征收补偿法律法规范文

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篇1

[关键词] 矿产资源；补偿机制；政策体系；完善对策

[中图分类号] F205 [文献标识码] B

一、引言

矿产资源是我国经济和社会发展所不可或缺的重要基础性资源。矿产资源的开发利用在促进我国经济社会平稳快速发展的同时，也带来了一系列外部不经济问题，比如矿产资源耗竭、生态环境破坏、地质灾害以及其他经济社会负面影响。随着可持续发展理念日益深入，我国学者围绕矿产资源开发利用过程中所带来的外部不经济问题展开了广泛研究，并从20世纪80年代中期开始进行矿产资源补偿机制的实践探索，逐渐形成了一系列政策安排，对于生态环境的保护与恢复、地质灾害预防与控制以及人民生活质量的改善与提升起到了一定的积极作用，但并未从根本上解决矿产资源开发利用的外部不经济问题。而随着我国经济与社会发展水平的提升，对于矿产资源的需求与日俱增，使得矿产资源补偿面临着新的形势，客观上要求对现有矿产资源补偿机制进行系统完善与全面提升。

在矿产资源补偿机制中，相关政策体系不仅是理论研究成果的直接体现与具体表现，更是矿产资源补偿的直接实现途径与方式，具有十分重要的地位。不断深入对相关政策体系的研究与探索，对于矿产资源补偿机制的构建与完善具有十分重要的理论价值与实践意义。本文将从法律法规、税费制度及其他相关制度三方面，对现有矿产资源补偿机制政策体系进行分析与研究，并提出相应的完善对策。

二、矿产资源补偿机制相关法律法规

受建国初期对矿产资源价值认识水平的局限，我国矿产资源长期处于无偿开发利用状态。随着人们对社会经济活动认识程度的加深，对于矿产资源价值认识经历了从无价值到有价值的转变，也使得对矿产资源价值实现和补偿问题的关注程度逐步提高。我国于20世纪80年代中期开始矿产资源补偿的实践探索，逐步颁布了一系列相关法律法规（见上表），明确提出建立矿产资源补偿机制的要求，为矿产资源的合理开发和生态环境的保护恢复提供了相应指导。同时，在国家法律法规指导下，各省、市也纷纷颁布并实施了相关地方性法规，逐渐形成了我国涉及国家和地方“两级层面”的矿产资源补偿机制相关法律法规体系。

我国现有矿产资源补偿机制相关法律法规体系对于矿产资源综合利用、环境治理、生态补偿等方面提出了具体要求，逐步确立了土地利用规划、环境影响评价、勘探权和采矿权许可证制度、限期治理等相关法律制度，但从总体上看，仍存在着一定的不足。

（一）法律法规体系不健全，专门性法律缺失

目前我国虽已初步形成矿产资源补偿机制相关法律法规体系的基本框架，但尚未出台关于矿产资源补偿的专门性法律，同时现有各法律法规也存在着立法范围狭窄、条文规定过粗等不足，由此导致了补偿主体和对象不明确、相关依据与标准混乱等问题。

（二）现有法律法规缺乏协调性，难以形成合力

目前我国已经出台的矿产资源补偿机制相关法律法规，涉及农业、林业、水利、环境保护、国土资源等多个部门，不同部门多是从各自领域出发制定并执行相关法律法规，这一方面造成相关补偿工作的缺乏规范性，另一方面也使得各相关部门各自为政，难以相互协调达到最佳效果。

三、矿产资源补偿机制相关税费制度

我国在逐步颁布相关法律法规的同时，也通过建立相关税费制度来保证矿产资源补偿机制的实现。目前，我国矿产资源补偿机制相关税费制度主要包括“一税四费两款加行政事业性收费”，即资源税、矿产资源补偿费、矿区使用费、探矿权使用费和采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款以及行政事业性收费。

我国资源税的征收，起始于1984年《中华人民共和国资源税条例（草案）》的颁布和试行，后经1993年颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》调整，本着“普遍征收，级差调节”的税额确定原则，采用从量定额征收。

1994年，国务院颁布了《矿产资源补偿费征收管理规定》，开征矿产资源补偿费，用以补偿国家在资源勘查、开发方面的投入不足。目前，矿产资源补偿费按照矿产品销售收入的一定比例向采矿权人计征，征收所得在中央与省、直辖市之间按5：5比例分成（中央与自治区的分成比例为4：6）。

1994年税制改革之后，为鼓励外商投资勘探开发油气资源，国务院规定从事海洋和陆上石油资源合作开采的企业，在开采原油、天然气等油气资源时按一定比例以实物或现金形式缴纳矿区使用费，用以代替资源税。

随着我国矿产资源产权制度的建立与完善，对矿业权的取得和流转进行收费成为一种客观需要。为此，我国从1999年开始征收矿业权使用费（包括探矿权使用费和采矿权使用费）和矿业权价款（包括探矿权价款和采矿权价款），用以作为国家前期地质勘察的投资补偿。

我国现有矿产资源补偿机制相关税费制度在一定程度上保证了矿产资源的有偿开发利用，成为了矿产资源补偿机制的重要实现途径。这一税费制度虽经不断调整和完善，但综合考察现有税费制度的基本框架及其实施效果，仍然存在着一系列不足。

（一）“税费并存”导致功能定位混淆

在我国矿产资源补偿机制相关税费制度中，资源税与矿产资源补偿费并存，两者之间存在着征收理念与征收基础的重合，造成了一定程度上的重复征收。这种“税费并存”现象容易导致税费制度各部分功能定位混乱，既不利于相关部门的实际征管，也无法实现税、费之间的相互协调，使得税费制度整体功能受损。

（二）税费设置、征收权力过于集中

在现有税费制度中，除海洋石油企业的资源税外，其他资源税费虽归入地方财政收入，但税费的设置、征收权力大多归属于中央，这种做法使得现有税基、税目、税率缺乏弹性，难以适应我国不同地区、省份的具体情况，造成现有矿产资源补偿机制相关税费的调节作用难以充分发挥。

（三）矿产资源补偿费费率偏低，征收所得划分不合理

目前我国矿产资源补偿费费率与其他国家相比明显偏低，造成矿产资源补偿费难以满足资源开发利用及环境保护的需要。与此同时，目前中央与地方之间5：5或4：6的补偿费分成比例也进一步加剧了划归地方政府的矿产资源补偿费的不足程度。

（四）矿业权使用费的实施效果有限

目前我国通过征收探矿权使用费和采矿权使用费，在一定程度上促进了矿产资源的合理开发利用，遏制了矿产资源开发主体的短视行为，促进了矿业权市场的公平竞争。但与此同时，现有矿业权转让管理办法仍存在着条件较为苛刻、转让程序复杂、转让成本过高、转让效率低下等不足。

（五）矿区使用费的设置与现实脱节严重

在改革开放初期，为了有效吸引外商投资矿产资源开发利用，我国对合作开发企业征收矿区使用费，用以代替矿产资源税。但随着我国经济全球化程度的提升，这种内外企业不同税费制度的弊端日益突显，不利于实现国内外矿产资源开发企业的公平竞争。

（六）矿产品增值税加大了开发利用企业税费负担

我国在向矿产资源开发利用企业征收上述矿产资源补偿机制相关税费的同时，也对矿产品普遍征收增值税。相关研究表明，矿产品增值税占开发利用企业总体税费的66.52%。矿产品增值税的征收给矿产资源开发利用企业（尤其是中小型开发利用企业）带来了沉重的税费负担。

四、矿产资源补偿机制其他相关制度

（一）对矿山环境恢复治理保证金制度

借鉴国外土地复垦保证金制度，我国国土资源部于2000年提出建立矿山环境恢复治理保证金制度。这一制度要求在我国行政区域内开采矿产资源的采矿权人承担矿山生态环境恢复治理义务，并缴纳矿山生态环境恢复治理保证金，用于因矿产资源开采引发的地质灾害防治和被破坏的矿山生态环境的恢复。在对采矿权人相关义务履行情况验收合格后，保证金本息返还采矿权人。

截止2009年，全国已有30多个省（市、区）颁布并实施了矿山环境恢复治理保证金制度，对当地矿山、矿区环境治理与恢复发挥了重要作用。但由于这一制度提出较晚，相关研究和实践仍处于逐步摸索阶段，目前仍面临着立法缺失、缴纳比例过低、缴纳情况不乐观、返还条件不明确、监管与违规处理办法不力等一系列不足与问题。

（二）废弃矿山生态恢复治理基金制度

由于受矿产资源价值认识水平和相关经济体制的限制，在建国初期我国对于矿产资源大多采取粗放式、高能耗、高污染、高浪费的开发利用方式。这种方式在造成矿产资源不经济开发利用的同时，也对矿产资源及其相关生态环境造成了严重损害，形成了大量的“历史遗留”问题。

围绕历史“旧账”如何补偿的问题，国内相关学者通过研究，提出应建立废弃矿山生态恢复治理基金制度，由国家承担相应补偿责任。这一主张虽引起广泛重视，但目前仍停留在理论层面，尚未形成实质性制度和措施。

（三）矿产资源耗竭补贴制度

基于资源耗竭理论，在一种矿产资源尚未耗竭之前，就应着眼于新的可替代资源的寻找与勘探，但由于矿产资源勘探开发难度大、成本高、外部性强，使得单独依靠矿产资源勘探开发主体进行替代能源的勘探开发面临着客观难度大、主观积极性低等问题。对于这些问题，国外一般通过建立矿产资源耗竭补贴制度来加以解决。

矿产资源耗竭补贴，是指每个纳税年度从矿产资源开发利用企业的净利润中扣除一部分给矿山的所有者和经营者，用于寻找新矿体来替代正在耗竭的矿体。这一制度既有利于降低矿产资源勘探开发主体的矿业活动风险和资源枯竭型城市的社会风险，也有利于国家对矿产资源市场进行宏观调控，在确保资源持续供应的同时实现可持续发展。目前，国内相关领域对这一制度给予了高度关注，但也尚未形成相应制度安排与实施策略。

五、我国矿产资源补偿机制政策体系的完善对策

目前，我国矿产资源补偿机制相关政策体系已经基本建立，并取得了一定的实践成效，但仍存在着一系列不足与问题，需要根据实践效果与客观形势不断加以调整和完善。

（一）不断完善矿产资源补偿机制法律法规体系

1.尽快出台矿产资源补偿专门性法律

我国应尽快制定并颁布《矿产资源补偿法》，使现有法律法规体系具有立法核心，提高现有法律法规体系的完整性与系统性。在《矿产资源补偿法》中，应对于矿产资源补偿的原则、主体、对象、客体、途径、方式和标准加以明确规定；而在其他相关配套法律法规中，则通过形成具体实施细则的方式使专门性法律中的相关条款更具有实践指导意义。

2.对现有相关法律法规进行综合评价和系统梳理

我国应形成科学合理、注重实效的法律法规评价机制，对现有法律法规的实践效果进行全面、系统评价，对于其中体系科学完善、实施效果良好的法律法规予以保留，对于其中与实践吻合度不高、体系不健全、成效不明显的法律法规加以修正和完善，必要情况下可对于指导价值低、与实践脱节严重的法律法规加以废止，从而全面提升相关法律法规体系的整体质量与综合效果。

3.统筹规划各相关部门职权，形成补偿合力

我国应在综合考虑矿产资源补偿过程中各相关部门职能的基础上，统筹规划各相关部门的职责与权力，实现责、权、利相对等，减少各相关部门实践工作中的职能重合、利益冲突现象。同时，建立相关部门矿产资源补偿联动机制，实现补偿过程中的相互协调与多方协作，以便于形成补偿合力，达到矿产资源补偿机制的最佳效果。

（二）全面推进矿产资源补偿机制税费制度改革

1.借鉴国际经验，建立“权利金”制度

目前，其他国家对于矿产资源开发利用一般统一征收“权利金”，这一制度具有长期性、稳定性、强制性等特点。我国目前税费制度中的资源税与矿产资源补偿费，在一定程度上是“权利金”的两种不同表现形式，将两者合并为“权利金”加以征收，既有利于解决“税费并存”所带来的功能定位混淆、重复征收等问题，也有利于在税费制度上实现与国际接轨，从而借鉴国外先进经验不断完善我国矿产资源补偿机制相关税费制度。我国可以根据不同资源的属性特点、开采成本对不同矿种设置相应的“权利金”征收率，建立从中央到地方的多层级征管机构，并统筹规划“权利金”的分配与使用，从而实现国家权益与地方积极性的双重保障。

