创业投资基金管理办法范文

导语：如何才能写好一篇创业投资基金管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】 陕西引导基金;现状;问题;对策建议

政府产业引导基金是由政府设立并按市场化运作的政策性基金，目的在于通过搭建外部资金与本地产业发展的对接平台，吸引更多的机构投资进驻，为本地的企业发展提供直接融资渠道，通过专业化的基金管理团队，整合资源，推动企业重组、支持重点产业发展，提高产业竞争实力，加快产业结构优化调整和转型升级，推动地区经济健康可持续发展。

一、陕西政府产业引导基金发展现状

截至2015年底，陕西省财政出资设立的基金22支，总规模167亿元，主要用于支持战略性新兴产业和优势产业发展。主要的14支在陕西省金控集团旗下运作，其中10支属于国家级创业投资基金，其余4支为省级创业投资基金。

1、14支创业投资基金运作情况

陕西省14支创投基金有：循环经济搞技术创业投资基金、现代能源创业投资基金、航空高技术创业投资基金、生物医药创业投资基金、高端装备高技术创业投资基金、节能环保创业投资基金、新材料高技术创业投资基金、高技术服务创业投资基金、3D打印创业投资基金、新能源汽车创业投资基金、果业产业基金、畜牧业产业基金、中小企业基金、西科天使基金。14支创投基金的运作带来了一定的经济和社会效益。一是支持实体经济，2015年参股基金所投资企业预计实现利润9.6亿元，新创造就业岗位5400多个，增加各类专利逾258个。二是带动新兴产业，通过建立循环经济、现代能源、生物医药、节能环保、航空航天等专项创投基金，投资战略性新兴产业企业61家，完成上市5家，直接投资13.76亿元，驱动产业转型升级。三是助推中小企业，吸引了一批投资专家、中介人士参与陕西早中期企业项目的培育挖掘，投资的初创期、早中期企业占比近60%，部分优质企业进入上市冲刺阶段。

2、政府产业引导基金投资企业情况

国家级创投基金投资已挂牌的新三板企业包括西安威盛电子仪器、青岛思普润水处理股份有限公司、西安驰达飞机零部件制造股份有限公司等4家省内企业和1家省外企业。

国家级创投基金投资已递交挂牌上市材料的企业包括西安三角防务股份有公司、渭南沃泰科技有限公司、西安万德能源等8家省内企业和6家省外企业。

国家级创投基金投资的其他企业包括四川新力光源股份有限公司、陕西阳晨牧业股份有限公司、北京鼎财科技有限公司等22家省内企业和16家省外企业。

省级果业产业投资基金投资的企业包括陕西西凤酒股份有限公司、陕西第五村果业发展有限公司、洛川美域高生物科技有限责任公司、陕西苍山秦茶集团有限公司等省内4家企业。

省级畜牧业产业投资基金投资的企业仅有陕西阳晨牧业股份有限公司和陕西秦宝牧业股份有限公司省内2家企业。

省级中小企业发展基金投资的企业主要包括安康市财信融资担保有限公司、延安延昌装备制造集团有限责任公司、陕西秦洋长生酒业有限公司等12家省内企业。

西科天使基金投资的企业主要有西安中科汇纤光电科技有限公司、西安中科华芯测控有限公司、北京中科微光医疗器械有限公司等省内34家企业和省外17家企业。

3、政府产业引导基金运作管理制度建设

在国家、省和基金管理机构层面都出台了产业发展基金运作管理的有关制度和文件。

2015年11月12日，国家财政部印发了《政府投资基金暂行管理办法》，主要内容包括政府投资基金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、资产管理、监督管理等。

2015年12月26日，陕西省人民政府办公厅印发了《陕西省产业发展基金管理办法》，主要内容包括：成立和运作母基金、基金管理、投资子基金的原则和要求、直接投资股权项目的要求、投资退出、监管奖惩等。

2015年，陕西金控集团制定了《陕西金融控股集团有限公司参股基金暂行管理办法》，主要内容包括：管理机构、基金的募集与设立、基金管理、基金清算等。同年10月29日，陕西科技控股集团制定的《关于陕西省科技成果转化引导基金投资决策管理暂行办法》，主要涉及陕西省科技成果转化引导基金的组织机构、日常管理、子基金组建方案、初次论证、尽职调查、协议签订、派出代表、基金运行报告等。

二、陕西省政府产业引导基金发展存在的问题

陕西省政府产业引导基金发展中存在着基金结构单一，缺乏母基金大平台;多头管理，部门职责不清;财政资金退出渠道不畅，造成部分资金沉淀;法规制度不健全，造成实际操作困难等问题。

1、基金结构单一，缺乏母基金大平台

从目前运作的22支基金来看，大部分属于创业投资基金，处于项目的早、中期，缺乏企业重组和传统产业改造升级类型的基金。由于基金结构单一，主要是支持战略性新兴产业发展，而对于实施企业重组，推动资源整合，企业集团化发展，提高陕西省产业竞争实力作用有限;22支基金类似于产业发展的子基金，规模较小、较分散，且各自为战，缺乏统一的发展平台，难以吸引和撬动社会大资本进驻，助推陕西省产业结构的快速优化调整。

2、多头管理，部门职责不清

从陕西省产业发展基金监管的过程来看，涉及部门较多，但是主管部门不明确，部门之间职责边际不清，同时由于涉及监管的财政厅、发改委、科技厅、文化厅、旅游局等部门之间各自具有不同的利益和考虑，为了维护自身的利益，各个部门出台了不同角度的政策指导，形成了“政出多门、指导不一”的问题。

3、财政资金退出渠道不畅，造成部分资金沉淀

目前已在新三板上市的西安威盛电子仪器有限公司、青岛思普润水处理股份有限公司、西安驰达飞机零部件制造股份有限公司等企业，政府股权迟迟未能退出，退出渠道不畅，造成资金的沉淀，不能很好地支持新的重点企业发展。

4、法规制度不健全，造成实际操作困难

目前，尽管陕西省出台了《产业发展基金管理办法》、《陕西金融控股集团有限公司参股基金暂行管理办法》等一系列关于产业发展基金的制度法规，但在全省层面上的产业发展基金制度建设还是粗线条的，缺乏发展“大基金”的思路，缺乏可操作性的运作办法，需要尽快出台《陕西省产业引导基金管理实施细则》。

三、陕西省政府产业引导基金发展的对策建议

针对陕西省政府产业引导基金发展中存在的问题，提出以下对策建议：

1、尽快设立和运作母基金，搭建产业发展大平台

借鉴发达省份的先进经验，结合陕西省实际，建议省上尽快由省政府出资设立母基金―陕西省产业发展母基金或陕西股权投资基金，为外部资金提供与本地产业对接的平台。面向全国公开选择基金管理人（GP），到陕西省设立子基金，以让利和奖励机制吸引更多基金进驻。募集资金到达之后，母基金管理机构全部交给GP来进行管理操作，不干涉。子基金的募、投、管、退全权由股权投资机构市场化、专业化运作，母基金管理机构只监督子基金投向，但不干预子基金具体投资业务和投资项目确定。政府相关部门负责建立健全行业投资项目备选库，母基金管理机构整合各方资源建立综合性、开放式项目信息平台，为参股子基金提供项目信息查询和对接等增值服务。

2、鼓励设立企业重组基金，加快产业结构优化调整

产业发展基金是推动产业结构调整和升级、实现企业改制重组的有效金融手段。陕西省积极鼓励投资机构设立企业重组子基金，充分发挥其“集合资金、专家理财、组合投资、市场运作”的优势，通过资本聚合功能，有效汇聚和科学组合国有资本、民营资本和境外资本，在一定程度上满足国有企业改制重组的资金需求，大力发展混合所有制经济。同时，产业基金通过专业投资管理机构运作，运用产融结合的模式，积极开展企业价值链重塑，推动产业横向扩张和纵向延伸，加快产业整合和结构调整。股权投资基金完全可以按照国家产业政策和经济结构调整方向，通过资本杠杆平台开展市场化运作，帮助实现产业结构调整的目标。

3、市场化运作，推进供给侧结构性改革

通过产业发展基金的市场化运作，解决陕西生产业发展资金短缺问题，通过母基金大平台，吸引社会大资本参与形成产业引导基金，通过放大效应（5至6倍），带动更大量的资金投到实体企业。参股的子基金对实体企业投资，采取股权投资的直接投资方式，不用支付利息，相应地帮助企业“去杠杆”，降低资产负债率，降低企业债务融资成本。通过企业资产重组、资源整合，淘汰落后产能和过剩产能，“去产能、去库存”，加快冶金、建材、纺织等传统产业改造步伐，提升产业技术、质量和品牌水平。通过产业引导基金的定向扶持功能，大力发展关键技术、核心技术，以工业机器人、无人驾驶飞机、精密机床设备等优势高端装备制造业为突破口，加快在生产方式上向智能化、数字化、精细化转变。推动新一代移动通信、下一代互联网核心设备和智能终端的研发及产业化，促进物联网、云计算的研发和示范应用。大力发展航空航天、新能源、新材料、生物技术和新医药、软件和服务外包等战略性新兴产业，迈向价值链高端，弥补陕西省产业发展短板。如此，发挥产业发展基金促进“三去、一降、一补”的作用，助推陕西加快供给侧结构性改革。

4、拓宽退出渠道，促进产业基金循环使用

产业发展基金是对于某一产业和企业的特定时期和阶段进行投资，而最终的目的是在企业发展成熟后实现退出，再进入到其他的新兴领域，这样才能真正提升产业发展基金资金的运作效率、发挥促进产业结构调整和优化，推动新兴产业发展的作用。所以，产业发展基金的退出机制对于产业发展基金的可持续健康发展是尤为关键的环节。产业发展基金到期后需要从项目中退出，退出的途径包括IPO、股份回购、协议转让等途径。所以，陕西省应积极发展股份回购和协议转让等其它退出方式，拓宽产业发展基金股权退出渠道，促进产业发展基金良性循环使用。

5、进一步完善制度法规，促进产业引导基金健康发展

产业引导基金的制度法规建设应该遵循的原则，一是要减少产业引导基金发展过程中的交易成本和障碍，促进其健康合理发展;二是应保护产业引导基金发展过程中各个利益相关方的权益。各个利益相关方是指产业引导基金的资金所有者、管理者、被投资者和监管者等各个方面。陕西应尽快出台《政府产业引导基金管理实施细则》，就母基金的来源、规模、筹资方式、运作模式，子基金征集、签约、注册、注资、让利、退出途径、监管、绩效考核等作出明确可量化操作的规定。

【参考文献】

[1] 陕西金融控股集团有限公司.2016陕西基金白皮书.

[2] 陕西科技控股集团有限责任公司.陕西省科技成果转化引导基金2016年上半年度工作开展情况的汇报.

[3] 陕西科技控股集团有限责任公司.陕西省科技成果转化引导基金2015年度运行情况报告.

