民间社会组织财务管理制度范文

导语：如何才能写好一篇民间社会组织财务管理制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

【关键词】民间非营利组织；财务；胡曼莉事件

一、胡曼莉事件及民间非营利组织基本概念

（一）胡曼莉事件简介

1989年5月，胡曼莉为武汉钢铁公司代养孤儿陈斌、陈燕；1992年9月，创办中华绿荫儿童村，该机构在武汉市民政局注册；1995年9月，中华绿荫儿童村迁往福州；1999年7月，丽江民族孤儿学校正式成立，同时“丽江妈妈联谊会”同期成立，此次得到了丽江政府的肯定，美国妈妈联谊会之后总计捐给“丽江妈妈联谊会”35万美金；2001年6月，“美国妈妈联谊会”会长张春华将胡曼莉及“丽江妈妈联谊会”告上法庭，从此开始了长达7年的诉讼之路。2007年2月14日，丽江市民政局做出对“丽江妈妈联谊会”给予撤销登记的行政处罚，3月12日，丽江市政府做出《关于接管丽江民族孤儿学校的决定》，决定在4月1日以前正式接管由胡曼莉负责的丽江民族孤儿学校。此事件主要涉及的问题组织是“丽江妈妈联谊会”。

（二）民间非营利组织的基本概念

非营利组织（NPO），指那些不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性社会服务活动的民间组织。依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等，统称为民间非营利组织。其财务管理目标是，获取并有效使用资金，以最大限度地实现组织的社会使命。胡曼莉事件中的“丽江妈妈联谊会”是我国较早成立典型的民间非盈利组织。

（三）民间非营利组织的基本属性

1、非营利性

作为非营利组织，非营利性是它的基本属性。非营利性具体包括三个方面，第一，这种组织不应具有明确的牟利宗旨或动机。这一属性无论是在发展中国家，还是在发达国家，都是被普遍认同的；第二，它不具有利润分配机制。作为非营利组织，不应有分红机制，它可以开展经营活动，但经营所得不能通过任何形式转化为任何人的私有财产。关于这一点，很多国家以立法形式明确规定，非营利组织不得把经营所得分配给所有者。第三，它的财产及其运作财产的收益不归属任何个人，而属于社会。作为非营利组织，其主要的财产应当来源于社会捐赠和其他公益性的资源，不应来源于市场，所以非营利组织的产权基础不应是私人产权，也不应是国家产权，而应当是基于捐赠等公益资源的公益产权。

2、非政府性

非政府性也是非营利组织的基本属性，是这类社会组织区别于政府组织的本质属性。非营利组织的非政府性具体表现在三个方面，一是它具有自治性，在决策机制上不依赖于政府，在组织上独立于政府；二是具有草根性，也就是说非营利组织不存在像政府那样的自上而下的等级体系，不是权力的运作机制，而是面向受益者的社会服务机构，是一种网络式、扁平式的组织结构；三是不存在垄断性的权力控制和支配机制，特别是不存在行政垄断性的权力控制。

3、志愿公益性

志愿公益性也是非营利组织非常重要的一个特征。非营利组织的志愿公益性表体现在三个方面：一是其主要资源来源于社会，是通过志愿服务和社会捐赠形成的。非营利组织的主要资源来源于社会，他们的产权基础既不应是私人产权也不会是国家产权，而应当是区别于私人产权和国家产权的新的产权形式（即公益产权）。这种公益产权是基于捐赠和志愿服务形成的、面向提供各种公益性或互益的特殊的产权形式，来源于社会并用之于社会，其运作管理要接受社会的监督。

二、民间非盈利组织财务管理现状

1、非营利组织多数规模小、组织不健全、管理滞后

非营利组织的财务机构设置、会计人员配备、会计制度及核算方式选用等情况多种多样，内部财务管理制度不健全，会计基础工作不规范的现象普遍存在。“丽江妈妈联谊会”内部并未配备专业的会计人员，更不用说规范的会计操作了，基本上是胡曼莉在摸索中管理。

2、相关规章制度不完善，尤其是非营利组织财务管理制度缺失

政府对非营利组织的监督主要体现在捐赠法、审计法、会计法、税法、非营利组织会计制度等方面，严格地讲，目前我国还没有建立起对民间非营利组织进行有效监督的完善的制度体系，特别是财务监督。现实中政府相关职能部门颁布了法规政策，但民间非营利组织也是不按规章办事。

此外还有，非营利组织的经济业务类型多，会计人员缺乏项目财务管理经验和理念，会计研究领域缺少针对非营利组织的会计理论研究成果等。

三、民间非盈利组织财务管理问题

1、财务管理与控制制度缺乏

目前，我国对于民间非营利组织的财务管理主要参照的是事业单位财务管理制度，还没有一套完善的适合民间非营利组织发展的财务管理制度。胡曼莉事件中，“丽江妈妈联谊会”内部运转透露出管理者缺乏专业的管理技能，胡曼莉对马立超的解释是她不懂财务知识，但又是由她这个不懂会计的人来管学校的财务工作。

2、会计工作不规范，财务信息缺失透明度

民间非营利组织因其自身的特殊性，使其不适用于《企业会计制度》、《小企业会计制度》等企业类的会计制度，长期以来使用的都是《事业单位会计制度》、地方性社团会计制度等行业性会计制度。财会人员素质低下，以及票据不全：面对马立超的质疑，胡曼莉解释说她的会计不懂账，而为丽江民族孤儿学校做账的会计就是当年胡曼莉收养的孤儿陈斌，马立超就派了一名会计去帮她做账，“帮她做了三个月，会计回来说，她的账目非常乱，有些账根本就做不下去”。

3、自律机制和审计制度不健全

由于组织自身的非营利性，不存在利润指标，使得组织很难对自身的运营活动进行评价，进而缺少组织自律机制，多数组织缺乏公布其资金使用情况的意识，不便于组织进行自律和接受外部监督。同时，登记管理部门对民间非营利组织的审计工作主要是通过年检报告的形式进行的，但年检报告的内容不能反映组织的全部财务状况。在此事件中，丽江地区行署审计局只对“丽江妈妈联谊会”做了两次审计工作，都是在张春华强烈要求下推动的。

四、对策探讨

1、明确财务管理目标

一个组织的财务管理目标决定于组织本身的目标。民间非营利组织与营利组织的根本区别在于，民间非营利组织是为了完成某一具体的社会使命而存在，而不是为了自身的生存而存在。民间非营利组织不以获取利润为目的，他们提供的服务是服从于某些公共目的和为公众奉献的。因此在对民间非营利组织的管理和财会人员进行上岗培训和继续教育培训时，一定要让他们明确自身的使命，从思想上认识到其有别于企事业单位财务的特点。

2、建立内部问责机制

完善法人治理结构和责任体系。一是建立健全法人治理结构即理事会、监事会；二是会计责任。完善民间非营利组织的财务战略目标，资金流动过程，财务管理手段，绩效评估机制等。在法定代表人、成员、从业人员、资助者、受益者、支持者、合作者等相关利害者之间建立问责关系和契约关系，比如资助者的回访机制，资助者和受益者的沟通机制，支持者、合作者的权利和义务明确机制等。通过完善机制的方法来规范内部管理。建立健全财务会计管理和内控体系。为了规范会计基础工作及财务运作，保护资产的安全、完整，提高会计信息质量，确保国家法规制度的有效执行，避免或降低各种风险，提高管理效率，实现组织目标，必须做到：一是建立财务会计管理体系，包括财务机构、财务人员、财务制度、财务计划、财务核算、财务控制、财务分析等；二是建立财务会计控制体系，包括内部牵制制度体系、一般要素控制体系（人、财、物）等方面。

3、加强支出费用的管理

组织收入是指民间非营利组织开展业务活动及其他活动依法取得的非偿还性资金。非营利性并不是说不能从事营利性活动，而是指其主要目的不是单纯从事营利活动，而是实现非营利宗旨，用企业的运营方式获取收入，为社会提供公益服务。由于民间非营利组织费用支出所注重的是社会效益，对于费用的管理，应当按费用的用途分为业务活动费用与管理费用分别进行。业务活动费用的管理应当从社会效益出发，通过规划与监督，保证最大限度地实现组织的社会使命。管理费用则应当厉行节约，尽可能控制管理费用占总费用的比重。

4、提高财务报告真实性

按照《民间非营利组织会计制度》规定，民间非营利组织财务报告三大主表为：资产负债表、业务活动表和现金流量表。应明确将财务报告向相关的个人、企业和单位提供，并接受社会的监督。民间非营利组织还应当向业务主管部门报告接受、使用捐赠和资助的有关情况，并应当将有关情况以适当方式向社会公布。同时建立财务监督和评价机制，实行年度财务会计报告制度。非营利组织的年度财务会计报告社会公众可以方便地获取。财务会计报告要经过内部和外部审计。管理人员的工资与福利要透明公开，接受群众监督。

完善民间非营利组织财务管理工作是一项复杂的系统工程，必须内外各方面进行统一协调，只有加强内外管理监督，才能不断地提升民间非营利组织的社会形象和社会认可度，发挥其重要的社会功能。

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近年来，广州城市化与城市现代化呈多元发展态势，城市规模不断扩张导致城市管理工作日益繁重。本课题研究目的是运用财务管理方法，对海珠区社区财务管理的问题进行疏导，趋利避害，有控有序，促进社区综合效益，实现社区各项工作的可持续发展的目标。本文研究广州市海珠区社区财务管理问题，利用已有的和新发现的财务管理理论推动社区财务管理建设。

国内外学者对社区财务管理方面的研究许多不同之处，如国外学者认为，政府应负责宏观调控，将具体事务交给社区组织和民间团体。社区财务管理趋向市场化的同时立法保障社区建设，非政府、非盈利组织成社会主体承担社区中介机构，进行社区财务管理。国内学者认为现阶段我国社区治理体制一个突出问题是：政府行政组织的角色及力量过于强大，社区自治组织的角色及作用过于弱小，一定程度上处于自治缺位的状态。所以社区财务管理只能通过完善社区内部制度规范业务的自身方面出发。

本课题的主要内容是如何解决广州市海珠区社区财务管理存在的问题。

2.广州市海珠区社区财务管理的现状与问题

2.1 广州市海珠区社区的概况

海珠区全区户籍人口总户数为33.71万户，总人口为96.72万人；常住人口为156.63万人，区辖内有18个行政街、257个社区居民委员会、44家社区卫生服务站（中心）、18个社区居家养老服务部17个社会福利单位及共计床位1797张。广东省省情调查研究中心的《广东省居民个人生活状况与主观幸福感调查报告》显示，在调查的55个县（市、区）中，海珠区居民幸福感最高。同时，全区已形成“社区牵头、物业配合、分类管理、居民自治、综合治理”的工作格局。

2.2 广州市海珠区社区财务管理的现状

海珠区社区经费来源有三个部分：一是政府拨付，其所占社区收入比例最大，主要用于行政性开支，由海珠区2010年国民经济和社会发展统计公报社会经济统计资料可知：全区全年在一般预算支出中安排街道各项经费60169万元。主要安排了居委会专职人员经费7789万元及居委会办公经费759万元，出租屋和外来人口管理支出6470万元等。政府拨付数额仍每年递增，但在日常运作中切实分配和用好这庞大的资金对本地社区财务管理发起更大的挑战。二是向本居住地区的居民和单位筹集，主要用于办理本居住地区公益事业所需的费用。三是社区居委会兴办的服务事业。

调查发现，从居委会的社区事业收入和经济收入中所收取的经费占总经费比重不大，但是分项多而零散，很难做到全区统一管理。这部分资金的收支是否合法合规，从收取的资金能否循环用到群众所需的地方，还有对这两笔经费的合理监管一直饱受争议。

2.3 广州市海珠区社区财务管理存在的主要问题

（1）社区专项资金缺乏整体规划

近几年，市、区一些部门把部分社会职能剥离给社区，导致社区工作加大，专项资金需要重新规划。但是大多数社区在专项资金的整体规划上，还没有一个科学、合理的定额标准和操作尺度，分配常常与实际需要存在一定的差距，造成部门之间不均。为了弥补专项资金不均的情况，有部门会以发展部门社区服务为由，获取专项资金，用于弥补正常经费不足；而可留用结余资金的不成文规定，使结余专项资金偏大的部门容易出现公款私存等情况。

（2）社区费用支出缺乏控制

社区日常费用开支包括社区人员工资补贴、环卫保洁工作费用、办公开支（含文印、水电、通讯等费用）、党报党刊征订、为群众办事（如更换路灯、维修下水道等）以及行政工作招待。而社区财务工作原则上要求行政零招待，杜绝香烟、礼品、礼券等支出。非行政性招待要注明招待理由，并做到限额控制，逐笔公开，接受居民监督。但实际上，能按要求做到的却少之又少。对于社区的费用支出特别是招待费、办公费、会议费、表彰费等普遍缺乏严格的控制标准，导致这部分支出每个月浮动性过高难以控制。

（3）社区自收资金收取随意性大

某办公楼前公共用地长期停放着私家车，附近有两个老旧小区并没有物业公司管理，私家车则由一名居委会雇用的“看车人”保管，每辆车每月收费300元，虽然没有超过物价部门的有关收费规定，但是该收费行为是否得当，没有发票只有一张停车卡和一张盖有居委会章的收据是否会导致合法税收流失。个别社区还有以精神文明赞助费、社区服务管理费、户籍管理费、计生管理费等趁机“创收”现象。

（4）社区固定资产管理缺乏对口分级管理

社区日常使用固定资产数量不多，流动性低导致资产被疏忽管理。在一社区固定资产账簿中，仅仅简单地登记了固定资产名称、购置年月，并没有对固定资产进行进一步的资料描述现实状况，造成会计数据不实。同时存在固定资产支出私有化现象。固定资产也没有按照实际需要分耐用程度和价值高低进行盘点和定期维修管理，久而久之造成资产的流失。

3.广州市海珠区社区财务管理存在问题的原因分析

3.1 社区财务管理制度缺失

一方面，从定义上看，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。它的日常业务操作不像国家事业单位有具体、统一的办理口径，也不适用事业单位和独立社会组织的相关法律，日常工作中依照更多的是业务建议和服务指引。

另一方面，社区没有建立起细致规范的经费资金划分制度、费用支出审批报销制度以及固定资产管理制度。而且社区之间也存在各层面差异，财务管理制度建立进程存在深浅不一。日常工作仅靠以往粗糙的处理方法必然会模糊职能，错乱岗位间的责权利，不利于社区对资金资产进行监督和服务业务成效考评。

因此，有理由认为财务管理制度缺失是引发社区财务问题的根本原因。

3.2 财务管理内部控制执行不严

从社区一致的管理基调上没有配合制度执行监督或执行控制不严，延伸出业务操作不合规、控制不得力问题。区内只有少数社区居委会会配备专业会计人员负责日常会计工作外，开支坚持主任“一支笔”审批制不利于他们在处理好社区多项职能的同时做到财务工作细致化、标准化。费用支出在审批过程没严格经讨论征求多方同意，居民理财小组监管度不高。社区没有完善内部审计，有关部门在检查时只针对制度的制定情况，忽略了其执行情况和执行效果，这样加剧了问题产生后无人改进的恶性循环境况。

