非营利组织法律法规范文

导语：如何才能写好一篇非营利组织法律法规，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【Keywords】non-profit organization； accounting management； financial management； problems； countermeasures

【中图分类号】F810.6 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）05-0043-02

1 基于非营利组织会计财务管理存在问题的分析

1.1 资金来源形式单一且资金短缺

在我国的非营利组织中，他们的营业性收入在总收入中所占比重很小，大部分的收入来源是政府提供的财政拨款、补贴以及会费收入，这就造成了非营利性组织在资金方面主要需要依靠政府和其他部门的扶持，从而影响其发展壮大。随着我国经济体制改革的深入，地方政府逐渐减少对非营利性组织的资金扶持和补贴，非营利组织必须要想办法另辟蹊径，仅仅靠政府的补贴是难以维持其生存与发展的。

1.2财务管理制度不完善

当前我国的非营利组织规模都比较小，员工人数较少，这就造成不少组织在岗位分工上不明确，不能做到各司其职，有些非营利组织甚至根本没有建立内部牵制制度，时常出现会计岗位兼任的现象。

有的组织虽然建有规章制度，但落实不到位，不考核，形同虚设，非营利组织内经济活动及会计工作本身均处于监督无力状态，导致财务监管失效，会计信息的失真，甚至产生经济腐败。

1.3 资金有效利用率低

在我国的非营利组织，尤其是公立的非营利组织中，资金的有效利用率比较低，这个问题的存在比较普遍，从而造成我国不少的非营利性组织在费用支出这方面不够重视，认为只要能够保证组织正常业务活动的开展，完成组织的社会使命，不必过多考虑资金的有效使用、资本成本、投资组合以及现金流量等因素，，造成宝贵资源的大量浪费。

1.4 缺乏绩效评估，权责不分明

在企业财务中，利润指标能为衡量企业绩效提供标准，为企业提供量化分析的方法，使企业的分权管理成为可能，便于进行不同组织之间比较。然而，非营利组织的公益性决定了利润不是其追求的目标，社会效益才是衡量组织业绩的标准。因而非营利组织财务中通常并不重视利润这一指标，这就增加了对一个组织进行绩效的评估的难度。

2 非营利组织会计财务管理存在问题的解决对策

2.1 对会计报表规则做出完善

目前，非营利组织和营利组织一样，只出具三个报表，这不足以满足非营利组织的需要。建议借鉴其他国家，如美国对非营利组织的特殊要求，出具费用一览表。其主要功能是向潜在的社会捐助者提供其业务活动成本占其总成本的比例。有助于非营利组织提高效率，减少其管理、筹资及其他费用， 专注于服务社会。

2.2 健全非营利组织财务管理制度，规范财务管理内容体系

从外部法律法规环境看，要加强我国非营利组织法律法规建设，增强我国非营利组织法律规范的可操作性。在制定经济管理法规时，应注重相关条例的可操作性，并尽可能制定得详细、具体，为这些法律法规在具体实施过程中最大发挥其教育惩戒作用提供强有力的保障。基于这些基础要素，需要在法律法规上，做好配套完善工作，另外对非营利组织规章制度进行制定时，需要对国家现有法律法规做到遵守，同时做好衔接工作。

针对非营利组织内部存在的财务环境问题，需要完成组织内部可持续发展财务规范的制定工作，包含如何提升自创收入、如何设计支出结构、为何提升财务收支透明度等。对于政府来说，应当对非营利组织行政支出占据总支出比重进行控制，并把支出的部分，重点放在对自身能力的建设上，从而使自身经营与管理的能力得到提升，做好对资金的有效利用。在对非营利组织支出实施监督时，需要结合国家相关规定来开展[1]。

2.3 加强非营利组织财务管理监管力度，提高社会公信力

非营利组织生存和发展的动力主要源于社会的信任与支持，统括的来说，便是社会公信力，其对于非营利组织的绩效有最大的影响作用。非营利组织的绩效和成果非常重要。受到公信力的影响，使得非营利组织管理者，需在公共信任的方向上，来开展工作，制定策略。

同时，受到公信力的影响，这些组织在行动之前，也需要完成对计划的制定，并按照计划来开展工作，同时要对利益相关方及其诉求做出考虑，进而根据各方目标来完成对统一目标的构建过程。非营利组织社会公信力的提高依赖社会监督本身。

我国尚未建立完善的非营利组织社会监督机制。美国社会有三大善款社会监督机构 BBB Wise Giving Alliance， Charity Navigator， Charity Watch. 政府可以适当鼓励促进我国社会监督机构成长。同时非营利机构必需透明，负责。

2.4 构建财务绩效评价体系，强化非营利组织审计工作

需要加大政府有关部门的监管力度。

一是工商部门要切实行使其权力，加强监管。严格审批民间非营利组织的设立过程。根据设立民间非营利组织法定条件，对从业人员、场地以及投入资金等方面进行严格把关。

二是物价部门要加强对非营利性组织的监管。应由真正的社会中介专业机构核实民间非营利组织的业务成本，上报物价部门，并接受物价部门的监督管理。在保证成本准确性的基础上，根据“略有赢余”的原则审批民间非营利组织的收费标准，并切实检查落实。

三是加强财政部门监管。?Υ右挡苹崛嗽弊ㄒ底矢窠?行检查、对财务部门日常会计核算和财务管理进行监督检查、对单位负责人执行会计法情况进行检查。

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关键词：非营利组织；财务透明度；信息披露

中图分类号：F234.4　文献标识码：A　文章编号：1003－7217(2008)04－0073－04

全面小康社会与和谐社会的建设，需要大力培育和发展非营利组织。然而，我国非营利组织的发展面临着许多制约因素，其中非营利组织公众信任度不高导致其筹资困难的问题尤为严重。产生这些问题的一个重要原因是非营利组织财务不透明。在财务不透明的运作环境中，一些非营利组织运营不规范、财务操作混乱，直至做出严重的败德行为，这不仅直接影响到非营利组织当期的筹资效果，更降低了非营利组织的公众信任度，从而影响非营利组织的长远发展。因此，构建非营利组织财务透明度提升机制，研究如何提升非营利组织的财务透明度，实现非营利组织的良性发展，不仅具有重大的理论价值，而且具有重大的实践意义。

一、现实考察：非营利组织财务透明度提升机制构建的路径选择

构建非营利组织财务透明度提升机制，首先必须考察非营利组织财务透明度现实，以选择财务透明度提升机制的构建路径。

自1997年以来，财政部陆续制定颁布了《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》以及有关特殊行业会计制度，2004年财政部又颁布了《民间非营利组织会计制度》。已颁布的相关会计制度对非营利组织公开其财务状况提出了一定的要求。但是，制度的制定只是在表面上解决了财务透明度“有法可依”的问题，还有很多非营利组织并没有做到“有法必依”。为社会公众实现知情权而公开披露其财务状况对于许多非营利组织来说似乎是一种单方面的“恩赐”行为，而不是法定的义务和责任。与此相联系，提升财务透明度也就不被认为是非营利组织的份内职责，而成了非营利组织的一种权利。财务信息公开的主动权掌握在非营利组织自己的手中，公开什么，公开到什么程度，什么时候公开，对什么人公开等，很大程度上决定于非营利组织，社会公众对此缺乏请求权和强制公开的权利。同时，规范公立非营利组织即事业单位的会计准则与制度都制定于上世纪末，许多方面已经不适应社会发展的要求；新的《民间非营利组织会计制度》在实际执行中财务披露质量难尽如人意。不少非营利组织对组织资金的投向及其资金使用效率等社会公众极为重视的信息披露不尽详实；很多非营利组织只有简单的簿记会计，不能提供预测、决策、预算、控制、分析和考核方面的有用信息，财务报表附注和相关说明内容过于简单，没有融入更多的财务和非财务信息。

我国非营利组织财务透明度低，主要源于财务透明度衡量标准缺失、财务信息披露方式单一、缺乏有力监管、法规制度不健全。非营利组织财务透明度提升机制构建路径选择应当基于这一现实。首先，提高财务透明度需要制定良好的透明度标准，否则，财务透明更多的是幻想而不是现实。相关部门忽视透明度标准的设计，从而为财务不透明提供了酝酿与发生的土壤，透明度标准的建立已迫在眉睫。其次，财务透明度要求保证公众对财务信息的可获得性。目前，我国非营利组织财务信息披露方式过于单一，财务信息难以获取，非营利组织财务信息基本处于封闭状态，大量财务数据、财务报告和分析以内部文件形式出现而没有公开。只有社会公众能通过多种渠道方便地获取财务信息并进行分析以便评价非营利组织公共受托责任履行情况，财务透明度才能得到最大程度的实现。再次，非营利组织所运作资产的产权基础是特殊的公益产权，它来源于社会并用之于社会，运作管理要接受社会监管。近年来频频出现的公益腐败现象，反映出我国非营利组织没有一个严格规范的监管环境。非营利组织财务没有强有力的审计制度进行规范，仅靠会计制度来规范其财务信息披露，维持非营利组织财务透明度是不够的。最后，随着中国经济日益全球化，透明度问题将越来越多地交由法律法规制度的力量去解决。财务信息披露与法律责任之间存在非常强的相关性。我国非营利组织法律法规制度还处于起步阶段，存在诸多的缺陷和不足。同时，法律监督机制不完善，有法不依、执法不严、违法不究的现象屡见不鲜。健全法律法规制度是目前我国非营利组织发展亟待解决的关键问题，也是提升非营利组织财务透明度的内在逻辑要求。

二、透明度标准制定：非营利组织财务透明度提升的前提

构建非营利组织财务透明度提升机制是一项复杂而艰巨的工作，必须从非营利组织发展的实际出发，科学设计与周密考虑，并做出新的制度安排。制定非营利组织财务透明度标准，解决“透明什么”的问题，是非营利组织财务透明度提升的前提。

在财务会计理论体系中，需要公开什么信息在很大程度上是由一定会计环境下的会计目标决定的。因此，非营利组织的会计目标对透明度标准制定起着决定性作用。会计界关于会计目标在理论上有两个基本流派：一是受托责任学派；二是决策有用学派。受托责任学派认为，会计目标应该是反映受托者对受托责任的履行情况；决策有用学派认为，会计的基本目标是向各类信息用户提供相关可靠的财务信息，以便他们进行合理的经济决策。我们认为，非营利组织的会计目标更应侧重于反映受托责任。由于非营利定位，非营利组织通常不能自我维持，得有赖于资财供给者的持续资助，随之，非营利组织与资财供给者之间会出现一种对企业而言更为直接的受托责任关系。而会计信息的提供，则是反映其受托责任完成情况的基本手段Ⅲ。大部分信息使用者需要财务信息更多的是为了对非营利组织管理当局的受托责任及受托业绩做出合理考核和分析评价。以反映受托责任为会计目标将有助于制定出更加符合理论逻辑的透明度标准，从而使非营利组织财务透明度得到更有力的保障。

透明度高的信息必须有足够的信息含量。要提升财务透明度首先应当研究财务信息披露的数量问题，制定透明度的数量标准。为满足信息使用者的需求和全面反映组织的财务状况，非营利组织财务信息披露从数量上应满足以下要求：第一，充分披露。非营利组织与企业和政府不同，它不拥有企业的商业秘密，也不涉及国家的安全机密，完全可以比企业和政府更充分地披露财务信息。充分披露要求非营利组织如实地反映非营利组织与外部使用者相关的财务信息，不能有任何人为隐瞒和遗漏。第二，持续披露。持续披露要求非营利组织定期向社会公众公开披露有关财务状况、运营状况等报告，提供组织在一定期间内的绩效信息。第三，有限度地扩展披露。之所以是“有限度”主要是并不主张信息越多越好，这样会导致增加不必要的成本。“扩展披露”主要是指财务分析信息和非财务信息的扩展披露。

不是所有的社会公众都能够如同专业人士一样完成较高质量的分析过程，扩展披露财务分析信息对提高财务透明度相当有益。非财务信息的扩展披露有助于社会公众了解非营利组织所提供的服务以及提供服务的效率与效果，弥补财务信息的不足。

