法律法规规章办法范文

导语：如何才能写好一篇法律法规规章办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第一章总则

第一条为了保证我院各种规章制度、管理办法的有效落实，进一步加强稽查队伍建设，调动稽查人员的工作积极性，提高稽查工作的质量和效率，充分发挥稽查的职能作用，特制定本办法。

第二条休养院综合办公室为稽查考核的主管部门。履行稽查考核职责的人员有：值班经理、公司部门以上管理人员、综合办公室人事主管及指定人员。

第二章考核内容

第三条员工的仪容仪表、出勤、履职情况

第四条劳动纪律、规章制度的落实情况

第三章稽查考核实施办法

第五条由稽查人员对各部门的劳动纪律、规章制度的落实情况定时或不定时的进行检查、监督、考核。各部门要积极支持稽查考核人员的工作，各部门领导应高度重视劳动纪律、规章制度的落实等管理工作，认真及时查处本部门员工中违反劳动纪律、规章制度的现象以维护其严肃性。因失察、拖延、推诿致使本部门违反劳动纪律的问题得不到及时纠正和处理，并被其他稽查人员查处或员工举报的，将追究主管经理的责任(每次扣0.05分)。

第六条凡值班经理稽查、考核出员工违纪、违规事实，而部门经理未发现的，部门经理承担连带责任（每次0.05分）。

第七条凡稽查主管部门稽查人员稽查、考核出的违纪、违规问题，而值班经理未发现的，值班经理要承担渎职责任(每次扣0.05分)。

第八条凡院领导发现的违纪、违规问题，稽查主管部门人员未发现的，稽查主管部门人员承担渎职责任（每次扣0.05分）。

第九条由其他员工举报，部门未发现和处理，对于相应领导也要承担连带责任(每次扣0.05分)。

第十条在稽查、考核过程中，必须坚持严肃认真、实事求是的原则，不允许，弄虚作假，否则应严肃处理（每发现一次，责任人扣0.15分）。

第十一条考核结果具有的效力：

1、与稽查人员的绩效工资挂钩；

2、决定对员工的奖励与惩罚；

第四章奖励与处罚

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权力清单是对现行法律法规规章中关于行政权限的梳理、整合、归纳、重新配置等。通过权力清单，可以有效规范和控制行政权力，促进政府依法行政。目前，权力清单制定中存在着各自为政、一哄而上的现象，导致权力清单内容结构不统一、权力名称烦琐、权限差异大、少数质量不高等问题。作为以法律法规规章为依据的权力清单制度，必须进行顶层设计，将权力清单制度的推行与相关法律法规规章及规范性文件的废改行为相结合，并由国务院及其部委对权力清单内容、结构、名称、监督、运行平台等进行整体设计，各省、市予以配合，形成上下联动协调的权力清单体系。

关键词：权力清单制度；顶层设计；依法行政

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）01-0059-08

我国权力清单的雏形可追溯到2005年河北省邯郸市的市长权力清单，但这还不是严格意义上的权力清单，真正开始推行权力清单制度是在党的十八届三中、四中全会之后的事情。由于这两个具有权威性的文件的号召，各地纷纷将权力清单制度的推行纳入政府工作的重要议程。本文以权力清单已经公布或正在公示的江苏、浙江、安徽等为例进行研究，从中不仅可以看出我国权力清单推行的现状，更能看出其中的不足，对其经验和不足进行分析并提出建议，以便在全国各地进行广泛地推广。

一、权力清单制度的理论认识

权力清单制度仍在试点中，还没有完全成熟的经验可以全面推广，从理论上对其进行认识具有必要性。

1.权力清单的实质：权力清单是对现行法律法规中关于各行政机关权限的梳理与归纳，或一定幅度内的适当细化，其本身不产生新的权力。

目前，我国行政权限的来源比较复杂，既有法律的，也有法规的，还有规章以及其他规范性文件的，甚至还有上级行政机关的赋予等。在法律层次上，国务院组织法和地方政府组织法从总体上规定了地方政府及其职能部门的权力，行政处罚法规定了行政机关的处罚权限，行政许可法规定了行政机关在许可方面的权限等。在法规层次上，如国务院的《社会团体登记管理条例》规定了民政部门对社会团体行政处罚的依据。在规章层次上，如民政部的行政规章《社会福利企业管理暂行办法》规定了民政部门对社会福利企业认定的行政处罚的权限。当然，行政权限的来源主要是法律，但法规、规章甚至一定级别的规范性文件往往是对法律规定的细化，也是行政权限的重要依据。从已经实行权力清单的地方来看，权力清单实际上是将行政机关的相关权力通过一份清单形式进行明确列举，使人一目了然，以便监督其行使的一种制度；权力清单的模式基本上都是逐项列出某一行政机关的权力，在每项权力后面附上该权力的依据，有的还附上实施的裁量幅度等。可见，权力清单制度并不是对行政权限的增减，而是按照法律法规规章甚至规范性文件中对某一行政机关权限的规定进行梳理、归纳，以清晰的清单形式予以列举；它只是对行政权限的集中，没有改变行政权限的范围、性质、行使方式，是一种物理性而非化学性的变化。

2.实行权力清单的目的性：清除法外权力和不适应社会发展需要的权力

既然现行法律法规中都有了规定，执行法律法规即可，为何还要再搞一个所谓的权力清单？这就涉及权力清单推行的目的性问题。目前，虽然已经有了法律法规等对行政权限的规定，但行政机关不仅存在着不执行的问题，还存在着没有法律法规依据而行政机关在行使的法外权力，或存在着不少法律法规依据不充分的行政权力。尤其是那些具有利益可沾的行政审批权，为许多行政机关所青睐。许多行政审批权虽然没有法律依据，但由于行政机关长期以来一直行使着，即使没有法律依据，也不愿放弃。“多年的改革出现了这样的现象：政府手中的事项，尤其是审批事项如同‘割韭菜’似的，一茬割掉了，另一茬又长了，特别是基层行政部门，砍掉了一批行政审批事项，一段时间之后，又以变相的形式卷土重来。”[1]实行权力清单制度可以达到以下三个目的。第一，对行政机关的合法权力与无法律依据或依据不充分的权力进行区分，以达到剔除非法权力行使的目的。第二，现实中还存在少数权力，虽有法律法规上的依据，但已经与市场经济和全面深化改革的形势明显不相适应，属于即将废除但因法律法规尚未修改而没有被废除的行政权力，对此，需要通过权力清单的方式对其行使进行适当的限制等。第三，一些法律法规规章由于对权限划分不清，长期处于交叉、扯皮状态，通过权力清单方式可以进行确认或重新配置，使之更为清晰、明确。

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关键词：政府采购 预算编制 法律环境 监督体系

一、政府采购中存在的问题

从目前政府采购的状况分析来看，其工作中存在的问题主要有：

1、政府采购的预算编制相对落后，采购活动缺乏计划性

主要表现在：①、政府采购缺乏强有力的管理，尤其是对采购预算的管理，还有待提高。由于我国政府编制采购预算中还缺乏较为详细的政策和规章制度，使得目前很多单位对政府采购预算资金的运用存在较大的误区，导致有关部门不能及时有效的实施其管理和监督的职责；②、政府采购预算编制没有从全局出发，随意性、盲目性较大，整个预算编制看起来不仅粗糙，而且很多细节问题都没有得到及时的解决，影响了政府采购预算活动的顺利进行；③、在对政府采购资金的分配上，目前所采用的方法并非财政的集中调配方式，而是随意的进行资金的处置，从整个采购预算资金的使用分析来看，问题较多，缺乏严密性。总之，政府采购中对于预算编制中出现的问题，既增加了政府采购部门的工作量，又影响了其工作效率，浪费了资金资源，因此，这个问题亟待解决。

2、政府采购缺乏一个完善先进的法制环境

尽管目前我国已经颁布了《政府采购法》等相关的法律法规，但是从目前我国在采购方面的法律环境分析来看，还存在着较多问题。比如说，我国目前的相关法律都还处在低层次阶段，没有引起有关立法部门的重视，很多法律法规都只是部门规章，其作用也只局限于指导意义；另外，从相关法律法规的立法状况分析来看，我国政府采购的相关立法还存在着立法不统一不规范的问题，各地区个部门均是根据自身的实际情况和地区特点而颁发了一些法律法规，相对统一的法律法规则较为缺乏，导致各地区的法规文件缺乏一个完整的政策和法律依据。总的来说，从政府采购的法律环境来看，建立和完善其法律法规环境，对于完善政府采购，具有非常重要的保障作用，因此，此问题也必须引起相关部门的重视。

3、政府采购缺乏一个完善的监督体系

政府采购作为一项重要的工作和程序，其实施过程中的每一个环节和步骤，都应该具备切实有效的监督效力，但是从我国目前的政府采购监督体系分析来看，我国政府采购还存在着监督主客体不明确，监督措施不完善以及监督机制还存在着弊端等问题。尽管《政府采购法》中明确的规定了各级财政部门是政府采购的主管部门，但是在政府采购的市场中，其监督主体却与其不相统一，尽管目前的法律中规定了财政部门的监督权力和职责，但是对于具体的如何进行监督却没有一个详细的说明，导致对政府采购的监督权力没有得到切实的发挥和运用。

二、完善政府采购的相关对策

针对上述讲到了关于目前政府采购中出现的问题，对如何完善政府采购提出以下几点建议：

1、完善我国目前的政府采购预算编制

完善的政府采购预算编制要求财务部门不仅要参与制定相关的采购政策和措施，同时还要切实参与到政府采购的管理当中，让财务部门的监督管理权得到实际的实行；同时，政府采购预算编制的完善还需要解决目前各行政事业单位的财务管理体系，改进其财务管理的具体操作办法，严格按照法律规定的程序开展各项活动，财务部门应该实行采购资金的直接支付，即根据各事业单位所提交的采购证明或者合同，直接由财务部门想供货方提交货款，取消繁复的层级上报程序，这样不仅提高了财务监管的工作效率，同时也加强了对各事业单位的采购的预算管理，完善了预算编制体系。

2、完善政府采购的法律环境，加强政府采购的规范化管理

政府采购的规范化管理需要在现行的《政府采购法》、《合同法》等根本大法的前提下，依据自身的实际情况，及时办法相关的实施条例或规章条例等法规，为政府采购提供完善的、详细的、明确的指导和规定，完善我国政府采购的法律环境，规范各级部门的采购行为；同时，作为政府采购的各级部门，无论是事业单位、相关的财政部门还是供货商等，均应严格遵守相关的法律法规和规章制度，健全各单位的内部约束机制，做到内外结合，实现真正的规范化、次序化、法制化。