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有幸获得国家试点许可的10只基金总规模虽多达1400亿元，仍然难免僧多粥少的局面。对往往由各地政府主导的“体系外”产业基金来说，只有先造声势，再图实利，期望有朝一日终能名正言顺，获得正常的发展空间。

产业基金浮出水面

2006年12月30日，渤海产业投资基金设立暨渤海产业投资基金管理公司揭牌仪式在天津举行。渤海产业投资基金总规模200亿元。

2005年6月颁布的《产业投资基金试点管理办法》，对产业投资基金作出了明确定义：产业投资基金，是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。

按《产业投资基金试点管理办法》的规定，产业投资基金包括创业投资基金、企业重组投资基金和基础设施投资基金三种。

2007年,国务院又批准设立第二批共五家产业基金,分别是上海金融(200亿)、广东核电(100亿)、山西能源(100亿)、中新高科(100亿)和绵阳高科(60亿) 。

而第三批产业基金共四家,正等待审批,它们是华禹水务、天津船舶、东北装备工业和城市基础设施。

除此以外,各地政府还在筹办非试点产业基金, 7月初,一只由上海浦东新区政府发起设立的总额为200亿元的产业投资基金，正在积极寻找投资人，它将重点投向新区内的生物医药、微电子等高科技企业。

与此同时，杭州市政府发起的总额48亿元的钱江产业基金，也进入了紧张募集阶段。

同月,中国最年轻的直辖市重庆市也公布了一项宏大的计划：未来数年内组建一只大型工业基建投资基金，预计规模高达500亿元。

2006年3月，国家10部委联合的《创业投资企业管理暂行办法》规定：国家和地方政府可以设立创业投资引导基金，通过提供参股和担保的方式，扶持民间创业投资企业发展。

上述行动基本符合国家规定,而按现行规定，募资总额50亿元以上的产业基金必须向国家发改委上报。50亿以下元的产业基金，只要获得省政府首肯即可。

所以，各地的做法也有其合理性。

但也应看到,是出台《产业投资基金管理办法》还是《产业基金总体试点方案》迟迟未有结果，各地产业投资基金虽然浪潮汹涌，但在发起募集、基金管理、风险控制等方面尚处于空白状态，不仅身份合法性成疑，连其名称是叫“产业投资基金”还是叫“股权投资基金”都尚无定论。

产业基金有何作用

杭州市原已设有5.6亿元的创业投资引导基金，以阶段参股或跟进投资的方式，支持一些刚刚度过生存期的企业。该基金投资的第一单畅翔科技集团，是一家成立于2006年的网上差旅管理企业，合作企业达数千家，急需资金支持，政府的引导基金投资300万元后，很快吸引了清科集团等投资机构共计3000万美元的后续投资。

而正在募集的钱江产业基金，是由市政府发起，以私募形式为主。据杭州市市长蔡奇表示，其首要任务在于帮助本地企业上市。目前杭州有10多家企业排队等候创业板上市，占浙江省内有同样需求企业的一半以上。

已获得国务院第二批试点身份的5家产业基金中，上海金融产业基金着重投资收购一些尚未上市的金融企业的股权，中新基金则全力支持苏州工业园区内有意进入资本市场的高科技企业。

产业投资基金的另一个主攻方向，是配合地方政府在某一产业、行业或区域的具体发展战略。在刚刚上报国务院的第三批试点产业投资基金中，这一点表现得最为明显。

总体而言,中国设立产业投资基金的积极作用主要有：

一是可以增加我国居民的投资渠道。到目前为止，我国居民储蓄已达14万亿元。由于可投资的金融产品较为单一，居民的投资并没有随着近几年利率的持续走低而有大幅的增加。居民虽然可以投资于股票、国债，但由于我国证券市场波动太大，大大抑制了人们的投资热情，而产业投资基金无疑会成为居民的一种新的投资渠道。

二是可以增加企业的融资渠道。中国连续几年的快速经济增长已经引起国外投资者的高度关注，很多外资产业基金已经将中国企业作为其投资的首选目标。而对于国内企业而言，在达到较高的上市门槛之前能够得到进一步的发展壮大机会，无疑是求之不得的。目前的主板IPO扩容压力很大，等待上市的公司有上千家；而创业板何时成行还是一个未知数。产业投资基金就成为了融资对象。

三是有利于促进我国高科技企业的发展。对外资产业投资基金来说，高新技术产业一直是投资经理们较多关注的目标。高新技术产业因其发展时间较短，规模较小，与其他传统行业相比较难得到银行家们的青睐。这恰恰给产业投资基金提供了舞台。投资基金投入企业后，企业可以利用该资金进行产品研发，搞自主创新，与国家所倡导的“自主知识产权创新”相一致。并且投资基金只谋求经济收益，一般不采取控股的形式，如果被投入企业控制得当的话，外资产业投资基金投入企业后也不会威胁我国的经济安全。

四是使公司法人治理结构更加完善。产业投资基金较为关注公司法人治理结构，外资产业投资基金更是如此。外资产业投资基金投入企业后会将国外先进的管理机制一并引入，必然会使公司的治理更加趋于完善。而产业投资基金的自身特点，决定了它不仅可以作为一种新的投资渠道，而且对改善企业管理与经营状况等均会起到积极作用。

五是可以优化我国现有的投资基金、基金管理公司。特别是引进外资投资基金，对于国内整个基金行业来说，无疑也将产生深远的影响。目前境内投资基金、基金管理公司的并购案还不多见，外资产业投资基金、外资基金管理公司的设立会加快兼并收购的步伐，优化我国目前的投资基金、基金管理公司，同时也会给投资人带来更多的益处。

六是可以更好地引进和利用外资，缓解国内资金不足的矛盾。作为一种直接融资方式，开放产业投资基金会增强我国外资的利用水平，而又不增加我国的外债。外资产业投资基金除了投资我国的中小高新技术企业外，还可以投资基础设施、待重组的国有企业。

产业基金开始出手

成立于2006年年底的渤海基金总规模200亿元左右，其出资人是国家开发银行、全国社保基金理事会、天津市津能投资公司等八家国有企业。

按照当初的计划，作为我国第一只获准试点的大型国有产业投资基金，渤海基金将主要围绕天津滨海新区功能定位进行投资，此外也将对天津以外的环渤海地区进行产业投资。在成立之初，曾有消息传言，渤海基金将投资空中客车的天津项目和中石化的项目。

如今时过境迁，渤海基金出手极为谨慎，目前仅投资了两个项目，一是以15亿元的价格收购了天津钢管5％的股权，另一个是以10亿元的价格获取了成都商业银行10%的股权，而在这两笔收购中，收购对象均为国有企业。过去近两年时间里仅有的两次出手，让业界对其投资能力产生了质疑。

同时该基金一些项目投资如入股成都商业银行等，也不在滨海新区及环渤海地区范围内，与“重点扶持环渤海地区产业”的发起初衷有明显差距，因而受到外界质疑。

这些,或许都可以认为是一种磨合和摸索吧。

在此值得一提的是,对国资委来说，产业投资基金还是央企重组新工具。早在2006年4月16日，在由国资委副主任邵宁出席的一个讨论会上，众多的专业人士对国企改制的产业基金进行了讨论。这使央企重组的一个新工具――国企改制产业基金运作模式更加清晰。

而今，机会也出现了。

2008年8月,大型国企徐工与凯雷在结束了三年的“恋情”之后，很快又有了新的“追求者”――在凯雷之后，并非如外界所预料的徐工集团将通过内部的产业重组来推进自身的改革，目前徐工仍然在积极地寻求合作者，而我国最大的国有性质的私募基金――渤海基金将可能在近期介入徐工案，并将收购其部分股权。

“有些体制问题，徐工自身是解决不了的，只有通过外部资金进入才能盘活，而这也可能是渤海基金自成立后的最大一笔投入。”一位了解该收购案件的知情人透露。

其实,在徐工凯雷合作尚未结束之时，渤海基金就已经介入。介入的时间是今年年初，而在今年的5月份，参与谈判的三方之间有了一个初步的协议。按照协议，徐工方面将持股55%，凯雷持股30%，而渤海基金的持股比例是15%。

据知情者说，在徐工、凯雷、渤海基金三方有了合作的意向之后把协议上报了相关部委，仍然没有得到批准。

7月25日，徐工科技公告称，公司拟以每股16.47元的价格向母公司旗下的徐工机械发行3.4亿股，用于购买其拥有的重型公司和徐工机械拥有的相关注册商标所有权，而在完成此次重组后，徐工集团便将基本实现整体上市。

在过去的三年时间中，徐工一直试图吸引外部资本参与改制，但一直没有获批。在此情况下，在内部去寻找突破口，进行内部资产重组和产业方向调整不失为一个好的解决方法。

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关键词：私募股权投资基金；证券投资基金；创业投资

中图分类号：D922.281 文献标识码：A 文章编号：1008—4428（2012）08—96 —02

近几年，我国股权投资市场发展迅猛，2011年2月22日，国家发改委正式试点地区股权投资企业发展和备案六大要点，其中要求资本规模在5亿元以上的股权投资企业必须申请备案并接受备案管理。业内人士分析指出，这意味着我国正式启动对股权投资基金的强制备案管理，对股权投资基金的监管开始迈入新阶段。

一、私募股权投资基金概述

私募股权投资基金与我国《证券投资基金法》所规范的证券投资基金相比，有两个大的区别，一是资金筹措渠道不同，二是投资对象不同。前者通过私募筹措资金，后者一般通过公募筹集资金；前者主要投资未上市企业股权，通过企业股权上市而获利，而后者主要投资上市交易的股票、债券。因此，对于股权投资基金的规范而言，与证券投资基金也有着很大的不同。

我国发改委起草的《产业投资基金管理暂行办法》中把产业投资基金定义为“一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。”由于股权投资基金在运作和资金筹措上和一般证券投资基金不同，因此，如何对其监管成为立法者考虑的重要问题。

二、我国对私募股权投资基金监管的探索

我国对股权投资基金的法律规范经历了较长时间的酝酿，第一个阶段是从1996年到2001年，一方面对创业投资基金实行备案管理，同时又进行产业投资基金的试点。该办法确立了创业投资企业的备案制度，备案并非强制性要求，凡遵照该办法规定完成备案程序的创业投资企业，应当接受创业投资企业管理部门的监管，投资运作符合有关规定的可享受政策扶持。未遵照本办法规定完成备案程序的创业投资企业，不受创业投资企业管理部门的监管，不享受政策扶持。而且经国务院批准国家社保基金只能投资到在国家发改委备案的投资资金。国家发展改革委在开展产业投资基金（即股权投资基金）试点的同时，还根据国务院有关批复精神，自2008年6月开始，先后在天津滨海新区和北京中关村科技园区开展了股权投资企业备案管理的先行先试工作。从效果看，备案管理的模式，符合私募股权投资行业的发展特点，得到业界积极评价。2009年年底以来，国务院又先后批准武汉东湖新技术产业开发区、长江三角洲地区也可享受股权投资企业备案先行先试政策。

