失业保险法律法规范文

导语：如何才能写好一篇失业保险法律法规，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】社会保障 医疗保障 失业保障

一、美国完善的社会保障体系

（一）医疗保障制度

美国没有覆盖全民的医疗保障项目，医疗保障主要包括两大类：一是国家健康保险，主要由政府资助承办；二是私人健康保险，主要由私人或社会组织承办，可分为非营利性和营利性两种。美国实施了范围有限的社会医疗保险制度和针对穷人的医疗救助制度，体现了效率前提下的兼顾公平。

（二）养老保险制度

美国的养老保障体系是一个包括政府、企业和个人参加的复合体系。美国的退休养老保障体系基本上由三个部分收入组成，即以社会保障税为基础的公共养老保障收入、企业养老保障收入和以个人退休账户为基础的个人储蓄的退休收入。政府社会保障制度只保障基本生活条件。因此，私人养老金计划成为美国普通百姓非常重要的退休收入来源.社会保险制度和私有退休金制度都不能单独提供足够的退休收入，这两个制度相辅相成，相互弥补。

（三）失业、工伤和住房保障制度

美国政府为了建立更为完善的失业保险制度，针对一些特殊的人群和特殊行业分别制定了有针对性的失业保险方案。而美国的工伤保险，以补偿不究过失原则、个人不缴费用原则及保障与赔偿相结合原则最为明显。美国的住房保障则是法制化和多元化的。

二、中国目前社会保障制度存在的问题

（一）社会保障的相关法制不够健全

社会保障制度自改革以来，虽然国家和各级政府都先后出台了一些有关社会保障的法律法规，但是迄今为止国家还没有一部统一的社会保障法，由各部门制定相应的部门规章。只是出台了较为规范的社会保险法，但这远远不能涵盖社会保障制度的方方面面，我国目前迫切需要国务院等相关部门，能尽早出台规范的社会保障法以落实社会保障工作使人民的生活得到保障。

（二）预算不足，资金使用效率不高

目前中国的社会保障资金筹集还不规范，缺乏相应的法律保障同时国家给予社会保障的预算资金严重不足，而且各地区的分配不均衡。现行社会保障资金在筹集上主要由各行业、各部门、各地区自行制定具体的筹资办法与比例。因此，有必要用新的筹资方式来代替原先相对分散的投资方式，以适应经济社会发展和社会保障制度改革的需要。不仅如此，到目前为止我们还没有形成有效的资金管理机制。仍有很大一部分的社会保障基金游离于国家财政之外，得不到充分有效的利用，这样便使资金的使用效率不高。

（三）覆盖面窄，内容不健全

虽然国务院于2009年9月颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，这标志着我们的社会保障体制已在制度上实现了全民覆盖。但是在实际生活中，社保要实现全民覆盖还有很长的路要走。譬如社会保险，区县以下的乡镇企业、集体企业、私营企业职工和个体企业的社会保险就还都很不健全。同时我国的社会保障主要注重医疗保险，缺乏对失业保险、住房保险等的关注。

三、对我国现行社会保障制度的建议

（一）实现社会保障制度的法制化，建立相应完备的法律制度

美国社会保障法的实施和修改都有其相应的法律依据。而中国目前的社会保障立法存在着以下一些问题：一是法律、法规偏少；二是有关福利问题与其他社会政策混在一起；三是现行有关法规政策在社会福利事务的管理、监督等方面存在着模糊性等等。因此，目前我们急需完善社会保障方面的法律法规，这是推动我们社会保障事业向前发展的关键。首先就是要加快社会保障的立法，国务院等相关部门要尽早出台法律法规，以改善社会保障的法律不健全局面，做到有法可依。

（二）加快失业保障制度的建立与完善

美国建立失业保险在失业保障方面的成功之处对于我们解决失业保险中存在的问题、进一步完善我国失业保障制度有着积极意义。首先，要加强失业保险的法制建设。我国家要尽快制定和通过《失业保险法》及其配套法律，明确有关法律责任和处罚条款。同时，要完善失业保险金支付制度。从美国的经验看，失业保险在经济危机时延长给付时间，以帮助大批被动失业人员渡过难关，减轻经济危机对宏观经济和职工生活的冲击。我国也应当借鉴这一做法，在全国或部分地区经济出现危机，特别是高失业率的情况下，应延长失业金的给付时间，维护失业职工的基本生活，缺口资金由各级财政承担。

（三）结合中国国情改革社会保障制度

目前我国人口老龄化程度正在加剧，养老保险基金负担不断加大，而我国所实行的企业改制提前退休、计划生育政策和养老保险扩大惠及人群等多项措施交错影响，并指向我国社保制度的健全及社保基金的运作。在改革开放之前很多人没有储蓄养老金的习惯，认为养儿防老是最好的选择。但随着计划生育政策的落实，当代劳动力主体所要承担的来自上一辈的压力明显加大。可见，社保制度的建立健全应以提高人民生活满意度和工作积极性为改革方向。所以我国要结合本国国情和社会的发展改革社会保障制度。