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    论文关键词:现代物流;法律体系;完善

    任何行业都需要在统一、公平和高效的法律环境中发展,目前我国物流业发展的瓶颈恰恰在于法律环境滞后。物流业已进入高速发展期,物流环节已成为企业的“第三利润源”,我国物流法律法规的不完善越来越凸显出来,严重影响着物流业的健康发展。因此,构建完善的物流法律体系,成为我国物流业发展的迫切问题。

    一、目前我国物流法律环境

    在当前法治环境下,任何行业的发展都离不开法律规范,物流要实现物尽其流必须依靠相应的法律、法规来规范行为,保证物流管理者和被管理者能够有法可依、依法办事,整合物流各环节,协调各产业,这样才能保障整个市场稳定运行。

    改革开放以来,为了促进物流行业的发展,我国在各物流领域先后出台了大量的规范性的法律、行政法规和部门规章。以交通运输业为例,公路运输方面,除了《中华人民共和国公路法》之外,还有《中华人民共和国道路交通管理条例》、《城市道路管理条例》、《汽车货物运输规则》、《道路货物运输服务业管理办法》、《高速公路交通管理办法》、《道路零担货物运输管理办法》等一系列法律规范;铁路运输方面,主要有《铁路货物事故处理规则》、《铁路货物运输杂费管理规则》《铁路货物运输管理规则》等;航空方面,除《中华人民共和国民用航空法》外,有《航空货物运输合同实施细则》、《国务院关于开办民用航空运输企业审批权限的暂行规定》等,航空运输在国际方面,我国先后签署、批准了20多个国际公约和协定书,并有80余个国家签订了双边航空运输协定,形成了我国的民用航空运输法律体系。

    但是,现代物流已发展成跨部门、跨地区、跨行业的复合型产业,各相关职能分属于不同部门,而现行的物流相关法律法规多是各部门根据自身特点制定的规章,这使得物流法律法规比较分散。另外从法律效力角度看,现行的物流法律法规主要有三类:法律,如铁路法、海商法等;行政法规,如公路、水路、铁路、航空货物运输合同实施细则等;由中央各部委颁布的部颁规章,如关于商品包装的暂行规定、商业运输管理办法等。实践证明,目前物流法律法规远远不能满足物流业飞速发展的需要,物流立法方面存在许多问题:

    (一)法律效力较低

    目前,我国直接具有操作性的物流法律法规多是由中央各部委、地方制定颁布的条例、办法、规定和通知等,位次较低,法律效力较弱,规范性不强,甚至有些规范性文件还带有地方、部门分割色彩。在具体运用中缺乏操作性,难以产生法律效力,多数只适合作为法庭审判的参照性依据,不利于调整各物流主体之间的相互关系,缺乏对物流主体行为的制约作用。 缺乏对物流主体行为的制约作用。

    (二)法律系统缺失

    目前,我国现代物流标准只有《物流术语》,执行的有关物流方面的法规和直接为物流或与物流有关而制定的法规从内容和行业管理上分散于海陆空运输、消费者保护、企业管理、合同管理以及各部委分别制定的有关规程和管理办法,立法上涉及交通、铁道、航空、商业、外贸等十多个立法部门,形成多头而分散的局面,缺乏物流行业系统专门的法律规定,加上各部门协调不够,难以整合物流各环节和各功能之间的关系,不利于形成行业优势推动我国物流业的发展。

    (三)法律制定滞后

    目前,我国执行的物流法律法规是从计划经济体制下的法律规范延续而来的,加之现代物流业与最初相比发展了新业务,因此相关法律出现了适用范围有误、规制内容过时以及法律交叉、法律空白等问题,不仅难以适应市场经济环境下物流的发展,更难以适应我国加入WTO以后物流国际化发展的需要。法律体系从技术上普遍缺乏对实践的具体指导和调整作用,宏观调控能力和微观约束能力不足。

    二、完善我国物流立法的对策

    针对我国物流立法中存在的问题,结合构建物流法律法规体系的要求,笔者认为应从以下几个方面完善:

    (一)制订统一的物流发展规划,提高物流立法的协调性

    制订统一的物流立法规划,应防止政出多门,打破地区、部门和行业局限。从疏通各单行法律法规之间的承接关系着手,修订、整合、补充现有物流法律法规,形成一个层次分明、协调严谨的法律框架,提高物流法规的集约性、系统性,增强其综合调控能力。物流系统主要由运输、储存、装卸、配送及信息传递等主要环节和功能构成。而随着现代物流的发展,传统的运输、仓储业,已经由追求服务的安全、切实、迅速、经济,向追求物流的综合治理、提高物流系统的整体经济效益方向发展。因此用现代综合物流的理念,建立高度系统化的物流法规体系,才能促进我国物流以最佳的结构、最好的配合,充分发挥其系统功能和效率是。

    (二)建立完善的物流法律体系,提高物流立法的系统性

    制定和完善适应物流国际化发展需要的技术标准法规体系。目前我国物流业的标准化程度还很低,尤其在包装、运输和装卸等一些流通环节,缺少必要的行业规范和技术标准,导致物流成本上升,严重影响了物流产业的迅速发展。我国加入WTO后,这个问题日益明显。为适应国际物流发展的要求,必须大力推广和普及相关的国际标准体系,或在此基础上制定和完善与国际标准接轨的通用的国家标准,以实现物流活动的合理化和现代化。建立适应市场经济体制的物流法律法规体系主要从以下几方面着手:明确物流经营活动的市场主体的基本要求和基本资格,规范物流主体市场准入门槛;明确物流活动各环节及各当事人的权利、义务及责任,使整个物流活动合法、有序、公平;调整国家和物流主体之间以及各物流主体之间市场监管关系,制止垄断与不正当竞争,形成统一、高效、透明物流市场;制定和完善物流计量标准、技术标准、数据传输标准、物流设施和装备标准、物流作业和服务标准,为提高物流效率奠定基础。

    (三)重视他国的先进经验,提高物流立法的实效性

    物流业发达国家的成功经验表明,健全而完善的物流法制是现代物流业持续健康发展的依托和动力,营造良好的物流法制环境是政府的重要职责,这就需要我们具备国际视野,大胆吸收和借鉴发达国家物流立法方面的成功经验,不断提高立法质量,一方面要研究和分析发达国家的物流法律制度,结合我国实际进行大胆吸收和借鉴;另一方面物流立法要经过科学论证,提高立法技术和立法水平,取得各方共识,充分发挥物流社团组织、专家学者在物流立法中的作用,增强物流法律法规的可操作性、前瞻性和稳定性,提高立法质量。

    (四)重视物流协会的作用,提高物流立法的完善性

    在建立健全我国物流法律法规的同时,要特别重视行业协会的协调自律作用,特别是在国家法律没有调整或者不便于调整的领域发挥的重要作用,逐步将以往政府过多的管理职能逐步交给行业协会行使,同时在法律上对协会的功能、作用、职权加以必要规定,充分发挥民间组织所固有的协调功能和专业知识;要善于发挥联合会的综合、协调和引导作用,将行业内各代管协会、各地方协会和企事业单位尽可能地团结在一起,把大家的智慧和力量凝聚起来,共同为促进行业发展作出更大的贡献。

    三、结语

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现代物流起源于美国，发展于日本，成熟于欧洲，拓展于中国。这是公认的世界物流发展轨迹。 年2 月，我国出台了物流业调整和振粉规划，物流业成为我国第十大振兴产业。

物流被定义为经济活动中涉及到实体流动的物质资料从供应地向接收地的实体流动过程。根据实际需要，将运输、储存、装卸、搬运、包装、流通加工、配送、信息处理等基本功能实行有机结合。物流业振兴规划的出台，使物流法律制度的研究更具有现实意义。物流法是指国家制定的调整与物流活动相关的社会关系的法律制度的总称。

一、我国物流法律制度的现状及存在问题

经过近几年的飞速发展，我国的物流业已初具规模，但相应的法律法规的修改和制定有一定的滞后，到目前为止，我国还没有一部专门的、统一的物流法，我国现行的调整物流方面的法律法规都散见于关于物流各个环节的法律、法规、规章和国际条约、国际惯例以及各种技术规范、技术法规中，还没有形成一套比较完整的体系，物流法律制度还存在不少问题，其主要表现在以下几个方面：

1、现有规范不协调从总体结构上来看，我国目前还没有一部专门而系统地调整物流法律关系的部门法。现行的物流立法涉及众多部门，中交通、铁道、航空、内贸、外贸等等，而这些法律法规过于分散，缺乏系统性，甚至各个法律法规之间还存在着不协调和冲突现现象，这就使得物流法律法规的指导和规范作用难以落到实处。

2、现有规范不完整从完整性上来看，不少物流关系没有法律法规加以调整和规范，物流业仍有不少法律真空地带。物流业发展迅速，现代物流业务已经远远超出最初的仓储运输，而对于出现的新业务和新问题，原有的物流法律法规没有对其进行调整和规范。比如对于物流标准化问题，我国目前只颁布了《国家物流术语标准化规定》，而对于其他各个方面的标准则无规定。

3、法律规范效力层次低从法律效力上来看，我国现行的物流法律法规层次较低、法律效力不强。现行很多物流法律法规多是由中央各部委、地方制定和颁布的，大多是一些条例、办法、规定和通知等，规范性不强，在具体运用中缺乏操作性，难以产生法律效力，多数只适合作为法庭审判的参照性依据，不利于调整各物流主体之间的相互关系。

4、物流立法相对滞后从时效性来看，我国物流法律法规相对滞后。随着经济体制、管理体制以及市场环境等的变化，现代物流与传统物流已大为不同，但由于现行的一些物流法规还是从原计划经济体制中延续下来的，所以很难适应市场经济环境下物流的发展，更难适应我国加入wto 以后物流国家化发展的需要。

二、我国物流法律制度的框架构建

完善物流法律制度，建立符合我国社会主义特色的物流法体系，是促进我国物流业健康发展的必然要求。

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    2007年美国发生的金融危机，导致了美国和欧盟国家的经济下滑、失业、财政恶化和债务危机，但这些只是经济社会表现出的问题。难道发达市场经济国家没有相应防范危机的法律法规的制度安排和保障措施？这个问题并不易回答，实践中存在多种因素。如果有，可能是法律法规未能发挥防范危机和保障安全作用，可能是执法部门执行不力，可能是社会行为主体未完全遵守，可能是法律法规不完善存在灰色地带，可能是法律法规框架性原则缺少操作性，可能是法律法规设计的制度规则与市场机制不匹配，也可能是法律法规设计的制度规则已经滞后于市场经济的广度和深度。那么美国和欧盟对这些法律法规和制度是否有关键性或者根本的修改与改革？

