国有投资项目管理办法范文
时间：2023-08-29 17:17:33
导语：如何才能写好一篇国有投资项目管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
一、政府投资项目是指利用下列资金进行的固定资产投资（包括单纯购置土地、房屋、设备、以及征地拆迁、装修等）项目：
（一）市财政预算内资金；
（二）纳入市财政预算管理的专项资金；
（三）市政府及各有关部门、国有投资公司借贷资金；
（四）转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入、土地使用权出让资金；
（五）其他财政性资金（含中央、省国债资金、贴息补助资金、各种捐款等）、国际金融组织和外国政府的贷款、赠款；
（六）法律、法规规定的其他政府性资金。
二、政府投资项目主要包括：
（一）农业、水利、能源、交通、城乡公用设施等基础性项目；
（二）教育、文化、广电、卫生、体育、社会保障、生态建设、环境保护、资源节约等公益性项目；
（三）科技进步、高新技术、现代服务业等国家和省重点扶持的产业发展项目；
（四）政府公共服务设施项目；
（五）市政府明确规定的其他项目。
三、市有关部门和单位拟在下年度实施的政府投资项目，应于上年度10月份向市发展改革委和市财政局申报。市发展改革委将申报项目汇总后，会同市财政局衔接预算，组织咨询论证，编制年度政府投资项目建议计划，报市政府常务会议审议。未列入年度计划的项目，原则上不予新增。特殊情况确需新增的，须报市政府常务会议审议。政府投资项目计划执行情况接受市人大监督。（2007年度实施的政府投资项目于2006年11月15日前向市发展改革委和市财政局申报，表格见附件。）
四、政府投资项目建设单位，须委托有相应资质的单位编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按规定程序报市发展改革委审批。对经济、社会和环境影响重大的，社会公众普遍关注的公益性建设项目，市发展改革委采取组织咨询评估、听证会、征询会、公告公示等方式广泛征求社会各界和公众的意见。
五、政府投资项目在批准项目建议书前，必须由市财政局审核资金来源落实情况。凡是项目资金来源不符合有关规定或资金来源不落实的，市发展改革委不予批准项目建议书。
六、政府投资项目原则上实行资金限额设计。建设单位按规定程序向市发展改革委和市财政局申报初步设计和项目概算，项目概算由市财政局审查或评审，评审结果作为市发展改革委核定项目总概算的重要依据。经批准后的项目概算作为拟建政府投资项目的投资最高限额。项目建设单位委托设计单位按照批准后的初步设计方案进行施工图设计，不得擅自进行重大设计变更，扩大建设规模。
项目概算有下列情形之一，项目可行性研究报告应当重新报请市发展改革委批准：1.超过投资估算10％以上的；2.超过金额在200万元以上的；3.市政府另有规定的。
七、项目建设单位必须依法对政府投资项目实行招标。建设单位应当委托有相应资质的中介机构编制招标文件、标底（或投标控制价）。市财政局负责政府投资项目的招标文件、标底（或投标控制价）的审查工作，经审查后的招标文件、标底（或投标控制价）作为工程招标的重要依据。
政府与其他出资人共同出资的项目，各方资金必须同步到位。
八、政府投资项目应当严格按照批准的设计文件进行施工建设。确需变更设计的，应当经原设计单位同意。变更设计有下列情形之一的，项目应当报市财政局、市发展改革委重新审查审批：1.超过项目概算10％以上的；2.超过金额在200万元以上的；3.其他超过项目投资概算应当予以报告的。
政府投资项目建设完工后，项目建设单位应当编制工程结算和竣工决算，报市财政局审核。市审计局对政府投资项目概算的执行情况和决算进行审计监督。未经审核、审计的建设项目，不得办理竣工验收手续。
篇2
关键词：投资管理体制；现状分析；改革措施
当前政府对投资管理模式与市场经济体制的功能难以发挥，政府无法对项目进行准确把控，项目管理不强，投资效益低下，随着经济体制的转轨和市场机制的深入发展，探索新的政府投资管理模式已经势在必行。
一、投资管理体制现状分析
投资管理包括政府对企业投资行为的管理和对政府自身投资行为的管理两个方面。对企业投资项目区别不同情况实行核准制和备案制，政府投资主管部门仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均实行备案制。对外商投资项目和境外投资项目一律实行核准制。现行投资管理体制中主要有以下几方面的矛盾和问题：
（一）中央和地方投资方向不统一。地方政府急于推进本地区的经济利益，一方面对国民资本投资起到错误的导向作用；另一方面对经济的稳定增长产生不良影响，给良好的国民经济增加泡沫的成分。
（二）审批审核项目中存在弊端。当前在项目审批上自成体系，缺乏一个统一而又明确的审批权限的界定和审批程序的要求，较易产生重复建设和盲目建设。
（三）国家投资配套资金到位率低。主要表现在：地方政府财力较弱；政策行为失范现象导致配套资金到位率低；新增中央投资地方配套资金项目管理模式落后导致配套资金到位率低。
（四）政府投资的法律、法规仍未完善。目前国家投资法尚未出台，项目核准制和备案制也无规范性条例出台，不利于项目审核的规范性操作，也不利于依法行政。
（五）政府投资独立监管主体缺位。政府投资独立监管主体缺位不仅不利于促进政府投资项目的科学决策和规范管理，而且不利于项目管理效能的提高。
二、深化投资管理改革措施
（一）改进对企业投资管理制度
目前仅按一般项目、重大项目和限制类项目划分核准制和备案制的做法需加快改变，对主要运用民间和社会资金投资的民营企业投资项目实行备案制，并逐步推进由目前的前置的备案制向后置的备案制乃至注册制转变；对运用国有资源和全民资产投资的国有企业投资项目和存在产业安全的外资投资项目实行核准制。
（二）完善政府投资管理办法
稳步推进政府投资管理办法改革，将资金纳入统一的政府投资预算管理，集中管理，统筹使用，提高效益。在制定政府投资管理办法时，建议重点把握以下原则：一是正确把握立法原则。对于政府投资项目的立项、审批、执行、监督等各个环节，都要明确职责和权限，充分体现发展需要和现实可能。二是合理界定政府投资范围。明确政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。三是健全政府投资项目决策机制，规范审批程序。实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议，明确政府主管部门的项目审批权限。四是完善政府投资制衡机制。建立政府投资责任追究制度，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关人员的行政和法律责任。
（三）实行公共资源竞争性配置
市场化是社会主义市场经济体制改革的大目标和大方向。公共资源市场化配置是一项重大改革，要理顺政府与市场的关系，加快转变政府职能。在工作方式上，稳步有序推进，逐步拓展改革领域。集中力量推进，在短期内力见成效，对难度较大、牵涉面较广的工作，积极创造条件，循序渐进，分步实施，做到边探索、边实践、边推进。在目标要求上，注重综合效果，坚持质量与效益的统一。坚持质量优先的原则，对每一项市场化改革都制定严格的质量标准，从严提出服务要求。在制度建设上，健全规章配套，依法规范市场化配置的运作过程，确保公共资源市场化配置的公开、公平、公正。在监督管理上，严格执法监察，确保公共资源市场化配置取得实效。
（四）强化规划体系的指引作用
充分发挥规划对资源配置的导向作用，构建科学合理的规划体系，加强规划编制和实施的管理，增强规划对企业投资行为的指导性和约束性。强化规划体系的指引必须完善规划体系，形成层次清晰、功能互补、相互衔接的规划体系；必须做深专项规划，明确建设总量目标、区域布局，并对资源配置方式和规划实施作出安排；必须确立法律地位，扩大公众参与和民主监督，完善规划实施监督评估制度，落实规划实施的法律责任。
深入开展资源环境承载力评价，扩大公众参与和民主监督，加强基本公共服务、基础设施建设、产业发展等规划与城乡建设、环境保护、土地利用总体规划等规划在产业政策、资源开发利用、环境保护等方面的衔接，明确建设总量目标、区域布局和开发时序，实现投资建设“一张图”管理，指引企业开展投资活动。
参考文献：
[1]张国平.政府投资决策权研究[J].中国政法大学，2011（3）.
[2]万文平.浅谈中国教育投资管理体制的发展趋势[J].北方文学（下半月），2010（5）.
[3]杨长军.国有投资公司推进城乡一体化发展战略与投资运营模式研究[J].中国海洋大学，2012（4）.
[4]李述晟.制度视角下的中国对外直接投资促进机制研究[J].首都经济贸易大学，2013（6）.