（四）完善医疗保障体系和养老保险制度

对于医疗保险体系，首先，要建立一个政府主导的社会保险型医疗保障体系；其次，要建设一个多样化、分层次、网络化的医疗服务体系。再次，要加强政府对弱势群体的医疗扶持。同时还要加大对不发达地区的医疗保障资金的转移支付，使各地区的医疗保障资金能实现纵向与横向的均衡，在此资金的运作期间也要做好监督以提高资金的使用效率。

而对于养老保险制度，美国的三大养老金体系是分别由政府、雇主和个人作为行为主体实施的。这种制度暗含着，包括养老在内地社会保障不是政府保障，不能由政府包揽一切，而是政府、雇主和个人的共同责任。较之于美国的养老金制度，中国的养金制度明显缺乏层次。因此，我国应通过有效的制度设计，鼓励建立由不同行为主体组织实施的多层次养老金体系

参考文献：

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1《社会保险法》关于农民工社会保险的主要突破

1．1将农民工纳入城镇职工社会保险的范畴《社会保险法》确立了我国社会保险体系的基本框架。国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度。其中，养老保险包括城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险;医疗保险包括城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险。《社会保险法》将我国境内所有用人单位和个人都纳入了社会保险制度的覆盖范围，规定用人单位及其职工应当参加城镇职工社会保险［4］。并在第九十五条特别强调，进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。这就为农民工参加城镇职工社会保险提供法律依据，将农民工纳入城镇职工社会保险的范畴，促使农民工享有与城镇职工一样平等的社会保险权益。《社会保险法》颁布后，上海市随即制定了农民工参加城镇职工社会保险的具体措施，《上海市人民政府关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险有关问题的通知》等一系列文件，明确规定与本市用人单位建立劳动关系的外来从业人员，应当参加本市城镇职工社会保险。为了保障农民工的社会保险权益，同时又不大幅增加企业负担，上海市对于农民工参加城镇职工社会保险是采取5年的过渡性办法。即对于外省市非城镇户籍的农民工，先参加基本养老保险、基本医疗保险和工伤保险3个险种;在缴费基数上，先设定为上海市社会平均工资的40%，每年增加5个百分点;在缴费比例上，目前用人单位为28．5%(其中，基本养老保险为22%，基本医疗保险为6%，工伤保险为0．5%)，个人为9%(其中，基本养老保险为8%，基本医疗保险为1%)［5－7］。通过这样的过渡性办法，上海市已取消原来专门针对农民工的综合保险制度，将农民工纳入到城镇职工社会保险的范畴，从而为有效保障农民工的社会保险权益奠定了基础。

1．2建立社会保险跨地区转移的操作制度对于流动就业群体而言，在不同地区参保缴费，或者间断性就业在多个时段参保缴费，基本养老保险、基本医疗保险、失业保险的转移接续不畅，不同地区、不同时段的缴费年限不能累计计算，降低了劳动者参保缴费的积极性。据深圳市社保部门统计，2009年深圳共有580多万人参加基本养老保险，退保人数100万人次［8］。一些农民工的退保现象，实际上是放弃或终止了原已缴费获得的社会保险权益。而社会保险转移接续困难是造成劳动者尤其是农民工参保积极性不高的主要原因。2009年，人力资源和社会保障部、财政部为保证参保人员跨省、自治区、直辖市流动并在城镇就业时基本养老保险关系的顺畅转移接续，颁布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，对基金转移、待遇领取地、基本养老保险关系转移接续等都作出了具体的规定［9］。《社会保险法》第19条、第32条、第52条进一步明确规定，个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系、基本医疗保险关系、失业保险关系随本人转移，缴费年限累计计算［4］。这就以国家立法形式，将社会保险的转移接续政策上升为法律，破除了以往基本养老保险、基本医疗保险、失业保险不能随被保险人移转而难以发挥作用的尴尬现象，也必将大量减少农民工因难以接续而退保的现象，从而真正实现了参保人员“不论你在哪里干，社会保险接着算”，解决了参保人员因就业地的变换和间断性就业而丧失社会保险权益的问题，从根本上维护了参保人员特别是农民工的切身利益。