透明度有两种解释，狭义的解释把透明度同充分披露视为同义语；广义的理解，则将之视同高质量的全部含义。透明度是一个含义广泛、要求很高的质量概念。表面上看，所谓透明，似乎只要充分披露就可以了。其实，披露本身并不必然导致透明，为实现透明，必须提供及时、准确、相关和充分的定性和定量信息披露。透明度高的信息应当是高质量的信息，必须有足够有用的信息含量。制定透明度数量标准的同时，还需要制定透明度的质量标准。理论分析表明，非营利组织的契约性质与企业的契约模型在很多方面具有共性特征，财务会计信息质量特征通常都覆盖企业和非营利组织。非营利组织财务信息披露应尽量满足以下标准：第一，及时性。财务信息应当及时提供。第二，可靠性。财务信息应当能如实反映其理当反映的业务或事项，并在传递给使用者之后能充分反映其受托责任。第三，可理解性。财务信息必须以清楚简洁的方式表达，让使用者可以理解。第四，可比性。同一非营利组织应当对不同时间的所有相似交易和事项使用相同的会计原则或报告方法，如果有变化，应披露变化的性质和理由；结构相似的非营利组织对所有相似交易和事项应使用相同或相似的会计原则或报告方法。从而便于使用者通过比较做出评价和决策。非营利组织财务信息还应尽量和企业财务信息具有可比性，否则有可能对非营利组织活动的经济性和效率性评价丧失市场价格基础。

三、网路披露：非营利组织财务透明度提升的技术支撑

以什么技术方式来实现财务透明是非营利组织财务透明度提升机制中一个必不可少的部分，这一问题的研究，在互联网时代以及在非营利组织没有财务报告公开传统的我国尤其具有现实意义。

财务透明技术方式牵涉到两个方面的问题：非营利组织财务信息披露必须借助于一定的载体和方式，才能为社会公众所知晓；社会公众要通过一定方式获取非营利组织披露的相关信息。目前，我国非营利组织财务信息披露方式主要有两种类型，即以书面报告为载体的传统披露方式和以网络报告为载体通过互联网披露的网路披露方式。现行信息披露的主流方式是书面报告，这种选择有其现实理由。首先，它的披露成本较低；其次，通过印刷术传播现行的文本式和表格式报告清晰、准确、保真度高，而且符合人们通过纸张阅读获取信息的习惯。但这种方式有它固有的缺陷，书面报告信息载量有限而且不利于社会公众广泛并及时地接触到这些信息，从而影响到非营利组织财务透明度。信息技术、信息网络化为非营利组织财务信息披露方式的创新提供了技术支持。网络时代以光纤作为主要传输介质，可以快速传输数据、文字等内容，额外信息的边际成本几乎为零，成本将不再成为财务报告内容扩充的主要瓶颈。信息使用者只要点击鼠标，即可获取有关信息。财务信息的网路披露，既可以发挥电子媒体时效性强、容量大的特点，又可以解决以往信息使用者查阅信息不便的困难。

当今社会高度发达的网络为非营利组织财务透明度的提升创造了良好的条件。非营利组织在保持传统的以书面报告为载体的披露方式下，应建立以网络技术为支撑的财务信息公开披露制度：首先，制定非营利组织财务信息公开披露的制度规范，约束财务信息公开和报告行为，使财务信息成为可以获得的公开信息；其次，建立一个可在监管部门控制下的服务性财务报告网站作为非营利组织财务信息公开的渠道；再次，建立非营利组织财务信息数据库，并予以公开；最后，开辟非营利组织财务信息讨论区，允许公众公开发表质问和研究报告。非营利组织财务信息公开披露制度将使网络财务报告接受来自社会公众的广泛监督，从而提升财务透明度。

四、审计制度设计：非营利组织财务透明度提升的效果监测

最好的透明度标准也可能因为没有外界约束而不被遵行，而且对财务透明度情况进行判断本来就是非营利组织外界各方的权利。因此，设计针对非营利组织财务透明度标准遵行情况的审计制度，监测非营利组织财务“透明得怎样”，是透明度提升机制中的又一关键环节。

德国的非营利组织每年要向财政部门提交详细的表格和财务报告，财政部门每三年进行一次财务检查，以确保该组织遵守其章程所规定的非营利性原则。日本《特定非营利活动促进法》规定，政府主管机关有充分理由怀疑特定非营利活动法人违反了法律、法规的，可以要求该特定非营利活动法人就业务活动状况或者财产状况提交报告，也可以派遣政府主管机关的官员进入该特定非营利活动法人的事务所或者场所，并检查其业务活动状况、财务状况或者账簿、文件和其他资料。在美国，负责监督非营利组织的政府部门是国税局。国税局每年会抽查或对一些重点的非营利组织进行审计，对严重违反规定的组织将取消他们的免税资格。为严格规范非营利组织的审计工作，结合我国的实际情况，建议建立财务报告三审制度。所谓“三审”是分别由三类机构来执行审计，即非营利组织编制出来的财务报告经由组织内部审计委员会的“一审”、会计师事务所的“二审”后，最后再由国家审计机关进行审计。“一审”由内部审计委员会来完成可以发挥组织自我控制的能力，进行自我评价；“二审”由独立于组织的会计师事务所来执行，可以确保工作独立，避免实质的或明显的利害冲突，具有较高的可信度；“三审”由国家审计机关来进行抽查审计。与其对每一个非营利组织的方方面面都进行实际上做不到的全面审计，还不如进行随机抽查审计并对重点的非营利组织(如一些有违规前科的组织、一些规模较大的组织特别是大的基金会，或有经营活动的组织)进行重点审计，一旦发现问题，对经劝告不改者进行严厉的处罚，甚至取消其免税资格。在审计过程中，审计人员除了关注财务报表的披露是否符合规定外，还应对以下方面进行重点审查：营利账簿非营利账簿是否分立；资金使用是否符合章程；财产投资是否合理；对管理人员和员工所支付的报酬是否合理。

五、法律法规完善：非营利组织财务透明度提升的根本保障

财务透明度的提升离不开相应法律法规的支持。通过相关法律法规的完善来形成非营利组织财务不透明的法律责任追究和惩戒机制，才能从根本上保障财务透明度，最终建立一套完整的财务透明度提升机制。

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关键词 草根性公益组织 发展 问题 措施

中图分类号：D90l 文献标识码：A

草根性的公益组织属于非营利组织的一部分，在发展的过程中面临了许多的问题，不仅缺乏资金的支持，而且受到了政府的控制，从而制约了自身的发展，并且该组织内部的成员缺乏资金来源，无法维持生活，这些问题都阻碍了草根性公益组织的发展和壮大。

一、草根性公益组织普遍遵循的做法

（一）重视立法规范。

现代的民主政治一直在提倡建立法治国家和法治政府，所以许多的国家和地区都用立法的方式对政府以及一些公益组织的职权等进行确立。在1998年12月份的时候，日本政府颁布了《特定非营利法》它的实施主要是为了促进公益组织的发展，后来又在02年的时候对其进行了修改，主要修改了几个方面首先简化了团体的登记手续，并且也把公益组织能够活动的范围扩大了，由原来的11个领域扩大到了17个领域，并且也实现了了社会对公益组织活动的监督。由此看来如果立法健全，政府对公益组织管理起来也会非常的方便，此外我们公众的知情权和监督权也有了保障，健全的立法方便了公益组织依据法律开展一些活动，从而促进了公益组织的发展。

（二）突出政府支持。

事实证明，民间的一些公益组织可以起到为社会分忧解难的作用，所以在许多的国家和地区针对公益组织的成立和发展问题都是持支持态度的，在法律的规定下，政府可以行使监督权和管理权，所以一般情况下政府不会去干涉民间组织的内部事宜，只是遵循法律的规定行使它的监督权和管理权，民间的一些公益组织的合法权利得到了政府的支持。此外政府还给予了它们资金方面的支持，主要表现有三个方面，政府直接给它们注资，在税收方面给它们相应的优惠以及政府采购的方法等等。可见，非营利组织的长远发展与政府的资金支持是分不开的。

（三）强化监督机制。

有一些民间的公益组织并没有切实的遵循组织的宗旨，对于外界捐赠的一些钱财物品等等没有妥善的进行处理，针对这一现象许多的国家和地区都建立起了多重的监督机制，以此来对民间的一些非营利组织进行监督，让它们依法开展活动。这种监督机制主要采用的形式有三种，第一种是组织内部的监督机制，民间的一些公益组织首先需要把内部的管理机制进行完善，让组织内部的成员学会自律，从而不至于出现问题。第二种就是同行业之间的监督机制，同行业之间可以互相进行监督，它们往往都是比较专业的，能够从专业的角度上去看待问题，看同行业其他的组织是否存在不合法的行为。第三种就是外界的监督，主要是通过外界对组织的活动进行督促，比如政府，媒体以及捐赠者等等。要想对公益组织的活动进行有效的监督，首先要保证信息的公开，国家和地区可以从法律上进行规定，让公益组织公开一些必要的信息。

二、民间的公益组织面临的一些问题

从现实情况上来看，我国的一些民间组织存在着许多的问题，需要我们去解决，这些问题对民间组织的发展起到了一定的限制作用，概括起来主要包括两个方面，其中一方面是内部问题，它可以对这些民间组织生存的空间以及发展的效果产生一定的影响，另一方面就是外部问题，它会影响到整个民间组织的生存状况以及民间组织功能的实现程度。但是目前我国的民间组织面临的主要问题还是来自外部环境的制约。

（一）法律法规存在缺陷。

这个问题不仅影响了民间的公益组织而且对于社会上的非营利组织都有所影响。现阶段我国还没有为民间的非营利组织设立专门的法律，当然更没有专门针对民间公益组织的法律，只有一些法律法规等与民间的公益组织相关联。立法数量是有限的而且这些相关联的法律更强调的是控制和管理，这样一来就在一定程度上限制了民间公益组织的发展，他们很难开展活动。比如在现行的相关规定中，民间的一些组织必须要在民政部门做好登记，这样才会被政府认可，这样一来民间组织的活动范围就受到了制约。

（二）政府管理过严。

政府管理过严主要从两个方面得以体现：一个是组织成立，另一个人就是组织活动。在组织成立的时候实行的管理体制是双重管理体制，它不仅要限制同行业之间的竞争，更要控制组织的规模，双重管理主要包括两个方面，一个是登记注册管理，另一个是日常管理，分别由登记管理部门和业务主管单位负责。在同一个行政区域内，如果某些非营利组织的业务范围比较相似的话，登记管理部门是不会批准的，用这种方法来限制竞争。对于一些民间组织设立分支机构的情况政府是不允许的，从而控制了这些组织的规模。在民间组织进行活动的过程中，政府会对他们进行控制和管理，这会削弱民间组织开展活动的积极性，同时也限制了这些组织的发展，比如民间的公益组织要为某些紧急情况筹集资金 ，必须首先得到政府的许可才能实行，否则就会被认为是非法行为。

（三）缺乏资金支持。

民间的公益组织在资金方面面临的问题主要可以概括为两类，一个是缺乏资金，还有一个就是资金使用不当。国内的一些民间组织普遍存在的问题就是资金不足，民间的公益组织更是如此，也存在资金的困扰，造成这种情况的原因有很多，比如公众的志愿意识不是很强或者是这些组织开展的募捐活动比较有限等等，在这其中最主要的原因还是没有得到政府的大力扶持。并且民间的一些公益组织内部的资金管理机制不健全，很难对资金进行妥善的处理，虽然有相关的法律已经规定了民间组织的资金如何使用，但在事实上只有很少的组织能够公开内部的账目，即便公布也有很多不真实的地方。

（四）缺乏相应的人才培养体制。

我们民间的一些公益组织缺乏相应的人才，也很难吸纳到专业的人士。由于这方面的问题，许多的民间组织不能够开展一些长期的有效的组织活动。这其中有一部分原因是民众缺乏志愿精神，还有就是民间的一些公益组织没有给内部的成员一些资金补偿。对于一个组织而言，如果想要得到长期的发展，必须让专业人士加入进来，但是如果专业人士参与进来之后不能得到任何的报酬，并且除此之外也没有其他的收入，那么他们是很难维持生活的。正是由于这方面的原因，导致民间组织的许多成员没有把组织的活动当成主业来做，更像是在做副业。而且对于公益组织内部的成员也要加强自律意识，不要私自乱动乱用群众捐赠的物品，组织内部也要提高成员的业务能力，促进组织的良性发展。

（五）部分公益组织运营效率低下。

就目前看来，民间的许多公益组织大部分的能力都不足，这受到了多方面的影响，同时民众看到这些问题之后也就不会对他们进行扶持了。能力不足的问题不仅仅是因为受到了客观条件的制约，同时也因为组织内部的成员主观上不够努力，民间的公益组织在许多的方面还需要进行改进。