2011年1月份国家发改委了《关于试点地区股权基金试点和备案的通知》，这是我们国家第一部关于私募股权投资基金的基本性法律文件。现在由天津、北京、上海、江苏、浙江、湖北、四川、重庆、湖南等省市的股权投资企业，都可以到国家发改委备案。该文件从六个方面了提出了规范性要求：（1）规范股权投资企业的设立、资本募集与投资领域。要求股权投资企业应当遵照《公司法》和《合伙企业法》有关规定设立，且只能以私募方式向具有风险识别和承受能力的特定对象募集资本，不得通过公告等方式直接或间接向不特定的公众进行推介。股权投资企业的投资领域限于非公开交易的企业股权，投资过程中的闲置资金只能存放银行或用于购买国债等固定收益类投资产品。（2）健全股权投资企业的风险控制机制。包括实行适度的分散投资、对关联投资实行投资决策关联方回避制度、建立业绩激励机制和风险约束机制等。（3）明确股权投资管理机构的职责，以规范其管理运作行为。（4）建立股权投资企业信息披露制度。除应向投资者披露投资运作信息外，还应向备案管理部门提交年度业务报告和经会计师事务所审计的年度财务报告，在投资运作过程中发生重大事件的，应及时向备案管理部门报告。（5）完善股权投资企业备案程序。除按照“抓大放小”原则，明确了股权投资企业备案管理范围外，还明确了股权投资企业的备案程序，以及应当提交的文件和材料。（6）构建适度监管和行业自律相结合的管理体制。

三、目前私募股权投资基金存在问题分析

总的来说，我国股权投资基金方兴未艾，正以越来越快的速度向前发展。但是，对其规范不力、监管不严、规范性文件立法层次低的缺点也越来越得到暴露。实践中，股权投资基金的运作往往存在这样一些问题：（1）资本募集不规范。目前我国一些股权投资企业通过举办论坛和变相广告的方式进行募集，使一些不具备基本风险鉴别能力和承受能力的公众投资者也被卷入其中。（2）管理运营不规范。股权投资作为一种长期投资方式，需要建立业绩激励机制和风险约束机制，以激励管理团队勤奋敬业，并保障投资者权益。但是，目前股权投资企业的业绩激励机制和风险约束机制普遍不够健全。（3）投资运作不规范。一些股权投资企业介入了证券投资和房地产投资，蕴含了一定的潜在风险，也有不少股权投资基金涉足高利贷。更有不少机构假借私募股权投资基金名义，行非法集资之实。（4）从现实来看，地方政府往往重视对给予股权投资机构种种优惠以达到招商引资的目的而对已经设立的股权投资基金和机构往往放任不管。

四、加强私募股权投资基金监管对策研究

针对实践中出现的众多问题，笔者认为应当从提升股权投资基金法律层级、提高效力、完善监管、增加透明度、落实优惠等方面着手，提升对股权投资基金的规范水平。

首先，由于目前我国管理股权投资基金的规范性文件全部是部委规章，法律层次太低，因此，要尽早出台私募股权投资基金法。笔者认为，私募股权基金的立法监管应尊重客观现状。在私募股权基金的立法监管方面，我国有关部门已经出台了《外商投资创业投资企业管理办法》和《创业投资企业管理暂行办法》，并有国家税务总局、财政部的配套税收立法。如果强行把私募股权基金纳入《证券投资基金法》，必然面临和现有立法的冲突和衔接问题。因此，私募股权基金不宜放在证券投资基金法里，而更宜单独立法。

其次，应尽快设立全国股权投资基金行业协会，进行行业自律监管。私募股权投资基金向行业协会登记备案，定时报告有关基金运作的财务资料，接受其检查、监督，最终以构建证监会统一行政监管、私募股权投资基金行业协会自律监管、私募股权投资基金自我监管三方面结合的立体监管体系。

再次，要重视私募股权投资基金的信息披露。我国企业诚信文化建设相对比较滞后，而私募股权投资基金又具有非公开的特点，私募股权投资基金管理人的风险和道德风险难以防范。因此，规范私募股权投资基金的信息披露制度非常必要。

从各国实践来看，政府对股权投资基金的政策扶持和优惠也相当重要，目前，我国的政府部门对股权投资基金的扶持主要体现在三个方面：1、税收优惠；2、提供引导资金；3、分担投资失败形成的亏损。目前，由于股权投资基金仍然属于一个新生事物，政府对其扶持往往还体现在书面上，有必要通过实践来进一步深化和落实。

篇4

一、我国创业投资引导基金的运营状况

2006年3月起实施的(创业投资企业管理暂行办法》规定国家与地方政府可以设立创业投资引导基金,我国政府创业投资引导基金由此正式拉开了序幕。2007年7月,国家级的“科技型中小企业创业投资引导基金”正式亮相,并公布2007年投资预算为1亿元。各类创业投资引导基金出台不久,我国创业资本规模与投资总t呈现井喷式增长。2007年,共有109家创业投资公司扩资或蓦集新的基金,筹资金额达89338亿元,是2000年新筹集资金额的4倍以上。在本土创业资金中,来自于政府资金的比例由2006年的74%提高至34.57%。创业投资引导基金的杠杆作用已初显成效。

二、调整创业投资引导基金的法律制度及存在的问题

从国际经验看,美国、以色列等国家创业投资业之所以发展迅速,一条很宝贵的经验就是通过创业投资引导基金的杠杆放大作用,有效地引导民间资金进入创业投资这种高风险领域。创业投资引导基金,是指一种主要由财政出资设立的,不以盈利为目的,旨在引导社会资金设立创业投资企业的政策性基金。当前,创业投资引导基金已为各级各地政府所普遍推行,并取得了初步的示范效应,但鉴于这种模式仍然存在着不少法律制度障2007年7月,财政部、科技部联合制定的《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法),成为了目前国内规范创业投资引导基金的主要法律政策。而在地方层面,北京、天津等各级地方政府纷纷出台关于本地区引导基金管理的规范性文件,从而形成了不同层级、各具特色的创业投资引导基金法律体系。尽管各级政府设立创业投资引导基金热情甚高,但一些引导基金的设立与运作却不够规范,出现了包括资金规模过小、直接从事创业投资、大部分投向成长期和成熟期的企业等问题。究其原因是我国现阶段创业投资引导基金法律制度不健全造成的。国家尚未制定调整引导基金的法律法规,引导基金内涵、基本原则、设立程序、组织形式、投资对象、政府作为发起人的权利义务、受托机构的权利义务、收益分配、监督管理等问题都没有予以明确。科技部的引导基金管理办法属于国家部委制定的规范性文件,法律效力层级较低,对地方引导基金只具有示范性而不具有约束性。而各地出台的地方性引导基金管理规定又存在较大差异,直接影响了引导基金的运行效果。总之,这种立法滞后的状况严重束缚了创业投资引导基金的示范与引导效应,制约了我国创业投资业的运作和发展。

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NEWS新闻报道

6月10日,浙江红鼎创投董事长刘晓人因涉嫌集资诈骗罪被正式批捕,此前的5月4日,他投案自首。红鼎创投成立于2006年8月,投资早期项目,以合伙制的形式组建创投基金。在浙江创投业内,刘被冠以“民间创投第一人”、“民间天使投资人”之称。

据报道,刘晓人在社会上累计集资金额达2.15亿元,其中有1.97亿元无法按时偿还。大量非法集资主要被用于偿还高额利息、高息放贷给一些民营企业、投入其在德清武康一家红韵坊故乡茶馆的生意,以及进行一些房产投资等。

3年间,刘在高利贷的泥潭中越陷越深,一方面他给投资人有保底承诺,有的短期借贷月息高达30%。另一方面,随着去年金融危机的加剧,许多公司无法偿还借款,出现很多坏账,他的资金链开始断裂。

就在刘晓人自首后不久,德厚资本中国区合伙人、上海汇乐集团的负责人黄浩,5月初也因涉嫌非法吸收公众存款,在一个公开场合被上海市公安经侦部门带走。随后汇乐集团资产被查封。据指,汇乐是一家打着创投名号的“伪创投”公司,其管理团队不具有创投行业经验。汇乐投资的业务包括房地产、已上市公司股票等等。

业内人士分析称,中国的风险投资仅有10年的历史,而真正开始活跃,是2005年以后的事,因此有人把2005年称为中国创投元年。创投进入中国后,一直是以外资基金为主体,中国本土的创投近年来才有点起色。而中国的民间资本进入创投领域,也是在最近几年间的事。当江浙的民间资本炒房、炒矿、炒股票不断获得暴利后,一直在寻找新的投资机会。当他们发现创投这座金山后,以为创业投资和炒房一样简单,于是纷纷拉起创投的大旗,杀进这个行业。其中,大量的新进企业根本就不懂创投为何物,没有相关的从业经历,部分老板甚至只有小学学历,就敢进入这个专业的领域。民营创投业的混乱局面从一开始就埋下了伏笔,近来问题的集中爆发是必然的结果。

同时,自去年金融危机开始以后,在中国的国际资本急剧萎缩,这必将会影响到外资基金在中国的投资。这个背景下,人民币基金的募集似乎就成为了当前创投企业唯一的“过冬之术”。而中国的人民币基金只有社保基金、政府引导基金等少数几个机构投资者。在缺少机构投资者的大背景下,部分创投机构不得不考虑民间资本。非法集资还是创业投资,往往只在一念之间。

LAW法律分析

一、法律现状

迄今为止,中国没有出台对创投基金的正式法律规范。仅有2005年11月15日国家发改委、科技部、财政部、商务部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商总局、中国银监会、中国证监会、国家外汇管理局联合的《创业投资企业管理暂行办法》(下称“《创投管理办法》”),该办法自2006年3月1日起施行。同时,由于创投企业多采用合伙企业或有限公司制,《公司法》和《合伙企业法》对其也有相应规定。据悉,国家发改委会同国务院有关部门制定的《股权投资基金管理办法》已经形成基本草案,准备最近上报国务院。

由于总体上法律规范的欠缺,导致创投的资金募集存在很大的法律空白或者说法律风险。民营创投在募资时往往向周围的亲戚朋友集资,而不是向特定的投资者募集。这就存在一个问题,是合法募资还是非法吸收公众存款?其中的红线到底在哪里?从汇乐创投涉嫌非法集资到红鼎创投涉嫌集资诈骗,暴露出来的问题正是在于创投企业的资金来源存在合法性的问题。另外,还导致管理混乱,责任缺失等问题。

二、非集之罪

红鼎创投刘晓人的行为是打着创投旗号从事非法集资,已经涉嫌非法吸收公众存款罪。首先,其集资对象很可能是不特定的,没有投资门槛,相当于公开发行;其次,他的集资有一个保底付息的承诺,如果是投资的话,是没有保底的。这两个条件结合在一起的话,就是非法集资了。

创投基金和非法集资的另一个显著区别是,在创投基金中投资人是要成为股东或有限合伙人,而非法集资是债权关系。

目前在PE行业,创投基金的普遍做法是,首先在工商局进行企业名称登记,然后拿出一个详细的基金说明书,包括金额大小,起点跟终点,比如说不低于多少,不高于多少,确定基金规模。同时规定投资人该享有的权利、投资方向、管理团队、托管银行以及存续时间等等。在人数方面也有规定。

