公益诉讼的法律依据范文
时间：2023-08-31 17:02:42
导语：如何才能写好一篇公益诉讼的法律依据，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
一、 行政公益诉讼在我国的现状
早在20世纪60年代时期，在法治先进的国家，行政公益诉讼制度就建立起来了。近几十年来，一些正处于挣扎阶段的发展中国家，也有了自己较为完善的行政公益诉讼制度。而我国作为发展中国家的大国，法治发展的脚步落后于经济发展的脚步。在当前公共利益不断受到行政行为侵害的情况下，行政公益诉讼制度在我国仍处于探讨期，学术界对行政公益诉讼的认识尚未达成统一意见，其在我国的主要现状，主要有这几个方面：公共利益不断受到行政行为的侵害；对行政公益诉讼的定义尚未统一；行政公益诉讼制度在我国法律中尚无规定。
二、我国建立行政公益诉讼制度的必要性和可行性分析
行政公益诉讼制度在美国、德国、法国等发达国家中早已建立，并且收到了很好的法治效果，有效地保护了公共利益。对于这一制度在我国的建立是否具有必要性和可行性，笔者将深入地逐一论证。
（一）保护公共利益的需要
我国对于行政公益，没有相关制度保障，更没有具体操作性规定。而代表公共利益的政府，却在不时地侵害社会公共利益，特别是在国有资产流失、行政垄断、资源破坏等方面比较突出。面对行政行为对公共利益的诸多侵害，我国却没有启动司法救济的途径，明显是法律的漏洞。因此，我们需要通过这个制度的建立来纠正违法的行政行为，切实维护社会公益。
（二）完善我国诉讼制度的需要
虽然现在的《民事诉讼法》第五十五条属于公益诉讼的规定，但对于提起公益诉讼的具体主体，却没有明确规定，同时对于范围也没有做出明确的、具体的规定。如此一来，使得此规定在实际的司法实践中，缺乏强有力的可操作性。刑事诉讼也是着重于对私人利益的保护，而且是事后维护。它一般都是在侵害行为构成犯罪的条件下才会给予法律救济。但是，在我们的日常生活中，诸如国有资产、自然环境、公共设施等公共利益在不断地受到侵害。在这样的情况下，建立一种有效维护公益的制度，无疑既是社会利益的需要也是制度完善的需要！
（三）促进依法行政的需要
通常情况下，由于行政主体的行政行为具有代表国家的性质，其行为一般被认为合法有效，行政相对人都会遵守。然而，随着经济、社会的发展，行政权不断向各个领域伸展，行政行为侵害社会公共利益的事件也不断出现。在现有的诉讼制度下，公民对于侵害个人合法权益的行政行为可以直接提起行政诉讼。但对于“原告的诉讼主张所指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益”时，由于缺乏法律依据，公民的请求几乎是遭到决绝。如此一来，导致很多侵害公共利益的行政行为没有得到及时的纠正，并与日俱增。
三、建立行政公益诉讼制度的可行性分析
将行政公益诉讼纳入现有的诉讼制度中需要有一定的根据。对于在我国建立行政公益诉讼制度是否具有可行性，笔者将进行深入论证。
（一）宪法依据
我国的法律不得违背宪法及其基本原则，司法审判也要在宪法及其基本原则下进行。《宪法》第二条规定了国家权力的归属――人民。同时《宪法》第三十三条规定“国家尊重和保障人权”，进一步为公民维护公共利益提供依据。此外，在其第五条中明文规定了国家要依法治国。
（二）部门法依据
我国2015年5月1日施行的新《行政诉讼法》将原来旧法中的“具体行政行为”改为“行政行为”，这无疑是国家顺应社会现实，为抽象行政行为纳入司法审查提供了法律依据。这部施行不久的法律在其第二十五条中，明文规定了诉讼的原告主体，即行政相对人和其他的利害关系人。同时，这部法律又在其第四十九条中明确说明的主体必须是其第二十五条中规定的原告主体。这两条规定使得有权提讼的主体不再仅局限于行政相对人，还有其他有利害关系的公民、法人和组织。公共利益包含着很多私人利益，公共利益的受损，往往牵涉很多可能的、间接的私人利益甚至直接侵害私人利益。新行政诉讼法的这些规定，为行政公益诉讼提供了法律依据，扩大了行政诉讼资格的范围。
此外这部法律在其第十二条中通过第四项、第八项以及第九项的规定，进一步明确扩大了行政诉讼的受案范围，将涉及公共利益的自然资源、行政商业垄断以及履行义务等具有公共利益性质的事项纳入了受案范围，一定程度上彰显了新时期下，法律对公益维护的价值追求，昭示着法律前进的方向。
最后，这部法律在其第一百一十条中规定了行政诉讼中可以适用相关的民事诉讼法律规定。而我国《民事诉讼法》中关于环境和消费者权益的社会公益保护规定，可以适用到行政诉讼中。
四、我国行政公益诉讼制度的构建
权利在任何诉讼程序中，都是当事人十分关注的问题。而权利归谁所有，则是在启动程序前必须明确的问题。如果不能享有诉权，任何试图启动诉讼程序的努力都将归于徒劳，并会让社会资源付诸东流。因此，行政公益诉讼制度的构建，必须要确定原告是哪些主体，明确哪些主体享有权利。
（一）公民
法律总是与时俱进的，它的任何变动都是为了适应社会的变化，满足社会的现实要求！2016年5月1日起实施的新《行政诉讼法》将原告主体扩展为相对人和其他的利害关系人，这无疑是法律顺应时代和实践要求，适时拓宽主体范围，为新制度的的构建创造条件。在行政公益诉讼中，给予公民权利，同样是因为公民在这方面具有原告资格的优势，主要体现在：第一、人民原则；第二、社会公益与公民个人的利益密切相关，相互影响；第三、让普通公民享有原告资格，有利于实现行政机关设置的目的。
（二）社会团体和公益组织
2009年，中华环保联合会根据民众的投诉，对贵州省百花湖风景区的生态环境进行调查，发现闲置的冷饮厂确实对百花湖的生态环境有危害危险，于是请求当地国土资源管理局履行职责，处理此事。但是被要求履行职责的国土资源管理局并没有理会中华环保联合会的要求，随后，中华环保联合会提起了诉讼，要求国土资源管理局履行职责，依法保护百花湖的生态环境。法院受理了中华环保联合会的，并将进行开庭审理。此案的受理与以往公民个人公益诉讼的屡战屡败相比，不能不说是公益诉讼史上的一块里程碑。此案的成功，说明了团体、组织等在维护社会公益方面具有优势
（三）检察机关
几乎每一个国家，都会专门设置监督法律执行的机关。从当前的世界潮流看，设置一个专门对政府行为进行监督的权威机关，已经成了各国一致的做法。鉴于此，认为“检察机关提起行政公益诉讼，是最合适的原告”的说法其实很有道理。因为；第一、它是法定的监督机关，出于职业要求和职业道德，对于社会公益的维护会更热切更尽责。第二、检察机关独立行使检察权，不受任何干涉。因此，在与行政权对抗时，可以保持独立，不受行政干涉和利益影响，有效维护社会公共利益。第三、检察官法律专业知识丰富，具有较高的法律素质和诉讼能力，熟悉诉讼流程，能够获得更好的诉讼效果。第四、它有雄厚的财政支持。没有物质支撑的诉讼，终究无法进行正义的维护。而在物质支持方面，检察机关拥有优势，因此可以全面地维护社会公益。
五、界定行政公益诉讼的受案范围
受案范围对于任何诉讼模式而言，是个不可或缺的部分。对于它的确定，是建立任何诉讼制度的前提，关涉到权利的保护范围。公民、团体和检察机关等要提起行政公益诉讼，首先得知道哪些事项自己享有原告资格。对于受案范围，我国学界有以下几种观点；有的认为通过公共利益的解析，受案范围应该为“各种涉及资源、环境、公共财产和公共设施的行政案件，”另一种主流观点主张将受案范围划分为几种类别：破坏资源和损害环境的案件、侵害公共利益的行政垄断案件、国有资产流失案件、不合理开发土地案件等。还有一种观点认为，随着我国加入世界贸易组织和公民法律素质、维权观念的提高，“把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，已经具备了一定的法律依据和实践经验。”更有人指出，把一切侵害社会利益的政府行为都归入这种诉讼模式里，也是合理的。
参考文献：
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[2]田凯.行政公诉论[M].中国检察出版社，2009.
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[5]杨雪.论行政公益诉讼中公民的原告资格[J].辽宁行政学院学报，2012（05）.