2.合理规划“权利金”设置、征收权限

针对现有税费制度中由于税费设置、征收权力过于集中而导致税费制度缺乏弹性的问题，可以在改为统一征收“权利金”后，采取由中央规定全国“权利金”征收比率的上限和下限，而由地方政府根据本地区实际情况，在充分论证并经国家批准后，具体确定本地区的“权利金”征收比率。在具体征收过程中，主要由地方政府负责征收，国家主管部门负责审核与监督，从而实现“权利金”稳定性与灵活性的充分结合，达到兼顾中央与地方利益的目的。

3.适当提高“权利金”征收比率，合理分配征收所得

针对我国矿产资源补偿费费率过低的问题，可以考虑在改为统一征收“权利金”后，适当提高“权利金”的征收比率，并将其与不同地区的经济发展现状、资源利用水平和环境损害程度相挂钩。同时，改变现有5：5或4：6的征收所得分成比例，在分配征收所得时适当向地方倾斜，以更好实现矿产资源补偿机制的设立初衷。

4.完善矿业权市场体系，改革矿业权使用费的征收与管理

我国应在不断加强对矿业权一级市场宏观调控的基础上，推进和引导二级市场的建立和完善；在坚持通过招标、投标、拍卖来实现矿业权有偿取得和流转的基础上，结合实际效果对现有矿业权转让管理办法进行改革与调整，促进矿业权在公平、公开的基础上实现高效率、低成本流转，发挥矿业权使用费的应有作用。

5.取消矿区使用费和矿产品增值税

建议取消原有的矿区使用费，统一国内外矿产资源开发利用企业税费标准，以实现内外资同等待遇，促进我国矿产资源开发利用中的公平竞争。同时，对现有增值税征收办法进行改革，取消或降低对矿产品增值税的征收，减轻矿产资源开发利用企业的税费负担，而通过设置其他税目（如企业所得税）来实现对不同企业级差收入的调节。

（三）构建和完善矿产资源补偿机制其他相关制度

1.不断调整和完善矿山环境恢复治理保证金制度

我国应结合实践效果对矿山环境恢复治理保证金制度加以调整和完善：首先，尽快形成相关法律，为保证金制度的全面贯彻落实提供法律依据；其次，建立矿山地质环境监测与评估机制，对矿产资源开采所造成的生态环境破坏进行科学核算，提高矿产资源开发企业对保证金重要性与缴纳标准的认可和接受程度，并适当提高保证金缴纳比例；再次，明确规定保证金的缴存期限、返还条件，合理界定相关责任人的权利、责任与义务，并统一规定违规处理办法，强化执行效力；最后，理顺保证金管理体制，建立国务院监督指导、相关地方政府部门直接负责的保证金管理机构体系，避免保证金管理过程中的利益冲突与绩效耗散。

2.尽快建立废弃矿山生态恢复治理基金制度

基于“新账、旧账区别对待”的原则，我国应在通过矿山环境恢复治理保证金制度来保证“不欠新账”的同时，尽快建立废弃矿山生态恢复治理基金制度来“多还旧账”。在这一过程中，国家应承担主要补偿责任，逐步补偿过去造成的矿产资源及生态环境损害。基金来源应以政府财政支出为主，辅以废弃矿山生态环境补偿费、捐款捐赠和其他来源，同时对其征收方式、管理办法、支出方向进行统一规划。

3.加快建立适合我国国情的矿产资源耗竭补贴制度

成熟市场经济国家建立并运用矿产资源耗竭补贴制度的实践为我国提供了大量宝贵经验，但由于这一制度与矿产资源市场完善程度高度相关，所以必须基于我国矿产资源市场现状与矿产资源开发利用水平来探索适合我国国情的矿产资源耗竭补贴制度，对这一制度的法律地位、补贴对象、补贴标准、发放方式、管理办法等内容加以系统规划，以使这一制度的应有作用得以充分发挥。

[参 考 文 献]

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篇2

［关键词］生态补偿 生态区域 生态效益 政府

［中图分类号］X-01［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2010）11－0006－02

生态环境和自然资源是人类赖以生存和发展的基本条件。长期以来，人类一直深受生态服务和生态产品“无价”“低价”观念的影响，所以对自然资源采取了“掠夺性”的开发和利用，破坏了生态系统的平衡。为了体现生态环境的价值，实现生态环境保护，我们必须通过一系列法律制度的设计使生态补偿制度化。按照国家的决策和部署，近年来我国各地各部门为恢复生态环境在森林、区域、流域、矿山以及草原等地区的生态补偿机制试点取得了一定的成效。但是，建立健全生态补偿机制在国内外都是一项探索性的工作，它涉及范围广、内容复杂、推行难度大，我国仍需要在试点的基础上，及时总结经验和不足，进一步加强完善这项工作。

一、我国目前生态补偿试点情况与成效

（一）森林生态补偿情况与成效

森林生态效益补偿是我国开展最早、覆盖范围最广的生态补偿项目。森林生态效益经济补偿机制是现阶段推进我国林业向纵深发展的关键性措施。2001年，我国开始建立了森林生态效益补助资金，有浙江等11个省区试点，并于2005年正式设立基金，目前已累计投入二百多亿元，将7亿亩重点生态公益林纳入补偿范围，取得了良好效果。其中，浙江省自2001年开始全面实施3000万亩重点公益林建设，并在“十五”期间由省财政每年安排5000万元专项资金用于生态公益林建设，使浙江省森林生态体系得到了加强，并表现出了良好的生态效益、社会效益和经济效益。据浙江省林业研究院调查监测表明，浙江省3000万亩重点生态公益林前4年的综合效益达300亿元，每年产生生态、社会效益73亿元。

（二）区域生态补偿情况与成效

从2008年起，中央财政开展区域生态补偿试点，对青海省三江源区、南水北调中线水源区、以及部分天然林资源保护区等国家重点生态功能区，在均衡性转移支付项下设立了重点生态功能区转移支付。通过提高生态环境保护支出标准和转移支付系数等办法，加大了中央财政对试点地区的转移支付力度，提高了国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障的能力。在这一举措下，三江源自然保护区天然草场的压力不断减轻，植被覆盖和草地承载能力开始恢复和提高，植被和水源涵养能力逐步增强，草原鼠害得到有效控制，草地沙化退化趋势初步遏制，人地关系日益紧张的状况得到一定程度的缓解，资源环境承载能力不断增强。截至2007年6月，三江源自然保护区实施退牧还草1060万亩，减畜138.29万羊单位，封山育林148.62万亩，补植69.9万亩，草地灭鼠8796万亩。16个县全部配置森林、草原防火器材，森林草原防火综合能力明显增强。2009年，中央财政安排的该项转移支付资金达120亿元，转移支付的范围进一步扩大。与此同时，部分省份也安排专项资金对重要生态功能区进行补偿。

（三）流域生态补偿情况与成效

我国湖泊河流较多，资源共享，上下游在水量、水质、行洪等方面所承担的责任和付出的代价却不均衡。流域生态补偿就是为了解决这一不均衡而在经济方面给予补偿，从而达到利益的协调。在2008年修订的《水污染防治法》中明确提出：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”。一些流域生态补偿的相关利益主体相对比较明确，受益者和提供者容易通过谈判来确定补偿金额。近年来，我国不少地方已陆续开展了一些流域生态补偿的实践。

（四）矿产资源开发生态补偿情况与成效

我国有众多资源型城市，采矿成为这些城市的主导产业。矿产资源生态补偿是对矿产资源开采过程中可能对生态环境造成破坏的赔偿。财政部、国土资源部、原国家环保总局在2006年联合印发了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，提出从2006年起要逐步建立矿产资源环境治理和生态恢复责任制度。该意见明确要求依据新矿产资源设计年限或已服役矿山的剩余寿命，以及环境治理和生态恢复所需要的费用等因素，确定按矿产品销售收入的一定比例，由矿山企业分年预提环境治理和生态恢复保证金，专项用于矿山环境治理和生态恢复。按照国家的部署，陕西、山西、内蒙、甘肃等省区陆续开展矿山生态补偿费用的征收工作。

（五）草原生态补偿情况与成效

草原是陆地生态系统的重要组成部分，占我国国土总面积的41.7%。2008年以来，中央财政开展对国家重点生态功能区转移支付试点，对关系全国或区域生态安全的县（市、区）加大了生态补偿力度。草原生态补偿迈出实质性步伐，从2011年开始，对所有禁牧的草原，按每亩每年6元的标准给予补偿；对落实草畜平衡制度的草场，按每亩每年1.5元的标准给予奖励。各地还完善了省级财政对省以下转移支付制度，统筹资金，加大转移支付的力度，推广了省域、县域内不同形式的生态补偿。一些地区通过建立草原生态补偿的长效机制，推动优质饲草料基地建设，从根本上解决草畜不平衡、牧民定居难的问题，促进牧区草原生态保护和牧区产业结构调整和优化，引导农牧民转变传统畜牧业生产方式，实施牧区劳动力转移，有效解决牧民增收问题，从制度上保障了广大牧民的权益。

二、加强完善我国生态补偿的基本思路

（一）水源补偿

树立全流域意识，逐步形成河流中下游对上游源头的水源补偿机制，对加强流域保护、促进流域经济社会可持续发展和树立人们的节水意识必将产生积极深远的影响。一是由下游地区直接对上游地区提供环保技术和资金支持。二是上游地区对本地区的水资源享有部分使用权、经营权和收益权，并允许上游地区向中、下游地区对“水权”进行有偿转让。三是对长江、黄河流域所在各地区征收水资源使用补偿税（费），专项用于上游地区生态及水资源保护和扶持相关产业发展。四是对上游水库调水所造成的发电等直接经济损失予以相应补偿。

（二）国家财政补偿

作为生态补偿的财政转移支付，可以将其视为对人们保护和建设生态环境公益劳动报酬的支付。目前来看，财政转移支付的力度仍显不够，结构也不是很合理。一是需要继续加大财政转移支付的力度。二是考虑通过调整现行财政转移支付的支出结构，增设与生态环境保护和建设有直接关联的专项。如结合新农村建设，对基本农田、农村能源、电网、小城镇建设、文教卫生等基础设施进行专项补助，设立支持后续产业发展的专项基金等。同时，应加快建立地方财政基本保障型体制。三是加大项目支持力度。项目支持是最直接的补偿方式。通过项目支持，在重要生态功能区进行保护和建设，必须统筹兼顾，既要考虑生态保护的因素，又必须与生态保护有关的方面，尤其是与牧民生产、生活紧密相关的方方面面相结合，才能取得实效。

（三）征收生态环境补偿税费

目前，体现生态补偿的转移支付多为财政预算内资金，从现实情况看，继续在预算内安排大幅生态环境专项资金有较大困难，需要另辟资金来源渠道。可以考虑开征收生态环境补偿税（费），增加新的税种；建立生态补偿专项基金等办法，以进一步加大生态补偿力度。如参照教育费附加征集办法，开征生态补偿费附加等。

（四）发行生态环境保护与建设彩票

将政府调控与市场化运作相结合，发行生态环境保护与建设彩票，在更广泛的领域筹集生态保护与建设资金，使生态保护与建设成为全民参与的社会性事业。

三、加快建立健全生态补偿机制的政策建议

（一）完善生态补偿的相关法律法规

加快完善生态补偿的相关法律法规，使生态补偿进入法制化、规范化轨道，是建立健全生态补偿机制的重要前提和基础。如果只把生态补偿机制作为一项政策来谈，作用将难以持久。到目前为止，我国开展的生态补偿试点，其主要都是依据有关行业法律法规中的相关条款，这些试点因为缺乏统一的法律法规而影响实际成效。要按照国家主体规划的战略部署和基于主体功能区规划的生态补偿框架，尽快制定综合性的生态补偿法律法规，对我国生态补偿中的补偿对象、补偿资金、补偿标准等众多问题提供法律保障，这是建立和完善我国生态补偿机制的根本保障。各地区各部门也要遵照国家的综合性法规，研究出适合本地区本部门的实施办法和规章，形成一套完整明晰的规章制度体系，做到有法可依、有章可循、照章办事，违章必究。