因此，有理由认为会计基础工作薄弱、审批过程不严，内部缺乏有效检查是严重制约社区的内部控制执行和资金实施效率的主要原因。

3.3 资产管理方法欠佳

固定资产具有价值高，使用周期长、使用地点分散等特点。社区没有针对使用周期长短不一，维护保养需求不同的设备和资产进行点对点分级管理，做到动态变化能在固定资产账簿中予以披露，固定资产像房屋、院落等建筑物还好说，对于轻便的灵巧物品就不好去管理，造成资产管理漏洞导致资产流失更加普遍。

因此，有理由认为社区固定资产管理缺失，是由于没有应用合适的资产管理方法和遵循应有的资产分级对口管理。

3.4 缺乏切实有效的监督机制

对于设立民主理财制度和开展社务公开化的社区，其目的在于使社区财务管理工作置于社会和群众的监督之下，控制不合理开支，缓解社区关系。但监督工作并未达到预期，普遍表现为：一是作为监督主体的民主理财小组业务素质偏低，存在无力按规定要求开展监督工作。二是许多居民参与意识淡薄，不少地方的社区管理工作基本上停留在政府发动、组织、安排的状态，没有调动居民群众共同参与的积极性，使得广大居民对公共事务关心较少。三是社务公开没有统一的信息标准，必须公开什么，什么时候公布，没有征求居民代表意见，社区间公布信息可对比度不高。

因此，有理由认为社区财务管理不仅内控重要，外在切实的监管机制更是发现社区先存问题，促进社区良性循环的重素。

4.广州市海珠区社区财务管理问题的对策研究

4.1 完善社区财务管理制度

海珠区街道社区可以根据有关法律、法规及文件精神，针对社区财务管理中存在的问题和实际操作、运行中出现的情况进行细致的研究，完善相关财务管理规定。

有专业会计处理能力的社区，可实行独立核算和“钱账分离、日清月结、项目审批、定期审计”的财务管理制度；没有能力配备的社区可以联合邻近社区实行会计业务，社区所有财务活动必须遵守有关财政法规、行政法规和有关财务制度的规定。严格执行资金使用和费用支出的审批权限和审批流程。规范财务手续，社区经费原则上实行先商议、再审批、后使用。各类报销单据应写明用途，并有三人签字（即经手人、证明人、审批人）。严禁先支后批、白条报销。固定资产坚持先入库后领用，先鉴定后报废、先报废后申购的原则，规范固定资产制度。

4.2 责权利结合执行内部控制

执行社区内部控制的目的是为了保证财务管理工作到位，减少业务误差。采取方法是依据内部控制的内容确定关键控制点。

社区财务管理主要有三方面内容：一是经费资金，二是费用支出，三是固定资产。执行步骤可有：社区内部控制的起点可以从主动依法维护居委会财产权，保证经费来源开始。财产进入社区后，通过内部控制的关键控制点具体细分为：经费资金的划分，调度，使用环节；社区的经费支出审核和报销环节；固定资产的购入、报废手续及清查环节。以固定资产为例，各社区财产负责人为固定资产管理的责任人，建立固定资产台账。在购置设备单位价值在500元以上，由使用单位提出书面申请并填写固定资产购置申报表，审批后由街党政办按政府采购相关规定进行购置。社区所占有、使用的固定资产每两年由社区财务小组进行一次全面清查。小组成员由街纪委、社区负责人、财务人员等组成。清查结果要及时报告分管领导和行政主要领导。对在清查中发现的盘盈盘亏情况，要及时查明原因，提出处理意见。

对权利责任实施控制，居委会可以针对岗位责任与利益挂钩，过失与处罚对等这两点开会讨论并制定《财务管理责任追究办法》。对管理不善、使用不当造成的固定资产损失，由财产使用社区及当事人以书面形式说明情况，并提供必要的证明材料。根据其情节轻重给予批评教育，并处以损失价值的10%-30%罚款。

4.3 建立财务管理绩效考评

社区财务管理绩效考评是通过把财务工作量化后评级定性，根据考评后反馈的结果优化财务处理流程，提高资金资产使用效益，开源节流形成良性工作成效。建立的步骤可有：由居民委员会开会征求意见，起草《社区财务管理考核细则》、《财务管理工作奖惩办法》等规定。

现以居委会主任的绩效考核为例进行说明。具体做法可以从规定绩效考核的时间间隔和考核内容开始，分为月度、年度考核，月度考核由关键业务绩效指标、管理成效指标、出勤三个要素构成。这三要素一方面会呈现居委会主任工作成效并能作为实施奖惩的依据。然后主任应根据关键业务绩效指标、管理成效指标制定个人工作计划和指标方向，考核指标主要为：财务规划、调整按时开展及完成率，各项费用支出合理性、准确性，固定资产管理满意度等。

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关键词：NGO；突发事件；应急管理

在西方发达国家，NGO已经成为政府、市场之外最重要的部门，在社会各领域发挥着非常重要的作用。随着社会的发展和进步以及NGO自身不断的发展和壮大，我国NGO也开始在环保、社会救助、教育等诸多领域发挥着重要作用。尤其是在汶川地震、舟曲泥石流等突发公共事件中，许多NGO都在第一时间内做出反应并积极行动，并且发挥了重要的作用。本文将从对NGO在参与突发公共事件应急管理中所呈现出的特征出发，分析NGO在突发公共事件应急管理中的作用。

1 NGO在参与突发公共事件应急管理中的特征

NGO作为一种社会组织，既有政府部门不具备的灵活性，也不同于以营利为活动目的的市场组织，在参与突发公共事件应急管理中NGO呈现出了其独特的特征。

1.1 联合行动迅速

虽然众多NGO的规模不一、注重的领域也不同，但是NGO之间有着相同的利益，因而会出现政府部门以及市场组织中所常见的利益博弈和竞争现象，这使得它们能迅速地投入到突发公共事件中各自活动的领域，并且主动的联系、协调。汶川地震发生的当日，多背一公斤、NGO发展交流网等约20家基于华南地区的社会组织发出紧急呼吁，呼请社会组织参与“5・12”地震援助行动，三天内有120余家社会组织响应行动。

1.2 社会参与广泛

NGO是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性组织，每一个NGO都有各自活动的领域和地域，都有各自的受众群体，因而能够在短时间内迅速动员社会各个行业的个人、组织加入到突发事件的应急管理中来。除了在社会组织之间，不同部门的合作也很频繁，如在汶川地震中，李连杰壹基金联合腾讯、搜狐、淘宝、天涯、空中等众多网站联合发出捐赠呼吁；国际国内红十字系统发动专项救灾行动，百度搜索、工商银行等一路为信息和捐款开放绿色通道。受灾当地的自救和互助同样明显，许多志愿者就是灾民本身。

1.3 资源动员有力

虽然NGO不如政府有强大的财政支持，但是随着NGO自身规模的壮大以及社会公信力的不断提高，NGO能在公共事件发生以后迅速地动员大量的人力和物资资源。在汶川地震发生后的第二日、第五日、第七日、第十四日，在民政部统计范围内的社会捐款，分别达到6500万元、31.75亿元、89.45亿元、308.76亿元，其中，红十字会体系接到的捐赠接近1/5。这组数据不仅体现了社会资源动员的能力，并且显示出社会动员力随时间快速上升的强有力态势。

2 NGO在突发公共事件应急管理中的作用

突发公共事件应急管理是政府公共管理的重要内容，但是随着社会的发展，很多NGO也开始广泛地参与进来，并且发挥了重要的作用。

2.1 快速参与、高效救援作用

NGO是民间组织，不同于政府部门开展活动必须依照严格的程序，因而在应对突发公共事件时有着更强的灵活性。NGO能在灾害发生后的最快时间做出反应和评估，以高度的社会责任感和以人为本的慈善精神，果断决策，灵活应变，主动迅速地参与救援工作；同时，由于社会组织的工作宗旨和组织网络有效地避免了政府传统的由上至下的工作模式，可以保证救援工作能够快速反应、快速动员、快速行动，这在突发的公共事件中具有高度建设性的作用。

在具体的救援活动中，很多NGO要直接面对灾民，有针对性地对在突发公共事件中受到影响的人进行救援和帮助，将物资送到最急需却不容易得到物资的人群手中。在汶川地震中，各社会组织在救援过程当中，均本着各自的宗旨，富有成效地调配及使用组织自身资源，兼顾工作的灵活及弹性。而灾民同时也接受了最急需，最高质量的救援。另一方面，在应对突发公共事件（如：地震、泥石流等）中政府虽具有权威资源和专业人才，但其不可能面面俱到、滴水不漏，此时社会组织因其具有的特定定位和宗旨使得它能够在各专业领域协助政府相关部门，甚至先于政府和社会首先发现问题，解决问题，发挥自己的独特作用。

2.2 协助、弥补政府工作的作用

在突发公共事件中，尤其是像“汶川地震”之类的重大突发公共事件中政府应该要承担起主要的责任，但是由于政府决策的有限性等诸多因素影响，政府不可能顾及到社会的各个方面，因而需要其他部门的参与和协作。以经济利益为活动目的的市场组织很容易在活动中忽视公共利益，而NGO刚好可以弥补这一缺陷。同时很多突发的公共事件对专业知识、专业设备以及专业组织的要求越来越高，任何单一部门和个人都无法知道，应该花多少钱、保持多大规模的储备、维持多长时间的关注才是足够的，而单纯依靠政府显然是远远不够的。因此，一个自由发展并蕴含足够知识和资源的社会，一个由广泛的民间力量支撑起来的应急体系，才是真正有效的突发公共事件应急管理的制度安排。如果说政府的巨大作用更多地呈现为“刚性”，社会组织则像涓涓细流那样，润物无声，而且水利万物而不争，其作用更多的是一种韧性，它是中国社会充满活力和张力的重要体现。

2.3 社会监督作用

无处不在的NGO成员和志愿者不仅肩负组织赋予的特殊使命，同时也着眼于对事发地区各类赈灾资源使用情况的公平性、公正性、有效性的监督，对政府的行为以及官员和企业在救灾中的行为以及各项物资的分况，形成了严密的监督。他们构成了社会监督体系最主要最核心的部分之一，甚至有些社会组织的日常工作就是记录和监督各单位及人员的救灾工作。他们与新闻媒体合作，形成监督的合力。社会组织还积极配合政府使各种真实信息公开化、明朗化，将有效信息第一时间传达给灾民和外界，切断了谣言的传播，稳定了公众心理。

同时我们也注意到，在另外一个层面，不同于政府发放赈灾物资的方式，社会组织有对捐赠人负责以及实现捐赠人特定愿望的责任，其更关注的是区分对象，直接送达。这种“领域分工”模式，与政府的“地域分管”模式显然不同，这使得各社会组织在使用募集到的赈灾物资时要确保捐赠物资的流向透明，确保捐助者的愿望能够得到落实，固社会组织从某种程度上形成了自我监督与社会监督相结合的工作模式，对自身工作和有关部门的关系形成了制约。

2.4 精神鼓舞作用

在面对突发公共事件时，民众不仅遭受着物质损失、身体的伤害，同时精神也遭受着巨大的影响。这不仅不利于政府部门合理地应对突发公共事件，还有可能会影响社会的稳定。而NGO在其活动过程中不仅对政府部门的进行协助和弥补，还通过传播公益理念、倡导公益思想，极大地整合和动员社会资源，提高社会凝聚力，振奋了社会精神，坚定了社会信心。同时大量的NGO组织都有着各自专业的重点关注领域，能对事发地区和受众群众进行专业的心理辅导，帮助灾区民众恢复生活信心，给灾区和全社会笼罩在受灾阴霾下的人们以极大的精神鼓励。同时，社会组织的成员绝大部分来自民间，他们与群众有着天然的联系，所从事工作的公益性和人道主义性也决定他们必然要与灾民站在一起，给予灾区群众最直接最有力的帮助和关爱。他们为灾区提供的不仅仅是物资、设备，更是作为一个个真实的人，在灾难发生的时候与当地群众感同身受，携手共肩，战胜灾难。

3 关于促进NGO更好地发挥作用的建议

虽然NGO在我国已经开始逐渐参与到社会管理的许多领域，诸如：环保、教育、医疗等，但是，目前我国的NGO还处在发展的初级阶段，大都存在着组织规模小、募集资金难、社会公信力不足、与政府部门的合作机制不畅等问题。为了更好地发挥NGO在突发公共事件应急管理中的作用，我们提出以下建议：

3.1 政府要改善社会组织发展的制度环境，畅通与NGO的合作机制

社会组织的兴起，是市场经济发展趋势和社会发展需求的必然产物。随着社会的不断发展和进步，我国的NGO也获得了长足的发展，但是我国关于NGO的相关制度供给却出现了相对滞后的现象，很多事项都缺乏制度保障。

首先，政府应该要以立法形式确立NGO的社会地位，界定政府部门与NGO的明确关系。过去政府和NGO之间的合作都是通过行政命令的形式来实现的，为促进NGO更好地发挥作用，政府应该要理顺两者之间的关系，明确权责关系，从制度上确为政府和NGO之间建立积极配合、互动合作、相互依赖的伙伴关系提供保障。其次，由于目前我国的NGO大多还处于发展的初步阶段，很多NGO在发展过程中都面临着资金不足等困难，政府在政策上应该要对NGO予以相应的支持，应尽快完善资金募集和管理制度、NGO税收财务制度，为NGO的发展提供相应的物质和政策支持。最后，完善对NGO的监督和管理制度也是非常重要的。目前我国众多的NGO中非常成熟的不多，因而政府应该尽快建立和完善对NGO的监督和管理制度，确保NGO的活动不违背其建立的宗旨，在活动中协助和支持政府部门，维护公共利益；促进NGO工作的透明，提高社会对公益事业的信心，提升NGO的社会公信力，并且努力打造具有影响力的公益品牌。改善NGO发展的制度环境，使之有法可依、依法行事，对于其发展壮大、行动规范化有着非常重要的作用。

3.2 NGO应完善自身组织结构，加强自身能力建设

尽管NGO在参与突发公共事件的应急管理中反应迅速、资源动员力强，但不可忽视的是，中国的社会组织还处在发展阶段。它们有敏锐的感知，但是大多在行动、组织、专业等方面，没有成熟的经验；它们有广泛的联合，但是没有制度性的合作形式或者组织上的联盟，这些构成NGO作为社会部门行动上的制约。

首先，NGO应该加强自身的组织结构建设，完善自身的运作机制。成熟的组织结构是一个组织正确开展活动的必要前提，NGO应该完善志愿者管理制度、财务管理制度以及活动开展管理制度，并且要明确组织内部各部门的权责关系，为NGO更好地开展活动提供组织保证。其次，NGO应该要注意提高自身的能力建设。在应对突发事件时，经常会用到很多专业知识，如：搜救知识、心里辅导知识等，所以NGO在平时的发展过程中应该要注意提高人员的能力建设，提高人员的素质，使之具备必备的专业知识，提高NGO应对公共危机的能力。最后，NGO应该要加强与其他NGO之间的合作。大多数NGO都是不以盈利为目的的组织，这使得它们能更容易相互合作；同时由于每个NGO都有各自侧重的领域，而在突发公共事件的管理过程中往往要涉及很多领域的知识，所以加强NGO之间的合作和协作也是十分重要的。

4 结语

尽管反应迅速、资源动员力强，不可忽视的是，中国的NGO还处在发展阶段。它们有敏锐的感知，但是大多在行动、组织、专业等方面，没有成熟的经验；它们有广泛的联合，但是没有制度性的合作形式或者组织上的联盟。这些构成社会组织作为社会部门行动的制约。不过，很多组织在经历了自身的发展困境之后，已经有了越来越理性的认知；同时，政府和社会也开始注意到NGO可以发挥的巨大作用。我们相信，随着社会的进一步发展和进步，NGO将在更多的领域发挥着更加重要的作用。

参考文献

［1］埃哈尔・费埃德伯格．权力与规则――组织行动的动力［M］.上海：上海人民出版社，2005：75．

篇4

摘 要 近年来,我国频发重大自然灾害,在救灾过程中仅仅依靠政府的力量是不够的,还应该充分发挥非政府组织的作用。本文以“汶川大地震”为例首先概述了非政府组织的概况,其次说明了非政府组织在救灾中的作用,接着提出了非政府组织在救灾中存在的问题,最后根据问题提出了一些对策。

关键词 非政府组织 社会救助 权利保障

近年来我国自然灾害频发,如2008年初的南方暴雪灾害,2008年5月12日的“汶川大地震”,2010年4月14日的青海玉树地震灾害等都给人民的生命财产造成了巨大损失,在这些重大的自然灾害面前,除了政府的力量和群众自救,非政府组织也发挥了巨大的作用。那究竟什么是非政府组织呢?