篇2
一、北京工商被诉不作为案情的回放
王立堂诉称：2006年4月，原告在《保定晚报》上看到郭德纲所做的“藏秘排油百草减肥茶”广告，出于对名人的信任，便先后在保定购买了两盒北京澳特舒尔保健品开发有限公司生产的“藏秘排油百草减肥茶”，但服用后没有效果。随后，原告发现该广告多处违法，同时在2006年4月份《广告监测报告》中，被告早已确定该广告冒用其它产品的相关批号和审批范围，属违法广告。2006年11月9日，原告发现当日的《京华时报》第A17版又刊登了《藏秘排油百草减肥茶简介》及《排油20斤可靠吗？郭德纲开口给证实！》的违法广告。于是，同年11月18日，原告依据《广告法》第六条的规定向被告发出《履责申请》，要求被告对《京华时报》、郭德纲及该广告人刊登虚假广告的违法行为给予查处，并要求被告将查处结果告知原告。但被告一直对原告的履责申请未给予任何答复，而《京华时报》、郭德纲及广告人的违法行为依旧在持续。为此，原告诉请法院判令被告履行如上所请法定职责。
二、逆向审查不作为案件的基本规程
为了有针对性地分析北京工商被诉不作为案的庭审，我们先将“逆向行政审判方式”逆向审查行政不作为案件的基本规程予以公示。行政不作为案件的逆向审查主要分为申请结果审查、法律依据审查和事实证据审查等三大步骤。随着三大步骤的逆向渐进，被诉行政机关的不作为是否存在、现状如何和应否予以支持势必水落石出。
（一）审查申请结果。
原告向被告业已提出履职申请是审查被告行政不作为是否存在的前提与是否合法的基础。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项规定：提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第（二）项规定：在起诉被告不作为的案件中，证明提出申请的事实之举证责任由原告承担。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。因此，进入法庭审查阶段，审查原告是否向被告提出了履职申请，由原告举证证明特殊情况外其提出申请的事实便首当其冲。原告提出的申请事实表现为系列申请结果，法庭应当要求原告举证证明如下申请结果：1、原告何时向被告提出了履行法定职责申请，2、被告何时收到原告所提出的履行法定职责申请，3、原告请求被告履行哪些具体的“法定职责”，4、原告请求被告履行法定职责的事实与理由。然后转由被告质证。经审查，除上述特殊情况外，如果原告举证不能，而被告不予认可，那么法庭应当认定原告起诉被告不作为没有事实根据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（二）项和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十二条第二款的规定裁定驳回起诉。
（二）审查法律依据。
如果原告向被告提出履职申请的事实得以认定，那么法庭应当进一步审查，即对应原告提出的申请结果，审查被告不作为的法律依据。其一，审查行政主体法律依据。先由被告出示原告请求被告履行的“法定职责”不属于被告法定职责的行政主体法律依据的具体条款，然后由原告质辩，并可以提出相应的反驳依据。经审查，法庭归纳履行原告请求被告履行的“法定职责”的行政主体合法构成要件。其二，审查行政程序法律依据。法庭要求被告出示履行原告请求履行的“法定职责”的行政程序法律依据的具体条款，然后由原告质辩，并可以提出相应的反驳依据。经审查，法庭归纳被告履行原告请求履行的“法定职责”的行政程序合法构成要件。其三，审查行政实体法律依据。法庭要求被告出示履行原告请求履行的“法定职责”的行政实体法律依据的具体条款，然后由原告质辩，并可以提出相应的反驳依据。经审查，法庭归纳被告履行原告请求履行的“法定职责”的行政实体合法构成要件。
（三）审查事实证据。
第一，审查行政主体事实证据。先由被告出示本单位不符合履行原告请求履行的“法定职责”的行政主体合法构成要件的证据，然后由原告质证，并可以提供相应的反驳证据。经审查，法庭认定原告请求履行的“法定职责”是否属于被告的法定职责。如果不属于被告的法定职责，那么原告起诉被告不作为理由不成立，依据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回原告的诉讼请求。
第二，审查行政程序事实证据。如果原告请求被告履行的“法定职责”属于被告的法定职责，那么法庭要求被告出示本单位根据原告履职申请已经履行行政程序符合履行原告请求履行的法定职责的行政程序合法构成要件的证据，然后由原告质证，并可以提供相应的反驳证据。经审查，法庭认定被告是否在法定期限内履行法定程序，履行法定程序到了哪个环节，各环节具体情况如何。如果被告在法定期限内没有履行应当履行的法定程序，或者只是部分履行了法定程序，那么法庭应当认定被告没有履行或者拖延履行法定职责，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决被告在一定的期限内履行。
第三，审查行政实体事实证据。如果被告完全履行了法定程序，那么法庭要求被告出示本单位履行法定职责符合履行原告请求履行的法定职责的行政实体合法构成要件的证据，然后由原告质证，并可以提供相应的反驳证据。经审查，法庭认定被告是否在法定期限内正确履行法定职责。如果被告在法定期限内正确履行了法定职责，那么法庭应当认定原告起诉被告不作为理由不成立，依据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回原告的诉讼请求。如果被告在法定期限内没有正确履行法定职责，那么法庭应当认定被告没有履行或者拖延履行法定职责，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决被告在一定的期限内履行。
三、海淀法院审理不作为案件的不足
海淀法院审理王立堂诉北京工商行政不作为案用的是传统行政审判方式，首先由当事人当庭陈述，其次法庭归纳争议焦点，然后组织双方质证质辩，再就是法庭询问，紧接着进行法庭辩论，终而由当事人最后陈述。从传统行政审判方式的视角观察，整个庭审有条不紊，合议庭控制得当，审判长驾驭有方。遗憾的是由于传统行政审判方式的先天缺陷，随着庭审的推进，被诉行政不作为是否存在、是否合法、是否应该予以支持，不但没有清晰地呈现在旁听观众的面前，而且连合议庭自己一时也难以定夺，以至于当事人最后陈述后，庭审嘎然而止，没有出现那种即时合议、审落判出、一槌定音的审判效果。那么，如此审判僵局，问题到底出在哪里呢？下面我们试着以逆向审查不作为案件的基本规程透视一番。
（一）申请结果审查不够到位。
王立堂诉北京工商行政不作为案进入法庭审查阶段后，法庭组织的当事人当庭陈述及此后诸阶段已经漫无边际自觉不自觉地审查到了原告申请被告履行法定职责的申请结果。但是，由于审查缺乏针对性、深入性和全面性，因此原告的申请结果虽历经审查，但仍呈朦胧状态：1、原告向被告提出履行法定职责申请的时间是2006年11月18日，还是2006年11月20日，抑或是其它时间；2、被告收到原告所提出的履行法定职责申请的时间是2006年4月，还是2006年12月1日，还是其它时间；3、被告到底认不认可原告请求被告履行法定职责的具体请求及“事实与理由”。鉴于证明提出申请的举证责任在原告，同时庭审中被告认可原告履职申请交邮时间，并最后认可本单位收到履职申请的时间是2006年12月1日，因此庭审观摩者乃至法庭只能朦胧而不敢十分肯定地得出如下申请结果的情形：2006年11月18日或20日或履职申请交邮时间（如果信封邮戳或邮寄回执日期可以辨认的话），原告以《京华时报》刊登“藏秘排油百草减肥茶”违法广告为由，依据广告法第六条的规定，通过邮局向被告寄交了履职申请，请求被告对《京华时报》、郭德纲及广告人刊登虚假广告的违法行为给予查处，并将查处结果告知原告，被告于2006年12月1日收到原告邮寄的履职申请。
（二）法律依据审查不够到位。
在王立堂诉北京工商行政不作为案不作为行政纠纷中，原告请求被告对《京华时报》、郭德纲及广告人刊登虚假广告的违法行为给予查处，并将查处结果告知原告。虽然王立堂自认为是虚假广告的受害者，但其并未就个体受害而申请被告履行保护本人财产权的法定职责，因此从本质上讲，原告的“申请履职”行为是一种维护公益式群众举报行为。假设上述申请结果的情形得以成立，那么对应原告提出的履职申请请求，我们可以看到法庭对于被告不作为的法律依据审查尚未到位。
其一，行政主体法律依据审查尚未到位。考虑到王立堂诉北京工商行政不作为案系原告提起的被告不履行法定职责之诉，因此对于行政主体法律依据以反过来审查为宜，即先由被告出示原告所请求的“对《京华时报》、郭德纲及广告人刊登虚假广告的违法行为给予查处，并将查处结果告知原告”不属于被告法定职责的法律依据的具体条款。然后由原告质辩，并可以提出相应的反驳依据。由于王立堂诉北京工商行政不作为案审理使用的是传统行政审判方式，当事人因不清楚逆向审查规程和逆向诉辩技巧而没有做这方面的应对准备，因此法庭也就无从归纳履行原告所请求的“对《京华时报》、郭德纲及广告人刊登虚假广告的违法行为给予查处，并将查处结果告知原告”的“法定职责”的行政主体合法构成要件，从而导致进一步审查缺乏基础。
其二，行政程序法律依据审查尚未到位。对于公益举报行为是否属于行政诉讼法第十一条第一款第（五）项规定的情形另当别论，为了分析的完整，我们权当原告因被告对其公益举报未予作为而提起诉讼符合不作为之诉的受案范围。在这一前提下，针对原告的公益举报请求，法庭如果要求被告出示收到原告的举报后本部门根据举报反映的事实和请求履职的性质应当履行的法定程序法律依据的具体条款，然后由原告质辩，那么，经审查，法庭即可归纳出被告履行原告为公益而举报请求履行的法定职责的行政程序合法构成要件。遗憾的是，王立堂诉北京工商行政不作为案的审理其实不然，从而导致就“对《京华时报》、郭德纲及广告人刊登虚假广告的违法行为给予查处，并将查处结果告知原告”的原告请求，被告应该履行什么样相应的法定程序模糊不清，界定不明，定论难下。