1．3确立农民工社会保险权益实现的保障措施在过去20多年的社会保险制度实施过程中，经常出现社会保险费征缴困难。有一些企业是因为经营困难、濒临破产等客观原因，确实没有能力缴纳，但也有一些是因为社会保险意识淡漠，有意规避或者逃避缴纳社会保险费。如果在社会保险费缴纳上没有强制手段，社会保险这一强制实施的制度就难以持续发展下去，劳动者的权益就难以得到真正的保障。《社会保险法》第六十三条规定了用人单位未按时足额缴纳社会保险费、用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费、用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的情况下，可以采取责令限期缴纳或者补足、申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定、申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产等强制措施［4］。对于农民工群体来说，流动性比较大，用人单位拒不为其缴纳社会保险费的现象更为普遍。新法强化了用人单位缴纳职工社会保险费的义务，并规定了对用人单位不缴纳社会保险费可以采取的强制措施，从而确保农民工社会保险权益的真正实现。另外，实践中常常出现用人单位未给职工缴纳工伤保险费，发生工伤事故，用人单位以种种理由不给职工出钱看病，致使职工贻误治疗的情况。《社会保险法》第四十一条、第四十二条规定了工伤保险基金先行支付的做法。即当职工发生工伤事故而企业未缴纳社会保险费的情况，由用人单位支付工伤保险待遇;用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付，并由用人单位偿还。当职工发生工伤费用，应当由第三人支付的，第三人不支付或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付，并有权向第三人追偿［4］。由于农民工主要从事苦脏累险的工作，工伤事故发生率比较高，工伤保险基金先行支付的规定也很好地保障了农民工的权益。

2切实保障农民工社会保险权益的对策建议

2．1大力宣传《社会保险法》，提高企业的社会责任意识和农民工的权益意识《社会保险法》从立法层面上对各项社会保险作出了全面的制度安排和规范，必将对构建社会主义和谐社会发挥重要的推动作用。要通过媒体、宣传画、宣传册、宣传片、宣传栏、标语横幅、讲座、会议等多种方式，大力宣传《社会保险法》，尤其是《社会保险法》颁布实施的重大意义、立法宗旨和基本原则，各项社会保险制度的基本内容、主要亮点、劳动者和用人单位社会保险的权利义务等内容。员工利益是企业社会责任中最直接和最主要的内容，企业在赚取利润的同时，应承担起在劳动时间、最低工资、社会福利及社会保险等方面保障员工权益的相关责任［10］。然而，一些企业主动承担社会保险责任的意识不强，有意回避或模糊社会保险责任;一些农民工对社会保险的重要性认识不足，参保意识不强。可见，在《社会保险法》宣传过程中，要强化企业的社会责任意识，使企业充分认识到更好地承担起对员工的责任，有利于树立良好的社会形象，有利于企业追求利润最大化，进而让企业主动、积极、合理地承担起社会保险责任。同时，通过《社会保险法》的宣传，尽快消除农民工以往因制度缺陷产生的误会，转变观念，安心、放心地参加社会保险，不但让农民工明白参加社会保险是企业和劳动者的法定义务，而且更应让其知晓社会保险的重要性和自身的社会保险权益。

2．2对农民工社会保险进行政府补贴，尽可能减少企业的用工成本长期以来，农民工作为城镇职工的重要组成部分，由于不能参加社会保险或者能参加但保障水平偏低等原因，其社会保险问题一直是社会各界关注的焦点之一。《社会保险法》的颁布实施，将农民工纳入城镇职工社会保险的范畴，使农民工和城镇职工一样参加社会保险和享受社会保险待遇。这就意味着招用农民工的企业，对于农民工要按照城镇职工的标准缴纳社会保险费，其用工成本将明显上升。政府在社会保险中事实上承担着财政支持、行政监督和公共服务3种主要责任。其中，政府的财政责任又包括2个方面:一是作为雇主为其工作人员参加社会保险承担缴费义务;二是作为政府采取补贴社会保险支出或者分担社会保险缴费，以及提供管理及运行经费等方式来承担公共财政惠及全民的责任［11］。在农民工社会保险的实施过程中，政府也是重要的责任主体，要明确其在农民工社会保险中的责任。笔者建议，要考虑到农民工群体的特殊性，协调好政府、企业和农民工个人在社会保险中的义务关系;可以参照新型农村社会保险制度中的政府补贴措施，来对农民工的社会保险进行一定程度的政府补贴，如可以由政府来承担一部分缴费费率，从而降低企业应负担的缴费费率，来减轻企业的用工成本。

2．3加快《社会保险法》配套法规建设，增强农民工社会保险的可操作性《社会保险法》是确立社会保险基本制度框架的法律，但一些具体制度和实施办法还需要制定配套法规政策来落实。人力资源和社会保障部已制定、修订《实施＜中华人民共和国社会保险法＞若干规定》等6个配套规章，并下发基本医疗保险、失业保险等方面的3个规范性文件。然而，还需要出台一些更为具体的配套规章和文件，来增强农民工社会保险的可操作性。如《社会保险法》规定了涉及累计缴费年限的养老、医疗、失业三险关系均可随本人转移的接续制度，使社会保险关系在城乡之间、地区之间、人群之间可实现有效的转移接续。但对于如何进行转移的具体条件和措施，还有待于出台相关的配套规章和文件。各地区在严格执行《社会保险法》及其配套规章有关规定的同时，要密切关注施行过程中的新情况、新问题，及时研究处理;根据《社会保险法》的实现目的和要求，抓紧开展地方相关法规、规章和规范性文件的制定、修订工作，将地方社会保险法律规范与《社会保险法》的目标统一起来，推动《社会保险法》的细化和落实，逐步形成以《社会保险法》为基础、以相关行政法规和部门规章以及地方性法规、政府规章相配套的社会保险法律法规体系。配套法规的建设一定要科学合理，既要考虑到各统筹地区社会保险法律规范的相互衔接，也要注意不同社会保险类型之间的相互转换，从而在制度上确保广大农民工社会保险权益的实现。