（二）建立有利于生态环境保护及建设的财政政策

按照主体功能区的规划要求，加大生态因素在均衡性转移支付中的权重。充分考虑成本差异，不断完善对重要生态功能区的转移支付办法，加大各级财政对重要生态地区的转移支付力度。建立省际间的资金横向转移，也就是说，让生态保护收益的发达地区，直接向提供生态保护的地区进行财政转移支付。通过横向转移改变既得利益格局，实现地区间公共服务水平的均等化，缩小地区贫富差距。同时，对生态重要区域的转移支付，不仅要能够弥补地方为保护生态环境所支付的费用，还要考虑地方因限制经济发展而付出的机会成本。

（三）建立生态效益指标和监测体系

尽快建立生态效益指标和监测体系，这是建立生态补偿机制一项重要的基础性工作。国家有关部门要尽快开展生态效益测算的专项研究工作，包括资源开发和工程建设活动等的生态环境代价核算方法，合理生态补偿标准的确定以及生态系统服务的价值量等；同时，要建立科学的生态环境监测以及评价体系，为科学合理地开展生态补偿提供理论支撑和科学依据。

（四）加强对生态补偿工作的组织管理，建立生态补偿机制

该措施目的是通过充分调动各有关方面开展生态环境建设和保护的积极性，使我国生态环境状况能够得到明显改善。现阶段，在我国生态建设中仍存在许多问题，比如重点抓建设轻视管理、一边建设一边破坏等。同时，部门间的分割、分业监管等体制矛盾依然存在。所以，建议配合国家生态补偿机制的建立，理顺国家生态环境建设和保护的管理体制，变分散监管为统一管理，为生态补偿机制的实施提供强有力的组织保障。

总之，建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观的重要举措，其有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，也有利于推进资源的可持续利用。这为我国加快建设资源节约型社会、环境友好型社会，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展提供有力保障。

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[关键词]行政补偿;现状;完善

行政补偿制度是现代法治国家行政法制建设中的一项重要内容,在现代行政法中,行政补偿是国家调整公共利益与私人利益或团体利益、全局利益与局部利益关系之间的一项基本制度,体现了现代法治和服务行政的特色。作为行政法上对公民财产权救济保护的重要制度,行政补偿对于建设法治国家,促进社会主义市场经济发展,构建社会主义和谐社会具有重要意义。目前,我国还没有一部专门的行政补偿法律,有关行政补偿的规定散见于各个单行法律、法规甚至是有关政策当中。零散的法律规定与复杂的社会现实之间存在矛盾,现实中存在着大量补偿的空白区域。而我国行政法学者对于补偿的主体、补偿范围、补偿方式等仍存在分歧与争议,我国现阶段的行政法理论还无法为行政补偿制度提供坚实的理论支持。法律和理论的双重缺失,导致了我国行政补偿制度的先天不足,也无法为制度的后天成长提供充足的养分。随着民主、法治的发展,如何进一步保障公民的权利,如何构建起作为人权保障重要一翼的行政补偿的理论基础和制度,是公法学的一个重要课题。本文拟对我国行政补偿制度的相关理论做一梳理,提倡尽快制定统一的《行政补偿法》,以进一步完善我国的行政补偿制度。

一、行政补偿概念的界定

行政补偿的概念起源于公益征收,它是一种由于国家对土地及其他财产所有权进行强制征收而发展起来的制度。行政补偿在各国历史上都比国家赔偿制度更早地发展起来。在世界史上,最早开行政补偿制度先河的是国家责任最发达的法国,法国早在1789年的《人权宣言》中就宣布:“财产是神圣不可侵犯的权利,除非当合法认定的公共需要显系必要时,且在公平而预先补偿的条件下,任何人的财产不得受剥夺”。[1]在德国,有“对于因公共福祉而牺牲权利及利益之人,国家应予补偿”的规定。[2]我国有关行政补偿的条款最早出现在1944年12月颁布的《陕甘宁边区地权条件》中:“……政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”随后,政府对营建铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农田土地,收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式都作了规定。[3]

要建立统一的行政补偿法律制度,其最基本的要求便是要对行政补偿这一概念作一界定,即何谓行政补偿?芽明确行政补偿的概念是研究行政补偿制度的逻辑起点。当前,我国行政法学界对行政补偿的概念说法不一,具有代表性的观点主要有:行政补偿是行政机关及其公务员为了维护公共利益依法采取的行政措施损害了公民、法人或其他组织的合法权益,而由国家依法给予弥补。[4]行政补偿是指行政主体的合法行为给行政相对人的合法权益造成损失,依法由行政主体对相对人所受的损失予以补偿的制度。[5]对行政补偿定义比较全面的是:“行政补偿,是指行政主体(主要是国家行政机关)管理国家和社会公共事务过程中的合法行为,使本不应承担法律责任的公民、法人或者其它组织的合法权益遭受特别损失,国家基于当事人事前的协商一致,以公平合理为原则,根据法律、法规的规定,从经济上、生活上或者工作安置上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的过程或者制度”。[6]

尽管学者对行政补偿的理解和表述各有不同,但总的来说,有关行政补偿的概念都涵括了以下特点:1.行政补偿的前提是公权力的合法行使,行使公权力的目的是为了公共利益;2.行政补偿的主体是国家,而补偿义务机关是国家行政机关或其他行政主体,任何个人均不负有以自己的行为和财产给付行政补偿的义务,且不发生行政追偿问题;3.行政补偿是行政主体的一项法定义务,行政主体为实现公共利益而实施的一切行为或者相对人为公共利益而实施的一切行为,只要给相对人的合法权益造成特别损失,都必然地伴随着行政补偿的义务;4.行政补偿必须以相对人所受的特别损失为要件。只有在合法的行为使相对人遭受了特别的损失时,国家才负担财产上的补偿义务。

在肯定上述特征的基础上,笔者认为,由于行政补偿的实质在于调和私有财产权与公共利益的关系,实现公平正义的理想。因此,作为法治社会的一项权利保障和利益平衡机制,行政补偿应遵循公平原则。同时,行政补偿还是一种具体行政行为,正当程序性也是其题中之意。因此,笔者认为,行政补偿是行政主体基于社会公共利益需要而履行行政职责的过程中,其合法行政行为致使公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益遭受特别损害,由国家本着公平原则并按照正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。

二、我国行政补偿制度的现状分析

虽然我国行政补偿制度建立得比较早,但是至今还没有一部统一的行政补偿法律,实践中也比较混乱。

(一)我国行政补偿制度的立法现状

1.宪法没有规定行政补偿的基本原则。宪法作为一个国家的根本大法,是一个国家最高位阶的法律,它是法制体系中的立法基础,为普通法律提供立法依据。现代国家,由于越来越重视对私人财产权的保障,都纷纷把损失补偿直接规定在宪法里。我国2004年的《宪法》(修正案)第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这对我国健全和完善行政补偿制度具有里程碑似的时代意义。但遗憾的是,宪法没有规定行政补偿的基本原则。法律的基本原则,对于每一项法律制度来说,都是必不可少的,它有助于该法律制度的统一,有助于准确地适用和理解法律条文,更重要的是它可以克服具体法律条文的局限性。[7]行政补偿的基本原则是健全我国行政补偿制度一项必不可少的重要内容。它不仅有助于行政补偿制度的统一,补充具体法律条文的不足,而且直接影响着受损人获得补偿的程度。宪法层面上补偿原则的缺位,使得具体的单行立法没有切实可行的统一标准,造成了各个部门法之间补偿标准不统一等问题,从而难免产生损害程度相同或相似的公民得不到相同补偿,违背了“法律面前人人平等”的宪法原则,也严重影响了法律在人们心中的公信力。

2.缺少统一的《行政补偿法》。基本法律对我们理解一项制度的意义是十分重要的,也是真正实现“法律面前人人平等”原则的保障。我国行政补偿立法分散,至今还没有一部宪法统率下的统一的《行政补偿法》,有关的规定都散见在各个单行法律、法规当中,各规定之间比较零散,总体上说来缺乏密切的关联和内在的和谐性。缺少一部基本的法律,使得行政补偿的定义、范围、原则以及标准等等均没有统一的规定。这种依靠单行法律、法规立法的方式过于局限,不可能穷尽行政补偿的所有事项,实践中显得相当混乱。如政策调整的倾向明显,造成了补偿计算标准的不稳定性以及补偿方式的差异性,补偿的随意性和不公正性问题很严重,引起了一系列行政补偿纠纷。[8]

3.单行法律规定零乱而不成体系。从现行规范性文件的规定看,涉及行政补偿的立法主要包括以下几方面:(1)土地征用及土地收回的补偿;(2)公用征收的补偿;(3)公用征调的补偿;(4)行政活动调整的补偿;(5)因公益遭受特别牺牲的补偿;(6)因保护国家或公共财产所致损失的补偿。[9]关于这些行政补偿的法律条款散见于许多单行法之中,一般的规定过于简单,相关立法分散,缺乏内在的协调性,缺乏具体实施的程序规定。法律用语不明确不统一,而且有关标准也显得相当随意,立法之间、补偿的条款之间缺乏衔接与配套,无法建立一种关联关系。

(二)我国行政补偿制度的实施状况

制定法律制度是为了实施,否则就失去了其生命力和存在的意义。行政补偿制度在我国的实施不仅避免因个人利益受到损失得不到补偿而与社会发生抵触,而且也使公共社会的有序发展保持着生机与活力。但我国行政补偿制度起步较晚,实施过程中难免出现一些问题,主要表现在:对行政行为的定性存在差异,导致相对人得不到补偿;行政补偿双方当事人地位的实际不平等,导致补偿不公平;行政补偿方式单一,影响到相对人的生活;行政补偿的补偿范围有限,相对人遭受损失得不到补偿时没有救济途径等。这些问题如果不能得到很好的解决,容易导致相对人采取过激手段,严重影响人民群众对法律的信任。

三、完善我国行政补偿制度的建议

(一)更新观念,树立“服务行政理念”

随着新公共管理运动的兴起,建立服务型政府成为世界性潮流,服务行政的理念有三:从管制到服务;从权力行政到服务行政;从政府本位到公民本位。服务行政的基本内涵是政府公共部门在运行和发展中遵循“顾客至上”理念、以回应“公民”需求,实现“公民”公共利益为目标的新型治理模式。服务行政与传统行政最大的区别在于它的服务性、公民本位和社会本位。[10]

中国的历史背景是行政权历来异常强大,随着社会主义市场经济的发展和公民的权利意识的复苏,过去那种认为私人利益理所当然的应为国家利益和集体利益牺牲的简单思维方式和理论逻辑并不符合现代法治理念。因此,在建立和完善我国行政补偿制度的过程中,首先要转变观念,以服务行政的理念指导我国行政补偿制度建设,牢记同志提出的“权为民用、利为民谋、情为民系”的指示精神,树立民主政府、有限政府、服务政府、公正政府、廉洁政府、法治政府的观念。[11]

(二)完善宪法中公民私有财产权保障条款

财产权是受到宪法和法律保护的一种公民基本权利,从立法的角度看,私有财产权的法律保护规范体系,包括宪法、法律、法规和规章等各层次法律规范;从法律规范类型来看,主要表现为不可侵犯条款、制约条款和征用补偿条款。我国2004年宪法修正案明确宣布:“公民的合法的私有财产不受侵犯”,“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”,这具有重大的时代进步意义,为完善我国土地、私有财产的征收、征用、补偿制度,建立健全公民财产权行政保护和司法保护机制提供了重大机遇。[12]但遗憾的是,“财产权”作为一项公民的基本权利并没有获得宪法地位,使得公民私有财产权在实际享有中大打折扣。鉴于此,笔者建议在“公民的基本权利与义务”一章中增加“公民的私有财产权”,不仅可以弥补财产权作为公民基本权利的缺位,而且也可以完备宪法中相关财产权的条文。