篇3
一、当前投资体制存在的突出问题
（一）政府投资管理体制依然不完善
一是在政府对企业投资管理上，现有核准制和备案制是按照一般项目、重大项目和限制类项目来划分，而不是按照适应市场经济需求的竞争性领域和公共领域的政企投资领域分工来划分管理方式的，这使得本来应该采取备案制管理的企业投资项目不恰当地进入了核准制管理范围，现有《政府投资项目核准制目录》（2004）中包含着很多本应该采取备案制管理的企业投资项目内容，这妨碍着企业投资自的有效发挥。同时，现行核准制和备案制对运用国有资源和全民资产的国有企业投资项目和利用民间私人资本的民营企业投资项目采取同等对待方式，这对民间资本和民营企业来说存在着待遇不公平的问题。二是在政府投资项目管理上，投资使用和建设管理的分散化现象普遍，投资决策的透明化、民主化、科学化管理水平不高，政府投资决策责任约束机制不健全，严重妨碍着政府投资项目管理水平和投资效益的有效提高。三是在中央和地方的投资管理权限划分上，目前对企业投资项目、重大投资项目和限制类项目仍然继续沿用传统的按照建设规模和投资限额大小来划分中央和地方政府核准管理权限，而不是按照投资项目影响和作用范围、管理效率来划分核准管理权限，并且现有建设规模和投资限额太小，对地方政府放权不足。国家投资主管部门对使用中央投资的地方政府投资项目仍然沿用严格的审批制，管理程序过多过严，不利于提高政府投资管理效率和投资效益。
（二）投资主体之间缺乏有效投资分工
一是政企之间缺乏明确的投资分工。尽管国家已经明确：“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域”，但在实践中，政府尤其是地方投资依然以所谓支持产业振兴、产业升级调整、技术改造等名义大量进入本该由市场机制主导的竞争性领域，尤其是运用国有资源和全民资产投资的国有企业投资的盲目扩张，严重挤压着企业尤其是民营企业的投资发展空间。
二是中央和地方政府投资分工体系不合理。突出表现在：地方政府过多地承担着本该由中央政府承担的诸如基础教育、医疗、社会保障等基本公共服务领域的投资事权，不仅严重超越了地方财力的承担能力，也是造成目前全国各区域基本公共服务差距过大、均等化难以有效推进的重要原因之一。
（三）投资宏观调控和监管水平仍然有待提高
一是当前投资宏观调控和监管分散化的现象依然比较严重。目前采取在国务院领导下各部门分工负责的投资宏观调控体制，由于各部门协作机制不完善，宏观调控效力和效率不高；在投资监管方面，由发改、财税、审计、纪检监察、建设、土地、环保、工商等众多政府部门“多头监管”现象更为严重，不仅降低监管效率，而且也给业主正常的投资建设和生产经营秩序带来很大干扰。
二是目前涉及投资调控的产业、区域规划和产业政策过多、过滥。尤其是针对竞争性领域的众多产业规划和产业政策，不仅严重妨碍着市场机制基础性作用的有效发挥，也是造成目前各区域产业发展选择趋同、区域产业结构趋同和盲目重复建设现象严重的重要原因。
（四）融资服务体系不健全
当前企业投资仍然严重依赖银行间接融资，通过发行股票、债券等资本市场直接融资渠道发育不足；中小企业尤其是民营企业存在严重的“融资难”问题。
二、深化投资体制改革的总体思路
（一）深化投资体制改革的指导思想
按照建立完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的要求，在投资领域，厘清政府和市场的关系，更好地发挥市场机制在全社会资源配置中的基础性作用，更好地发挥政府对投资的宏观调控作用，保证各种所有制投资主体依法平等参与市场竞争，促进投资结构优化和效益提高，推动经济社会持续健康发展。
（二）深化投资体制改革的目标
继续推进企业投资管理制度改革，进一步落实企业投资决策自；改进政府投资管理方式，加快政府投资决策民主化进程；理顺政企和中央与地方政府之间的投资事权和分工；完善融资体系，拓展融资渠道；改进投资宏观调控和监管，提高投资管理法治化水平。最终建立起市场引导投资、企业自主决策、融资体系健全、融资方式多样、宏观调控有效的新型投资体制。
（三）深化投资体制改革推进时序
深化投资体制改革要按照先易后难、先完善顶层设计后推出改革措施、先试点、后推广的原则，采取积极稳妥的方式进行。在具体改革措施推出顺序上，第一步，要完善政府投资管理体制，包括政府对企业投资的管理体制和对政府投资自身的管理体制；第二步，在建立完善的政府投资管理体制的基础上，再进一步推动明晰政府与企业（市场）、中央和地方政府的投资事权分工、改善宏观调控和监管方面的改革；第三步，在明晰各类投资主体事权分工体系、投资监管体系的基础上，再积极推进适应不同投资需求的融资体系改革，拓展项目融资渠道。同时，应根据每一步改革进程，加快已推出的新改革措施的立法进程，努力提高投资管理和宏观调控的法治化水平。
三、深化投资体制改革推进措施
（一）继续推进政府投资管理体制改革
1、改进政府对企业投资管理制度
尽快改变目前仅按一般项目、重大项目和限制类项目划分核准制和备案制的做法，逐步建立适合市场经济体制要求的按投资领域、按所有制类型划分的新型政府对企业投资的管理体制，即在竞争性领域，对主要运用民间和社会资金投资的民营企业投资项目实行备案制，并逐步推进由目前的前置的备案制向后置的备案制乃至注册制转变；对运用国有资源和全民资产投资的国有企业投资项目和存在产业安全的外资投资项目实行核准制。
在具有自然垄断和行政垄断的资源开发、基础设施、社会事业等公共领域：无论企业投资项目大小（是否是一般项目还是重大项目）和投资主体所有制性质，一律实行核准制，并按照项目作用和影响范围划分各级政府的核准权限。
继续完善对使用政府投资的企业投资项目管理制度，完善企业申请报告审批制度，明晰政府投资资金用途；对企业使用政府投资者资金，采取类似世界银行等国际金融机构普遍采取的“直接拨付制”，防止企业挪用和改变政府投资者资金用途；积极推进企业使用政府投资资金的“报账制”和“奖励制”，切实提高企业使用政府投资资金的效益和效率。
2、完善政府投资管理办法
稳步推进政府投资预算体制改革。要逐步将目前分散于发改、财政、各行业管理部门用于投资活动的国家预算内外资金、专项资金、外债资金、国有企业上缴红利等资金纳入统一的政府投资预算管理，集中管理，统筹使用，提高效益。
加快推进政府投资项目决策民主化进程。积极推进建立政府投资项目决策听证制度，充分发挥决策听证吸收社会公众意见和化解防范社会风险的作用；完善政府投资项目公示制度，促进政府投资项目全过程信息向社会公开。
继续推进政府投资项目建设实施市场化。推进政府投资方式多样化，尝试采用无息和低息政府贷款、政府授权按投资机构提供担保、优先股、优先债等方式为政府投资项目注入资金；稳步推行政府非经营性项目的集中统建制等。
3、继续推进投资管理权限向地方政府下放
改革现有的企业和政府投资管理按建设规模和投资限额划分中央和地方核准权的办法，建立按照项目作用和影响范围、管理效率标准原则划分核准权限的新办法。国家投资主管部门只核准具有跨区域、跨省区影响和作用的投资项目；投资项目作用和影响范围局限于省区内的，一律由地方政府投资主管部门核准。
改革使用国家投资的地方政府和企业投资项目审批制度。今后，国家投资主管部门应只审批采取直接投资和以资本金方式注入的项目；采取投资补助、贷款贴息、转贷等方式注入的地方政府和企业投资项目，在国家投资主管部门核定各省区投资使用方向、总量范围内，由地方政府负责审批资金申请报告、项目建议书和可行性研究报告，并向国际投资主管部门备案即可。
加快进行《政府投资项目核准目录（2004）》的修改，将目录中属于竞争性领域的投资项目全部剔除出政府投资项目核准范围，并将已剔除出的竞争性项目的备案管理权限全部下放给地方政府，实行属地管理。
（二）加快理顺政企、中央和地方政府之间的投资分工
1、尽快理顺政府和企业之间的投资分工
政府投资今后应严格限定在关系国家安全和市场机制不能有效配置资源的国防建设、政权建设、资源开发、基础设施和社会事业等公共领域；政府投资领域要积极创造条件，向企业和社会投资者开放，引入市场机制和企业投资进入，提高投资效益和效率。
积极鼓励和引导民间投资。要通过积极推进垄断行业改革和国有经济战略性调整，为民营企业腾出投资发展空间；切实落实国家有关民间投资鼓励政策，建立健全民间投资服务体系，促进投融资方式和运作模式创新，不断提高民间投资能力和活力。
2、努力完善中央和地方政府的投资事权分工
要按照“分税制”财政体制、投资项目受益范围、提高投资效益和实施效率的要求，理顺中央和地方政府投资事权分工，建立起中央和地方投资事权和财权财力相适应的投资事权分工体系。并将关系国民经济全局的基础教育、公共医疗、社会福利和社会保障等基本公共服务领域的重大投资事权，从目前地方政府承担改为由中央政府承担。加大中央对中央和地方政府合办事项、激励地方政府举办事项的投入力度，切实增强地方政府投资能力。
（三）健全融资体系，拓宽融资渠道
拓展企业直接融资渠道。加快深沪主板、中小企业板、创业板、新三板、场外股权交易市场等多层次资本市场体系建设，积极推进发行企业债券由核准制向备案制改革，鼓励保险资金通过股权投资机构间接投资基础设施和重点工程，积极推进选择有稳定收益的基础设施项目通过公开发行股票、可转换债等方式筹集投资资金的试点等。
（四）切实改善投资宏观调控和监管
1、努力改善投资宏观调控
在明确由国家投资主管部门在国务院领导下会同财税、货币等有关部门按照职责分工进行宏观调控的基础上，切实加大政策协调配合和政策协同力度，精确选择调控时机，准确把握调控力度和节奏，努力减少投资波动的不利影响，促进全社会投资和宏观经济平稳运行。
积极促进投资宏观调控手段和调控方法创新。改变目前规划和产业政策调控过多、过滥的情况，今后制定规划和产业政策应仅仅局限于市场机制难以有效发挥资源配置作用的资源开发、基础设施和社会事业等公共领域，减少乃至最终禁止运用规划和产业政策直接干预竞争性产业领域投融资活动现象，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。
切实加大投资信息调控力度，建立全社会投资信息共享制度，加强对投资和宏观经济运行监测分析，建立投资风险预警和防范体系，努力提高投资宏观调控的有效性。
2、切实加强投资监管
建立健全对政府投资决策行为的内外部监管体系和运行机制，不断提高人大、社会公众和新闻媒体对政府投资决策消费的监督力度；创新投资项目建设实施过程的监管机制，逐步建立由投资稽察、财政资金监管、审计监督、国资监管、纪检监察、人大监督联合进行的监管体制机制，克服分散监管弊端，切实提高监管效率。
（五）切实提高政府投资管理和宏观调控的法治化水平
篇4
改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是，现行的投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。为此，国务院决定进一步深化投资体制改革。
一、深化投资体制改革的指导思想和目标
（一）深化投资体制改革的指导思想是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。