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一、失业保险制度瞄准度的制约因素

（一）覆盖对象界定模糊

失业保险制度覆盖对象，在立法上存在界定模糊的问题。2011年7月开始施行的《社会保险法》第44条规定“职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费”，但是其中“职工”一词的涵义比较模糊。因此，各省市的失业保险条例对参保人的规定不完全一致。比如：北京市的失业保险条例将参保对象限定在为企事业单位的职工；上海市的失业保险条例将参保对象限定为机关、事业、企业、社会团体以及其他单位职工；深圳市的失业保险条例对参保对象的规定比北京、上海的要细一点，增加了“个体经济组织”。但是，这三个市的失业保险条例都没有明确无就业单位的个人怎样参保的问题。其他省市的失业保险条例对于参保对象的规定也存在不统一的问题，有的覆盖对象包括机关单位，如山东省、广东省、江苏省等；有的覆盖对象不包括机关单位，如浙江省、四川省、湖南省等；有的规定农民工按照城镇职工的标准进行个人缴费，如湖北省、沈阳市等；有的规定农民工个人不用缴费，如新疆、哈尔滨市等。国际劳工组织大会制定的《社会保障最低标准公约》规定，失业保险覆盖范围在全体雇员中不低于50%。按1988年《促进就业和失业保护公约》规定，失业保险对象为能够工作、可以工作，并且确实在寻找工作而不能得到适当职业，致使没有工资收入的人；受保护的人员应由按规定的各类雇员组成，人数不少于全体雇员（包括公务人员和学徒工）的85%。根据各市统计局公布的数据计算（年末失业保险参保人数与年末从业人员的比值），2012年北京市雇员参保率为82.4%，上海市为54.7%，深圳市为44.5%，这与国际公约的要求还存在很大的差距。我国的失业保险制度不是一种强制性的法规，而强制性是缴费型社会保险的一个重要性质。没有足够的强制性，失业保险必然存在逆向选择问题。企业对于非固定雇工，为了节约成本，能不缴就不缴。流动人口由于法律意识淡薄或者觉得保险金带不走，往往不会主动去参保缴费。结果在失业保险实际覆盖对象上，最需要失业保险的经常变动工作的流动人口而未参加失业保险，得不得失业保险的保护；而工作稳定、基本不会出现失业问题的企事业单位职工，却全部成为了参保对象。

（二）统计方法不一致

对于失业保险的覆盖程度，统计方法有2种：一种是直接通过绝对数反映，即参加失业保险的人数；另一种通过覆盖率进行反映，即参加失业保险的人数占就业人员总数的百分比。这两种统计方法实际反映的结果是不一致的。参加失业保险的人数，反映的是某一时点上所有缴纳了失业保险费的人数。根据社会保险法的要求，我国大部分企事业单位职工都应该参加失业保险。根据国家统计局公布的统计数据，2012年我国经济活动人口（指在16周岁及以上，有劳动能力，参加或要求参加社会经济活动的人口，包括就业人员和失业人员）有78579万人，参加失业保险的人数有14317.1万人，占经济活动人口的18.2%；失业人员有922万人。2012年，外出农民工16336万人，城镇中就业人员有30687万人（不包括城镇中个体户）。据此分析，即使14317.1万人全是城镇职工，也仅有46.7%的职工参加了失业保险。根据统计方法，失业保险覆盖率与2个因素有关：一是参加失业保险的人数，二是就业人数。对于就业人员总数的统计，国内外又有差异。在大多数欧洲中等收入国家，失业保障制度是覆盖到了大部分的就业群体，而在亚洲和拉美国家，自雇与非正规部门的就业比例较高，很多人不在现行的失业保险制度的覆盖范围内［3］。我国政府统计部门统计的失业保险覆盖率，是指参加失业保险人数占城镇从业人员的比例。考察失业保险瞄准度，不能忽略的另一种参照是失业受益率。失业受益率是指失业金领取人数占全国失业人数的百分比。失业受益率被认为是衡量一国失业保险制度瞄准率和覆盖率的一个主要标尺。对失业人数的统计是反映失业保险效用的关键。国际劳工组织将失业者界定为：在参照期内无工作，但目前能够工作并在寻找工作的某一特定年龄（通常是16岁）基点之上的所有人员。世界各国对失业人数的统计口径存在较大的差异，但基本上是将年龄超过15岁或者16岁的非军人，在一定时期内无工作但能够工作并在寻找工作的一定范围内的经济活动人口或者劳动力人口作为失业人口。我国仅以城镇失业人口作为统计对象，且以在城镇劳动部门登记的失业人数为统计指标，这无疑会导致失业保险金享受率的偏差。比如2007年我国的登记失业人数是830万人，而调查失业人数却有1655万人。

