到10万亩以上的县（市、区），通过小型农田水利专项县项目来解决他们的农田水利建设问题。同时对专项县建设也可以采取竞争立项的方式，项目县一定三至五年，但投资规模可以适当偏小，这样可以通过适当的集中投入来初步恢复这些地区的小型水利设施的功能。

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目前保持粮食生产稳定发展还面临一系列困难和问题，比如，提高粮食综合生产能力的难度加大。我国农业基础设施建设严重滞后，农业机械化水平低，农田水利设施老化失修现象严重，农田有效灌溉面积比重仅为48％，中低产田比例高达67％；在粮食播种面积难以扩大的背景下，科技支撑能力不强，成为制约我国粮食增产的根本性因素。

因此，必须千方百计增强粮食安全保障能力，坚持立足国内实现粮食基本自给的方针不动摇，深入贯彻落实中央强农惠农富农政策，重点要抓好以下措施。

强化粮食综合生产能力建设是基础。要坚持实行最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩的耕地红线，确保基本农田总量不减少、质量不下降。进一步创新投入机制，拓展投入渠道，建立农业投入稳定增长长效机制。加大力度推进农业基础设施建设，加强小型农田水利设施建设，加快推进大型灌区、中低产田改造以及高标准农田建设。建立健全农业抗灾减灾体系，增强农业抗灾减灾应变能力。加快转变农业发展方式，大力发展现代农业，全面提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。

加快推进农业科技进步是关键。要坚持科教兴农战略，加大农业科技投入，大力推进农业科技自主创新，培育具有重大应用价值和自主知识产权的科技成果，大幅提高土地产出率和劳动生产率；加强农业技术研发和集成，加强粮食优良品种培育，加大先进技术成果的转化和应用，建立粮食生产科技支撑体系；加强基层农业公共服务机构能力建设，加大“农业科技进村入户”工程实施力度，加快建立社会力量广泛参与的农技推广新格局；以种养能手、农村经纪人和专业合作社负责人为重点，加快新型农民培训和农村实用人才培养。

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关键词：耕地保护；耕地质量

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.16723198.2017.09.054

1公安县耕地保护工作存在的主要问题

荆州是全国基本农田保护工作发祥地。1988年，面对耕地保护的严峻形势，原荆州地区率先在全国开展了基本农田划定工作，耕地在一定时期得到了切实有效保护。公安县地处荆江分洪区，受分洪区土地利用政策的制约，土地管理和城市建设有很多历史欠账，建设发展相对滞后。随着三峡工程投入使用，荆州长江大桥、荆东高速公路等一批重大基础设施项目的建成，加之荆州壮腰工程的启动实施，公安县工业化、城镇化、农业产业化快速推进，一大批央企、国内外大型企业落户公安，用地需求十分旺盛，供需矛盾日益突出。加之建设用地利用率低、各类违法占用耕地的现象在一定范围内长期存在等原因，全县耕地保护工作面临很大的压力与挑战。

1.1耕地被占用现象时有发生

一是新农村建设占用耕地。自国家出台新农村建设有关政策以来，全县共实施新农村建设44处，占用地块大部分属耕地。其中以城郊结合部为重点区域，部分开发商受利益驱动，在建设新农村过程中存在“小产权房”开发之嫌。

二是一些设施农用地建设擅自占用耕地。部分乡镇未经批准擅自占用耕地从事设施农用地建设，或借调整农业结构之名，在基本农田内挖鱼塘、栽果树等。

三是农民建房占用耕地随意性较大。农村税费改革以来，特别是农民建房零收费后，耕地保护力度有所减弱，这些都无疑增加了政府被问责风险。

1.2耕地质量总体呈下降趋势

一是耕地“占一补一”占补平衡制度落实不力，存在占优补劣，先占后补，占水田补旱田，且补充耕地质量达不到被占耕地标准的问题。尽管全县耕地保有量一直控制在175万亩以上，较好地实现了耕地总量动态平衡。但非农业建设占用的多为城郊良田，而开发复垦整理补充的耕地多位于丘岗或坡度较大地带，耕地质量远达不到被占耕地标准。

二是因长期过量使用化肥，造成耕作层有机质含量低，地力逐年下降。

1.3耕地监管制度落实不到位，奖惩机制不健全

主要表现为耕地监管制度流于形式，用地选址不符合土地利用总体规划，动态巡查制度落实不够，奖惩措施未严格执行等。

1.4遏制土地粗放利用行为刻不容缓

一方面，建设用地需求量大，耕地后备资源匮乏。据统计，近几年，公安县新增建设用地每年平均都在2000亩左右，而全县耕地后备资源不足10000亩，且大部分零星分散，或处于坡度较大的丘岗地带，开发复垦整理难度较大。另一方面，批而未用、用而未M、闲置浪费土地的现象普遍存在，群众反映强烈。2014年共清查出闲置低效用地22宗，面积763亩。2015年经初步清查，疑似闲置和低效用地共9宗，土地总面积6777亩。

2建议办法和要求

2.1加大耕地保护宣传力度

贯彻落实耕地保护基本国策，牢固树立保障发展的前提是保护资源。利用“4.22”世界地球日、“6.25”全国土地日、“12.4”全国法制宣传日多渠道、全方位宣传耕地保护的重要意义，增强社会各界的国情、国策和法制观念。与媒体单位联合制作耕地保护专题片，在黄金时间滚动播放。印制《耕地保护宣传手册》、《基本农田保护明白卡》发放到城区、乡镇、社区、村组、农户，土地利用现状图、规划图及基本农田保护标示牌、地块、面积等不仅是挂在墙上，更重要的是下发到村组干部、耕地保护协管员及广大农民手中，做到家喻户晓。

2.2多措并举提高耕地质量

一是严格执行耕地“占一补一”制度。非农业建设经批准占用耕地的，要按照“占多少，垦多少；占水田，补水田，占优补优；以补定占，先补后占”的原则，补充与所占耕地数量和质量相当的耕地，确保耕地数量不减少，质量不降低，总量动态平衡。无法自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费。二是加大土地开发整理力度，特别是高标准基本农田土地整治项目建设力度和中低产田改造力度，加快建成集中连片、旱涝保收的高标准农田。地方各级政府负责组织实施土地整治，通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量。

改造和治理要以保护耕地资源、提高土地质量、改善生态环境、提高耕地综合生产能力为目标，对田、水、路、林、村实行综合治理，努力改善农村生产生活条件，实现耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态并重保护转型。把土地整理从现在的外部整形向内在质量建设并重转型。三是提高田间设施水平和耕地基础地力，改善耕地质量环境，开展耕地质量修复，增加土壤有机质含量。加强新耕地，改善耕种后期，综合工程，生物，农艺等措施，对退化的耕地进行综合治理，对耕地进行污染控制和修复，加快土壤成熟质量，实施土壤测试和施肥，加强土壤肥力保护，有效提高耕地的生产力。同时，逐步完善耕地质量、土壤墒情、肥效三大监测网络和预警体系，形成耕地质量保护的长效机制。