(三)制定统一的《行政补偿法》

有学者提出,在立法层面上完善我国的行政补偿制度有三种途径:(1)在《国家赔偿法》之外制定统一的《行政补偿法》,统一规定行政补偿的范围、条件、标准、程序以及补偿机关和补偿申请人等;(2)不制定统一的《行政补偿法》,仅分别制定和完善各个不同行政管理领域的单行行政补偿法;(3)在修改《国家赔偿法》时将行政补偿的基本问题(包括基本原则、基本范围、基本程序、基本标准等)附带作出规定,并同时抓紧制定和完善各单行行政补偿法。[13]笔者认为,制定独立统一的《行政补偿法》,通过行政立法把行政补偿的原则、范围、标准、方式、程序和救济规范化、系统化,既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范,又可以弥补单行法的不足,使对补偿缺乏单行法规范的行政执法领域,受害人也能获得补偿救济,从而使行政补偿真正有法可依。因此,制定统一的《行政补偿法》是我们最终的选择,也是最为理想的选择。超级秘书网

1.制定我国《行政补偿法》的现实条件。制定我国《行政补偿法》有着深厚的理论基础和丰富的法制实践。首先,行政补偿法律制度理论为我国制定《行政补偿法》奠定了坚实的理论基础。主要体现在合法财产不受侵犯理论是其的核心、社会成员公平负担理论是制定其的前提、无过错责任理论是其的基础;其次,行政补偿制度在不少单行法中的规定为我国制定统一的《行政补偿法》奠定了坚实的基础。如《土地管理法》规定国家征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿;《水法》规定在汛情紧急的情况下,防汛指挥机构有权在其管辖范围内调用所需的物资、设备和人员,事后应当及时归还或者给与适当补偿;《人民警察法》规定公民和组织因协助人民警察执行职务,造成人身伤亡或者财产损失的,应当按照国家有关规定给予抚恤或者补偿;再次,国外行政补偿立法的成功经验可以借鉴。国外许多国家通过制定根本法赋予行政机关基于公共利益的需要而享有的对公民合法财产的征用权,反过来为了保护私人的合法财产权,根本法又确立了以包括公正补偿在内的各种机制对国家的这种征用权设置了种种限制。国外的这些行政补偿法律制度,为我国制定《行政补偿法》提供了宝贵的经验。

2.确立公平补偿的基本原则。总结各国做法,行政补偿主要有三种类型:一是完全补偿?鸦二是适当补偿?鸦三是公平补偿。在我国法律法规中关于补偿存在不同的表述,概括来看大致有“给予一定的补偿”、“给予相应补偿”、“给予适当补偿”及“给予合理补偿”等提法。在2004年宪法修正案中规定了“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”,但并没有指明补偿要遵循的原则,这说明我国并没有统一的征收补偿原则,还是由政府说了算,随意性强,这不利于对私人合法权益的保障。笔者认为,我国应采用公平补偿的原则,对财产权人的补偿应针对不同情况,灵活适用不同的标准、方式进行补偿,做到既能弥补财产权人的损失,又能合理配置资源满足公益的需要。

3.《行政补偿法》具体制度的构建。在对我国现行的行政补偿立法和行政补偿实践活动进行广泛、深入的调查研究,把握我国行政补偿制度的特点和发展趋势,弄清我国行政补偿实践对行政补偿立法的基本要求的基础上,借鉴外国行政补偿立法的有益经验,我国统一的行政补偿立法可以考虑围绕下列问题展开:科学界定行政补偿的概念,包括行政补偿的内涵、外延等;突出行政补偿的一般原则;明晰行政补偿的构成要件;规范行政补偿法律关系,确定行政补偿的权利义务主体,尤其是行政补偿的义务主体;扩大行政补偿的范围;提高行政补偿的标准;丰富行政补偿的方式;保证补偿资金的来源,加强补偿资金的管理;严格行政补偿的程序;完善行政补偿的法律救济制度;健全行政补偿的时效制度;确立涉外行政补偿原则;理顺行政补偿法与其他法律之间的关系。

[参考文献]

[1]胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社,1998:556.

[2]翁岳生.行政法[M].台湾:翰芦图书出版有限公司,1998:1203.

[3]林准,马原.中国现实国家赔偿制度[M].北京:人民法院出版社,1992:134.

[4]罗豪才.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1999:303.

[5]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,1999:469.

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关键词：公共管理；行政补偿；对策

中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）09-0083-02

行政补偿是指行政主体基于社会公共利益的需要，在履行行政职责的过程中因其合法行政行为给公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益造成损害时，由国家及其代表机关按照法定程序对相对人所遭受的损害给予补偿的法律制度。简单说，行政补偿主要是为了保障相对人的合法财产权利而对相对人损失的合理补偿，引起行政补偿的行为通常是基于公共利益的需要、为达到某一公共目的而发生的。随着我国市场经济的发展和社会体制改革的深入，行政补偿在处理政府管理和维护相对人权益方面发挥了重要作用。但同时，我们也要承认，因为补偿而产生的矛盾和冲突也时有发生，需要我们认真地总结与思考。

一、当前我国行政补偿实施过程中存在的主要问题

应当说，行政补偿是传统的“官本位”官僚思想向现代的“民本位”的服务行政理念转变的产物，是政治文明的重要内容。它体现了在处理政府和百姓关系问题坚持“以民为本”的原则。综观当前我国行政补偿实施的现状，在肯定行政补偿的重要作用的同时仍然要看到一些不容我们忽视的问题。

1.行政补偿法制建设仍然相对落后。从我国整个行政法制建设发展历史来看，行政补偿可以说是建立较早的一个法律制度。从建国初期的《城市郊区条例》、《关于国家征用土地办法》到改革开放之后的《矿产资源法》、《土地管理法》、《外资企业法》等法律、法规，分别在不同领域确立了行政补偿制度。从已有的内容来看，有关补偿的制度多限于对自然资源、公民合法私有财产的征收、征用，行政补偿范围也较为狭隘，对相对人财产权的保护力度不够。此外，由于造成损失的原因与损失内容比较复杂，行政补偿方式往往要根据损失原因和损失内容来具体确定补偿标准和补偿方式，这也给立法造成一定困难。目前，我国现有行政补偿的立法层次较低，多属于地方立法、单行性规范，以至于造成行政补偿领域的混乱，补偿的政策性方式多，标准也不尽统一，很多补偿政策难以真正兑现，实践中操作也不够规范、随意性大。因此，急需在国家层面统一规范，解决当前行政补偿领域的一系列问题。

2.行政补偿透明度不够，广大行政相对人参与度偏低。行政补偿的合理性就在于当行政主体和行政相对人的利益出现抵触时能平衡地缓解矛盾，实现公益与私益的“双赢”，它有利于增强行政相对人对行政主体的认同感。然而，现有的行政补偿制度仍然对行政相对人的权利不够重视。例如现行的土地征收补偿，其程序为建设单位申请用地，土地行政主管部门拟定方案，建设用地审查、批准、组织实施五个步骤，每一步都是以征地机关为核心，忽视了土地权益的实际拥有者的参与。补偿程序中的补偿登记、有关部门制定补偿方案、公告方案、听取相关人意见、争议协调、实施，整个过程中相对人几乎没有机会参与到制度制定的过程中，导致在出现利益纠纷时很难解决。而且，一些执法人员把补偿当做给群众的“恩惠”，根本不在意相对人的知情权、申辩权，以至于仍以“管理为本位”,不是以相对人权利保护为本位,没有将保护利益受损者的合法权益作为首要因素进行考虑。

3.行政补偿的公益目的缺乏社会的有效监督。行政补偿的落脚点是“公共目的”，而我国目前对“公共目的”的界定单纯处于行政部门单方面控制和界定之下，现有的法律包括宪法、物权法或其他单行法律均对公共目的判断的标准和方式给出明确的规制，同时也没有适格的社会公信组织能够对“公益目的”进行事前评估，司法机关也无法从事后对“公共目的”要件予以评判，只能依靠政府单方面认定。这种情况导致的后果是征收程序启动比较随意，各种征收征用都打着公共利益的旗号来启动。例如有些地方政府打着“公益”的幌子，直接从农民手里征收土地，而实质是为了满足个别房地产开发商的“开发需要”，江苏“铁本公司案”、河北“华北大学城案”等都昭示，我们必须建立起一个多元的“公共目的”的评估体系。

4.行政补偿救济制度不完善。有句法谚讲，只有能够获得救济的权利才是真实的权利。法治社会的一个重要标志，就是任何人当其基本权利遭到侵害时，有权由合格的公共机构来对这种侵害行为给予“矫正”，并对受损害的利益进行有效的补救。从我国行政补偿争议司法救济的现状看，一个极为突出的问题是很多地方的司法机关常常以补偿协议是“民事合同”为借口而拒绝受理，从而导致了行政补偿争议往往游离于行政司法审查之外。即使通过行政复议来解决，也只是审查行政机关的具体行政行为，只对行政机关作出处理决定，属于行政系统内部的纠错监督，本身就缺乏社会公信力。可见，尽快确立行之有效的行政补偿救济制度，切实保护行政相对人的合法权益，是行政补偿制度建设的一个紧迫问题。

二、完善我国行政补偿制度的建议

1.制定统一配套的国家补偿法。我国宪法明确规定，“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这为我国行政补偿立法确立了宪法依据。一方面通过制定统一的《国家补偿法》，明确行政补偿的类型、范围、标准、方式、程序和救济程序，既可以矫正现行行政补偿制度不协调的问题，又可以弥补现行立法的不足。另一方面，要结合我国当前社会发展变化的实际，完善我国现有法律法规中的补偿条款，对于现有各领域的具体补偿方式、范围、计算标准，补偿义务人、补偿申请和处理程序、补偿救济途径等内容给予完善，使行政补偿法律体系进一步健全。

2.科学合理地确定行政补偿范围。行政补偿范围解决的是国家对哪些行政行为所造成的损失应当承担补偿责任的问题。明确行政补偿的范围，主要是界定哪些行为造成的损失需要补偿、哪些不需要补偿，合理确定补偿标准。从现行的行政补偿实施状况来看,补偿的范围较窄,主要表现在补偿对象上主要补偿财产权受到的损失,而对于人身权受到的损失补偿较少，对于财产权、人身权外的其他合法权益受到的损失基本不予补偿；在补偿方式上只补偿直接损失而不补偿间接损失,如在土地征用中只给予耕地补偿,而对搬迁费、迁移费、接连土地损失费等直接由于耕地受到征用而使得私人权益受到的侵害不予补偿；在补偿内容上只补偿物质损失不补偿精神损失,只补偿实际损失不补偿将来不确定的损失。因此，必须转变行政补偿的指导思想，从更有利于保护相对人正当权益的角度对行政补偿范围进行规制与界定。

3.规范行政补偿的程序。行政补偿程序是指行政机关在认定应否补偿、确立补偿额度及支付补偿等一系列补偿活动中所应遵循的步骤、过程和方法。我国目前尚无统一的行政程序法,也没有统一的行政补偿程序规定,尽管部分法律、法规为行政补偿行为规定了较为完整的行政程序,如土地征用补偿程序和城市房屋拆迁补偿程序。但从整体上来说，行政补偿程序问题较多。例如缺少补偿时限规定和时效制度。表现在法律条款上都过于笼统、抽象、缺乏可操作性,而且还有程序短缺,相对人的具体利益得不到真正落实的情况。以较为规范的《土地管理法》中的听证程序为例，这一重要程序只是在第48条作了原则性规定,即“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。至于如何听取意见，是否必须制作笔录,意见不一致或不被采纳时解决的途径和诉讼权利等，《土地管理法实施条例》中未作进一步说明。而在英国的程序法中,听证程序成为行政程序的核心程序,在立法上非常重视，“行政机关听取对方意见的原则”包含个三内容：一是公民有在合理时间以前得到通知的权利。二是了解行政机关的论点和根据的权利。三是为自己辩护的权利。据此原则,行政机关对决定说明理由,应成为其法定义务,同时公民可以在合理时间以前有获得通知及了解决定的权利。这是我国行政补偿制度中所没有的。因此,相对人在自己的权利“可能产生不利或已经产生不利的结果时”，则没有“一个公正程序来遵守”。

4.完善行政补偿的司法救济制度和行政复议制度。行政补偿制度的关键在于司法救济,即通过行政诉讼的方式保护当事人的合法权益。目前我国行政救济的立法主要以《行政诉讼法》和《行政复议法》为基本的框架构成。就完善行政补偿救济的制度建设来看，比较可行的就是进一步完善这两部法律，明确行政补偿的诉讼程序和复议程序，明确人民法院对行政征收或征用的司法管辖权，分别确定行政复议和行政裁决在行政补偿救济制度中的地位，合理分配不同主体在行政补偿救济中的责任与分工，把行政补偿救济落到实处。比如有的学者提出有必要赋予法院在审理行政补偿案件中的变更判决权，使法院在审理此类案件时可以对补偿数额进行确认，都值得我们思考。

结语

随着我国行政管理的发展，行政补偿领域的制度建设逐渐成为行政法制建设的重要部分，也是“和谐社会”建设的重要内容。它对于正确、合理处理“官民关系”具有重要的指导意义。只要我们牢记“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的宗旨，就能够在行政补偿的制度建设和管理实践中更好地保护广大民众的合法权益。

参考文献：

[1]杜一超.行政补偿制度研究[D].北京：中国政法大学，2002.