（三）统筹与管理的层级局限

我国的失业保险目前停留在市级统筹阶段，这为失业保险制度瞄准对象的管理提出了难题。市级统筹的前提决定了各省市之间很难统一参保范围和参保对象。各省市按照本地区的经济、人口情况制定失业保险条例，按照本地区的失业保险规定来推进各类用人单位及其职工特别是非公经济组织和农民工参加失业保险，而不同地区的参保条件和标准有差别。失业保险金征收后集中到地级市，由地级以上城市统一调度。各省市自治区失业保险发展水平和失业状况不平衡，但是，各省市的失业保险基金都存在着大量的结余，而领取失业保险金的只是失业人员中的一小部分，大量的失业人员并没有享受到失业保险［4］。社会化管理与服务程度低是制约失业保险瞄准度的一个重要因素。当前我国社会保险信息化管理水平有了很大的发展，各地区的有关数据采集、统计、管理、查询等都逐步实现计算机网络化。但是这种信息化管理主要还是局限于地方的局域网，跨省市的联网、信息交换、业务经办等还很难做到。失业保险缴费累积计算、失业保险异地转移等业务的开展还需要克服许多难题。异地不能转移的直接结果，就是流动人口“只参保不享受、多次参保难于享受”。

二、提高失业保险瞄准度的政策建议

某种社会保障项目建设的成功与否，要看其对目标人群覆盖程度的高低。作为由政府组织的社会保障制度，应该是广覆盖或至少是容易实现广覆盖的制度。社会保障制度的瞄准度水平关系到目标人群的生活稳定和对社会制度的信心，是实现社会公平和社会稳定的需要。通过以上分析，笔者认为有必要从以下3个方面提高失业保险制度的瞄准度。

（一）完善有关法律法规

2011年7月开始实施的《社会保险法》将失业保险覆盖范围扩大到各类单位就业的职工，但是针对覆盖对象的规定还不够明确。法律应该更明确地规定失业保险的覆盖对象，不宜把细化覆盖对象的任务交给地方政府。全国对失业保险参保对象的规定标准一致，有益于各地失业保险记录的转移衔接，有益于失业保险制度真正瞄准目标人群。

（二）统计标准与国际接轨

对于就业人数、失业人数、失业率、领取失业保险金人数的统计，我国的统计模式部分沿用了计划经济时期的核算方法，已经不能适应经济社会发展需要。根据国际劳工组织的统计，在非洲、亚洲和拉丁美洲，只有少数的就业人员是“雇员”（这里使用国际通用的定义，等同于我国的“职工”），未被社会保障覆盖的人口通常在非正规部门，而不是在正规部门工作。在非正规部门工作的只是占到制度覆盖的一小部分，而越来越多的临时工、家庭劳动者、自谋职业者等非正规就业群体将是未来的就业主力。我国的失业保险制度对这部分人的瞄准度不高，统计方法上忽视了在城市间、城乡间和固定职业之间的流动人口。这些人失业不被统计在失业人口数据内，因此官方统计的失业率总是比研究机构统计的失业率少五六个百分点。

（三）管理一致，有缴无类

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关键词：社会保险基金 预算 公共财政

一、社会保险基金预算相关概念

社会保险基金预算指的是国家依照有关法律法规、通过行政手段筹集到的社会保险资金收入来安排支出的一种特定预算，它是由政府相关部门编制的用来反映社会保险基金的收支规模、结构分布和盈亏状况的预算，是社会保障预算的重要组成部分，也是建立社会保障预算的基础。

社会保险基金预算坚持以科学发展观为指导，通过对社会保险基金筹集和使用实行预算管理，增强政府的宏观调控能力，使我国的社会保险基金的管理和监督得到强化，社会保险基金的安全性、完整性得到提升，社会保险基金的效益得到提高，保证我国的社会保险制度得到可持续发展。

二、社会保险基金预算管理存在的问题

（一）社会保险基金预算编制缺乏科学性、合理性

社会保险基金预算编报的科学性、合理性有待增强，在编制社会保险基金收入预算草案时，充分考虑地区上年度基金预算的执行情况、本年度的经济、社会发展计划和社会保险事业发展的规划、以及财政补助水平等因素。编制社会保险基金支出预算草案时，按照规定的支出范围、项目和标准进行测算，考虑近年基金支出变化趋势，综合分析人员、政策等影响支出变动因素，严格执行各项社会保险待遇规定，确保各项社会保险待遇政策落实，不得随意提高支付标准、扩大支出范围。而在我国，部分地区社会保险基金收入预算偏低，支出预算偏高，社会保险基金支出增幅远高于收入增幅，一定程度上削弱了社会保险基金预算的计划性和约束力。