在VC、PE企业中,投资人不能超过50人,有限公司与合伙企业都是50个人,这是《公司法》以及《合伙企业法》明确规定的。而超过50人,就涉嫌非法集资。但在出资人的投资门槛上,国家还没有明确规定。

汇乐涉嫌非法吸存触及的红线可能有三点:一是股东人数超过《创投管理办法》规定的上限200人;二是向不特定对象募集资金,且承诺固定收益;三是股东出资额低于《创投管理办法》规定的下限100万元。

按照国内法律,自然人犯非法吸收公众存款罪的,处3年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处2万元以上20万元以下罚金;数额巨大或者有其他严重情节的,处3年以上10年以下有期徒刑,并处5万元以上50万元以下罚金。

三、运作不规范

创投企业的形式主要有三种形式:公司制、有限合伙制、信托制。无论采用哪种形式设立创投企业,其主要业务都是创业投资,都有一套严格的运作制度。以有限合伙制为例,LP(有限合伙人,创投基金出资人)出资并享受投资成果的大部分,GP(普通合伙人,创投基金管理人)管理分享部分投资成果并提取基金管理费,二者有明确的权利义务界定。

但民营创投企业很多连什么是GP,什么是LP都搞不清楚,就去设立创投基金。很多LP直接去参与管理,LP和GP合二为一的现象也不少见,可以说从企业的制度上就存在很多不规范、不合乎行业规律的问题,后续出现问题在所难免。

近两年,创投行业一下涌出了数百家新兴的创司,大部分都像黄浩一样缺乏创投专业经验,将二级市场的股票投资经验以及财务经验等同于创投专业能力。事实上,它们并不是专业的GP。这样的GP很难从专业的机构投资者中融到钱。

《创投管理办法》明确规定创投企业仅限于投资未上市企业,且不得投资房地产。而很多民营创投企业设立后,并没有拿投资者的资金去做真正的创投。汇乐投资的资金被用到房地产的炒作、股票二级市场的投资上,与创业投资风马牛不相及。红鼎创投的资金被用来偿还高额利息、放高利贷、个人挥霍等,仅有一小部分用于实际的投资业务。可以说,创投已经变味甚至变质了,仅仅是一些发起者作为集资的工具而已。

四、投资者不成熟

在西方发达国家,创投业的投资者主要是养老基金、大学基金、大型机构、大型企业、家族基金等,它们熟悉创投行业,进行谨慎、合理的投资,它们把钱交给GP时会进行严格的考察。

而中国人民币LP的生长环境还不成熟,远不能满足众多VC的资金缺口。“有钱的保险公司、银行、证券公司大多会自己做创投。富裕的个人,也愿意选择自己来做创投,或将资金交给下一代来管理。”

即使是弘毅、鼎晖这样已经获得全国社保基金投资的资深基金管理人,也面临“人民币LP缺乏”带来的挑战,更何况那些完全没有创投经验的初出茅庐者。在这种环境下,新兴创投企业很容易越过法律底线,将私募对象锁定为风险承受能力弱的民间资金。

民间资金看到创投领域的暴利而忽视了其中的风险,以为创投一定能带来高额利润,所以纷纷掏钱进入创投。以红鼎创投为例,很多出资人只是看到了高额的利息回报,就愿意出钱,而没有对基金的管理者进行认真的调查、评估,也没有研究这个行业的运作模式,就闭着着眼睛把钱交给了对方,然后回家等着高额回报,换来的却是血本无归。

TIPS链接

创业投资基金

篇6

在新经济发展模式下，我国经济已经取得了突破性飞越，一些中小企业快速发展已经成为推动我国经济发展中不可忽视的中坚力量。中国经济取得了举世瞩目的辉煌成就，年均GDP增幅超过9%，这与中小企业的快速发展是分不开的。为了加快中小企业创新经济的崛起，我国政府和私有经济体系不断推出各种基金形式投入到中小企业发展进程中，如：种子基金，天使投资，创业投资，私募基金，投资银行等在中小企业创业过程中发挥着不可替代的作用。但因我国政策体制束缚和中小企业自身存在的因素，中小企业融资难仍旧是中小企业发展的障碍，它已经成为影响我国国民经济增长、经济结构调整和社会经济稳定与发展的战略性问题。

如何支持和引导科技型中小企业创新，在借鉴和参考国内外经验的基础之上，经过长期调研分析，财政部、科技部共同制定了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》。财政将安排1亿元资金建立引导基金,支持科技型中小企业创业投资。根据《暂行办法》规定，引导基金通过引导创业投资行为，支持初创期科技型中小企业的创业和技术创新。该办法的出台使我国公共财政支持政策走过了从政府直接投资入手，到引导式优惠政策呵护的过程，创业投资引导基金如同“基金中的基金”，为中小企业输血，并从台前转到幕后。

《暂行办法》撬动社会资金流向中小企业

为了使国家级创业引导基金更好地服务于科技型中小企业，财政部、科技部联合下发的这一《暂行办法》，作为支持科技型中小企业自主创新的重要举措，该办法规定，引导基金通过引导创业投资行为，支持初创期科技型中小企业的创业和技术创新。创业投资引导基金将突破以往的传统财政支持方式，突出以市场化、公共化、专业化三大原则和四种支持方法撬动社会资金流向高科技企业。

三大原则重在撬动社会资金市场化原则

其市场化原则主要体现在两个方面。一是《暂行办法》规定，引导基金以股权投资的形式投入，在创业投资中只占有较小的比例（最高不超过25％），不能成为第一大股东，不参与创业投资机构日常管理。这样既保证了引导作用，也避免了对所参股创业投资机构的行政干预。二是引导基金在选择支持对象时，不直接选择项目，而是通过设定客观条件，公开选择创业投资机构，至于这些机构接受引导基金支持后，具体投资哪些项目，则由其从投资者的角度自行判断和决定，引导基金不干预，从而使政府部门从“选项目”的苦境中解脱出来。

公共化原则

引导基金的公共化原则主要体现在引导基金对社会资金的撬动作用。引导基金不以盈利为目的，通过将部分投资收益让利于投资者或者为投资者提供补助的方式，吸引社会资金向初创期中小企业投资。这可以不仅使更多的企业收益，更为重要的是可以使财政资金的辐射面更广，从而使中小企业的融资环境从总体上得到改善。

专业化原则

投资决策具有很强的专业性。新出台的《暂行办法》把着力点放在对创业投资机构的判断标准上，保证所支持的是确有能力的、专业化的并以支持中国高新技术产业发展为主要方向的创业投资机构。

为了保障引导基金的规范运作，《暂行办法》还规定，对所要支持的创业投资机构，在财政部、科技部官方网站上及有关媒体进行公示，公示无异议的再予以支持，财政部、科技部将委托第三方机构，对引导基金的整个运作情况进行绩效评价。

四种方法规避创投风险

根据我国中小企业特点和创业投资发展的实际情况，引导基金采用4种不同方式支持创业投资。业界专家认为，这4种支持方式针对性比较强，覆盖面比较宽，符合中小企业特点和我国创业投资发展实际，对于创业投资机构，可以解决其投资风险过大而不向初创期科技型中小企业投资的问题；对于科技型中小企业，可以解决其初创期难以逾越的“死亡谷”问题。

阶段参股：阶段参股是指引导基金向创业投资企业进行股权投资，并在约定的期限内退出。主要支持发起设立新的创业投资企业，以扩大对科技型中小企业的投资总量。

1.引导基金的参股比例最高不超过创业投资企业实收资本（或出资额）的25％，且不能成为第一大股东.

2.引导基金投资形成的股权，其他股东或投资者可以随时购买。自引导基金投入后3年内购买的，转让价格为引导基金原始投资额；超过3年的，转让价格为引导基金原始投资额与按照转让时中国人民银行公布的1年期贷款基准利率计算的收益之和。

3.申请引导基金参股的创业投资企业应当在《投资人协议》和《企业章程》中明确：在有受让方的情况下，引导基金可以随时退出；引导基金参股期限一般不超过5年；在引导基金参股期内，对初创期科技型中小企业的投资总额不低于引导基金出资额的2倍；引导基金不参与日常经营和管理，但对初创期科技型中小企业的投资情况拥有监督权。

跟进投资：即引导基金与创业投资机构共同投资于初创期中小企业。这种方式主要支持已经设立的创业投资机构，以降低其投资风险。

1．创业投资机构在选定投资项目后或实际完成投资1年内，可以申请跟进投资；

2．引导基金按创业投资机构实际投资额50％以下的比例跟进投资，每个项目不超过300万元人民币。

3．引导基金按照投资收益的50％向共同投资的创业投资机构支付管理费和效益奖励，剩余的投资收益由引导基金收回。

4．引导基金投资形成的股权一般在5年内退出。股权退出由共同投资的创业投资机构负责实施。

风险补助：即对已投资于初创期中小企业的创业投资机构予以一定的补助，增强创业投资机构抵御风险的能力。

创业投资机构在完成投资后，可以申请风险补助。引导基金按照最高不超过创业投资机构实际投资额的5%给予风险补助，补助金额最高不超过500万元人民币。

投资保障：即创业投资机构挑选出有潜在投资价值、但有一定风险的初创期中小企业，此时，由引导基金对这些企业先期予以资助；同时，由创业投资机构向这些企业提供无偿的创业辅导，辅导结束后创业投资机构向这些企业进行股权投资，引导基金再给予第二次补助。这种方式主要解决创业投资机构因担心风险，想投而不敢投的问题，对于科技企业孵化器等中小企业服务机构尤其适用。

1.获得引导基金资助后，由创业投资机构向“辅导企业”提供无偿创业辅导的主要内容，辅导期一般为1年，最长不超过2年。

2.引导基金可以给予“辅导企业”投资前资助，资助金额最高不超过100万元人民币。资助资金主要用于补助“辅导企业”高新技术研发的费用支出。

3.经过创业辅导，创业投资机构实施投资后，创业投资机构与“辅导企业”可以共同申请投资后资助。引导基金可以根据情况，给予“辅导企业”最高不超过200万元人民币的投资后资助。资助资金主要用于补助“辅导企业”高新技术产品产业化的费用支出。

引导基金支持对象

引导基金的支持对象主要是从事创业投资的创业投资企业、创业投资管理企业、具有投资功能的中小企业服务机构以及初创期科技型中小企业。

创业投资企业：是指具有融资和投资功能，主要从事创业投资活动的公司制企业或有限合伙制企业。

创业投资管理企业：是指由职业投资管理人组建的为投资者提供投资管理服务的公司制企业或有限合伙制企业。

具有投资功能的中小企业服务机构：是指主要从事为初创期科技型中小企业提供创业辅导、技术服务和融资服务，且具有投资能力的科技企业孵化器、创业服务中心等中小企业服务机构。