非政府组织(NGO,即Non-Governmental Organization),意指政府以外的社会组织,一般并不包括企业。与其大体相同的称谓还有非营利组织(NPO,即Non-Profitable Organization)。“非政府组织”和“非营利组织”虽然界定的角度不相同,前者强调同具有强制力的政府的区别,后者侧重于同非公益企业的区别,但是范围大体相同。如果将政府组织认为是第一部门(公共部门),企业是第二部门(私人部门),非政府组织或者非营利组织其实也就是近年来比较热门的所谓“第三部门”,还有的将其称为 “民间组织”。根据通用的标准,一般认为非政府组织有六个特性,即正规性、民间性 、非营利性、自治性、志愿性和公益性。非政府组织在治安管理、环境卫生、社会福利、计划生育、慈善事业、信息提供、社区服务、特殊人群的教育、老年人照顾、学术研究、文化发展等多项社会管理职能方面起着极其重要的作用。根据民政部门《2008年民政事业发展统计报告》的数据,2008年在我国登记的各类非政府组织共有23万个,比上一年增长了8.5%。

一、非政府组织在救灾中的作用

(一)积极救援作用

非政府组织以极大的热情投入到抗震救灾和灾后重建中去。比如,被誉为“中国首善”的陈光标率领中国首支自发抗震救灾队伍,由60台挖掘机等大型工程机械组成的抢险突击队抵达绵阳、北川一带,展开了大规模救灾行动。自然之友、绿色和平、绿家园志愿者等在地震次日联合发起“小行动+许多人=大不同”的抗震救灾行动,号召公众“有钱出钱,有力出力”,为灾区人民提供帐篷、手动发电装置、常规药品等物品,一天之内便有来自北京、云南、贵州、广西等地的近30家民间组织加入。南都公益基金会发出“中国民间组织抗震救灾行动联合声明邀请函”,号召大家抗震救灾、十万火急、万众一心、众志成城。在这次救灾行动中,中国政府没有感到形单影只,因为非政府组织的行动无论是在声势还是在实效上,都形成了对政府的有力支援。

(二)社会宣传作用

非政府组织是救灾减灾信息重要的社会宣传渠道,及时有效灾情及前线情况,能有效整合民间组织救灾力量资源,这也是减轻灾害损失的关键因素。“汶川地震”发生后,在数家机构的倡议下,全国数十家草根公益组织共同组成松散型的民间团体震灾援助行动小组,并成立“5•12民间救助服务中心”和“社会组织救灾信息服务中心”等门户网站以及“民间组织救灾特刊”一些电子刊物,为NGO和志愿者有序参与四川的抗震救灾活动提供救助信息服务。非政府组织数量庞大、扎根于社会基层、扎根于某些特定人群、成为对灾民和自身在抗灾过程中如何防震减灾等知识宣传重要的渠道。陕西省妇联研究室及红凤工程志愿者协会组织编印了《地震自救知识手册》、《地震救护人员手册》等刊物,对灾民更深一步了解如何防灾和抗灾起到了很好的效果。

(三)社会监督作用

非政府组织对于政府救灾政策的实施起了协助和监督作用。非政府组织由于同受灾群众保持密切的关系,可以作为传达民情的重要渠道,反映灾民的愿望和意见,影响政府政策和计划以使其更适合灾民的需要。非政府组织参与整个救灾过程,通过各种大众传媒对救灾的实施情况进行报道,对政府有关工作计划的实施能起到监督作用,从而保证了救灾计划的有效落实。

二、非政府组织参与救灾存在的问题

在我国,非政府组织参与灾害救助工作还处于初期阶段,存在较多问题,主要表现在四个方面:

(一)非政府组织志愿者的合法权利缺乏保障

志愿者群体为社会做出了贡献,自身的正当权益理应受到法律保护。但我国法律并未对非政府组织,志愿者以及志愿服务对象之间权利与义务关系做出明确规定,志愿者维权处于一个尴尬境地。2008年6月,某志愿者在为四川灾区运送捐赠物资途中发生意外,需要巨额的医疗费用,却被告知因为缺乏相关规定而不能得到民政部门的补助。随着建设公民社会的推进以及民众参与志愿活动热情提高,在未来的救灾工作中志愿者权益保护问题将会更突出,不利于形成科学合理的灾害救助制度。

(二)非政府组织救援活动缺乏组织管理

救灾工作是一个系统工程,需要科学的计划和有效的管理。而大量非政府组织缺乏对救灾活动有效的管理,救灾工作存在混乱无序的现象。例如,在灾区人民心理救助方面,一些非专业的非政府组织和志愿者盲目参与心理干预,由于缺乏相关的专业技能,心理干预并没有取得应有的积极效果。甚至还有部分非政府组织的志愿者打着“公益”旗号谋取私人利益。在成都NGO备灾中心就出现了个别志愿者借工作之利侵吞救灾物资的现象,在社会中造成了极坏的影响。救援活动缺乏管理,一方面,造成了社会资源的浪费,降低了救灾工作的效率;另一方面,损害了非政府组织在社会民众中的形象。

(三)非政府组织社会影响力较弱

我国非政府组织大多处于初期的发展阶段,能够动用社会资源很少,社会影响力较弱,限制了非政府组织救助活动的开展。在这次地震救灾工作中,兴起了一批“草根NGO”组织,由于缺乏多样化的资金筹措手段,非政府组织往往预算不足,甚至出现了志愿者“自掏腰包”,用自己的积蓄作为救援活动经费的现象。从长远看,这种现象阻碍了非政府组织发展壮大,不利于形成非政府组织参与灾害救助的良性循环制度。非政府组织社会影响力较弱还表现在其缺乏广泛的,深层次的社会认同。在发生公共危机时,多数民众捐款首先考虑的是政府部门而不是非政府组织。民众对于非政府组织能否把募捐到的资金真正用于救灾工作中也存有质疑。

(四)非政府组织成员业务素质较低

“汶川大地震”发生后,人们参与志愿服务活动的热情空前高涨。一些志愿者在没有做好充分的计划和准备的基础上,盲目参加救援行动,结果不仅不能有效开展救援,甚至连自身安全都成为了问题,一定程度上影响了灾害救助工作的有效开展,以至于四川省政府相关部门发出公告“劝退”志愿者,呼吁没有专业救援特长的志愿者不要盲目前往灾区。

三、促进救灾中非政府组织发挥作用的对策

(一)立法机关应该加快制定相关法律法规

首先,明确非政府组织在灾害救助中的地位和角色,完善其参与灾害救助的法律依据,并依法加强对非政府组织管理。其次,规定志愿者在实施志愿服务过程中的权利和义务,保护志愿者合法权利,建立志愿者维权机制。法律的制定将使更多的人在思想上接受志愿服务的观念,对于进一步推进非政府组织的志愿服务制度建设具有重要意义。

(二)改革社团登记管理制度

打破非政府组织双重管理的局面,适当放宽参与志愿服务的非政府组织注册登记条件,降低登记门槛,促进非政府组织法制化进程。对涉及到社会福利、社会救助慈善类的组织,民政部可以作为他的业务主管,在登记注册方面尽可能简化手续,在他们成立初期还要给予必要的扶持和支持。深圳市在修改社会团体登记条例的试点工作中,就简化了慈善类、公益类、社会服务类组织的登记注册手续,同时规定凡是民间组织能够从事的社会服务,政府不再举办,以促进非政府组织发展。

(三)完善激励机制与监督机制

首先,政府应该建立全国统一的志愿者管理体系,组织相应的培训和资格认定,完善志愿服务登记备案制度。同时设立专门的机构对非政府组织进行管理,改变“重登记,轻管理”的现象。可以考虑在现行的民政部门民间组织管理系统基础上,筹建一个独立于民政部门之外,直接隶属于国务院的民间组织监管委员会。其次,在加强对非政府组织的监督管理基础上,建立志愿服务活动的反馈系统,采用科学合理的测评手段评价非政府组织及其工作,并对优秀的非政府组织、突出的志愿者予以荣誉上以及物质上的肯定。

(四)建立合作与互信机制

政府与非政府组织应充分分享和交流信息,加强沟通,扩大互信,相互取长补短,形成良好的合作氛围。首先,政府应转变观念,正确认识非政府组织参与灾害救助的必要性,为非政府组织开展救灾活动提供支持和便利。同时,非政府组织也应该积极了解救灾工作的需要,积极配合政府对救灾工作进行有益补充,主动向政府主管部门汇报工作进度,努力争取政府部门的信任。其次,加强与国际、国内相关组织的交流与合作,借鉴其他成功志愿者组织先进的管理经验和组织体系,提高自身综合服务能力。

(五)加强自身制度建设

提高志愿服务水平非政府组织需要建立科学的制度体系。目前对于非政府组织参与灾害救助影响较大的制度主要有四个方面:首先,健全财务管理制度,制定严格的经费管理程序,对经费使用情况进行公示,提高资金使用的透明度,加强民众对非政府组织的认同。其次,建立培训制度,通过专业培训使志愿者具有一定的专业知识和技能,提高志愿者对于志愿服务工作的认识,端正志愿服务动机,培养志愿者正确的志愿服务态度。再次,建立多样化筹资制度。争取企业的赞助和支持;向基金会申请专项活动支持;向社会民众募集善款;还可以考虑有限的商业化运营以获得活动经费。最后,完善监督反馈机制。对参与灾害救助中效果进行评估,积极对救援活动进行总结和反思。

参考文献:

[1]廖云芬,杨国栋.关于非政府组织有效参与灾后重建的思考.决策与信息(财经观察).2008(9).

[2]汪莉.非政府组织发展困境的制度性因素分析及制度重构.中国行政管理.2009(2).

[3]王名.改革民间组织双重管理体制的分析和建议.中国行政管理.2007(4).

篇5

【关键词】 慈善组织;会计法规体系;设想

一、我国的慈善组织及其运行模式

(一)慈善组织的概念

由于《慈善法》尚未出台,我国至今没有统一的“慈善事业”及“慈善组织”的概念。根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条,“公益事业是指非营利的下列事项:(一)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动;(二)教育、科学、文化、卫生、体育事业;(三)环境保护、社会公共设施建设;(四)促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。”根据《中国慈善事业发展指导纲要(2006-2010年)》,“广泛开展以公民、法人和其他社会组织自愿捐赠资产和劳动,为扶贫济困、安老助孤、帮残助医、支教助学等慈善事业奉献爱心的活动,是中华民族传统美德和人类社会文明的重要组成部分。”笔者认为:“慈善事业”是公民、法人和其他社会组织所从事的救助灾害、救济贫困、安老助孤、扶助残疾人及社区福利等的非营利的活动,是公益事业的组成部分。“慈善组织”是指以慈善事业为主的组织,包括公立慈善组织、民间慈善组织,如孤儿院、养老院、残疾人培训学校、福利院等。

(二)慈善组织的运行模式

目前我国慈善组织的运行体现管理模式社会化、出资主体多元化的特点,形成了国家、集体、社会团体、个人(国内外)多渠道、多形式兴办和管理的格局,概括起来主要有以下几种运作模式:

1.公办公营,即政府出资、政府机构经营。在我国,各级人民政府包括省、市、街道、镇等都有直接投资举办的各种公益福利性质的机构,其体制属于事业单位,专职工作人员的编制、工资由国家编委核定和国家财政负担。这种“慈善组织”是中国特有的模式。

2.公办民营,即政府出资、民间机构经营。政府主管部门采取产权与经营权分离的方式,通过公开招标,由一些有管理经验、服务质量比较好的民间慈善机构经营。如温州市红景天养老院,由街道开办,公开招聘经营管理人员。中标方在满足五保、特困老人入住(政府给予补贴)的前提下,招收交纳费用的老人入住,享受政府社会福利机构所有优惠政策。期间,经营者以租金形式向主管部门上交部分利润。

3.民办公营,即民间组织出资、运行模式行政化。目前我国规模较大的民间慈善组织都具有很强的官方色彩,从慈善组织的创办、领导者、框架体系、组织行为及价值取向等无不与各级政府密切联系。如中华慈善总会、中国残疾人联合会、中国红十字会等大型民间慈善组织。这些慈善组织名义上属于民间性质,但其“民间”性主要体现在运作资金的来源上,政府通过这种形式筹集来自民间的资金,然后进行统一分配,实际上承担和履行着政府的部分职能,是政府社会保障、社会福利体系的“财源补充”。

4.民办民营,即民间组织投资、民间组织经营。这类组织是真正意义上的民间慈善组织,是独立于政府和市场的第三部门,具有自愿性、民间性、社会性等特征。民间慈善组织可以协调化解社会矛盾,维护社会和谐,是政府失灵、市场失灵的有效弥补。目前我国民间慈善组织已成为慈善事业发展的新兴力量。

5.混合模式,即政府与民间共同出资、联合经营。近年来,各级政府一方面不断增加对基础性、示范性社会福利机构建设的投入,另一方面积极创造条件,通过改制、承包、租赁、合伙联营、股份经营等多种形式,鼓励、吸收各类资金投资社会福利事业。

二、慈善组织会计的相关法律规范及国际惯例

(一)慈善组织的会计法规体系现状

慈善组织会计属于非企业会计,目前慈善组织按所有制成份不同分别执行不同的会计制度:

公办的慈善组织(或称社会福利事业单位),进行事业单位法人登记,执行1997年5月28日颁布、1998年1月1日起试行的《事业单位会计准则(试行)》,其中第五十三条规定:全国统一的《事业单位会计制度》,由财政部根据本准则制定。行业特点突出的事业单位会计制度由财政部会同主管部门制定。相关法规有:2004年6月27日颁布并施行的《事业单位登记管理暂行条例(修订)》;2005年4月15日、2006年1月1日起施行的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》;1996年10月22日、1997年1月1日起施行的《事业单位财务规则》等。