[2]祁小敏.行政补偿制度研究[D].太原：山西大学，2003.

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关键词 农村征地补偿 补偿原则 补偿程序

改革开放以来我国城镇化进展迅速，大面积土地被征用导致大量失地农民产生。以现在的经济发展速度，未来15年间占用耕地将达到3000万亩以上，失地和部分失地的农民将超过4000万人。然而，由于我国现有法律法规欠缺对这一问题的有效规划，使得失地农民作为弱势群体而受到侵害，以致农民上访甚至暴力对抗等突发性时有发生，严重阻碍了城乡一体化进程与和谐社会的构建。因此有必要就农村征地补偿相关立法予以剖析，探寻其完善路径。

一、我国农村征地补偿相关立法解析

相关立法在法律层面是缺位的，缺乏统一专门规定，仅在《中华人民共和国土地管理法》中有所涉及，如第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里的公共利益含义并不清楚。模糊的法律规定致使在实践中有不少机关以公共利益为借口，将公共利益扩展至各种经济领域，把市场主体商业投资看作公共利益而频繁征地。第49条规定：“禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”但该条款往往难以落到实处，征地补偿金分配时经常被层层截留，在这种利益分配格局中，失地农民所得最少。在地方立法层面，则呈现多样化态势，不同地方依据各自情况确立了相应的农村征地补偿制度。总体而言，我国农村征地补偿相关立法层面较低，多依照土地管理法相关规定在补偿标准、争议裁决等细节问题上予以规定，缺乏补偿原则、规范化补偿程序等问题。这虽然在一定程度上解决了因各地经济发展不平衡就农村征地补偿问题上所应体现的地区差别问题，但就国家整体性农村征地补偿法律制度构建还存在不少缺失，可通过我国农村征地补偿统一立法予以完善。

二、通过立法设定征地补偿原则

征地补偿原则大体可分为三种：一是完全补偿原则。土地征收的受益者是全体人民，对因国家土地征收而失地的人，应由受益人负完全补偿责任。二是相当补偿原则。由于补偿标准是相对的、活动的，因此征地补偿应斟酌征收的目的及必要程度，并结合社会的现实，选择采用完全补偿原则或者不完全补偿原则。三是不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可基于公共利益的需要而依法加以限制，给予合理的补偿。我国采取的是以土地年产值倍数为补偿基准的不完全补偿原则。该原则固然与我国国情相一致，然而相关立法却没有解决“什么是公共利益？”和“什么是不完全补偿原则下合理补偿的标准？”这两大关键性问题，而使其更多地流于形式。

就我国失地农民进行权益保障立法时，应确立合理补偿的标准，提供各种形式的经济补偿，为其再就业和幸福生活的延续创造条件和提供机会。因公共利益而征用农地时必须给予的合理补偿，是国家对失地农民受损权益给予的一定程度的量化弥补。通过一定的给付，使失地农民的权益与被维护的公共利益间的平衡得到一定程度的恢复。而在我国当前相关立法确立的不完全补偿原则下，土地补偿数额与土地实际价值不相等，带有强烈的计划经济色彩，偏重于国家利益而忽视了对失地农民合法权益的保护。过低的补偿费使农民失去了生活的来源、工作的机会和养老的保障。故我国应依照公平合理的市场价格确定补偿标准，并确保失地农民的未来生活境况、发展期望至少不会低于失去土地之前。

三、通过立法构建征地补偿的程序

相关立法设定的征地补偿程序并不健全。征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后公告农民。但该程序规范的法律效力在我国法律法规等级中是有限的，国土资源部的部门规章与诸多相关地方征地立法处于同一层面，在实务操作中易使各地方政府为地方利益驱动而置部门规章不予适用。有必要就相关程序法规予以进一步完善，通过农村征地补偿统一立法以“征地补偿程序”形式予以法律层面的确认。

1、转让农地依其预期使用方式分为公益性用地和经营性用地。公益性用地依现行农地转让模式进行，经营性用地通过市场化供应模式进行。若依公益性用地模式转让的农地，其后使用方式发生变化而转为经营性用地时，农地最终受让方应依市场价格向失地村民补偿差价。经营性用地的市场化供应模式除传统拍卖的交易方式外，还应允许农村集体土地以入股、产权交易、租赁等方式，参与相关经营性项目运作而获取持续性收益保障。

2、转让农地价值评估程序。拟征农民集体所有的土地，在土地调查确定后、征地方案报批前，土地行政主管部门应当在拟征地所在的乡镇、村预征地公告，将拟征地的用途、位置、补偿标准和安置方式等，告知被征地农村集体经济组织和村民。预征地公告后，土地行政主管部门应当对拟征土地的权属和面积进行调查登记，并经被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人确认。

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    关键词:生态整治 法律 问题

    一、我国生态整治恢复的立法现状及存在的法律问题

    我国生态整治恢复方面存在的法律问题

    我国在环境整治方面的立法已经建立,但随着时间的推移和时代的变迁,一些法律没有得到及时的完善,这些生态保护立法仍存在不少缺陷,和我国当前生态保护和经济的发展不协调,这主要表现在以下几个方面:

    1、法律体系不健全

    (1)法律领域存在真空??

    我国在环境保护方面的立法已经很多,但是在生态整治方面还存在一些空白,存在着真空,很多情况仍然是无法可依,如生态效益的补偿、生态整治恢复的法律保障。出现问题只能是临时出台一些文件,没有形成一个长效机制,对于我国生态整治来说非常不利。

    (2)基本法律侧重于防止污染?

    由于历史的原因很多法律不能适应当前的情况,例如现行《环境保护法》颁布于1989?年,那个年代的环境意识和现在的情况不能很好的结合,那个时期主要注重环境污染的防治和治理,对于环境的保护治理方面来说意识淡薄,虽然也有一些规定,但是仅仅只限于形式,例如,《环境保护法》第19?条规定,“开发利用自然资源,必须采取措施保护生态环境”,这种粗线条原则性规定,缺乏具体的规则指引,被执行的很少。

    2、对生态恢复缺乏足够的重视?

    生态环境问题是涉及很多领域,和我们的生活息息相关,但是现行的法律缺少对生态环境问题和生态保护的重视,这和当前重视生态保护极其不符,同时,我们也应该注重民法、刑法、经济法等相关法律在生态环境保护方面的作用,从各自的角度对生态保护做出相应的规定。有些法律法规体现了生态保护的意识,但是不够具体,针对性不强,仍然需要作出相应的细则。如新《刑法》对盗伐林木罪的处刑规定明显缺乏对生态保护的重视。新《刑法》对盗伐林木罪的最高处刑,由原《刑法》按盗窃罪可判“10?年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”,降为可判“7?年以上有期徒刑”。这种规定显然给人们一种盗木比起其他的刑事犯法轻一些,给人们一个误导信息,对于立法我们要深思熟虑,不能顾此失彼。同时,在其他法律中也存在这样类似的问题,在此不再一一道来。

    二、完善我国生态整治恢复法律体系的建议与对策??

    1、加强法律意识,预防为主

    法律的制定的目的不是在惩罚,而是侧重预防,同样,环境保护相应的法律制定也同样是预防为主。宣传法律,让普通老百姓能够了解相应的法律法规,首先知法才能懂法、守法。守法,首先要了解什么是环境保护法,只有懂法的了这些法律法规才能更好地守法。通过各种手段,加强环境保护知识和环境保护法律法规的宣传教育,努力提高全民的环境意识尤其是环境法律意识。使广大人民群众特别是各级领导干部都能认识到保护环境事关中华民族的生存和发展,了解环境保护法律法规,掌握依法保护环境的武器。环境问题是破坏容易治理难,有些环境甚至是如果破坏了就永久不能恢复了,产生不可估量的严重后果,所以加强环境保护意识,加大宣传力度,防止危害环境的后果产生。

    2、专家参与立法,提高立法质量,?

    法律的建立都是一项比较大的系统工程,各个法律立的建立都需要相应的专家学者的参与,精通相关业务,在环境立法这个领域,由于需要相关的生态专业知识,不仅仅需要法律专家,更需要邀请一些生态专家参与立法,将更能把握立法的目的,充分调节好人与自然,发展与环保之间的关系,体现以人为本的思想,体现人和自然和谐相处的观念。

    3、可持续发展观知道法律的制定???

    可持续发展观是科学发展观的核心内容,可持续发展是指既满足当代人的需要,又不损害后代人满足需要的能力的发展,这是我们制定环境保护法律的指导思想。

    环境保护有时和经济的发展相矛盾,?我国目前现行的环境资源法律制度在解决环境、经济发展和社会发展三者协调统一的问题上显得“力不从心”。可持续发展的思想在解决这些方面是很有用的,以这种思想构建的法律制度,能从根本上防治污染和防止环境遭到破坏的法律制度。人类历史和实践证明,破坏环境,以环境为代价换来的发展都是不牢固的,甚至是得不偿失,?经济的发展不能以环境为代价,国外的前车之鉴已经为我们提供了很好的例子。因此,?以可持续发展思想作为我们环境保护立法的指导思想,?是确保经济增长和生态保护协调发展的根本保障。

    4、吸收国外先进经验

    外国在环境治理方面应该说是有好多好的经验值得我们学习,主要包括地方性法规和实施细则的制定,这对于我国环保法律的建立和完善有很大的帮助,积极维护我国的利益。

    法律的制定有时不是很难的事情,关键是好的法律如何执行下去,这才是真正的意义所在,西方国家在环境执法、司法方面有许多可以借鉴的东西。例如《美国国家环境政策法》规定了公民在环境方面的一般权利。《清洁水法》和《清洁大气法》都规定允许公民对任何违反这两个法律的人提起诉讼。在美国环境法中还有一项独特的民事诉讼制度,该制度允许环境管理机关提起民事诉讼以实施环境法。我们都可以有选择的借鉴。    

    参考文献:

    [1]秦天宝:完善我国自然资源保护的立法.社会科学.1999(6)

    [2]李克国:生态环境补偿政策的理论与实践.环境科学动态.2000(2)

    [3]戚道孟:我国生态保护补偿法律机制问题的探讨.中国发展.2003(3)

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论文摘要：财产权是公民最终保障自己基本权利的基础，对私有财产权的宪法保障，为公民基本权利体系的完善和实现提供了契机和物质前提。

市场经济条件下最典型的宪法基本权利之一便是经济自由。所谓经济自由，其实指的是各种经济活动的自由，具体包括择业自由、营利自由、合同自由、居住和迁徙自由以及财产权等有关自由权利。小林直树指出，这些自由权被认为近代立宪体制的基本价值，并且构成了私法自治原则的基础。日本的田中英夫教授曾指出:经济活动自由的确保，可以说是形成了近代市民社会确立之基础的东西，而构成其核心的，则是私有财产制度的保障。