其三，行政实体法律依据审查尚未到位。如果原告的履职申请终而得以实现，那么对于违法者，被告应当给予的是行政处罚；一旦给予违法者以行政处罚，那么被告应当依据哪些实体法律、法规或规章等具体条款呢？这就是行政实体法律依据审查环节应当解决的问题。在这一环节，只要被告出示了履行原告请求履行的给予违法者行政处罚的法定职责的行政实体法律依据的具体条款，然后由原告质辩，并可以提出相应的反驳依据，法庭经审查即可归纳出被告履行原告所请求的“对《京华时报》、郭德纲及广告人刊登虚假广告的违法行为给予查处，并将查处结果告知原告”的法定职责的行政实体合法构成要件，从而明确得出被告是否不履行法定职责的行政实体法律准绳。按照传统行政审判方式观念，对于不作为之诉，行政实体法律依据的审查是不可想象的，因此，王立堂诉北京工商行政不作为案庭审当中自然而然也就不可能出现对行政实体法律依据进行审查的情形。如此一来，被告是否不履行法定职责也就失去了法定标准。
（三）事实证据审查不够到位。
从王立堂诉北京工商行政不作为案的庭审现状来看，法庭对行政主体事实证据没有审查到位。庭审中，被告已经述及原告所请求的查处虚假广告违法行为属于违法所在地朝阳工商分局管辖，也就是说对虚假广告虽然属于县级以上工商行政管理部门监督，但按照违法行为地管辖原则，对原告所请求的查处虚假广告，本单位不具有行政主体资格。如果被告在行政主体法律依据审查环节出示了《行政处罚法》第二十条之类的行政主体法律依据作为大前提，那么只要进一步要求并审查被告出示原告举报的违法其所在地属于朝阳工商分局管辖范围的事实证据，那么法庭立马即可认定原告所请求的对《京华时报》、郭德纲及广告人刊登“虚假广告”的违法行为给予查处是否属于被告的法定职责。但是法庭在审理过程当中没有要求或提示被告出示行政主体方面的事实证据，更没有组织对行政主体事实证据进行质证，所做的只是一味询问或听取被告陈述，因而原告所请求的“对《京华时报》、郭德纲及广告人刊登虚假广告的违法行为给予查处”到底属不属于被告的法定职责，庭审过后仍然无法定夺。
如果原告所请求的“对《京华时报》、郭德纲及广告人刊登虚假广告的违法行为给予查处，并向原告书面告知查处结果”属于被告的法定职责，那么只要进一步要求被告出示本单位“对《京华时报》、郭德纲及广告人刊登虚假广告的违法行为给予查处，并向原告书面告知查处结果”符合对刊登虚假广告的违法行为给予查处，并向相对人书面告知查处结果的行政程序合法构成要件的证据，然后由原告质证，并可以提供相应的反驳证据，法庭即可认定被告是否在法定期限内履行“对刊登虚假广告的违法行为给予查处，并向相对人书面告知查处结果”的法定程序，履行这些法定程序到了哪个环节，各个环节的具体情况又是如何。然而，在审理王立堂诉北京工商行政不作为案的过程中，法庭并未如此对应予以审查，因此无法当即认定被告是否履行或者拖延履行法定职责，也无法当即断定可否依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定判决被告在一定的期限内履行。
即使被告完全履行了“对《京华时报》、郭德纲及广告人刊登虚假广告的违法行为给予查处，并向原告书面告知查处结果”的法定程序，法庭审查也不应就此止步。只有要求被告出示本单位对《京华时报》、郭德纲及广告人刊登“虚假广告”的“违法行为”给予查处，并向原告书面告知查处结果符合对刊登虚假广告的违法行为给予查处，并向相对人书面告知查处结果的行政实体合法构成要件的事实证据，然后由原告质证，并可以提供相应的反驳证据，法庭才能认定被告是否在法定期限内正确履行了对《京华时报》、郭德纲及广告人刊登“虚假广告”的“违法行为”给予查处，并向原告书面告知查处结果的法定职责。但是纵观庭审整个过程，均未见法庭如此运作，因此当事人最后陈述完毕，离上午下班时间尚有近一个小时的余地，而法庭未能即时合议和当庭宣判也就在情理当中了。
篇3
关键词：海洋油污生态损害，法律拷问，完善建议
一、海洋油污生态损害的概述
海洋油污生态损害就是人们在从事油类的开发、利用活动中导致的海洋生态系统的组成、结构或功能发生严重不利变化的法律事实。其不同于传统一般财产损害：
1、广泛性。海上溢油造成的海洋生态损害波及范围极其广泛，通常会影响多个国家的海域。此外，海上溢油引起的生态损害所影响的海洋环境要素也极为广泛，不仅严重影响海水的质量、海洋沉积物环境、潮滩湿地等海洋环境，还会对浮游动植物、底栖生物、沿海鸟类等海洋生物造成威胁，并最终危及人类的健康与生存。
2、潜伏性和难以恢复性。由于生态系统本身有一定的自我修复能力，因而海上溢油生态损害的严重后果并不能立即显现，而是经过长期的累积而突然爆发。这一方面导致时隔多年后的损害后果与先前的溢油事故之间的因果关系难以准确认定；另一方面使得对于事故严重性的评估结论很难确定其准确性。该潜伏特性也加剧了海洋生态损害的恢复难度，因为待到损害全部显现之日已经难以还原和救济。另外，油污本身难以降解，即使经过技术处理也难以消除全部影响。
3、难以评估。海洋生态系统遭受损害，影响的是海洋生态系统中所有人共同的生态利益，因此海上溢油生态损害难以用货币估算。实践中，由于海上溢油生态损害的特点及当前我国评估技术水平的局限，无法给出准确的溢油生态损害赔偿标准。
二、对我国海洋油污生态损害索赔制度的法律拷问
（一）索赔主体不明确
我国《海洋环境保护法》第 90 条第 2 款规定："对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。"第 5 条规定："海洋环境监督管理部门"包括国家环境保护部门、国家海洋部门、国家海事部门、国家渔业部门和军队环境保护部门，多个管理部门对海洋环境都负有监管权。这给海洋生态索赔带来诸多问题，如多个行政部门提出代表国家求偿，职责划分不清；索赔诉请重叠；索赔谈判或诉讼中权限不清，索赔款项管理混乱等。
（二）赔偿范围无法律依据
首先，宪法、法律和法规对海洋生态损害的赔偿范围没有规定，司法实践只能借鉴国家部委的规章、最高人民法院司法解释等文件。但这些文件的规定或缺乏适用依据，①或规定过于狭窄，②无法直接适用。其次，国家海洋局2007年的《技术导则》以及2010年底拟定的《海洋生态损害国家索赔条例（草案建议稿）》（以下简称"索赔条例"）虽然均直接或间接规定了索赔范围，但均缺乏法律效力，无法作为司法实践中的判决依据。
（三）油污损害赔偿基金制度不到位
《海洋环境保护法》第 66 条规定："国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度； 按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。"为我国建立油污损害赔偿基金制度奠定了法律基础，但规定过于原则，缺乏可操作性。2012年5月11日出台了《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，不过该《办法》仅是针对船舶油污损害赔偿基金的规定，且在索赔范围、受偿顺序、基金的索赔时效等方面均存在不少问题③，并不能适用于非船舶类海洋油污生态环境的基金。
三、对我国海洋油污生态损害索赔制度的完善建议
（一）建立健全海洋环境生态损害的公益诉讼制度
首先，明确与细化海洋环境公益诉讼的行政机关索赔主体。笔者认为，在建立海洋生态索赔公益诉讼制度时，应明确国家海洋行政管理部门作为公益诉讼的主体。同时，针对我国海域辽阔和多级政府结构的实际情况，应适用地域管辖和级别管辖的原则。即一般的海洋生态损害公益诉讼由各地方海洋行政管理部门代表国家提讼；影响巨大或影响范围较广，涉及多个省市的海洋生态损害索赔诉讼由中央海洋行政管理部门代表国家提起公益诉讼。形成一个中央和地方职责分工明确又上下联系紧密的分地域分级别诉讼主体制度。其次，建立社会团体、公益组织为索赔主体的公益诉讼制度为必要补充。新修订的《民事诉讼法》第55条规定："对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼"这为社会团体、公益组织介入诉讼程序提供了法律依据。笔者寄希望《海洋环境保护法》能对社会团体或公益组织进行生态损害索赔主体资格的授权，以便更加及时有效的保护海洋生态环境。
（二）授权《技术导则》并完善其中的赔偿范围
《技术导则》借鉴国际、国外先进评估标准制定出来，且专门针对海洋溢油生态损害。实践中也已使用，在今后立法中应明确授权其适用。但对其相关规定还应进一步完善。其赔偿范围方面还应借鉴2010年底拟定的《海洋生态损害国家索赔条例（草案建议稿）》及美国 1990《油污法》的规定，即笔者认为生态损害的赔偿范围应包括海洋生态直接损失、生境修复费、生物种群恢复费、调查评估费、重建替代费用、过渡期损失费用及其他合理费用。
（三）建立健全海洋油污生态损害的赔偿基金制度
上文已提到我国的船舶油污损害赔偿基金尚不够完善，我国近岸设备、钻井平台等海上设施的油污损害赔偿基金制度更是空白。至此，笔者认为应借鉴美国的油污赔偿基金制度，其设立了专项基金--溢油责任信托基金（The Oil Spill Liability Trust Fund）（以下简称"OSLTF"）。 该基金有如下几方面特色：第一，其适用范围广泛，只要是油类排放致损，均可适用；第二，设置了专门的主管部门，即由美国海岸警卫队设立了"国家污染基金中心"（National Pollution Funds Center： NPFC），负责管理OSLTF，并负责该基金的使用。NPFC下设8个部门，其中就包括自然资源损害索赔部。第三，OSLTF由基本基金和应急基金组成。前者用于各项索赔，并可供总统用于包括托管人在履行职能时发生的评估自然资源损害以及拟定和实施修复、恢复、替代受损资源或获取等同资源的费用在内的五大用途；后者可用于先行支付油污事故应急反应费用，其中有部分可用于开始的自然资源评估。第四，任何单一事故从基金可获取的资金不超过10亿美元；与任何单一事故有关的自然资源损害评估和索赔不超过5亿美元。④我国应结合自身的实际并借鉴美国的先进做法对我国《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》进行完善，并建立非船舶类油污损害赔偿基金制度。
四、结语
在此仅希望文章能起到抛砖引玉的作用，引起更多学者对海洋油污生态损害问题的关注，并能够努力进行理论和实践探究，早日让我国有完善的海洋生态损害索赔制度，更加及时、有效的对我国的海洋生态环境进行修复与保护。
注释：
①梅宏.中国应对海上溢油生态损害的立法进路[J].中国海商法年刊，2011，（4）.
②柯坚.建立我国生态环境损害多元化法律救济机制--以康菲溢油污染事件为背景载[J].甘肃政法学院学报，2012，（120）.
③韩立新.对《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》的完善建议[J].中国海商法年刊，2008，（ 1） .