（二）深化投资体制改革的目标是：改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。
二、转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位
（一）改革项目审批制度，落实企业投资自。彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。各地区、各部门要相应改进管理办法，规范管理行为，不得以任何名义截留下放给企业的投资决策权利。
（二）规范政府核准制。要严格限定实行政府核准制的范围，并根据变化的情况适时调整。《政府核准的投资项目目录》（以下简称《目录》）由国务院投资主管部门会同有关部门研究提出，报国务院批准后实施。未经国务院批准，各地区、各部门不得擅自增减《目录》规定的范围。
企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。政府有关部门要制定严格规范的核准制度，明确核准的范围、内容、申报程序和办理时限，并向社会公布，提高办事效率，增强透明度。
（三）健全备案制。对于《目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。
（四）扩大大型企业集团的投资决策权。基本建立现代企业制度的特大型企业集团，投资建设《目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准，只须办理备案手续。企业集团要及时向国务院有关部门报告规划执行和项目建设情况。
（五）鼓励社会投资。放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资。
（六）进一步拓宽企业投资项目的融资渠道。允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金，逐步建立起多种募集方式相互补充的多层次资本市场。经国务院投资主管部门和证券监管机构批准，选择一些收益稳定的基础设施项目进行试点，通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金。在严格防范风险的前提下，改革企业债券发行管理制度，扩大企业债券发行规模，增加企业债券品种。按照市场化原则改进和完善银行的固定资产贷款审批和相应的风险管理制度，运用银团贷款、融资租赁、项目融资、财务顾问等多种业务方式，支持项目建设。允许各种所有制企业按照有关规定申请使用国外贷款。制定相关法规，组织建立中小企业融资和信用担保体系，鼓励银行和各类合格担保机构对项目融资的担保方式进行研究创新，采取多种形式增强担保机构资本实力，推动设立中小企业投资公司，建立和完善创业投资机制。规范发展各类投资基金。鼓励和促进保险资金间接投资基础设施和重点建设工程项目。
（七）规范企业投资行为。各类企业都应严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规，严格执行产业政策和行业准入标准，不得投资建设国家禁止发展的项目；应诚信守法，维护公共利益，确保工程质量，提高投资效益。国有和国有控股企业应按照国有资产管理体制改革和现代企业制度的要求，建立和完善国有资产出资人制度、投资风险约束机制、科学民主的投资决策制度和重大投资责任追究制度。严格执行投资项目的法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。
三、完善政府投资体制，规范政府投资行为
（一）合理界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。
（二）健全政府投资项目决策机制。进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。
（三）规范政府投资资金管理。编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。
（四）简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限。按照项目性质、资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限。对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。具体的权限划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定，报国务院批准后颁布实施。
（五）加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。规范政府投资项目的建设标准，并根据情况变化及时修订完善。按项目建设进度下达投资资金计划。加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。
（六）引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。
四、加强和改善投资的宏观调控
（一）完善投资宏观调控体系。国家发展和改革委员会要在国务院领导下会同有关部门，按照职责分工，密切配合、相互协作、有效运转、依法监督，调控全社会的投资活动，保持合理投资规模，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。
（二）改进投资宏观调控方式。综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。国务院有关部门要依据国民经济和社会发展中长期规划，编制教育、科技、卫生、交通、能源、农业、林业、水利、生态建设、环境保护、战略资源开发等重要领域的发展建设规划，包括必要的专项发展建设规划，明确发展的指导思想、战略目标、总体布局和主要建设项目等。按照规定程序批准的发展建设规划是投资决策的重要依据。各级政府及其有关部门要努力提高政府投资效益，引导社会投资。制定并适时调整国家固定资产投资指导目录、外商投资产业指导目录，明确国家鼓励、限制和禁止投资的项目。建立投资信息制度，及时政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况和发展趋势等信息，引导全社会投资活动。建立科学的行业准入制度，规范重点行业的环保标准、安全标准、能耗水耗标准和产品技术、质量标准，防止低水平重复建设。
（三）协调投资宏观调控手段。根据国民经济和社会发展要求以及宏观调控需要，合理确定政府投资规模，保持国家对全社会投资的积极引导和有效调控。灵活运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等多种手段，引导社会投资，优化投资的产业结构和地区结构。适时制定和调整信贷政策，引导中长期贷款的总量和投向。严格和规范土地使用制度，充分发挥土地供应对社会投资的调控和引导作用。
（四）加强和改进投资信息、统计工作。加强投资统计工作，改革和完善投资统计制度，进一步及时、准确、全面地反映全社会固定资产存量和投资的运行态势，并建立各类信息共享机制，为投资宏观调控提供科学依据。建立投资风险预警和防范体系，加强对宏观经济和投资运行的监测分析。
五、加强和改进投资的监督管理
（一）建立和完善政府投资监管体系。建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。
（二）建立健全协同配合的企业投资监管体系。国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、银行监管、证券监管、外汇管理、工商管理、安全生产监管等部门，要依法加强对企业投资活动的监管，凡不符合法律法规和国家政策规定的，不得办理相关许可手续。在建设过程中不遵守有关法律法规的，有关部门要责令其及时改正，并依法严肃处理。各级政府投资主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，对于不符合产业政策和行业准入标准的项目，以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任。审计机关依法对国有企业的投资进行审计监督，促进国有资产保值增值。建立企业投资诚信制度，对于在项目申报和建设过程中提供虚假信息、违反法律法规的，要予以惩处，并公开披露，在一定时间内限制其投资建设活动。
篇5
关键词：代建制；基建审计
中图分类号：F285
文献标识码：B
文章编号：1008-0422（2012）05-0132-02
1 引言
《国务院关于投资体制改革的决定》中要求，对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设项目实施。近几年来，我国各地都开始了对以经营性政府投资项目和国有企业投资项目代建制的推行工作。伴随着代建制的全面推行，在这种新型建设模式下如何开展基建审计工作成为了一个新的课题。
2 代建制的概念
“代建制”是指建设方选择专业化的工程项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付给使用单位的项目建设模式。即在国有投资项目决策立项后，由建设方通过市场竞争方式委托工程管理公司进行项目可行性研究、初步设计、项目管理和工程监理工作。建设方与工程管理公司是一种合同关系，工程管理公司接受建设方委托，通过代建方式按建设方要求完成项目建设从规划、设计、招标、项目管理、竣工决算的全过程，按不同承包方式取得相应报酬。
3 代建模式的分类
代建模式按委托范围可以分为全程代建和阶段代建，全程代建是指从项目建议书批复开始至竣工验收，对项目全过程代建管理；阶段代建是指从初步设计批复开始至竣工验收，对项目进行阶段性代建管理。代建模式根据代建主体划分可以分为企业代建和事业代建两种。目前市场以阶段代建和企业代建为主，但政府投资基础设施则以事业代建为主。
4 代建模式下工程项目审计的必要性
4.1代建企业权利大、职责重、违法成本低且缺乏完善的监督制约机制
在项目建设阶段，代建单位负责完成编制项目可行性研究报告；项目规划报建、可行性研究报告审批、有关手续报批工作；组织开展工程勘察、设计、施工、监理和设备、材料等招标投标活动；组织项目的实施；申报年度投资计划、项目用款报告，并向被代建单位报送工程进度及资金使用情况；组织竣工验收、并向被代建单位办理资产交付手续。因此，代建人事实上履行了项目法人在项目建设过程中的全部职责。
根据我国现行的建设工程管理体制及《建筑法》的相关规定，我国实行的是业主、设计、勘察、监督、施工五方负责制。各方责权利及其相互关系已经相对固定并在相关的法律、法规中有明确的规定，在《建筑法》中没有认可代建单位这一建设主体，法律层次的缺失及责任不清，又往往会出现多重的索赔和责任争议。一旦出现法律纠纷业主很难置身事外，因此代建企业承担的法律责任有限，失误成本相对较低。