社会保险基金预算编报时间应再提前，财政部数据显示，各地社会保险基金预算上报时间与2010年比较提前了3个月，全国社会保险基金预算上报国务院时间提前了5个月。虽然相比以前，大幅提前了编报时间，但仍需为了做好社会保险基金预算编制工作而不断努力，适当提前编报时间。

（二）社会保险基金预算相关法律法规体系不健全

在美国，要依据1921年预算与会计法、混合预算调节法等20多部法律来编制社会保险基金预算；在日本，为了确保预算编制的严肃性，做到各项社会保险制度的实行有法可依，他们也制定了许多相关的社会保险制度法律法规。而在我国，现有的关于社会保险基金预算的制度多以“条例”、“决定”、“暂行规定”、“办法”、“意见”等文件形式出现，立法层次低，权威性不够，而且分布零散混乱，存在立法空白。[1]社会保险法最近才正式出台，社会救助法与社会福利法尚未列入立法议程，以社会保险法、社会福利法、社会救助法等为框架的社会保障法律体系至今还未得以确立。社会保险法对试行的社会保险基金预算编制和执行还缺乏应有的法律约束力，各类相关法与法规之间缺乏照应和关联，立法层次不高，法律体系不健全，缺乏统一的政策指导和法律、制度规定，必然使得社会保险基金预算管理的法律效力大打折扣。

（三）社会保险基金预算管理缺乏科学性、规范性

我国社会保险制度有着特殊性。从基金统筹层次看，基本养老保险有超过半数省实现了省级统筹，基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险有部分地区实行市地级统筹，多数实行县级统筹。目前我国的城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等主要社会保险品种的统筹层次偏低，而社会保险基金又是按照统筹地区来实施管理，这种管理是分散状态下监管，常常出现地方利益至上的情况，导致非法挪用、挤占保险金等违法犯罪的行为。而社会保险统筹层次低导致了社会保险基金预算的科学性和规范性的降低。

（四）社会保险基金预算的执行和监管力度不够

社会保险基金预算一旦通过公布后，要把计划目标变成现实，必须做好预算的执行工作。社会保险基金预算的监管的工作具有复杂性和严谨性的特点，要确保我国社会保险基金管理的安全运作，单靠杜会保险管理机构自身的力量是不够的，其他机构也应对社会保险基金预算的监管工作负责，诸如国家行政监管机构或者那些专职监督部门，尤其是财政和劳动保障监管部门要对基金收支情况和预算执行情况进行定期或不定期的了解、监督和检查，并把掌握的情况向同级政府做出报告，为政府进行宏观调控提供依据，使基金收支平衡并确保其安全完整。而我国在进行社会保险基金预算的执行和监管工作时，明显力度不够，出现一些不按预算行事的情况，导致基金收支不平衡。

三、解决社会保险基金预算管理问题的对策

（一）提高社会保险基金预算的编制水平

社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法规建立，反映各项社会保险基金收支的年度计划，体现了社会保险事业发展的规模和方向。而完善社会保险基金预算的编制与管理，有利于全面掌握基金收支运行情况，增强社会保险管理的科学性和规范性，对于完善包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本运营预算和和社会保障预算在内的政府预算体系具有重要意义。[2]因此，针对我国社会保险基金预算编制存在的问题，我们不能回避，要积极应对，找出解决对策。在综合考虑上年度基金预算执行情况，本年度国民经济和社会发展规划等因素的基础上，对预算的编制项目分别进行测算，提高预算编制的准确性。

（二）完善我国社会保险基金预算的相关法律法规体系

社会保障立法滞后必然导致社会保障资金管理的立法滞后，虽然我国已出台社会保险法，但社会保障法律体系还不健全，应该加快社会救助法、社会福利法等的出台，完善社会保障法体系，给社会保险基金预算的管理提供良好的法律平台。[3]同时，更应提高社会保险基金预算的立法层次，尽快制定社会保险预算条例，修改预算法，增加有关社会保险预算的条款，明确规定社会保险基金预算有关内容和编制程序，使社会保险基金预算的编制、执行等有法可依，实现规范管理。

（三）提高社会保险统筹层次

社会保险具有互济功能，在各险种之间、各地区之间，应该相互支持，风险共担，2010年试编社会保险基金预算以来，由统筹级次的地方政府批准，财政部只有建议权而没有决定权的情况，不符合我国预算的编制原则。因此，要改变这种情况，应按社会保险法的规定，尽快提高社会保险统筹层次。基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他几项社会保险基金也逐步实现省级统筹，从提高基金的统筹层次方面提高基金预算的科学性和规范性。[4]

（四）强化对社会保险基金预算的执行和监管

做好社会保险基金预算的执行工作，要求各级社会保险的经办机构和人员定期对预算执行情况进行分析和检查，及时向有关部门报告执行情况和问题，发现问题要及时研究对策和措施。上级社会保险管理和经办机构、财政部门、审计部门都应对相关的社会保险管理和经办机构的基金收支结存情况进行监督检查，发现违反法律法规的行为，应当依法处理，并公开处理结果，提高监督检查的公开性和透明度，使基金预算管理更加规范和透明。