初创期科技型中小企业：是指主要从事高新技术产品研究、开发、生产和服务，成立期限在5年以内的非上市公司。

引导基金 厚积薄发

数据显示，我国约有数千万家中小企业，占全国企业总数的99%以上。中小企业占据了市场经济大潮的半壁江山，在社会经济发展中日益发挥着不可替代的功能和作用，已成为推动我国经济发展的重要力量。但和大企业相比仍处于不利的地位，面临着各种难题，其中最普遍、影响最大的难题就是融资难，近年来，政府部门和社会各界对解决中小企业的融资问题，均给予了相当程度的关注。1998年中央政府第一次明确要求银行系统增加向中小企业贷款，商业银行均成立了中小企业信贷部，国家经贸委成立了中小企业司，上海、北京等地成立了专为中小企业服务的贷款担保基金，一些省市相继设立了科技风险投资基金和创新基金；民间也自发成立了融资担保公司；人民银行三番五次地重申要加强对中小企业的金融服务等等。但是这些举措并没有从根本上解决中小企业融资难的问题。症结何在？

中小企业融资难的症结

有关专家称，中小企业融资难的症结首先是体制上的原因，国家虽然出台了一系列措施，但在实际操作中并没有得到认真落实。在现行的金融体系中，国有商业银行贷款给国有大中型企业似乎是天经地义的事。而贷款片面地向少数大型企业集团倾斜，加上过分严格地控制中小金融机构和民间金融活动，是导致中小企业和新兴企业缺少融资渠道的根本所在。

其次，是中小企业自身的原因，多数中小企业在发展初期盲目追求短期利益，而不注重资本积累，其简陋的条件和太低的信誉，令银行和机构投资者望而却步。

第三，是银行经营理念存在误区，贷款给大企业和小企业、贷款10亿和贷款1000万，其花费的时间和人力相差无几，而有可能产生的效益是不同的，这就造成银行工作人员在追求利润最大化的前提下，宁可做“批发”而不愿意做“零售”业务。

另外，虽然国家出台了一系列扶持中小企业的政策，但大多是针对中小高科技企业的，而更多科技型中小企业依然得不到足够的资金支持。

厚积薄发管理办法出台

在这样的国内外形势下，财政部牵头，会同科技部，共同提出了“科技型中小企业创业投资引导基金”的命题。从2006年启动到现在，大约一年半的时间，科技部和财政部对全国各地财政部门、科技部门、国家高新区管委会、风险投资机构、业界专家、高新技术企业进行了大量的走访和调研，在广泛征求意见的基础上，科技部和财政部形成一致意见，推出了《科技型中小企业创业投资引导基金管理办法》（简称管理办法）。

科技部相关负责人表示：“这个管理办法既是国内外经验的总结，也是国家贯彻落实《国家中长期科技发展规划纲要》的一个重要措施。应该说是一种厚积薄发。” 专家表示，这一系列举措意味着我国创业投资引导基金已开始进入规范运作的新阶段。

科技型中小企业创业投资基金创立的目标就是利用国家财政科技投入，通过风险投资机制，发展和壮大风险投资机构，增加风险投资机构对初创期科技型中小企业的投资能力，提升科技型中小企业的自主创新能力。

财政支持从直接到间接

为了解决科技型中小企业融资难的问题，全方位地帮助中小企业进行由小到大的蜕变，“科技型中小企业创业投资引导基金”原则上各地政府将不再直接由财政出资设立创投企业，而是通过设立一定的合作条件将资金投资到其他中外创投企业中，这部分国有资本将以非经营性资产的身份进入，即不再有保值增值的硬性要求，“允许失败”。 创业投资引导基金作为主要由财政出资设立，不以赢利为目的，意在引导社会资金设立创业投资企业的政策性资金，是一个财政政策而不是一个国资政策。 “创业投资引导基金”就像酒引子一样，重在拉动、吸引更多的民间资本力量参与到创投企业中来。

引导基金发挥杠杆效应

创业投资引导基金的设立，引入了新的风险投资机制，真正发挥了公共财政的支持作用，对促进中小企业创新具有一定的现实意义和战略意义。它克服了由政府出资成立国有控股投资公司、对高新技术产业直接投资或者无偿贷款的传统扶持方式带来的一些弊端，充分发挥了政府资金的杠杆效应。

有关负责人指出：建立国家和地方性的创业投资引导基金，以“母基金”的形式再投资其他创投企业，项目导向则直指初创期创业企业和中小高科技企业，形成天使资本。政府、监管部门、金融机构等将进一步加大对中小企业的金融支持力度，为中小企业提供更为健全和完善的金融服务。成立创业投资引导基金后，财政资金原则上将不再直接设立创司。

总之，政府在创业投资发展过程所扮演的角色被定位在营造宽松的投资环境上，如建立健全风险投资的法律、法规体系，建立更规范的监管机制，引导和制定相关政策，清除体制弊端；引导风险投资机构实行规范的现代企业制度和规范的市场化投资制度，吸收除国有资本以外的其他资本，实行股权多元化制度等。这种机制可以吸引社会资本源源不断地流向创新型企业，不仅使更多的中小企业受益，更重要的是可以使财政资金辐射面更广，从而使中小企业融资难问题从根本上得到解决。

各地搭建科技金融服务平台

2006年1月全国科技大会召开后不久，国家颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要》和若干配套政策。纲要中明确指出：要实施促进创新创业的金融政策，建立和完善创业风险投资机制，起草和制定促进创业风险投资健康发展的法律法规及相关政策。

在《实施促进创新创业的金融政策》的配套政策中，提出要探索以政府财政资金为引导，政策性金融、商业性金融资金投入为主的方式，采取积极措施，促进更多资本进入创业风险投资市场。建立全国性的科技创业风险投资行业自律组织。鼓励金融机构对国家重大科技产业化项目、科技成果转化项目等给予优惠的信贷支持，建立健全鼓励中小企业技术创新的知识产权信用担保制度和其他信用担保制度，为中小企业融资创造良好条件。搭建多种形式的科技金融合作平台，政府引导各类金融机构和民间资金参与科技开发。鼓励金融机构改善和加强对高新技术企业，特别是对科技型中小企业的金融服务。鼓励保险公司加大产品和服务创新力度，为科技创新提供全面的风险保障。

纲要和配套政策出台后，中关村科技园区、浦东新区、苏州工业园等地方都陆续成立了一些创业投资引导基金。从2006年规划纲要颁布至今，各地利好创业投资引导基金陆续出台。

上海浦东新区启动创业风险投资基金

作为全国试点，浦东新区创业风险投资引导基金于2006年10月正式启动。此举将充分发挥10亿政府资金的引导和示范作用，在“十一五”期间集聚规模达200亿的创业风险投资基金，为实现2010年浦东高新技术产业产值突破3000亿的宏伟目标提供强大的资本动力。

为进一步优化自主创新的投融资环境，推动高新技术产业跨越发展，浦东率先落实国家政策，设立创业风险投资引导基金。与传统的政府无偿资助不同，引导基金虽属于非营利资金，但强调政策性和引导性，要求保本微利经营，实现政府资金的有偿使用。另一方面，与传统政府项目评审机制不同，引导基金将充分利用专业机构的项目识别能力和资本运作能力，委托其挑选、管理项目，原则上不介入创业风险投资机构日常的经营管理，不干预其正常的投资决策，确保按照专业化、市场机制进行选择，重点支持一批优秀的、有发展前景的企业或项目。

山西省创业投资引导基金项目正式设立

2007年7月，由山西省人民政府与国家开发银行（CDB）共同发起的“山西省创业投资引导基金”项目正式组建成立，签约仪式在太原举行。

山西省创业投资引导基金，是国家开发银行与地方政府合作建立的全国首家省级创投引导基金。该基金规模为8亿元人民币，并将逐步吸引20亿元以上的海内外资金建立子基金。山西省委常委、常务副省长薛延忠表示，创投引导基金的设立，对于鼓励和支持山西省科技型中小企业和高新技术产业的发展，解决“科技创新不足”这一制约山西省科学发展的“短板”和“软肋”，进而促进山西经济健康发展，具有重要意义。

中关村创业投资引导基金先行

中央未动，地方已先行，2007年3月，在国家级引导基金设立4个月前，中关村创业投资引导基金（以下简称“中关村基金”）就已经开始运作。作为投资人，它们与光大控股、联想投资、启迪创投和联华控股共同发起了四只创投基金，中国第一批有引导基金参股的商业性创投基金面世。

中关村创业投资发展中心是中关村基金的具体管理方。其副总经理于凤坤透露，中关村科技园区管委会共出资1.65亿元，引进外部资金3.85亿元，引导基金实现了3倍的放大效应。

海淀设创业投资引导基金 财政拨款每年7000万

2006年9月，海淀区成立了创业投资引导基金，未来5年内总投资将达到5亿元规模，用于支持本区域内企业发展。海淀区创业投资引导基金初期投资全部为财政性资金，每年财政拨款不少于7000万元。

创业投资引导基金将主要通过参股创业投资企业的方式，引导、扶持、带动海淀区创业投资事业的发展。该基金还与民间资本建立风险共担机制，并配以有效的激励制度，引导创业投资企业将资金投入到企业或项目的早期阶段，解决中小企业融资难问题。

苏州设立国内首个创业投资引导基金

2006年3月，国内第一只创业投资引导基金在苏州工业园区成立。这一由国家开发银行与中新苏州工业园区创司共同组建的“苏州工业园区创业投资引导基金”总规模达10亿元。它的发起设立，对于吸引境内外资金参与国内创业投资将产生重要影响。

业内人士指出，创投引导基金的发展，能带动中国本土创业投资和高新技术园区融资方式的改变，创投引导基金数量的增加，也将直接让目前融资困难的创业企业受惠。

篇7

2006年12月30日，星期六，入冬以来第一场大雪突临华北，天津迎宾馆仍然迎来了百余位政商来宾。天津市长戴相龙宣布，渤海产业投资基金正式挂牌，总规模200亿元，首期金额60.8亿元。渤海产业投资基金管理公司亦于同日揭牌成立。

渤海基金出资人是全国社会保障基金理事会、国家开发银行、国家邮政储汇局、天津市津能投资公司、中银集团投资有限公司（下称中银投资）、中国人寿保险（集团）公司、中国人寿保险股份有限公司，以及同时挂牌成立的渤海产业投资基金管理公司（下称渤海基金管理公司）。其中，全国社保基金等前五家出资人各出资10亿元，人寿集团和人寿股份共出资10亿元，渤海基金管理公司出资8000万元；基金以封闭方式运作，存续期15年。

依照国家发改委的批复，渤海产业基金为契约型，基金首期资产委托渤海产业基金管理公司管理，委托交通银行托管。按照契约型基金的有关法律规定，渤海产业基金不设董事会，基金持有人大会是最高权力机构。

作为资金管理方的渤海基金管理公司注册资本金为2亿元，中银国际控股公司（下称中银国际）占48％的股份，天津泰达投资控股有限公司持22％，六家基金持有人（人寿集团和人寿股份合并计算）各占5％。目前，渤海基金管理公司还在依照程序进行工商登记。

中国银行行长、中银国际董事长李礼辉与曾任新桥投资集团董事总经理的欧巍将分别出任渤海基金管理公司的董事长和总经理。据悉，此前，中银国际及天津方面曾力邀香港投资银行家梁伯韬出面管理这一基金；然而，后来梁伯韬由于身陷电讯盈科收购案的重围（参见《财经》2006年第15期“破解电盈僵局”），最终作罢。