目前国家关于代建制除了《国务院关于投资体制改革的决定》和《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》等文件外，没有其他的法律文件，没有相对统一的“代建制”管理办法，导致如何管理、监督、考核、评价代建企业的工作成为一个难点，目前对于国有资产监管相对完备，但代建企业以民营为主，造成了一个管理相对薄弱的一个部位，要确保国有投资不流失就必须加强审计监督。
4.2代建企业资质、从业人员素质达不到从事代建服务的要求
由于“代建制”在我国尚属推广阶段，国家在出台“代建制”有关暂行规定或管理办法时，没有对代建单位的企业资质和从事“代建制”管理人员的职业资格做出相应的明确规定或具体要求。目前，代建单位大多数是由监理单位转型而来，从事代建的单位管理水平高低不平和人员素质良莠不齐，其人员结构，业务水平，管理模式等距离代建制企业应具备的能力还相差甚远，尤其是代建单位有工程承包经验，有设计能力又懂项目管理的人才更为缺乏，很难完成具有真正项目管理意义的完善的代建服务。由于项目审计制在我国已实行相当长的一段时期，各类审计机构已积累了相对丰富的项目造价管理经验，因此在项目实施过程中，对项目实行全过程审计尤为必要。
4.3收费标准不高
关于“代建制”的代建单位服务费标准，目前国家没有严格规定，财建（2004）300号文第四项“项目代建单位的代建管理费开支标准和核算办法”的意见：其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制。但由于“建设单位管理费”标准较低，通常不超过项目投资的2%，故导致大部分项目的代建收费普遍较低，鉴于代建单位作为项目建设期间的法人，必须对工程项目建设全过程的质量、投资、工期等负责，如果费用太少，则必然会为追求企业的经济效益和利润而节约投资，从而忽视对工程的真正管理，甚至会与施工单位串通，滋生新的腐败；或者采用部分管理费用向施工单位、监理单位摊派或伸手要的方式，以解决或弥补代建费用偏低的问题和不足。因此如何监管代建企业不发生上述行为，也需要加强基建审计。
5 代建制下基建审计的特点
5.1工程计价依据市场化
随着投资管理体制改革的深入，传统的概预算管理模式已被打破，2006年新定额的标志着工程造价管理已从过去“统一量、指导价、竞争费”正式过渡到“统一工程量计算规则，参照定额消耗量，放开价格，合同定价”的市场化计价模式。在统一工程量计量规则和消耗量定额的基础上，建立以市场形成价格为主的价格机制，企业依据政府和社会咨询机构提供的市场价格信息和造价指数，结合企业自身实际情况，自主报价，通过市场价格机制的运行，形成统一协调有序的工程造价管理体系，达到合理使用投资、有效控制工程造价、取得最佳投资效益的目的。按照2006年湖南省定额要求，人工材料机械价格完全放开，费用计算趋向市场化，引导建设市场参与各方以工程量计算规则为依据，参照市场信息价及综合费率，结合市场行情，以自主报价、合同定价的模式，适应了市场经济发展的要求。
5.2代建制下对工程造价审计工作的主要影响
在对工程造价审计中也出现《审计法》与《合同法》、《招投标法》缺乏衔接的矛盾。虽然《审计法》赋予了审计单位对国家建设项目和国家资金的使用进行审计监督的法律权力，但某些地方出现了项目建设方与施工方通过恶意串通订立闭口包干合同，侵吞国家建设资金。或者在工程建设过程中，对基础等隐蔽工程和施工单位、监理单位等恶意串通，对基础等隐蔽工程通过经济签证等方式作假，侵吞国家财产。由于代建方仅仅是有代建资质的工程管理公司，并不是真正的出资方，上面提到的刻意侵吞国有资产的现象在目前的代建领域更加容易存在。代建公司要负责设计招标、监理招标、施工招标、造价咨询单位招标等，项目从立项到竣工结算审计的全过程都是由他一手操办。这无形中给了代建公司巨大的权利，他通过操作可以控制设计单位、监理单位、造价咨询单位、施工单位全面为他服务。并且可以把资料做得天衣无缝。最终结算时，一方面是审计单位依据《审计法》做出的审计决定，另一方面是建设方与施工方依据《合同法》和《招投标法》订立的经济合同、经济签证等。一旦发生法律纠纷，由于无效合同难以确认，法院判决结果往往对建设方不利。由于这种法律上的缺乏衔接，严重影响了审计机关在造价审计中行使审计监督职权。一旦出现这种情况，在社会上带来的影响是非常恶劣的。
6 代建制下国有投资工程审计应对思路
6.1将工程审计独立于代建单位以外
工程审计可以采取社会审计和政府审计双重审计，但必须独立于代建单位以外，直接对建设单位出资方负责。建设单位出资方可在项目立项前自行招标确定社会审计单位，对该项目进行全过程跟踪审计，并每月将审计情况书面报告建设单位出资方内部审计部门，并经过建设单位出资方内部审计部门复核确认后使出资方对该项目发生的每一细目费用，心中有数。社会审计单位不受代建单位制约，它依法、依规独立审计，保持公正、公平、实事求实。就项目造价的真实性和合法性对建设单位全面负责。
6.2强化过程审计
代建企业在代建过程中容易出现代建企业与施工企业恶意串通，签订包干合同；或是代建企业与施工企业及监理单位联手对基础等隐蔽工程及经济签证弄虚作假；或代建企业与设计单位串通造价咨询机构联手提高设计标准、高估冒算后通过设计变更获取节约分成等。如果不对代建企业实行严格的事前、事中、事后的全过程审计，将无法保障建设方的合法权益。
6.3探索工程造价审计“两个延伸”，提高工程造价审计质量
“代建制”给投资审计提出一个共同课题，那就是投资审计工作再不能只是在竣工验收前实施一次审计，“一审定终生”的局面已难以维持。迫切需要我们投资审计关口向前延伸，向决策阶段和前期工作延伸，在投资项目的估算、概算阶段就开展审计。另一方面在真实、合法性审计的基础上，项目的决策是否正确、项目最终实施效果如何，需要我们加以回答。我们要将投资审计工作向项目决策和前期阶段延伸，要将投资审计向建成后的效益评审延伸。
篇6
为落实科学发展观,加强和改善新开工项目的管理工作，根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》和《市关于投资体制改革的决定》，进步规范投资体制改革,依法加强和规范新开工项目管理，切实从源头上把好项目开工建设关，促进区域经济又好又快发展。现就有关事项通知如下：
一、投资项目新开工条件
各类投资项目开工建设必须符合下列条件：
1、符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准。
2、已经完成审批、核准或备案手续。实行审批制的政府投资项目已经批准可行性研究报告，其中需审批初步设计及概算的项目已经批准初步设计及概算；实行核准制的企业投资项目，已经核准项目申请报告；实行备案制的企业投资项目，已经完成备案手续。
3、规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城市规划的有关规定办理相关规划许可手续。
4、需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书。其中，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性投资项目，应当依法以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地。
5、已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批。
6、已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查。
7、建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施。
8、符合国家法律法规的其他相关要求。
二、建立新开工项目管理联动机制
区发改委、规划分局、建管委、财政局、房管局、环保局和统计局等部门要加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，建立新开工项目管理联动机制。
1、关于实行审批制的政府投资项目。项目单位应首先向发改委报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向规划分局、市国土资源房管局和环保局申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发改委报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向规划分局申请办理规划许可手续，向市国土资源房管局申请办理正式用地手续。
2、关于实行核准制的企业投资项目。项目单位分别向区规划分局、市国土资源房管局和区环保局申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。完成相关手续后，项目单位向发改委核准部门报送项目申请报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据项目核准文件向规划分局申请办理规划许可手续，向市国土资源房管局申请办理正式用地手续。
3、关于实行备案制的企业投资项目。项目单位必须首先到发改委办理备案手续，备案后，再分别向规划分局、市国土资源房管局和环保局申请办理规划选址、用地和环评审批手续。
发改委项目审批（核准、备案）部门和规划分局、环保局、建管委等部门都要严格遵守上述程序和规定，加强相互衔接，确保各个工作环节按规定程序进行。对未取得规划选址、用地预审和环评审批文件的项目，发改委不得予以审批或核准。对于未履行备案手续或者未予备案的项目，规划分局、环保局、建管委等部门不得办理相关手续。对未按规定取得项目审批（核准、备案）、规划许可、环评审批、用地管理、招投标等相关文件的建筑工程项目，建管委不得发放施工许可证，财政局不得划拨建设资金。对于未按程序和规定办理审批和许可手续的，要撤消有关审批和许可文件，并依法追究相关人员的责任。
三、加强新开工项目统计和信息管理
区发改委、规划分局、建管委、财政局、房管局、环保局、统计局等部门要建立信息互通制度，将各自办理的项目审批、核准、备案和规划、土地、环境影响评价等文件相互送达，同时抄送同级统计部门。统计部门要依据相关信息加强对新开工项目的统计检查，及时将统计的新开工项目信息抄送发改委、规划分局、房管局、环保局、建管委等部门。部门之间要及时交换项目信息，实现资源共享。
区统计局要坚持依法统计，以现行规定的标准为依据，切实做好新开工项目统计工作。要加强培训工作，不断提高基层统计人员的业务素质，保证新开工项目统计数据的质量。
区建管委等建设管理部门应在信息互通制度的基础上，为新开工项目建立管理档案，包括项目基本情况、有关手续办理情况（文件名称和文号）等内容，定期向发改委报送项目信息。在项目完成各项审批和许可手续后可以开工建设。
四、强化新开工项目的监督检查
区发改委、规划分局、房管局、环保局、建管委、统计局等部门要切实负起责任，严格管理，强化对新开工项目事中、事后的监督检查。充分发挥部门定期联席会议制度的协调作用，对新开工项目管理及有关制度、规定执行情况进行交流和检查，不断完善管理办法。