    奥巴马面对这样的问题，提出了变革法律进程的白宫与国会参众两院几经辩论，众多利益集团的参与，国会以微弱多数相继通过了《美国复苏和再投资法案》(American Recovery and Reinvestment Act of 2009, Public Law 111-5)、《保护病患及可支付的医疗保障法案》(Patient Protection and Affordable Care Act, Public Law 111-148)、《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, Public Law 111-203)。与此同时，奥巴马从2009年1月30日提出施政理念的八点建议，供大家讨论，在收到184封意见反馈的基础上，于2011年1月签署了《13563号行政命令：促进监管和监管审核》，①旨在处理政府监管与市场机制的行为边界，关键在立法前评估依据法律制定规章设立制度和规则的必要性、正当性和协调性，运用成本收益分析方法、成本有效性分析方法和风险评估方法，评估设计的制度和规则对经济、社会和环境的影响，维护市场秩序。

    欧盟委员会、欧盟理事会和欧盟议会面临的问题更复杂。欧盟面对希腊债务危机、意大利债务危机和成员国整体经济下滑、失业率上升、财政赤字及高额债务，欧元似乎危在旦夕。对欧盟复苏经济、增加就业、防范财政风险和降低希腊和意大利债务规模的规则尽管有不同意见，但欧盟委员会仍于2009年1月通过了修改2006年版的制定法律法规和政策的立法前影响评估指引《影响评估指引SEC(2009)92》，2009年9月通过了《金融系统的宏观审慎监督和建立系统性风险委员会规章SEC(2009)1235》，2010年10月通过了《欧盟明智的监管COM(2010)543 final》，这些规范性文件，实质是统一和规范欧盟的法律法规和政策出台前的评估框架和评估方法，评估法律法规和政策对经济、社会和环境的影响，使其有必要性、合法性、可操作性和前瞻性，欧盟机构和欧盟成员国对经济社会发展有一个稳定预期。②

    美国和欧盟的立法前评估法律法规和政策对经济、社会和环境影响的制度框架基本一致，设计的规则和评估方法基本相同。虽然规则的细致性不同，但都是以法律制度为框架，行政系统必须制定详细的行政法规、规章和规范性文件，授权立法或者委托立法是法律的基本模式。行政系统既是上位法的执法主体，也是下位法的立法主体。法律、行政法规和规章，通过一定的传导机制，最终影响到个人、企业和政府，经济影响包括个人的就业、收入和消费等，企业的成本、生产、价格、利润和创新等，政府的建设规划、财政预算和社会保障规模等；社会影响包括社会公正、机会平等、人的尊严、安全、健康和社会稳定等。简言之，法律法规最终影响市场机制、资源重新配置、收入再分配和社会公正。因此，立法前要评估法律法规和规章对经济、社会和环境的影响，需要评估所立之法影响的经济成本和经济收益，使法律法规和政策具有必要性、合法性、协调性和可操作性，能够规范市场秩序，促进市场竞争。因此，本文重点讨论金融危机后，美国和欧盟立法前评估制度的改革，关键是评估什么与如何评估，评估什么主要关注的是评估内容，如何评估重在运用什么方法评估。

    一、美国立法前评估：评估什么和如何评估

    美国历届总统上任后有一个惯例，施政理念的行政命令，这个行政命令或者坚持前任总统施政理念的行政命令的原则框架，只是做些技术性修改，或者废止前任总统施政理念的行政命令。总统施政理念的行政命令，规范市场机制与政府监管的关系，行政内阁部门和独立监管机构在总统这个行政命令框架的范围内，制定规章，实施监管。但奥巴马例外。首先，奥巴马于2009年1月30日了13497号行政命令，③该行政命令废止了乔治·W.布什的13258号和13422号行政命令，恢复实施1993年的克林顿的12866号行政命令，提出了施政理念的八个问题，这八个问题是：一是关于信息和监管事务办公室(Office of Information and Regulatory Affairs，简称OIRA，职能相当于中国国务院法制办公室)和行政机构的关系；二是制定信息披露与透明性指引；三是鼓励公众参与行政机构规章的讨论；四是讨论市场机制与成本—收益分析、成本有效性分析等评估方法的作用；五是重视资源分配、公正和相关问题对后代的利益；六是防止监管审查出现不必要的延误；七是行为科学在制定监管政策时的作用；八是监管程序(成本信息公开与收益信息公开)与公共目标最佳工具的选择。行政命令要求OIRA负责，征求行政机构、独立监管机构、游说集团、企业和专家学者的讨论意见，在征求意见和讨论的基础上，准备新的行政命令。然后，奥巴马全力推进了经济复苏与再投资法、医疗保障法和华尔街金融改革和消费者保护法在国会的先后通过，这些法律基本上符合他的施政理念。最后，奥巴马于2011年1月18日(执政差2天两年)签署了《13563号行政命令：提高监管和监管审核》，该行政命令重申执行克林顿于1993年签发的《12866号行政命令：监管计划和审核》，④但强调了评估规章设立的制度和规则对经济、社会和环境的影响，对安全、健康、收入分配、社会公正和风险防范的影响。因此，行政机构和独立监管机构在根据法律的相关委托立法制定规章时，要遵守克林顿12866号行政命令和奥巴马13563号行政命令规定的评估内容和评估方法。

    (一)立法前评估：评估什么？

    立法前评估，是评估法律法规和规章设计的制度、规则对经济、社会和环境产生的影响。根据克林顿12866号行政命令和奥巴马13563号行政命令规定，依据法律制定的规章对经济、社会和环 境有重大影响和重要监管行为的规章，定性为重要规章(Significant Regulation)。重要规章的立项、讨论和公布草案，立项机构要评估重要规章对经济、社会和环境的影响，评估规章影响的总成本、总收益、净收益。如果重要规章的影响不能够量化收益，也要说明不能量化的理由。因此，行政机构和独立监管机构在提交一件认为是重要规章的立项议案时，同时要提交一份评估重要规章立项议案的成本收益分析报告。判断行政机构和独立监管机构制定的规章是否是一个重要规章，具有四个标准：一是数量判断标准。规章在一年内对经济、社会和环境的影响达到或超过1亿美元，包括成本、收益和转移支付；二是资源配置影响判断标准。规章对经济部门、生产力、市场竞争、就业、公共健康、安全和环境产生了重大影响。三是各级政府财政预算影响判断标准。州政府、地区政府和原住民机构在执行和落实规章时发生了严重的财政预算平衡和经济负担。四是引发冲突判断标准。在法律、总统行政命令所确定的原则之外，规章引发了新的法律问题或政策问题。行政机构和独立监管机构建议制定的规章，只要符合其中一个判断标准，可以决定是一个重要规章，就要评估对经济、社会和环境的影响，评估总成本、总收益和净收益。

    重要规章需要进行立法前评估。立法前评估的内容，一是评估对行为主体的影响，包括个人的就业与薪酬、企业的生产与创新、联邦政府和州政府的财政预算。二是评估对宏观经济的影响，包括经济增长、就业增加、物价稳定、国际国内财政收支均衡、金融不确地性和风险的影响。三是评估对社会公正的影响，包括人的尊严、健康、安全、机会均等和收入分配的影响。四是评估对环境保护的影响，包括空气质量、土地污染、水资源清洁和生态平衡。⑤

    (二)立法前评估：如何评估？

    如何评估是运用什么方法进行评估。12866号行政命令和13563号行政命令，规定要运用量化方法，包括成本收益分析方法，成本有效性分析方法、风险分析方法和敏感性分析方法，评估重要规章的制度设计和规则对经济、社会和环境影响产生的成本和收益。成本包括直接成本和间接成本，收益包括短期收益和长期收益。13563号行政命令强调，每一个机构尽可能准确地量化现在和预测将来重要规章和政府监管产生的成本和收益，也要考虑和讨论定性的、难以量化、或者不可能量化的价值，如人的尊严、健康、社会公正、公平和收入分配对后代的影响。OIRA制定了规范性指引文件“监管分析”(Circular A4, Regulatory Analysis)，该指引文件对行政机构和独立监管机构评估规章立项报告，统一了假设条件、统计口径、成本和收益概念、基准日期、贴现率和分析方法，如成本收益分析、成本有效性分析、风险分析和不确定性分析等等。⑥

    成本收益分析方法评估的核心是对可行的替代方案进行选择和评估。行政机关和独立监管机构需要对这些可行的替代方案进行深入的信息数据收集和讨论，所选择的替代性方案应该至少包括两个：一个是更加严格的监管规章，监管收益更大；另一个是较为宽松的监管规章，监管成本更小。针对预期采取的方案以及相关的潜在方案之间的比较，不仅仅是针对成本和收益大小的简单比较，而是应该按照监管强度，逐一与次优(Next Best)监管规章进行比较，并计算相关指标的变化，从而选择接近实际的制度与规则设计的方案。⑦

    但这种制度规定执行的如何呢？笔者比较了从2004—2009年行政机构和独立监管机构的重要规章，发现并没有完全进行成本和收益的评估。重要规章中评估了成本

    

    实际上，美国要求行政机关和独立监管机构对重要规章进行立法前评估，是基于委托—理论的假设。在委托—理论中，假设委托人是国会(总统)，人是行政机构和独立监管机构，由于委托人和人之间存在委托风险，包括利益不对称、信息不对称、契约不完备，人可能会做出损害委托人而有利于自己的制度选择，如发生于美国电力监管委员会、铁路监管委员会高速公路监管委员会中的监管者被被监管者俘获的问题。因为法律的框架性原则性立法，法律必然授权行政机构或者独立监管机构制定规章，具体细化法律的操作性。但作为人的行政机关或者独立监管机构，是否完全按照委托人的意愿制定规章，作为委托人又通过什么方法控制人行为，避免和克服由于利益不对称、信息不对称和契约不完备而产生的问题，委托人就规定，人在制定重要规章时，要提供重要规章对经济、社会和环境影响的信息，对个人、企业和政府影响的信息，对经济社会影响的总成本、总收益、净收益的信息。而只有在评估的重要规章能够证明为其支付成本的正当性时，重要规章才能获得通过。⑧