    通常意义上对财产权的保护主要指的是对私有财产权的保护。尤其在我国，对私有财产权一直次于公有财产，国家对两者的保护呈现巨大的差异。

    一、我国宪法对公私财产权的保护之差异

    建国以来我国历次宪法制定及修改关于公私财产权保护的规范调整，体现了我国对私有财产权日益重视的态度.可是，私有财产权的宪法保护相对于公有财产权来说仍处于不平等的地位，其受保护的程度与公有财产权相比还是比较低的。

    2004年《宪法》第13条作了如下规定:公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。而公有财产权的宪法保护条款仍是“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”，“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。

    从现行宪法第12,13条规定看来，公民的私有财产权利没有神圣性，或者至少说明私有财产权没有公有财产权那么神圣，而国家对私有财产权的保护也只是依照法律保护，缺少禁止性的规定，这样的条款使得私有财产权难以抵抗公权力或非法的入侵。

    二、私有财产权宪法保护中存在的问题

    从以上我们可以看出:首先，公私财产权的宪法地位不平等。私有财产权的宪法条文中，既没有神圣不可侵犯的字样，也没有禁止条款，对私有财产权的保护力度要明显低于公有财产权，公有财产权优先于私有财产权受保护。但是从的观点来看，社会主义实行公有制，但绝不意味着社会主义排斥个人占有生产资料，相反只有直接占有生产资料的个人获得发展，整个国家和社会才能获得发展。这表明公私财产权并不存在谁优先于谁、谁的地位高于谁的问题。

   其次，各国宪法大多承认私人财产权是公民的一项基本权利，并将其放在基本权利中加以规定，而我国宪法私人财产权保障条款则是放入社会经济制度的规范体系之中。自由权、生命权和财产权是公民的三大基本权利，没有财产权，公民的基本权利就不完整。把私有财产权排除在宪法所规定的公民基本权利之外，就必然导致宪法基本权利体系的缺失，不利于公民基本权利的保障。应当把私有财产权纳入公民基本权利体系，这样才能给予公民基本权利强有力的法律保障。

    三、涉及私有财产权保障的征用征收制度之完善

现代财产权的宪法保障制度，其规范的内容主要蕴含了三重结构，即:不可侵犯条款(或保障条款)、制约条款(或限制条款)、征用补偿条款(或损失补偿条款)。可见，宪法上的私有财产权属于一种特殊的“防御权”，即公民于国家公权力对其私有财产所实施的不当侵害时做出防御，并在实际侵害发生的场合下可获得救济的一种权利;

    政府的财产征收征用权构成对私有财产权最严厉的制约，而对征用权的宪法上的限制，反过来则是对财产权的宪法保障。我国现行宪法对私有财产权的保护条款虽然包括了上述三重结构，但是仍存在以下两个缺陷:一是，我国宪法缺乏对“公共利益”明确具体的确定。相关规定只涉及了“根据公共利益的需要”，其中“公共利益”没有用法律来详细界定，缺乏操作性。二是，我国宪法中缺乏明确的公正的征用补偿条款.宪法规定了可依法给予补偿，但是对补偿的原则和标准缺失一般性的规定。不合理的补偿也是一种剥夺。实践中对私有财产权救济时就缺乏根本性的法律依据，补偿是否公正、合理无从认定。

    所以，要保护私有财产权，首先就要科学界定“公共利益。”所谓公共利益，一是必须要有公共性，而不是只针对少数特定的个人或单位，必须是不特定的多数人;二是必须要有必要性，而这种必要性必须是基于公众利益或社会发展需要的必要性，不是基于少数特定的个人或单位需要所产生的必要性。应在立法上对公共利益作出明确的规定.

    其次，补偿立法进行标准细化.我国己制定并实施了《国家赔偿法》，但赔偿与补偿毕竟是不同的概念，适用范围也不同，当公民的私有财产权利受到侵害时，寻求公正补偿缺乏具体可行的法律依据。因此，我国可制定一部《国家补偿法》或者相关行政法规以弥补宪法规定的不足，对公正补偿的基本原则、补偿的标准、补偿的范围以及损失大小的认定标准作出明确具体的规定，在公共利益与个人利益的之间维系动态的平衡。

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关键词：天然气；生态补偿；实施路径

中图分类号：F407 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）015-000-02

一、引言

四川省有着丰富的资源优势，是我国天然气资源的富集地之一，也是我国天然气资源开发利用较为发达的地区。但四川省在天然气资源开发过程中引发了一系列的生态环境问题，作为天然气资源富集地和生态环境比较脆弱的区域，四川省在全国范围内具有典型性。研究天然气生态环境，并完善相应的补偿机制，对四川省及整个西部地区建设绿色生态环保理念，促进经济与生态的良性互动发展具有十分重要的意义。

二、四川省天然气矿区资源开发现状

根据全国第二次天然气资源评价，四川天然气地质资源总量为72万亿立方米，可采储量2.49万亿立方米[1]。2013年四川省全年天然气产量达到了214.31亿立方米，2014年四川省天然气产量超270亿立方米，2015年上半年四川天然气产量达到了131.04亿立方米，预计四川地区2015全年天然气产量将突破300亿立方米①。随着四川省天然气开发产量的不断上升，随之而产生的引起生态环境不断恶化，制定天然气资源的生态补偿机制迫在眉睫。

三、天然气矿区资源开发存在的生态问题及原因

1.天然气矿区资源开发存在的生态问题

四川省地貌结构复杂，地层压力较大，天然气资源埋藏较深且含硫量高，开采难度大。这些自然因素，使天然气矿产资源开采的难度增大，另一方面，又使天然气的开发对生态平衡和环境保护造成了极大的压力，进而影响到矿产资源开发区的可持续发展问题。天然气资源一般存在于地下500-6000m不等，从探测天然气储量值到把天然气资源从地下引出到地面的过程中需要的钻井活动中运用的化学元素流失会引起土壤植被污染问题；第二，在天然气资源开采过程中，钻井液、钻浆液很容易在浅层地表泄露，进入到地表饮用水层，对农作物的生长、地下水资源以及对人体的健康问题带来极大的隐患；第三，天然气开采的过程中遇到非目的气层时，很多开发商会选择释放掉这些气体，然而这些气体很可能会对造成空气污染。

2.天然气矿区资源开发引发生态破坏的原因

四川省生态环境恶化有多个方面的因素，总结而言，分为人为历史、经济水平、法律政策等方面的原因：四川天然气资源开发商的环境保护意识薄弱，盲目追求经济利益而对天然气开发过程中对生态环境的破坏毫无顾忌，最大限度的降低天然气开采过程中的环境保护成本，然而环境资源却未能得到应有的补偿。第二，随着我国东部沿海地区天然气产业的快速发展，将淘汰掉的生产技术、工艺产品转移到西部落后地区，这些生产工艺在天然气开采的过程中不能足够的对环境起到保护作用，以至间接也出现了“污染西移”现状。第三，四川省天然气资源开发对环境保护的法律政策不完善，四川省处于较为落后的经济地区，地方政府为提高经济水平和居民的经济生活状况提倡利用四川地区自身的资源优势促进发展，对天然气资源开采的专项法律政策不完善，至今尚未形成系统化的法律制裁和生态补偿的法律文件[2]。

四、天然气资源开发生态补偿的基本框架

目前四川省天然气资源开发补偿政策现状已有了很大的进展，对促进四川生态保护发挥了不可替代的作用，但仍存在很多问题，包括法律法规政策体系不完善、补偿方式不明确、投融资渠道单一、补偿主客体责任不明确和实施主体受体制条块分割的影响等。所以只有建立科学、合理的天然气生态资源开发补偿机制，才能有效地促进四川省走天然气矿产资源可持续发展的道路。天然气资源生态补偿的组织框架体系是由天然气生态补偿政策制定机构制定相关的政策体系，由生态补偿计算机构制定其补偿标准，由生态补偿征收机构对天然气开发补偿的过程进行监督、生态补偿流通网络等部分组成，以解决补偿主体―补偿依据―补偿标准―补偿形式―补偿实施途径―补偿征收―补偿客体―补偿监督等环节的问题，确保生态补偿活动的顺利有效的进行[3]。

依据“谁开发、谁保护、谁破坏、谁补偿”的原则[4]，谁开发天然气资源，谁就是天然气资源开发生态补偿的主体。这就要求天然气资源开发企业对因为开发而造成的生态环境污染进行补偿，承担起社会责任。

补偿客体需要从天然气资源的开发过程中造成的影响情况去考虑。天然气资源开采过程中对四川省当地的生态环境造成了一系列的影响，同时也给当地居民的人身利益带来不可估计的伤害。因此被补偿的对象就是生态环境和当地受灾居民。

生态补偿标准的制定是生态补偿计算机构的责任，是生态补偿组织框架中的一个重要因素，是天然气矿产资源生态补偿由政策转变到实施的通道，是监督机构对各个部门工作的监督依据，是补偿主体对补偿客体造成的损失补偿的量化。对整个生态补偿组织体系的运转起着至关重要的作用。

当地政府机构是征收的天然气开发生态补偿的监督管理机构，同时也是生态补偿政策制度的制定者，负责对补偿主体的费用征收和生态环境恢复监督，管理分配征收到的补偿资金，并对于生态恢复结果和治理项目情况进行最终验收，生态补偿政策体系的制定，以及在实施过程中的监督职能，使得生态补偿能够顺利的开展。

五、天然气矿区资源开发生态补偿实施过程的建议

1.政府在矿区资源开发生态补偿机制建设中的宏观调控作用

20世纪 80 年代中期，我国就认识到矿产资源开发导致的生态环境问题，就开始征收矿产资源税，1994 年开始征收矿产资源补偿费。由于四川省生态区域的经济条件及生态政策体系不够完善，实施天然气矿产资源生态补偿机制需要不断的探索，在不断探索的进程中不断的完善，这就需要政府在实施天然气生态补偿的过程中起到主导的作用，政府需要适当的进行宏观调控。四川省政府应积极推进天然气矿产资源生态补偿机制的建设，根据相应的法律与经济等行政手段强制执行政府宏观调控下的市场价格，从而形成机制，使天然气资源价格走向市场化，政府控制应在有利于生态环保的情况下充分考虑环境和生态的情况下制定天然气资源的价格问题[5]。

2.国家政策法规的大力支持

四川省相关生态环保机构对资源开采企业在天然气资源开采过程中的生态修复治理工作缺少法律的支持和资源类相关政策的指引，以至于四川省天然气矿产资源的生态补偿工作进展缓慢，“谁污染、谁治理”的生态保护原则得不到有效执行，缺乏有针对性的天然气资源区域环境保护特点的法律法规和政策制度，不利于四川省矿区的环境保护和回复向纵深阶层发展。创建机制，法律先行[6]。天然气资源生态补偿机制的立法已成为四川省政府推动天然气矿产资源生态补偿的要冲，四川省政府要承担起自身的责任与义务，制定天然气矿产资源生态补偿相对应的法制体系，用立法的形式确定补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿标准等因素，科学地界定生态补偿者和补偿对象的权利和义务，规范生态补偿机制的形式与标准，为四川省天然气资源生态补偿机制的建立和生态补偿的实施提供一定的法律保障。

3.社会公众的积极参与建设

天然气资源生态补偿是一种经济手段，是重新规划经济利益，这涉及到众多主体的利益分配。这就需要在天然气资源生态补偿机制制定过程中，听取所有利益相关者的意见。生态补偿中应重点关注弱势群体尤其是广大农户，广大农户比较依赖生态环境，要考虑他们的生存与发展权利。要让广大社会公众了解生态补偿机制的重要性，做好生态补偿机制的宣传教育活动，调动广大社会公众参与矿产资源生态维护与建设中去，激发他们的参与热情，同时增强利益相关者对矿产资源补偿机制的了解。矿产资源生态补偿机制的构建，要争取全社会的关心与支持，加强矿产资源生态补偿的教育与宣传，提高利益相关者的生态补偿意识，从而调动社会公众积极参与到生态环境保护中去。

注释：

①数据来源：国家统计局。

参考文献：

[1]侯忠建，周游.四川天然气资源开发与利用对策思考[J].西南石油大学学报（社会科学版），2009（04）：30-33.