2.3建立耕地保护联动机制

一是由政府协调，组建住建、国土、农业等部门执法专班，形成耕地保护全社会齐抓共管的联动机制。二是健全县、乡镇、村三级保护网络，明确各级责任，严格考核结账。充分发挥耕地保护协管员作用，落实并逐步提高协管员待遇，强化协管员作为最前沿哨兵的责任，对违法用地做到早知道。进一步完善县、乡镇、村耕地保护目标考核制度，逐级签订耕地保护责任书，层层压实耕地保护责任；严格年度绩效考核，健全耕地保护目标共同责任机制。三是加大耕地保护资金投入，落实耕地保护动态巡查及基础业务建设专项经费，明确责任人的具体责任。四是以信息技术为支撑，完善“天上看、地上查、网上管”的立体监管网络，形成全覆盖综合监管体系，确保政府在卫片执法检查中不被约谈、问责。五是始终保持对违法用地的高压态势，严肃查处典型违法用地，并公开曝光，形成震慑。

2.4强化土地节约集约利用

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随着我国经济发展进入新常态，农业现代化滞后于工业化、信息化和城镇化的短板现象日渐凸现，农业发展面临的挑战和矛盾增多，生产经营粗放，资源环境约束加大，生态环境的承载能力越来越接近极限。尤其是浅丘陵地区，户均耕地少，地块小，方向杂，不易机械化作业，规模经营受限制，农业新科技应用缺乏动力，农业“靠天收”形象依然存在，农民增收变得困难。没有农业现代化，没有农村繁荣富强，没有农民安居乐业，国家现代化是不完整、不全面、不牢固的。加快转变农业发展方式，实现可持续发展，推进农业现代化，迫在眉睫，刻不容缓。

1 以开展农田整理和建设高标准农田为抓手，为农业增产增收打好基础

土地承包到户后，除平原地区外，很多地区农田都存在地块小、方向杂乱问题。每户平均七八亩地，地块有五、六块，有的一户几亩地，却有十几块。地块小，田埂多，高低不平，且远近搭配，既不利耕作灌溉，更不利调整和实现产业化、农业现代化。我们在考察新农村新老典型时发现，几乎所有典型都是从整理农田开始，而且经过整理都程度不同地增加了耕地面积，也便于大型机械作业。安徽天长市的上泊湖、牧马湖农业生态示范区，田成方、树成行，路渠成网，田园风光人见人爱，耕作喷药灌溉省时节本，年年高产高效。农田整理要坚持两条腿走路，一是政府以奖代补，鼓励社会资本参与，引导农业经营主体主动投入，削高填洼，减少田埂，第二步再按高标准农田建设。二是积极主动对接国家农业综合开发项目，进行大面积高标准农田改造。

2 以培养新型经营主体为抓手，推进农业规模化、组织化、产业化

分散经营的农户存在经营规模小、组织化程度低、抵御风险能力弱等问题，存在着小生产与大市场的矛盾，在家庭经营的基础上，出现了种养大户、农民专业合作社、小型家庭农场、农业企业等多种经营主体，这些经营主体既充分汲取家庭农户经营的天然优势，发挥精耕细作的传统，又适时推进农业经营体制机制创新，可以将更多现代生产要素、经营模式、发展理念引入农业，推进农业机械和科技成果应用，开拓农产品市场，提高农业组织化、产业化、市场化水平。各级政府要因势利导，积极利用专业合作、股份合作、土地流转、土地入股、土地托管等多种形式，发展农业适度规模经营。着力培养新型农业经营主体，研究制定扶持新型经营主体发展的政策体系，解决新型经营主体求技用电用地融资难等问题，引导和支持种养大户、家庭农场、农业合作社、农业企业等发展壮大。

3 以绿色发展为抓手，促进农业资源保护和农业可持续发展

坚持绿色发展，保障农产品的质量安全，实现农业的可持续发展，是农业现代化的基本要求。必须牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，加快资源节约型、环境友好型农业，促进形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的现代农业发展格局。要立足各地资源禀赋，充分发挥比较优势，因地制宜，宜粮则粮，宜经则经，提高农业生产与环境匹配度。滁州市农业生产创造的稻田养鱼、间作轮作、庭园经济、种养加一体、休闲旅游结合等成功范例，应传承和发扬。大力推广测土配方施肥、精准喷洒农药和节水灌溉，推动农作物秸秆、畜禽粪便、农膜等农业废气物资源化利用。要下决心通过多方面努力，把超过资源环境承载能力的农业生产退出来，把过量使用的投入品、过多的污染物减下来。

4 以加快发展专业化服务为抓手，完善农业服务化体系

从我国国情看，家庭经营在相当长的时期都将占据基础性地位，特别是“老人农业”现象将长期存在，同时，新型农业经营主体在成长过程中也会出现新的服务要求。各级政府要拿出切实可行的措施，引导社会积极探索新形势下农业社会化服务组织的有效模式，开展精准服务，办好农户（新型经营主体）想办自己难以办到的事，在做好提供种子、农资、植保等传统服务的前提下，侧重在降低生产成本、信息传递、标准化生产、产品深加工和市场开拓以及仓储、烘干、金融、保险等环节上开展深层次服务。通过提供社会化服务，可以把千家万户的分散生产经营变成千家万户相互联结、共同行动的合作生产、联合经营，实现小规模经营与大市场的有效对接，大幅度降低市场风险和自然风险，提高农业的整体素质和市场竞争力。同时还可以有效地把各种现代生产要素注入家庭经营之中，不断提高农业物质技术装备水平。

5 以提高农民综合素质为抓手，培养新型职业农民

培养职业农民是发展现代农业的内在要求。传统农业是经验型农业，而现代农业则是广泛应用现代科学技术、现代工业提供的生产资料和科学管理方法的社会化农业。它要求从业者“有文化、懂技术、会经营”。农民教育要接地气，应立足本地主导产业，围绕现代农业急需的关键技术、经营管理知识及市场信息开展培训。同时开展思想道德和文化素质培养，全面提高农民综合素质。抓好两类重点人群：一是让更多初高中毕业生受到职业教育和农村适用技术培训；二是村组干部、新型经营主体负责人和种田能手先学一步。大力推进送教下乡。结合农业生产特点、农民教育规律和学习特点，采取送教下乡、教师进村等农民易于接受的方式，把教育培训办进农村、办进田间、办进合作社和农业企业，实现就地就近培养。