各类投资主体应当严格执行国家法律、法规、政策规定和投资建设程序。项目开工前，必须履行完各项建设程序，并自觉接受监督。对于以化整为零、提供虚假材料等不正当手段取得审批、核准或备案文件的项目，发改委等项目审批（核准、备案）部门要依法撤消该项目的审批、核准或备案文件，并责令其停止建设。对于违反城市规划、土地管理、环境保护、施工许可、招投标等法律法规和国家相关规定擅自开工建设的项目，一经发现，即应停止建设，并由规划分局、房管局、环保局、建管委依法予以处罚，由此造成的损失均由项目投资者承担。对于在建设过程中不遵守规划、土地管理、环境保护和施工许可要求的项目，要依法予以处罚，责令其停止建设或停止生产，并追究有关单位和人员的责任。
篇7
“三审”延伸监督链条
该县不断延伸监督链条密织监督网；严把投资评审、审计决算、支付审批环节，杜绝工程建设腐败。
投资评审，源头设防。成立峡江县重点工程投资评审工作领导小组，从财政、审计、监察、发改、建设等部门抽调专业技术人员运用专业技术手段对政府投资重点工程项目的工程概算、预算，重点工程项目的论证等全过程进行政策性、技术性的评价与审核。同时制定《峡江县政府重点工程投资评审管理暂行办法》，规定凡使用财政资金的建设项目，没有投资评审报告的，财政部门不得安排资金、项目建设单位不得支付款项，没有评审机构出具的决算报告不得办理项目资产移交。
审计决算，节约资金。先后印发了《峡江县基本建设项目管理暂行办法》、《峡江县项目资金财务管理办法》、《峡江县建设项目审计监督实施办法》、《关于国家建设项目审计监督有关问题的补充通知》等文件，规定凡10万元以上的国有资产投资为主或以国有资产融资为主的基本建设和技改项目，在工程完工后，建设单位应及时组织建筑质监部门竣工验收，验收合格后及时办理竣工决算，将竣工决算书及相关资料报送审计机关进行竣工决算审计。自工程决算审计开展以来，该县共审计各类工程项目150个，核减工程造价2 448.24万元，节约财政资金2 448.24万元。通过开展工程决算审计，该县对基建项目中高估冒算，高套定额，多计工程款等现象都进行了剔除和纠正，为国家挽回了巨额经济损失。
支付审批，规避风险。实行政府投资项目资金支付审批管理制度，加强对县本级政府投资项目资金使用监管，规范资金审核拨付程序，确保资金专款专用。政府投资项目资金支付审批遵循“按计划、按合同、按进度、按程序”的原则进行，即政府投资项目资金支付时，支付申请单位必须按要求填写《峡江县政府投资项目资金支付审批表》，审批表经监理单位人员和总监、工程部现场管理人员和工程部负责人、综合财务部负责人、业主法人、投资评审办、县财政局、县重点工程投资评审工作领导小组组长全部签署意见后，才能支付资金；各资金审批部门及负责人对所提审核意见的真实性、准确性负责，如因审核不慎造成损失的，将依法追究该部门及负责人的经济和行政责任。项目单位应在1个月内将竣工决算资料报县审计局审计、县财政局批复决算后，方可作为工程尾款付款和办理资产移交手续的依据。对未经县政府及有关部门按正常程序批准实施的项目，无预算、超预算、超计划或扩大支出范围的项目，未依法进行招投标的项目，资金使用过程中有违法违纪问题的，支付审批部门有权拒绝受理资金支付申请。
“三查”实现动态监管
为堵塞工程建设领域中存在的漏洞，峡江县采取实时稽查、滚动检查、重点督查的方法对工程建设领域实行动态监管。
实时稽查，定期“体检”。为加强政府投融资建设项目监督管理，保证工程质量和资金安全，峡江县出台了《峡江县政府投融资建设项目稽查办法》，设立了县稽查办，由该办定期向县政府提交稽查工作报告，每年开展不少于两次的专项稽查，稽查面要达到60%以上。
滚动检查，动态“筛查”。通过组织单位自查和职能部门检查，形成滚动式检查，对工程建设中存在的苗头性问题进行动态“筛查”，及时预警。各行业主管部门对本部门直管项目进行全过程监督检查；纪检监察、审计、财政等职能部门依据各自权限和职责，对国家建设项目进行跟踪问效。
篇8
关键词：建设工程；财政投资；工程造价；造价控制；建议
中图分类号：TU723.3
文献标识码：B
文章编号：1008-0422(2011)08-0116-03
1 引言
政府投资项目是部分或全额利用政府资金进行的固定资产投资项目，其资金来源主要包括国家专项资金、国债资金、本级财政预算内资金、土地有偿使用收入及其他财政性资金。
为规范政府财政投资项目的决策管理行为，建立健全科学、民主的决策程序和提高财政投资效益，加强对财政投资项目的监督，使财政投资项目的管理进入制度化、规范化和法制化的轨道，国家出台了相应的法律法规，要求实行严格规范的项目法人责任制(或代建制)、招投标制、工程监理制及合同管理制。同时，各地政府相继颁布了诸如《财政投资项目管理方法》及其实施细则等文件，详细规定了财政投资项目的总则、立项、计划、项目监督、处罚等内容，对财政投资项目的全过程作了法律规定。这些办法规定，在项目实施过程中，要严格按管理办法规定的报批程序进行申报，并通过制定各阶段的投资控制目标，有效地使框算控制估算，估算控制概算，概算控制预算，使项目投资不随意突破控制目标；对于突破造价控制目标的现场变更等内容采取层层申报、层层审批、并须经原批准部门审批后方可实施的办法，多重控制了项目造价，实现了对项目全过程的动态控制。下面结合具体实例，对政府投资项目建设工程造价控制与管理措施进行分析探讨。
2 工程概况
湖南某办公综合楼项目资金来源全部为政府财政投资，占地面积约46000m2，总建筑面积约35000m2，整个项目主要包括主楼、会议中心、人工湖、广场、道路管网及景观绿化等单位工程，其中主楼为框剪结构，地下1层，地上12层，涉及桩基、土建、水电、消防、暖通、智能化、网架、装饰、市政、园林绿化等10多个专业，项目总投资约12450万元。通过实施全过程工程造价控制，比计划投资目标节省资金约1550万元。
3 财政投资项目全过程工程造价控制与管理分析
3.1签订委托协议书并成立全过程造价控制小组
首先，作为工程造价咨询公司与建设单位签订全过程造价控制委托协议书，明确双方各自的职责、服务范围和内容。然后，根据服务内容及工程特点，组织相关专业业务精通以及熟悉建设工程相关法律法规的人员成立该项目的全过程造价控制小组，并以通知的形式抄送纪委、财政局、机关事务管理局、各监理单位、各施工单位及项目控制组成员。
3.2合理确定工程造价控制目标
根据该项目的实际情况，首先，按照单位工程划分，在参照以往类似单位工程技术经济指标的基础上，协助业主确定各单位工程的合理投资控制目标；然后，将整个办公综合楼建设费用划分为土地征用及服务类(包括设计、咨询及监理)、主楼工程、会议中心工程、环境工程4大项；最后，按照专业将各项费用进行逐项分解并提留基本预备费用。按照这种分解、汇总、再分解的方式，最终确定行政办公中心建设项目的计划总投资目标为12450万元。
3.3制定工程配套管理办法及相关规章制度
协助业主制定该项目的工程配套管理办法，并建立一系列的规章制度，如工程建设招标制、工程质量监理制、设备材料采购制、投资控制全程制、结算审计听证制、廉政建设责任制。针对工程建设过程中需严格把关的重要环节。如变更事宜的确认、工程款支付等，制定相关管理办法和操作规程，并以书面形式通知各施工单位严格执行。
3.4参与设计与施工招标的全过程管理
积极参与设计与施工招标的全过程管理，从招标准备、资格审查、制定招标文件到开标、评标、定标，每一个环节均严格按照招投标程序办理，坚持阳光操作，竞价择优选择设计与施工单位，累计完成的招投标标段共36个，总招标金额达8524.00万元，与标底价9624.98万元相比，节约资金1100.98万元，节约率为11.43％。
3.5审核合同条款的合法性、严密性，把好施工合同签订关
建设工程施工合同是依法保护发承包双方合法利益的法律性文件，是工程造价管理与控制最主要的依据。因此在签订施工合同时，严格执行国家的有关法律法规和相关建设管理规定，并结合招标文件和工程实际情况，对工程的质量、进度、合同价款的确定及其调整方法、双方的责任和义务、工程付款方式、违约责任、争议的解决方式以及就其他细节性问题达成的补充条款等严格把关。对中标单位在签订合同时提出的一些不合理要求，按照工程建设有关文件精神做出合理解释，尽量避免和减少合同中的活口，以免在工程结算时发生不必要的争议或纠纷。
3.6编制资金使用计划，把好工程款支付关
根据工程设计、施工、材料设备采购等合同以及工程进度计划，及时编制年度资金使用计划书，报建设单位确认。每月根据工程实际进度以及工程中出现的各类情况，分析进度和投资偏差，编制下月资金使用计划。严格按照施工合同、工程进度和资金使用计划执行工程款支付，对施工单位及材料和设备供应商提出的付款申请，逐项审核把关，确保工程建设资金合理支付。
3.7做好工程变更管理
所有工程的变更必须填报工程签证单，履行申报程序。设计变更必须由相关设计人员签字并加盖单位公章；因业主使用功能要求发生的变更必须经业主和监理单位签字并经设计单位认可。因工程变更而引起的造价增减经审核后应填写工程变更申报表，经监理工程师和建设单位工地代表签字确认后，报财务总监和建设单位主要负责人审阅，从而实现项目投资的动态控制。
3.8有关资料的收集、整理及报送
①参加每周工程例会，及时了解工程进度和有关变更的实际情况，掌握第一手资料；
②定期报送有关工程建设及造价控制情况；
③及时整理归档工程设计、监理、施工及材料采购合同；
④根据施工进度及时编制建设资金的需求计划；
⑤及时向建设单位申报资金计划；
⑥定期报送建设资金的使用状况；
⑦及时报送工程项目的变更申报单；
③及时报送工程项目中的暂定项目和甲供材料清单，提请业主及时考察和采购，确保工程进度：
⑨汇总整理甲供材的签收手续；
⑩按时报送有关工程造价控制及其他资料。
通过资料的及时收集和整理，一方面可以为开展工程造价控制的动态分析提供基础数
据，另一方面可以使业主方掌握整个建设项目资金需求和使用状况，为其科学决策提供有力的技术服务和依据。
4 工程项目全过程工程造价控制与管理措施重点
4.1设计环节的把关
设计费用虽占工程投资的比例很小，但设计阶段对工程造价的影响程度达70％以上，因此设计阶段的造价控制是关键。以办公楼装饰工程为例，造价控制目标为1185.68万元，设计招标时，在招标文件中明确要求投标单位的方案设计需遵循节约、简洁、时尚、实用的原则，并以新颖美观、功能合理、造价节约作为评标的重要因素，实行限额设计，成功地将投资目标控制在1100万元以内。通过设计与施工的招投标，实际中标价为1058万元，节省了工程投资127.68万元。
4.2工程款的支付审核与批复
工程款是否及时、准确的支付直接影响工程是否能够顺利实施，因此在工程款支付环节，应严格按照合同条款和实际施工进度进行支付。根据委托合同，工程款支付票据一律需经我单位鉴证后，方可付款入账。为防止不具备条件或手续不齐付款，每次付款前，均认真检查相关手续，对于金额较大或重点部位的付款，还视情况检查工程分项、分部验收资料。根据工程合同付款要求，建立付款档案，每次付款情况均填入付款档案并进行公示，接受建设各方的监督，有效地防止了超前付款或无故拖欠付款现象的发生。如2006年春节前，主楼土建施工单位提出500万元的付款申请，而按照合同工程款支付条款，2006年春节前付款的前提是工程竣工验收，由于土建工程因施工单位原因实际工程进度滞后，导致未能按时开展竣工验收，故对该付款申请不予批准。