2010年《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发[2010]2号）正式颁布实施起，我国在全国范围内建立了社会保险基金预算制度。虽然这一制度还不成熟，存在一些问题，但这是社会保险领域的重大制度建设，是社会保险事业发展的必然要求，是加强社会保险基金管理的重大举措，是实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益的客观需要。加强社会保险基金预算的管理，对进一步规范政府行政行为，提高行政效率，推进基金管理公开透明，促进社会保险事业的健康稳定发展具有重要意义。所以，针对社会保险基金预算管理存在的问题，我们要迎难而上，积极寻求解决对策，力求通过一系列措施，有效提高社会保险基金规范化管理水平。

参考文献：

[1]财政部财政科学研究所. 完善社会保险基金预算的法律问题研究[J]. 研究报告.2011（5）

[2]徐畅. 社会保险基金预算不得随意调整[N]. 中国证券报，2010—01—07A06

[3]海涛. 社会保险基金预算制度迎来元年[N].中国财经报，2010—01—26002

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一、目标任务

城镇职工社会“五险”新增参保28000人，其中：企业职工养老保险新增7400人、城镇职工医疗保险新增5700人、失业保险新增4000人、工伤保险新增7500人、生育保险新增3400人。

二、扩面对象和重点

（一）扩面对象。各类企业及其职工、机关事业单位及其聘用人员、民办非企业单位和社会组织及其从业人员、个体工商户及其雇工、灵活就业人员等。

（二）扩面重点。参保险种不全和未全员参保的企业、未参保的列统企业和开发区企业、机关事业单位和社会组织及其职工、建筑企业。

（三）断保人员续保。开展断保3年以上失业人员、灵活就业人员续保工作。

三、工作步骤

（一）制定方案阶段（3月1日至3月10日）。

1、建立工作组织。成立区社会保险扩面领导小组，负责组织、指导、推进社会保险扩面工作，组长等。领导小组下设办公室，负责统筹协调社会保险扩面工作。办公室设在区劳动保险处，邢滨任主任。人社局相关部门、乡镇（街道）人社所和社区工作站参加社会保险扩面工作。

2、梳理扩面对象。已参保企业由劳动保险处梳理；未参保企业中建筑企业由监察大队梳理，其它企业由由劳动保险处梳理；断保人员由劳动保险处梳理。

3、准备相关资料。《社会保险法》、社会保险政策等宣传材料由人社局准备，参保办理流程、调查表格、参保通知等由劳动保险处准备。

4、分解目标任务。领导小组分组、目标任务分解、调查摸底工作分解由劳动保险处负责，断保人员分解到乡镇（街道）人社所、社区工作站。

（二）调查摸底阶段（3月11日至3月31日）

1、调查已参保企业险种不全、未全员参保情况，调查开发区企业参保情况，由劳动保险处负责。

2、调查建筑企业参保情况（重点工伤保险），由劳动监察大队负责。

3、调查商贸、餐饮、宾馆、保安公司、美容美发、物业管理等服务行业参保情况，由就业处负责，并组织街道人社所和社区工作站共同实施。

4、调查机关事业单位、社会组织参保情况（改制医院、民办学校、会计和律师事务所等），由医疗保险处负责。

（三）参保办理阶段（4月1日至6月30日）。

1、宣传。全面宣传《社会保险法》等劳动保障法律法规，跟踪服务，促进企业参保。

2、培训。举办企业《社会保险法》、《工伤保险条例》等劳动保障法律法规培训班。

3、征缴。对五险参保不全企业，以征缴计划方式直接征缴。

4、稽核。对参保企业开展社会保险稽核，重点稽核是否全员参保。

5、书面审查。对各类用人单位2010年劳动用工整体情况进行书面审查，全面掌握用人单位的劳动合同签订、参加社会保险、社会保险费申报及缴费基数、最低工资标准的执行、加班加点工资支付、带新年休假的执行等情况，依法促进劳动关系和谐稳定发展。

6、续保。以公告形式开展断保续保工作，同时以乡镇（街道）为单位进行续保工作，作为其五险参保任务。

（四）依法推进阶段（7月1日至9月30日）。对未按规定时间办理参保登记用人单位，以劳动监察形式依法督促其参保。

四、工作要求

1、高度重视，确保实效。开展社会保险扩面是贯彻落实《社会保险法》，完成市政府、区政府目标任务的重要措施，也是全局全年一项重点工作，相关单位、责任人要高度重视，想办法，克难题，积极、有序落实相关安排，保证社会保险扩面工作取得实效。

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[关键词]电力企业 社会保险 存在问题 解决方法

中图分类号：F407.61 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）21-0105-01

前言

随着社会主义市场经济的发展，电力企业之间的竞争日益激烈，企业之间的竞争归根到底是企业人才的竞争。然而随着社会主义市场经济的发展，电力企业社会保险工作暴露出来的缺陷也越来越明显，因此，其相关改进工作刻不容缓。