三、如何发展民间的公益组织

（一）重视立法规范。

民间的公益组织也是非营利组织的一部分，民间的公益组织在发展过程中遇到的问题与非营利组织遇到的问题是一样的，目前我们并没有专门的法律去规定公益组织的职能、地位以及活动等，从而导致公益组织的活动受到了限制。以日本为例，它们针对非营利组织颁布了《非营利组织法》，对非营利组织的行为规范进行了规定，并且也保护了非营利组织的合法权益，这门法律的颁布可以改善非营利组织的生存环境。在确立相关法律的时候应该遵循一些规范，比如此门法律的立法宗旨以及取向等要跟《行政许可法》保持一致，此外还要给予民间的公益组织更宽松的发展环境，给他们更多的活动空间，支持民间组织的成立，帮助他们发展壮大。我们现行的管理采用的是审批制，在立法的时候我们要把审批与备案相结合，把以前的双重管理体制转变为单一管理，以前非营利组织注册，必须得到业务主管单位的认可，现在要把这限制取消。现在的限制竞争，控制规模的做法也要进行改进，改为一般开放，例外控制，促进非营利组织的发展，此外还要保证非营利组织公开一些必要的信息，从多方面对其进行监督，以至于其不会偏离组织的宗旨去活动。在立法的时候一定要多给非营利组织一些权力，帮助他们发展，与此同时，也不要忘记对其进行监督，尽可能的让这些组织为人们造福。

（二）大力改善行政管理。

受到各方面的影响，国家目前还没有针对非营利组织颁布相关的法律，但是如果想要推动非营利组织的发展，政府在对非营利组织的管理方面一定要改变观念，大力改善行政管理。首先政府需要对这些非营利组织分门别类，区别对待，各相关的行政管理部门也要相互合作，防止在管理上出现漏洞。

（三）用有效行政和服务行政指导政府的行为。

在计划经济时期，政府的管理理念是全能行政和控制行政，在现阶段我国政府对非营利组织进行管理的过程中依然受到了这些观念的影响。政府不自觉的包揽了许多社会公益事务，并且对非营利组织实行的做法更多的是要制约它们，并没有充分的授权给它们，在我国通过了《行政许可法》之后，我们开始大力的提倡有效行政和服务行政的理念，鼓励了非营利组织的发展，如果政府对于非营利组织的管理放宽，那么民间的公益组织才会得到更好的发展，如果政府一时之间不能改变对非营利组织的管理观念，那么政府可以首先针对民间公益组织的管理转变一下看法。民间的公益组织能够为一些弱势群体提供帮助，有利于社会的稳定团结。

（四）提供资金支持。

就目前来看，民间公益组织面临的一个非常重要的问题就是缺乏资金，这一问题也阻碍了民间公益组织的进一步发展，这跟其他的一些非营利组织是不一样的，它们有自己固定的收入，而民间的公益组织主要靠的就是来自外界的捐助，国外的一些非营利的组织都得到了政府的大力支持，尤其是在资金方面，根据国外的这些经验，我国的政府也应该多给予非营利组织一些帮助，首先可以给他们直接注入资金，当然并不是给所有的民间公益组织都要注入资金，政府可以给机制比较健全的、有长远发展的公益组织注入资金帮助他们成长，然后通过相应的监督机制监督他们的资金使用情况，还有就是给他们提供一些税收方面的优惠。

（五）健全管理机制。

健全的管理机制有助于提高民间公益组织成员的工作能力，此外民间公益组织也有责任公开一些必要的账目信息，并且自觉地接受审计部门的审计。对于捐赠人捐赠的资金，他们有责任告知捐赠人资金被如何使用，此外还要建立相应的人员自律机制，组织内部也要有相应的行为规范，内部团结协作，努力获得外界的支持，并且这些公益组织也要与政府和媒体等进行沟通，与多方面进行协作，并且也要给组织内部成员一些必要的补偿，满足他们的生活需求。

四、结语

民间的这种草根性的公益组织为我们的民众提供了许多的帮助，尤其是对一些弱势群体的帮助，但是他们的生存遇到了许多的问题，再加之各方面的限制因素，制约了他们的发展。因此，我们需要给予它们更多的鼓励与支持，并为他们创造一个良好的生存环境，以使草根性公益组织健康稳定发展，从而为构建和谐社会做出更大的贡献。

（作者单位：山东理工大学）

参考文献：

[1]李月娥， 李坚， 张霖琳. 草根公益组织发展的困境与对策――“沈阳青春志愿者”个案分析[J]. 行政与法， 2010， （7）： 72-74.

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[关键词]社团组织；财务管理；问题；对策

改革开放以来，特别是我国加入WTO以来，社会团体不断发展壮大，涉及社会经济生活的各个领域，初步形成了门类齐全、分布广泛的社团组织体系。据有关部门统计，截止2008年，全国经民政部门登记的社会团体达23万个。随着社会主义市场经济体制的不断完善和政府职能的转变，为社会团体的发展创造了良好外部环境和广阔空间，社会团体在社会经济生活中的作用日益凸显。在提供服务、反映诉求、规范行为等方面发挥了越来越重要的作用，是推动社会经济发展，构建和谐社会的一支重要力量。在社团组织快速发展和发挥重要作用的同时。社团组织自身建设特别是财务管理存在一些不容忽视的问题，须引起高度重视。

一、存在问题

(一)财务制度执行不力

相对于行政事业单位、企业而言，社会团体有工作人员少、经济业务较简单。会计业务量不大等特点。由于部分社团负责人对财务工作的重要性缺乏足够的认识，认为会计工作无非就是算算账，财务工作抓不抓无所谓。认识上的偏差，加上部分社团组织的会计人员为兼职，导致社团组织财务制度执行不力。表现为：一是违规聘用会计人员。部分会计特别是出纳人员无证上岗或未按规定参加会计继续教育。二是会计基础工作薄弱。主要表现在记账凭证填制及账簿登记不规范、会计核算不符合规定、会计交接手续不完整或不规范。三是收费不规范。部分社团开展的经政府部门授权或委托开展的强制性培训，收费标准未按规定经有关机关批准。随意性大。即使收费标准经批准，也未严格按照标准收费；或未按规定开具行政事业性收费票据；或未按规定将收费收入缴入国库或财政专户管理。此外。相关职能部门对经批准举办的评比、达标、表彰活动，不得收取任何费用或变相收取费用也作出了具体规定，但个别社团仍以种种理由，向参评单位收费，参评单位由于自身利益需要，不敢抵制，导致个别社团违规收费现象的发生。四是内控制度不健全或不完善。社团组织建立内部会计控制制度并有效实施的为数不多，即使已建立内控制度的社团，也由于不完善或不具有可操作性，使内控制度流于形式，失去应有的严肃性和制约性，造成内部牵制制度、内部稽核制度、内部会计监督制度未能在会计工作中得到全面落实。由于内控制度不健全或不完善，部分社团存在财务管理职责不清、违反现金管理规定坐收坐支、违规使用票据、开支随意性、报销手续不完整、资产处置不规范等现象。

(二)缺乏有效的监督机制

由于社会团体资金来源的特殊性，决定了其外部监督必然存在管理上的“真空”和“漏洞”。按照现行管理体制，民政部门是社会团体的登记管理机关，政府有关部门是社会团体的业务主管单位。根据各自职能履行相应的监督管理职责，《会计法》等法律法规及收费管理的有关规定也赋予财政、审计、税务、价格等部门监督职责。但实际上，大部分政府部门并没有对社团实施有效的监管，使社团组织游离于外部监督管理之外。

(三)会计人员素质不高

近年来，国家加大了会计、税制改革力度。出台了一系列财经法律法规及有关规定，部分会计人员墨守成规，不求上进，缺乏钻研精神，对财务会计制度内涵理解不深，加上相当部分社团组织会计人员是兼职的，或者是专职的，也由于身兼多职，疲于应付，只求过得去，不求过得硬，未起到参谋助手作用。业务知识的缺陷，必然导致从事财务会计工作不熟悉或力不从心，造成社团财务管理不到位。

二、对策措施

(一)提高认识，强化责任意识

单位负责人是否依法理财将直接影响着各单位财务管理工作的好坏，提高认识是做好社团财务管理工作的关键。有关部门要采取多种形式，加大宣传力度，对社团组织负责人进行财经法律法规知识培训，切实改变单位负责人因社团组织工作人员少、经济业务较简单，会计业务量不大而忽视财务管理的错误倾向，提高社团组织负责人的单位会计工作第一责任人意识，增强执行《会计法》等法律法规的自觉性，保障会计人员依法行使职权。

(二)健全法律法规，规范社团管理行为

社会团体财务管理存在的一系列问题，与社团组织内部管理不严有着直接关系，但现行社团管理有关规定的不完善也是造成社团组织财务管理弱化的因素。目前，我国规范社会团体的法规主要是《社会团体登记管理条例》，建议尽快制定《民间非营利组织法》，对包括社会团体在内的民间非营利组织的管理作出法律规定，同时制定相配套的有关社团财务管理的规定，进一步规范社会团体财务管理行为。

(三)建立健全内部会计控制制度

有效的内部控制是现代管理的基本要求，作为内部控制重要组成部分的内部会计控制，也应充分体现这一基本要求。各单位提供的会计信息是否真实、准确、有效，在很大程度上取决于内部会计控制制度的健全程度。社团组织应按照《会计法》、《会计基础工作规范》等法律法规及有关规定，结合社团内部管理的需要，建立健全符合社团业务活动特点的内部会计控制制度，明确责任，强化内部监督机制，将财务会计法律法规和内部会计控制制度贯穿于社团财务管理的全过程。

(四)完善监督机制，加强监督检查

为扭转目前社会团体财务管理弱化趋势。各监督管理部门应切实负起责任。密切配合，建立既有分工又合作的监督检查机制，加大监督检查力度，定期或不定期对社会团体的财务活动开展监督检查，对社会团体违法违规行为依法查处。既发挥法律的威慑作用。又达到督促社会团体规范财务管理行为的目的。

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关键词：民办高校；产权；合理回报

中图分类号：F239.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）13-0098-03

一、民办高校产权问题

在中国高等教育大众化和普及化的过程中，民办高校所扮演的角色和承担的使命越来越重，成为中国高等教育体系中的重要组成部分。与此同时，中国民办高校的发展也遇到了许多问题，比如，在中国民办高校产权的实际运作过程中，由产权界定不周全、产权模糊和产权配置不当等造成的权利与责任的不对称等产权关系问题非常突出。这些问题和现象的存在严重限制和束缚了中国民办高等教育的发展，已经成为困扰民办高校发展的制度瓶颈。只有彻底解决好这些问题，消除这些现象，才能保障中国民办教育的进一步健康发展。

1.民办高校产权的相关法规。关于民办学校的产权问题，《民办教育促进法》（以下简称《促进法》）和《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）有一些零散的规定。第一，根据“促进法”的第二章“学校的设立”规定，举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权及其他财产作为办学出资，国家的资助，向学生收取的费用和民办学校的借款，接受捐赠不属于民办学校举办者的出资。因此和企业不同，收取学费后的办学结余不能作为举办者投资的增值。第二，“促进法”第五章“学校资产及财务管理”中规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累享有法人财产权。学校存续期间，所有资产由学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。所以民办高校享有法人财产权，包括出资人在内都不能个人支配。第三，“促进法实施条例”第二章“民办学校的举办者”以及第六章“扶持与奖励”中有以下规定，出资人可以从办学结余中取得合理回报。民办学校终止时，对清偿债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。

2.民办高校产权存在不足。根据上述的规定，在实际的运行过程中，其不足主要存在三个方面：第一，民办高校财产权的归属不甚明确。“归属清晰”是现代产权制度的第一特征。由此派生“权责明确”，《民办教育促进法》虽然在其第35条中规定、确认了民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠财产以及办学积累享有的法人财产权，但当法人财产权形成以后就必然涉及到产权的最终归属问题，它表现为两个方面：其一，民办高校举办者在学校存续期间，所有资产是法人财产权，由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占，因此，出资人一旦出资就不再拥有学校的财产所有权，而只有在学校终止时，对清偿债务后的剩余财产才可按有关法律、法规处理。如何在存续期间保持其控制权及安全性和对其投入的资产是否具有剩余索取权，即取得回报的权利；其二，当学校终止时，其财产的最终归属如何？第二，产权主体的权利义务不对应。民办高校作为独立的法人存在，因此它必须对自己经营的一切社会风险和市场风险承担全部责任。它不可能像公办学校那样，最终民事责任事实上会由国家来“埋单”。更何况民办高校，若作为产业运作，它具有比其他行业更大的风险性，这表现在三个方面：一是进入门槛相当高；二是同业竞争压力大，特别是和公办高校之间的竞争压力更大；三是社会公众对公办教育的信任度强。所以相对而言，使得民办高校在权利与责任不对应的状况更为凸显了。第三，出资人没有收益权的法律保障。“民促法实施条例”将公益性的民办学校分为三类：捐资举办、不要求取得合理回报和要求取得合理回报，前两类当然没有收益权，最后一类是作为扶持与奖励拥有一种受管制的剩余索取权，而且各投资人又按什么比例去分配这份合理回报却没有相应规定。