4.3暂定价的市场调研和询价
在工程编制标底时，对部分暂不能准确确定价格的项目以及按规定需进行政府采购的材料及设备均以暂定价列入，因此整个项目的暂定价材料、设备和项目较多，且占合同价的比例较大。在对暂定价部分进行政府采购或定价时，积极配合业主方做好市场调研和询价工作。如暖通工程中因设计原因，铜芯灰铸铁阀门由原来1.0MPa调整为1.6MPa，原标书报价为110万元，在采购过程中几家阀门厂商报价均在180～200万元左右。我们根据业主方确定的需采用知名品牌的要求，通过市场询价、网上查询、电话联系和传真等方式，咨询了上海多家阀门有限公司，就他们的报价进行了比较和分析，并提供给业主进行参考。该项材料的最终定价为140万元，节约投资约50万元。
4.4工程变更的管理措施
凡工程变更必然涉及到工程造价的变化，变更发生得越早，建设单位的经济损失越小，反之就越大。在实施前变更，只需更改图纸，其他费用尚未发生，如果在实施过程中或实施后发生变更，不仅增加变更工程的有关费用，还会浪费已施工的人工、机械、材料等费用并增加拆除费用，势必会给业主造成重大损失。因此，我们要求施工单位在工程实施前必须认真消化图纸，对设计不合理以及各专业施工可能发生冲突的地方及早提出，尽可能把设计变更控制在实施前，以减少损失。如主楼过道部位吊顶标高定为2.4m，而层高仅3.5m，在过道顶部，有消防喷淋管、通风管道、空调水管、强弱电桥架、过道照明管线、背景音乐管线等，由于各专业工程非统一设计，安装位置重叠较多，如果各专业施工单位配合无序，势必会造成严重的返工浪费现象。为此，我们及时提请业主由监理单位统一做好各施工单位的协调工作，在实施前确定各专业工程施工方案，并按方案进行实施。此项建议为业主减少可能因工程返工、误工造成的损失约100万元。
4.5方案变更部分造价的比较和分析
对于业主方提出的拟变更项目，及时作出造价比较和分析，提出经济合理的意见，供业主方参考。如主楼土建施工单位因客观原因提出内隔墙材料用MUIO级多孔砖(240×115×90)替代原设计的加气混凝土块(600x240×115)。在综合考虑圈梁、构造柱加固以及其他专业可能因施工难度增大需增加费用等因素的基础上，经详细测算，原加气混凝土块84.4元／m2，而多孔砖62.1元／m2，采用替代方案可节约费用22.3元／m2。该方案经设计单位进行荷载验算后得到认可，报业主方确认后实施，计节约工程投资约15万元。
4.6工程价款的核实
按照真实、有效、合理、合法的原则，对工程价款进行反复核实、论证，不符合规定的项目坚决予以驳回，累计节约资金约280万元。如土方大开挖的护坡已包括在施工单位的措施项目费中，而施工单位却将该项费用18万元进行了申报；风机盘管布管穿线已包括在投标报价中，而施工单位又申报该项变更增加14万元；如在前面所述主楼过道部位的专业工程施工中，消防施工单位为方便自己施工和节约人工费用，未执行预定方案，造成其他单位施工困难或无法施工，业主责令拆除后，消防施工单位又骗取签证并进行计量申报等。对于这些投机取巧、巧立名目、故意重复计价等行为，我们在对施工单位作出解释后坚决不予计量，并提请业主暂停该施工单位工程款的支付，督促其立即纠正。
4.7隐蔽工程变更部分的复查
对符合规定变更的隐蔽项目，在对变更的工程量和价款进行初步审核后，还提请业主、财政、纪检等相关部门进行复查。如在主楼内装饰施工封闭前，我们及时对安装工程(主要是暖通和消防工程)中隐蔽部分的变更工程进行了初步审核，并由上述有关部门和监理单位分成3个小组会同施工单位就工程变更的原因、变更手续是否齐全、变更的工程量是否准确等方面进行了核查和确认，从而避免了在竣工结算时发生不必要的争执或进行破坏性检验。
5 造价控制效果分析
本行政办公综合楼建设项目计划总投资12450万元，通过工程设计、监理和施工的招投标，材料和设备的政府采购，造价控制的全过程管理，预计整个项目的投资将控制在11000万元以内，较控制目标节省1450万元左右，节约率为11.64％。这个成绩的取得，关键是在业主方和其他相关部门的大力支持下，使得工程造价的全过程控制真正落到实处，有效地避免了工程项目竣工结算时因施工合同签订质量、工程变更的随意性造成费用增加，取得了明显的社会和经济效益。
6 做好政府财政投资项目造价管理的思考及建议
从以上阐述分析可以看出，政府投资的基建工程的资金额大，中间环节多，程序复杂，专业性强，是一项融经济、技术、管理、市场等多方面知识为一体的工作，对政府财政投资项目进行全过程控制与管理可以对投资造价进行有效控制。但现阶段政府财政投资项目造价投资控制与管理中也存在如决策机制有待健全、资金来源有待拓宽、管理职能划分有待加
强等诸多问题。决策机制不健全极易导致新上项目决策失误：资金来源的高度集中和单一反映了当前基本建设投融资体制改革相对滞后，融资渠道较为狭窄：在政府投资项目管理过程中，缺乏统一性、协调性、调控性管理；而政府对项目建设过程也缺乏有效的外在管理和制约措施，部分项目自行扩大建设规模、任意提高建设标准、增加建设内容的现象较为普遍，导致项目投资一超再超，建设工期一拖再拖；政府投资项目法人制推进缓慢等等。笔者认为，可从以下几方面进行完善，从而进一步提高工程造价管理水平和投资效益。具体思考及建议如下：
6.1加强政府投资项目管理法制化建设
加强政府投资项目的法制化建设，建立健全“决策科学、投向合理、运作规范、监管严格”的政府投资项目管理机制，使政府投资项目管理有法可依，有章可循。
政府投资项目的科学决策是加强政府投资项目管理的核心。要确立以规划指导项目建设的原则，强调项目与规划整体的有机衔接，注重规划对具体项目实施的约束力。同时，要加强重大项目前期研究，着重就项目建设的必要性，项目功能定位与建设规模、规划选址、建设方案、投资估算及资金筹措、效益评价等方面进行全面论证，并建立政府投资项目储备库。公益性重大项目和对经济、社会、环境有重大影响的项目，还要建立听证会制度，广泛听取公众意见，提高公众参与度。
严格政府投资项目管理程序，做到规范运作。在民间投资“放活一片”的同时，对政府投资项目“管好一线”。就是对政府投资项目的决策立项、投资计划、建设审批、招标投标、规模调整、竣工验收、监督管理的全过程做出科学规范，确保工程质量，严格投资控制和审计监督，并加大公众参与及公共监督力度，提高政府投资项目管理的透明度，使政府投资项目成为“阳光工程”。
对政府投资项目要实行严格的监管制度。政府投资工程项目，必须建立全过程的监督管理制。监管重点是投资项目的概、预、决算审查，避免政府资金的浪费和流失，强化政府投资项目的招投标管理，加强政府投资项目的全过程监督评审，严格控制设计变更，积极推行政府采购制度，防止腐败现象的发生。
6.2拓宽政府投资项目投融资渠道
在现有政府基建资金的基础上，要进一步提高政府基建资金的基数，保证每年的政府投资与财政收入实行同步增长，以确保政府投资适应经济和社会的快速、持续、稳定发展需要。
深化投资体制改革，合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式，凡是市场机制能够有效调节的，原则上由企业或私人投资并自担风险，政府不再进行直接投资。积极鼓励、引导民间资本参与投资基础设施项目，解决政府资金不足与公共投资需求上升的矛盾。具体作法如下：
1)吸引民间资本和外资，放开对城市基础设施投资的限制，积极尝试和推广国际通用的融资方式：如BOT(建设一经营一转让)、TOT(转让一经营一转让)、ABS(资产收益抵押)，盘活存量和低效率资产，加大国有资产的变现力度，积极筹措建设资金。
2)盘活土地资产，拓宽财政性基本建设资金来源，建立完善的土地收购、储备和国有土地资产运营监管制度，调节土地供应，确保政府高度垄断土地一级市场，形成供给引导需求的用地新机制。一是把握好土地供应总量，营造卖方市场；二是合理配置土地资源，搞好土地的综合开发；三是推行竞价拍卖，提高土地融资效益；四是加大对闲置和划拨土地的回收和二级市场土地的收购力度，增加政府土地储备。
3)政府适度负债经营，多方筹集基本建设资金。鉴于地方政府没有权利直接发行地方政府债券，为弥补建设资金的不足，通过政府担保和转贷获得国际组织贷款，以及利用国债转贷资金成为地方政府唯一合法的融资渠道，地方政府应适度、有效利用现金流支持基础设施建设，提高投资效果。
6.3建立新型的投资管理体制
进一步落实企业投资自，合理界定政府投资范围，减少和规范政府行政审批，改进政府管理方式，切实转变政府经济管理职能。根据不同的投资主体、资金来源和项目性质实行三类管理方式：1)对政府投资项目和使用政府性资金的企业投资项目，实行严格的审批制；2)对企业不使用政府性资金投资建设的重大项目和限制类项目，实行规范的核准制；3)对不使用政府性资金和不在政府核准目录内的大多数企业投资项目，采用简易的备案制。
6.4强化项目后评估工作
开展项目后评估工作是提高项目决策科学化、促进投资活动规范化的重要环节。政府要抓紧确立后评估的法律地位，制订项目后评估实施办法，以指导政府投资项目后评估工作的组织、协调和管理；要建立后评估计划、组成后评估小组、现场调查和资料收集、选择方法和比较分析、撰写后评估报告、总结反馈；应规范后评估方法，总体上采用定量与定性分析相结合的方法，建立科学分类、管理规范的后评估项目数据库，加强信息交流与资源共享，逐步形成后评估信息系统，提高后评估对政府投资项目管理的指导作用。
6.5建立政府性投资项目风险约束机制
加强政府融资负债管理，防范财政风险。地方政府的借贷担保，形成了大量不确定的隐性债务，要逐步建立和完善政府的融资负债风险管理制度，增强投资风险意识，积极防范财政风险的发生。
6.6推广“代建制”投资管理模式
所谓“代建制”即通过招投标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的管理模式。代建制主要有以下几个优点：一是政府投资项目实现了专业化的相对集中管理，改变了以往政府投资项目管理分散性、临时性的状况，消除了机构临时拼凑、人员不稳定、业务不熟悉、管理不到位、教训多经验少等诸多弊端。二是投资效益得到了进一步提高。三是“三超”痼疾得到了抑制。四是“双拖”问题受到更大制约。
7 结语
总之，对政府财政投资项目的造价控制是涉及众多相关部门协调作业的系统工程，它将大批设计、技术、经济、项目管理人员纳入统一的造价控制与管理队伍之中。在对项目各个阶段造价控制与管理时，应将技术与经济相渗透，使投资、设计、施工、材料、合同、监理等方面的管理与造价控制密切结合起来，动态控制，严格审核，使财政投资的建设项目的总投资在工程建设全过程中得以合理有效的控制。此外，可适度进行制度建设，使政府财政投资项目的效益得以充分发挥。
参考文献：
[1]郑军.与时俱进.努力推进工程标准化和造价管理的改革和发展[J].建筑经济，2003(3).