6 以整合粮食品种为抓手，打造品牌农业

在调研中，我们发现在粮食种子市场上，种子多而杂，据测算，一个县（市）不同品牌水稻种子有200多个，麦种有100多个，虽说都是良种，但这个品种东种一片，那个品种西种一片，出售粮食“大杂烩”，加工“一锅煮”，形成不了品牌优势，价格上不去，很难获得丰厚利润。各级政府要把整合粮食种子市场列入议事日程，向种子经营户约法三章，出台奖励措施，支持销售最受农民欢迎、产品行情看好的品牌种子，优化本地农产品区域布局，打响本地大米和小麦专用品牌。同时，注重农业的标准体系建设，统一注册商标、统一包装，提升本地农产品形象。

参考文献

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关键词：小型农田水利工程；施工建设；管理

随着乡村振兴战略的提出，人们对水利工作提出了新的更高要求。作为一名基层水利工程技术人员，要牢记使命，苦干实干，创新攀高。现结合工作实践，对小型农田水利工程的特点进行分析，探讨加强小型农田水利工程的施工建设与管理的有效措施，实现水利资源优化配置，从而促进农业的稳产和高产。

1小型农田水利工程的特点

小型农田水利工程，俗称“小农水”，一般是指为解决耕地灌溉和农村人畜饮水而修建的田间灌排工程、小型灌区、小型水库、塘坝和中小型泵站等。这些工程的兴建调节了农田水分状况，改善地区水利条件，水利资源得到优化配置，满足和保障了工、农业生产和人民生活的需要。小型农田水利工程的高质量和高效率建设，如中央财政小型农田水利工程、小型农田水利重点县建设工程、高标准农田建设项目、新增千亿斤粮食产能规划田间工程、中小河流疏浚整治工程、农村小型公益设施农村桥梁建设项目等，在很大程度上解决农田灌排用水、农村养殖业用水、农村人畜饮用水的问题，进一步提高农作物产量，降低农业生产成本，改善农民的生活水平，大大促进农业的现代化发展，推进了新农村建设步伐。

2小型农田水利工程施工建设与管理存在的问题

2.1规划设计不合理

虽然小型农田水利工程的建设规模并不是很大，但涉及的范围很广，与所在区域的地理状况、农田高程、水流走向及原有水系等有着密切的联系[1]。很多规划设计人员对建设工程区域的地形地貌不够了解，对小型农田水利工程的规划设计不够重视，导致设计存在瑕疵，所做的规划设计不够全面和合理，给出的图纸是所谓的“通用图纸”和“典型设计”，实际施工时变更较多，不利后期的施工建设与管理。

2.2施工管理有待加强

小型农田水利工程往往数量多、分布分散，虽然规模相对较小，但在原材料及设备的选购、施工工序等方面，仍有不少细节需要引起高度重视[2-3]。目前，不少中标单位的水利水电施工总承包资质都是后期增项取得的，缺少水利专业施工技术人员和施工经验，在施工方法与技术等方面缺乏有效筹划和管理。例如，在水利工程施工时，不仅要考虑当地的灌溉与排涝，也要兼顾周边地区的水流走向和水系变化等因素。施工单位未能从区域和大局上进行把控，施工过程中相对松散随意，往往忽略其他存在的因素，造成不能充分发挥工程应有的功能和效益，影响了整体工程的施工质量。

2.3监理单位管理有待优化

工程项目虽然实行了建设监理制，但仍有部分监理单位存在人员素质参差不齐、水利专业人才短缺、监理职责落实不到位等问题，对工程质量形成直接影响或给项目法人增添了工作内容和难度[4]。

2.4基层水利工程技术人员严重短缺

小型农田水利工程建设程序一般分为项目建议书、可行性研究报告、施工准备、初步设计、建设实施、竣工验收等阶段。工程建设推行了项目法人责任制、招标投标制和建设监理制的项目管理形式。基层水利站直接或经乡镇人民政府的授权委托成为项目法人或代为项目法人，是项目建设的直接组织者和实施者，对建设项目的立项、筹资、建设等实行项目建设的全过程管理。这就要求基层水利站的工程技术人员，不仅要具有扎实的专业水平，还要了解规划设计、造价咨询、建设监理、质量监督与检测、档案管理、工程与财务审计等方面的知识，才能在整个工程建设过程中有预见性，及时地协调、跟进各参建单位的关键工作，从而提高工程的整体质量与建设管理水平[5]。目前，基层水利站已出现了工程技术人员青黄不接的现象，而综合型的水利人才更是少之又少，这对小型农田水利工程的施工建设与管理是很不利的。

3加强小型农田水利工程施工建设与管理的有效措施

3.1做好工程前期的规划设计工作

根据经济社会发展水平，项目前期要多方进行认证、科学规划，设计人员应亲赴项目规划现场进行勘察调研，了解地形地貌状况、水文地质、农民耕作习惯等情况，统筹考虑地域的防洪防旱能力、水资源配置与供给、水环境治理和保护等各方的需求，因地制宜，统筹兼顾，做出切实可行的规划设计成果后，组织专家进行评审，并不断改进和完善，使得小型农田水利工程建设有个良好的开端。

3.2落实各方责任，通力协作，紧密配合

要构建严谨的责任机制，对小型农田水利工程参建各方（建设、设计、施工、监理、质量监督、审计等单位）的权责进行明确划分并落实，提前熟悉各自的工作内容。在小型农田水利工程施工建设过程中，要加强沟通和协作，对出现的问题及时协调解决，确保工程建设质量和有序推进。

3.3高度重视培养水利技术人才

要高度重视基层水利行业的人力资源开发与利用，对现有的水利技术人员进行适当的分工管理，明确业务方向（如工程、机电、水政等），要有计划、按步骤地选拨人才进行深造，让这些具有实际工作经验地人员在理论上得到进一步的提升，并可以学以致用。同时，积极鼓励职工在工作过程中加强学习，提高自身的整体素质，以适应岗位和市场的需求。

3.4小型农田水利工程施工建设与管理模式创新的探索

小型农田水利工程的实施建设主要依靠基层，而基层单位人才缺乏，技术力量薄弱，管理难度大。因此，要因地制宜地推行水利工程代建制、项目管理总承包、设计施工总承包等建设管理模式，提升水利建设管理专业化水平。对于工程总投资金额、政府财政投资额度符合《江苏省水利工程建设项目代建制试行办法》的，应积极试行代建制模式。

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一、我国生态农业发展中存在的突出问题

我国生态农业实践已经走过了30多年的历程，目前进入新的历史阶段，即以提高水土等资源利用率为基本出发点，将农民增收、农业增效、农村发展与生态环境保护融为一体，实现区域经济、产业发展和农村生态环境建设的有效结合。但是，当前我国生态农业发展中也存在一些突出问题。