3.明晰民办高校产权的建议。对现阶段民办学校的产权问题，提出如下建议：（1）民办高校的产权应分类处理。捐赠的、积累的归学校，国家的归国有，而出资人的出资部分应归他个人。学校存续期间所有这些资产归学校支配和使用，政府依法加强监管，控制办学资金流向，个人不能随意支配。学校终止时，在清偿债务后，应归还出资人的投入并应考虑在此期间资金贬值的补偿。（2）保障投资人的收益权，在税收上不必区分不要合理回报与要合理回报。不要合理回报的可以把这些合理回报继续投入学校，作为增资处理。（3）鼓励民办高校投资主体的多元化，各投资主体明晰产权，按产权比例分得合理回报。（4）民办高校产权容许转让或继承。（5）所有公益性的民办学校应享受公办学校同等的税收优惠政策。

二、民办高校合理回报的问题

1.民办高校合理回报的立法现状。产权的两个核心问题：所有权和收益权在法律上都有障碍或者留下了空白。完善民办学校合理回报政策和规范合理回报行为的基本前提是要依法准确完整地认识“合理回报”。《促进法》第51条规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的办法由国务院规定。”它是建立在确认了民办学校是公益性教育机构的前提下，从教育发展需要和民办教育发展的中国国情出发，为积极引导民办学校举办者的办学行为，鼓励社会资金投资民办教育，而采取的国家对民办学校出资人的一种鼓励、奖励措施。当然这种回报是有条件的，是有限制的。回报的提取程序必须依照法律法规的规范，它不同于企业的营利模式。因此，出资人依法取得了“合理回报”的民办学校，其学校性质与不要求合理回报的民办学校同样是属于公益性事业，属于非营利性机构，它仍然应该享受优惠政策。《实施条例》第14条、第37条、第38条、第44条至第50条等对合理回报制度有所细化。

2.民办高校合理回报的运行状况。立法的本意是为了吸引更多的民间资金投入教育领域，然而，这项在理论上有重大突破的制度在实施过程中却遭遇了巨大的政策尴尬。第一，在各地换发新的民办学校办学许可证的过程中，大多数民办学校都选择了“不要求合理回报”。第二，不少民办学校的出资人、董事长或校长又抽逃资金、挪用办学经费或有其他涉嫌经济问题的行为。其实，绝大多数出资人，都希望收回原始投入并取得相应的权益，但大多数选择不要求取得合理回报。究其原因在于，立法上把民办学校区分为捐资举办的民办学校、出资人不要求取得合理回报的民办学校和出资人要求取得合理回报的民办学校三类，不同类型的民办学校可享受的政策优惠又有所不一，且取得回报的条件并不宽松、程序并不简便，故而大多数出资人顾虑重重，担心其一旦选择要求取得合理回报，会影响其招生，会使其不能享受税收等政策优惠。其结果，实际上是鼓励民办学校规避法律法规，在经济回报问题上进行暗箱操作，从而使立法目的落空。

3.对民办高校“合理回报”的建议。由于“合理回报”的法律规定面临着一系列无法克服的困境，坚持“合理回报”的规定必然会对办学实践带来更大的混乱，因而笔者建议：（1）税收优惠政策亟待完善。以税收优惠和财政资助取代“合理回报”，“合理回报”的法律规定面临着无法克服的困境，试图通过模糊民办学校法律性质的做法来解决民办学校发展的问题，其结果只能适得其反。从国外私立学校发展的经验来看，对私立学校进行扶持和资助，尤其是实行税收优惠及财政资助是国家促进私立学校发展的重要举措。同样，在中国现行法律框架下，民办学校为公益性机构，为确保其有稳定的经费来源，国家对其实行税收优惠及财政资助并通过法律形式加以制度化就显得尤为重要。（2）完善公益性民办学校法人的治理机构及其财产、财务制度。中国公益性民办学校的法人定位是民办非企业单位法人，其内部监督机制欠完善，为减少民办学校法人经营管理者谋取私利行为的发生，国家对学校的财产与财务制度进行规范就显得尤为必要。因而必须完善政府对民办学校财务进行监督的制度，具体而言：要求民办学校建立健全财务制度、会计制度和财产管理制度；对民办学校进行定期审核，以减少投机取巧行为的发生；加强业务主管机关及登记管理机关对民办学校财务的审计工作；将民办学校财务状况向社会公开，使公众能更容易地查看有关学校的各种相关资料；明文规定学校工资福利的上限；明文规定学校行政费用的上限或收入用于其目的事业的下限等等。唯有如此，中国民办学校才能获得健全发展。（3）明确区分营利性民办学校与非营利性民办学校，适用不同法律调整。固守民办教育的公益性和民办学校的非营利性，已经无法适应中国民办教育发展的需要，并已经成为民办学校发展的制度障碍。应该认识到，对于公立学校而言，公益性是其内在法律性质，但对于民办学校而言，公益性则并非其必然的法律性质，而是民办学校举办者自愿选择的结果。就学校的营利性质而言，上述两类办学从理论上分别归属于“非营利组织”和“营利组织”。两种办学形式或两类组织在法律上具有完全不同的性质和特征，遵循不同的内部管理体制及其法律治理方式，适用不同的法律调整机制。另外，与营利性民办学校相比，非营利性民办学校在竞争中具有无法比拟的优势：它们不用纳税，且还能享受政府的诸多优惠、资助和奖励。例如在美国，尽管私立学校的举办者可以自由决定学校是否采取非营利性组织，但非营利性私立学校仍占有很大比例，在四年制的普通高等教育中，非营利性私立学校更是占据绝对主导地位，平均比重为80%~90%[1]。可见，允许营利性学校的合法存在，并不必然影响公益性民办学校的发展。相反，唯有从法律上理顺了两种不同类型办学的性质、治理机制和管理方式，并适用不同法律对其进行调整，中国民办教育才能真正实现健康、有序发展。

三、结语

民办高校获取回报的核心就是，不断降低办学成本，提高收益，获取利润或回报，并享有产权。民办高校获取合理回报的保障中国的民办教育伴随着个体、民营经济和市场经济的发展而逐步壮大的。这种与经济发展的密切关联性，促使民办高校在办学过程中形成了市场经营意识和有效管理的理念。在民办高等教育发展的初期，投资者、办学者注重的是民办高校对市场和社会需求的适应，重视办学经营的效益，学校内部的管理也主要是围绕办学经营的效益运转。相比较而言，内部经营管理属于影响民办高校回报的微观因素，政策法规则是从宏观上影响民办高校合理回报。而对有关民办高等教育获取回报与盈利基本问题的认识水准的高低，决定了民办高等教育回报与盈利政策的积极与消极的功用。民办高等教育盈利性（获取合理回报）与公益性是一对永恒的矛盾，它体现了民办高校办学经营活动中的功利主义、理性主义的教育思想和价值判断。从民办高校的实际出发，提倡不同类型民办高校实现不同办学目的，完善办学目的的指向，有效保障民办高校和国家、社会各方的利益。民办高等教育获取合理回报和适度盈利政策，包括影响收入的学费政策和资助政策，影响民办高校支出的财务规制，投资办学的回报程度的调控。有关民办高等教育获取合理回报与适度盈利政策的立足点，并不是鼓励民办高校投资、办学盲目追求利润，而是为了从根本上改善民办高校办学经营环境，提升民办高校的竞争实力和公益性，以此加快民办高等教育的扩展，促进国家整个教育事业和产业的进步。

总之，民办高校的产权及合理回报问题，是影响民办高校健康发展的关键问题。随着中国民办高校办学主体及投资模式的多元化以及民办高校数量和资产规模的不断扩张，合理界定产权、正确理解其收益和建立合理的分配机制，规范并保护各产权主体的地位与权能就越发显得重要和急迫。

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「关键词 第三部门 行政法 意义 理论重构

一、引言

美国学者萨拉蒙（Lester M. Salamon）用大量的数字向我们展示了我们正处于一场全球性的“社团革命”之中，并且预言“这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性”。[1] 发生在其本国乃至世界的这一现象，也不约而同地引起了很多国家的行政法学者的关注。比如，英国学者克莱格（P. P. Craig）所说的quangos现象（“准非政府组织”的英文缩写，quasi-non-governmental organizations）；[2] 日本学者关注到的“民间非营利组织（团体）”，以及与英国的quangos有点类似、但又不完全是的特殊法人制度，和处于其边缘的认可法人、指定法人与特殊行政法人现象；[3] 德国学者所谈的间接国家行政与公法人制度，等等。

同样的，第三部门在我国也得到蓬勃的发展。截至2005年底，全国共登记社会团体171150个（按性质分，其中专业性社团50328个、行业性社团53004个、学术性社团39640个、联合性社团23961个），民办非企业组织147637个，基金会975个。[4] 在体制之外，还有更多的没有登记注册的、半公开的、临时性的社会组织广泛存在。可以说，近年来在我国，很少有一个共同的话语像第三部门（也称“第三域”，third sector）那样越来越多地受到了法学、政治学、历史学和经济学等诸多学科学者的共同眷顾与青睐，给予了深切的理论关怀。

相对而言，第三部门这个概念对于我国行政法来讲还是比较陌生的，我们已经习惯了讨论法律法规授权组织，其中的组织形态划分也非常中国化，包括企业、事业单位、社会团体和其他组织等；也习惯了另外一种也同样得到官方认可的说法，即“民间组织”，包含社会团体和民办非企业单位。[5] 当第三部门这个新生事物向我们迎面走来，我们也满心欢喜地想要张开双臂热烈拥抱它时，我们还不得不停下脚步、冷静思考：到底要不要在行政法上引入第三部门的概念？我们现有理论是否已够健全而使得所谓的引入显得多余？引入这个概念或者进一步深入观察这种现象会给我们带来什么变化？

二、作为一个概念范畴引入到行政法之中？

据我所知，现有的行政法教科书中都几乎没有提及“第三部门”的概念。那我们要不要在行政法结构之中引入第三部门的概念，至少是在传统行政主体理论中要不要做这样的革新？[6] 循着这个问题，我们可以设计以下四个观测点去观察和思考。

1、概念边际

从直观上看，现在也没有多少领域像这个领域那样存在着多重的、多义的、犬牙交错的、甚至可以说是混乱不清的概念认识。有些是舶来品，如NGO（non-governmental organization，“非政府组织”）、NPO（Non-profitable organization，“非营利组织”）、[7] 公法人；有些是本土的特产，如事业单位、[8] 准政府组织、[9] 中介机构（组织）；[10] 还有一些很难说是纯本土的，如社会团体、行业协会，等等。甚至还出现了“第四部门”的概念。[11] 它们之间究竟是什么关系？彼是包容还是并列？此边际如何？等等，不尽清晰，真有“乱花渐欲迷人眼”之感。

上述概念之间如乱麻般的交织、纠缠，实际上反映了我们对第三部门边际的认识似乎还停留在抽象、原则的层面，对其在现实生活中的所有具体表现形态等关键性要素并不十分“有数”、“心里有底”。

2、内涵以及与我国现实的契合度

对第三部门内涵的理解上似乎也很难说已经统一、一致。据说，美国霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐的“结构－运作定义”是比较权威、被广为接受的，也就是说，第三部门一般具有非政府性、非营利性、志愿性、组织性、民间性等特征。[12] 但是，由于社会环境、组织形态、文化传统和制度沿革等诸多方面存在着的差异，既便是在西方国家，对第三部门的理解还有些微的不同。比如，在日本，所谓“第三部门”是指“由国家或地方自治体和民间共同出资成立、运营的事业体”或“公私混合组织（企业体）而言”；而在欧美，第三部门和非营利组织概念是一致的，可以混合使用。[13]

在我国，如果用上述霍普金斯大学的研究标准去衡量，我们会发现，在我国却多呈中间形态，具有不纯粹性、不完全性。比如，农村专业经济协会是集科技推广、技术服务、信息提供、农产品产供销服务为一体，以市场为导向，进行专业化生产、一体化经营，“是我国民间组织在基层出现的新生事物”（民政部《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》（2003年10月29日）），你很难说这种形态不具有营利性。[14]

对于我们来说，第三部门无疑是个舶来品。以此来甄别我国现实生活中存在的类似组织形态，我们会发现也很难把现有的一些组织形态完全装入第三部门的“口袋”之中。比如事业单位，按其社会功能，就可以划分为“承担行政职能的”、“从事公益服务的”和“从事生产经营活动的”三个大类。第三类显然就不属于我们所要探讨的第三部门范畴，第一类今后的改革方向应该是转为行政机关。第二类的改革方向是，对于不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用；可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入；可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助，具备条件的，应逐步转为企业，今后这类单位主要由社会力量举办。所以，第二类还不能完全算是第三部门范畴。[15] 这至少说明第三部门的概念与我国的实际存在着某种程度上的不契合，不能妥帖地反映我国的现实。