民办的慈善组织,可进行社会团体、民办非企业单位或基金会法人登记,执行2004年8月18日颁布、2005年1月1日起施行的《非营利组织会计制度》。相关法规有:1998年10月25日并施行的《社会团体登记管理暂行条例》、1998年10月25日并施行的《民办非企业单位登记管理暂行条例》、2002年12月28日、2003年9月1日起施行的《民办教育促进法》、2004年3月5日、2004年4月1日起施行的《民办教育促进法实施条例》、2004年3月8日、2004年6月1日施行的《基金会管理条例》等。

(二)慈善组织会计的国际惯例

在西方国家,由于非营利组织的不断发展和服务范围的不断扩大,其会计体系也越来越复杂。以美国为例,美国的非营利组织分为公立组织和私立组织,分别由不同的机构进行会计规范。公立非营利组织会计由政府会计准则委员会(GASB)制定和,属于政府会计的范畴;私立非营利组织会计由财务会计准则委员会(FASB)制定和。财务会计准则委员会有关非营利组织会计规范的公告构成了美国非营利组织财务会计的框架体系,主要有:(1)财务会计概念公告第4号《非营利组织财务报告的目标》;

(2)财务会计准则第93号《非营利组织折旧的确认》;(3)财务会计准则第99号《非营利组织折旧确认准则生效日期的推延》;(4)财务会计准则第116号《接受捐赠和捐赠的会计处理》;(5)财务会计准则第117号《非营利组织的财务报告》;(6)财务会计准则第124号《非营利组织的投资会计》;(7)财务会计准则第136号《其他组织将募集或持有的捐赠资产转交给非营利组织或慈善信托机构》等。

美国财务会计准则委员会将非营利组织定义为“符合以下特征的实体:(1)该实体从捐赠者处获得大量的不要求得到同等或成比例回报的资金;(2)该实体经营的目的并不是为了赚取利润;(3)该实体不存在营利组织中的所有者权益问题。”非营利组织既包括大型组织,如美国红十字会,也包括小型组织,如宗教组织、卫生和福利机构、教育机构等。从美国财务会计准则委员会对非营利组织的定义看,指的是私立非营利组织,与我国民间非营利组织的定义比较接近,但有两点不同:第一,美国的私立非营利组织大部分为慈善组织,从数量和规模看,美国的慈善组织整体规模宏大,资金实力雄厚,民众参与程度非常高,形成了政府部门、营利部门、非营利组织三足鼎立的格局。而我国民间非营利组织的范围广泛,包括社会团体、基金会、民办非企业单位等,慈善组织只是其中的一小部分。第二,美国的慈善组织都是私立的,且其运行可以独立于政府之外,政府一般不直接干预慈善组织的内部管理和运作,而我国的慈善组织与政府机构有着千丝万缕的联系。

三、我国慈善组织会计的困境

(一)会计主体身份混乱,交叉重复,甚至缺失

1.民办非企业单位与企业界线不清。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第四条,民办非企业单位不得从事营利性经营活动。但各种法规都没有具体界定哪些机构才算是“非营利性”的,造成“营利性”与“非营利性”之间难以区分。比如养老机构是应归属于社会福利机构还是归属于老龄产业,并没有法律依据,各地理解不同,处理各异,目前我国养老机构存在企业登记、民非企登记和事业单位登记三种登记办法。

2.民办非企业单位和事业单位区分不开。《事业单位登记管理暂行条例(修订)》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》的主要区别在资金的来源上,公办的慈善组织资金来源于国家,是国有资产,进行事业法人登记,否则就是民非企登记。这种按所有制划分的法人登记制度在慈善组织出资主体多元化的社会环境下,法人登记有多重选择,既可以作事业法人登记,也可以作民非企登记,没有统一的标准。

3.“双重管理制”造成许多慈善组织无法合理登记。相当部分慈善组织因找不到主管单位而无法进行民非企登记,只能作企业登记,有的干脆不作登记。

(二)会计制度不统一,运用混乱,规范不到位

慈善组织现行的会计制度是按所有制和行业类别来划分的,这种会计法规制定导向的定位已经不适应慈善组织的发展了。由于慈善组织运作模式多样化,冲破了行业界限、地域界限及所有制界限,慈善组织已经无法从现有的会计制度体系中准确找到其适用的会计制度。如政府与民间机构共同出资兴办的慈善组织,应该执行哪种会计制度,没有法律依据。目前的操作是:视登记性质而定,作事业单位登记的,适用事业单位会计制度;作民非企登记的,适用非营利组织会计制度,没有统一的标准。

此外,目前的会计规范满足不了慈善组织的需要。由于没有专门针对慈善组织的会计制度,慈善组织发生的会计事项只能从其他相关的会计制度中去寻找处理办法。一方面不系统,另一方面有疏漏。比如《事业单位会计准则》第三十七条规定“事业单位取得的投资收益、利息收入、捐赠收入等应当作为其他收入处理”,把捐赠收入作“其他收入”的会计处理办法与慈善组织资金来源很大部分是捐赠收入的特征不相符合。又比如特殊教育机构执行《民办教育促进法》,第五十一条“出资人可以从办学结余中取得合理回报”,但在《非营利组织会计制度》里找不到相关会计处理的规定。

(三)违背“可比性”会计信息质量要求

同样是慈善组织,由于注册身份不同,执行不同的会计规范,造成相互之间会计信息缺乏可比性:一是会计目标不一致。《事业单位会计准则》第十一条规定:会计信息应当符合国家宏观经济管理的要求,适应预算管理和有关方面了解事业单位财务状况及收支情况的需要,并有利于事业单位加强内部经营管理。《非营利组织会计制度》第八条规定:会计核算所提供的信息应当能够满足会计信息使用者(捐赠人、会员、监管者等)的需要。二是会计计量基础不同。《事业单位会计准则》规定各项财产物资按照取得或购建时的实际成本计价;《非营利组织会计制度》在坚持以历史成本为计量基础的同时,引进公允价值等其他计量基础。此外,在会计核算方法、会计基础、会计核算一般原则、会计要素、会计报表的内容及其组成内容等方面两种制度也存在一定的区别。一般来说,类别相同的组织,不应当允许同样的业务采用不同的会计政策,否则,会计信息的可比性、会计核算的统一性无法保证。

(四)财务、会计监督机制失调,慈善组织公信力下降

慈善组织分别按事业单位、社会团体、民非企、基金会等多种管理,在单行法规中分散体现了有关财务、会计监督管理的规定,具体有:《事业单位登记暂行条例》第十六条规定:事业单位必须执行国家有关财务、价格等管理制度,接受财税、审计部门的监督。第十七条规定:事业单位应当于每年3月31日前分别向登记管理机关和审批机关报送上一年度执行本条例情况的报告;《社会团体登记管理条例》第三十条、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十二条规定:必须执行国家规定的财务管理制度,接受财政部门的监督;资产来源于国家拨款或者社会捐赠、资助的,还应当接受审计机关的监督;《基金会管理条例》第三十七条规定:基金会应当接受税务、会计主管部门依法实施的税务监督和会计监督。但这些条款都是粗线条的,没有具体的实施方法,而且每种组织又都有各自适用的法律,相互不衔接,导致缺乏操作性,监督机制失调,财务、会计监管力度非常薄弱,慈善组织公信力下降。

(五)与国际惯例不相适应,影响慈善事业国际化进程

慈善文化具有很强的世界性特征,我国的慈善事业也直接参与了国际交往,许多慈善组织接受来自国外(包括外国政府、大型基金会、海外中国企业、跨国公司和个人捐赠等)的捐赠,比如1998年,中华慈善总会加入了“国际联合劝募协会”。在中华慈善总会的捐赠物资中,有近80%来自国外和港台,只有20%多一点来自国内。此外,还有一些国外机构、个人向中国慈善组织寻求合作,有的甚至希望能在中国举办慈善组织。但由于我国慈善法律法规的滞后,慈善会计规范与国际惯例的不相协调,我国慈善事业的国际化只停留在接受捐赠的层面上,其他方面尚未开展起来。

四、建立慈善组织会计体系的设想

(一)统一慈善组织的会计规范

为改变我国目前慈善组织会计制度适用的混乱状态,应从根本上改革现行的会计规范模式,即打破行业、所有制、组织形式和经营方式的界限,建立一套统一的适用于所有慈善组织的会计规范,其规范的范围既包括公立慈善组织,也包括民间慈善组织。统一的会计规范,不仅可以保证慈善组织会计信息的可比性,提高会计信息质量,还可以使我国慈善组织的会计信息披露具有国际可比性,有利于国际会计的协调。

(二)制定适用于慈善组织的会计准则体系

慈善组织会计归属于非营利组织会计范畴。由于我国非营利组织种类繁多,包括各种社会团体、行业协会、基金会、慈善组织、民办非企业单位、宗教寺院等,这些组织业务特征不一,业务范围涉及科技、教育、文化、环保、卫生、体育、社会福利等各个领域,不能只由单个会计制度来规范其会计行为。可以借鉴美国非营利组织财务会计的框架体系,建立我国非营利组织会计准则体系,包括基本准则、具体准则,同时以具体准则的形式来规范不同行业、不同业务特征组织的会计行为,形成我国政府会计准则、企业会计准则、非营利组织会计准则三大会计准则体系。

在制定非营利组织会计准则时应充分考虑各种非营利组织的共性和个性的差异。对于普遍适用的会计核算要求和方法,会计准则应作出统一规定,如《非营利组织固定资产会计》、《非营利组织投资会计》等,但在规定具体要求和方法时应对不同的对象作出不同的规定,对某些规定还可以标明仅适用于哪些非营利组织或标明对哪些非营利组织不适用等。

针对慈善组织的特点,可以特殊业务具体准则的形式来制定相关的处理规范,如《接受捐赠和捐赠的会计处理》;《受托责任会计》;《慈善组织的财务报告》等,在财务报告准则中还应规定公立慈善组织要定期向国资委报送相关会计信息,以监督检查国有资产的保值、增值及国有资源的利用情况。

(三)完善慈善组织会计配套的法律规范

慈善组织会计规范体系中除了慈善组织会计准则外还应有一个比它高一层次的相关法律体系(类似企业会计准则相关的公司法、证券法、各类商法和税法、会计法等),这些法律规范是慈善组织会计制度得以正确执行的法律保障。现行的相关法规有:《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等,可见没有专门的慈善组织的相关法规,亟待立法:

1.制定《非营利组织法》。对各类非营利组织的经济性质、事业特点、法律地位、设立条件、组织结构、活动要求等作出全面细致的规定,使非营利组织的界定及其监督管理有法可依。

2.制定《慈善法》。进一步明确慈善组织的法律地位、慈善募捐的主体、慈善募捐的监督机制、慈善捐赠活动的程序,明确捐赠人、受赠人和受益人的权利义务,规范慈善事业准入、评估、监管、公益产权界定与转让、投资、退出以及法律责任等行为,为慈善组织会计准则的施行保驾护航。

【主要参考文献】

[1] 财政部.民间非营利组织会计制度[S].2004.

[2] 财预字.事业单位会计准则[S].1997.

[3] 国务院.民办非企业单位登记管理暂行条例[S].1998.

[4] 国务院.基金会管理条例[S].2004.

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[6] 国务院.社会团体登记管理条例[S].1998.

[7] 王庆成.我国非企业会计组成体系的构建[J].会计研究,2004(4).

篇6

小额贷款是什么小额贷款(Micro Credit)是以个人或家庭为核心的经营类贷款，贷款的金额一般为1000元以上，20万元以下。小额贷款是微小贷款在技术和实际应用上的延伸。 小额贷款在中国主要是服务于三农和中小企业。小额贷款公司的设立，合理的将一些民间资金集中了起来，规范了民间借贷市场，同时也有效地解决了三农和中小企业融资难的问题。小额贷款具有贷款范围较广、营销模式灵活等特点。

从国际流行观点定义，小额信贷指向低收入群体和微型企业提供的额度较小的持续信贷服务，其基本特征是额度较小、无担保、无抵押、服务于贫困人口。小额信贷可由正规金融机构及专门的小额信贷机构或组织提供。

小额信贷组织按照业务经营的特点，分两类：商业性和福利性，也称制度主义和福利主义。前者更强调小额信贷管理和目标设计中的机构可持续性，以印尼的人民银行为代表;后者则更注重项目对改善贫困人口经济和社会福利的作用，以孟加拉乡村银行为代表。很多企业在小额贷款里脱颖而出例如紫清金融是一家集财富管理、信用风险评估与管理、信用数据整合服务、小额贷款行业投资、小微借款 咨询服务与交易促成综合性P2P领域的领航者之一，为客户提供全方位、个性化的普惠金融与财富管理服务。唯我贷为小微企业和民间资本打造最高速的融资平台，积极探索债权融资领域的最佳途径，致力创建具有特色的高速、有效、合法的网络借贷平台。，将出借人和借款人进行自主配对，为国内广大个人和中小企业解决最急需的贷款和融资问题。解决贫困人口问题是世界上大部分国家所面临的巨大困难，因为，由贫困所引发的种种社会问题，会导致整个国家的动荡，小额贷款通过改善低收人人群的经济状况，可以大幅度地增加社会整体上的有效需求，促进社会投资生产和国民经济发展。

青海小额贷款公司管理办法第一章 总 则

第一条 为加强对小额贷款公司监督管理，规范小额贷款公司的经营行为，保障小额贷款公司稳健运营，根据《中华人民共和国公司法》和《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发20xx〕23号)要求，结合本省实际，制定本办法。

第二条 本办法所称小额贷款公司，是指依法在本省境内由自然人、企业法人或其他社会组织出资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司和股份有限公司。

凡在本省行政区域内注册并从事小额贷款业务的小额贷款公司的设立、变更、终止、经营活动和监管均适用本办法。

第三条 小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，以其认缴的出资额或认购的股份为限对公司承担责任。

第四条 第四条小额贷款公司应执行国家金融方针和政策，在法律、法规规定的范围内开展业务，自主经营，自负盈亏，自我约束，自担风险。合法的经营活动受法律保护，不受任何单位和个人的干涉。

第五条 青海省金融工作办公室应当建立健全促进全省小额贷款公司健康发展的政策措施，负责全省小额贷款公司的准入、退出、日常监管和风险处置。州(地、市)金融工作办公室负责本辖区小额贷款公司的准入、退出的初审工作和日常监管、风险处置。

第二章 设立、变更和注销

第六条 小额贷款公司的名称由行政区划、字号、行业及组织形式依次组成，其中行政区划指州(地、市)、县级行政区划的名称，行业表述应当标明小额贷款的字样，组织形式为有限责任公司或股份有限公司，且公司名称应当符合我省工商企业注册的有关规定。未经批准，任何公司名称中不得标注小额贷款字样，法律、行政法规另有规定的除外。

第七条 设立小额贷款公司应具备以下条件：

(一)有符合《中华人民共和国公司法》规定的公司章程。

(二)有限责任公司应由50个以下股东出资设立;股份有限公司应由2人以上200人以下股东出资设立，其中须有半数以上的股东在中国境内有固定住所。

(三)单一最大股东及其关联方持股比例不得超过公司注册资本总额的20%;其他单一股东及其关联方持股比例不得超过10%，且不得低于公司注册资本总额的1%。

(四)新设立小额贷款公司，组织形式为有限责任公司的，注册资本不得低于20xx万元人民币;组织形式为股份有限公司的，注册资本不得低于4000万元人民币;注册地且业务范围仅限于县域的小额贷款公司可适当调低注册资本，但有限责任公司注册资本不应低于1000万元人民币，股份有限公司注册资本不应低于20xx万元人民币;海南州、海北州、黄南州、玉树州、果洛州可适当放宽准入条件。