[2]程亚丽.生态补偿法律制度构建的基本理论问题探析[J].安徽农业大学学报：社会科学版，2011（04）.

[3]郑敏.山岳型旅游资源开发生态补偿机制研究――以蒙山为例[J].学位论文，2008.

[4]康新立，潘健.矿产资源开发中的生态补偿问题研究[J].资源与产业，2011（6）.

[5]李启宇.矿产资源开发生态补偿机制研究述评[J].经济问题探索，2012（7）：142-146.

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关键词：新疆；征地制度；改革

中图分类号：F301.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）16-0011-02

引言

十报告中提出要推动城乡发展一体化，改革征地制度。十八届三中全会又对改革征地制度做出了进一步的阐述，为新疆征地改革提供了思路。新疆各地州现行的征地制度在征地的目的、审批与实施程序、补偿安置标准和争议仲裁机制等方面均不同程度地呈现出不适应经济社会发展和社会和谐稳定的问题。因此，规范征地补偿相关政策，提高被征地农民的知情权、参与权，保障农民的长远生计就显得尤为重要。

一、新疆征地制度存在的问题

1.征地程序不规范。新疆一些地区在征地程序的落实上杜绝了企业与农民之间直接讨价还价签订征地协议的行为，基本实现了政府统一征地、供地，但在整个征地过程中，被征地农民的参与度偏低，知情权没有得到充分体现，“两公告一登记”难以落实，公开性不够。

2.政策制定弹性过大。各地州在制度制定上不够严谨，如土地补偿费为年产值的6～10倍，安置补助费4～6倍，以及两项之和最高不得超过30倍。安置补助费按人均耕地面积分为不同层次，乘以相应的倍数结果会使各层次补偿标准上下限交叉重叠，如何把握尺度没有明文规定，随意性很强。什么是“保持原有生活水平”，在多长时间内保持也没有清晰的界定，操作性不强。

3.征地补偿标准不合理。这一征地补偿标准不合理主要表现在两个方面：第一，征地补偿费偏低。目前新疆的征地补偿标准按《自治区征地统一年产值标准》（新国土资发[2011]19号）文件执行，该文件不能与当前社会经济发展水平相适应，当初制定标准的依据也相应存在滞后性，导致征地补偿标准过低，对被征地人的经济损失难以完全补偿，违背了公平原则。第二，征地补偿费计算方法不科学。例如，土地补偿费通常按照被征土地原用途前三年平均年产值最高不超过30倍计算，这种计算方法没有考虑到土地的利用方式、种植制度、种植作物的类型以及土地专用后的市场价值，没有充分考虑土地的生产要素功能、社会保障功能等给农民带来的利益。

4.新老标准衔接不够。由于各个时段法律依据不同，征地补偿基数、倍数标准等规定随之不同，这种由法律法规的时效性及溯源性所带来的前后时期征地补偿标准上的差异是引起征地问题与纠纷的原因之一。例如，新国土资发[2011]19号文就《关于自治区国土资源系统土地管理行政事业性收费标准的通知》（新计价房[2001]500号）文件补偿标准有所调整，会出现提高征地补偿标准后，已被征收土地的使用人要求按照现有标准追加补偿款，造成上访事件。

5.社会保障体系不健全。在我国城乡二元结构下，失地农民是特殊群体，他们拥有农民的身份却失去了赖以生存的土地，没有土地就没有生活保障，又不能享受城镇居民社会保险。土地补偿费无法承担他们的长远生计，社会保障体系的缺陷使得他们未来生活的养老、医疗、教育等方面成为新的问题。

二、新疆征地制度问题的成因分析

1.土地征收补偿宪法依据不足。虽然我国早就建立了土地补偿制度，但《宪法》修正案中只规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。没有指明是适当补偿、合理补偿还是完全补偿，留下了分歧，也使国家有关征用财产的普通立法很难把握。

2.无专门系统的土地征收补偿法。土地征收补偿制度分散在各个法律规定中，如新计价房[2001]500号文件、新国土资发[2009]131号文件、新发改收费[2010]2679号文件等。这样容易出现各个补偿规定的不协调性，甚至是排斥性，从而危及法律的权威性，可操作性较差，使行政机关的自由裁量权很大。

3.征地补偿标准更新滞后。目前的征地补偿标准都依托于《中华人民共和国土地管理法》制定，《土地管理法》于1987年施行，制定时间较早，距今有二十八年之久，期间调整变动不大，而当前社会经济发生了很大的变化，物价上涨幅度较大，当初制定标准的依据也相应存在滞后性，导致征地补偿标准过低。

4.争议解决救济机制不健全。失地农民对征地范围、征地补偿标准等有争议时，由县级以上人民政府协调，协调不成的由批准征地的人民政府裁决。但农民提出意见的权利是在土地补偿方案公布之后才有的，而在审核征地方案之前，农民没有得到及时通知，对于征地信息和补偿方案只是在政府做出裁决之后才了解到的。此时，对争议的解决只能通过行政复议和行政诉讼的方式，缺乏协商的机会。

三、新疆征地制度改革的对策建议

1.完善征地制度相关法律法规。中国正处于经济急速发展时代，想从根本上解决征地难问题，需要顶层制度的重新构建，但征地制度的改革，牵一发而动全身，阻力大。这就要求从国家的根本利益出发，超越既得利益，自上而下的指导各地改革。就新疆经济征地制度的现状来看，征地制度的改革核心是征地补偿标准及安置模式的改革，但制度之间具有相关性，需要多种制度的配套支持。因此，在加快征地制度改革的同时，也要加快产权制度建设，优化干部考核制度，完善监督机制等。

2.缩小征地范围。要确保我国18亿亩耕地红线，就要缩小征地范围，保护耕地。进一步完善征地管理制度，做好征地补偿安置工作，切实维护农民合法权益。加强监督，严格按照国家相关法律文件开展征地活动，国家土地督察机构要对违规征占土地行为进行全面清理。

3.规范征地程序。目前我国的征地制度，对正当程序保护的力度不够，程序本身又不完善。新疆各地州在决定土地规划时，缺乏公开的听证程序，在确定征地补偿时，没有中立的评估机构，在发生纠纷时，则缺乏独立的司法机关干预。因此，在严格执行“两公告一登记”程序基础下，可增加预公告程序，提前告知被征地农民征地的用途、被征地的范围、种植限制期等。这样既可以增加农民的知情权，也可以在一定程度上避免农民的抢栽、抢建行为。

4.建立征地补偿标准动态调整机制。根据国土资源部发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》要求，各地应建立征地补偿标准动态调整机制，每二至三年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。随着新疆社会经济发展水平的迅速提高，人们的收入、物价水平也不断提高，自治区各地州应适时调整征地补偿标准，使之与各地经济增长的实际状况相吻合，确保农民土地被征收后生活水平不降低。

5.适度调整补偿标准，做好新旧补偿标准衔接工作。补偿标准的调整要遵循适度原则，不宜大幅提高，引发已失地农民的二次上访。标准的适度调整有助于新旧标准的衔接。新标准出台要有明确的时间界限，并即时废止旧标准，以便具体工作时做好政策解释工作。除此之外，要通过舆论先导，做好征地中的法制宣传工作，让农民充分了解征地政策，既能支持城市建设，又能依法保障农民自身的合法权益。

6.健全征地纠纷解决机制、促进多部门协作。自治区应明确纠纷解决途径，对于征收范围争议、权属不清导致的争议、征地程序争议、以及对政府在征收过程中的违法行为产生的争议等都纳入纠纷机制范围，由司法机关按照司法程序解决征地纠纷，尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与，使得土地权利人的利益能够得到更加充分的保护。

征地活动安排多以国土资源部门为主导，但国土部门并不具备长期监控、保障失地农民生活的能力，也不具备专业的就业指导、保障失地农民再就业的能力。因此，需要国土资源部门、民政部门、社会保障部门及财政部门的共同协作，通过建立沟通机制，形成信息共享。

参考文献：

[1] 宋茂华.我国征地制度的缺陷及成因分析[J].荆楚学刊，2014，（1）：30-33.

[2] 刘锐.如何解读党的十八届三中全会土地制度改革精神[J].国家行政学院学报，2014，（1）：23-27.

[3] 韩英坤.征地制度改革的三种主张――关于土地制度改革的文献综述[J].延安党校学报，2013，（6）：90-92.

[4] 杨俊孝.新疆征地实证分析与征地制度改革研究[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2005：23-32.

[5] 刘珂.构建社会主义和谐社会下的土地征用制度研究[D].北京：中国地质大学，2007.

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[基金项目] 江苏省社科规划基金项目“基于农民参与的江苏征地生态补偿法律机制研究”（14FXC002）；中国法学会2015年度部级法学研究课题“我国农村征地生态补偿的制度建构与运行机制研究”[ CLS（2015）D140 ]。

[作者简介] 彭小霞（1980 ― ），湖北武汉人，江苏师范大学法学院讲师，博士，研究方向：土地征收补偿与生态补偿。

土地征收中农民的生态权是指被征地农民在土地征收过程中，依据法律享的有在良好生态环境中生产和生活，以维护自身基本生存和发展的权利。对农民生态权的漠视与我国目前土地征收补偿制度中生态补偿的缺乏有很大关联。减少土地征收对农村生态环境的破坏，必须以农民的生态权保护为出发点，构建科学合理的农村征地生态补偿法律机制。

一、农民生态权受损的具体表现

根据我国《土地管理法》第47条规定，土地征收补偿主要是发放给村集体的土地补偿费、发放给被征地农民的安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，其显著特点是我国征地补偿着眼于土地的经济功能的补偿而忽视了土地的生态功能的补偿。我国现行征地补偿法律制度的内容中生态补偿方面存在空白，以及征地主体对耕地价值的认识错位，还有土地征收主体、使用主体在土地征收实践中对农地生态功能的漠视，致使农村生态环境随着土地征收的持续推进被严重破坏，农民的生态权遭受损害。我国农民的生态权在土地征收实践中遭受损害的具体表现有：

1. 农民生态利用权受损

对土地的耕种或者说对土地的开发利用权是农民最重要的和最基本的生态利用权。随着城镇化的推进，传统农业不断向现代工业转型，在现代化过程中，农村土地不断在土地征收的名义下转变为建设用地，原来种植农作物的农地被大量开发为商业性和工业性的园区。在农村的经济不断发展的同时，大批城市淘汰的生产技术和高污染的企业随着城市产业结构的调整和城市环境保护执法强度的提升不断搬至郊区和农村地区，使农村生态环境遭受破坏。然而，农村对城市源源不断的资源供给而造成的自身环境污染和生态破坏，却缺乏有效的生态补偿体系的填充和弥补，农民作为贫困群体在经济实力、科技水平与城市居民存在巨大差异，对环境破坏的治理和应对显得能力不足，因而只能被动和无奈地承受环境破坏的恶果，农民利用农村生态系统获取生存和发展的权利成为空谈，换句话说，土地征收中农民的生态利用权在事实上被剥夺了。

2. 农民生态知情权受损

生态知情权是生态权体系中的基础性和前提性的权利。我国《环境影响评价法》第11条对于公众的生态知情权作出了初步规定，但在当前农村土地征收实践中，这条规定并未落实，农民生态知情权和生态利益往往存在隐害的情形，或者说农民在涉及自身生态权益的土地征收事项上缺乏知情权，如被征地用途是否会损害生态环境、征地对生态环境的损害程度、是否采取了补偿措施等等农民都不知情。土地征收程序都是政府主导，被征地农民对于征地在审批前不享有知情权，对其审批的过程和结果更无从监督。一些存在严重污染的工业投资和发展计划，在公益征收的旗帜下大行其道。被征地农民在有关生态环境利益的土地征收目的以及后期的土地开发和利用上存在着信息不完全和不对称，这种不利处境直接影响了被征地农民生态权益的保护和救济。