篇4
关键词：环境公益诉讼；检察院；职能
中图分类号：D926.304 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）05-0096-03
随着环境污染和环境破坏问题日益严重，环境保护已成为全球关注的热门话题。“佛山首例公益诉讼案”判赔百万拉开了环境公益诉讼的序幕。环境公益诉讼目前处于一种“实践先行，无法可依”的尴尬境地，它的出现对检察院现有的司法监督职能提出了新的挑战：不仅要求检察院发挥原有的司法监督职能，而且要求检察院发挥启动环境公益诉讼的职能，即在环境公益诉讼中以原告的身份出现，以维护环境公共利益，使破坏和污染环境者受到相应的法律制裁，充分发挥环境公益诉讼的法治功能。
一、环境公益诉讼的基本涵义及检察机关的现行职能
“公地悲剧”是经济学领域的一个现象，在国外有人做了一个实验来说明“公地悲剧”这一现象：取一块草地，草地周围被划分成几块给几个牧羊人分别专属使用，草地中间作为公共领域用地――每一个牧羊人均可自由使用，一年后发现，被划分给个人专用的草地能够有计划和有节制地使用，而作为公共用地的草地因为过度放牧而寸草不生。该实验说明：公共利益处于无人管理和保护时最易受到侵害，而公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，公益诉讼的实践先行反映了 “公地悲剧”的严重性以及对其保护的迫切性。对于公益诉讼的界定，目前理论界与实务界尚存争议，从世界各国的立法与司法实践来看，公益诉讼多集中在环境领域，因而在公益诉讼中环境公益诉讼占据了很大的比重。环境公益诉讼是20世纪70年代起源于美国的一种诉讼形态，1970年美国《清洁空气法》最早确立了环境公益诉讼制度。在我国，随着生态环境日益恶化以及人们环境维权意识的不断提高，环境公益诉讼逐渐浮出水面，特别是被称为环境公益诉讼第一案的中华环保联合会环境法律中心诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案，引起社会各界以及有关专家学者的高度关注。[1]关于环境公益诉讼的界定，学界有不同的观点。有观点认为，环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼；[2]还有观点认为，环境公益诉讼是指任何单位和个人都有权对污染环境、破坏自然资源的单位和个人提起经济公益诉讼，由人民法院依经济公益诉讼程序进行审判，依法追究责任人的民事、经济、刑事责任；[3]还有观点认为，环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提讼的制度。[4]本文认为环境公益诉讼应以维护环境公共利益为目的，提起环境公益诉讼不是仅为获得赔偿由环境污染而致的经济损害，而是为了预防、减少和消除可能严重影响环境公共权益的环境污染和破坏事件的发生，因此，笔者较为赞同第三种观点对环境公益诉讼所做的界定。
实践往往是推动立法的先行者，检察机关提起公益诉讼是世界各国的通行做法。在法院受理的环境公益诉讼案件中，既有公民个人作为原告，也有社会团体、行政机关以及检察院作为原告的情形，其中，检察院提起环境公益诉讼比较常见。在我国，检察院是否可以作为原告提起环境污染诉讼，理论界尚存争议。至于检察院是否能够提起环境公益诉讼，可以从检察院的现有职能这一角度进行分析。持“肯定说”的学者认为：检察院作为我国的法律监督机关，其监督范围无疑应该包括环境公益诉讼，其监督形式不应局限于事后监督，而应该拓展到事前和事中监督，提讼的方式属于事中监督的形式。持“否定说”的学者认为：在我国现行的《民事诉讼法》第14条、第15条和《行政诉讼法》第10条规定了检察机关有权实施“法律监督”和“支持”，但是这些规定仅局限于审判监督和支持，并未明确规定检察机关对民事与行政案件享有诉权。[5]迄今为止，检察机关的环境公益诉讼仍停留在理论与实践的探索层面，检查院突破现行法律关于其职能定位的限制而大胆启动环境公益诉讼可解环境污染受害者燃眉之急，但从“法无明确授权即禁止”原则来看，这种义举不能不说是一种“良性违法行为”。在师出无名的阴影下，检察机关提起环境公益诉讼无法掩盖其推动司法改革和司法能动表象下逾越法律的尴尬处境。检察机关作为法律监督机关首先自己得恪守法律、严格依法办事，其参与司法实践的前提须得到法律的认可，“循规蹈矩”是法律对公权力的基本要求。[6]解决检察机关这一尴尬处境的“灵丹妙药”，笔者认为应该从法律层面对检察机关的职能进行重新定位。
二、检察机关作为环境公益诉讼主体的应然性分析
环境是一种公共资源，全体社会成员均对之享有环境权益。当环境遭受污染或破坏时，就意味着整个环境公共利益受到了侵害，既然环境侵权具有公害性，那么，所有社会成员都应为维护环境公共利益而寻求司法救济。传统的以个人救济为中心的民事诉讼，很难对公共利益起到保护和救济作用。而能够代表社会公共利益进行诉讼的国家机关中，最称职的非检察机关莫属。通过构建环境公益诉讼制度，由检察机关担当社会公共利益的维护者，可以弥补我国环境保护制度的不力，使环境公共利益得到司法救济和保护；环境公益诉讼将复杂的环境社会问题转化成环境法律问题来加以解决，可防止矛盾升级，推进了法治的完善。
无论是大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常被认为是各种利益的代表，因此，赋予检察机关以原告资格是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择，如德国《行政法院法》确立了检察官在行政诉讼中的公益代表人制度，并规定为维护公益，检察官可以提起任何行政公益诉讼，而此处的公益包含环境公益。[7]检察机关由“法律监督”和“支持”职能转变为启动环境公益诉讼的主体即以原告身份可以节约更多的司法资源，从而避免滥诉发生和诉讼程序的复杂化；同时，检察机关职能转变也是实现环境公益诉讼法治功能的要求与体现。具体来讲，表现在以下两方面：
1. 通过环境公益诉讼可加强相关部门对环境法等相关法律的遵守，这要求检察院职能发生转变。环境公益诉讼以及环境法治之所以能够在世界其他国家迅速发展，关键是环境公益诉讼的法治功能能够推动环境法律规则以及相关程序法的不断完善。检察机关通过被动监督和支持职能转变为主动职能，可以强化对实施环境公害、环境污染及环境破坏者的法律制裁和抑制功能，为环境法等相关法律的执行提供了有效的实现平台，同时也可以促使政府相关部门积极履行管理、监督之职，恪守环境法所课以的保护公共环境权益的义务。由于重视公众参与环境法律的实施，环境公共利益诉讼对美国环境法律的发展和环境保护产生了及其深刻的影响，同时也有力地保障了美国环境法的良好实施。[8]而我国的环境管理体制呈现出“重管理，轻公众参与；重行政包揽，轻司法监督”的特点。环境管理部门由于受到僵化的环境管理权的制约，面对诸多环境纠纷显得束手无策。国外的环境公益诉讼司法实践证明，环境公益诉讼本身就是遵守和执行环境法的重要方式。但是如果没有能够承载环境公共利益的代表来启动环境公益诉讼，那么再完备的环境法律体系也只是空中楼阁。因此，检察机关的职能转变对完善和实现环境公益诉讼的法治功能起着重要的作用；另一方面，完善环境公益诉讼的法治功能也促使检察机关的职能发生转变。
2. 实现环境公益诉讼的法治功能促使新的权利的生成，该新型权利需通过检察机关职能转变来实现。环境公益诉讼常常把没有得到相关实体法加以规范以及传统法理承认的利益作为法律上的概括性权利加以主张。通过环境公益诉讼提出的诉讼主张具有公共利益的内容，该诉讼主张背后的环境公共利益得以承认，即迈向了生成权利的第一步，新的实体权利或法的内容有可能在其后的诉讼过程及诉讼结果中得以形成。环境公益诉讼既是一场法律运动，也是一场权利运动。当某类社会冲突大量涌现时，作为社会正义的最后一道防线，司法必须与时俱进地提供相应的救济，及时创设权利、设定义务，以便对未来纠纷的再生和扩大形成约束。[9]当环境污染、生态破坏与资源匮乏危及到人类赖以生存和发展的环境时，环境权的理论与实践就会应运而生。许多国家通过宪法或法律的形式明确了环境权，如1980年《智利共和国宪法》第19条规定：“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中，国家有义务监督、保护这些权利，保护自然。”我国关于环境权的规定已初步形成体系，如《环境保护法》规定，任何人都享有在良好的环境下生存的权利；一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。我国的环境权正在从应有权利向实体权利过渡，然而，环境权从应然权利转为实然权利须借助于司法实践即环境公益诉讼活动来推动，而能够有效承载此功能的最有资格的机关乃为检察机关。检察机关启动环境公益诉讼已有多起环境污染案例进行印证，司法实践的践行推动相关法律的完善和修改，以期对检察机关作为诉讼主体作出明确界定。
三、检察机关参与环境公益诉讼法制化路径：职能的重新定位
我国现行《民事诉讼法》规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院”，该条是检察院支持权的法律依据。基于《民事诉讼法》之规定，许多学者认为检察机关提起环境公益诉讼的职能定位是支持。如果检察机关的职能是支持，那么检察机关就仅仅扮演了为环境公益诉讼呐喊助威的啦啦队的角色，实质上并未介入环境公益诉讼本身。毋庸置疑，检察机关不以当事人的身份参与环境公益诉讼过程有利于法官客观公正地裁判案件，但是检察机关不以诉讼当事人的身份直接参与环境公益诉讼的整个审判过程，其维护社会公共利益的作用将难以发挥，也就难以最终履行我国《宪法》所赋予检察机关的法律监督职能。倘若将检察机关的这种支持权作为一种权利配置的基本路径和运作模式去推广，检察机关必将面临说话乏力而难以为众多环境污染受害者伸张正义的尴尬。故检察机关支持者身份难以推动环境公益诉讼的法制化进程。有的学者坚持“诉讼权说”，认为检察机关介入环境公益诉讼的身份是原告的诉讼人，笔者认为该观点混淆了检察官与一般民事诉讼人之间的职责区别和法律地位的差异。检察机关作为国家机关其权力配置来自于《宪法》的规定而非环境公益诉讼当事人的委托授权，其法定身份与民事行为的直接冲突导致其法定职责弱化和权限范围受限，所谓“维护国家利益、社会公共利益”的豪言壮语，必将束之高阁，成为检察机关不能承受之重。[9]因此，“诉讼权说”将使检察机关的法律监督权流于形式。