1.只注重生产功能，对生态服务功能关注不足

从我国生态农业的实践来看，当前的生态农业还是以通过物质循环和能量多级利用追求实物产出为主要目标，而对生态农业系统自身所提供的如碳汇、旅游等多种生态服务功能没有给予充分重视。

2.只重视产业节点，对产业之间的耦合重视不够

我国生态农业的实践是以种植业为核心的，如何实现种植业与其他产业之间的耦合，还没有得到足够重视，也没有找到有效的途径与措施。同时，还缺乏市场化的引导、规模经营、专业化生产和品牌化推广，难以实现生态农业的预期效益。特别是种植业与养殖业之间耦合关系的缺失，导致了种植业自身和养殖业的污染。

3.尚未建立完善的生态农业管理标准化体系

随着生态农业发展，需要先进的管理方式，但我国至今仍缺乏完善的生态农业管理标准化体系，整体处于较低水平，标准不完善、可操作性差等问题突出。

4.个别区域盲目推广生态农业模式

不同区域生态资源条件不同、社会经济发展水平不同，农业生产的传统不同，因此发展生态农业需要从自身的条件出发，选择适宜当地的生态农业发展模式、技术和管理方式等，但在我国不同区域生态农业发展过程中，明显存在着脱离区域实际，盲目推广生态农业模式现象。

二、发展生态农业应实现“六大转变”

1.从传统生态农业向现代生态农业转变

局限于农业内部的狭义生态农业，无法解决农业发展所面临的优质耕地资源、清洁水源日益短缺和生态环境污染日益严重等问题。因此，需要实现向现代生态农业模式转变，即注重生态农业与第二产业、第三产业之间的有机耦合，以优质农产品加工为纽带，将市场、生产和流通领域紧密结合起来，建立产加销一体化的一、二、三产业网络型链条。集生产、流通、消费、回收为一体，构建产业化的种养及废弃物资源化的食物链网结构。

2.从单一生产功能向生产、生活和生态相统一的多功能转变

我国生态农业的发展一直以追求高产为目标。在生态资源环境制约日益严重的情况下，农业生态系统的功能不单是生产农产品，还提供了生活、生态等其他多种服务功能，如碳汇、调蓄洪水、净化环境、旅游和景观等方面。因此，在生态农业发展过程中，应切实注重多种功能的发挥。

3.从传统精华的单纯继承向传统精华与现代技术融合转变

我国生态农业的发展特别重视传统农业技术精华的继承与发扬，但在严峻的生态资源环境形势之下，再单纯依靠传统农业技术的精华，就难以发挥生态农业的多功能性。因此，我国生态农业的发展应注重传统精华与现代技术之间的融合，通过将它们进行集成，从而发挥技术综合优势，推动现代生态农业的发展。

4.从单一关注产品数量向数量与质量并重转变

在农业生产力水平发展不足之时，农产品的品质较好；生产能力提高之后，实现了农产品充足供应，但农产品品质却因农业生产过程中化肥、农药和杀虫剂等化学品的过量施用，以及工业对耕地资源、水资源的严重污染而下降。以往，国家在农产品供应，特别是粮食安全方面，过分地强调了数量安全，而对质量安全没有给予足够重视，导致出现一系列食品安全问题。因此，我国生态农业的发展需要走向数量与质量并重的发展道路。

5.从小规模分散化生产向规模化与产业化转变

当前，以农户为经营单位从事的农业生产活动，规模小、分散化程度高，不但带来了小生产与大市场之间的矛盾，而且在一定程度上还阻碍了现代农业技术的应用。产业化将成为我国生态农业的发展趋势，但我国生态农业产业化水平较低，因此应加快土地流转、扩大种植规模、发挥品牌效应、规范基地生产并提升竞争能力，以提升农业规模化、产业化发展水平。

6.从简单的农业生产向文化传承与农村可持续发展转变

我国几千年的农业生产积淀了丰富的农业文明。当前任何区域的农产品都可以体现该区域的文化、历史、地理和人文背景与内涵，因此，注重区域文化元素符号在生态农业发展中的应用，有利于引导地方政府和社区重视和弘扬民族文化，避免传统知识的丧失，在传承文化的同时也为未来的经济开发保留知识和资源储备。

三、加强生态农业发展的政策建议

1.加强顶层设计，进行科学、合理的功能布局

（1）在整体布局上妥善处理不同功能区域间的关系，需要进行顶层设计，在整体区域内进行生产、生态和生活区域科学、合理的功能布局。

（2）建立完善生态农业分区治理办法。明确区域内农业生态治理的核心问题、重点目标和农业产业适宜发展模式和规模，以促进不同区域在国家总体规划框架下，编制区域生态农业发展规划，确保生态农业发展规划与区域土地利用总体规划、农业发展规划以及“十三五”规划相协调。

2.建立种植业、养殖业协调发展的产业体系

根据循环型生态农业原理，在规模化养殖区域，构建以农作物生产为基础的生态农业产业循环体系，实现种植业与养殖业的协调发展，使养殖业为种植业提供有机肥；逐步建设高标准农田，利用农作物秸秆为养殖业提供饲料，实现区域内种植、养殖和农产品加工产业之间的农业大循环，实现经济、社会和生态效益的统一。同时，逐步减少化肥的投入，进而改善土壤，提高农产品品质。

3.加强区域农业生产技术的生态集成

根据不同类型区域生态农业发展的实际，通过传统农业技术精华以及现代技术的融合，对农业生产技术进行生态集成，发挥出技术的综合优势，以实现生态农业的健康发展。如在粮食主产区，重点开展以农业废弃物资源化利用为主的技术集成示范，实现秸秆等农业废弃物的循环利用；在水资源短缺地区，重点开展以农业生产节水为主的技术集成示范，重点提高水资源利用效率，以缓解水资源短缺矛盾。

4.创新经营机制，建设现代生态农业基地

（1）转变经营主体，建立示范基地。以农民专业合作社、农业产业化龙头企业、农业园区和家庭农场为载体，以当地最突出的生态环境为切入点，因地制宜开展新技术试验示范和成果转化，建设一批现代生态农业技术试验示范基地。

（2）创新耕地流转机制。生态农业发展面临着严重的水土资源约束，因此，要实现规模经营，必须创新土地流转机制以及投入机制，探索土地流转的新形式，以满足发展生态农业所需要的土地规模。

（3）转变运作机制，建立企业与农户“双赢”的利益机制。在利益分配机制上，要形成各利益主体对生态农业产业化经营的投入及产权关系，并获得收益。要积极探索农业生产要素入股方式，采取股份制或股份合作制等形式，农民与龙头企业结成风险共担、利益共享的共同体，把利益机制纳入规模化、制度化的轨道。