[2]尹贻林.工程造价管理基础理论与相关法规[M].北京，中国计划出版社，2003.
篇9
关键词：政府投资项目；管理方式；代建制；
中图分类号: F830.59 文献标识码：A
1引言
我国自改革开放后，对传统投资管理体制进行了不断地改革创新，政府投资项目的管理改变了以往集权、单一、封闭的管理模式，逐步得到了规范，但仍存在一些不容忽视的问题，如：前期投资决策机制不完善，项目缺乏全面科学论证，容易发生投资失误；机构设置不合理、项目管理效率低下，引发资源浪费；竞争机制引入不充分，存在规避招标行为，容易产生寻租空间以及造成投资失控。
2我国政府投资项目管理方式的改革路径及分析
2.1政府投资项目管理方式及存在的主要问题
一直以来，我们政府投资项目主要由业主单位组建“基建办”或“建设指挥部”来进行建设管理，但这种一次性业主的管理方式存在以下几个问题：
第一，组织结构松散，人员素质参差不齐。实施过程中，缺乏有效的管理经验，部分管理人员缺少有关专业知识，甚至不清楚基本建设程序，随意调整设计方案、现场质量进度管理不到位等现象时有发生。
第二，投资管理控制不到位，超投资、超规模、超标准的“三超”现象屡禁不止。这类临时机构在管理中缺少对项目概预算编制准确性及适用性的约束，对“三超”行为的控制不严，缺少成因分析及事后追究。建设及使用方对投资使用效益并不关注，使得项目建设标准与实际使用要求不相匹配，高标准建设低效率使用时有发生。加之各受委托单位总是着眼于其自身的合同目标，目标的阶段性分割和各目标责任主体之间界面的存在，可能导致项目总体目标的散失。
第三，监管失衡，监督工作难以到位。在这种自建模式之下，形成了“建、管、用”同体化的局面，容易产生利益共同体，加之机构内部约束机制的不健全，使得建设过程中出现的违法违规问题的难以得到及时纠正。
第四，缺乏后评价机制。临时机构一旦完成项目建设即行解散，项目竣工验收后的评价制度不能得到及时有效执行。
在整个项目建设实施过程中，政府在投资项目管理中存在越位与缺位并存的局面，缺乏一个组织机构能摒弃部门界限代表政府来完全履行出资人的职责，进行管理监督和专业化的过程控制。
2.2我国政府投资项目管理方式的改革路径及分析
上述管理方式其弊端的形成并逐步显现的根源是行政垄断。20世纪80年代鲍莫尔等人提出了“可竞争性市场”理论，即一个市场是可竞争的，就必须不存在严重的进入或退出障碍。政府的行政垄断行为导致市场资源运用的低效率，妨碍市场竞争，同时可能导致利用政府权利牟取集团利益，从而减少了公共福利，侵害了公共利益。而破除行政垄断成为了制度变迁中制度需求的成因。
从上世纪九十年代中期开始，建设项目的实施发生了深刻变化，主要体现在：大中型建设项目投资和经营的私有化进程的发展；业主方希望建筑业提供形成建筑产品全过程包括项目决策期、实施期和生产运营期的服务；建筑业在项目融资和经营方面参与程度的加剧；信息技术的迅速发展对建筑业的影响。这些变化迫使传统的建设项目实施模式予以完善和改进。以上种种变化成为了制度变迁中制度供给的来源。
根据我国入世承诺，WTO的《政府采购协议》会成为我国政府投资项目管理方式的约束和实施依据。因此采用招标等公平竞争的方式，选择专业化的项目管理单位负责政府投资项目的建设实施，符合入世后我国政府管理经济方式和政府职能的大方向，弥补了政府项目的所有者缺位和概预算软约束的问题。政府重新定位为：建设项目合同条件下的影子业主、建筑市场秩序的监督者、项目建设公共目标的推动者以及项目建设过程中纠纷的协调者。
在这样的背景下，制度设计者在借鉴国外政府投资项目管理模式的基础上，试图进行的制度创新。2003年建设部在对湖北省建设厅关于政府投资工程管理试点工作指导意见的请示的批复摘要中提到：“对于经营性的政府投资工程，应当实行市场化和产业化的运作方式。对于公益性（非经营性）的政府投资工程，可根据投资规模采用：设立政府投资工程集中采购机构（如工务局），也可以由政府通过招标择优选定工程管理公司负责其建设组织实施”。2004年7月《国务院关于投资体制改革的决定》中明确指出：对政府投资项目实行审批制，对重大项目及限制类项目实行核准制，对一般竞争性项目实行登记备案制，同时将在全国范围内政府投资的非经营性项目实施中推行代建制。
相对于理论研究，我国在政府投资项目管理方式上的改革探索出现的比较早。最早对政府投资项目建设进行探索实施代建制的安徽省，在1998年就成立了公益性项目建设管理中心，而重庆于1998年在重庆江北机场建设中开展了“代建制”的试点工作，北京则在2004年3月颁布实行的关于《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》的通知中指出：北京市对新批准包括奥运项目在内的政府投资项目要依法实现百分之百招标，对公益性项目要试行“代建制”。
3代建制的现状分析
各地代建制运作模式主要分为以下三种：政府指定专业代建公司模式、政府常设性代建机构模式、项目管理公司竞争代建模式。
江阴市主要由江阴市建设局下属的江阴市人民政府重点工程建设办公室对教育、卫生、广电、保障房等公益性建设项目实施代建，无锡市则新组建了市政府直属的市公共工程建设管理中心，对无锡市区的市政道桥和重大社会事业公共建筑、环境工程项目及经济适用房（保障性住房）的建设实施及监督管理工作，张家港市则是由建设局下属的张家港市建筑工务处对市级政府投资的非经营性建设用房和政府指定的其他项目及构筑物、配套设施进行建设的组织实施工作，项目建成后交付使用单位。这几类模式均为政府常设性代建机构模式。
现阶段代建制的实施尚处于起步阶段，还需不断完善，在实际操作中，仍然存在较多问题。由政府指定专业代建公司，此模式可以体现政府意愿，但由于缺乏竞争性，其管理能力和水平长期不能得到提高。而常设性代建机构虽利于政府管理协调，但其机构职能的设置类似于政府机构，不可避免的与相关职能部门的职责存在交叉和重叠，不利于机构精简和职能转变。较为可推广的就是引入市场竞争机制，由项目管理类型的公司竞争代建，通过招标，引入有资质、有能力的管理机构，实施政府投资项目的管理工作。
下阶段推行“代建制”过程中，应以实现财政资金效益最大化为目标。第一，需结合当地实际，合理界定代建项目的范围。第二，完善并细化落实代建管理制度，建立合理奖惩考核机制，激发代建方的主观能动性。第三，理顺代建方、委托方以及政府监管部门之间的职责关系，形成管理合力，避免职能交叉重叠。第四，积极培育代建市场，开展“代建制”的实践，积累 “代建制”的管理技术和经验，提高代建机构工程管理能力。
此外，“代建制”的推行也不应局限于纯公益性的政府投资项目，对于一些具有准公益性的基础设施项目，以及国有企业投资的经营性项目也同样适用。从实践经验来看，对基础设施类项目，如采取市场化政府经济行为进行融资，更应该配套实施“代建制”，才能更好地实现既定的目标。
推行代建制，满足了完善政府投资项目的风险管理，将“花别人的钱”变成“花自己的钱”的制度需求，通过市场竞争、合约控制等现代管理手段和方法进行了制度供给，选择高水平的代建单位，实施专业化的管理来保证投资效益和项目建设质量。
篇10
一、近几年来固定资产投资的基本情况
（一）总量增长，结构优化，基础设施投入逐年加大
近几年，温州市坚持进一步扩大内需的方针，继续落实国家积极的财政政策，固定资产投资在较高的平台上继续较快增长，投资规模不断扩大，投资重点突出，结构进一步优化。随着一大批事关全局的基础设施相继投入使用，极大地改善了投资硬环境，有力地促进了温州市经济社会持续快速健康发展。
（二）狠抓落实，提高效益，重点建设成效显著
温州市全力推进以交通、通讯、水利和电力为重点的基础设施建设，取得了令人瞩目的成就。
（三）统筹规划，加强调控，深化投资体制改革