梁伯韬曾向《财经》记者表示，放弃这样一个机会非常可惜。

“渤海基金有些内部的事情还没有做完就挂牌了，主要是想赶在2006年完成。”2007年1月3日，一位天津滨海新区的政府官员对《财经》记者说：“渤海基金获得批复已经有一年了，不宜再拖到2007年。”

博弈与混合

渤海基金备受瞩目的深层原因在于，业内均将其视为发展中国式私人股权投资基金（Private Equity Fund,下称PE）的一次突破。中银国际首席经济学家曹远征即表示，产业基金事实上只是中国的一种特定名称，实质正是PE的一种。

近年来，像凯雷集团、新桥资本集团等大型PE在国际乃至中国股权市场上叱咤风云，令中国国内的投资界心动不已，2006年相关专题的研讨会从来都是高朋满座。

在国外，PE的组织形式多为有限合伙制，即由普通合伙人（General Partner）和有限合伙人（Limited Partner）组成。一只私募股权基金的募集过程和结构一般是：基金管理公司作为发起人发起，向特定的投资者募集资金，以合伙企业形式设立基金。其中，基金管理公司一般作为普通合伙人承担无限责任，掌握管理和投资等各项决策权，也做一定的投资，通常占总认缴资本的1％；其盈利来源主要是基金管理费和相应分红。而基金投资者作为有限合伙人主要承担出资义务，决策权有限，一般只负有以其出资额为限的有限责任。

这种安排的优势，是明确了基金投资者和基金管理人之间的权利义务关系，由于基金管理人承担无限责任，因而会对其行为形成较好的约束激励机制。

对照国际做法，以契约型为主要组织方式的渤海产业基金有着强烈的实验和折衷色彩，且实际上亦兼有公司和合伙制特征。因而有业内人士指出，渤海产业基金是一个“混合类型的投资基金”。

契约型基金本质上是一种信托安排，又称信托型基金，一般由基金管理公司、基金托管机构和投资者（受益人）三方通过信托投资契约而建立。按照有关规定，契约型基金的投资者作为信托契约中规定的受益人，对基金运营及重要投资决策通常不具有发言权，投资者组成的是持有人大会而非股东大会，对投资决策没有太大的影响力。

然而，在渤海产业基金的安排中，由于基金管理公司大股东中银国际并不承担无限责任，且该基金缺乏公募基金的流动性，各方投资人从投资风险考虑，均有参与基金管理的意愿。因此，渤海产业基金在管理层面上又引入了公司模式――中银国际以大股东身份组建渤海产业基金管理公司；其他几家投资机构为了能在基金投资决策时占有一定的发言权，也各自以5％的小比例参股基金管理公司。

“这是各方利益博弈的结果。这一复杂的结构设计既照顾了各方需求，也使大家的利益结合得更为紧密。”一位知情人士此前曾对《财经》记者如是说。

作为中国第一只获准试点的大型产业投资基金，渤海基金早在2005年12月即获得国务院同意及发改委批准。然而，显然是利益相关方的指向各异，最终导致了渤海基金的“难产”。整个安排中最大的受益者当属天津市。

据新华社报道，渤海基金将主要围绕实现国务院对天津滨海新区功能定位进行投资，同时也将支持天津滨海新区以外环渤海区域经济发展。路透社引述中国媒体报道称，渤海产业基金目前至少选定了三个项目，其中包括空中客车天津项目；另外两个分别是中石化炼化项目和滨海新区区内交通建设。

对于中银国际来说，则获得了参与管理一家事实上的PE的牌照――这一牌照甚至早于《产业投资基金试点管理办法》的出台，并有可能在未来不断扩展这一基金管理的规模。对于各家投资人来说，固然也获得了进行产业投资的机会，但由于相关管理办法和公司构架本身并不成熟，更多地要从投资收益和风险控制的角度进行考虑。此前即有说法称，基金持有人、监管层和地方政府对于基金投资方向存在着不同意见。

北京大学经济学院金融系主任何小锋对《财经》记者表示，渤海基金这种模式，不应该成为未来中国产业基金发展的主流模式。“产业基金投资者看重的，是基金管理人的能力和业绩。因此，不应该先成立基金再来找基金管理人。”何是国家发改委关于“国外产业基金的运作制度和机制”研究课题小组负责人。

监管分歧犹存

作为试点，渤海基金承载的另一重使命，在于摸索产业投资基金乃至私人股权投资基金的有效运行模式和监管尺度。国家发改委财政金融司副司长曹文炼曾对《财经》记者表示，渤海产业基金将边试点，边完善制度建设，从而推动《产业投资基金试点管理办法》（下称《管理办法》）尽快正式出台。

发改委的《产业投资基金试点管理办法（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）称，产业投资基金是对企业进行直接股权投资、由基金管理人管理和基金托管人托管基金资产的集合理财方式。这份文件还明确规定国家发改委为产业投资基金的主管部门，负责对基金的审批与监管。

据悉，正在起草的《管理办法》，将主要是对四类机构参与设立大型产业基金设定审批程序，这四类机构分别是国有企业、社保基金、金融机构（包括证券公司、商业银行和保险公司），以及由财政部拨款的机构和单位。此外，《管理办法》将可能订立需要审批的产业基金规模门槛，以10亿元单位计，但具体规模仍存争议。

2006年12月初，在北京钓鱼台酒店一个主题为“产业基金和政策环境”的内部论坛上，国家发改委主任马凯表示，在经济发达国家，投资基金已经成为同银行、保险并列的三大金融业支柱，国内发展产业基金的条件已日渐完善。马凯还强调，发展产业投资基金需要“从试点起步，从试点中完善制度，逐步规范发展”，试点的原则将是“多形式，少数量，重市场”。

据参加这次会议的专家透露，目前《管理办法》制订中遇到的主要问题来自三个方面。

一是对合格投资者和管理人的界定。根据国家发改委对欧洲股权直接投资业的考察，商业银行已经成为欧洲地区直接股权投资基金的首要资金来源，占24％；养老机构和保险公司分别占22％和12％；个人投资者只占6％。目前中国的金融机构投资产业基金均为个案，需要获得国务院特批。国家发改委官员明确表示，希望商业银行能被允许投资于产业基金，不过这需要得到人民银行和银监会的认可。

二是对产业基金投资的限制。目前产业基金不能搞负债，不能借贷款，只能投资未上市企业的股份。实际上，国际上直接股权投资基金已越来越多地参与上市公司收购，然后将上市公司退市，并且越来越多的投资基金开始通过负债形式来获取资金。

三是产业基金是否需要审批。目前创业投资基金只需实行备案制，向国家发改委及省级发改委备案即可，相比之下，审批制使产业投资基金凸显了进入门槛。在国家发改委看来，对于大型的产业基金，如果没有前置审查的话，基金管理公司的道德风险可能无法控制。但是业内专家则多认为，投资者的风险不应该由政府过滤，而是应该通过市场中介机构过滤。

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关键词：PE；监管模式；自律监管；政府监管

中图分类号：F830.91

文献标识码：A

文章编号：1003－7217(2010)05－0048－04

私募股权基金(Private Equity Fund，简称PE)作为一种金融创新和产业创新的结果，是近年来全球金融市场出现的重要现象或耀眼的金融亮点，在国民经济中担任着越来越重要的角色，是继银行信贷和证券市场之后的第三大融资市场。PE在上世纪80年代引人中国，其间一波多折，致使本土PE发展缓慢，市场上占据主导地位的仍是外资PE。中国经济正处于新兴加转轨的重要阶段，急需加快产业结构升级和创新型国家建设，实现经济增长模式战略转型，我国PE行业的监管与规范显得尤为迫切。PE起源于美国并在该国得到了充分发展，随后迅速扩展到欧洲大陆、英国以及亚洲地区，并相继出现了英国模式、德国模式、日本模式和台湾模式。

PE监管模式分为行政监管和行业自律两种形式。行政监管是由政府先立法，而后根据法律实行监管的模式。自律模式是指由行政制定行规来规制。本文首先对PE监管模式进行国际比较，提炼出经验借鉴，然后在监管模式选择的理论基础上，试图构建一套比较全面、清晰、完善的PE监管模式。

一、PE监管模式的国际比较

(一)美国PE的监管模式

美国PE业经过长期持续发展，以体系完备、模式成熟、机制灵活且监管得体成为PE业效仿和借鉴的对象，其监管模式是法律约束下的自律模式。

截止目前，美国没有出台专门的PE管理办法，美国政府在修改了《1933年证券法》、《1934年证券交易法》、《1940年投资公司法》和《1940年投资顾问法》的基础上，通过了全国性的《1996年证券市场促进法》，它们构成了美国PE的现行法律框架。证券交易委员会(sEC)和小企业管理局是美国私募股权投资的监管机构。监管理念是减少政府干预，美国的法律是“法无禁止即许可”，这为私募股权基金的自由发展创造了很好的空间。其主要特征是注册豁免、鼓励发展和放松监管。PE监管的主要内容包括：(1)美国证券法(1933)规定，如果PE以私募形式募集资金，则可以豁免SEC要求的内容和格式办理注册，但其它内容不能豁免，此注册豁免避开了金融监管，投资自由度很大。(2)对PE投资者的要求非常严格，主要表现在对投资人数限制在100人以内和只能向“有资格的买主”募集才能获得豁免。(3)对PE行为的规制方面，禁止公开宣传发行等。

对PE市场运行的监管则更多依靠私募股权基金协会自律监管，现在为主导的全美风险投资协会(NVCA)成立于1973年，代表了在美国从事PE的大多数私募股权投资机构，1996年NVCA了《美国风险投资协会交易标准》。NVCA要求：(1)会员应为专门从事VC或PE进行投资；(2)会员须雇佣至少一名全职直接从事PE投资的专业人员的专业团队；(3)对会员公司管理的专门用于PE数额做了最低限制，即不少于500万美元，以保证其主要从事私募股权投资的性质；(4)会员必须在美国有经营场所；(5)私募股权基金经理须为美国人或在美国定居的外国人以便实施有效的监管；(6)会员的行为必须遵守美国的税法和相关法令，会员在投资前后必须使用专业的方法等。

(二)英国PE的监管模式

英国PE的监管模式以行业自律为主，法律监管为辅。主要体现在监管主体和监管法律两个方面。监管主体包括PE的主管机构金融服务局(Fi―nancial Services Authority)和自律组织英国私募股权投资基金协会(BVCA)。FSA对私募股权基金的设立实行市场准入监管，成立或运作的PE公司通常需要经FSA批准，由FSA对申请设立的PE法定条件进行实质审查，只有符合条件的PE才予以批准。同时英国更强调BVCA的监管作用。BV－CA的主要职能为业务培训、政策游说、行业研究和协调关系等。加入BVCA是自愿的，协会理事会自行决定是否接纳会员的加入，对会员的资格进行严格的限定。