检察机关应该以何种身份参与环境公益诉讼是学界和实务界讨论的热门话题。检察机关介入的公益诉讼案件共有200余件，其中近一半是检察机关以原告资格直接提讼。[10]检察机关的法律监督权在公益诉讼中定位于公益诉权备受青睐。“诉权是法律监督权的核心权能，诉权能够使法律监督权欲达到的目的最终付诸司法程序，并使违法行为通过审判受到应有法律制裁……如果没有诉权，检察机关的法律监督权将是一种被架空的抽象权力，而法律监督本身将必然是疲软的、无助的。”[11]我国现行的《民事诉讼法》没有规定检察机关可以作为原告提起环境公益诉讼，公益诉讼在我国虽有实践但没有制度层面上的设计。世界上绝大多数国家和地区，诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利。[6]国外的立法经验和成功的司法实践可以为我国借鉴和参考。我国立法机关可通过修改《民事诉讼法》108条第一项关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定而对原告资格进行扩张，为检察机关作为适格原告提起环境公益诉讼提供法律依据。检察机关行使法律监督权与其提起环境公益诉讼不仅不冲突，而且检察机关以原告身份启动环境公益诉讼可以将发挥检察机关法律监督作用与对社会公共利益的司法保护有机地结合起来。此外，无论检察机关作为原告还是作为监督者，其目的均在于保护社会公共利益而与自己的私利无关，检察机关在环境公益诉讼中作为原告比其他主体更具有优势。
检察机关以原告身份启动环境公益诉讼的实践已走在了现行立法前面。为了更好地维护社会公共利益，加强环境保护及生态平衡，国家立法部门应该从法律层面对检察机关的职能进行重新定位，以更好地推进环境公益诉讼的法制化进程，解决实践与理论的脱节问题。
参考文献：
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[4]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察出版社，2002：210．
[5]张式军.我国环境公益诉讼原告类型和体系探讨[J].暨南学报(哲学社会科学版)，2007，（3）．
[6]梁玉超.民事公益诉讼模式的选择[J].法学，2007，（6）．
[7]李传轩.环境诉讼原告资格的扩展及其合理边界[J].法学论坛，2010，（7）．
[8]陈虹.环境公益诉讼功能研究[J].法商研究，2009，（1）．
[9]吕金芳，郭林将.科学发展语境下民事公益诉讼检察监督权的构建路径[J].河北法学，2010，（1）．
篇5
案件回放：非法电镀厂直排废水污染河涌
2015年4月10日上午，广州市天河区环保执法人员在天河区凤凰街柯木i一带巡查，发现该区窑屋地西街一栋三层高的楼宇情况有异，执法人员随即对该楼房进行检查。
执法人员走上二楼调查，现场触目惊心：整层楼都被改造成电镀加工流水线，加工电镀液随意用白色塑料大桶装置，楼梯角落放着一桶桶工业原料，稍有不慎会造成爆炸火灾。洗手间改造成了电镀液清洗间，电镀废水未经处理直接外排至雨水沟，废水沿雨水沟最终排向车陂涌，现场臭气冲天。
执法人员当即提请天河区公安分局提前介入调查，联合处置。调查得知，犯罪嫌疑人焦云伙同多人，于2015年年初，在未取得生产经营和排污许可证的情况下，利用该楼层擅自进行铁钉的除锈电镀处理，除锈电镀废水未经处理直接倾倒于厕所，并排入屋外雨水沟，最终排入天河区车陂涌后流入珠江。天河区环保局监测人员对上述排水口进行采样监测，经检测，废水中的pH值、镍的含量均超出国家《电镀污染物排放标准》，pH值为5.78，超出pH6-9的排放限值；镍排放浓度为612mg/L，超出排放限值的6119倍。
经执法人员判断，该工厂已符合环保“两高”司法解释规定的“严重污染环境”情形，现场数名嫌疑人随即被刑拘。2016年4月1日，焦云等5人均因构成污染环境罪，分别被天河区法院判处缓刑、有期徒刑一年零四个月不等。
鉴于此次污染事件产生的严重污染后果，以及后续修复所需的巨额成本，为了维护公共环境利益，广东省环境保护基金会对“焦云电镀厂”提前环境公益诉讼，广州市天河区检察院、天河区环保局作为支持人。
被告申辩：生态赔偿依据不足
根据案件的情节，广东省环境保护基金会向广州市中级人民法院提出诉讼要求，要求判令被告焦云赔偿人民币416404.8元，支付评估费90000元，律师费26000元，并承担本案诉讼费用。
面对生态赔偿金要求，被告焦云提出了申q，认为损害评估报告缺乏依据，存在明显错误，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告认为，原告提交的《广州市天河区焦云电镀厂涉嫌非法排放电镀废水案件环境损害评估报告》对环境损害数额的计算采用的方法为虚拟治理成本方法，虚拟治理成本是指工业企业或污水处理厂治理等量的排放到环境中的污染物应当花费的成本，即污染物排放量与单位污染物虚拟治理成本的乘积。
其中，“污染物排放量”是指电镀废水处理量的体积乘以污染物的浓度，根据报告中所附的计算公式，废水处理量的体积是用“电镀车间（生产线）总用水量乘以90%”计算出来的，但本案中的电镀车间总用水量因客观原因根本无法估算，而电镀厂用水记录凭据已丢失。该报告实际上是错误地把生活用水和电镀车间用水的总用水量当作电镀车间的用水量，并据此计算出的环境损害数额明显缺乏依据，不具备科学性和准确性。
被告提出，评估报告作出的环境损害数额185068.8元至416404.8元是治理污染物所需要的虚拟成本乘以一定的倍数得出的数额，是一个有弹性范围的估算数据，而不是原告在诉状中所称的直接经济损失。因此，416404.8元的生态赔偿金并没有科学依据。
法院判决：赔偿416404.8元有事实和法律依据
承担此次环境损害评估单位的广东省环境科学研究院，是环境保护部推荐的第一批环境损害鉴定评估机构，该院环境风险与损害鉴定评估研究所负责人叶脉博士在法庭上对被告提出的质疑逐一进行解释和回应。
叶脉指出，根据相关证据和现场调查，本案中涉案地点位于居民区，电镀污水完全没有进行过处理就直接排向室外雨水沟，根据国家现有技术规范，在难以核算具体损失量或短期内难以开展生态修复的情况下，虚拟治理成本法是最适合本案的一种计算方法。
据叶脉介绍，根据《电镀废水治理工程技术规范》中对于电镀废水的估算“无类似数据时，可按电镀车间（生产线）总用水量的85～95%估算废水的处理量”，由于本案中的污水未经任何处理，因此采用“电镀车间（生产线）总用水量90%”进行估算是相对合理的。因为本案的焦云电镀厂属于家庭作坊式小规模电镀，没有接用公共水管，所以在调查过程中无法获得准确的用水量。参考珠三角同类电镀行业的用水量及相关的技术指南，经综合考虑采用了房东提供的用水数据作为评估报告中的用水量体积。
“根据经验，电镀后的清洗流程会产生大量的工业废水，而本案中的加工厂完全没有治污设施，其实际用水应远不止房东所提供的8～12吨用水量数据。”叶脉提到，本案中的污水最终被排放到车陂涌，按照虚拟治理成本法和广州市水环境功能区区划，应当以《地表水环境质量标准》中的第Ⅳ类标准值作为水环境功能目标，即以恢复至地表水第Ⅳ类型标准的水体为目标，因此其环境损害数额以虚拟治理成本倍数的3～4.5倍进行计算。
篇6
论文关键词：公益诉讼；特征；意义；构想
随着改革开放的深入和社会主义市场经济的建立和完善。人们的经济交往日益增多。各种法律关系越来越复杂，民事争议、民事侵权日渐增多。由于种种原因。现实生活中一些合法权益或者受不到法律保护或是法律保护不力，致使国家和公众利益遭到重大损失。如国有资产流失案件、环境污染案件和垄断案件等。对此，在理论界和实务界引起极大关注，见仁见智。笔者认为。根据我国目前的实际情况，应建立一种新型的诉讼制度——公益诉讼制度。
一、公益诉讼制度的概念和特征
公益诉讼制度是指对违反法律、法规，侵犯社会公共利益和不特定多数人的利益的行为，任何公民、法人或者其他组织都可以根据法律的授权，向人民法院起诉，要求违法者承担法律责任的制度。公益诉讼制度由来已久。可以追溯到古罗马时期，是相对于私益诉讼而言的。同私益诉讼相比。公益诉讼有以下特征：
第一，公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益。同现有的民事诉讼、行政诉讼不同。公益诉讼的目的不是对特定的法人、公民及其他组织的合法权益进行保护。而是为维护国家利益、社会公共利益，主持社会正义。所谓国家利益，包括国家的经济、军事、外交等方面的利益，其中经济利益的内容主要是对国有资产的占有、使用、收益、处分。而社会公共利益，应解释为社会生活的基础条件、环境、秩序、目标和道德准则及良好的风俗习惯。
第二，公益诉讼案件的原告可以是与案件本身无直接利害关系的任何组织和个人。公益诉讼中的原告既可以是直接受到侵害的社会组织和个人，也可以是自身权利没有受到任何侵害的组织和个人。也就是说。只要有违法行为侵害了国家利益、社会公共利益或不特定多数人的合法权益。除检察机关可以代表国家提起诉讼外，任何组织和个人都可以以自己的名义提起诉讼。
第三．公益诉讼具有国家干预的成分，根据私权神圣的传统理念。国家和个人均不得介入他人私权领域，但个人利益与公共利益的矛盾始终存在。契约自由与公序良俗原则同生同长，基于个性的张扬不能否定社会公共利益的存在。绝对的自由必然造成权利的滥用。维护公序良俗是私权得以自治的前提，建立公益诉讼制度，国家允许任何组织和个人对他人的行为提起诉讼。特别是赋予检察机关提起公益诉讼权，以公权介入私权。无疑具有国家干预的色彩。同时由于公益诉讼的自身的特点。决定了在其诉讼过程中，要对当事人的一些权利进行限制，如撤诉权等。这些无疑都具有国家干预的存在。
二、公益诉讼的宪法依据及其意义
1．依法治国，建立社会主义法治国家是建立公益诉讼的宪法依据。实行依法治国，建立社会主义法治国家是我国宪法规定的治国方略。依法治国，首先要有法可依。我国目前尚处于转型时期，一些体制上的因素使国有资产和社会公益受损，有些官员利用手中的资源配置权进行权力寻租或怠于对国有资产进行保护管理乃至故意侵吞国有资产。有的公司只顾自身效益而置环境污染不顾，有的经营者恶意垄断市场，侵害广大消费者和其他经营者的合法权益。在一个法治社会，有损害必有救济。为已经发生或即将发生的利益损害及时提供法律救济。正是国家司法制度设立的天然本能。但对于上述案件，在当事人不愿起诉，其他人又不能起诉的情况下，根据现行诉讼制度，只能导致诉讼主体的缺位。建立公益诉讼，正是为了弥补法律的漏洞。防止此类案件的发生。