3、行政法上的观察

更值得我们注意的是，第三部门的所有形态在行政法上也并非都具有关注的意义和价值，比如，人们出于兴趣爱好而自发结成的“草根”组织，像花鸟协会、书画协会，除了作为登记管理对象之外，与公法关注的行政主体有何干系？

行政法为什么要关注第三部门现象？我以为主要是基于两个方面理由：一是政府在行政体制改革和职能转变过程中，为进一步提高行政效率，克服行政机关“科层制”运行的弊端，实现良好行政，不断地将一些公共管理的职能通过授权或者委托方式转移给第三部门。二是大部分第三部门组织从事着很多与私法活动迥然不同的、具有公法意义的公共治理活动，对其成员、第三人具有比较重大的权益影响，甚至直接涉及到后者宪法基本权利的限制与剥夺，需要纳入行政法的研究范畴。除此之外的其他问题，可能就脱离了公法的视线，跨入了私法的关注范围。

在我看来，有行政法上意义的第三部门形态，主要是：

（1）行业协会、职业协会和综合性协会

（2）工会、共青团、妇联等其他社会团体

（3）基层群众性自治组织（包括村民委员会和居民委员会）

（4）“官办”基金会，如根据《道路交通安全法》设立的社会救助基金

（5）委托执行行政任务的中介机构

但是，它们在行政主体意义、组织形态、自治机理与程度、政府规制模式与程度等方面差别是很大的，很难有一个统一的理论研究模式，或许个案分类研究更加适宜。

4、西方行政法的态度

还有一个现象也很有意思，当我们翻看英国、德国和日本的一些重要行政法教科书时，会发现第三部门（the third sector）作为一个概念术语并没有被吸收进去，而是更多地从公务、从行政权或者进一步推广至公共权力的角度去观察、归纳和总结有行政法意义的那些组织形态，比如quangos、特殊法人、公法人。这个现象本身就很耐人寻味；是不是我们关注问题的视角不同，需要认真甄别出行政法的独特视角、概念切入点与研究范围，进而形成行政法上的话语、概念与范畴？

上述观测的结果是否在警醒我们：第三部门现象的确值得行政法关注，但由于其范畴本身的不甚清晰、认识的不尽一致，或许我们也无需匆忙地将这个还不算很成熟的概念术语引入到行政法学结构之中？更应该是采取“抛开概念术语，专注于具体组织形态”的研究策略。

三、对现有相关理论的反思

对于第三部门的现象（而非概念），或者类似现象，行政法学并非麻木不仁、视而不见。从已有研究成果看，行政法教科书、文献一般都是在“法律、法规授权的组织”、[16]“其他非政府组织”、[17]“其他承担行政任务的主体”等中介绍，专著与论文多是对其中部分类型的研究。[18] 那么，这种研究现状是否充分？是否已经足以完成行政法的使命，而显得我以下的分析都是多余？这是我所关心的，也是我们需要对现有理论进行批判性思考的根本理由。

1、法律法规授权的组织和受行政机关委托的组织

这是我国行政法比较传统经典的、一直占据主流地位的理论学说，[19] 试图缆括着行政机关之外的从事公共管理活动、行使行政权的诸多复杂组织形态，从实质意义上扩展着行政主体理论的外延。其对具体组织形态的分类也是极其中国本土化的，分为：

（1）社会团体，包括工会、共青团、妇联、残疾人联合会、个体劳动者协会、律师协会等；

（2）事业与企业组织；

（3）基层群众性自治组织，包括居民委员会和村民委员会；

（4）有关的技术检验、鉴定机构。

这种理论也为立法机关和司法机关所接受，有着较为坚实的制度法的支撑。[20]

但是，随着社会的不断发展，行政体制改革的深入和政府职能的进一步转变，尤其是第三部门逐渐为行政法学者所关注，上述理论也受到了实践的冲击，表现为：第一，因为法律规定或者表述得不（够）清晰、明确，是否属于法律法规授权，在有些情况下是很难判断的。第二，随着第三部门的逐渐形成与日趋成熟，由政府直接授权、委托的情形渐趋减少，更多地是基于团体成员的权利让渡而获得公共治理权。公共治理权的行使无疑也应当受到公法原则的约束，应当纳入行政法的理论关怀之中，而法律法规授权组织的理论在这方面就显得力不从心、鞭长莫及了。

因此，我们可以预计，法律法规授权的组织理论已不能完全适应我国行政法实践发展的要求了，尽管其价值依然不可全盘否定，但可以肯定的是，在该理论之外还必须寻求其他的理论来弥补。

2、对社会公行政的关注

对行政主体的关注做了进一步的扩大，突破了传统的行政机关、法律法规授权的组织，认为还应当有非政府公共组织。非政府公共组织包括社区组织（居民委员会和村民委员会）、行业组织（行业协会和专业协会）和公共事业单位。它们依据组织章程、规约进行自治管理、行使自治权，这种自治权属于一种公共权力，这类管理属于社会公行政，是行政任务社会化、国家向社会分权的产物。[21]

但是，上述观点也受到了学者的批判，指出，将一些组织章程、规约看作是公权力的来源，这是有问题的，民间组织不可能纯粹依据其章程而行使公权力。非政府公共组织的权力来源还是国家授权。[22]

在我看来，上述批判还是一种强行政的惯常思维，没有真正认识到“国家·社会·市场”的相对分离之格局的形成，以及由此可能会造就我们还不很熟悉的公共治理形式和公共治理权。但是，上述批判也的确提醒我们，第三部门的公共治理是否都具有公权力性质？这还需要认真甄别。

3、对行政任务承担主体的概念重构

概念重构是建立在对传统理论的批判之上的，批判的要点有：第一，我国行政法学上对行政任务承担主体的概念体系，比较简单粗糙，不能反映现实中行政任务承担主体类型的多样性，也未能为我国行政组织法的变革提供理论支持。第二，法律法规授权的组织理论不能缆括现实生活所有的组织形态和权力来源，会导致国家监督特别是司法监督的缺位。第三，行政委托理论不能将公私合作等行政管理的新发展纳入进来，视野比较狭窄。第四，现有的概念体系，也缺乏对本土现象的深入把握。应当关注我国单位体制及其变革与行政任务承担主体的关联。

因此，提出概念重构的设想，包括：（1）保持对公私法区分相对性认识的前提下，承认公私法的划分，引入公法人的概念。将公法人区分为公法社团、公务机构（公务法人）。（2）把一些监督管理委员会和普通行政机关改造成独立署，以增强其独立性；把一些履行执行性、操作性、研究性事务的行政机构或者事业单位改造成执行署。（3）关注私法形式的行政组织。（4）对于行政委托，应加强对公共服务的外包、特许经营、基础设施领域的公私合作等问题的研究。[23]

上述对传统理论的批判，我还是持基本肯定的态度，但是，上述的概念重构，在我看来，却有着浓厚的行政权与公法的强势色彩，而且，也过多地以西方第三部门的基本形态为思考、批判的标准。对由此开出“诊断”方案，我持怀疑和批判的态度。在我看来，中国第三部门的发展与未来可能形成的模式，包括功能、与政府的关系、公法上的地位等，或许应该有着中国社会自身在特定情境下产生的特殊需求，不见得一定要与西方“殊途同归”。

总之，从以上对我国研究现状的分析可以看出，在“国家·社会·市场”初步形成之后，公共治理和公共权力渐现端倪，而我们却普遍关注不够。对第三部门涉及的公法问题也缺乏总体思考和系统梳理。

四、会给行政法带来什么？

上述现有理论的这样或那样的缺失，至少说明现有理论框架已经不能恰当地容纳和反映丰富多彩、姿态万千、层出不穷的实践样式，需要我们以更加宽阔的视野和胸怀去体悟、感触，去思考理论发展的方向。那么，第三部门的兴起对行政法（学）到底意味着什么呢？会给行政法带来什么？

1、行政手段的多样化，更加灵活、有效地达成行政目标

第三部门的兴起，填补了政府公共管理和服务上的很多缺失，同时也为行政目标的实现提供了多样化的手段和路径。现在比较时髦的民营化（privatisation）、公私合作（public-private partnership）以及外包（contracting-out）等，都与第三部门有着千丝万缕的联系，也成为一种新型的实现行政目标手段，被政府越来越多地倚重。

民营化（privatisation）可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需要。[24] 它是公共服务职能从公共领域（public sector）转移到私人领域（private sector），发生的领域要比第三部门所在的社会领域为宽，跨向了经济领域。主要采取两种方式：一种是行政组织的私法化，另外一种是通过委托、外包把行政任务交给民间组织去办理。外包（contracting out）则与行政契约密切地联系在一起，是通过签订契约的方式将某些公共服务功能转移给相对人来承担。第三部门的出现与繁荣，为上述改革提供了承接的基础，成为政府执行行政政策的工具。

正如有学者观察到的，第三部门执行公共政策过程中，“也日益习惯接受政府的委托或补助，使得政府资金成了许多非营利组织重要的收入来源，此时，原本相互独立的政府和非营利部门，已发展成相互依赖的新关系，也就是所谓的公私协力（public-private partnership）关系，然而，公私之间的界限也逐渐变得模糊不清，从而衍生出一些争议性议题。”[25] 主要是责任问题，也就是由第三部门执行公共政策、提供公共服务，其与行政机关之间、相对人之间将形成怎样的责任关系呢？按照Koppell的说法，这涉及到透明度（transparency）、义务（liability）、控制能力（controllability）、责任感（responsibility）和回应性（responsiveness）。

2、对行政法的研究视角会产生冲击，进一步扩大行政法的研究疆域

随着第三部门的崛起，以及对公法领域的影响日益扩大，我们不禁要问：行政机关、行政权还会是行政法关注的惟一对象、惟一视角吗？我们通常从法律法规授权的组织角度去归纳和认识第三部门，这种视角无疑是以行政权为探寻基准的。所以，法律法规授权的组织有时是包含在“行政机关”的概念里。[26] 也就是说，尽管其不是组织形式意义上的行政机关，但却属于事实上行使行政权的“行政机关”。但在我看来，这样的视角其实是有问题的。

从第三部门的发展趋势看，基于自治而实施的公共治理将越来越占有主导性地位。因此，用行政权来统和、解释第三部门的治理权（或者说是公共权力的一种来源），是不全面、不准确的。而且，这种“行政权”的狭隘视野也无法解决第三部门在行使治理权过程（非行政授权或委托）中产生的其他争议，反而引发更多认识上的混乱。

那么，对于第三部门涉及着类似于行政管理和行政权的公共治理和治理权，是否应当引入公法因素的规范？由此产生的纠纷是否应循行政救济途径解决？在我看来，公共行政恐怕不再仅仅是国家意志决定的问题，而是从根本上取决于对相对人基本权利保障是否必需。对第三部门的公共治理活动，公法规范显然比私法更能够妥善地保护成员的利益。带着对这些问题的关注，行政法学自然会进一步调整姿态，将核心由“行政权”转向“公共权力”，真正从实质意义上去关注公共行政领域发生的法律问题。

3、在进一步拉张行政法视野的同时，会对行政法结构进行重构

如果我们将第三部门行使公共权力的现象纳入行政法调整的范围，首先在微观上我们就必须对行政主体理论进行相应的改造，行政法关注的目光将由法律法规授权的组织、行政委托进一步延伸到具有公共治理性质的第三部门管理活动。其结果必然是，原先在行政主体理论中架构起来的“依法授权或者委托的组织”及其改进型“承担行政任务的其他主体”都将受到冲击，甚至被放弃。在我看来，构建行政机关、“承担公共管理任务的其他组织”的行政主体二元结构，恐怕从概念上比较周延、切合实际需要。行政主体理论的延展，促使行政组织更加开放，也必将对行政行为、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等一系列制度带来连锁反应。

我们还可以进一步追问：进入二十一世纪之后，随着公共职能由政府向第三部门的部分转移，公共治理现象日益被行政法学者所关注，以及人权保障观念深入人心，以行政为核心的行政法结构是不是也将会发生革命性的变化？

英国行政法已经发生了移动。在二十世纪上半叶英国行政法是以“行政为中心”，更加关注行政内的行为和决定的控制与促进问题，二十世纪下半叶是以“司法审查为中心”，更多关注合法原则、自然正义和合理在法院与裁判所的发展问题。八十、九十年代公共领域的改革，走向了一个反向，权力和裁量不仅授予各种行政机关，而且还流向了私人机构（private bodies）。行政法的关注也将随之转向公共行政的新形式（new forms of public administration）、促进和控制公共行为的新技术（new techniques of control and facilitation of public activities）。[27]