温州市紧紧围绕建设现代化新温州和实施“一港三城”战略目标，大力推进“百项千亿”工程计划实施。在做好规划的同时，温州市加强了对项目建设资金的筹措，做好政府项目的资金平衡和落实工作。在引导民间投资方面，温州市解放思想，转变观念，率先发展民营经济，积极培育民间投资主体，鼓励制度创新，实行投资市场取向改革，大力发展民间投资。目前，温州民间投资已涉及道路、环保、码头、水利、通讯、文化、教育、医院、体育、旅游、城市基础设施、托幼养老等多个领域。
二、存在问题与原因
（一）规划滞后，基础设施瓶颈效应凸现
近年来，各级政府在工作中虽然对规划工作都十分重视，但在实践中，规划的滞后性造成经济建设迟缓性现象还是存在的。主要是在制订规划时前瞻性不够，往往重近期，轻远期，对重大布局和重大项目的研究不够，对综合性、网络化项目认识不足。其次规划衔接不够，各职能部门按各自专业要求制订专业规划时，部门间衔接不够，缺乏综合平衡，影响了规划的协调性。对规划认识不足，往往停留在口头上，在具体工作中重项目、轻规划的现象时有发生。同时一些规划本身的科学性不强，前期工作深度不够，研究不深，规划制订好后，经不起时间考验，影响规划的权威性。再者，市民参与度不够，规划都是部门制订，往往都是关门搞规划，未及时向社会公布征询意见，缺少群众意见的参与。
温州市基础设施相对滞后发展，已经成为经济发展的瓶颈。如征地难、拆迁难已成为温州市经济建设中的一大突出问题，并已严重制约和影响工程建设。又如今年凸现的电力紧张问题，集中反映了电力规划不符实际，发展滞后，影响了经济发展，也带来了一些社会矛盾。
（二）形式单一，投资资金融通渠道不畅
温州市投资领域存在筹资渠道不畅、方式单一，来源不多、引导不够等问题。融资难仍是民营企业在发展过程中遇到的难题之一。据调查，30％的民营企业认为资金偏紧或紧张。贷款难和难贷款现象同时存在，不能满足抵押要求和第三方担保要求也是民营企业不能获得银行贷款的重要原因。而游离于现有金融系统之外的自发性民间信用估计达到300－350亿元，约占银行贷款的4成。
在利用外资方面，温州市在全省处于落后地位。外商到温州来投资存在着不知道找谁，找谁都说了不算的问题。高昂的地价又使温州成为一个投资的价格高地，制约着大型跨国公司大项目在温州落户。利用外资的层次也不高，大多是投向技术含量不高的一般加工工业和房地产业，投向基础设施和技术含量高的行业不多。
（三）权责不明，投资体制改革不够深入
一是国有资本投资权责不明，各级政府有关部门和一些政府投资公司作为不独立的投资主体，存在主体不明，利益不清，政企难分，收益和风险不对称等情况，对投资项目的效益好坏，建设经营，债务偿还等不负有完全责任。既是投资者又是经营者，缺乏约束机制。因而投资积极性很高，一有机会就竭力争取上项目。
二是指挥部的模式存在建管不分，规模扩大的问题。一个工程建一个班子，抽一批人马，买一批设备，搞一个办公楼。工程一完，又各奔东西，无人负责。缺乏完善的监督机制，管理成本较高，投资浪费较重。指挥部又派生出一些房开公司、服务公司、项目公司等，只好扩大建设规模，收取管理费养人。
（四）管理粗放，有效监督机制尚待完善
温州市投资项目管理别是一些政府投资项目比较普遍地存在“三超”（超规模、超投资、超标准）问题，存在一些重复建设，造成投资浪费，影响了资金的总体安排。投资项目在管理上缺乏统一协调机制，并联审批推行没有深入，项目建设周期过长，也影响了投资环境。工程建设中督查力度不够，一些项目在竣工验收上不规范。建设市场尚需进一步完善，特别是工程招投标中存在转包及违法分包的现象，亟待采取措施予以整治。
三、创新思路，加大力度，进一步深化投资体制改革
今后几年，是温州发展的关键时期。深化投资体制改革，加大投资力度，改善基础设施条件，具有非常重要的现实意义。
（一）以“百项千亿”工程为重点，加大投资力度
要紧紧围绕推进“一港三城”发展战略，以“大规划”带动“大建设”。今后几年的具体任务就是加快实施“百项千亿”工程计划，以计划的实施实现温州市投资总量提升和投资结构的优化。据初步估算，“百项千亿”工程中计划由地方财政性资金投入25％，向国家、部、省及相关投资公司争取35％，其余40％需面向社会，吸引民间资金投入。此外，未列入“百项千亿”工程的项目5年内也需1000多亿的民间资金投入。
（二）加强重大建设项目前期工作，推进招商引资
进一步加强重大建设项目前期工作，一是要着眼全局、适度超前、重兵布阵、加强前期，要改变少数人搞前期工作的局面，多投入精干力量，各部门都要大部分人投入做前期工作。二是要建立前期工作机制和责任制。三是要根据国民经济发展和“一港三城”战略需要，选中一批重大前期项目，做深入的前期工作。四是注意前期工作方法，重大项目前期工作要与发展思路和规划相衔接，重调研和综合平衡，借用社会中介机构的技术力量，把工作做深做透。充实重大建设项目库，推进项目前期工作，为招商引资打基础。
（三）积极引导民间投资，拓宽多元化投资渠道
要为民间投资营造一个平等、公平的投资环境，扩大企业作为独立的投资主体的投资决策权；试行经营性项目业主招标制。要及时向社会公布“温州市招商引资项目计划”，采用政府与民间共同投资的做法，推出几个项目试点，面向全社会进行项目业主公开招投标，吸引民间投资。建立投资载体，引导项目和资金的结合；改革行政审批制度，减少程序，提高效率，尽快建立民间投资项目登记备案制度。坚持“谁投资，谁收益”的权益归属原则，健全工作机制，推进产权制度改革。建议由市府牵头，建立计委、财政、国资、交通、市政等部门参加的联席会议制度，推动温州优质国有资产存量盘活，滚动发展。
（四）加强政府投资项目管理，规范政府投资行为
进一步加强政府投资的全过程管理，规范政府投资行为，提高政府投资效益，建立决策科学、投向合理、运作规范、监管严格的政府投资管理体制。尽快出台《温州市政府投资管理办法》，健全政府的投资决策、执行和监督体系，提高政府投资的效益。形成跨行政区域基础设施的规划协调机制，避免重复建设，合理配置资源，提高投资效率，实现跨行政区域基础设施的互联互通、共建共享，推进区域经济社会的一体化。
要改革现有的指挥部的建设管理机制，除特大型基础设施建设建立单独指挥部外，其他政府投资项目的建设实施，要实行“代建制”，集中管理，用“交钥匙”方式移交行政、事业单位使用和管理，通过专业化管理提高政府拨款投资的效益。对现有的指挥部，要进行整合，剥离所办的企业，实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。政府产业开发投资项目的建设实施，可由直接投资改为股权投资，即由政府向授权投资机构注入资本金，由授权投资机构对项目进行控股或参股，政府不直接参与项目的具体建设和经营活动，通过股权流动实现国有资产保值增值和动态调整。
统筹预算内、外的政府专项资金，实行预算外资金收支两条线管理，使政府投资在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用，增加政府投入力度，保证稳定的财政资金来源。采取贴息、补助等投入方式，吸引和拼盘各地配套资金特别是非财政性资金，提高财政资金的使用效率。同时要落实《温州市重大建设项目稽察办法》，加强政府项目管理监督，提高投资效益。强化工程概预决算管理，优化项目方案，合理节约资金。
（五）深化审批制度改革，优化投资环境
着力改善投资环境，加强政策、法规宣传，努力营造一个良好的创业环境。不仅要加强投资硬环境建设，花大力气改善交通、通讯、能源等基础设施建设，促进经济结构调整；而且要优化投资软环境建设，进一步完善与投资有关的土地、户籍、就业、税收等法律法规体系；深化审批制度改革，国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策。对必须审批的限制类项目，政府应向社会公开审批的依据、内容、权限、条件、程序、时限等，并严格予以执行。积极推行集中办理、“一站式”服务的审批方式，推进网上并联审批，逐步实现项目审批的信息化和高效化。