注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次性足额缴纳。

(五)小额贷款公司的股东资格应当符合法律法规及有关部门的规定。

(六)具备任职资格的董事、监事和高级管理人员。

(七)具备相应专业技术资格和业务经验的业务人员。

(八)健全的组织机构和内部控制管理制度。

(九)符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务相关的其他设施。

(十)青海省金融工作办公室认为必要的其他条件。

第八条 建立小额贷款公司股东信用征信制度。小额贷款公司设立和变更股东时，应聘请专门的信用征集评估机构，对法人股东和自然人股东的信贷、纳税、合同履约、股东间关联关系及遵守法律法规等信用情况进行征集和评价。股东信用评价合格并符合小额贷款公司投资人要求的才能成为小额贷款公司股东。

信用评估机构出具的股东信用评估报告，应真实反映股东的信用情况，并对其真实性承担法律责任。

第九条 设立小额贷款公司，应当经过筹建和开业两个程序。申请筹建的小额贷款公司将下列筹建申请材料报送所在州(地、市)金融工作办公室，所在地金融工作办公室自收到完整筹建申请材料之日起15个工作日内完成审核，经初审同意并出具书面审核意见后，上报青海省金融工作办公室：

(一)筹建申请书。申请书应当载明拟设立小额贷款公司的名称、拟注册住所、注册资本、股东及股权结构、业务范围、机构性质、组织形式、出资人基本情况及设立目的等;

(二)工商行政管理部门出具的《企业名称预先核准通知书》;

(三)可行性研究报告。应包括对当地经济金融发展状况分析、组建小额贷款公司的可行性和必要性、市场前景分析、未来业务发展规划、风险处置预案等;

(四)出资人关于出资设立小额贷款公司的出资协议。协议内容应包括但不限于拟设小额贷款公司的名称、住所、经营范围、注册资本金、出资人出资额及持股比例，出资人的权利义务等;

(五)出资人设立小额贷款公司的承诺书。法人股东和自然人股东应承诺其出资真实、有效、不抽回资金，自觉遵守公司章程、接受监管并承担风险，自觉遵守国家相关经济金融法律、法规规定，不吸收公众存款、不参与非法集资活动等;

(六)出资人之间的关联关系情况说明及相关证明材料;

(七)法人股东相关资料。提交的材料须包括法人股东的名称、注册地址、法定代表人、经上年度工商年检合格的营业执照复印件、经营情况、未偿还银行业金融机构贷款本息情况及所处行业现状、纳税记录及企业信用评估报告等;股东(大)会或董事会关于同意出资设立小额贷款公司的决议;经具备法定资质的会计师事务所审计的最近两年财务会计报表包括企业资产负债表、利润表和现金流量表等;

(八)自然人股东相关资料。包括自然人股东姓名、个人简历、身份证复印件、资金来源证明、个人信用报告和户籍所在地公安机关出具的个人无犯罪记录证明等;

(九)联系人及其手机、办公电话、传真电话、电子邮件、通讯地址(邮编);

(十)具备法定资质的律师事务所对筹建申请材料的合法合规性出具的法律意见书;

(十一)青海省金融工作办公室要求的其他资料。

第十条 青海省金融工作办公室自收到符合要求的筹建申请材料之日起30个工作日内，依程序约谈拟筹建小额贷款公司股东，严格审核股东信用情况和持续出资能力，作出批准或者不予批准筹建的决定，并书面通知申请人。特殊情况下，可以适当延长审查期限，但延长期限不得超过2个月。

第十一条 申请人应自批准筹建之日起3个月内完成筹建工作，并向所在地金融工作办公室提交开业申请。在规定期限内未完成筹建工作的，应当说明理由，及时报告青海省金融工作办公室，可以延长2个月。在延长期内仍未完成筹建工作的，批准筹建文件自动失效。

第十二条 在本办法第十一条规定的筹建有效期内，申请人应当将下列资料报送拟设小额贷款公司所在州(地、市)金融工作办公室，所在地金融工作办公室自收到完整开业申请材料15个工作日内完成审核，经初审同意并出具书面审核意见后，上报青海省金融工作办公室：

(一)开业申请书。申请书应当载明拟开业小额贷款公司的名称、住所、注册资本、股权结构、业务范围、拟任董事、监事和高级管理人员基本情况、经营方针及计划、主要管理制度、营业场所安全性等信息及其他需要说明的情况;

(二)筹建工作报告。内容包括筹建过程、筹建工作落实情况以及是否符合开业要求等;

(三)股东(大)会通过的公司章程;

(四)股东名册。包括股东名称(自然人股东应提供身份证号码，企业法人应载明注册地址和组织机构代码)、出资额以及持股比例;

(五)内控管理制度和组织机构图;

(六)拟任董事、监事和高级管理人员相关资料。须提供拟任职人员或经其授权签字人签署的任职申请书、任职承诺书、基本情况登记表、个人信用报告、从业资格证书和其他任职资格证明文件复印件、身份证复印件和户籍所在地公安机关出具的个人无犯罪记录证明等;

(七)小额贷款公司承诺书和行业联合自律声明;

(八)具备法定资质的会计师事务所出具的验资报告原件及银行进账单复印件(须核对原件);

(九)公安、消防部门对营业场所出具的安全、消防设施合格证明;

(十)联系人及其电话、传真电话、电子邮件、通讯地址(邮编);

(十一)具备法定资质的律师事务所对开业申请材料的合法合规性出具的法律意见书;

(十二)青海省金融工作办公室要求的其他材料。

第十三条 建立拟任董事、监事和高级管理人员任前约谈制度。

青海省金融工作办公室自收到符合要求的开业申请材料30个工作日内，依程序约谈拟任董事、监事和高级管理人员，严格审核其任职资格，作出批准或者不予批准开业的决定，并书面通知申请人。特殊情况下，可以适当延长审查期限，但延长期限不得超过2个月。

经青海省金融工作办公室批准开业的小额贷款公司，工商行政管理部门予以注册登记，颁发营业执照。

第十四条 拟任小额贷款公司董事、监事和高级管理人员应具备以下任职资格：

(一)无犯罪记录和不良信用记录;

(二)具备本科以上学历，从事金融领域工作3年以上或从事相关经济管理工作5年以上;或大专以上学历，从事金融领域工作8年以上;

(三)具备与履行职责相适应的专业知识与能力;

(四)拟任董事、监事和高级管理人员应当参加由青海省金融工作办公室组织的任职资格培训，并取得任职资格证书;

(五)拟任职高级管理人员不得在其他任何经济组织中兼职。

对不完全符合上述条件的拟任董事、监事和高级管理人员，申请人认为其具备拟任职务所需知识、经验和能力的，可向青海省金融工作办公室提交个案申请。

第十五条 新批准设立小额贷款公司应及时到当地税务部门办理税务登记，并依法纳税。

第十六条 小额贷款公司自批准开业之日起5个工作日内，根据人民银行西宁中心支行、青海银监局等监管部门相关要求及时办理备案登记手续。

第十七条 小额贷款公司有下列变更事项之一的，应当将变更申请材料报送所在州(地、市)金融工作办公室，所在地金融工作办公室自收到完整变更申请材料之日起15个工作日内完成审核，经初审同意并出具书面审核意见后，上报青海省金融工作办公室。

(一)变更名称;

(二)变更组织形式;

(三)变更注册资本;

(四)变更公司住所;

(五)调整业务范围;

(六)变更董事、监事和高级管理人员;

(七)变更股东和股权结构;

(八)分立或者合并;

(九)修改章程;

(十)青海省金融工作办公室规定的其他变更事项。

青海省金融工作办公室自收到符合要求的变更申请材料之日起30个工作日内，作出批准或不予批准变更的决定，并书面通知申请人。其中涉及本条第一款第(六)、(七)项的，依程序约谈拟变更股东和拟任董事、监事、高级管理人员，严格审核股东信用情况、持续出资能力及拟任董事、监事、高级管理人员任职资格。特殊情况下，可以适当延长审查期限，但延长期限不得超过2个月。

变更事项涉及公司登记事项的，自青海省金融工作办公室审核批准之日起15日内，向工商行政管理部门申请变更登记。

第十八条 小额贷款公司法人资格的终止包括解散和破产两种情况。小额贷款公司可因下列原因解散：

(一)公司章程规定的解散事由出现;

(二)股东(大)会决议解散;

(三)因公司合并或者分立需要解散;

(四)依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销;

(五)人民法院依照公司法的规定予以解散。

小额贷款公司解散，依照《中华人民共和国公司法》进行清算和注销。

小额贷款公司被依法宣告破产的，依照有关企业破产的法律实施破产清算。

小额贷款公司因解散、被撤销和被宣告破产而终止的，应当向青海省金融工作办公室缴回批准开业文件，及时到工商部门办理注销登记，并予以公告。

第十九条 小额贷款公司依法合规经营，无不良信用记录，符合规定条件的，可在股东自愿的基础上，按照中国银监会的《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行[1]。

第三章 股东资格及义务

第二十条 小额贷款公司的股东应为境内的自然人、企业法人或其他社会组织，其中最大股东应为小额贷款公司所在地区的自然人、企业法人或其他社会组织。

有犯罪记录和不良信用记录者，不得成为小额贷款公司股东。

第二十一条 境内企业法人作为小额贷款公司股东的，应符合以下条件：

(一)在工商行政管理部门注册登记，具有法人资格;

(二)有良好的社会声誉、诚信记录和纳税记录，能按期足额偿还银行业金融机构的贷款本金和利息;

(三)财务状况良好，入股前两个会计年度连续盈利，且法人股东权益性投资余额不得超过公司净资产的50%，资产负债率不高于70%;

(四)入股资金来源合法，为真实自有资本，不得以借贷资金或他人委托资金入股;

(五)有较强的经营管理能力和资金实力;

(六)青海省金融工作办公室要求的其他条件。

第二十二条 境内自然人作为小额贷款公司股东的，应符合以下条件：

(一)有完全民事行为能力;

(二)有良好的社会声誉和诚信记录;

(三)入股资金来源合法，为真实自有资本，不得以借贷资金入股，不得以他人委托资金入股;

(四)青海省金融工作办公室要求的其他条件。

第二十三条 境内其他社会组织投资入股小额贷款公司的，应符合国家对其他社会组织投资管理的相关规定，具备良好的社会声誉和诚信记录，具备投资主体资格，具有资金实力，不得以借贷资金或他人委托资金入股。

第二十四条 小额贷款公司不得以本公司股份作为质押权标的。小额贷款公司股东在公司设立后3年内不得转让、质押其持有的股份。

第四章 资金来源

第二十五条 小额贷款公司的资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金、来自不超过两个银行业金融机构的融入资金以及经国家有关部门同意的其他资金来源。

第二十六条 在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。融入资金的利率、期限由小额贷款公司与相应银行业金融机构自主协商确定。

第二十七条 小额贷款公司应向人民银行申领贷款卡。向小额贷款公司提供融资的银行业金融机构，应将融资信息及时报送青海省金融工作办公室、人民银行西宁中心支行和青海银监局，并跟踪监测小额贷款公司融资的使用情况。

第五章 业务范围和资金运用

第二十八条 我省小额贷款公司应在其名称记载的行政区划内经营，不得跨区域经营，也不得开展对外投资业务。

第二十九条 小额贷款公司可自主选择贷款对象，但每年向小型微型企业和三农发放的贷款总额不得低于全年累计放贷金额的60%。

第三十条 小额贷款公司发放贷款，应坚持小额、分散的原则，鼓励小额贷款公司面向小型微型企业、三农事业、自主创业、城市居民提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面，但对同一借款人的贷款余额不得超过公司资本净额的5%。

第三十一条 小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的同期同档次贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度在上下限内按照市场原则由借贷双方协商确定。

第三十二条 贷款合同参照银行贷款的标准化合约，由借贷双方在平等自愿的原则下依法协商确定。

第三十三条 小额贷款公司不得有以下经营活动：

(一)非法集资或变相吸收公众存款、发放高利贷、使用非法手段催贷;

(二)向本公司股东、董事、高级管理人员及其关联方提供贷款;

(三)为银行业金融机构业务提供担保。

第六章 公司治理

第三十四条 小额贷款公司的组织机构及其职责应按照《中华人民共和国公司法》的相关规定执行，并在其章程中予以明确。

第三十五条 小额贷款公司应根据其决策管理的复杂程度、业务规模和服务特点，设置简洁、高效、灵活的组织机构。明确股东(大)会、董事会、监事会、高级管理层的议事规则和决策程序。

第三十六条 小额贷款公司设总经理1名，根据需要设副总经理1至3名。

小额贷款公司董事会应对总经理实施年度专项审计。审计结果应向董事会、股东(大)会报告，并报青海省金融工作办公室。总经理、副总经理离任时，须进行离任审计。

第三十七条 小额贷款公司董事和高级管理人员对小额贷款公司负有忠实守信和勤勉尽责义务。

董事违反法律、法规或小额贷款公司章程，致使小额贷款公司形成严重损失的，应对公司承担相应赔偿责任。

总经理、副总经理违反法律、法规、公司章程或超出董事会授权范围做出决策，致使小额贷款公司遭受严重损失的，应对公司承担相应赔偿责任。

第三十八条 小额贷款公司董事会和经营管理层可根据需要设置专业评审委员会，提高决策能力和管理水平。

第三十九条 小额贷款公司要建立适合自身业务特点和规模的薪酬分配制度、正向激励约束机制。

第七章 内部控制

第四十条 小额贷款公司应根据各类贷款业务的性质和特点制定相应的贷款管理制度，应针对贷款业务的尽职调查、审批、授权授信、贷后检查、风险管理、关联交易、违规处罚等内容建立健全相关业务流程和操作规则。

第四十一条 小额贷款公司的金融服务创新应在审慎经营和合法规范的基础上进行，周密考虑业务创新的法律性质、操作程序和经济后果，严格控制新业务潜在的法律风险和运行风险。

第四十二条 小额贷款公司应当按照我国反洗钱的有关规定，逐笔记录和保存单笔或者当日累计交易相当于20万元人民币数额以上的现金缴存、现金支取、现金汇款、现金票据解付及其他形式的现金收支记录。

第四十三条 小额贷款公司应当依据《金融企业财务规则》等有关法律法规制订并实施本公司的财务制度、会计工作操作流程和会计岗位工作手册。小额贷款公司在同级财政部门办理财政登记备案，执行国家财务会计制度，依法接受会计监督。

第四十四条 小额贷款公司应按照有关规定，建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度，准确进行资产分类，充分计提呆账准备金，确保资产损失准备充足率始终保持在100%以上，全面覆盖风险。从事信贷业务，须执行《金融企业呆账核销管理办法(20xx年修订版)》(财金20xx〕21号)、《银行抵债资产管理办法》(财金20xx〕53号)等相关金融财务管理制度，并根据上述规定的修订及时调整财务管理制度。

第四十五条 小额贷款公司可自建或依托具有一定资质的银行业金融机构建立完善的计算机信息系统。建立电子数据的即时保存和备份制度，重要数据必须异地备份并且长期保存，也可租用相关共享服务中心进行系统和数据备份。