2．公益诉讼制度是宪法关于民主、监督原则在诉讼领域中的具体体现。公益诉讼制度在保护公共利益的同时，为人们参与国家管理、实现民主权利提供了一条新途径，同时赋予检察机关公益起诉权，使得检察机关能够更好履行宪法规定的监督职能。这样人民群众通过公益诉讼行使管理国家事务的权利。并通过这种权利的行使来监督法律和权力的实施，人民检察院通过公益诉讼制度行使法律监督权，二者有效结合。使违法者得到制裁。国家利益、社会利益得到保护。
3．建立公益诉讼制度，有益于增强国有资产的保护力度，防止国有资产流失。改革开放以来，由于新旧体制并存，各种经济成分并存，产权关系不清与产权管理缺位并存，使国有资产流失问题日趋严重。我国目前平均每年流失、损失的国有资产高达600多亿元。这意味着我国每天流失国有资产达1．3亿元，造成这一现象的原因之一就是一些国有资产流失案件没有起诉人，不能及时有效地得到司法保护。实务界为此进行了一些尝试，如在浙江发生的浦江良种场违规低价拍卖房产一案中。检察院诉请法院判其房产买卖行为无效。笔者在为检察院之举叫好的同时，心中不免疑问，检察院起诉依据何在?建立公益诉讼制度，为保护国有资产免受损失提供了更加完善的法律依据。
4．建立公益诉讼制度，对完善我国司法体系，适应加入WTO的需要具有重要的现实意义。我国已成为世界贸易组织成员国，经济的全球化趋势必定对各国的法律产生更大影响。国际侵权的增多对法律提出了更高的要求，对完善法律提供了压力和动力，相互借鉴，取长补短，建立有中国特色的公益诉讼制度，无疑会增大社会经济的保护力度。目前，绝大多数西方资本主义国家都规定有公益诉讼制度，对这些制度的有益借鉴，有利于加快我国法治化进程。
三、对我国建立公益诉讼制度的若干设想
1．适格之原告。一般认为，提起公益诉讼的原告有三种：一是由检察机关代表国家提起公益诉讼。二是任何组织、个人都可以以自己的名义提起诉讼。三是由行政机关提起公益诉讼。笔者认为，结合我国目前的实际情况，应赋予检察机关，公民、法人或其他组织公益诉讼起诉权，行政机关不宜作公益诉讼的原告。这是因为，检察机关充当公益诉讼代表并提起诉讼是各国通例。检察官在代表公益方向，尤其在司法和诉讼活动中被视为直接的、当然的公益代表人。在美国、法国、德国和欧洲其他一些国家，检察官均有权参加一切涉及公共利益的案件。在我国，人民检察院是我国宪法规定的法律监督机关，由检察院以国家公益代表人身份提起诉讼，是检察机关履行法律监督权的最佳途径。当代立法的趋势是不断放宽起诉资格的要求，使更多的人能够提起诉讼，在确认原告资格上经历了从受害人诉讼，到利害关系人诉讼再到公益诉讼的发展过程。可见，赋予任何公民、法人、组织公益诉讼权，不但能鼓励公民的参与意识，提高法制观念，增强主人翁的责任感，而且符合当今世界的立法趋势。至于行政机关，担负着执行法律管理国家事务的职能，可通过行使职权制裁违法行为，没有必要通过诉讼方式，而且赋予行政机关公益诉讼提起权，会与检察院发生冲突，造成起诉制度的混乱行政权的过分扩张。其结果会使行政权过多介入私权，使私权受到侵犯。所以，行政机关不宜作公益诉讼的原告。
2．案件范围与立法模式。公益诉讼毕竟不同于私益诉讼，应对其案件范围加以适当限制，以防他人假公益之名侵犯私权。笔者认为，应采用单行立法的列举式，即在行政诉讼法和民事诉讼法中仅提及这种制度，但对何种案件可提起公益诉讼，要视单行法律具体规定。一般认为，提起公益诉讼的案件有以下三种类型。第一，侵犯国有、集体所有资产的案件，如非法占有、转移公有资产、渎职损害公有资产案。第二，扰乱市场经济秩序的案件，如垄断、不正当竞争案件，侵犯消费者权益案，价格违法、非法经营案。第三，妨害国家宏观经济管理的案件，如违反统计法、违反税收征管秩序、违反金融法的案件等。
篇7
关键词环境行政公益诉讼可行性
对于环境公共利益的保护，传统法律制度采取的是单轨制保护模式，即由国家作为公共利益的代表来维护环境公益。然而，对于没有监督与制约机制的公共权力，其权力本身的扩张性和腐蚀性，是每一个掌握公共权力的人仅仅依靠道德力量所无法改变的。环境利益是一种公共利益，其利益的保护同样受到制约。尽快建立环境行政公益诉讼制度，充分发掘公众参与环境保护和监督的巨大潜力，是促进我国环境保护公益事业健康发展的趋势。
一、环境行政公益诉讼概念的界定
环境公益诉讼指致使环境公共利益遭受侵害时，法律允许公民、环保组织或特定国家机关为维护环境公共利益而向法院提讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段。主要包括四个方面的含义：
1.提起环境公益诉讼的原告一方为特定国家机关、社会组织及个人。此处所指的特定国家机关为人民检察院，它最有权提起环境行政公益诉讼。社会组织及个人可作为环境行政公益诉讼的原告提讼。
2.环境行政公益诉讼的被告为管理环境的政府部门及法律法规授权的环境行政主管部门，也包括按照法律规定行使环境监督管理权的部门。
3.环境行政公益诉讼的对象是行政主体的具体行政行为或抽象行政行为。
4.环境公益诉讼的目的在于维护公共利益，而非提讼当事人自己的私利。
二、建立环境行政公益诉讼的理论依据
环境行政公益诉讼制度将成为鼓励公民参与环境管理，加强对破坏环境的行政行为进行监督，减少因环境纠纷导致社会问题的重要手段。环境行政公益诉讼的建立，主要理论依据体现在以下两点：
1.环境法中的环境权理论认为，环境法律关系的主体拥有享有适宜环境的权利，也有保护环境的义务。具体而言，就是有在良好，健康的环境中生活的权利，有参与国家环境管理的权利，有在环境保护方面监督、检举、控告和诉讼的权利等。因此，公民的环境权利遭到行政行为侵犯的时候，不管是否为直接利害关系人，均有权提讼，要求相关部门追究法律责任。环境权理论的兴起为环境行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础。
2.我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。环境资源就其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说，乃全体公民的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和损害；国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的，因而政府作为委托人有责任管理好这些财产。
当行政机关只注重本地的经济发展、财政收入的增加，而对日益恶化的环境污染和环境破坏现象漠然视之，行政机关在防治污染方面不依法履行职责时，任何公民、组织或国家特定机关均可提起环境行政公益诉讼，监督政府机关或法律、法规授权的组织依法履行其职责或管理环境的义务。
环境作为一种社会公共利益，与每个人的利益都息息相关，环境法是一种社会法，从社会法理的观点而言，环境公益诉讼制度以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。
三、建立环境行政公益诉讼制度的必要性和可行性
环境行政公益诉讼制度的建立具有一定的理论基础，在我国，建立环境行政公益诉讼制度是十分必要的且可行的。
(一)必要性
在我国，环境污染与生态破坏已达到触目惊心的地步，环境问题的危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受到严重侵害，而且已成为制约经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。
针对环境公益问题，我国实行的是政府行政管理的单轨制保护体制。这种体制下，不可避免的存在行政体制紊乱和软弱、行政监督缺位与低效、环境行政执法中的地方保护主义等因素。另外，政府环境管理行政部门在行政决策过程中可能存在政策的片面性，甚至行政权利本身对环境公益构成侵害，不能实施保护环境的行政行为。可见，这种单轨制体制已经不能适应现实的需要，寻求解决这种弊端的方法就是建立环境公益诉讼制度，积极吸纳社会团体和公众参与环境管理，以期改变环境保护不力的状况。
环境保护的一个重要方式是预防为主，在立法上，法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全时就容许公民采用诉讼等司法手段加以解决，阻止环境公益遭受无法弥补的侵害。由于政府的力量不足以保护环境，民众必须参与环境行政行为和环境司法过程。建立环境公益诉讼是公众参与保护公民环境权和环境公共利益的需求。
因此，基于我国单轨保护体制下，政府对环境保护的不力以及公众参与环境保护的需求，我国有必要建立环境公益诉讼制度，在政府行政行为上，进行监督制约，在立法上，肯定公民参与保护和监督环境公益的程序，在渠道上，畅通环境公益诉讼，以便更好地保护我国的环境。
(二)可行性
我国已经存在建立环境行政公益诉讼制度的基础，环境行政公益诉讼制度的建立是可行的，主要体现在以下几个方面：
1.有建立环境公益诉讼制度的法律基础
《宪法》规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。这些在法律上给环境公益诉讼制度的建立提供了强有力的法律依据。
《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《刑事诉讼法》规定，人民检察院可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，为环境公益诉讼制度的建立提供了精神依据。由此可见，人民可以通过诉讼等法律程序对政府机构行为和权力形成强制性约束，参与环境保护和监督管理。
2.民众法律和环境保护意识的提高
随着我国公众法律意识的提高，公众环境保护意识也有了很大的提高，公众参与环境保护的热情空前提高。另外，社会的各种民间环保组织和非政府环保组织将一定范围内个人的的力量聚合在一起，对政府决策具有一定的影响力，对政府环境行政权力具有一定的监督性。民众法律和环境保护意识的提高为环境行政公益诉讼制度的建立奠定了一定民众基础。
3.国外经验可以借鉴