    从这个视角审视美国立法前评估法律法规和规章，信息的公开、透明以及衡量信息的标准和可靠性，意义重大。同时，通过法律法规和规章提供的总成本、总收益、净收益，也为社会提供了一个稳定预期。

    二、欧盟立法前评估：评估什么和如何评估

    2009年1月15日，欧盟委员会公布了最新修正的法律、规章、指引和政策制定的立法前的《影响评估指引SEC(2009)92》，宗旨是界定法律、监管与市场的关系，为欧盟和成员国建构一个评估法律法规制定的制度框架，促使欧盟法律法规在议案的提出、讨论、通过、执行和检查等方面更为规范、协调和有效，促进市场竞争、经济增长、就业、社会公正和环境保护。相对美国立法前评估的改革，欧盟立法前体制的改革，涉及欧盟层面的法律、法规和政策，涉及欧盟与成员国之间的主权分割和让渡，事关欧盟和成员国之间的法律法规的趋同和转化，磋商、妥协和达到一致，走的是一条不断探索和渐进改革的道路，更为复杂和艰难。

    2003年，欧盟委员会、议会、理事会通过的法律《更好地制定法律》，规定欧盟法律法规和政策议案，要进行对经济、社会和环境的影响评估。⑨欧盟委员会于2006年了对2005年《影响评估指引》的修正和更新。⑩2007年美国爆发金融危机，欧盟整体经济下滑，成员国财政赤字严重，失业率上升，尤其是希腊和意大利的债务危机。严重的经济问题与社会问题相互交织，确实需要法律法规保障经济和社会的稳定。在这个背景下，欧盟委员会进一步修正立法前影响评估指引，加强了评估法律法规和政策对经济影响、社会影响和环境影响的效率指标与公正指标， 2009年1月了最新的立法前影响评估指引。(11)

    欧盟委员会在2005年至2009年的4年时间中，三次修正立法前影响评估指引，说明立法前评估法律法规和政策对经济、社会和环境影响的重要性。为了执行以及发现监管影响评估指引问题，欧盟委员会于2010年10月了“明智的监管”，提高法律法规和政策的科学性、有效性和前瞻性，保障经济社会稳定。

    (一)欧盟立法前评估：评估什么

    立法前影响评估是立法主体准备法律法规和政策建议时，应遵循的一系列步骤，评估法律法规和政策对经济、社会和环境的潜在影响，比较可供选择的制度方案，为立法主体提供决策依据。因此，欧盟非常强调立法制度规范什么问题、问题的性质与范围的界定、谁得益、谁受损以及谁受影响最大。

    欧盟的立法前评估，适用于大多数重要的欧盟委员会立法草案以及有重要影响的政策。包括欧盟委员会的全部立法和工作计划(Commission's Legislative and Work Programme, CLWP)中的立法提案、非CLWP立法提案中对经济、社会和环境有重要影响的政策，如白皮书(White Papers)、行动计划(Action Plans)、开支计划(Expenditure Programmes)和国际协议谈判指引(Negotiating Guidelines for International Agreements)等。为了方便行政机构对于这些不同提案进行评估，欧盟还特别制定了针对交流文件(Communications)、试点项目(Pilot Projects)和白皮书等欧盟战略性文件的影响评估。欧盟的法律法规旨在解决因市场失灵和政府监管失灵产生的问题，因此，评估的范围和内容较为全面。

    立法前影响评估主要分析和评估法律、法规和政策可能对经济、社会和环境产生的影响。欧盟委员会已列举式列举了评估指标，包括经济影响指标、社会影响指标和环境影响指标。法律法规和政策对经济、社会和环境影响，从影响方式看，有直接影响和间接影响；从影响结果看，有积极影响和消极影响；从影响范围看，有欧盟内部影响和欧盟以外影响；从影响时间看，有短期影响和长期影响(立法前评估的步骤和具体影响见表2)。

    

    欧盟影响评估指引在对经济、社会和环境的影响分析中，确定了三个步骤。第一步是对法律法规和政策议案可能产生的经济影响、社会影响和环境影响的问题界定与描述性分析，指引文件提供了一系列的关键问题(Key Questions)，使法律法规和政策的立项机关认识到，立法是对资源配置的重新分配，是利益关系的重大调整，个人、企业和政府都受到影响。第二步是关于较为重要的影响分析，指引的规定也主要是描述性的分析，包括确定影响发生的可能性、发生领域、影响范围、影响程度，关键是受影响的行为主体是否接受法律法规和政策议案设计的制度和规则。第三步是对法律法规和政策议案最为重要的影响进行量化评估，通过成本收益分析方法、成本有效性分析方法和风险分析方法，量化预期的成本、收益和净收益。欧盟委员会相关职能部门建立了成本收益评估模型，对成员国进行定量分析提供参考。如果定量或货币化是不可行的，立项部门需要解释原因。

    下表是从欧盟第一步骤的经济影响、社会影响、环境影响中提取的，说明欧盟法律法规和政策对影响评估的具体与细化(见表3)。

    

    欧盟影响评估指引强调，尽管影响评估主要评估法律法规和政策对经济影响、社会影响和环境影响，但法律法规和政策设计的制度或者规则，可能在一个或者多个领域有特殊显著的影响，有些影响是单一的，有些影响是叠加的，有些影响可能是几部法律法规和政策共同作用的结果，可能对人的基本权利、某些经济部门、经济行为者、公民团体、大企业、中小型企业、或者对地区结构、文化产品、栖息地等产生影响。在评估法律法规和政策的影响时，要考虑到种种复杂的因素。

    从上面经济影响、社会影响和环境影响中列举的问题可以看出，欧盟法律法规和政策的立法前评估，不是评估抽象的必要性、公正性、合理性和规范性，而是评估法律法规和政策对经济问题、社会问题和环境问题的具体影响，从积极影响和消极影响、直接影响和间接影响中，分析谁受益、谁受损，影响的程度与范围社会是否可以接受。在对社会资源重新调整与分配中，判断法律法规和政策的效率与公正。在评估什么问题上，注重数据分析、影响因素解析、实证检验。

    (二)立法前评估：如何评估

    影响评估包括定性评估、定量评估和货币化方式评估，评估包括成本、收益、净收益，如果有些影响不能量化或者不能货币化评估，要解释不能量化或者不能货币化评估的原因。欧盟委员会认为，立法前影响评估如果能够对法律、法规和政策进行量化和货币化的评估分析，影响评估结论越有说服力。同时，也要对法律法规和政策选择的制度安排、措施和方法的不确定性、风险以及执行和遵守的困难，进行评估分析。

    欧盟委员会在评估法律法规和政策议案的可行性时，主要运用了三种评估方法。

    第一，成本收益分析(Cost-Benefit Analysis)。成本收益分析是评估法律法规和政策提案可能对经济、社会、环境影响产生的成本和收益，它既是一种评估程序，又是一种评估方法，实质是对法律法规和政策设计的制度安排、规则措施实施后产生的总成本、总收益、净收益进行预测。衡量的标准是，政府监管所预期的净收益是适当的(A measure is considered justified where net benefits can be expected from the intervention.)。政府通过法律法规和政策干预经济，解决市场失灵和监管失灵的问题，目的是增加社会总福利。但只有通过量化社会为其支付的成本和社会取得的收益，才能衡量政府干预经济社会的正当性。

    成本收益分析方法作为评估法律法规和政策议案的一种工具，它首先要求议案立法主体提供一种信息，谁支付成本，支付多少，谁获得收益，获得多少。如果法律法规或者政策设计的一项制度，影响企业的投入或产出(前提是企业不存在负的外部性)，影响消费者就业机会或消费选择，影响政府财政预算或转移支付，就要比较制度预期产生的成本和收益，在既定成本约束下，实现立法预期收益最大化，或者在既定立法目标约束下，支付成本的最小化。成本收益分析评估方法，是市场方法，是效率原则，但也存在一定的局限性。

    成本收益分析评估方法并不适用非量化、非货币性的信息和统计资料，尤其是评估法律法规和政策中影响的对象本身没有市场价格、没有交易市场，而又非常重要的如 人的安全、卫生、健康和环境保护等，因此，需要使用成本有效性分析评估方法。

    第二，成本有效性分析(Cost-effectiveness analysis)。成本有效性分析是对法律法规和政策设计的制度、规则之间比较投入成本的一种分析方法。社会性监管中的公共安全、公共卫生、公共健康、环境保护，它们本身不是商品，不能用价格表示货币数量，也不存在交易市场。在这种情况下，成本有效性分析可以作为成本—收益分析的替代工具，比较不同制度设计和规则措施方案发生的成本，选择达到立法目标可以接受的成本支出方案，对制度设计选择做出评价和比较。

    相对于成本收益分析，成本有效性分析是一种较为宽松的成本收益衡量方法，可以用于分析比较达到相同目标，但成本费用较少的制度设计措施。但在分析相关法律法规和政策增加社会总收益方面，说服力并不充分(欧盟对成本分类见表4)。

    第三，风险分析(Risk analysis)。风险分析用于分析评估法律法规和政策在实施过程中，是否会发生不确定性和风险因素，若发生，不确定性和风险因素可能会对经济、社会和环境产生的不利后果。因此，风险分析可以用于防范和化解风险。进行风险分析需要界定风险类型，如食品安全法规中的色素风险和比例风险，金融法规中的市场风险、信用风险和系统性风险；分析风险出现的可能性，从不确定性转化为风险的概率，以及防火墙设置；分析风险可能造成的经济、社会和环境影响；分析应对风险的措施。(12)

    风险分析对涉及经济安全、社会安全和国家安全尤为重要，法律法规和政策是否能以有效的方式防范和化解风险，是设计制度安排和规则时必须考虑的关键因素。

    

    若将欧盟委员会的成本分类，实际上就是立法成本、执法成本和守法成本。立法成本主要产生在立法主体内部，或者是欧盟委员会、议会、理事会，或者是欧盟成员国的立法机构。立法成本包括立法工作人员的薪酬、办公场地和办公设备支出、立法调研和座谈会、讨论会、听证会、征求意见会、审议会的支出、立法文本印刷、宣传等支出。执法成本包括欧盟或者成员国执法机关的工作人员薪酬、执法机关办公场地和设备支出、执法调研、执法处理等支出。关键在守法成本，包括个人、企业和政府，个人为遵守法律需要调整收入预算、就业机会和消费行为，企业为遵守法律需要提高技术更新设备把负的外部性内生化的支付成本(如环保法、食品安全法等)、支付员工社会保障中属于企业支付的支付成本(如社会保险法等)、利润分成发生变化或提高员工最低工资水平或上缴税收而影响企业预算约束(如最低工资法、各种税法)等。法律法规不直接影响欧盟机构一级的财政，因为欧盟机构一级没有税收职能，但影响成员国的税收和财政预算，成员国财政预算的收支均衡问题，影响欧盟整体的财政安全与风险。