第四十六条 小额贷款公司应建立信息披露制度，按要求向青海省金融工作办公室、所在州(地、市)金融工作办公室、人民银行西宁中心支行、青海银监局、公司股东、为其提供融资的银行业金融机构、有关捐赠人披露经中介机构审计的财务报表和年度业务经营情况、融资情况、大额贷款、重大事项等信息，必要时应向社会披露，并保证信息披露的真实性、准确性和完整性。发生突发事件和突发业务风险等重大事项应及时上报主管部门。

第四十七条 小额贷款公司应按照中国人民银行《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》、《关于企业信用信息基础数据库试运行有关问题的通知》的相关规定，依照先建立制度、报送数据，后开通查询用户的原则，申请加入企业和个人信用信息基础数据库。

第四十八条 建立小额贷款公司从业人员资格认证制度，所有从业人员必须持证上岗。青海省金融工作办公室定期组织小额贷款公司从业资格培训，培训合格的颁发小额贷款公司从业人员资格证书。

加强小额贷款公司从业人员培训，由青海省金融工作办公室委托行业协会定期或不定期组织各种形式的培训，提高小额贷款公司从业人员素质[2]。

第八章 监督管理

第四十九条 小额贷款公司应接受社会监督。小额贷款公司应在营业场所醒目处公示公司基本信息，并承诺不吸收公众存款，不参与任何形式的非法集资、非法放贷和非法证券买卖。

第五十条 青海省金融工作办公室和各州(地、市)金融工作办公室每年至少对辖区小额贷款公司进行一次全面现场检查，并根据监管需要适时安排专项检查。对检查中发现的重大问题及时通报相关部门。

小额贷款公司应当予以积极配合，并按照监管部门的要求提供有关文件、资料。

现场检查时，检查人员不得少于2人，并向小额贷款公司出示检查通知书和相关证件。

第五十一条 青海省金融工作办公室和各州(地、市)金融工作办公室根据监管需要，有权要求小额贷款公司提供专项资料或约谈其董事、监事和高级管理人员，并对有关情况进行说明或整改。

青海省金融工作办公室和各州(地、市)金融工作办公室对日常监管中发现的重大问题和突发事件应及时通报其他相关部门。

第五十二条 小额贷款公司应按要求向所在州(地、市)金融工作办公室报送经营报告、财务会计报告、合法合规等文件和资料，各州(地、市)金融工作办公室汇总后上报青海省金融工作办公室。小额贷款公司报送的各类文件和资料应真实、准确、完整。小额贷款公司应于每年1月31日前向所在州(地、市)金融工作办公室报送上年度经营报告、年度审计报告、年度信用评级报告等文件资料，各州(地、市)金融工作办公室汇总后应于每年3月31日前报送青海省金融工作办公室。

第五十三条 青海省金融工作办公室于每年2月1日至3月31日期间对小额贷款公司进行年审，年审结果作为工商行政管理部门年检的前置条件。小额贷款公司应于每年1月31日前将年审材料报送所在州(地、市)金融工作办公室，经初审合格后，上报青海省金融工作办公室。

对符合本办法规定且年审合格的小额贷款公司予以公示;对年审不合格或连续两年未开展业务的小额贷款公司限期整改，情节严重或整改后仍不符合规定的，按照国家有关规定给予行政处罚。

第五十四条 人民银行西宁中心支行负责对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司信用情况纳入信贷征信系统。小额贷款公司应定期向信贷征信系统提供借款人、贷款金额、贷款担保和贷款偿还等人民银行西宁中心支行要求的业务信息。

第五十五条 为加强监管，规范运营，提升服务，小额贷款公司应委托一家提供农村金融服务范围广、网点多、实力强并能为小额贷款公司提供相应服务支持的银行业金融机构开立存款账户作为小额贷款公司资金托管银行，并为其统一提供支付结算业务。托管银行应切实履行资金安全监督责任，如发生任何资金支付结算等资金使用违规行为，应及时报告青海省金融工作办公室和小额贷款公司所在州(地、市)金融工作办公室。

第五十六条 成立小额贷款公司行业协会，强化协会服务功能，加强行业自律，维护小额贷款公司合法权益，充分发挥桥梁和纽带作用，促进政府、小额贷款公司和企业沟通协调，推动小额贷款公司行业有序、规范、健康发展。

第九章 法律责任

第五十七条 青海省金融工作办公室和各州(地、市)金融工作办公室从事小额贷款公司监管工作的人员有下列情形之一的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)违反规定批准小额贷款公司的设立、变更、终止以及业务范围的;

(二)违反规定对小额贷款公司进行现场检查的;

(三)未按照规定报告重大风险事件和处置情况的;

(四)其他违反法律法规及本办法规定的行为。

第五十八条 对小额贷款公司的违规行为，监管部门有权采取风险提示、约见其董事、监事和高级管理人员谈话、监管质询、责令停办业务、建议吊销营业执照等措施，督促其及时进行整改，防范风险。

小额贷款公司在经营过程中出现下列情形之一的，监管部门和相关部门应依法责令其整改、罚款、停业整顿、吊销营业执照;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)非法集资、吸收公众存款;

(二)以各种形式抽逃注册资本金;

(三)擅自设立分支机构的;

(四)未经批准擅自变更登记事项的;

(五)未经工商部门注册登记擅自以小额贷款公司名义从事经营活动的;

(六)违反利率政策的;

(七)暴力收贷;

(八)未经核准擅自变更法定代表人和任命主要管理人员的;

(九)拒绝或者阻碍监管部门和有关部门依法监管检查的;

(十)不按照要求和规定提供报表、报告等文件、资料的，提供虚假或隐瞒重要事实的报表、报告等文件、资料的;

(十一)未按照规定进行信息披露的;

(十二)法律、法规规定的其他情形。

第十章 附 则

篇7

一、切实做好新时期的社会保障工作

（一）持续推进城乡低保规范化管理

进一步健全和完善城乡低保工作有关制度，强化对低保资金的监管力度，确保按时发放，对城乡低保开展一年一度动态管理，准确认定低保对象，切实做到应退尽退、应保尽保，使最困难的群众得到应有救助，同时，加强对低保工作的查处力度，做到有调查、有落实、有反馈，确保低保资金发放及时安全。

（二）认真落实《五保供养条例》

督促已建的敬老院投入使用，建立和完善敬老院管理制度，落实“五保户”基本生活条件，按时足额发放“五保户”供养资金，努力提高“五保户”集中供养率。

（三）加快医疗救助“一站式”服务体系建设

推进农村困难家庭医疗救助工作与新型农村合作医疗制度相衔接，认真做好农村低保对象、农村重点优抚对象、农村革命“五老”人员、农村重度残疾人医疗救助工作，实现救助对象医疗费用“一站式”即时结算服务，做到资源共用、信息共享、结算同步、监管统一，切实把医疗救助这项关系困难群众生存发展的工作做好、做实。

二、强化对社会福利企业生产的管理指导

督促落实国家对残疾人就业的优惠政策，维护残疾人的合法权益；做好福利企业的年检工作；引导鼓励和支持社会兴办发展社会福利企业，扩大残疾人就业覆盖面。

三、加强救灾体系建设和救灾物资储备工作

一是进一步健全完善救灾资金分级负担机制和救灾工作分级管理体制，协调或督促县乡两级建立救灾预备金，县级50万元/年，乡镇一级（大的乡镇20-30万元/年，小的乡镇10-15万元/年），确保大灾无大荒、灾年无疫情，受灾群众衣食住行无忧虑；二是做好防灾减灾宣传教育，组织督促相关部门和各乡镇加强对群众的防灾减灾知识宣传教育工作，提高广大群众对防灾减灾的知晓率和避灾自救能力；三是认真做好汛期抗灾准备工作。实行“谁主管、谁负责”的责任制，落实好各级领导责任，开通汛期灾民求助热线，完善抗洪救灾抢险预案，做好衣、被等救灾物资的购买和入库工作，配备必要的救灾设备，提高救灾能力，最大限度地减少自然灾害给人民生命财产造成的损失；四是加快我县的灾害避灾点建设，确保人民群众在灾害来临时安全过渡。五是着力推进灾后恢复重建工作。注重灾后重建科学规划，统筹安排，相关部门和乡镇通力合作，层层落实责任制，加强督查，确保完成灾后重建工作任务。

四、持续抓好民政民生工程建设

一是继续实施农村敬老院建设，20__年拟新建或改扩建农村敬老院1-2所，列入省级补助项目，当年底建成投入使用；二是抓好县社会福利中心和县德安医院迁建工程建设。县社会福利中心完成第一期工程，3幢楼交付使用；县德安医院争取完成一期3幢楼建设，力争当年底投入使用；三是做好福仙陵园续建工作。切实抓好福仙陵园进园道路，园区内通道的水泥硬化建设和公墓区主体建设，办公楼内外装修和职工宿舍楼动工，力争安置区全面投入使用，公墓区、骨灰楼部分投入使用。

五、努力攻坚殡改工作，着力提高火化率

积极宣传殡葬改革工作政策，利用宣传车对殡改薄弱村加大宣传力度，督促有关乡镇要加大宣传攻势，及时通报村（居）每月火化率情况，使殡改工作更深入人心；加大对公益性公墓区（楼、堂、室）的规范管理，对已建成的督促要100%投入使用；进一步开展治理乱埋、乱葬、乱建坟墓，坚持堵疏结合，从源头上有效遏制骨灰二重葬，督促仍未开工建设公益性公墓区（楼、堂、室）的村要尽快完成任务；加大殡改监察力度，坚持依法行政、依法管理、文明执法，提高执法水平；继续落实殡改工作责任制和奖惩制度及每月点评火化率情况，巩固火化率的提高，力争全县平均火化率达90%以上，促进我县殡改工作的稳步推进。

六、积极推进老区建设

按照老区建设发展的目标任务要求，进一步搞好老区发展调查研究，认真制定老区建设年度计划，进一步明确相关部门和乡镇工作责任，落实“老区优先”政策，积极向上争取老区建设项目和资金，加大对革命老区项目、资金的倾斜支持力度，进一步改善革命老区的生产生活条件；认真落实革命“五老”人员的生活补助待遇。

七、认真落实优抚安置政策，扎实开展双拥工作

一是优抚工作。检查督促落实优抚对象优待优惠政策和自然增长机制标准，并足额发放到位，继续开展“关爱功臣”活动，解决重点优抚“三难”问题。抓好义务兵优待金兑现落实。二是安置工作。继续把安置改革工作当做一项政治任务来抓，做好政策宣传，就业推介，落实各项优惠政策，确保自谋职业率达80%以上。积极协调财政部门做好自谋职业人员补偿金发放工作。

完成重点安置对象任务。三是双拥工作。进一步巩固和发展双拥工作成果，下大力抓好双拥工作，在省级双拥模范县的基础上，认真抓好创建全国双拥模范县补缺补漏工作，完善材料整理归档，深化国防教育，增强全民国防意识，新培育一批军民共建点，支持驻仙部队和武警部队战备训练和后勤保障工作，围绕发展抓双拥，抓好双拥促发展，推动经济建设与国防建设，拥军优属与拥政爱民协调发展，切实提高双拥工作水平。八、依法规范做好社会行政事务工作，提高服务保障水平

1、依法做好婚姻登记和收养登记工作。强化对婚姻登记规范化建设，严格执行婚姻登记程序，逐步实现婚姻登记信息联网工作，婚姻登记合格率达100%，每月定期向计生部门通报结婚、离婚登记情况；依法规范做好收养登记工作，履行好收养登记机关职责，依法办证，确保质量。

2、强化对民间组织管理。按照社团登记管理和民办非企业单位登记有关章程，督促指导他们依法履行章程；积极宣传引导兴办经济性、专业性的社团和民办非企业组织；组织社团和民办非企业单位运行情况调查；开展社团和民非单位的年检工作，对新社会组织加强同业务主管部门的联系，规范新社会组织的从业行为和收费行为，规范和严格财务管理制度。

3、加强区划地名管理。扎实推进地名公共服务工程建设；继续抓好平安边界创建活动；认真做好县、乡两级勘界联检和县、乡、村三级门楼牌的规范管理；做好门楼牌的补证发放工作。

九、努力做好基层政权和社区建设

加强对基层农村“四个民主”建设的指导，指导村（居）委员会进一步做好村（居）委会自治章程和各项制度的补充和修订工作，真正把村（居）委会的各项工作列入制度化、规范化轨道；继续指导开展和谐社区建设工作，提高保障水平；做好农村社区建设的总结考评工作，迎接上级对我县农村社区建设的考评验收。

十、加强综治、平安建设，保持本系统安定、稳定

坚持把综治、平安工作摆上日常工作重要日程，与业务工作同部署、同检查、同落实，强化组织领导，加强思想教育和督促检查，加强重点部门、重点部位和重点人员的管理教育，认真做好矛盾纠纷排查化解和安全隐患检查整治工作，确保本系统不发生安全责任事故和违法违纪案件。

十一、认真履行好计生工作成员单位职责

强化对计生工作的宣传教育，落实计生工作有关法律法规，健全计生工作台帐，落实计生有关惠民惠农政策，认真实施有利于计生工作的社会救助政策，协助指导挂钩村认真做好人口和计划生育工作。

十二、全面完成县委、县政府下达的任务

积极做好精神文明、普法教育、新农村建设、妇女儿童、人大建议和政协提案办理、政风行风建设、绩效管理等工作，同时，抓好本局机关效能、、保密、党务政务公开，信息宣传及内部安全防控等工作。

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关键词：信贷配给；民营企业；融资方式；存在问题及解决渠道

中图分类号：F830.5 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）10-0-02

一、前言

民营企业是我国国民经济和社会发展的重要力量，促进民营企业发展，是保持国民经济平稳较快发展的重要基础，是关系民生和社会稳定的重大战略任务。在我国企业总数中，民营企业数量多、分布行业广，已经成为社会主义市场经济中最具生机和活力的经济组织、已成长为我国经济增长的重要力量。近一段时间以来，受国际经济格局变动及波动影响，我国民营企业在融资过程中出现诸多现实困境，其中融资难已经成为影响民营企业持续发展的重要障碍。如何帮助民营企业尽快的走出融资难的困境、帮助民营企业又好又快的发展，尤其是在信贷配给条件下解决这些问题已经刻不容缓。

二、当前民营企业在融资过程中存在的主要问题分析

一是民营企业受自身发展条件限制，其内部融资能力相对有限。当前市场持续经济条件下，内部融资是推动民营企业发展、获取融资帮助的最为主要的途径。但是民营自身受经济实力、发展规模、社会影响力、管理水平以及适合信誉度等方面的影响，在市场竞争中表现出很大不确定性，缺乏必要的自我积累机制，内部融资能力普遍较低。对于民营企业而言，应当加强内部融资能力建设，因为内部融资相对于外部融资来讲，可以有效的减少由于信息不对称造成的负面影响，有效节约企业交易成本，对企业的发展起到非常重要的推动作用。以温州为例，在一项社会调查中，在2012年，年经济效益在50万元以下的民营企业均不同程度的表现出资金已经成为影响企业发展的最为主要的制约因素，在受调查的150家民营企业中，有57%的企业表示对资金的需求已经到了非常迫切的地步；32%的企业表示在向银行部门申请贷款时阻力加大。