国外环境公益诉讼的实践，为我国建立环境公益诉讼制度提供了可资借鉴的经验。例如，在美国，环境法中将环境行政公益诉讼制度称作公民诉讼，即公民可以依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提出诉讼。这种诉讼方式完全废除了原告适格理论，原告没有必要证明自己受到违法行为的直接侵害。在英国，检察长是唯一在法庭上代表公众的人，是公共利益的保护人。私人不能直接提起组织公共性不正当行为的诉讼，只能请求检察长的同意，以检察长的名义提起。德国、法国的“越权之诉”“客观之诉”实际上也是类似于美国集团诉讼的模式。
实践证明，国外的公共诉讼对于维护公民的环境权、提高环境质量、实行法治发挥了极大作用，而且在具体的操作实践中也积累了经验，我们可以吸收其中的精华，并与我国的本土资源相结合，建立适合我国国情的环境行政公益诉讼法。
另外，我国已有公益诉讼的案例，这些案例从程序上、实体上为环境公益诉讼的建立提供和积累了宝贵的经验，为环境公益诉讼的建立奠定案例基础。
我国日益严重的环境问题和政府单轨保护环境不力的状况以及民众要求参与环境管理与监督的社会现实，有必要尽快建立环境公益诉讼制度，而我国已经具备了建立环境公益诉讼制度的软环境，具有可行性。从保护公民环境权和环境公共利益出发，建立环境公益诉讼制度势在必行。
参考文献
[1]绿中美.环境法[M].北京：法律出版社，1997
[2]张明华.环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛，2002；(6)
[3]赵慧.国外公益诉讼制度比较与启示[J].政法论丛，2002；(5)
篇8
1、美国
美国在罗马法的基础上，结合本国国情，继承和发展了罗马法的内容，并在1890年通过了《谢尔曼反托拉斯法案》，以限制联合限制竞争行为和垄断行为，成为现代公益诉讼的创始国。在其后又颁布了《克莱顿法》限制价格歧视等一系列法律，在健全本国法律的同时，也促进了其他国家民事公益诉讼制度的发展。
美国作为现代民事公益诉讼的创始国，在《谢尔曼法》和《克莱顿法》之后，又制定了保护环境的《清洁水法》。从此，“公民的诉权在美国被视为一项禁止权或强制措施：公民则被视为私人检察官，与政府的职能相对应而存在，在实施环境法中发挥着重要的作用。”[1]
目前，美国的民事公益诉讼在环境保护、反垄断、消费者权益保护、中小股东权益保护等方面运用的十分广泛。提起公益诉讼的主体也具有广泛性:首先，检察官大量参与很多涉及公益的民事诉讼；其次，告发人诉讼是在英美法系国家比较流行的一种诉讼形式；最后，值得一提的是，集团诉讼在美国民事公益诉讼体系中占有重要的一席之地。[2]大到检察院，小到社会的个人，均可以就侵害社会公共利益行为提讼。公益诉讼中诉的利益也由个人利益扩展至国家利益。至此，美国的民事公益诉讼制度达到了相对完善的程度。
2、英国
在英国，通常是检察官代表公众提讼，以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为。而个人因公共利益提起的公益诉讼，法院一般不予受理，只有在不正当的社会行为直接损害到了自己的利益，个人才可以向检察长提出申请，在检察长同意的情况下以检察长的名义提讼。
此外，地方政府机关可以以自己的名义直接提起关系到辖区内社会公共利益的有关诉讼，英国政府也赋予了地方政府和公务员以特别诉权。政府提起的公益诉讼具有如下的特点：政府机关可以不经过检察院直接向法院提起民事公益诉讼；地方政府机关提起的民事公益诉讼标的只能是辖区内的社会公共利益；一些特殊部门的负责人可以直接以自己的名义提起民事公益诉讼。
英国的民事公益诉讼形式较美国而言相对保守，但其标志性的代表人诉讼制度也是民事公益诉讼制度中的一大进步。
3、德国
德国对待民事公益诉讼采取了比较保守的做法，他们对社会公共利益和不特定多数人利益的保护主要是通过团体诉讼形式表现出来。德国立法把团体诉讼定义为有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令该他人终止或撤回其行为的特别诉讼制度。这种诉权的方式在理论上成为“诉讼信托”。
德国团体诉讼的主要特点有：诉讼的主体由于集体权益受到侵害而组成的一个诉讼法人；该团体经法律授权后，可以以自己的名义独立进行诉讼；由于该团体是众多受侵害者所组成的团体，所以对于该团体判决所产生的既判力适用于该团体所有成员；由受侵害方所组成的团体只能在诉讼中作为原告，而不能充当被告。
（二）我国民事公益诉讼的现状
在我国，立法上还没有明确规定民事公益诉讼制度，《民事诉讼法》108条规定，“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其它组织。”这就表明：公民、法人或者其它社会组织提起的诉讼必须是与自己的合法权益有直接利害关系的民事诉讼。而公益诉讼的特点恰恰就是主体的不特定性，原告与案件的事实并没有直接关联。因此，公民、法人、其他社会团体发起保护公共利益和不特定多数人利益的诉讼找不到相应的法律依据作为支撑，甚至连检察机关作为国家和公共利益的代表提起民事公益诉讼同样于法无据，当公共利益和不特定多数人的利益受到损害时，他们原则上不能作为公益诉讼的代表人提讼。
虽然民事公益诉讼在我国的立法中没有明确的规定，但是在一些法条当中却隐有体现，如我国现行《民事诉讼法》中规定的选民资格案件，当选举委员会剥夺当事人的选民资格，当事人向选举委员会申诉，当事人对申诉的处理不服，可以向人民法院提讼，这类案件中的原告可以是公民本人，也可以是其它公民；最高人民法院关于审理农村承包合同的解释第二条规定，发包方所属的村民半数以上，以签订承包合同违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则，或者所签订的合同违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同效力的提讼的，人民法院应当受理并通知承包方作为第三人参加诉讼。以上两种法律我们可以认为具有民事公益诉讼的性质。
由于民事公益诉讼在我国的立法上没有明确的规定，致使该类案件在司法实践中存在了很大的争议，虽然有一部分检察机关就社会公共利益和不特定多数人的利益向人民法院提讼，但是检察机关的并不合法，这违背了司法机关要依法办事的原则，司法机关的行事一定要经过法律的授权或者认可，这是法律对公权力的基本要求。
相比较而言，公民、法人、社会团体就公共利益和不特定多数人的利益提讼的限制少了许多，但是对于一些社会敏感问题相关的案件，最高人民法院曾一度发文要求基层人民法院不予受理或者采取冷静的处理方式予以搁置。由于最高人民法院的态度，导致基层法院对民事公益诉讼案件的受理和判决产生了极大的偏颇，制度的瑕疵使我们的社会公共利益和不特定多数人的利益受到损失。对此，学界人士强烈要求建立、健全我国的民事公益诉讼机制。关于民事公益诉讼的原告被我国法学界所支持的有以下几种：
1、个人申请经过授权后提起民事公益诉讼。因为判决的效力会扩及到所有的当事人，所以承担诉讼实施的代表人适格与否，关乎全体当事人的利益。正因为选定当事人或代表人的诉讼行为对多数当事人一方具有代表性，判决效力的扩张才获得正当性，运用代表人诉讼扩大司法解决纠纷的功能才有可能。[1]当事人经申请得到授权后，他就具备了法律所赋予的代表不特定多数人提讼的权利，故经授权人诉讼所产生的判决会对其所代表的所有当事人产生法律效力。
篇9
一、环境行政公益诉讼概念的界定
环境公益诉讼指致使环境公共利益遭受侵害时，法律允许公民、环保组织或特定国家机关为维护环境公共利益而向法院提讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段。主要包括四个方面的含义：
1.提起环境公益诉讼的原告一方为特定国家机关、社会组织及个人。此处所指的特定国家机关为人民检察院，它最有权提起环境行政公益诉讼。社会组织及个人可作为环境行政公益诉讼的原告提讼。
2.环境行政公益诉讼的被告为管理环境的政府部门及法律法规授权的环境行政主管部门，也包括按照法律规定行使环境监督管理权的部门。
3.环境行政公益诉讼的对象是行政主体的具体行政行为或抽象行政行为。
4.环境公益诉讼的目的在于维护公共利益，而非提讼当事人自己的私利。
二、建立环境行政公益诉讼的理论依据
环境行政公益诉讼制度将成为鼓励公民参与环境管理，加强对破坏环境的行政行为进行监督，减少因环境纠纷导致社会问题的重要手段。环境行政公益诉讼的建立，主要理论依据体现在以下两点：
1.环境法中的环境权理论认为，环境法律关系的主体拥有享有适宜环境的权利，也有保护环境的义务。具体而言，就是有在良好，健康的环境中生活的权利，有参与国家环境管理的权利，有在环境保护方面监督、检举、控告和诉讼的权利等。因此，公民的环境权利遭到行政行为侵犯的时候，不管是否为直接利害关系人，均有权提讼，要求相关部门追究法律责任。环境权理论的兴起为环境行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础。
2.我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。环境资源就其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说，乃全体公民的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和损害；国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的，因而政府作为委托人有责任管理好这些财产。
当行政机关只注重本地的经济发展、财政收入的增加，而对日益恶化的环境污染和环境破坏现象漠然视之，行政机关在防治污染方面不依法履行职责时，任何公民、组织或国家特定机关均可提起环境行政公益诉讼，监督政府机关或法律、法规授权的组织依法履行其职责或管理环境的义务。
环境作为一种社会公共利益，与每个人的利益都息息相关，环境法是一种社会法，从社会法理的观点而言，环境公益诉讼制度以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。
三、建立环境行政公益诉讼制度的必要性和可行性
环境行政公益诉讼制度的建立具有一定的理论基础，在我国，建立环境行政公益诉讼制度是十分必要的且可行的。
(一)必要性