我对我国行政法的发展也有类似的感触。从我国行政法的发展历程看，在二十世纪九十年代前期，围绕着《行政诉讼法》的贯彻实施和行政审判实践，开展了较为深入的研究。随着理论的不断深化，在行政法结构之中，出现了行政诉讼与行政法之间的分道扬镳。九十年代后期，对行政法的研究主要集中在行政法关注的传统范畴之内，比如行政处罚、行政许可、行政强制、行政程序，并进一步延伸到行政契约、行政指导等非权力行政，以及软法（soft law）现象等等。行政法理论体系也显现出稳健的进步和较为成熟、稳定的结构。这从诸多差别不大的行政法教科书当中可以一叶知秋。那么，随着我们的视野进一步向公共治理领域的延伸，是否也会促成一种新的变革呢？我们将怀着激动与期盼的心情拭目以待。

4、对第三部门的政府规制问题也变得十分重要

有关研究表明，[28] 民间组织在我国的迅猛发展与政府规制理念与制度滞后之间已经形成了尖锐的对立，大量的“非法”、但不见得不具有正当性的民间组织游离在法律的边缘之外。如何在“国家·社会·市场”形成的格局之中对民间组织进行适度的规制，同时又积极回应公众对结社自由日益高涨的需求？在政府职能转变和行政体制改革的过程中，政府与第三部门之间应如何互动？彼此关系的未来走向如何？等等，所有这些的确是现代行政法必须认真思考和回答的一个至关重要的问题。

中国的第三部门正处于不断改革和变化之中，与政府之间的关系、对公共事务的介入方式、范围和程度都处在不断摸索、博弈之中，在不断因时因势而寻求新的平衡当中。所有这些预示着，对第三部门的行政法研究，必然是一种动态的、发展的研究，今天的结论或许在明天就是谬论，其研究难度可想而知是很大的。

五、初步的结论

第三部门就其概念范畴来讲，是多义的、很难界定的。单从这点上看，引入第三部门似乎是不甚理智的。而且，就其组织形态和在社会生活中所起的作用来说，也十分纷繁复杂、姿态万千，并不都值得行政法学去关注和研究。

但是，第三部门的现象却非常值得行政法去关注，它对行政法发展的实际意义至少能够体现在两个方面：一是推动了行政法中心由“行政权”向“公共权力”的实质移动，扩展了“行政法的疆域”（借用姜明安教授语）；二是能够对行政主体、行政规制、行政诉讼等理论引起“米多诺”连锁效应，促使我们去思考它们之间的整合与重构问题。

上述两点结论似乎是十分矛盾的，“现象值得研究，概念却不宜引入”，但这却是建立在对现有行政法相关理论存在很大缺失的批判之上，建立在第三部门这个舶来品与我国现实的契合程度的考察之上。那么，我们在理论上怎么找到一个更为恰当的概念范畴呢？这是我们需要进一步思考的问题。在我看来，建立“行政机关”和“承担公共管理任务的其他组织”的行政主体二元结构，用“承担公共管理任务的其他组织”来容纳第三部门的公共治理现象，来实现由“行政权”向“公共权力”的转移，这或许是可以考虑的方案。当然，是否恰当，还可以再讨论。我们面临的任务是在打破“一个旧世界”的同时，还要“善于建设一个新世界”！

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* 清华大学法学院教授，法学博士。在本文的撰写中，洪延青、徐守京、马文正、赵匹灵、孔海见等同学帮助收集大量的资料，在此致谢。本文发表在《浙江学刊》2007年第2期。

[1] 参见，「美莱斯特·萨拉蒙：“非营利部门的兴起”，何增科译，载于何增科主编：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第243～246页。

[2] Cf. P. P. Craig， Administrative Law， Sweet & Maxwell， 2003， pp.91-122.

[3] 详见，刘宗德：“日本公益法人、特殊法人及独立行政法人制度之分析——兼论日本独立行政法人之现状及困境”，收于《法治與現代行政法學—法治斌教授紀念論文集》，元照出版社2004年版，第381～414页。林淑磬：“日本规范非营利组织的法制改革之研究”，载于《东吴政治学报》2004年第19期。

[4] 资料来源于中国民间组织网“统计资料”。chinanpo.gov.cn/web/index.do.

[5] 在我国，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织（《社会团体登记管理条例》第2条）。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织（《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条）。

[6] 应松年教授主编的《行政法学》（研究生教材，即将由中国法制出版社出版）中做了这方面的大胆创新，在“行政主体与行政相对一方”一编中设立“行政机关”、“公务员”、“第三部门”、“相对一方”和“公物、公物法、公营造物法”五章。

[7] “非营利组织”一词据说源自美国国内税制（Internal Revenue Code， IRC）第501条第C项第3款，它致力于公共利益，不以获取金钱财务上的利润为目的，其盈余不得分配给组织内成员或其他私人，可以享有免税待遇。但是，上述特征不完全适用日本的“非营利组织”。参见，杨坤锋：“非营利组织概念之检讨与澄清”，载于《逢甲合作经济》 2005年6月刊，第32～48页。林淑磬：“日本规范非营利组织的法制改革之研究”，载于《东吴政治学报》2004年第19期。

[8] 在我国的法律中，机关、团体、企业、事业单位是并列的，是对社会生活中所有形态的组织的一种中国式的分类。比如，《治安管理处罚法》第23条第1款第1项规定：“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”。可见，事业单位是指除机关、团体、企业之外的组织形态，是与团体有区别的组织形态。

[9] “准政府组织”是由沈岿博士倡导的，参见，沈岿编：《谁还在行使权力——准政府组织个案研究》，清华大学出版社2003年版，第7页，尤其是该页脚注。

[10] 我们在起草《安全技术防范报警服务业管理条例》过程中，与西方学者交流，查阅有关西方文献，发现我们所说的中介机构这个概念在西方很多国家，如日本，是不存在的，它们可能存在类似的组织形式，但是却没有类似的一般概括术语。

[11] 杨团认为，我们目前应该积极“探索第四域”。她将社会分为四个部门，政府、企业、第三部门（以志愿为基础，公益或是互益的组织）、第四部门（主要是新事业机构，就是公共服务机构）。这个第四部门实际上既包括政府已有的，比如科教文卫体，也包括现在新兴的民营的老人院、学校、医院。参见，祝乃娟：“中国民间组织从第三部门走向第四部门”，《21世纪经济报道》2005-10-10.free.21cn.com/forum/bbsMessageList.act？currentPage=1&bbsThreadId=1046196 [12] 参见，王建芹：《第三种力量——中国后市场经济论》，中国政法大学出版社2003年版，第41页。

[13] 参见，林淑磬：“日本规范非营利组织的法制改革之研究”，载于《东吴政治学报》2004年第19期。

[14] 民政部在《关于社会团体兴办经济实体有关问题的复函》（民办函「200221号）中更是作了非常明确的解释：“社会团体不同于机关和全额拨款的事业单位，其经费仅靠会费、捐赠、政府资助等是远远不够的。兴办经济实体、在核准的业务范围内开展活动或服务取得收入，是社会团体活动费用的重要补充渠道，目的是促使其更加健康发展。为此，民政部、国家工商局于1995年7月10日联合下发了《关于社会团体开发经营活动有关问题的通知》（民社发「199514号）。这个文件的精神与《社会团体登记管理条例》的规定没有冲突。” 但在我看来，尽管第三部门和企业在营利问题上确实存在着程度和收益处理方式等方面的不同，但这不足以认为第三部门就不具有营利性。

[15] 孙荣飞、郭晋晖：“事业单位分类改革酝酿试点初选浙江山西重庆”，载于《财经日报》2006年7月26日。news.sina.com.cn/c/2006-07-26/05099566577s.shtml.最后访问时间2006-7-26. [16] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。

[17] 应松年主编：《中国行政法学观点综述》，中国政法大学出版社2006年版。

[18] 比较重要的研究成果包括：黎军：《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社2002年版；沈岿编：《谁还在行使权力——准政府组织个案研究》，清华大学出版社2003年版；余晖：“行业协会法律地位问题研究”，chinaxuexi.com/lunwen/jingjifa/2005/02/2014495741-2.html.

[19] 参见，姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第110～117页。

[20] 例如，《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”

[21] 参见，石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2003年版，第168页以下。转引自，应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，李洪雷撰写的第九章“其他承担行政法任务的主体”，第429～430页。

[22] 参见，应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，李洪雷撰写的第九章“其他承担行政法任务的主体”，第431页。

[23] 参见，应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，李洪雷撰写的第九章“其他承担行政法任务的主体”，第431～432页。

[24] Cf. E. S. Savas， Privatization： The Key to Better Government， Chatham， NJ： Chatham House， 1987， p.3. 转引自，「美E. S. 萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第2页。

[25] 参见，江明修、郑胜分：“公私协力关系中非营利组织公共课责与自主性之探讨”，台北2005年8月26日至27日“非营利组织之评估——绩效与责信”国际研讨会论文。

[26] 参见，姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第86页。

[27] Cf. Colin Scott， “The ‘New Public Law’”， Collected in Chris Willett （ed）， Public Sector Reform and the Citizen‘s Charter， Blackstone Press Limited， 1996， pp.43-45.

篇7

关键词:社区服务;问题;对策

做好社区服务工作对于提高居民生活质量、扩大就业、化解矛盾、促进和谐社会建设都具有重要的意义。经过二十多年的发展,我国社区服务取得了显著的成绩,特别是进入21世纪以来,我国社区服务有了长足发展。但我国社区服务的推广仍存在不少问题,,并且已经妨碍了社区服务的进一步发展,制约着我国社区服务功能的发挥,所以对这些问题进行理论分析和深入的实践探讨是十分必要的。

一、我国社区服务存在的问题

第一,社区服务行政化倾向明显。社区服务行政化倾向是我国社区服务发展的一个共有问题,这是因为我国的社区服务是在政府的倡导、组织和参与下开展起来的,在创始的阶段,曾出现一定程度的政府包办,加之计划经济时期实施的单位办社会等因素影响,必然对开展现代社区服务产生副作用。之所以出现这种现象,与我国城市社区内部缺乏自下而上的群众基础和参与意识,民间组织发展迟缓有很大关系,居民自治互助体系建立不起来,在社区服务的开展过程中政府组织特别是民政部门和街道办事处充当了服务提供的主体。同时社区服务行政化与社区居民自治也相互矛盾,在社区中政府干预太多必将导致社区居民自治发展进程的减缓。[1]

第二,社区服务项目不能满足服务需求。总体说来,当前我国的社区服务还处于低层次,满足不了社区居民日益增长的物质文化生活的需求,与当前我国社区服务社会化、产业化的程度不高,社区服务主体、对象和内容单一,社区居民和社区单位参与的积极性不高有关。关于社区单位社会化服务方面开展的项目较少,参与社区建设的积极性与主动性不够高,社区与驻区单位没有建立良好的互动关系,缺乏共建和谐社区的共同目标,单位资源未能向社区居民开放,不能实现资源共享,间接阻碍社区服务的发展。

第三,社区服务队伍专业化程度低。社区服务队伍包括社区工作人员队伍和社区志愿者队伍,调查显示84.8%的工作人员是女性,近三成的工作人员年龄在45-60岁之间,而年龄在31-45岁之间的占近一半,就文化程度看六成的工作人员是高中或中专学历,57.6%的人员在担任该工作之前是失业待业人员,六成以上从事社区工作的收入在501-1000元之间。由此我们可以看出社区工作人员队伍的基本情况,多数是女性,年龄偏大,文化程度低,收入也不高,多数人没有社会工作专业的学科背景,对专业化的工作方法和技巧不熟悉,不能很好的根据居民实际需求设置服务项目和方式,这种情况与日益发展的社区服务是不相适应的,会导致社区服务的整体质量不高。

第四,社区服务制度建设不健全。首先相关的法律法规不完善,目前街道工作所依据的法律规范还是1954年制定的《城市街道办事处组织条例》,居委会所依据的法律规范是1990年颁布实施的《城市居民委员会组织法》。关于社区只了一个在全国推进社区建设的意见,各地依据《意见》来开展社区建设与发展工作。而有关社区服务、社区救济等方面的专门法律还没有出台,有关社区居民自治也没有明确的法律规范。此外就是社区服务的工作制度不健全,现行的工作制度多数是从政府行政单位的工作制度演变过来的,带有浓厚的行政色彩,有些有力地规范了社区服务活动,而部分制度与当代的社区服务工作不相适应,甚至会阻碍社区服务的发展。[2]