5.以提升农产品质量安全为核心，推动生态农业产业化

（1）确保生产地生态环境安全。因此，应制订农业废弃物资源化利用的标准和规范，实现梯级循环利用农业废弃物，防治农产品产地污染，从源头上保障农产品质量安全。

（2）加快制订生态农业技术标准及产品质量标准体系。加快推行标准化生产和管理，制订严格的农产品质量标准体系，使整个生产加工过程的质量监督、管理都能与国际市场接轨，以提升我国农产品质量安全水平。

（3）强化农产品质量安全检测监督。完善农产品质量检测中心，建立以产地农产品批发市场、农贸市场、农业龙头企业、专业合作社和主要农产品生产基地为主的农产品速测点，配备速测设备和人员。

（4）实施农产品品牌战略，以现有国家农业龙头企业为重点，积极培育若干国内外知名农产品品牌，依法保护农产品地理标志产品和知名品牌，以此带动全国生态农业产业发展壮大。

（5）搞活生态农业产品的市场流通。利用信息化技术，整合各种农业信息网络服务资源，建立生态农业发展的信息平台，发展生态农产品电子商务。加快农产品物流业的发展，加强农产品冷链物流体系建设。

（6）落实生态农业发展的服务体系。政府、金融和保险等部门需要转变职能，完善和优化服务体系，为现代生态农业发展提供支撑和保障，不断完善与壮大生态农业产业链。同时，要建立各种生态农业服务体系，稳定生态农业服务队伍，提高生态农业的社会化服务水平，从而提高生态农业化解自然和市场风险的能力。

6.注重水土资源数量保护与质量提升

（1）以土地生产率为准则，确保18亿亩耕地红线。通过土地整理复垦补充的耕地面积，需要根据土地生产率为准则进行衡量。具体来说，以区域土地生产率的平均水平作为标准，对补充的耕地进行折算。

（2）以提高土地生产率为目标，改善耕地质量。对不同区域耕地逐步实施高标准基本农田建设工程，采取测土配方施肥等技术，改善耕地质量，提高土地生产率。同时，建议尽快从国家层面把有关涉农资金整合起来，以提高农田建设标准。

（3）以提高农产品质量安全为目标，创新土壤污染治理技术，加强土壤污染的生态修复。

（4）以“三条红线（水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线）”为原则，提高农业生产的水资源保障。要以提高灌溉用水效率为着力点，明确节水的重点区域，并注重不同区域的技术开发与集成；同时，要以区域水环境保护为核心，调整产业结构，切实为生态农业的发展提供优质灌溉水资源，实现农产品数量与质量的“双安全”。

7.建立促进生态农业发展的有效政策激励机制

（1）建立生态指标约束机制。以区域整体为对象，构建水资源、耕地资源、生物资源、大气资源数量与环境质量保护的农业生态约束指标体系，确保“生态红线”。同时，强化“生态红线”意识，逐步建成资源保护与利用考核办法，以加强区域资源的可持续利用。

（2）建立完善农业生态补偿机制。按照“谁污染、谁治理、谁受益”的原则，建立完善生态补偿机制，明确补偿主体与对象，量化补偿标准和考核指标，建立基于土地承载力的畜禽养殖准入与退出机制，将生态农业建设纳入法制化发展轨道。

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1水稻产业现状

1.1品种分布陆良县水稻品种以云粳、楚粳系列为主，主要推广品种为云粳26号、云粳29号、云粳30号、楚粳24号、楚粳25号、楚粳26号、楚粳28号、楚粳29号、滇杂31、35号等。2014年水稻总面积1.21万hm2，优质水稻新品种示范推广1.19万hm2，占水稻总面积的98.45%，优质稻推广面积占比增加4.5%。

1.2产业化现状水稻是陆良县主要粮食作物，2009～2013年水稻总产5.08亿kg，占5年粮食总产的31.99%；每年稻米商品量4400万kg，商品率达40%。依托1.07万hm2优质稻米种植基地，培育形成了云南爨乡米业，紫溪米业两家专业大米加工企业，设计年加工优质大米2万t，2013年加工稻谷2126.5万kg。陆良县稻米资源利用研究开发水平较低，稻米粗放型加工产品多，精深加工产品且加工工艺研究水平较落后，糙米、米糠和稻壳的开发利用刚起步。

1.3机械化现状2009年至2013年全县农机总动力达473835.24kW，各类农业机械保有量达6.15万台（件）。其中2009年有2台步行式插秧机，到2013年为止增至6台步行式插秧机和1台高速插秧机；稻麦联合收获机械增至43台。并连续五年在三岔河、马街、中枢、板桥等坝区乡镇示范推广“稻田浅耕+机插秧精确定量栽培”技术，累计推广机插秧1333.33hm2。

2促进水稻产业发展的做法、经验

2.1加强基础设施建设，夯实产业发展基础一是抓好农田水利建设。抓好病险水库除险加固和农田排灌体系建设，完善农田道路和桥、函、闸等设施。加快中低产田改造，切实搞好水土保持。二是切实提高耕地质量。按照田地平整、土地肥沃、路渠配套的要求，搞好旱涝保收、高产稳产的高标准基本农田建设，改造中低产农田，鼓励农民发展绿肥、秸秆还田和使用农家肥，增加农业综合开发投入，建设高标准农田。

2.2完善良种繁育体系建设，实现品种良种化、种子标准化该注重科技开发资金的投入和科技工作的持续开展，多年来持续向省市科研院（所）、大专院校寻求技术支持与合作，加大优质粳稻新品种的引进、自育力度，选择、应用适应陆良自然条件的优质抗病新品种，促进本地水稻生产的品种更换和品种更新。目前已育成自有知识产权水稻品种3个，并逐步建立完善水稻良种繁育基地。

2.3认真实施财政补贴政策，充分调动种粮积极性为确保支农惠农政策、资金落到实处，陆良县农业部门认真履行职责，充分发挥自身职能优势，切实加强领导，加大监管，积极协调配合财政等相关部门，及时划拨支农资金，不折不扣贯彻执行支农惠农政策。2009～2013年共完成中央、省级种粮补贴、良种补贴和农资综合补贴9402.3万元，其中农资综合补贴资金8005万元，农作物良种补贴资金758.3万元，粮食直补资金639万元，农机购置补贴资金650万元，有效调动了种粮农民的生产积极性。