监管法律对PE监管最大的特色体现在对信息披露的要求上，信息披露是英国PE监管的一大特色，通过信息披露，了解私募股权基金的现状，实现全程和实时监管。为此专门出台了《私募股权投资信息披露和透明度指引》，强制要求PE披露其投资的信息、规定披露的内容等，给私募股权基金明确的法律指引，从而保证较高透明度的投资和运作过程，维护投资者的利益，同时FSA对PE的市场行为并不过多进行限制和干涉，保证了严格自律基础上的有效监管。

(三)日本PE的监管模式

日本PE的监管模式以政府监管为主，较之英美两国都更为严格。日本明确禁止私募证券基金，但对于PE法律并未予以禁止，由于PE的来源主要是政府和金融机构，因此在PE监管中政府扮演了十分重要的角色。大藏省下设证券局集中行使监管权，以《证券投资信托法》为主要的PE规范法规，仅允许构建信托方式的组织形式，并对投资资金的投资范围有严格规范。

PE的发行和审核等制度都受到严格监管，虽然一再修改的法律对于行业自律等监管方式予以肯定，授予了其后建立的行业自律组织一定的监管权力。但大藏省的完全监控权使其难以发挥，PE的运行和发展都是在政府的宏观调节和直接引导之下，同时其取得的成果与政府精心培育、努力支持和严格监管等密不可分。

(四)国际经验的借鉴启示

综上所述，美英日三国因政治体制、历史背景、发展程度、法律体系、文化差异和市场差异等因素在PE监管模式上呈现出不同的监管模式。美国的监管模式启示我们，我国需要建立一套行之有效适合我国国情的法律体系；英国的监管模式启示行业自律监管体系是易于自我平衡和自我约束的监管模式；日本的监管模式启示政府调控能发挥重要作用。

我国的市场化程度不如美国，单纯依靠法律难以达到最好的监管效果；我国的基金业成熟度不如英国，因而采取自律监管的模式与我国PE初级阶段不相适应；我国的资金来源单一程度不如日本，日本严格的政府监管模式不利于我国金融市场的全面发展。因此，在我国PE监管模式的探索中，一定要结合我国PE现实，审慎前行，不宜完全照搬发达国

家的监管模式，做到发展与防范并重。

二、PE监管模式的理论基础

要采取何种模式为主对PE进行监管，主要取决于监管的直接成本和监管失效后给社会带来的事后处理成本的比较。一般而言行业自律监管的成本比政府监管的直接成本要低得多，但行业自律监管模式要做到行之有效，前提是声誉机制能产生约束作用。在市场经济比较发达的国家，市场是资源配置的主要手段，法律法规比较健全和完善，诚信和声誉是个人和企业的重要生存资本，因而可以实行行业自律监管为主的模式。但道德风险的存在，会导致市场失灵，如果要采取行业自律监管，前提是行业自律监管要有效且监管失效后带来的事后处理总成本要低，否则应进行模式切换，采取行政监管模式为主。

根据PE的自身特点，其运作的失败不容易产生系统性风险，事后处理成本较低，较适于行业自律监管，其原因：(1)私募股权资本的来源是使用其部分资金的少数富人和机构投资者；(2)理性与成熟并重的少数富人和机构投资者有着较好的风险识别和管理能力，内部沟通和合作能力很强，可以对私募股权投资家进行有效监管，而减少被欺诈的可能性；(3)投资期限较长，不会对短期的市场产生冲击；(4)获利方式是在目标企业的价值提升后通过退出来实现，实现价值挖掘和价值创造的统一；(5)每一支基金都是有限生命，PE投资家必须在市场中进行无限次博弈，博弈生存并壮大者必定是具有良好业绩和重声誉的投资家。综上所述，PE大规模发展一般不会产生系统性风险，国外也未产生过因PE而导致的系统性风险，因此，在市场经济发达国家，PE适合于行业自律为主的模式进行监管。

但在市场经济欠发达的国家且相关的法律法规尚不健全的体制下，政府有必要进行适度监管。监管的重点是构建和规范PE的支撑环境，清理不合规的PE发展模式，防止将PE公募化、非法化和关系化，以免造成系统性风险，进而阻碍整个行业和国家经济的发展。无论是政府监管为主还是行业自律为主，上述两种监管形式本身并不冲突，而且相辅相成，互相补充。

三、PE监管模式的中国选择

PE监管指PE监管主体，通过设定一定的行为标准、规则和准则，依法利用一定的监管手段对私募股权基金、私募股权基金管理人和私募股权基金托管人等市场参与主体及其经营活动进行监督和管理。私募监管体制指为实现特定的社会经济目标而对基金及其经营活动施加影响的一整套管理体系、管理机制、管理结构和管理模式的总称。PE监管体制包括内部监管体制和外部监管体制，内部监管体制实质属于治理机构的范畴。外部监管体制主要包括政府立法、自律组织和行政管理等部门所发挥的作用。

中国PE监管模式的现状是监管的思路不清晰，监管的理论目标、原则与内容、监管的机构均不明确。结合我国国情、监管现状以及国际经验，应当建立起法律约束下的政府监管和行业管理相结合的模式。

(一)建立健全PE的法律体系

在目前已施行的法律中，2003年3月1日施行的《外商投资创业投资企业管理规定》为外商股权基金的设立、管理和监管提出了基本要求；2006年1月1日实施的新《公司法》和新《证券法》，为公司型私募股权基金的设立提供了法律依据；2006年3月1日施行的《创业投资企业管理暂行办法》为股权基金的设立与备案、投资运作、政策扶持、管理部门监管提出了基本要求；2007年2月7日施行《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》，对备案的创业投资企业明确了税收优惠；2007年6月1日施行的新《合伙企业法》正式确立了有限合伙企业的形式，为有限合伙投资基金的设立和合伙企业无须缴纳企业所得税提供了法律依据；2008年6月25日施行的《信托公司私人股权投资信托业务操作指引》为集合资金信托计划的股权投资提供了操作指引等。

总之，国家各监管部门分别出台规章，并且实行以机构监管为主的分业监管，使得投资监管处于无序模糊状态。因此有必要对相关法律法规进行调整、修订和规范，但其工作量大，难度高，在调整过程中，建议订立《私募股权基金管理办法》。目前，国家发改委(2010)已正式上报了《股权投资基金和创业投资基金管理办法》，虽然有关政府部门还有不同意见，但应该搁置分歧，，使其尽快出台。

(二)明确PE的监管主体

行政监管主要包括依法监管和合理监管，其理论依据是行政法学的依法行政和合理行政原则，其指导思想是监管的妥当性。监管的妥当性是政府干预的核心价值并且是政府机关监管的最高行为准则，目的是克服PE自治的盲目性和市场的不完全性。

由于我国当前法律体系不完备，明确监管机构对于促进PE的健康持续发展十分重要。PE监管主体的独立性是监管机构有效实施监管的基本前提和金融监管有效的保证，巴赛尔协议的权威表述是“在一个有效的金融监管体系下，参与金融监管的每个机构要有明确的责任和目标，并应享有操作上的自和充分的资源”。证监会、银监会和保监会等属于金融监管机构，发改委对PE也有监管职权，由于PE是我国资本市场中的一种金融机构，建议纳入证监会统筹管理。

(三)明确廓清PE的监管客体

PE监管的客体包括基金投资人、基金管理人、基金托管人和基金运作等。对基金投资人主要是建立合格投资人和谨慎人观念，并制定相应的规则；对基金管理人由行业协会制定相应的行业行为规范并监督执行，由市场优胜劣汰，对基金管理人的监管主要体现在基金公募行为和杠杆率的使用上；对基金托管人，现在国内主要是托管银行，有的忽视其存在，有的忽视其资质，有的忽视其功能；对基金运作的监管，包括基金设立、发起、募集、企业估值、投资监督、财务核算、业绩报告、信息披露和纳税义务等。

(四)支持设立PE的行业协会

在国家相关部委和地方政府的大力支持下，作为我国首家PE协会――天津股权投资基金协会2007年9月成立，随后相继成立了北京股权投资基金协会、上海股权投资协会、湖南省股权投资协会等10家以上省级PE协会，为全国性的协会推出打下了坚实的基础。会长邵秉仁说：“在谈到筹备两年多的全国性的行业自律组织――中国股权投资基金协会将何时挂牌时，目前相关的协会筹备工作已基本就绪，有望20lO年年内挂牌”。当全国性的协会宣告成立，将实现中央与地方的顺利对接，甚至进行更一步延伸到地级或发达县级城市，形成全国性股权协会网络。

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概括而言，产业投资基金是指一种主要对未上市企业和公司直接提供资本支持，并从事资本经营与监督的集合投资制度，是通过发行基金受益券募集资金，交由专业人士组成的投资管理机构操作，基金资产分散投资于不同的实业项目，投资收益按资本分成的投融资方式。通常，基金发起人会联合主要投资者出资设立基金管理公司，由其担任基金管理人并管理和运用基金资产，同时选定一家商业银行作为基金托管人托管基金资产，投资收益按投资者的出资份额共享，投资风险由投资者共担。产业投资基金一般定位于高新技术产业，有效率的基础产业，如收费路桥建设、电力建设、城市公共设施建设等，以促进产业升级与结构高度化。产业投资基金在我国可以发挥作用的范围很广，凡是符合国家鼓励发展并具有较好回报的产业，均可以运用这种投融资方式。

根据有关研究，中国产业投资基金业的总体目标是成为一个具备一定规模的金融产业，其举足轻重的作用仅次于商业银行和保险公司。参照美国等发达国家金融业结构比重，中国产业投资基金的资产规模应占金融业资产规模的1％—3％。按中国现有金融资产规模约40万亿元匡算，产业投资基金规模应在4000亿元到8000亿元，最终达到占金融资产3％的目标。在影响上，产业投资基金的发展将改善我国企业的融资格局，加快金融市场的改革进程，促进国民经济的发展，提高资源配置的效率。

二、产业投资基金的发展环境

当前，中国正在经历一段高新技术、基础设施投资活跃的时期，投资主体既有政府，也有私营部门。一方面，是国内高新技术、基础设施投资需求显著增长，而政府面临财政压力和职能转变，需要减少债务，并将投资风险转移到私营部门；同时相对较高的估值推动更多的资产转手，进而促进了较快的资本投入。另一方面，在需求作用下，资金被吸引到国内高新技术，尤其是基础设施行业，基础设施资产已成为具有长期投资等级，富有吸引力的固定收益产品；而且在宏观经济向好的情况下，股本投资将产生较高的股息收益，能充分利用杠杆实现增长，并与通货膨胀挂钩。这些都为中国私募股本投资创造了极好的机会，也为中国产业投资基金发展提供了良好的环境。

从法律环境来看，经国务院批准，1995年9月中国人民银行公布了《设立境外中国产业投资基金管理办法》，该办法是至今中资机构在境外设立中国产业投资基金的主要依据。对在境内设立产业投资基金，国家发改委于2004年11月起草了《产业投资基金管理暂行办法》，虽然至今没有出台，但是有关内容已经在相关政府部门达成共识。而国内已成功设立的中瑞、中比等中外合资产业投资基金，均由国家发改委以特批的方式报国务院批准成立。