在我国，环境污染与生态破坏已达到触目惊心的地步，环境问题的危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受到严重侵害，而且已成为制约经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。针对环境公益问题，我国实行的是政府行政管理的单轨制保护体制。这种体制下，不可避免的存在行政体制紊乱和软弱、行政监督缺位与低效、环境行政执法中的地方保护主义等因素。另外，政府环境管理行政部门在行政决策过程中可能存在政策的片面性，甚至行政权利本身对环境公益构成侵害，不能实施保护环境的行政行为。可见，这种单轨制体制已经不能适应现实的需要，寻求解决这种弊端的方法就是建立环境公益诉讼制度，积极吸纳社会团体和公众参与环境管理，以期改变环境保护不力的状况。
环境保护的一个重要方式是预防为主，在立法上，法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全时就容许公民采用诉讼等司法手段加以解决，阻止环境公益遭受无法弥补的侵害。由于政府的力量不足以保护环境，民众必须参与环境行政行为和环境司法过程。建立环境公益诉讼是公众参与保护公民环境权和环境公共利益的需求。
因此，基于我国单轨保护体制下，政府对环境保护的不力以及公众参与环境保护的需求，我国有必要建立环境公益诉讼制度，在政府行政行为上，进行监督制约，在立法上，肯定公民参与保护和监督环境公益的程序，在渠道上，畅通环境公益诉讼，以便更好地保护我国的环境。
(二)可行性
我国已经存在建立环境行政公益诉讼制度的基础，环境行政公益诉讼制度的建立是可行的，主要体现在以下几个方面：
1.有建立环境公益诉讼制度的法律基础
《宪法》规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。这些在法律上给环境公益诉讼制度的建立提供了强有力的法律依据。
《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《刑事诉讼法》规定，人民检察院可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，为环境公益诉讼制度的建立提供了精神依据。由此可见，人民可以通过诉讼等法律程序对政府机构行为和权力形成强制性约束，参与环境保护和监督管理。
2.民众法律和环境保护意识的提高
随着我国公众法律意识的提高，公众环境保护意识也有了很大的提高，公众参与环境保护的热情空前提高。另外，社会的各种民间环保组织和非政府环保组织将一定范围内个人的的力量聚合在一起，对政府决策具有一定的影响力，对政府环境行政权力具有一定的监督性。民众法律和环境保护意识的提高为环境行政公益诉讼制度的建立奠定了一定民众基础。
3.国外经验可以借鉴
国外环境公益诉讼的实践，为我国建立环境公益诉讼制度提供了可资借鉴的经验。例如，在美国，环境法中将环境行政公益诉讼制度称作公民诉讼，即公民可以依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提出诉讼。这种诉讼方式完全废除了原告适格理论，原告没有必要证明自己受到违法行为的直接侵害。在英国，检察长是唯一在法庭上代表公众的人，是公共利益的保护人。私人不能直接提起组织公共性不正当行为的诉讼，只能请求检察长的同意，以检察长的名义提起。德国、法国的“越权之诉”“客观之诉”实际上也是类似于美国集团诉讼的模式。
实践证明，国外的公共诉讼对于维护公民的环境权、提高环境质量、实行法治发挥了极大作用，而且在具体的操作实践中也积累了经验，我们可以吸收其中的精华，并与我国的本土资源相结合，建立适合我国国情的环境行政公益诉讼法。
篇10
关键词：检察机关；环境污染；公共环境利益
一、国外关于提起环境公益诉讼原告资格的规定
美国可以说是世界上最早建立环境公益诉讼制度的国家同时也是环境公益诉讼制度最完备的国家之一。在美国，检察官，任何组织和个人都可以提起环境公益诉讼，它的环境公益诉讼制度主体的范围非常广，并且对检察机关的权限从立法层面上予以确立。英国的环境公益诉讼制度主体范围也很广泛，包括检察长、私人和私人组织、地方政府机关、环保集团等。其中检察长的权力最大，在环境民事公益诉讼中直接代表政府或应诉，但私人或私人组织的权利是受到限制的只有在取得检察长同意后才可以提起有限公益诉讼，但是令人意外的是地方政府机关可以以自己的名义提起与本地居民利益有关的公益诉讼，既不需要得到检察长的同意，也不必使用告发人诉讼方式。另外环保集团也可以接受受害人的委托提起环境公益诉讼，以进一步维护人民群众的环境公共利益。在法国，检察院作为当事人进行诉讼，检察院代表社会。除检察院外，环保团体也可以替受害人提起环境公益诉讼，从而更好地保护环境公共利益。
从国外关于提起环境公益诉讼原告资格的规定，可以看出检察机关是国际上公认的提起环境公益诉讼的主体。
二、我国检察机关作为原告提起环境公益诉讼的困境
修改前《民诉法》关于的原告的规定是：与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这一有关原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼的障碍。新《民诉法》第55条将公益诉讼的原告资格规定为“法律规定的机关和有关组织”，这与修改前《民诉法》关于原告资格的限制相比已经宽松很多。但是新《民诉法》仅用“法律规定的机关”含糊界定，并未明确说明“法律规定的机关”中包括检察机关，使得检察机关在司法实践中是否具有原告资格提起环境公益诉讼仍无明文的法律规定。在司法实践中，原告资格问题在环境公益诉讼中是检察机关最为犯难的问题，检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据，然而这些依据程序不规范、效力低，没有从根本上解决检察机关在提起环境公益诉讼时主体是否适格的问题，严重阻碍了检察机关在提起环境民事公益诉讼时工作的开展与进行。
检察机关作为原告提起环境公益诉讼会与三方存在主体冲突问题。首先是海洋环境监督管理部门。新《民诉法》第55条将公益诉讼的原告资格限定在“法律规定的机关和有关组织”，关于“法律规定的机关”，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》规定的海洋环境监督管理部门。因此，海洋环境监督管理部门是目前唯一具有明确法律授权的环境公益诉讼原告资格的机关，在海洋环境污染案件中，检察机关与海洋环境监督管理部门在原告问题上存在主体冲突问题。其次是地方环境保护行政部门。2010年6月最高人民法院的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中规定：环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件各级人民法院要依法受理。在立法上肯定了地方环境保护行政部门作为原告提起环境公益诉讼的资格。在司法实践中亦有环境保护行政部门作原告提起环境公益诉讼的探索。因此，检察机关与地方环境保护行政部门之间就环境公益诉讼原告资格也存在主体冲突问题。最后是新《民诉法》规定的“有关组织”。《环境保护法修正案》（草案二次审议稿）规定：中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以对破坏生态、环境污染等损害社会公共利益的行为向人民法院提讼。随着环境保护法的即将修改，中华环保联合会等环保组织在提起环境公益诉讼方面起着越来越重要的作用。如何协调检察机关与环保组织在环境公益诉讼方面各自的功能也是要解决的重大问题。
三、检察机关作为原告提起环境公益诉讼的优势
新《民诉法》第55条将提起环境公益诉讼的主体限定在“法律规定的机关和有关组织”。我国国家机关包括很多类型，既包括权力机关、行政机关、军事机关，又包括审判机关、检察机关，和其他国家机关相比，检察机关作为环境公益诉讼原告具有很大优势。
首先，检察机关与地方环境保护行政部门相比更具有积极性和公正性。拥有长期从事司法工作的法律专业人员，在诉讼方面取胜的可能性更大。在现今市场经济大潮下，一些地方环境保护行政机关仅着眼于当下利益，而忽视了社会环境的公共利益，甚至一些地方还存在地方保护主义和部门保护主义。由于地方政府同破坏环境的实施者之间往往具有一定利益上的联系，而环境保护行政机关又受到当地地方政府的限制，因此环境保护行政机关对破坏环境公共利益的实施者尤其是那些与地方政府有利益牵连的实施者不能有效的制止和追责。使得环境公共利益得不到及时、有效的司法干预和保护。相反的检察机关不会陷入地方保护主义的困境，能够独立的从事环境公益诉讼活动，检察机关作为法律监督机关不但能在环境公益诉讼的过程中发现有关部门的违法犯罪现象，而且能够通过提起环境公益诉讼，对其进行强有力的威慑，促使他们自觉维护社会公共利益。显然与环境保护行政机关相比检察机关在提起环境公益诉讼方面更具有优势。
其次，检察机关与环保组织相比有较强的诉讼能力和取证能力。拥有长期从事司法工作的法律专业人员，在诉讼方面取胜的可能性更大。在西方发达国家，环保组织已成为提起环境公益诉讼的核心力量，因为环保组织不但具有中立性、公正性强、积极保护等特点，而且拥有技术、资金、人员方面的支持。虽然这几年我国的环保组织也有很大发展，但是各种环保组织的发展并不是很完善，各团体之间能力、素质、设备及技术支持等方面有很大差距。我国很多环保组织体制不清楚，具有国家编制的性质，在很大程度上都是依靠政府拨款来经营，容易受到投资人的影响。因此，在我国相比于环保组织，检察机关作为提起环境公益诉讼的原告更具有优势。
最后，检察机关相较于公民个人来说在资金、技术等方面更具有优势。环境公益诉讼是的被告往往是有钱有势的企业，而且环境公益诉讼由于取证难所以是一场持久战，仅靠公民个人的资金是很难支撑下去的。另外相较于检察人员公民个人对于法律知识知之甚少，对提起的环境公益诉讼在证据把握、证据保存等方面存在困难。
解决检察机关在提起环境民事公益诉讼时原告主体资格的问题，消除检察机关在提起环境公益诉讼时的原告资格障碍，对于更好地发挥检察机关在提起环境公益诉讼方面的优势和功能，有效保护环境公共利益，制止危害环境的行为是非常有必要的。（作者单位：河北经贸大学）
参考文献：
[1]张建伟、朱晓晨：《检察机关提起环境公益诉讼若干问题研究》，河南：《中国环境法治》，2011年卷（上）
[2]广州市番禹区人民检察院课题组：《检察机关提起环境公益诉讼制度研究》，广州：《中山大学法律评论》第9卷・第1辑