2.4深入推进高产创建活动，强化示范带动作用根据农业部、省、市县的安排部署，2009～2013年陆良县集成应用浅旋节水、扣种稀播、够蘖晒田、扩行缩株、测土配方施肥、精确定量施肥等为主的水稻高产栽培技术，累计高规格、高质量地完成部、省、市、县四级联创水稻高产创建样板1.79万hm2，共增产粮食3139.46万kg，累计节约成本2266.2万元，共增加经济效益10852.53万元。其中三岔河镇粮食作物高产创建整建制推进按照“突出重点、讲求实效、集中连片、规模示范”的思路，精心组织，以稻/豆、稻/薯两种模式为主开展高产创建整建制推进活动。共完成样板1.62万hm2，累计增粮1674.66万kg，节约成本1633.1万元，共新增经济效益6405.63万元。

2.5加强主导品种及集成技术推广，实现良种良法配套水稻生产上以“主导品种展示、技术集成示范”为重点，按照“供种、机耕、节令、规格、供肥、施肥、管水、病虫害防治”的“八统一”的要求，集成应用选用良种、扣种稀播、薄膜湿润育秧、大田浅旋耕节水栽培、合理密植、测土配方施肥、精确定量施肥、精确节水灌溉、病虫害综合防治等多项高产高效栽培技术。

2.6积极开展测土配方施肥，深挖土地潜力陆良县2006～2012年测土配方施肥技术累计推广29.58万hm2次，其中水稻7.03万hm2，实现总增产4473.5万kg，实现节本增效12227.1万元。通过实施测土配方施肥项目，主要农作物施肥指标体系逐步建立并完善。更多的农民受到了系统完善的技术培训和指导，纠正了传统施肥和盲目的施肥习惯，施肥方法更趋合理。体现在：改变了施肥的“三重三轻”（轻有机肥、轻钾肥、轻中微肥）；改变了不恰当的施肥方法（浅施、表施等）；改变了无针对性施肥模式（不管作物、区域、轮作一个配方，一个模式）。在配方使用上发生四个转变：改变了单质肥料混合做底肥的现状；改变了一个配方在所用作物通吃的现状；改变了长期施用低浓度配方肥的习惯，中高浓度配方肥被逐步重视；新型控释肥开始受到农户青睐。

3产业制约因素

3.1农业资金投入不足资金短缺是阻碍农业快速发展的主要“瓶颈”，一是农田基础设施建设投入不足，设施化程度不高，基础设施薄弱，抵御自然灾害的能力弱，农业综合生产能力不高。二是受资金和政策的限制，龙头企业与基地规模不配套，农产品加工水平低，市场竞争力不强，产业链不长，流通体系不健全。三是农业技术研发储备、科技培训、技术示范推广的资金有限，从而导致技术研究及储备不足，农业信息化程度不高，农业科技成果转化慢，甚至很多常规技术在倒退。

3.2农民种粮积极性不高以粮食为主的农产品价格持续走低，农用物资价格高位运行，种粮比较效益不高，水稻生产生态环境的压力越来越大，粮农的生产积极性受挫，重经作轻粮作的现象蔓延。

3.3农业组织化程度低农户在生产与经营中“各自为政”，缺乏规模效应和劳动生产率的优势，使农业生产难以形成规范化种植、区域化布局、专业化生产、科学化管理、产业化经营的格局，严重制约着农业发展方式的转变；外出务工人员增加，农村劳动力老龄化程度严重，劳动力素质下降，农业科技推广应用及集约化经营受到制约。

3.4产业链条短缺稻米精深加工水平低，企业规模小，带动力不强，企业与农户的联系不够紧密等问题突出；农户生产经营小而分散，不利于水稻生产机械化、产业化发展。目前全县仅有一家龙头企业从事大米加工，年加工1万t，仅为全县稻谷产量的10%。

3.5土地状况趋于恶化工业化、城镇化占用耕地，高速公路、土地流转发展其他种养殖业，农户、居民住宅建设大量用地，水稻（粮食）种植面积继续减少趋势无法扭转，稳定水稻耕地面积难度增大。连年增施化肥，不施或少施农家肥，土壤有机质降低、肥力下降。

4产业发展对策措施

水稻是陆良县传统优势产业，目前水稻产业发展面临的最大问题是技术问题和效益问题，通过良种、良法、良田技术综合集成配套，我县水稻生产尚有较大潜力可挖。发展水稻生产，需要在技术上取得重大突破，在效益上取得重大改观，从而深入挖掘水稻生产潜力，促进水稻产业更大的发展。

4.1应用良种良种是水稻产业发展的核心。目前我县种植品种多为常规稻，稻米品质较优，杂交稻的推广面积不大。良种工作应以研发引进高产、优质、高抗、适宜的新品种为核心，进而将陆良县水稻产业带上全新的地位。

4.2落实良法良法是水稻产业发展的关键手段。科学技术在水稻生产中重要性在于，一是高产优质品种发挥了增产核心作用，好的品种已成为水稻增产最直接、最有效、最显著的要素。二是好种还需好技术，配套集成栽培技术最大限度发挥出品种增产潜力。三是科技工者在防灾减灾、重大病虫害防控等方面的支撑作用。要确保水稻产业的传统优势地位，必须坚持以市场为导向，以技术为核心，以成果转化为手段，以创造经济效益为目标，加快农业科技创新。扶持开展粮食生产科技创新，认真抓好新技术、新品种的引进和推广，提高粮食生产良种覆盖率，深挖粮食增产潜力。

4.3培育良田加强项目实施整合力度，加快中低产田地改造进程，实施保护性耕作措施，试验推广浅免耕栽培技术，推广测土配方施肥，增施有机肥、扩大绿肥种植、实施秸秆还田，不断提高耕地质量，为水稻产业发展打下坚实基础。

4.4推广机械化机械化、轻简化生产可以节省人工投入、节约物资投入。2013～2014年在省市科研院所专家的指导帮助下，该县在四个水稻主产乡镇示范推广“稻田浅耕+机插秧精确定量栽培”技术。该技术与传统培栽方式相比，具有节水节肥、省工省时、增产增收和减轻农业面源污染，提高稻米营养品质和卫生品质的效果。机械化、轻简栽培技术的集成推广应用可大大降低生产成本，实现节本增效。

4.5实施标准化良种、良法、良田主要是技术问题。而机械化、标准化则是关乎水稻产业的效益问题。该县的标准化生产规模与水稻生产规模极不适应，无公害、绿色食品、有机食品认证等几乎为零。要加大农业标准化实施力度，抓好“三品”建设，开发生态农业和有机农业，提高粮食产品质量档次和市场竞争力，全面推进粮食产品战略升级。

4.6推进产业化

4.6.1做强龙头企业。按照“扶优、扶大、扶强”的原则，把发展龙头企业与培育区域主导产业结合起来，实行定点培植、重点引进、强强联合，培育壮大一批起点高、规模大、带动力强的粮食产业龙头企业。