    法律法规和政策的影响广泛而深刻，所有发生在立法准备、立法草案公布、立法征求意见、立法审议和立法通过这个过程中的立法博弈、立法游说、立法妥协、立法均衡等的各种争论和活动，都因为立法是社会资源的又一次分配，社会利益关系的又一次调整，行为主体有的支付成本、有的获得收益。因此，法律是稀缺资源，对稀缺资源的争夺、维护和平衡，既要支付很高的成本，也能产生很高的收益。

    欧盟立法达到平衡的关键是，欧盟层面的立法最常用的形式是联合决定程序(Codecision Procedure)。欧盟委员会负责拟定立法草案，并提交给欧盟议会和理事会。欧盟委员会负责起草立法草案的办公室将一同负责进行影响评估分析，保证立法草案和影响分析的一致性。欧盟议会对委员会的提案进行讨论，并提出修改意见。随后将修改后的提案提交给欧盟理事会，若理事会同意则将其在官方杂志上，即生效为法律。如果欧盟议会和理事会对委员会的提案进行重大修改，那么同样需要对修改的部分进行影响评估分析，以支持修改建议。因此，欧盟委员会、议会和理事会三方都有可能主导进行影响评估。在立法过程中，这三个机构通过影响评估相互制衡和监督，无论哪一方需要进行一项重大的制度设计和调整，都需要运用影响评估来说服其他机构。欧盟立法评估在欧盟三个机构的流程如下所示(见表5)。

    表5　欧盟立法评估在欧盟三个机构的流程

    

    欧盟委员会2006年建立了影响评估理事会(Regulation Assessment Board，简称RAB)，集中审核立法前影响评估的方法、程序、模型，向欧盟委员会、理事会和议会提供立法前影响评估报告，RAB相当于美国OIRA的职能。

    欧盟的立法前影响评估指引的制度性框架，建立了立法、修法和废法的理念、原则、程序和方法。在这个框架下，欧盟委员会提出立法的议案或者草案影响评估报告，议案以欧盟委员会COM文件形式，影响评估报告以欧盟委员会SEC文件形式，提交欧盟理事会和欧洲议会。SEC文件评估立法议案和草案对经济、社会和环境的影响，包含了社会的总成本、总收益、净收益，论证该法律法规出台的条件和时机，为欧盟立法、修法和废法的顺利审议，提供信息，减少障碍，铺平道路，加快了欧盟立法与成员国立法的趋同与转化。从2009年起，欧盟委员会立法建议的COM文件、立法建议的立法前影响评估报告的SEC文件，趋于规范和完善。

    四、总结

    文章分析了美国和欧盟从法律法规、行政命令和规范性文件上建立立法前评估法律法规和规章对经济、社会和环境影响的制度框架，主要分析了评估什么和如何评估，即评估的内容和评估的方法。建立这些法律法规立法前的评估制度，规定相关法律法规和政策出台前，评估立法对经济、社会和环境的影响，包括直接影响和间接影响，积极影响和消极影响，国内影响和国际影响，目的是，预警和防范经济、社会和环境的不确定性和风险，保障经济、社会和环境的可持续发展，行为主体对经济社会发展有一个稳定预期。

    假设，如果美国的监管机构按照法律法规和政策对经济、社会和环境的影响分析，评估了美国当时次级贷款的各种规则和措施的成本、收益、风险和可行性，评估了经济周期、企业经营、个人就业、收入分配对银行信贷与偿还期限的影响，评估了次级贷款客户的风险承受级别和能力，评估了经济社会发展过程中的不确定性和风险，评估了金融风险对实体经济的传导机制和影响，那么，会发生由次级贷款引发的金融危机吗？(13)

    假设，如果希腊和意大利的财政部、中央银行、议会、欧盟央行和欧盟理事会 ，按照法律法规和政策对经济、社会和环境的影响分析，评估了希腊和意大利的经济增长率和就业的相关性关系、评估了收入分配与消费水平的相关性关系，评估了财政收入与财政支出的非均衡增长、评估了财政补贴与社会保障项目的相关性关系、评估了国债总额占GDP的合理比率和规模，那么，还会发生由希腊和意大利的债务危机引起的国内经济社会不满情绪，以及欧元区的货币与财政恐慌吗？

    金融危机后，美国和欧盟修改了法律法规和政策对经济、社会和环境影响的评估制度，强调了立法前评估法律法规议案和草案的必要性和重要性，这些制度在一定程度上，可能防范经济社会的不确定性和风险。但这仅仅是可能性，在信息不对称和利益集团的博弈中，我们对经济、社会和环境中的不确定性和风险，又知之多少呢？但如果没有立法前的评估，情况又将会是什么样呢？

    注释：

    ①奥巴马，行政命令第13563号：“促进监管和监管审查”，《联邦登记》(第76卷)。(Obama, Executive Order 13563: Improving Regulation and Regulatory Review, Federal Register, Vol. 76, No. 14, January 21, 2011.

    ②欧盟委员会：《影响评估指引SEC(2009)92》[European Commission, Impact Assessment Guidelines, SEC(2009)92.]；欧盟委员会：《金融系统的宏观审慎监督和建立系统性风险委员会规章SEC(2009)1235》[European Commission, Macro Prudential Oversight of The Financial System And Establishing a European Systemic Risk Board, SEC(2009)1235.]；欧盟委员会：《欧盟明智的监管COM(2010)543 Final》[European commission, Smart Regulation in the European Union, COM(2010)543 final.]

    ③奥巴马，行政命令第13497号：“关于监管计划和审核的特定命令的废止”。

    ④克林顿，行政命令第12866号：“监管的计划和审核”，《联邦登记》(第58卷)。

    ⑤［美］哈恩、赫德：“监管的成本和收益：审查与合成”，《耶鲁监管杂志》(第8卷)。

    ⑥联邦管理和预算办公室、信息和监管事务办公室，A－4号通知：“监管分析”[OMB and OIRA, Circular A-4: Regulatory Analysis(2003).]建立了一个立法前评估规章的分析框架。通知指出“监管分析是行政机构和监管机构用来评估和预算规章和政策可能性结果的一种工具。在制定监管规章和政策时，监管分析提供了一种规范的方法，各种应该予以考虑的可能性结果的一种工具。在制定监管规章和政策时，监管分析提供了一种规范的方法，各种应该予以考虑的可行性方案的积极影响和消极影响。立法前评估的监管分析报告，第一，是要知道监管的收益是否能够证明为其支付成本的正当性；第二，在各种监管可能性选择方案中，发现具有成本有效性的监管方案”。第16页。

    ⑦［美］施瓦茨：“系统性风险”，载《乔治城法律评论》第97卷。Schwarcz的文章运用成本收益分析方法和成本有效性分析方法评估了美国金融制度的几个规则。

    ⑧同注⑤引文，Posner在文章中建构了一 个委托－模型，分析了委托人、人的利益关系，委托人控制人的办法是，人提供成本、收益的信息。

    ⑨欧盟委员会、议会、理事会：《更好地制定法律》。(EU inter-institutional Agreement on Better Law-Making, the European Commission, the European Parliament and the European Council of Ministers, Official Journal of the European Union, Official Journal of the European Union, 2003/C 321/01. )其中25－31条为“提高立法质量”规定，欧盟议会、理事会和委员会同意，运用影响评估程序、原则和方法，提高立法质量。影响评估主要评估所有法律对经济、社会和环境影响，包括立法前评估和立法后评估，但重视立法前评估，这个法律奠定了欧盟影响评估的制度基础。

    ⑩欧盟委员会：《影响评估指引SEC(2005)791》

    (11)欧盟委员会：《影响评估指引SEC(2009)92》Wiener教授的这篇文章，比较了美国、欧盟关于立法前评估的法律规定、实施机制、成本收益方法、成本有效性方法和风险分析方法。他认为，法律移植对各国法律改革起很大作用，学者在法律移植中发挥了重要作用，学者通过论文、国际会议和学校互访等方式，讨论一个相关的法律概念或法律框架，逐步达成一致。立法前评估是欧盟从美国、欧盟成员国的英国、芬兰和荷兰，以及OECD等国家运用监管影响分析、成本收益方法和成本有效性方法移植引入的一项制度。他也认为，相同的立法前监管影响分析(RIA)的木桶，并不必然产生同样的红酒。第453页。

    (12)［美］阿德勒：“风险平衡：一个新的建议”，《哈佛环境法律评论》(第32卷)。

篇7

县随机抽查工作细则一第一条 根据《江西省人民政府办公厅关于印发江西省推进行政检查双随机一公开工作实施办法的通知》(赣府厅发〔20xx〕45号)、《南昌县人民政府办公室关于加快推进双随机一公开监管工作的通知》(南政办字〔20xx〕56号)和《南昌县民政局关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》(南民字〔20xx〕95号)，结合民政工作实际，制定本细则。

第二条 本细则所称双随机一公开工作，是指随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，依照法定职责对被抽查对象进行监督检查，并将抽查情况及查处结果及时向社会公开工作。

第三条 工作原则。对监管对象实施行政检查，应当遵循依法监管、公开透明、公正合理、廉洁高效的原则，充分体现行政监管合法性、公平性、规范性和简约性，保障市场主体权利平等、机会平等、规则平等。

第四条 工作目标。推进行政检查双随机一公开工作制度化、规范化、信息化。运用信息技术，实现被检查的监管对象和行政检查人员随机产生，检查结果及时利用通报或网上公开形式对外公开。随机抽查事项，在20xx年实行全覆盖。

第五条 制定南昌县民政局随机抽查事项清单，建立随机抽查监管对象名录库，在南昌县人民政府网站公开，并进行动态管理。对抽查事项所涉及的监管对象作为随机抽查对象，通过摇号的方式从监管对象名录库中随机抽取。