从市场环境来看，当前国内经济继续保持强劲增长，社会资金较为充裕，但投资渠道不畅，包括保险资金、社保资金在内的大资金集团，正积极寻找有稳定现金流回报而又能与其负债结构相匹配的项目投资。只要产业投资基金的回报和结构设计有足够的吸引力，就可以完成基金的募集。

三、产业投资基金的投融资特点

从国外发展经验来看，产业投资基金主要投资于基础设施行业，包括运输行业(如收费道路、机场、港口和部分铁路)、受监管的公用事业(如供电和天然气网络、供水和废水处理网络)、政府服务业(如学校和医院、卫星等部分国防项目)和其他(如输油管、液化石油气接收站和运输船、合同发电)等。该行业资产均属于社会基础设施，具有稳定、可预测和低风险的现金流，且独立于商业圈之外，通常与本地通货膨胀相关，有能力支撑高负债。

产业投资基金是一个值得中国企业探索的、比较适合大型建设项目的股本融资方式。对于项目主体而言，其通过产业投资基金融资，主要有五大特点：一是投资期限较长，一般为1015年；二是投资者一般不要求占控制地位，只要求参股；三是投资者到期后退出，发起人可拥有优先回购权；四是以财务投资者为主，很少参加经营管理(但会要求改善和强化公司治理)；五是投资者对投资回报要求不高。当然，由于股本投资者比债务融资者承担更多的风险，在收益获得次序上排在贷款之后，因此，产业投资基金的融资成本要高于银行贷款。

与传统的融资方式相比，产业投资基金融资特点如下：

四、产业投资基金的设立方案要点

目前，我国产业投资基金立法基本处于停滞状态，已设立的中瑞合作基金、中比直接股权投资基金、以及其他创业投资基金和房地产投资基金，均采取了迂回的方式，对不同的设立模式进行了探索。因此，如何在现有的法律框架下，对产业投资基金设立方案进行研究、设计，不仅直接关系基金本身能否成功募集和运作，而且对于中国整个产业投资基金业的发展具有积极意义。结合国内外实践，在中国设立产业投资基金需着重考虑以下几个方面：

1.基金组织形式：公司型还是契约型。公司型基金具有独立法人资格，治理规范，管理直接，透明度高等优点；但需承受双重税赋，不可在银行间债券市场发行基金单位，无法实现利润100％分红。契约型基金设立简单，便于运作，经批准可以在银行间债券市场发行基金单位，基金收入可以全部分配给基金份额持有人，基金本身无须缴纳所得税；但治理相对困难，对投资者的保护不如公司型基金。

2.基金注册地：境内还是境外。在境内注册基金，目前尚无有关的专项法规，无税收优惠政策，审批程序相对简单，投资者以境内保险公司和社保机构为主，期望回报率比债务融资略高；在境外注册基金，法律环境较完善成熟，可选择具有税收优惠的境外地点注册，但审批程序较复杂，投资者群体广，期望的回报率较高(一般在12％一16％)。

3.基金投资方向。首先需确定基金定位是稳定收益的基础设施投资基金，还是要求高回报的创业投资基金，并考查拟投资行业的监管要求；然后分析投资者对基金收益率及其分布特点的要求，选择投资成熟项目，还是在建项目；最后检查不同项目的现金流配合情况，确定具体的投资方向或项目。

4.基金规模与存续期。基金规模主要受拟投资项目预计的资金需求，监管机构对基金规模的要求和审批的难易程度，潜在投资者的资金供给规模影响。基金存续期主要受拟投资项目预计的资金需求期间，潜在投资者的资金供给要求，满足投资者一定的预期收益率影响。

5、基金到期后处理方式。基金到期后的主要处理方式包括续期，基金将所持有投资项目股权在市场上出售等。项目出售可由约定的投资者拥有优先购买权，出售价格可按项目账面净值、基金成立时的收购价格，或市场价格进行。

6.发起人认购比例。发起人需确定对基金希望保持的控制力，将基金预期收益率与其现有投资项目回报率进行比较，以及衡量自身的资金来源是否充分。在契约型基金中，由于发起人可通过控股基金管理公司来实现对基金运作的实际控制，因此其对基金的认购比例可以尽可能的低。

五、产业投资基金的治理

产业投资基金的治理包括以下几个层次：

1.基金公司或基金本身的治理。由于公司型基金和契约型基金的组织形式完全不同，二者本身的治理也大相径庭。公司型基金参照《公司法》、《产业投资基金管理暂行办法》设立，以基金章程为治理法则，其最高权利机构为股东会，常设机构为董事会，并由董事会负责制定基金投资原则与投资战略、审定基金管理公司提交的投资方案；同时设立投资委员会，由各股东按投资比例列席，审查基金管理公司提出的投资方案。契约型基金参照《信托法》、《证券投资基金法》设立，投资者通过基金份额持有人大会行使基金资产的所有权、收益权、委托权、监督权和处置权等，对大会审议的事项进行表决。

2.基金管理公司的治理。基金管理公司根据决策权、执行权和监督权相互分离、相互制衡的原则建立现代公司治理结构，以确保公司管理的科学性与规范化；公司董事会下设风险控制委员会，专职负责公司的风险控制，以保证基金资产的安全性；在控制风险的前提下，通过对投资项目的筛选、价值评估、投资决策和投资管理，在促进所投资产业发展的同时，谋求基金收益的最大化。基金管理公司的责、权和利应在基金公司或基金与其签订的委托管理协议中明确。

3.基金托管人的治理。基金托管人是依据基金运行中“管理与保管分开”的原则，对基金管理人进行监督和保管基金资产的架构，是基金持有人权益的代表。基金托管人的主要职责是保管基金资产，执行投资指令并办理资金往来，监督基金管理人的投资运作，复核、审查基金资产净值及基金财务报告。基金托管人的责、权和利应在基金公司或基金与其签订的托管协议中明确。

产业投资基金的治理结构具体如下：

参考文献：

［1］国家发展计划委员会.产业投资基金管理暂行办法，2004

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1.北京。2008年，为应对金融危机，解决创业期中小企业融资难问题，北京市发改委、市财政局以政府财政资金建立了北京市中小企业创业投资引导基金。所投项目大部分都是北京当地企业，项目涉及文化创意、电子信息、环保产业、生物医药等行业，据估算，所投资项目价值整体增长6-10倍。引导基金积极与京外国内优秀创业投资机构合作，引导京外资金投资于北京科技型、创新型创业期中小企业。与此同时，对投资行业进行政策引导，战略新兴产业、文化创意产业的项目上90%以上，种子期、初创期、早中期项目占总投资项目的80%以上，有利推动北京中小型科技型企业的发展。

2.上海。上海在政策层面和资金层面均给予创业投资大力支持。在政策上，上海早在1998年就颁布了支持创业投资发展的政策，如《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》等。上海创业投资引导基金是由上海市政府设立并按照市场化方式运作的政策性基金。该引导基金的管理体制是采取决策、评审和日常管理相分离，投资运作方式主要采用参股创投企业和跟进投资，同时根据实际需要，还可采用融资担保等其他方式。上海创业投资有限公司作为受托管理机构，负责引导基金日常投资运作，先后组建了20多家创业投资基金公司。

3.广东。广东是国内创业投资最为活跃、发展最为迅速的地区之一。广东在“十二五”规划中提出，省财政将集中投入220亿元支持战略性新兴产业发展，其中有20亿元用于省战略性新兴产业创业投资引导基金，以引导和支持社会资金进入创业投资领域。深圳市不仅拥有由深圳市政府出资设立的创业投资引导基金，总额30亿元，首期为10亿元。引导社会资本投向生物、互联网、新能源、新材料、新一代信息技术和文化创意等战略性新兴产业中的初创期、早中期创新型企业（项目），推动自主创新和科技成果转化，加快深圳国家创新型城市建设。该引导基金采取母基金方式运作，不直接从事创业投资业务。而且，在1999年，由深圳市国资委出资设立的深圳市创业投资集团有限公司，拥有4家中外合资基金管理公司和10家内资基金管理公司，管理着20个基金，总规模60亿元。定位于直接投资和基金投资相结合，以基金投资为主的发展战略。

4.浙江。2009年，浙江省就了《创业风险投资引导基金管理办法》，设立浙江省创业投资引导基金。浙江发展创投引导基金采取了财政单线管理制度，由省财政厅全资拥有，规模5亿元，以管理公司注册资本的形式逐年投入。主要投资方式也是阶段参股和跟进投资等方式，具体提出了跟进投资的资金比例不能够高于30%。重点支持的领域主要是符合该省的高新技术产业，更倾向于初创期、既有风险又具成长性的科技型、创新型的中小企业。通过两级杠杆作用，省引导基金的投资扩大效应近30倍。

5.江苏。早在2006年，江苏就设立了苏州工业园区创业投资引导基金，使得该基金成为国内最早成立的政府引导基金。2010年底，江苏设立江苏省新兴产业创业投资引导基金，再次发挥创业引导基金的作用，首期出资10亿元，主要通过与市县引导基金合作、阶段参股、跟进投资、投资保障和风险补助等方式运作。专门投向江苏省境内的新能源、新材料、生物技术与新医药、节能环保、软件和服务外包、物联网和新一代信息技术等新兴产业。

二、对辽宁省创业投资引导基金发展的启示

对处在转型关键期的辽宁省来说，目前已经进入到必须依靠创新驱动发展的新的历史时期。推动结构调整和产业升级，需要创业投资的助力和催化。辽宁省应改变之前的政府补贴等投入方式，更好发挥财政资金支持产业发展，进而带动各方资金用于创业投资，更多地通过市场的内生需求改善和创新资源配置，支持战略性新兴产业和高技术产业处于成长期的创新型中小企业发展，这对激励创新创业、扩大社会就业、促进创新型经济加快成长，具有重要意义。辽宁省创投引导基金如不尽早启动，将会面临以下几个方面的困境：一是随着各地引导基金的加速成立，辽宁省的引导基金如果不尽快启动，可能会面临在辽落户的投资企业或者团队质量不高的困境。因为目前各省的引导基金都在争取优质的创投企业，而且一般的引导基金在与创投企业合作的过程中，都会要求管理团队及基金均在当地落户。二是减少争取国家各方面的基金合作的机会。国家的产业基金和政策性引导基金一般都要与地方的引导基金共同合作，而辽宁省因为没有此平台，不能与国家的这些扶持基金进行有效对接，也限制了增加辽宁省扶持的资金来源和额度，影响整体发展。三是对全省的区域创新均衡发展产生负面影响。

一些省内发达地区目前已经成立市级引导基金，但市级的引导基金存在明显的局限性，仅对本市的创业投资企业关注度高。而不能从全局的高度实现全省在创业投资项目上的资金配置，使得强者越强，弱者无人理的局面，影响欠发达地区的发展。四是大大降低实体经济转型效率和增加发展壮大所需时间。在转变投资拉动为主的经济结构调整的大环境下，如借助引导基金、吸引民间资本投入实业经济，不仅可以为企业提供相应的发展资金，还可以由投资企业帮助实体经济改善企业管理能力，增加企业的竞争力等方面提供相应建议和指导。