二是民营企业融资渠道相对单一。民营企业除了在内部融等资能力不高外，在外部融资方面，存在渠道单一的问题。在外部融资渠道上，主要是争取金融机构贷款。造成民营企业外部融资渠道单一的原因主要是由于我国目前的经济体制和经济环境下，上市融资门口较高，股权和债券市场发育不是很成熟；对于融资租赁等一些间接融资渠道方面，受我国信用市场发展条件制约，发展比较滞后，也不能很好的为民营企业服务。相对于外部融资的其他渠道，金融机构的贷款手续简单，金融产品多样，成为民营企业外部融资的主要渠道。

三是获得正规银行贷款难度较大，一定程度依赖非正规贷款渠道。民营企业在外部融资上依赖于银行等金融机构，但是要想顺利获得银行机构的贷款，仍然存在很大的难度。相关数据显示：在温州，民营企业能够顺利从国家正规银行贷款的比例仅为5%。民营企业在融资方面往往依赖于一些非正规的渠道进行金融融资。受国家银行贷款高门槛、严约束、强实效的影响，使得一些民营企业更多的依赖于民间的非正规渠道筹集资金。

三、造成当前民营企业融资的原因分析

造成民营企业融资难的原因是多方面的，既有来自宏观经济、政治及社会因素的影响，也有来自民营企业自身的影响。下面就从民营企业自身角度对造成民营企业融资难的原因进行分析。

第一，民营企业大部分属于微型、中，小型企业，存在规模小、经济实力弱、抵押条件匮乏的特点；在向银行等金融部门进行贷款融资过程中，银行往往将民营企业自身的这些特点视为其偿还能力以及是否对其放贷的重要参考标准。

第二，有很大一部分民营企业自身存在管理不规范、各项体制机制不健全的情况，信誉度较低，这也是。造成民营企业融资困难的一项重要原因。

第三，一些民营企业在生产经营规模上往往缺乏明晰的所有权，没有科学、完善的梯度管理机构，恶意逃废银行债务现象时有发生，财务管理制度不规范。

由此可见，民营企业在向银行等金融部门申请贷款融资支持的时候，银行等金融部门往往看重的是企业的生产经营规模、企业综合市场竞争能力、企业财务管理状况以及盈利水平、企业管理水平和组织架构以及企业所有者自身的道德和信誉方面。民营企业无论是在生产经营规模、企业治理结构，还是在财务管理方面都不同程度的存在不规范、不完善的问题，在经营管理过程中，往往存在信息不透明，企业所有者不注重投入的现实问题。民营企业自身存在的这些弊端对自身通过向银行等金融部门进行直接融资的难度加大，导致直接融资能力不强。

四、信贷配给条件下有效解决民营融资困难的现实途径分析

第一，积极构建规范、高效、科学的民营企业信用担保体系，扩展民营企业融资渠道。首先，大力支持和发展小额贷款公司，鼓励、支持、引进、推动担保公司发展。民营企业在信贷配给条件下，要想克服自身存在的、通过向银行等金融机构顺利获得贷款的各种瓶颈和不足，可以通过小额贷款公司的给与的信贷支持途径予以解决。在大力支持和发展小额贷款公司的时候，政府可以允许满足一定条件的自然企业法人或其他性质的社会组织投资成立小额贷款公司，打破民营企业融资渠道过于依赖银行的渠道单一问题。从政府角度来讲，要从当地实际情况出发，结合当地民营企业在融资过程中存在的主要问题，可以尝试建立专门的面向民营企业服务的中小担保机构，出台专门的政策和措施鼓励担保机构与民营企业开展范围更为广阔、业务领域更为全面的合作。

第二，民营企业应当从自身入手，加强自身建设，加强管理、规范运作，积极树立良好、诚信的社会信誉。对于民营企业而言，在信贷配给条件下，必须要高度重视自身在融资过程中存在的诸多现实问题，更重要的是从自身条件入手，对自身社会信誉、信贷信誉、经营管理、产品质量、财务管理、信用意识等方面加强，注重提升和强化自身的融资信贷信用意识。民营企业要从自身入手，加大自身管理力度，不断规范、诚信运行，加大在财务管理上的和规划化运作，降低由于财务资料和管理漏洞而导致的融资信贷风险。同时，民营企业要积极采取走出去战略，努力开发更加多元化的融资渠道。信贷配给条件下，民营企业融资必须要转变传统思维下仅仅依赖于银行信贷的渠道，还要积极增强自身的直接融资能力。

第三，积极开拓、创新信贷机构与保险机构的合作渠道、合作模式、扩大合作范围，深化合作领域，积极利用保险金融机构优势，提升民营企业融资能力。相对于向民营企业提供融资贷款的银行金融部门而言，保险机构有着适合保险规律的经营渠道和运作模式。在与民营企业实施合作过程中，保险机构可以通过设计和实施保单质押贷款保险、抵押贷款保险、 担保融资保险等产品的方式与民营企业之间建立彼此约束、共存共生的利益关系。对于民营企业来讲，与保险金融机构签订融资保险合同，通过购买保险公司提供的专门融资保险转嫁自身将来可能存在的经验管理风险或偿还贷款能力风险，由此在借款方和信贷机构在签订贷款合同的中间环节形成一种保险保障关系。

第四，积极探索完善适合民营企业信贷需求的地方性中小金融机构。建立地方性中小金融机构，对于缓解广大民营企业融资困境、扩宽融资渠道、缓解融资难题具有至关重要的作用。地方性中小金融机构不同于大型金融机构，它与地方、尤其是广大中小民营企业之间往往更容易结成一种彼此依赖、同生同存的依赖关系，更容易以较低的交易成本与民营企业之间建立一种资金合作关系。发展地方性中小金融机构，要严格按照银行业监督管理机构的准入机制、本着从地方金融实际出发的原则，建立形式多样、便利管理的地方性中小金融机构。例如，可以成立县级商业合作银行、农村村镇合作银行、社区银行等；也可以从民营企业地缘特征入手，综合发挥行业协会或商会的作用。在成立地方性的农村中小金融机构的时候，必须要高度重视民营企业社会信用体系建设，积极营造规范生产、诚实守信的软环境。

五、结语

信贷配给条件下，要对当前民营企业在融资过程中存在的主要问题予以高度重视，并对产生这些问题的原因予以高度重视。切实采取以下措施：积极构建规范、高效、科学的民营企业信用担保体系，扩展民营企业融资渠道；民营企业应当从自身入手，加强自身建设，加强管理、规范运作，积极树立良好、诚信的社会信誉，积极利用保险金融机构优势，提升民营企业融资能力；积极探索完善适合民营企业信贷需求的地方性中小金融机构。

参考文献：

[1]杨令芝，周艳.中小企业融资现状、问题与创新[J].特区经济，2007（04）.

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关键词:农村金融;小额贷款公司;三农

为了更好地服务“三农”,促进农业、农民和农村的经济发展,改善农村地区金融服务,小额贷款公司应运而生。小额信贷是现阶段农民和农村的主要金融需求之一,农村小额贷款公司的产生,拓宽了农村金融供给渠道,开创了农村金融运营的新模式,激活了农村金融大市场,改变了我国农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分的格局。在农村实施小额信贷是解决城乡金融资源二元化和金融区域配置不平衡等问题的重要措施之一。截至2010年6月,江苏省已有112个县(市、区)和经济开发区参加农村小额贷款公司组织试点,132家小额贷款公司获准开业,注册资本金超过160亿元,累计发放贷款近600亿元,90%投向了“三农”,并且没有出现一笔不良贷款。农村小额贷款公司与正式金融机构互补性地发挥着金融助推经济的作用,在深化金融服务层次、促进金融市场竞争、促进金融体系均衡发展等方面有着积极的意义。

一、农村小额贷款公司的产生背景

从20世纪70年代末开始的小额信贷运动,最先是从世界上最贫困的国家之一――孟加拉开始的,现在已遍及全世界。孟加拉乡村银行是世界上第一家专为贫困者服务的金融机构,在孟加拉的金融实践中,小额信贷是一种小额、短期信贷方式,不需要担保,直接贷款到户,手续简单方便易行,按周期还款,整贷零还。孟加拉乡村银行模式不仅是一种扶贫方式,还是一种金融创新,它比较成功地解决了正规金融机构长期以来无法为贫困户提供有效信贷服务的问题。

国际上好的小额信贷模式和经验对我国农村金融改革有着极其重要的借鉴意义。我国政府对小额信贷工作也越来越重视。2005年,中国人民银行会同财政部、商务部、农业部、国务院扶贫办、工商总局等部门就开展小额贷款组织试点问题多次进行专题调研和政策研讨,并于2005年10月,在山西、四川、贵州、内蒙古、陕西五省(自治区)各选择一个县(区)进行农村小额贷款公司试点。2006年12月,银监会放宽了农村金融机构准入政策,推出了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,该政策的出台,标志着新一轮农村小额信贷制度的变迁开始。2008年5月中国人民银行与银监会联合了《关于小额贷款公司试点的指导意见》,此后农村小额贷款公司纷纷涌现,成为现有金融业的有益补充。

目前我国农村小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立,不吸收公众存款,主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金,以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。农村小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。农村小额贷款公司的经营方向符合“三农”实际,利用其立足农村、贴近农民、服务农业的优势,有助于逐步培育竞争性农村金融市场,规范引导民间融资发展,把更多的资金直接投入到“三农”领域。近年来,农村小额贷款公司在服务“三农”、促进农村金融改革方面的作用有所体现,但在规范运作程度、监管体系建设等方面还存在不足和差距。

二、制约农村小额贷款公司可持续发展的问题

(一)农村小额贷款公司缺乏充足且稳定的资金来源

农村小额贷款公司不得吸收公众存款,资金注入渠道单一。其资金来源被限定在股东缴纳的资本金、捐赠资金,以及来自不超过两个银行等金融机构的融入资金,且规定从银行等金融机构获得的融入资金,不得超过资本净额的50%。“只贷不存”的规定,使小额贷款公司不具有银行的“信用扩张”能力,这就大大限制了小额贷款公司信贷的规模和覆盖范围。由于不能吸收存款,而且小额贷款公司也很难从正规金融机构获得批发资金,在扩大业务范围和规模时会遇到资金来源问题,一旦出现资金链的短期中断,对于公司的打击就将是致命的。资金问题成为小额贷款公司发展中最大的难题。

(二)农村小额贷款公司监管有待完善

目前各地小额贷款公司尚处于试点阶段,没有统一规范的管理模式,没有关于小额贷款公司业务、财务、会计等方面的统一的规章制度。小额贷款公司目前定性为一般工商企业,而非金融机构。对小额贷款公司缺乏系统的金融监管框架,小额贷款公司实际上仍属于游离在金融体制之外的群体,地方政府对小额贷款公司的监管还处在摸索时期,相关部门对小额贷款公司经营活动的监管办法和职责还不太明确,不利于对小额贷款公司的统一监管和责任认定。目前,按照“谁组织试点,谁承担监管责任”的原则,参加试点的市、县(市、区)政府对当地农村小额贷款公司的监管负总责。各县(市、区)与市政府,各市政府与省政府分别签订风险控制责任书,按农村小额贷款公司所在区域各自履行监督管理职责。各省政府授权省金融办全面履行全省农村小额贷款公司监督管理职责。省金融办牵头组织市、县(市、区)金融办对全省农村小额贷款公司进行日常监管,具体负责各地农村小额贷款公司法人机构的发展规划、筹建、开业和业务创新的审批工作,建立现场与非现场检查制度、举报制度,实施业务系统联网管理和组织开展业务培训等工作,统一编制全省农村小额贷款公司的业务统计和监管报表。各市、县(市、区)金融办具体负责当地农村小额贷款公司的日常监管工作。金融监管是一项专业性、技术性很强的业务,省级政府金融办难以独自承担对小额贷款公司的日常管理工作。小额贷款公司的行业定位不明确将严重影响其健康发展。小额贷款公司经营贷款,缺少了金融监管机构的监管,也就失去了基本的后台支持。

(三)农村小额贷款公司抗风险能力弱

农村小额贷款公司经营的业务品种具有高风险性。农村小额贷款公司为“三农”提供金融服务,而农业具有不稳定性、弱质性、外部性等特征。农村小额信贷大多数用于种植业、养殖业及其他与自然条件密切相关的小规模生产经营,不可预测的自然灾害使得小额信贷回收存在较大风险。农民长期处于市场的边缘,农产品销售及价格受市场影响波动较大,农民防范自然灾害、市场风险的能力比较弱,一旦受自然灾害、市场结构风险冲击,将影响小额信贷的收回。农户个体业主及农村小型企业生产的产品科技附加值低,管理机制不健全、相互间竞争无序,受市场波动影响较大,存在较大的经营风险。这种风险将直接转化为信贷风险。

(四)征信系统无法惠及,贷款风险管理成本高

目前,人民银行的征信系统无法延伸到小额贷款公司,公司现有的运行模式均是基于公司员工尤其是高管人员均为本地人,对客户的“资信”状况比较了解。但是,农村小额贷款公司信贷人力有限,农户信用资料收集难,多数农户以种养业为主,一般没有一套完整的经济账,农户经济档案资料不全,信用评级缺乏依据,要对辖区内成百上千农户进行详尽了解,工作难度可想而知。由于小额贷款公司不属于金融机构,且业务发展初期,征信管理技术标准较低,管理经验缺乏,目前接入征信系统的条件尚不具备,更不能像商业银行那样可以在贷款发放前通过征信系统查询企业和个人征信情况,因而小额贷款公司控制贷款风险的难度增加。

三、推进农村小额贷款公司可持续发展的对策

(一)进一步健全小额贷款公司的监管体系和监管办法

小额贷款公司的可持续发展必须有合理的监管框架,要明确监管机构,明确各监管部门的职责和权限,加强相互之间的协调,加强监督管理。目前,我国金融体系制度及其相关法律法规尚待改革完善,应尽快建立一个符合中国国情,切合市场实际的《小额贷款公司管理办法》,把小额贷款公司纳入到金融机构范畴,使小额贷款公司的发展有法可依,有章可循,并以此来约束其各项行为,确保小额贷款公司合法与规范经营。人民银行分支机构对小额贷款公司的利率、资金流向应进行跟踪监测,应将小额贷款公司纳入信贷征信系统。通过各部门的通力合作,为小额贷款公司创造良好的经营环境。

(二)为小额贷款公司提供更为宽松的发展环境和空间

“只贷不存”原则是目前中国小额信贷发展的最大障碍。在融资上,各级政府要与相关金融机构接洽协商,为小额贷款公司搭建融资平台。同时,融资比例可提高到75%以上,增加农村贷款的资金支持,以发挥资金的规模效应。此外,应赋予小额贷款公司向人民银行申请支农再贷款资格,享受与农村金融机构同等待遇。建议监管部门允许小额贷款公司在经营达到一定时间后,资本金充足和风险管控系统不断完善的情况下,从中挑选优质小额贷款公司,允许其开展存款业务,或者允许小额贷款公司发行债券来补充信贷资金。

(三)提高政策扶持力度

目前,农村小额贷款公司尚处于起步阶段,“小额、分散”的放贷原则又在一定程度上增加了公司的运营成本。为了促进小额贷款公司的健康稳定发展,应给予政策和服务上的扶持:将小额贷款公司纳入中小企业贷款风险补偿机制范畴,及时出台小额贷款公司与中小企业担保公司互利的长效合作机制;建立小额贷款公司行业协会,尽快制定统一的财务管理制度和适用的财务报表格式,共享人行信贷征信系统。