第六条 建立南昌县民政局随机抽查人员名录库。在南昌县人民政府网站公开，并根据人员变动情况进行动态调整。上级民政部门开展随机抽查时，可以根据工作需要从下级民政部门执法检查人员名录库中随机抽调执法检查人员。检查人员与抽查对象有利害关系的，应依法回避。

第七条 有监督检查职责的科室要根据年度工作安排抽查时间、制定抽查标准，每年进行一至二次抽查。抽查比例不低于辖区内市场主体的5%，原则上，在同一年度内对同一检查对象的抽查次数不超过2次，对被投诉举报较多、有严重违法违规记录、失信等级高等特殊监管对象，要加大随机抽查力度，适时提高抽查频次。

第八条 有监督检查职责的科室要根据法律、法规、规章规定的职权和监管工作实际，在每年11月份将下一年度行政检查计划报局办公室，局办公室将及时报送县政府法制办备案，并在南昌县人民政府网站公开。

第九条 依据随机抽查事项清单载明的抽查内容及相关要求，采取现场检查、书面检查等方式进行抽查检查。

第十条 开展检查工作，由持有执法证的执法人员2人以上组成一组一同进行。抽查时，执法人员应当出示有效的执法证件并记录在案。

第十一条 开展检查，应当制作相应的检查文书，对双随机抽查做到全程留痕，实现责任可追溯。检查人员开展抽查工作时，现场检查记录和现场照片等证据资料须进行记录备案。检查人员应当在检查工作结束之日起3个工作日内完成检查报告。检查报告应当包括检查时间、检查内容、实施步骤、检查情况、对被检查人评价，以及处理意见和建议等事项。有监督检查职责的科室要及时做好检查档案归档并妥善保管。

第十二条 检查人员应遵守保密守则，按照《保密法》规定程序依法办事。在抽查工作未进行公开之前，检查人员不得私自或在无保密保障的情况下制作、传递、复制相关资料。不准在私人交往和通信中涉及抽查信息。被抽查对象名单要严格保密，坚决防止跑风漏气、失密泄密现象发生。

第十三条 检查人员要依照法定程序严格执法。对检查中发现的问题要从严从快处理，该整改的及时责令整改，该移送的要移送有关部门。

第十四条 对于在检查工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的检查人员，依照有关法律法规和纪律处分规定处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。

第十五条 对于检查发现问题整改不到位或不按规定进行整改的检查对象，应当在网上进行通报处理，并依法追究，接受社会监督。

第十六条 本细则自印发之日起施行。

县随机抽查工作细则二第一条 为规范劳动保障监察行政执法行为，创新监管方式，提高执法效能，根据《长治市人民政府办公厅关于进一步推进双随机一公开工作加强事中事后监管的通知》精神，制定本随机抽查工作细则。

第二条 本细则所称双随机抽查机制，是指随机抽取检查对象、随机选派检查人员，依照法定职责对被抽查单位进行监督检查的工作机制。

第三条 随机抽查应当遵循合法、公正、公开等原则，切实做到严格规范文明执法。

第四条 根据法律法规规章的规定，全面梳理对市场主体的监管事项，制定随机抽查事项清单。

凡是法律法规规章赋予监管职能的均应列入清单;凡法律法规规章未赋予监管职能的，不得列入清单开展检查。

根据法律法规规章修订情况和简政放权工作实际，对随机抽查事项清单进行动态调整。

第五条 根据随机抽查事项清单确定抽查的市场主体，建立市场主体名录库。凡列入清单内监管事项所对应的市场主体(包括法人、其他组织)均应列入市场主体名录库。市场主体名录库应当包括市场主体名称、法定代表人、经常居住地、联络人、联系方式等。

市场主体名录库实行定期更新制度。每半年根据市场主体的变动，定期对市场主体名录库进行修订。

第六条 根据执法人员名单建立执法人员名录库。执法人员名录库包括执法人员姓名、执法证号、执法领域等内容。根据执法人员变动情况实时更新执法人员名录库。

第七条 在开展双随机抽查前，从相应市场主体名录库中随机抽取检查对象，从执法人员名录库中随机选派执法检查人员。

执法检查人员与检查对象有利害关系的应当申请回避。

第八条 合理安排随机抽查的比例和频次，既保证必要的抽查覆盖面和工作力度，又要防止检查过多和执法扰民。

法律法规规章有规定的，按规定实施;法律法规规章没有规定的，随机抽查比例原则上不低于本级监管市场主体的3%，抽查频次原则上每年不小于2次。对投诉拖欠农民工工资较多的或有严重违反劳动保障法律法规行为的市场主体要加大抽查力度。

第九条 开展抽查工作，由持有执法证的执法人员2人以上组成一组一同进行。抽查时，执法人员应当出示执法证并记录在案。

开展抽查，应当制作相应的抽查文书，对双随机抽查做到全程留痕，实现责任可追溯。抽查中，如需要提取相应市场主体的证据时，原则上应当提取证据原件，原件确实难以提取的，可以提取复印件，但应邀请市场主体相关工作人员见证并签字记录。

第十条 建立一抽查一通报制度，对抽查中发现的违反劳动保障违法行为，及时予以通报，依法进行处罚，并纳入本系统市场主体诚信档案，做到惩处一例警示一片。

第十一条 对检查中发现的不属于本部门职责范围的违法违规行为，要将案件线索移送相应监管部门依法处理，涉嫌犯罪的移送公安司法机关处理。

第十二条 随机抽查应当严格遵守国家有关法律、法规、规章和党风廉政建设规定，不得妨碍被检查单位的正常秩序。

第十三条 随机抽查不代替集中整治检查、群众举报专查、责令改正复查。

第十四条 本细则自印发之日起实施。

县随机抽查工作细则三第一章 总则

第一条 为了创新财政监管方式，全面推行双随机、一公开工作，根据《抚州市人民政府关于转发江西省推行行政检查双随机一公开工作实施办法的通知》(抚府办发?20xx?65号)、《预算法》、《政府采购法》、《财政部门监督办法》(财政部令第69号)、《财政票据管理办法》(财政部令第70号)、《财政检查工作办法》等有关规定，现制定该细则。

第二条 本细则所称双随机、一公开工作，是指财政部门依据法律法规规章实施财政执法检查时，采取随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员并及时公开抽查情况和查处结果的活动。

第三条 南丰县财政部门依法对单位和个人(以下统称检查对象)涉及财政支出、财政收入、资产财务、会计、政府采购、财政票据、农业综合开发等事项实施财政执法检查时，适用本细则。

第四条 南丰县财政局双随机、一公开工作坚持规范监管、公正高效、公开透明、统一管理、协同推进的原则。

第五条 依据《财政部门监督办法》第八条、《财政部推广随机抽查工作方案》等要求，由预算股牵头，监督检查局按照统一归口管理、统一组织实施、统一规范程序、统一行政处罚的原则，会同政府采购管理办公室、非税收入征收管理局、农业综合开发办公室(以下简称农发办)等业务科室组织随机抽查工作。

第六条 预算股、监督检查局牵头建立统一的随机抽查信息平台，包括检查对象名录库、执法检查人员名录库等，有关科室(单位)按照职责分工负责日常维护。

第七条 财政执法检查工作应按照我局公开的随机抽查事项清单和局领导批准的年度检查计划开展。未列入年度检查计划的，不得擅自对外开展检查。

第八条 需要临时增加检查任务的，由监督检查局归口报局领导批准后实施。不得以核查、调查、调研等名义变相开展检查。

第二章 随机抽查事项清单

第九条 监督检查局牵头会同有关业务科室(以下统称抽查主体)依据《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《政府采购法》、《资产评估法》、《税收征管法》等法律法规规章制定随机抽查事项清单，由政策法规科报局领导批准。

第十条 随机抽查事项清单要明确抽查依据、抽查主体、抽查对象、抽查内容、抽查比例和频次、抽查方式等内容。

第十一条 根据财政监管工作需要，以及相关法律法规规章发生立、改、废等变化时，监督检查局牵头会同有关业务科室对随机抽查事项清单提出调整建议，由政策法规科汇总报局领导批准后，对随机抽查事项清单进行动态调整。

第三章 双随机抽查的实施

第十二条 财政支出、财政收入、资产财务、会计事项的抽查主体为监督检查局，政府采购、财政票据、农业综合开发事项的抽查主体分别为政府采购办公室、非税收入管理局和农发办。

第十三条 各抽查主体按照业务工作特点和职责分工负责各自监管范围内的检查对象名录库的建立和维护，并录入统一的随机抽查信息平台。

检查对象名录库依据监管对象的变动情况，实施动态调整。

第十四条 局内各相关股室应将财政支出、财政收入、资产财务、会计等财政管理对象的相关信息与随机抽查信息平台进行共享，配合做好检查对象名录库的建设工作。

第十五条 县财政局随机抽查信息平台与相关部门的信用信息平台实行互联互通。

第十六条 预算股、财政监督检查局牵头建立统一的执法检查人员名录库。各抽查主体按照职责分工，对执法检查人员信息进行审核并录入统一的随机抽查信息平台。

第十七条 执法检查人员应为财政部门正式在编的工作人员。随机抽查工作中聘用的承担辅助工作的非财政部门工作人员，不得列入执法检查人员名录库。

第十八条 各抽查主体拟开展的各项检查，由监督检查局负责牵头汇总并制定财政局年度检查计划，征求局内有关股室(单位)意见后，报局党委审定实施。

第十九条 开展财政执法检查前，各抽查主体应通过随机抽查信息平台的随机抽查功能，随机确定检查对象，随机选派检查人员。随机抽取过程应全程记录，实现责任可追溯。

第二十条 随机抽查可采取定向或不定向方式，并合理确定抽查比例和频次，对检查中发现问题的检查对象可增加抽查比例或频次。对一定时期内已被抽查过的检查对象，应避免重复抽查。

第二十一条 随机选派执法检查人员时，如果存在应予回避的情形，或者因不可抗力等因素不能执行检查时，应重新选派执法检查人员。

第二十二条 各抽查主体实施财政执法检查时，应严格遵守《财政部门监督办法》、《财政检查工作办法》和相关检查工作规则的要求。

第二十三条 各抽查主体开展执法检查应当组成检查组，并指定检查组组长。检查组应至少有两名财政部门工作人员，检查组组长应由财政部门工作人员担任。

第二十四条 预算股、财政监督检查局对于各抽查主体检查发现的重大违规问题等，必要时可组织集中审理，明确政策界限，统一处理处罚尺度。

各抽查主体会签相关股室后，报局领导签发处理处罚决定。

第四章 随机抽查事项公开

第二十五条 局领导批准的随机抽查事项清单，应录入随机抽查信息平台，并及时向社会公开。

第二十六条 随机确定的检查对象，报局领导批准后，录入随机抽查信息平台;对不涉密的检查对象名单，及时向社会公开。

第二十七条 各抽查主体对检查发现的违法违规行为，依法做出处理处罚;对不属于财政部门职权范围的事项，依法依纪移送其他部门处理;处理处罚及移送信息录入随机抽查信息平台。