4.6.2扩张产业规模。坚持“发挥优势，突出特色，相对集中，高产高效”的原则，把基地建设作为农业产业化的“第一车间”来抓，以提高质量，优化结构为重点，建立健全土地承包经营权流转机制，培育生产大户、典型户，支持、推动优质稻米产业发展，做大做强稻米优势农产品基地。

4.6.3打造知名品牌。加强粮食作物新品、名品、精品开发，加快名特优新品种的引进推广，加大农业标准化实施力度，加强品牌建设，开发建设生态农业和有机农业，提高粮食产品质量档次和市场竞争力，全面推进粮食产品战略升级。

篇9

转变农业发展方式，重点是推动农业发展由数量增长为主真正转到数量质量效益并重上来，由依靠资源和物质投入真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质上来。转变粮食发展方式，事关粮食安全和农民切身利益，必须审慎稳妥、坚定不移地推进。

战胜旱灾夺丰收，“十一连增”落了听儿

严重的“卡脖子”旱情曾经让粮食主产区河南的农民把心都提到了嗓子眼儿。各种抗旱措施到位，最终让河南秋粮丰收有惊无险，农民再次尝到丰收的喜悦。

河南滑县固阳镇范寨村村民范海林告诉记者，他家的6亩地，去年秋粮实打实收，亩产1300斤，又获丰收了！国家的粮食账本和农民的粮食账本是相通的，国家统计局近日公布的粮食产量数据显示，去年全国粮食总产量达到12142亿斤，比上年增加103.2亿斤，增长0.9%。

大旱之年夺丰收，农田水利功不可没。去年局部地区灾情较重，尤其是北方地区遭受“卡脖旱”，秋粮生产受到影响。据统计，去年1～9月，全国农作物受灾面积24899千公顷，比上年同期减少10041千公顷，下降29%;绝收面积2854千公顷，比上年同期减少400千公顷，下降12%。“卡脖旱”面前，农田水利发挥威力。目前，我国水利对粮食贡献率达到40%以上。2011年到2014年，全国通过实施大中型灌区改造、小农水项目，新增和恢复灌溉面积近6000万亩，发展高效节水灌溉面积超过9000万亩，新增粮食产能300多亿公斤。

粮食产量“十一连增”，政策是保障。去年，中央安排的农业“四补贴”力度不断加大，农民种粮热情高涨。中央财政下拨农作物种粮补贴资金214.45亿元，实现了水稻、小麦、玉米等农作物的全国覆盖。为了让农民种粮心中有数，中央继续出台一系列强农惠农政策，及早预拨农业“四补贴”，及早小麦、稻谷最低收购价，继续实施产粮大县奖励政策，进一步调动了多方面粮食生产积极性。国家统计局公告显示，2014年全国粮食总播种面积达16.91亿亩，比上年提升0.7%。

粮食产量“十一连增”，是亿万农民共同努力的结果，是中央重农抓粮政策发挥作用的结果，是农业基础设施和农业科技发挥作用的结果。农业部种植业司司长曾衍德表示，实现“十一连增”，把饭碗牢牢端在自己手中有了底气，粮食安全有了底气，经济社会发展有了底气，同时也为转变农业发展方式创造了条件。

生产粮食，拼资源拼消耗，不可持续

粮食生产，并非高枕无忧。在粮食产量取得“十一连增”的今天，粮食发展方式已经到了不得不转变的时候。

首先，生产粮食，拼资源拼消耗，已经持续多年，这种生产方式不可持续。事实上，我们用世界9%的耕地、6%的淡水资源养活了世界20%的人口，这是迄今人类历史上最了不起的伟大成就之一。但我们必须看到，为了保吃饭、保供给，我们不得不过度开发农业资源，大量使用化肥、农药、农膜等化学投入品，付出了很大的资源环境代价。

有关统计表明，我国耕地面积不足全世界一成，却使用了全世界近四成的化肥;我国耕地单位面积农药使用量是世界平均水平的2.5倍。过量施用农药化肥虽然保住了产量，但对水体和土壤都可能会埋下污染的隐患，给农产品质量安全和食品安全带来不利影响。

其次，粮食生产面临的资源条件恶化的同时，社会对农产品质量和安全要求不断提高。农业部部长韩长赋在全国农村工作会议上表示，多年来资源条件已经绷得很紧，农村面源污染、耕地质量下降、地下水超采等问题日益突出，特别是温饱问题解决后，社会公众对生态环境改善和农产品质量安全要求比以前更高。

最后，困扰粮食生产的各种风险和结构性矛盾十分突出。农村劳动力大量转移，务农劳动力素质结构性下降，农业兼业化、农民老龄化、农村空心化问题突出，今后“谁来种地”“如何种地”的问题已经很现实地摆在我们面前。

区域布局和资源禀赋条件不尽匹配，北粮南运与南水北调并存。粮经饲结构不合理，一些农产品包括粮食库存增加与部分农产品进口增加并存。种养业结合不紧、循环不畅，地力下降与养殖业粪污未能有效利用并存。

国内农业生产成本持续上涨，粮食等农产品价格弱势运行，导致农业比较效益持续走低。而国际市场大宗农产品价格下降，已不同程度低于我国同类产品价格，导致进口持续增加，成本“地板”上升与价格“天花板”下压给我国农业持续发展带来双重挤压。

粮食生产，拼资源拼消耗，不可持续。应对各种风险和诸多结构性矛盾，粮食生产只用老办法、老套路，同样不可持续。农业部计划司司长叶贞琴表示，如果不加快转变发展方式，我国农业生产包括粮食生产将难以为继，推进工业化、信息化、城镇化与农业现代化同步发展，也终将落空。

由数量增长为主转到数量质量效益并重上来

转变粮食发展方式，刻不容缓。粮食发展方式要转向哪里？

韩长赋表示，重点是推动粮食发展由数量增长为主真正转到数量质量效益并重上来，由依靠资源和物质投入真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质上来。当前，粮食生产可由过去的保全部、保所有向保重点、保口粮转变，这为粮食生产和农业结构调整提供了更加宽松的政策环境和资源空间。

一要稳定粮食产量，保障粮食供应。因为，如何对待粮食产量是转变粮食发展方式的关键。这里，一个不容回避的问题是，经过这么多年的稳农抓粮，粮食生产获得了“十一连增”，现在的粮食产量1.2万多亿斤，是多了还是少了？是供应基本平衡还是供应紧平衡？

农业部门给出了一个基本判断，粮食自给率在95%以上，粮食供应处于紧平衡状态。正是基于这样一个判断，转变粮食发展方式，必须稳定粮食产量，保障粮食供应。韩长赋在谈到这个问题时表示，明年要千方百计使粮食产量稳定在1.1万亿斤。