(四)完善小额信贷经营管理机制,规避可能的贷款风险

小额贷款公司要保证商业上的可持续性,必须严格按照现代金融企业制度的要求,优化产权结构,完善治理结构,强化内控机制建设,强化资本约束,建立和完善业务监管、财务管理、风险预测等各项内控制度。在贷款的运作模式、制度创新和人员配置方面要狠下功夫,不断提高风险的识别、评估、控制水平。信贷人员应经常深入农户,了解生产经营和贷款的使用情况,确保农村小额贷款按照规定用途和要求使用,真正发挥其功效。要控制贷款风险,尽量降低呆坏账比率。要形成严格的业务流程,岗位之间必须相互制约,避免操作风险。要加强信贷产品创新,降低小额贷款公司承担的风险。

(五)培训和引进专业从业人员

目前,我国的小额贷款公司从人员构成上来看,普遍存在着专业人员比较缺乏、专业知识技能弱的问题。小额贷款公司的大部分人员均未从事过金融业务,金融业务知识欠缺,极易产生操作风险。因此,要组织小额贷款公司从业人员系统学习法律法规、金融业务知识,提高从业人员工作能力和业务水平,增强风险防范意识,规范操作行为。此外,公司应当加大专业人才引进力度,尤其应当由金融业务骨干担任公司主要负责人。公司主要负责人应该是高素质的经营者与管理者,必须是既熟悉相关金融业务知识,同时也熟悉农村经济发展和微型企业经营管理知识的综合性人才。此外,为了吸引和留住有才华、有事业心的专业人才,应实施切实有效的激励机制。

(六)切实加强农村信用环境建设

通过广泛深入地宣传,提高农民对推广小额信贷工作的认识,加强农村信用教育,以提高个人的信用意识和法律意识。倡导守信用的良好氛围,为农户小额信用贷款推广工作创造坚实的诚信基础。加强农村征信体系建设,坚决制止和打击恶意逃废金融债务的行为,杜绝贷款人的道德风险,依法维护小额贷款公司的合法权益。

(七)提升小额信贷的经营管理水平,完善农村小额贷款的风险分担机制

为了分散和规避农业生产经营的特有风险,可以在农村推行农业意外保险制度,扩大承担风险的主体,提高贷款当事人抵抗风险的能力,使农业风险由小额贷款公司和保险公司来共同承担,增强农村小额贷款公司可持续发展的能力。

参考文献:

1、王曙光.草根金融[M].中国发展出版社,2008.

2、焦瑾璞.探索发展小额信贷的有效模式[J].中国金融,2007(2).

3、杜晓山.小额信贷的发展与普惠性金融体系框架[J].中国农村经济,2006(8).

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【关键词】银行贷款；高校破产；国债；基金会

最近发表的《2006年：中国社会形势分析与预测》的社会蓝皮书称，为了扩建和吸引人才，高校向银行大量举债，并热衷于圈地和参与大学城建设，有的高校贷款已高达10亿至20亿元，据不完全统计，目前高校向银行贷款总量约在1500亿至2000亿元之间，似乎贷款成为高校发展的主要途径，社会围绕高校大举贷款引发破产危机问题展开了激烈的讨论。然而，对这一问题的担忧不应当代替法学工作者的理性与冷静，我们应当明确的是，高等教育的发展不能等于银行贷款，我们应当积极寻找解决办法。

一、高校破产论的质疑

高校贷款资金在改善高校办学条件、满足学生基本需求方面发挥了巨大的作用，但是，随着高校还贷高峰的到来和还贷能力的有限，巨额本息的支付使高校面临严峻的财务风险，容易引发金融风险。在形势如此严峻的情况下，我们首先应当做的是，在高校能否破产这个问题上，给出一个确定的答案。就目前阶段而言，高校不宜破产。

（一）相关法律规定的支持

目前，我国民事主体取得破产能力的法律规定主要有集中在《民法通则》第45条以及《民事诉讼法》第199条和第206条；《企业破产法》第2条、《公司法》第188条以及一些地方性立法。而高校所属的事业单位法人，法律仅仅规定的是它的设立条件，因此，目前相关法律规定的不足决定了当前高校是没有破产能力的。

关于银行贷款问题，根据《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第六十二条的规定：“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业。”也就是说，高校向银行贷款办学是有法律依据的，只是究竟运用什么金融、信贷手段融通教育资金却都没有明确的说法，教育部2001年7月印发的《全国教育事业第十个五年计划》中明确提出：“建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制，适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目。”这就为高校向银行贷款提供了法律和政策上的支持。但是，一个合法的办学途径却导致高校沉重的财政负担，甚至是破产危机，只能说高校在运用这一合法途径过程中没有得到应有的指导和制约。

（二）高校财政现状支持

我们说高校目前不宜破产主要是考虑以下两个方面：一是国家对高校持续投资形成的国有资产总值，1999年，全国普通高等学校预算内教育拨款为420亿元，2004年达到1047亿元。扩招以来，每年递增超过100亿元。根据《中华人民共和国教育法》第六十一条：“国家财政性教育经费、社会组织和个人对教育的捐赠，必须用于教育，不得挪用、克扣。” 也就是说，这部分的经费来源是不得用来偿还银行贷款的，但是为高校发展是提供了财政上的保障的。二是实行教育成本分担机制后，收入一定比例的学费，为偿还贷款提供了一定保障。目前高校收入的主要来源是学杂费和国家财政拨款，其中，财政拨款基本上用于学校人员工资的支出，不可能有结余；收取的学费中，国家明文规定必须不少于25%用于返还学生，不少于20%用于弥补教学经费的不足，不少于1%的比例用于毕业生的就业指导，剩余的学费收入54%可以用于贷款的还本付息。

（三）社会效果支持

自从1999年初，各高校获准向金融机构申请贷款后，高等教育毛入学率从1999年的9.8%上升到现在的21%，这是一个巨大的飞跃，我国高等教育走过了数量增长期，对这个数量扩张的历史意义我们应该给予充分肯定，这个扩张，在世界高等教育史上也是个奇迹，因为，这种发展在西方国家经历了80年到100年。同时，根据国家的根据国家的《全国教育发展规划第十一个五年计划》，我国未来的高等教育还要发展，其发展目标是：到2010年毛入学率要达到25至27%左右，在校生要达到2900万左右。我国目前高等教育的发展规模与之尚有700余万的差距。也就是说，我国高等教育是仍然有发展空间的。另一方面，教育的发展本身就是一个长期项目，校舍的建设是高校硬件发展，一栋质量好的教学楼完全可以使用上几十年甚至上百年，在这个问题上，眼光完全可以放长远一些。有些人以高校将重心放在校舍扩建上而忽视了教育质量，导致教学质量大量下滑对高校扩建进行诟病。但是，在数量增加的前提下质量问题是一个必然出现的现象，所以，现在谈质量，是在数量绝对增长基础上的反思，这是发展的一个正常的过程。最重要的一点是，大学破产与每个在校大学生都有关系，在每个学生后都有一个家庭，在政府没有相关规定或法律出台的情况下，高校破产是对学生、对社会的不负责。

二、拓宽高等教育发展道路的新思路

世界银行在一份报告中指出：目前高等教育的主要情形是经费“处于世界性危机之中”。虽然各个国家的体制不同，但全球高等教育成本的上升和高等教育大众化浪潮，使得经费成为中外大学所面临的共同挑战。为了提高教学质量和科研水平，保证充足的资金投入成为高校工作的当务之急。面对国内高校贷款引发的破产危机，需要一个新的思路。

（一）政府支持

高校大举贷款很大一部分是用在了扩建校园、校舍建设上，这在很大程度上改善了高校硬件条件，但是，根据国家审计署公布的《调查结果》显示，某地大学城的占地中，高尔夫、房地产等经营性项目和山体、绿地、水面及闲置地等就占42%。更严重的是，在很多不切实际的景观美化的背后，在高校大搞形象工程的过程中，图谋搭乘教育这个便车而牟取暴利的人不在少数。

根据《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第五十二条规定：“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。”在审批通过后，建设单位必须严格按照通过的批准文件进行建设。如果严格按照这一程序进行申请、论证，很多形象工程是可以避免的，这就需要政府在审批过程中必须严格。

另一方面是在学校的管理上，高校治理中人治化、政府治化痕迹过重，有人说高等教育是中国计划经济的最后堡垒。在计划经济时代，行政部门对企业各个方面进行直接控制和干预，包括对产业的准入、企业的产业方向、产品设计、企业的产量、质量标准等等。而在中国现在的高等教育中，教育主管部门对高校的办学资格、院系设置、专业设置、教材、招生方式、招生人数、考试标准、教师资格等都有相应的规定。根据《高等教育法》第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”但是现实是，高校在政府的领导下，“自主办学”的路还很远，就算国家发行国债把目前的银行贷款问题解决了，不解决高校管理自主性的问题，还是不能从根本上解决高校的危机。

除了在高校校园建设项目上控制严、在高校内部管理上放手自主之外，恐怕还有一个对于教育事业的政策倾斜问题，最突出就是在银行贷款问题上，目前银行向高校发放的贷款都是按照商业企业的标准，利息高达百分之几，而且大多是几年的短期贷款，按照法律的规定，高校是不允许营利的，那么要在几年的时间内偿还大笔的贷款是不现实的，教育本来就是一个长期的过程，国家对高等教育提供了各种优先、优惠政策，但对高校贷款却没有任何政策上的倾斜，这对于想要发展的高等教育是不公平的。

（二）金融措施

首先是要控制银行贷款。根据《贷款通则》第二十五条规定：“贷款申请：借款人应当填写包括借款金额、借款用途、偿还能力及还款方式等主要内容的《借款申请书》并提供……三、原有不合理占用的贷款的纠正情况；……五、项目建议书和可行性报告；六、贷款人认为需要提供的其他有关材料。”第二十六条规定：“对借款人的信用等级评估：应当根据借款人的领导者素质、经济实力、资金结构、履约情况、经营效益和发展前景等因素，评定借款人的信用等级。评级可由贷款人独立进行，内部掌握，也可由有权部门批准的评估机构进行。”因此，在发放贷款之前，应当严格审核高校的资格。由于各高校在学生分配、生源、财务收支、声誉等方面存在较大差异，高校贷款在不同学校的风险程度及综合回报是不同的，银行应对各高校区别对待，同时，银行为体现差别化服务理念，还应针对不同高校在信贷政策上给予一定倾斜，操作上增加一些灵活性。而根据第二十七条：“贷款调查：贷款人受理借款人申请后，应当对借款人的信用等级以及借款的合法性、安全性、盈利性等情况进行调查，核实抵押物、质物、保证人情况，测定贷款的风险度。”第三十一条：“贷后检查：贷款发放后，贷款人应当对借款人执行借款合同情况及借款人的经营情况进行追踪调查和检查。”国家在允许符合条件的贷款人向银行贷款的前提下，在贷款发放的各个阶段都设立了严格的审查、调查制度来防止各种风险的发生。银行贷款时，对为了突破学校发展瓶颈并有利于形成高校更好的办学效益的项目应加以支持，对形象工程和消费性建设项目则应严格控制。同时，银行应充分评估各学校学生生源、财务收支、声誉、偿债能力等方面的实际情况，确定贷款发放的方式与规模，防止过度发放贷款，以规避学校财务支付困难，影响贷款资金正常回收的风险。

其次一个方面，是可以借鉴保险的做法，目前出现的一种针对青少年的教育红利保险，在家长交纳保险金到达一定年限后将返还子女的教育费用，这种措施的好处就在于将交纳期限延长，每年交纳的金额就为中国普通家庭可以承担的了，这个方法可以作为一个补充。

（三）建立有效的校内制度

真正要从根本上解决高校的破产危机，恐怕还是要从高校内部建立起真正有效的制度。

制度之一就是建立高校基金会，在国外，大学设立基金会是比较普遍的，这些大学的基金会对高校运转提供了强有力的财政支持。与之相比，我国高校基金只能说是刚刚起步。高校设立基金是大势所趋，但是现阶段，我国高校基金会在筹款方面还存在诸多的问题，第一，筹款工作尚处于探索阶段。一方面自身组织和制度不健全，另一方面，从业人员大多没有接受过专门训练，专业化程度不高。第二，文化传统和政策环境上的巨大差异，国内筹款难度比国外大，使得国内高校基金会很难照搬国外的成功经验。第三，各高校筹款管理工作往往缺乏统一领导和协调。但是，不可否认的是，建立高校基金会是今后高校发展的一条必经之路。通过高校基金会的发展，偿还银行贷款是可行的。这一制度主要是在“开源”方面。

制度之二就是取消多年的高校总财政预算办法，而采取单行财政预算办法，以求达到节省资源和妥善使用资金的效果。这一制度是借鉴香港特别行政区高校的做法，在香港政府宣布削减高校财政补贴后，香港8所大学采用这一预算办法，取得了很好的效果。所谓单行财政预算方法，是指把财政权责下放予各部门，校方每年根据各部门的工作计划和财政预算给予一笔过的拨款，让部门自行调配资源，但必须有成效，从而加强部门的问责性。但是在引进这一制度时，我们还要建立严格的审核制度，避免部门之间攀比造成的预算膨胀，导致这一制度落不到实处。这一制度主要在“节流”方面

制度之三就是要建立透明的财务制度，《高等教育法》第六十五条规定：“高等学校应当依法建立、健全财务管理制度，合理使用、严格管理教育经费，提高教育投资效益。高等学校的财务活动应当依法接受监督。”各项财政拨款、学费收入以及民间捐款进入高校时是非常清楚的，但是，如何使用这些款项却缺乏监督，使法律规定无法落到实处。对高校财务的监督不仅包括上级机关的监督，还应当包括广泛的新闻媒体、社会以及再校学生的监督，只有完全建立起透明的财务制度，才能使有限的钱花在需要的地方，避免浪费和腐败的出现，有利于实现“节流”。

（四）进一步完善的教育法治化进程（下转第47页）

目前规范高校的法律文件集中在《教育法》和《高等教育法》，对相关问题的规定太过原则，而对制约、规范和引导高校的贷款规模和保障贷款的合理用途、高校资金引进的途径、教育资源的合理配置、大学财务制度、资金使用效率评估等方面都没有详细规定甚至没有规定，这就使高校在面临危机的时候出现无法可依的尴尬局面。

具体来说，需要进一步细化的法律、法规包括对高校使用土地划拨的规定，划拨的条件、标准、用途审查，可行性分析都是需要规定的，还有对高校基金会的规定，目前的法律规定对于基金会的规定适用在高校基金会上就显得过于严格，在基金会的发展和自主管理上又需要放宽一些；还有关于对高校财务监督的具体机制需要加以规定等等。

三、结语

后一阶段的高等教育要以提高质量为核心，相对稳定招生规模。这是今后高校的发展的正确方向。在控制扩招的前提下，赋予高校相对的自主权，明确其自身定位，该承担风险的就要承担风险，该政府支持的就大力支持，该大力拓宽的途径就要大力拓宽，总之是不能把高等教育的前途放在银行贷款上。 【参考文献】

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[2]梁慧星．民法总论[M]．法律出版社，2001．

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