在不涉密的情况下，各检查单位应将处理处罚结果，及时向社会公开。

第二十八条 随机抽查信息平台中的抽查结果、处理处罚情况和各业务股室及相关部门共享，建立健全市场主体诚信档案、失信联合惩戒和黑名单制度，让失信者一处违规、处处受限。

第五章 附则

第二十九条 各抽查主体在遵守本细则的前提下，可以针对每类抽查事项的特殊要求，制定具体实施细则或方案。

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[关键词]债权；债转股；商业性债转股；法律问题

[中图分类号]F832[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）47-0171-02

2011年11月23日，国家工商行政管理总局了《公司债权转股权登记管理办法》，并于2012年1月1日实施，这是我国规范商业性债转股登记管理的第一部行政规章，也标志着国家正从政策性债转股转向商业性债转股。本文在研究商业性债转股涉及的法律法规的基础上，对商业性债转股操作流程进行探讨，以期对商业性债转股实践有所帮助。

1商业性债转股概述

债转股即债权转股权的简称，根据《公司债权转股权登记管理办法》第2条：“债转股是指债权人以其依法享有的对在中国境内设立的有限责任公司或者股份有限公司的债权，转为公司股权，增加公司注册资本的行为”。

目前，我国并存着两种债转股形式，一是政策性债转股；二是商业性债转股。债转股最初是为化解国有商业银行不良债权所设定的一种政策性制度。国务院以及国家有关部委了相关行政法规和规章对之加以规范。例如，国家经贸委、中国人民银行于1999年7月30日的《关于实施债权转股权若干问题的意见》，国家经贸委、财政部、中国人民银行于1999年11月23日的《企业债转股方案审核规定》等。此类债转股常被称为“政策性债转股”。除政策性债转股外，其他公司制企业所实施的债转股通常被称之为“商业性债转股”。因政策性债转股有特定的法律法规进行规范，因此，本文将主要针对《公司债权转股权登记管理办法》界定的商业性债转股予以论述。

2商业性债转股的法律分析

一般来说，商业性债转股主要涉及《中华人民共和国公司法》、《公司登记管理条例》，《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》和《公司债权转股权登记管理办法》等相关法律法规。

商业性债转股涉及公司非货币出资方式问题，2005年《公司法》修订前，我国《公司法》对公司股东的出资形式一直是采取列举的方式加以规定：“股东可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资”。显而易见，债权并未作为一种出资形式，因此，从严格意义上来，2005年《公司法》修订前，债权并不是一种我国《公司法》所认可的出资形式。2005年《公司法》修订后，包括2013年修订的《公司法》第27条规定：“股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。”这一规定以“可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产”取代了原来全面列举式的规定，实质性地扩大了股东出资的范围，同时也将符合条件的债权纳入了可用以出资的财产范围。而且2005年《公司登记管理条例》修订后，包括2014年修订的《公司登记管理条例》第14条规定“股东的出资方式应当符合《公司法》第二十七条的规定，但股东不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等作价出资。”亦未排除债权不能作为股东的出资形式。因此，实质上，债权作为非货币出资的形式是在2005年《公司法》以及《公司登记管理条例》修订后才得到了法律认可。

然而，在实际的经济活动中，商业性债转股早已开始实践，例如2003年2月1日实施的《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》对商业性债转股纠纷有如下规定：“第14条，债权人与债务人自愿达成债权转股权协议，且不违反法律和行政法规强制性规定的，人民法院在审理相关的民事纠纷案件中，应当确认债权转股权协议有效。政策性债权转股权，按照国务院有关的规定处理；第15条，债务人以隐瞒企业资产或者虚列企业资产为手段，骗取债权人与其签订债权转股权协议，债权人在法定期间内行使撤销权的，人民法院应当予以支持。债权转股权协议被撤销后，债权人有权要求债务人清偿债务：第16条，部分债权人进行债权转股权的行为，不影响其他债权人向债务人主张债权。”从实质上来讲，该司法解释已经认可了商业性债转股的法律效力。

虽然，现《公司法》、《公司登记管理条例》未排除债权作为出资形式，且《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》亦对商业性债转股的法律效力进行了认可。但直至2011年11月23日，国家工商行政管理局制定并颁布了《公司债权转股权登记管理办法》，并于 2012 年 1 月 1 日实施后，我国才正式有了第一部关于商业性债转股的行政规章，结束了办理商业性债转股工商登记时无法可依的局面，初步形成了商业性债转股的法律体系。

3商业性债转股的操作流程

根据上述相关法律法规及商业性债转股实践，一般来说，商业性债转股在实务中的操作流程可以分为以下几个步骤：

3.1明确商业性债转股的范围

根据《公司债权转股权登记管理办法》第3条：“债权转股权的登记管理，属于下列情形之一的，适用本办法：①公司经营中债权人与公司之间产生的合同之债，债权人已经履行债权所对应的合同义务，且不违反法律、行政法规、国务院决定或者公司章程的禁止性规定；②人民法院生效裁判确认的债权；③公司破产重整或者和解期间，列入经人民法院批准的重整计划或者裁定认可的和解协议的债权。”因此，商业性债转股仅适用于以上三种债权形式，这是实施商业性债转股的前提条件。

3.2明确施行债转股是否必须经过政府主管部门批准

根据《公司债权转股权登记管理办法》第5条：“法律、行政法规或者国务院决定规定债权转股权须经批准的，应当依法经过批准。”因此，考虑到债权本身的特性，比如债务企业系国有企业的，施行债转股也许必须经过政府主管部门批准后，方可实施。

3.3制定债转股方案

该债转股方案须符合公司章程，并经债务企业股东（大）会代表三分之二以上表决权的股东表决通过。

根据《公司法》第11条规定“设立公司必须依法制定公司章程。公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力。”因此，债转股方案必须符合公司章程的相关规定。

根据《公司法》第43条规定“股东会会议作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议，必须经代表三分之二以上表决权的股东通过。”而债转股必然涉及注册资本的变化，因此，债转股方案必须经债务企业股东（大）会代表三分之二以上表决权的股东表决通过。

3.4具有资质的验资机构对债务企业的资产、债务评估

出具验资证明，且债权转股权的作价出资金额须符合相关法律法规。

根据《公司法》第27条规定“对作为出资的非货币财产应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。法律、行政法规对评估作价有规定的，从其规定。”

根据《公司债权转股权登记管理办法》第6条规定“债权转股权作价出资金额与其他非货币财产作价出资金额之和，不得高于公司注册资本的百分之七十。”

根据《公司债权转股权登记管理办法》第8条规定“用以转为股权的债权，应当经依法设立的资产评估机构评估。债权转股权的作价出资金额不得高于该债权的评估值。”

根据《公司债权转股权登记管理办法》第10条规定“公司提交的股东（大）会决议应当确认债权作价出资金额并符合《公司法》和公司章程的规定。”

债权作为非货币资产，因此，在进行债转股中必须对作为出资的债权必须进行评估，且债权转股权的作价出资金额须符合相关法律法规。

3.5债权人、债务企业、债务企业股东三方达成债转股意向，签订债转股协议债转股比例的确定关系到债权人、债务企业、债务企业股东三方的切身利益，是债转股操作中的关键环节。例如，债转股最简单的方式是 1∶1 转股，假设评估的净资产为a，拟转股本的负债为 b，则进行 1∶1 转股后债权人所占股份为：b÷（a+b）×100%。

3.6债务企业应依法向公司登记机关申请办理注册资本和实收资本变更登记根据《公司债权转股权登记管理办法》第9条规定“债权转为股权的，公司应当依法向公司登记机关申请办理注册资本和实收资本变更登记。”

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【关键词】依法治国 油田企业 依法治企 方略

一、实施依法治企的意义及成因

在油田企业市场经济的新的形势与任务面前，油田企业经营者与管理者法律素质已经决定和成为影响油田企业管理水平的重要因素。能否做到依法治企，也是企业依法经营与管理的重要课题。那么，什么是依法治企呢？就是指“依靠法律的手段来管理企业的生产经营，依法合规管理各项事务，使各项事务在企业法律法规制度的调整规范引导下实现和健康有序发展，实现企业的战略目标”。这就要求企业的经营者与管理者必须把握三项基本原则。即：一是学好法律就知道依法经营，什么是合法的，什么是不合法的，实施企业常态下的精细管理，避免违法经营；二是企业依法合规，就知道依法维护企业的合法权益，维护企业效益最大化；三是企业依法合规，就知道企业基层内部关系如何调整，特别是涉及到企业员工切身利益方面，实现企业持续发展与员工生活质量的提高双赢，可以让企业有更多更好的发展空间，职工群众得到更多的实惠。依法治企的价值和作用就在于市场经济就是法治经济，企业的行为只有符合法律的理念，才能得到认可和支撑，因此，依法治企具有十分重要的价值和作用。

油田企业既是法律法规的重要实施者，也是法治社会的建设者，必须在依法治国中树形象、做表率，对外依法经营，对内依法治理，大力培育企业法治文化，努力夯实法治社会基础。依法治企，企业各级领导干部要做到“五个带头”：带头学习贯彻落实四中全会精神；带头学法、用法、依法行政；带头严明政治纪律，做到言行一致、令行禁止；带头执行党纪党规，守住“底线”，不越“红线”；带头遵守企业规章制度，做表率、做示范。在做到五个带头的同时，要不断提高运用法律思维、法治方式、法律手段，依法依规开展生产经营活动的能力、依法依规处理生产经营过程中出现问题的能力、依法依规解决职工矛盾和利益诉求的能力。