二、解决我国社区服务问题的对策

第一,完善社区服务体系。要实现城市社区服务的充分发展,就要拓展社区服务项目,完善社区服务体系。这必然要求社区服务在服务内容和形式上要不断拓展。以社区居民的需求为导向,为社区居民提供个性化的社区服务,是我国社区服务发展的目标。需求决定供给,我们在社区服务的发展过程中要坚持以人为本的原则,引导社区居民积极参与社区服务的需求表达,根据居民的需求开展社区服务项目,将居民的服务需求进行分类登记,建立服务对象档案,针对不同人群的不同服务需求开展个性化的社区服务。大力推进公共服务体系建设,拓展公共服务项目,使政府公共服务覆盖到社区。

第二,组建高素质的服务队伍。实现城市社区服务的功能定位,就要加强人才队伍建设,组建高素质的服务队伍。《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》指出:要切实解决社区居委会成员、社区居委会聘用的服务人员的生活补贴、工资、保险等福利待遇问题,并随着经济发展而适当增长。开展对社区服务人员的思想教育和业务培训,提高他们服务居民和管理社区的能力。社区人才的建设包括两个方面,即社区工作人员队伍建设和社区志愿者队伍建设,这两支队伍的建设与社区服务项目的有着直接的联系,影响着社区服务的质量和水平,一般来说社区服务者队伍的基本状况如专业化程度、规模等直接决定社区服务项目的数量和质量。要提升社区服务的整体质量就要加强对社区服务者队伍的建设,针对专职工作者队伍和志愿者队伍要采取合适的方式,加强教育培训和管理。

第三,建立健全社区服务网络。建立健全社区服务网络,充分利用各方资源是实现城市社区服务功能定位的保障。社区服务是政府、社会组织、驻区企业与单位、社区居民等多方共同参与的一项工作,要充分调动各方积极性建设一个社区服务工作网络,形成政府主导、社会支持、居民参与的社区服务新格局。首先,政府要充分发挥其主导和协调作用,在法律规范、政策制定方面狠下功夫,为其他各方参与社区服务营造一个良好的外部环境,要创造条件积极培育非营利组织。其次,充分发挥社会组织、驻区企业与单位的社会支持作用,,实现双赢的局面。同时充分发挥市场机制的作用,用市场的观点、途径和方法来整合社区资源,实现社区资源的共享。第三,引导和培养社区居民的社区意识,提高社区居民参与社区服务活动的热情。要强化社区服务功能,发展社区服务,必须要有广大社区居民的支持和参与,引导和培养社区居民的社区意识,通过社区教育弘扬互助和奉献精神,培育社区居民的公益意识,积极投入到社区活动中。[3]

第四,加强社区服务社会化体系建设。就要改变与社区服务社会化发展不适应的社区服务管理体制,将社区服务社会化发展与推动政府职能转变、推动基层民主政治建设结合起来,建立与社区自治相适应,能促进社区良性发展的管理体制;改革当前社区服务资金主要有政府投入的资金供给机制,借鉴发达国家社区服务资金供给方式,形成有政府、企业与社会捐助以及营利性社区服务收入三部分构成的社区服务资金供给模式;提高居委会的自治功能,弱化社区服务的行政化色彩,实现社区居委会自我管理、自我教育和自我服务的自治功能,促进社区服务社会化目标的实现;鼓励和支持非营利组织的发展,放宽其市场进入条件,加大对非营利性组织的财税金融支持,扩大社区非营利性组织的规模,提高其专业化程度,使之能够承担政府转移出来的社区服务,发展成为多元社区服务主体。

参考文献:

[1]郑杭生,杨编.和谐社区建设的理论与探索――以郑州市实地调查为例的河南特色分析.(2008年1月).

篇8

一、我国社会组织发展的基本情况

（一）数量和结构

改革开放以来，我国社会组织发育呈现出加速发展的态势。尤其是近年来，我国各类社会组织数量稳定增长，质量有所提升。截至2011年底，全国共有正式登记注册的社会组织46.2万个，比上年增长3.7%；其中社会团体25.5万个，比上年增长4.0%，占全部社会组织的55.19%；民办非企业单位20.4万个，比上年增长3.1%，占44.15%；基金会2614个，比上年增长18.8%，占0.66%。从目前我国社会组织发展数量和结构来看，基金会发展得最快，基数很小，社会团体和民办非企业单位发展较快，基数较大。其中，民办非企业单位相比2001年数量增长了150%，增速最快，发展潜力较大；社会团体增长了97.7%。

目前的官方统计只针对三类正式登记注册的社会组织，对备案制社会组织的情况缺乏全国性的统计数据，对在工商部门注册的社会组织类型，以及既不登记、也不备案而实际运行的社会组织情况更是缺乏掌握，所以远不能体现出我国社会组织的实际发展情况。据专家预测，目前我国约有300万社会组织未登记，近九成社会组织处于非正规状态。按此规模估算，我国社会组织总量约在400万家左右。

从社会组织从事的行业结构看，2011年，全国社会团体中，农业及农村发展类、社会服务类社团在整个社会团体结构中所占比例持续保持较高水平，分别占20.43%和13.33%。民办非企业单位中，教育类占比最高，占到51.4%，社会服务类和卫生类其次，分别占比15.6%和10.6%。全国共有公募基金会1218个，占46.6%；非公募基金会1370个，占52.4%；境外基金代表机构26个，占1%。非公募基金会的占比首次超过公募基金会，并且呈现出较猛的发展势头。

（二）社会贡献

近年来，我国社会组织从业人员数量、固定资产金额、增加值及其比重均呈上升态势，有效保障并提升了社会组织提供社会服务、参与社会管理的综合能力。2007—2011年，社会组织从业人员数从456.9万人增至599.3万人，增长31.2%；固定资产总值从682亿元增至1885亿元，增长1.76倍；社会组织增加值从307.6亿元增至660亿元，增长1.15倍，占第三产业比重保持在0.32%左右。社会组织在经济领域呈现出日益活跃的发展态势。

（三）分布情况

无论是社会组织总体，还是三种不同类型社会组织，在我国省域间的分布都非常不均衡，呈现出很高的空间集中度，少数省份拥有着较大部分的社会组织。根据赫芬达尔—赫希曼指数（IHH）①，民办非企业单位的地理集中程度最高，然后分别是基金会和社会团体。我们将每十万人拥有社会组织个数作为衡量地区社会组织密度的指标，根据图1、图2能够清晰地反映出民办非企业单位在各省的密度分布差距较大，社会团体的省际密度分布较为平缓。

社会组织在省域内的数量分布与人口规模、经济发展水平、城市化率、市场化程度相关。如果不考虑其他因素的影响，社会组织的数量与人口规模存在显著的正相关，人口规模越大的省份，各类社会组织的数量和总体数量都越多，相关性达到0.859。各地社会组织的数量与GDP之间存在非常高的正相关关系，说明经济发展水平越高的省份，各类社会组织的数量也越大。

二、社会组织发展存在的问题

（一）缺乏社会理念和环境基础

首先，社会共治理念尚未培育起来。我国计划经济体制下形成的政府一元化管理的惯性力量依然制约着人们的思想与行为。政府部门对社会组织参与社会管理仍然心存疑虑，不敢放手让渡社会管理和社会服务空间；同时，政府对社会的长期全面介入，导致社会公众对政府依赖心理根深蒂固，对政府之外的其他主体参与社会管理和服务缺乏基本的认同和信心。其次，社会组织与政府部门及事业单位的关系尚未理顺。许多社会组织都是在政府职能部门的主导下建立起来的，或者挂靠部门是政府机关，成为“官办社会组织”，很大程度上依附于政府，难以自主运作。同时大量民办的草根社会组织的生存空间狭窄，与官办社会组织在资源获取上存在不平等竞争。第三，社会组织成长发育的制度环境尚存在障碍。社会组织在税收政策、投融资、土地和场所、人才队伍等多个资源获取环节缺乏顺畅的制度保障，甚至存在制度掣肘，社会组织发展步履维艰。

（二）缺少政策指导和法律支撑

法律法规是社会组织发展的制度保障。目前我国社会组织发展缺乏制度层面的顶层设计，政策、法律上的支撑作用落后于现实需要，甚至出现空缺。对于社会组织的规范，主要依据国务院颁布的三个条例：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，以及相关的实施办法。这三个条例立法层次比较低，制定或修订时间都较早，有关规定及其内容已不能适应实践发展需要。这就使得我国的社会组织培育发展依然存在着一定程度的随意性和盲目性，就整体而言仍处于发展的初级阶段，一些基本的问题至今还未得到很好地解决。比如各地政府运用财政资金以及福利彩票公益金购买社会组织服务，至今还未见统一的法律条款加以明确规范，有些地方甚至尚未制定明确的购买机制就急于拨付财政资金，很容易出现政府资金使用目标不清晰，非但不能推进社会组织能力建设，还会引发社会组织不公平竞争或者向政府寻租等新问题。

（三）社会组织管理体制存在问题

我国现有的社会组织管理体制可以概括为“归口登记，双重管理，分级负责”。在计划经济体制下，国家在对社会团体归口管理是出于满足政府部门的管理需要和规避相关风险需要，而不是以促进社会组织的发展为目标的。对于社会组织来说，这种管理体制大大限制了其发展，产生两个问题：一是大量的社会组织因找不到合适的业务主管部门或达不到登记条件而无法依法登记，并因此成为非法社会组织；二是业务部门对所管理的社会组织的行政干预。目前除登记、备案的社会组织以外，在工商登记或者以非法身份进行运行的社会组织数量众多，管理部门不掌握这部分组织的基本情况，缺乏必要的监管，使得社会组织的健康发展受到影响，而且监督环节和评估环节的行政化管理痕迹明显。

（四）社会组织自身能力较为薄弱

一是资金匮乏。相当一部分社会组织财力薄弱，资金来源依赖政府财政，自主筹资水平普遍较低，资金来源持续性差。与欧美发达国家相比，我国企业、个人捐赠额少，社会捐助不足的问题短期内难以解决。二是人才匮乏。特别是缺少从事社会工作的专业专职人员，其次是缺少年轻人才和高学历人才。三是部分社会组织治理机制不健全。缺乏必要的组织架构、财务制度、运行规范等，管理和运营随意性大，成长力不足。四是缺乏必要的组织目标和公益理念。由于缺乏资金等必要资源，一些社会组织逐利倾向明显，或者对政府财政资金过分依赖而丧失组织发展目标，长期则导致组织公信力不足，发展难以为继。

三、政策建议

（一）推进思想观念转变

推动政府部门及全社会解放思想，转变观念，逐步适应社会组织参与社会管理和服务的基本格局。推动建立“大市场、强社会、精政府”的社会结构和形态。推动政府部门加快思想观念转变，逐渐从重经济建设向重社会建设转变，从重经济管理向重社会管理转变，由侧重社会控制向注重社会服务转变，从凡事亲力亲为向引入社会力量、多方参与、共同治理转变，树立统筹兼顾、协商协调的理念，充分调动人民群众的积极性，形成社会管理合力。

加快研究、尽快出台国家层面推进社会组织发展的政策意见，明确和强调社会组织在社会建设中的积极作用。鼓励各地出台符合当地实际情况的针对社会组织发展和管理的政策方案和实施办法。推进社会组织分类发展，严格规范管理互益型社会组织，重点培育发展公益性社会组织，扶持发展慈善公益类组织，积极发展“孵化器”型组织，倡导、培育公益性社区社会组织。鼓励社会组织分工协作，推动形成由资源筹集—服务提供—能力培养—第三方评估等不同类型社会组织形成的多层次、全功能的社会组织生态链条。鼓励地方探索社会组织管理体制和方式的改革。

（二）加快推进相关立法

研究并制定一部社会组织的基本法，将各种类型的社会组织置于一个统一的法律框架下，推动形成由法律、行政法规、地方性法规及部门规章等构成的社会组织法律体系。对社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等做出明确规定。推动各项法律法规的衔接和整合，确保社会组织依法规范和健康发展。加快修订社会团体、基金会和民办非企业单位三个登记管理条例。在修法之前，夯实法律实施的基础。从法律上明确社会组织财产的公益属性并加大保护力度。从法律上明确社会组织参政议政、表达合理诉求的渠道。在人大代表、政协代表中增设社会组织代表界别，适当增加比例和数量。有关部门在规划行业发展、制定行业标准、研究相关领域改革发展的重大决策时，听取社会组织的意见和建议，促进社会组织参与政府决策。