在保障数量这个问题上，提升粮食产能是根本。有产能，确保国家粮食安全才有基础。要坚持“一稳两保”，就是粮食播种面积特别是谷物播种面积要总体稳定，要加大政策扶持和投入力度，保护调动好农民务农种粮积极性和主产区重农抓粮积极性。同时，要划定永久基本农田，加快推进高标准农田建设，实施耕地质量保护与提升行动，推动建设粮食生产功能区。

篇10

“封丘模式”大幅提高粮食产量

作为中国黄河、淮河、海河、滦河冲积的大平原,黄淮海平原地势平坦,气候生产潜力高,历史上农耕发达,是中华文明主要发源地。但随着经济发展和人口增加,依靠自然生产力发展农业生产已不能满足社会需求,通过人工改造,构建新的生态系统提高生产力已成为迫切需求。

中科院南京土壤研究所研究员、中科院封丘农业生态实验站站长张佳宝介绍说,1954年,以熊毅和席成藩两位院士为代表的一支600多人的队伍奔赴黄淮海平原,对该地区土壤进行为期3年的全面调查,发现旱涝盐碱瘠薄是该地区生产力难以提升的主要原因。

从1963年开始,熊毅和席成藩带领大批科研人员在黄淮海平原中部腹地——河南省封丘县建立基地,研究水分、养分、盐碱运行规律,发明“井灌井排”控水控盐碱增产技术,并于1965年取得大面积示范成功。

上世纪80年代初,开发黄淮海提上国家议事日程,中科院封丘农业生态实验站以长期研究积累为依据,以“井灌井排”技术为核心,集成配套农艺、生态等技术,完成农业区域综合治理“封丘模式”开发,并在河南等地区大面积推广,粮食产量大幅提高。该成果作为“黄淮海区域综合治理”的一部分,上世纪90年代初获国家科技进步特等奖。

1983年,中科院封丘农业生态实验站在该院封丘盐碱良试验基地基础上正式建立,1992年成为“中国生态系统研究网络”重点站,2000年成为联合国“全球陆地观测系统”联网站,2006年成为科技部“河南封丘国家野外科学观测研究站”。

粮食持续生产须全面提升耕地地力

中国农田生态系统长期通过施用化肥维持粮食产量能否持续?中科院封丘农业生态站经过20多年的长期养分循环试验,并与其他地区的长期试验结果进行比较发现:在中国长江以南地区长期施用化肥不能持续,而淮河以北的北方地区,只要长期平衡施用化肥,能持续保持高产。

这不仅挑战了“长期施用化肥不能持续生产”科学神话,也为中国北方地区至今保持稳定的粮食生产能力提供了依据,还解释了中国由过去“南粮北调”转变成“北粮南运”的主要原因之一。

同时,中科院封丘农业生态站的研究指出:长期施用化肥对地力的贡献不大,还导致高产对大量施用化肥的长期依赖。这就为中国粮食生产能力的持续提升提出一个必须要解决的重大课题,就是要全面提升中国农田(耕地)地力,提高农田土壤对产量的贡献率。

张佳宝称,经过研究和试验示范,提升地力主要技术包括激发式秸秆还田培育地力技术、保护性耕作培育地力技术、养殖废弃物资源化回田提升技术等三个方面,中科院封丘农业生态站正在制定这三个技术规范。

激发式秸秆还田培育地力技术:针对机械化秸秆粉碎直接还田衍生出的一系列问题,研发配套包括改善播种质量的机械化精播匀播技术、病虫害爆发防治技术、精制有机肥激发式秸秆还田技术和行间掩埋式秸秆还田技术,通过集成形成一体化机械秸秆还田技术。

保护性耕作培育地力技术:以免耕播种技术、秸秆处理技术、深松技术、杂草及病虫害控制技术为核心,与先进机械及适宜模式集成,形成一体化的机械作业系统。试验表明,农田需要3年耕翻一次,产量与常规耕作无差异,但地力得到大幅度提升,并节省大量人工和机械动力。

养殖废弃物资源化回田提升技术:激发式秸秆还田需要大量的精制有机肥,而养殖废弃物的有机肥化是最主要来源,但采用传统堆腐技术耗时长劳动强度大,难以推广。中科院封丘农业生态站研发出特制的催腐反应系统和环保型催腐组剂,可在短时间内完成畜禽粪便无害化和腐解,还研制出相关设备,并都已在工厂实现规模化生产。

推广新一代中低产田治理技术

到2020年,国家新增500亿千克粮食生产能力的1/3有赖于黄淮海地区贡献,因此,挖掘黄淮海平原大面积中低产田生产潜力,已成为中国提升粮食产能的最主要战略之一。然而,随着农村劳动力的大量转移和农业生产方式向规模化、现代化转变,已有中低产田改造经验和技术已难以满足新形势需求。

针对新形势下中低产田改造所面临的技术难题,中科院封丘农业生态站以河南封丘为基地,在多年研究积累的基础上,又集成创新研发出新一代中低产田治理技术,即地力—产量双跨越技术,其通过土壤属因子消减和农田基础地力提升两方面技术突破,以及现代工程治理和以良种为中心的水肥高效技术配套,实现中低产田地力、产量双跨越和生产方式向现代化、规模化的转变,大幅提高中低产田的生产力、资源利用效率、经济效益和可持续性,为黄淮海粮食生产再创新高做出贡献。

2009年5月,中科院与河南省政府签署合作协议,在河南省5个县推广中科院封丘农业生态站集成创新的新一代中低产田治理技术,进行大面积均衡增产试验示范,经过3年推广取得重大效益。2012年,中科院与河南省政府决定在河南23个县市进行推广,以带动该省农业增产增效。

中科院封丘农业生态站科研人员将新一代中低产田治理和高标准农田建设工程技术标准概括为“五化”,即工程治理的机械作业标准化;灌排系统的井—渠—管网化;农田电力供应的电网化;农田基本信息的数字化;农田墒、旱、渍情监控和灌排的智能化。这“五化”在封丘当地推广应用效果显著,不仅能实现旱涝渍害长效防控和生态条件改善,而且能适应生产方式向高技术集成和现代化、规模化经营方式转变。

在科技支撑“中原粮仓”持续稳产的同时,中科院封丘农业生态站还根据当地土壤与地理条件,因地制宜研发推广经济作物种植技术,帮助农民致富,助力当地经济发展。该站联合中国药科大学,用10年时间开发药用植物金银花规范化种植技术,在封丘推广达1亿平方米,年增经济效益4.2亿;2007年,该站又联合多家研究机构开展树莓规范化种植技术研究,目前已在封丘规范化种植树莓667万平方米,预计很快扩大到约3333~4000万平方米。