二、油田企业实施依法治企在于创新与发展

面对依法治企与创新发展的新课题，做到与时俱进，不断创新观念和思维，深刻理解依法与创新的内涵，理清依法基础上创新的思路，做到“创新理念科学，创新基础扎实，创新手段可行，创新目标现实”。“创新理念科学”，就是要遵循社会前进的必然规律，敢于对原有的法规、规章和执法方式在实践中不断改进、完善；“创新基础扎实”，就是突出创新发展与依法治企的紧密结合，创造性的运用法律于管理之中，把企业的全部工作纳入法治轨道，推进油田企业生产经营健康、快速发展；“创新方式可行”，就是依照法律、法规的原则和规定，创新依法决策机制，创新依法经营形式，创新依法保护方式，创新依法维权手段；“创新目标现实”，就是最大限度的利用法律、法规赋予的权力，最充分的发挥各行各业资源的优势，尽可能的规避经营风险，最大程度的提高效率、增加效益。

一是依法治企是法治社会对企业的基本要求。随着油田企业法治建设的不断推进，依法治国的基本国策已深入到油田企业的各个方面，油田企业作为社会的一个组成单位，必然要做依法治国的基本方略之下，表现在：企业必须依法成立；企业必须依法经营；企业必须依法建章立制；必须依法建立健全法律风险防控体系等。

二是依法治企是加强企业管理的基本要求。企业管理是一个涉及到每个单位、每个员工和部门体系利益密切相关，如何提高企业生产经营运行效率，企业管理者如何平衡员工的利益，是依法经营与管理的重要任务，企业任务的完成，离不开法律的支撑，法律作为调整社会各种关系的行为规范和行为准则，必须适应企业的条件活动，企业的各项管理制度必须国家法律法规的具体体现。

三是依法治企是维护企业合法权益的重要保障。油田企业的合法权益需要法律来保障，企业如何落实，法律如何保障呢？笔者认为最好的办法就是建立依法治企的管理制度，让法律走进企业，企业的每一件事，每一个人无论企业在生产经营的每个环节受损的情况，就可以依法维权，这样，企业管理制度就会依法维权，这样的管理制度不断体现了依法治企的管理理念，发挥了应有的价值和作用，也充分体现了依法维权的重二、坚持与时俱进，实现依法与创新相结合。用于创新的重点在于推动企业依法经营、管理的进程，在现行法律法规框架内加速企业发展，促使企业行为尽可能贴近法律、法规。

三、实施依法治企工作方略与举措

多年以来，我所在的工作单位高度重视基层依法治理工作，把“依法治企”融入日常管理，夯实基础工作。重视抓好三个结合。

一是宣传引导，与转变员工传统观念相结合。思想是行动的先导，只有不断解放思想、更新观念，才能更好开拓创新。近年来，通过专题讲座、三会（民主生活会、党小组会、支部党员会）一课（党课）、橱窗、网络、宣传片等各种形式，多途径地宣传引导教育员工转变观念，正确认识“依法治企”对于规范基层单位内部管理、增强经济效益、不断提升自身素质。学法、知法、守法、用法，已成为员工的共识和自觉行动。

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目前我国学校体育现行法律法规在很多地方都存在滞后现象，跟不上快速发展的时代，满足不了学校体育工作的实际需求，因此有必要对我国学校体育现行法律法规体系的构建开展深入的研究与探讨，并根据实际情况找到相应的解决建议和对策。

 

我国学校体育法律法规体系建设的现状

 

现行学校体育法律法规主要是国家和地方各类机关出台的规范性文件，这些文件的颁布推动了我国学校体育事业的飞速发展，本文按照层次对其进行了分析。《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)是各项科目开展教学工作的法律依据，其中在第四十四条、第四十五条中，曾明确提出：“教育部门、行政部门、企事业单位、社会团体、教育机构等各个部门，都有义务完善体育设施，创造条件帮助青少年参与体育活动。”《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)相对于《教育法》而言，《体育法》在学校体育方面的规定内容稍多，稍加详细。其中的第十八条、十九条、二十一条、二十二条等四项条例，要求学校必须开设体育课，直接确定了体育课的地位，还在课外体育活动、体育教师、体育场地设施等方面作出了相应的规定。通过分析《教育法》和《体育法》的相关规定，可以看出两部法律都对学校体育工作作出了相应的规定，尤其是在《体育法》中，接连多次使用“必须”词语，这也是我国对学校体育工作顺利开展的较为重视的侧面体现。但是由于学校体育的法制化涉及的内容方方面面，仅仅依靠《教育法》和《体育法》中的条例，还很难做到全面依法治理的目的。

 

我国现行学校体育法律法规存在的不足

 

1.学校体育法律法规的立法层次整体偏低

 

从目前的情况来看，虽然涉及到学校体育的规章制度较多，但是通过分析发现，这些条例内容主要是一些基础的条例和规定，缺乏相应的法律责任约束机制。例如《体育法》就是由我国人大制定颁布的，其中各项条例内容较为全面，几乎涉及到了与体育相关的方方面面，但是在其众多条例中，只有四条内容是关于学校体育的指导规定，而且宏观性较强，缺乏必要的实践性，难以保障学校体育工作法制化建设的顺利开展。而在《学校体育与社区体育发展规划》《学校体育活动中伤害事故处理办法》《阶段性学校体育计划施行办法》《体育教师培训及考核办法》等规划与办法中，每一个条例都涉及面都比较小，只在某一方面进行了原则性的规定，并没有全面、细致地对学校体育工作进行规定，而且通常只涉及学校体育工作的一部分或者一个领域，内容极其不全面。目前在诸多相关条例中，只有《学校体育工作条例》一部针对学校体育工作相对较为全面的法规，而且是由我国教育部和体育总局联合制定和颁布的，其中较为详细的条例，对我国学校体育工作的开展具有重要的指导作用。经过上述分析，不难发现目前我国关于学校体育的法律法规体系建设还不完善，整体的立法层次处于较低水平，而且由于条例的约束性太差，在一定程度上制约了法律法规的实施效果。

 

2.学校体育法律法规执行上的问题

 

目前我国学校的划分主要是小学、中学和大学，其中不管是哪一个阶段的学校，都要进行相对应的体育教学、考核、参与体育活动等。但是在笔者经过多方调查之后，发现目前学校体育在执行体育相关的法律法规过程中，依然存在较多的不足，致使学校的体育工作的开展多少都会收到影响。我们在罗列了相关文献以后发现，上至高等学校，下至中小学，学校体育工作执行上都存在一定问题。虽然在众多的法律法规中，都曾这样规定过，任何学校都必须为学生开设体育课，并将其体育成绩作为评估学生德智体是否全面发展的考核因素，并要考虑到适合病残学生的体育活动，创造条件来加以开展，确保每一个学生都有权利参与到体育活动中。虽然我国法律法规对体育课堂教学作了诸多规定，但在学校的教学实践当中落实情况并不如意。一些学校视法律法规于无形，经常出现占用体育课或体育课外活动时间的现象，如遇到一些全校的大型活动，学校不想占用文化课时间，就会将活动的准备工作放在体育课时间来做;还有一些文化课教师，在期末考试临近的时候，随意占用体育课。这些做法不仅是对学校体育法律法规的置若罔闻，从长远来看，对学生的身心健康也是极为不利的。总之，大多学校体育的课时安排紧张，如果再肆意挤占体育课，那么学生锻炼的时间就非常少，很难达到学校体育法律法规的要求。

 

3.现行学校体育法律法规存在的盲点

 

学校是体育教育的开展平台，学校体育开展关乎青少年体质提升以及民族的未来。目前，我国学校体育的开展情况不容乐观，由学校体育伤害事故引起的纠纷问题成为困扰学校体育发展的重要因素。在《学生伤害事故处理办法》中，并没有针对学生在学校体育课堂上或者课外活动中受到伤害该如何处理作出相应的解释，因此在具体实践中，我国仍缺少一部可以指导如何处理学生在参与学校体育活动发生伤害事故的处理法规。但是由于体育本身就具有一定的风险性，如果只是因为风险性高而拒绝开展此类项目，这是有悖于体育精神的。如果对于发生事故的学校进行严格的归责，则会导致学校不愿意引入高风险的体育项目，而家长方面害怕孩子会出意外，也不提倡孩子练习风险高的项目。所以如跨栏、标枪、铁饼等项目渐渐淡出体育课程的视野。导致这些项目无法进入体育课程的根本原因在于我国立法保障上的薄弱，有必要在今后加强此方面的立法，合法保障学校和学生的权利，争取做到学校无后顾之忧积极引进各种体育项目，帮助更多的学生去拓展自己的体育爱好。

 

构建我国学校体育现行法律法规体系的对策

 

1.进一步健全和完善学校体育法律、法规体系

 

(1)由于《宪法》《体育法》《教育法》中均没有专门针对学校体育方面的内容，无法满足日益发展壮大学校体育的法律需求，因此有必要在《宪法》《体育法》《教育法》的基础上，建立一部针对性较强的专属法规，比如《中华人民共和国学校体育法》，借此法律制度来提升学校体育体系的整个立法层次，进而最终实现促进学校体育工作的持续健康发展。(2)修订《体育法》和《条例》的相关内容，使法律责任在学校体育法规中明确体现，从而做到有法可依。

 

2.加大学校体育的监督力度

 

目前，学校体育工作领域的执法监督环节十分薄弱，学生体育权利落实的好坏，关键就看执法部门对体育法律法规的执行情况了。在一些地方，仍然存在对学校体育工作有法不依、执法不严的情况。但在现实中存在一些制约因素，如学校经济能力有限，无法满足场地、器材、设备的基本配置要求，在一定程度上限制了学生体育权利的实施。鉴于当前情况，我们首先，必须及时加大财政资金方面的支持，保障学校有资金去购买体育教学设施。但是有的学校拿到了财政拨付的资金，并没有用于学校的体育工作上。其次，就要加大执法部门对学校的监督力度，适当补充适合学校体育工作的监督法规，使其工作更具操作性。最后，要制定严密的监督程序和监督考评方式。

 

3.积极推进依法治校的进程

 

实现法制化的学校体育管理，首先就要不断完善学校体育的法律体系。上文曾多次提到过，因为我国目前众多的体育条例缺少相应的约束性，导致很多学校为了顾全其他因素，将体育教育置之于后，例如在很多学校，其他课程随意挤占体育课已经成为家常便饭，但是学校管理者为了提高升学率，也只好睁一只眼闭一只眼，置“学生有权参与体育课程”等条例内容于不顾。在今后学校管理者作为一个学校的领头羊，要充分认识体育教育和学校体育法制化的重要性，并积极引导师生也加深此方面的认识，认真解读国家针对学校体育方面条例内容，积极将条例内容与本校体育教学工作的开展相结合，从小做起，带领全校公共加入到法制化的建设步伐中，积极推进依法治校的进程。