（三）改革登记管理制度

改革社会组织登记管理体制。建立统一登记、协调监管、分类指导、重点支持的社会组织管理和发展新体制。逐步推动部分具备条件的社会组织实现向民政部门直接登记，业务主管部门由必要条件变为自选条件。建立和完善城乡社区社会组织备案制度，推动达不到法人登记标准的社会组织到所在地的县（市、区）级民政部门备案，日常活动由所在村或社区居委会指导和监督；社会组织成员跨村（社区居委会）的，其日常活动由所在乡镇（街道办事处）指导和监督。对于长期不开展活动名存实亡的要予以撤销登记。建立部门之间协调配合的监管体系，针对社会组织的不同类别建立分类指导的制度形式。

（四）加强自身能力建设

加快推进政社分开，确立社会组织的独立地位。依附于党政部门的社会组织，尤其是对于事业法人、社团法人双法人登记的社会组织，尽快与政府部门实现彻底脱钩，确保社会组织独立行使决策、人事、财务、分配等方面的自。

完善社会组织治理结构。推动社会组织建立健全组织章程和组织架构，明确组织目标和发展理念，坚持社会组织的非营利原则。建立社会组织信息披露制度，规范各类服务收费，开展行业自律和他律，提高社会公信力。

加强社会组织人才队伍建设。广泛宣传社会工作者的职业概念，大力推动专业社工在社会组织从业者中的比重。创新人才培养、选拔、任用、评价、流动和激励机制，拓宽职业社工的发展晋升空间，为社会组织留住人才。推动建立社会组织管理和服务人员培训制度，实行持证上岗，实现社会组织与职业学校、高等院校的联合培养，建立专业化队伍与志愿者队伍相结合的服务机制。

推动孵化器型社会组织的发展。鼓励支持性社会组织发展，为广大社会组织提供资金、培训、管理和服务等多方位的支持，实现社会组织领域的多样性、差异性，并形成分工合作的局面。

（五）创造有力政策环境

推进社会组织财政税收制度改革。鼓励各地制定政府购买服务的实行办法和相关目录，明确购买主体、购买对象、购买范围、实现机制以及统一的购买平台。将政府购买服务资金纳入财政预算，并逐年增加比例。拓宽社会组织筹资渠道，支持和引导民间力量投入社会组织，畅通社会捐赠渠道，推动社会捐赠资金下沉到基层社会组织。鼓励金融机构创新金融产品，为符合条件的社会组织提供信贷服务。开展非营利组织免税、公益性捐赠税前扣除等资格认证，实现政府购买服务资金免税政策，保障社会组织依法享有税收优惠待遇。

按照突出重点、分类实施的原则，在工商经济、社会福利、公益慈善和社区社会组织等近期重点发展领域的优先扶持项目中进行试点，设立扶持社会组织发展专项经费，用于社会组织从事社会管理和公共服务工作。■

注：

篇9

【关键词】 社区;社区管理

一、社区及社区管理

1.社区及社区管理的概念。“社区Community”一词,源于拉丁语,意思是共同的东西和亲密伙伴关系。首先将Community译为中文的“社区”者,是20世纪30年代以为首的燕京大学学生。从中国的实际情况看,“社区”一般是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区管理是指在党和政府的领导下,依靠社会力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。社区管理是一项新的工作,大力推进社区管理,是我国经济和社会发展到一定阶段的必然要求,是面向新世纪我国现代化建设的重要途径。

2.社区的功能分析。社区工作在不断满足社会需求的进程中所发挥的基本功能有五个方面:一是自治功能。主要是社区组织和社区成员通过自我教育、自我管理、自我服务、自我约束,加强对社区公共事务和公益事业的管理和服务;二是整合功能。体现在通过对社会利益的调整和社区资源的整合,满足社区成员的物质和精神需要,融洽社区和谐的人际关系,增强社区居民对社区的亲和力和归属感;三是服务功能。主要是为社区居民各方面的生活需求提供服务和资源,包括生活服务、医疗服务、教育服务、咨询服务等;四是保障功能。具体指在通过挖掘社区资源和实行社会互助,协助政府承担社会保障的具体事务;五是监督功能。主要体现在社区居民对社区自身日常工作的监督和对政府部门及其派出机构的监督,监督的目的是为了增强社区组织及其工作人员的自我约束力,促进政府部门工作的务实、规范、廉洁、高效,更好地为社区居民服务。

二、当今社区管理中的问题分析

1.社区自治难以实现,社区管理混同于基层政权建设。改革开放以来城市管理体制变化不大,这已成为阻碍社区发展的一大因素。一些城市在强调管理重心、管理权力下移时,不是强化社区的社会职能,而是片面地扩大街道编制,扩展社区组织的政府职能,使政府在社区管理中仍然担当“包办代替”的角色,造成社区的社会职能不是强化,而是萎缩、弱化,使社区居民委员会工作难于开展,不能适应形势发展的要求,无法实现真正的社区自治。政府的理想角色应是“主导者、组织者、指导者和参与者”,应该主要做好管理规划、组织协调、政策引导、资金扶持和教育培训等工作。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定了居民委员会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。但是,当前政府部门却过多地干预社区居委会的工作,居民委员会的自治性一直没能得到落实。居民委员会本该首先对居民负责,现实中却是首先对政府负责。

2.居民社区观念及参与公共事务的意识薄弱、社区归属感差。长期以来所形成的由政府控制单位、单位管理社会成员的体制及观念,影响了居民对所居住社区管理的参与。社区提供居民参与的渠道和机制并不健全,社区居民对所居住区的社区环境、社区治安以及其他社区公共事务的处理有参与的愿望,但没有参与的渠道。与此同时,居民参与社区管理,缺乏利益保障和实际诉求的动力。居民的参与是建立在对社区共同利益的追求上,社区居民利益的维护需要组织和制度上的保障。再加之社区和社区管理还是一个新生事物,社区管理的内涵、范畴及为什么要搞社区管理等问题,广大群众并不了解熟悉。许多社区居民仍把社区管理工作完全看作是政府、街道办事处和居委会的事,依赖心理和领受意识强,对社区的管理工作不关心甚至不配合,在大多数情况下只是参与社区具体事务的运作,尤其是社区内所出现的临时性活动,例如文化娱乐性活动,很少参与社区事务的决策和管理,这样就制约了社区管理全面地、纵深地发展。

3.社区管理中人才缺乏。社区工作者及其素质高低是搞好社区工作的重要前提,社会、经济的快速发展,不但要求扩大社区工作者的队伍,而且对社区工作者的各方面综合素质、道德修养、政策水平、工作能力等也提出了更新更高的要求。现实情况是社区工作者普遍学历较低,综合素质不高,使得社区管理与高速发展的社会经济文化不相适应。虽然现在许多社区也吸纳大学毕业生进社区工作,往往好景不长,人才很快流失。这主要由于:第一,社区工作者的薪酬相对于其他政府部门来讲偏低,更无法与那些白领相比,无法吸引人才;第二,提及社区工作者,人们首先想到的是戴着红袖箍的老大妈,每天处理社区家长里短的各种纠纷,这种偏颇的认识造成很多人因此不愿参与社区工作;第三,社区管理工作在我国出现时间还比较短,在培养社区工作人才,以及提供长远职业生涯规划方面还缺乏制度保证。

4.我国法制建设的实际情况和社区立法的复杂性,决定了当前社区立法滞后。社区管理是一个比较新的观念,要让人们更新固有观念,投入到社区管理和管理中:要借助于教育宣传,更重要的还是要靠健全的法律制度来规范和调整城市社区发展中的一系列问题。到目前为止,我国还没有形成一部较完整的社区管理方面的法律规范,社区管理活动仍旧依靠行政命令,缺乏充足的法律依据,同时,在执法过程中也存在着执法队伍不健全,缺乏专业化人员,执法主体多元化等问题。这主要由于:一方面我国在社区管理中,理论知识和实践经验都有所欠缺,并且我国幅员辽阔,民族众多,又是处在高速发展、高速变化的时期,所以想要制定一套适合于我国城市社会的社区管理法律制度,是需要经过长时间的理论研究和实践探索的;另一方面我国当前的民主法制进程虽然发展很快,就总体情况来说,还是落后于发达国家。需要立法来规范和管理的领域还有很多,要针对城市社区制定一套完善的法律制度,是一项复杂的系统工程,需要进行循序渐进的工作,所以,社区立法就会表现出相对滞后的情况。

三、完善和发展我国社区管理的对策

1.转变政府职能、加强社区民主建设。一方面对政府职能部门来讲,要摒弃固有的传统观念,真正还权于社会,把属于社会和社区的职能还给社会和社区来履行,把管理社会公共事务的权力由政府独揽变为与社区非营利组织和市场组织的合作分享。政府的治理理念也要转变,即由强制、控制到沟通、协调与管理,政府充当全能的角色应该从根本上进行转变,构建一个“小政府、大社会”、“轻管重理”的新型政府体系应是政府改革的方向。要通过人员配备到社区、工作任务到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区,从而为社区“松绑”,让社区组织有更多的精力、时间来实施即自我教育、自我管理、自我服务、自我约束,通过放权让利,既减轻了政府压力,也规范了政府行为。另一方面扩大社区决策的民主参与程度。通过基层民主选举、民主议事、民主监督,让居民了解社区、关心社区。在街道办事处和居委会分别建立“民意调查”、“居民议事会”和“民主活动日”等制度,加强与社区居民的交流与沟通,赢得居民群众的理解与支持。实施街道办事处和居委会政务、财务、服务等内容全部公开,建立社区居民直接评议街居工作和街居干部制度。要激发广大居民参与社区管理的热情,提高社区的民主自治水平。

2.增强居民的社区归属感。所谓社区归属感是指社区居民把自己归入某一地域人群集合体的心理状态,这种心理既有对自己社区身份的确认,也带有个体的感彩,主要包括对社区的投入、喜爱和依恋等情感。要增强社区居民的归属感,就要了解与社区归属感相关的因素。据南京大学社会学系周晓虹教授研究,影响居民社区归属感的主要原因有五大方面:一是居民对社区生活条件的满意度;二是居民的社区认同程度,居民是否愿意把自己看成是社区这一亚文化群体的成员及社区生活的组成部分,直接影响到其对社区的喜爱和依恋;三是居民在社区内的社会关系,研究发现,居民在社区的同事、朋友和亲戚越多,其社区归属感也就越强;四是居民对社区活动的参与;五是居民在社区的居住年限,就一般而言,居民在社区内居住年限越长,其社会关系就越广泛、越深厚,其社区归属感就越强。由此可见,我们要增强居民的社区归属感,主要就要从建立和完善社区服务体系着手,使社区管理成为沟通居民间关系的纽带,让人们能够相信社区、依赖社区,要,“进百家门、知百家情、解百家难、暖百家心”,为辖区群众造福,使广大群众参与社区管理。

3.完善社区管理中人才管理机制。社区管理的实践需要大批有志于从事社区工作的人才,因而要努力造就一支专业化、高素质的社区工作者队伍,为和谐社区管理提供专业人才支撑。可以通过公开招聘、组织下派、部分条件较好的居委会干部留用等形式,择优录用、加强培训,配足配强社区工作人员,积极调整优化队伍结构。进一步健全社区工作者持证上岗制度,逐步建立起应聘持证、择优上岗的用人机制,推动社区工作者队伍年轻化、知识化、职业化。要切实改善社区居民自治组织的工作条件和社区工作人员的生活条件,建议适当提高社区专职工作者待遇,进一步规范、细化社区工作者培训、考核、评价、奖惩、辞退等制度。加强社区志愿者队伍建设,广泛动员社会力量参与社区管理,通过以自愿报名为基础,以项目招募和活动招募为主要方式的志愿者社会化招募机制,逐步建立起完善的志愿者组织网络,使之成为推进和谐社区管理的重要支撑和保障。

4.加快社区管理方面的法制建设。社区管理能够健康积极的发展,就离不开相关法律的支撑,进一步加强社区的法律法规建设已经刻不容缓。社区管理模式创新要求我们政企分开、政事分开,其目的是为了进行更为有效的管理,在社区管理内容上由直接干预变为依法间接管理。要建立这种崭新的社区管理模式,就必须尽快加强与社区管理相关的规范、决策、组织、管理等方面的法制建设,使区域内各组织团体和个人呈现一种协调发展的良性态势。有了完善的法律法规作保证,社区管理才能在有序、法制的轨道上正常运行。在执法过程中,执法必严、违法必究,这样才能树立政府威信,使社区管理走向自律与自觉。国外的社区管理就很注重运用完整有效的法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为,协调社区内各种利益关系,并为社区成员民主参与提供制度保障。法律法规还可以规范政府自身的行为,使政府依法行政和社区依法自治相结合,从而全面推进社区管理的法制化。

参考文献

[1]李武艳.公共选择与转型中的城市社区治理[D].南京农业大学.2004

[2]郑也夫.城市社会学[M].北京:中国城市出版社,2002

[3]韦克难.论社区自治[J].四川大学学报(哲学社会科学版).2006(8)