3. 农民生态参与权受损

生态参与权的目的是建立一种沟通机制，协调不同利益群体的矛盾，使各种利益群体在生态的利用、开发、保护等决策上能够表达其不同的利益诉求，实现利益平衡和共存。生态参与权是农民保障和实现自身生态利益的一项必须具备的程序上的权利。一方面农民由于受自身文化素质和行为习惯的影响，其参与生态环境保护的方式比较狭窄；另一方面，被征地农民参与农村生态保护缺乏激励机制，而且目前的政府主导型征地程序排斥农民参与，农民生态参与权的行使还处于较低的水平。在实践中，农民大多在生态利益被侵犯后通过上访和抗议等非制度化方式参与生态维权。而这种非制度化的生态参与在地方政府维稳目标和片面追求行政效率的惯性思维的支配下，往往遭遇了强制打压或者有意搁置的冷处理，因而农民的生态参与维权行为难以取得预期效果。另一方面，被征地农民生态参与权的缺失与其生态知情权受侵犯密切相关，被征地农民的环境知情权的缺失直接导致其生态参与权的实现存在困境。

4. 农民生态利益表达权受损

农民的生态权遭受损害时，农民的生态利益表达呈现出两极分化的局面。一方面，出于对现有利益格局和权利制衡关系的理性判断，农民在权利维护上表现出犹豫和畏缩，在这里称其为“柔弱的农民生态权救济行为”；另一方面，随着生态权损害程度的加深和农民自身权利意识的增长，被征地农民生态维权的自力救济力度也逐渐提升。在GDP至上的政绩观的影响，或者说在“资本挟持环境治理”的过程中，地方政府很容易与污染企业组成利益同盟，却无视被征地农民的生态利益诉求，行政机关主要运用行政命令和行政强制等行政手段对农民的反映、陈情、请愿、上访等生态利益表达诉求进行强制打压，通过国家强制力隐匿社会矛盾和消除不满情绪，致使被征地农民生态利益表达权难以实现。

二、农村征地生态补偿机制的实质

征地生态补偿是在公平正义的前提下，对土地权利人在土地征收中的生态利益进行分配、整合和保障，从而实现对农民生态权的保护。

1. 征地生态补偿机制本质上是一种利益分配机制。其内容包括：第一，提供生态产品和生态服务。主要是指农村土地被征后，针对被破坏的生态环境，由生态补偿主体提供生态环境服务和促进生态产品的生产来达到生态的养护，这实际上是生态补偿主体对生态受偿主体所遭受损失的生态利益的补偿。第二，恢复整治。维护生态系统平衡时维护人类生存和发展的基础。对于开发商在土地开发利用中对自然资源的破坏以及造成的生态系统的失衡，必须进行治理和修复，这实质上是人类对给大自然造成损失的填补。第三，控制和限制。生态补偿还包括出台一些政策上的优惠措施，具体有：征收生态补偿费、生态税，设立生态补偿基金等将土地征收行为对生态环境的影响控制在可再生自然资源的再生速度范围和自然环境的自净能力限度内，限制和控制土地开发商对被征地地区的生态环境的破坏以及对农民的生存和发展机会的剥夺。

2. 征地生态补偿机制本质上是一种利益整合机制。作为生态补偿在土地征收中的延伸和深化，征地生态补偿实际上是对土地权利人在土地征收中的生态利益的重新整合和协调，主要体现在：第一，在征地中生态资源消耗比较多的群体对生态资源消耗较少的群体作出补偿；第二，在征地过程中为自然环境保护作出贡献小的群体对自然环境保护作出贡献大的群体进行补偿；第三，由征地活动所带来的生态受益区域对生态受损区域作出补偿、生态资源开发区域对生态资源被保护区域作出补偿。

3. 征地生态补偿机制本质上是一种利益保障机制。征地生态补偿机制的建立，从根本上说是为了保护、恢复与治理因征地而破坏的生态环境，从而实现农民生态权的保护。具体说来，是政府按照土地资源开发对自然环境的破坏程度来不同的征收生态补偿费，同时将纳入预算管理的补偿费转化为专门保护土地生态环境的专项基金，对为保护生态系统而失去更好发展机会的受损者给予弥补，对生态环境的贡献者与维护者进行奖励与资助。因此，征地生态补偿可理解为外部化的生态环境成本的负担机制，是促进环境保护的维护农民生态利益的保障机制。

三、农村征地生态补偿法律机制的构建

农村征地生态补偿法律机制的构建应着力解决农村征地生态补偿实践中存在的几个关键问题――“谁补偿”、“补偿给谁”、“补偿多少”、“怎么补偿”，其分别对应着征地生态补偿的主体、补偿的对象、补偿的标准和范围、补偿的方式。

1. 征地生态补偿的主体

首先，国家（中央政府）是非常重要的补偿主体，其承担的主要角色表现在：生态资源的所有者、生态补偿决策的作出者、生态资源的管理者和公共生态利益的提供者和补偿实施者。作为全国整体生态利益的维护者，国家有义务使公共生态利益保值或增值，当人民的公共生态利益受到损失时，国家有责任对生态利益受损的人或地区进行生态补偿。

其次，是土地开发利用者。在征地生态补偿中，土地利用者是以合法的程序征用土地，并对土地进行开发利用，在此过程中对生态资源所有者和使用者的利益产生了损害，应该进行补偿。因此，土地利用者也是生态补偿的实施主体。然而，土地征收实践中，开发商基于市场主体逐利的本性不仅会尽量缩减对被征地农民的经济补偿，再加之环境保护观念的缺乏以及生态环境保护的外部性，开发商更倾向于忽视土地作为自然资源的的生态价值。这使得大量的农地的生态平衡功能随着土地征收而丧失却得不到补偿，引发被征地地区以及相邻地区的生态危机。

最后，地方政府拥有一定的行政职能，承担着地方生态补偿政策的制定、中央生态补偿政策的执行以及生态补偿实施过程中的管理和监督等多项职能，所以地方政府理论上应作为被征地农民生态利益的强有力的维护者。然而，征地生态补偿实践中，在各种内外因的综合作用下，地方政府扮演的角色恰恰相反。宥于我国目前分税制的财政体制改革，为获得更多的财政收入，地方政府开始大量依赖于“土地财政”；以及在经济利益至上的不当政绩观的误导下，地方政府会与土地开发上结成利益同盟者，置本地区的生态利益而不顾，由被征地农民生态利益的维护者蜕变为被征地农民生态利益的侵犯者和被征地地区生态环境的破坏者。

2. 征地生态补偿的对象

我国征地生态补偿的对象主要是农村集体组织和被征地农民。根据我国《宪法》第10条的规定，农村集体是农村土地的合法所有主体，农民是农村土地的合法使用主体，因此农村集体和农民是土地征收生态补偿的最直接利益相关主体。随着农地的大量征收，客观存在的农地生态价值在城市化进程的冲击下不断减损，但作为土地征收主体的地方政府和土地开发经营主体的开发商却无偿消耗了农村土地资源的生态价值，农村集体和农民为保护土地资源和生态环境的付出没有获得弥补，生态补偿在征地补偿中的缺失所带来的严重后果是耕地锐减，大量土地抛荒、闲置的现象，生态环境破坏严重，农村集体和被征地农民成为征地中生态利益的最大受损者和牺牲者。除此以外，从整体主义生态观考察，土地与其他自然资源一起构成生态系统整体，主体在某一块土地上的经营开发行为会对它周围的生态环境造成影响。所以，土地被征收很容易造成土地单一农用形式被人为分割为建设用地和农用地两种，使农用地的规模利用率降低，不仅影响了周围未被征用的残留地的耕种，而且也使相邻土地的生产率下降。因此，相邻地区农民和残留地经营者也是征地生态补偿的利益相关者①，有权利要求获得生态补偿。

3. 征地生态补偿的标准

为最大限度的保护农民在土地征收中的生态权，应该确立公平的征地生态补偿标准，使农民在土地征收中的生态损失得以合理的弥补。而公平的征地生态补偿标准必须结合征地补偿和生态补偿各自的特性，以征地补偿标准为基础和参考，体现为区域性、市场性和合法性的特征。首先，这里的“公平”并非抽象的泛指，而是指确立征地生态补偿标准必须考虑不同区域的具体情况。所以，公平的征地生态补偿标准不是“一刀切”的统一采用同一标准，而是根据被征地地区在经济发展水平、生态破坏程度等方面不同的特征，确立区域化的生态补偿标准。其次，确立市场化的征地生态补偿标准，必须大力发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制的作用，让市场形成合理的土地资源价格，在确立具体地块的价格时，以相邻地的市场价格为参考并根据市场行情加以调整和修正。再次，征地生态补偿标准确立的合法性。征地生态补偿，其实质是政府在公平的基础上对被征地农民及相关区域生态利益的重新调整，其结果表现为政府以行政、经济、法律等各种手段保障生态环境以及公共的生态利益，可以说政府主导着整个征地生态补偿过程。然而，在土地征收中，排除农民的参与，由政府单方面制定生态补偿标准，其公正性和合理性让人质疑。所以，政府在征地生态补偿标准的确定过程中，必须以完善的法律法规为依据，并通过采取向社会征求意见、开展听证会、座谈会等方式积极吸收农民的实质性参与，并对补偿中的争议应该允许农民提起诉讼，以减少和遏制征地生态补偿中的违法失职行为，保证征地生态补偿机制运行的合法性，最终维护农民的合法生态利益。最后，补偿标准制定中，还应适当考虑了未来农业产量、提高农产品价格上涨、被征地农民社会保障水平提高等因素。

4. 征地生态补偿的范围

生态效益损失。土地征收，将土地的农用属性转化为建设用地属性，在改变了土地用途的同时也改变了土地所维系的生态平衡。因此，对生态环境的开发和利用必须付费和补偿。体现在土地资源的利用上，就是土地开发经营主体必须对开发土地资源的行为付费以弥补该行为对生态环境造成的损失，从而使土地利用行为具有合理性。也就是说，征地生态补偿的范围应包括征地给生态环境破坏造成的损失，以生态环境损失量和生态建设或恢复的效益量为补偿标准，尽管目前生态影响的定量评估技术尚不完善，但这不应该成为忽视征地给农村带来的生态破坏现象的借口，因为生态补偿标准在计算技术上的困难只能决定着生态保护的时间节点问题，而不能决定着是否有必要实施征地生态补偿以对农村生态环境进行保护的问题。

间接财产损失。如前文所述，我国现行征地补偿主要集中在与被征土地的所有权和使用权相关的直接财产损失，而对于因征地而导致的相邻土地和未全部征收的残余地生产、经营收益减少而造成的损失却无涉及，尤其是失地农民在征地前能无偿使用的公共资源因土地征收而被限制，如在我国的广大农村，农民生活所使用的水资源、燃料、饲料等都是可以无偿使用的集体公共财产，然而农村土地被征收后，农民身份上的农转非的改变并未给他们的生活带来实质性的便利。这些因土地征收而导致的财产上的附随损失，相对于失地农民的直接的青苗损失、房屋损失而言是一种间接财产损失，理应获得补偿。为弥补现行征地补偿制度直接补偿的弊端，征地生态补偿制度在补偿范围上应将此类因生态破坏和环境改变而导致的间接财产损失包括在内。

精神损害补偿。无论是城市化发展需要的征地，还是生态保护需要而实施的生态移民，失地农民都面临着对新的生活环境的文化适应上的困难。以维护失地农民发展权为目标定位的征地生态补偿，不仅要在财产上合理补偿以保证失地农民的基本生活，更应该在精神上将失地农民从恐怖、痛苦中解脱出来。因此，征地生态补偿对失地农民精神损失的补偿，不应仅限于治标的给付一定精神损害补偿金，应根据失地农民的实际需要，对症下药地增加复制原有生活环境的补偿方式。就复制生活环境的补偿方式而言，征地机关应该要尽可能在被安置地区为失地农民模拟和创造与原居住环境相似的自然环境、社会和文化氛围。保证失地农民能住在被征地生态环境中或周边地区，让失地农民按照自己的意愿重建原有的生活环境，应作为补偿失地农民精神损失的治本之策。