一、电力企业社会保险工作的内函及现实意义

1、 电力企业社会保险工作的内涵

电力企业社会保险是指由国家强制建立并组织实施的，通过劳资双方共同缴费参与，保障员工在年老、疾病、工伤、失业、生育时获得必要生活保障的一种制度架构与运行机制。社会保险始终坚持“以人为本”与“预防为主”的原则，具有强制性、互济性和非营利性的特点。

2、 电力企业社会保险工作的现实意义

电力企业社会保险是社会保障的一项重要的基础性工作，具有保障社会保险事业安全运行、缓解就业压力、促进社会公平正义、维护劳动者的切身利益的作用。除此之外，电力企业社会保险还具有现实意义。

（1）有助于避免高素质人才外流

电力企业生产力的高低完全取决于员工素质的高与低，这里所说的员工并不是指投身一线的员工，而是指那些高素质的技术科研人才。要想这些高素质的人才不外流，就必须给予其各种保障，让其可以安心、放心、全身心的投入到工作之中，能提供各种保障的就是社会保险。

（2）有利于构建社会主义和谐社会目标的实现

前国家总理曾说过：“公平正义要像太阳光辉一样灿烂”，我国分配制度也强调“效率优先，兼顾公平”，可见，公平具有重要作用。员工平等地享有“老有所养、病有所医”的权利，有助于化解不同阶层员工之间的矛盾，进而有利于社会主义新秩序的建立和构建社会主义和谐社会目标的实现。

（3）有助于社会主义市场经济的发展

社会保险的一系列保障措施无疑都有利于电力企业的发展，电力企业又属于公有制经济中的国有企业，我国经济制度为以公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展。

二、现阶段电力企业社会保险存在的问题

1、 电力企业社会保险各险种之间发展不平衡，保障系数低下

我国社会保险所需费用由企业和个人共同支付，大体来说，个人所缴费用远远低于企业。总体看来，各险种之间发展极为不平衡，养老保险、失业保险发展比较迅速，工伤保险、医疗保险、生育保险发展比较缓慢。某些电力企业只为员工购买了其中一种或两种保险，员工一旦出现所购险种之外的情况，很难得到圆满的解决。此外，在为员工整体购买社会保险的情况下，某些电力企业却采用的是最低缴费标准，虽说员工在失业、生育、生病等情况下可以获得相应的赔偿，但其作用却不明显，不能从根本上缓解员工的困境。

2、 相关法律制度不健全、不完善

翻阅我国电力企业社会保险相关法律法规发展历史不难发现，社会保险法仍处在幼儿时期，发展脚步十分缓慢。由于缺乏相关法律，一旦出现社会保险问题，很难准确分配责任，纠纷不断。另外，我国法律具有强制性的特点，缺少立法保护，单单靠企业自觉，社会保险赔偿工作很难高效彻底推行下去。社会保险法执法力度不严、执法力量不均等弊端，也在某种程度上纵容、默许了企业推脱责任的行为。

3、 保险金拖欠、社保资金冒领现象频发

经济迅速发展，不仅没给人们的生活带来多大的改善，而且还是物价飞速发展、货币贬值。高额的保险费使电力企业不堪重负，一再拖欠员工的保费，员工不敢生病、失业伤残员工基本生活得不到保障、住房公基金与女职工生育费用无法兑换报销的现象屡见不鲜，严重影响着企业的稳定与生产。

4、 社会保险信息封闭

电力企业社会保险工作是一项复杂的系统工程，涉及劳动、工伤、税务、街道等方方面面的内容，如果员工相关保险信息不畅通，停滞在某个环节，则会严重影响其他相关部门工作进度，产生众多不必要的麻烦。员工社会保险信息保存形式单一，是其工作效率低下、信息封闭的重要原因，不难发现，某些企业只采用纸质档的形式保存员工社保信息或是与员工其他基本信息混杂保存，极易丢失。社保信息的不畅通，极易出现保险金额无法发放、冒领保险款等现象，反过来，在解决此类情况时又会因员工信息残缺而无法解决，员工损失无法得到补偿。

三、新形势下做好电力企业社会保险工作的措施

1、 平衡各险种之间的发展，提高保障系数

社会保险各险种之间保持绝对的平衡是不现实的，但是可以通过多方面的努力使其达到一种动态的相对平衡状态。一般来说，电力企业员工可以分为三种：管理人员、操作人员、服务人员，我们可以根据这三种人员工作的具体内容、环境来合理分配各险种之间的比例。管理人员的工作主要是制定企业发展计划、下达企业命令、监督与验收工作等等，拥有最好的工作环境，工伤风险比较小，但是他们对于住房等要求较高，基本不会存在失业的情况，可以适当提高他们住房基金、养老保险、医疗保险的标准，降低失业保险、工伤保险的标准；操作人员是电力企业生产力的实际创造者，他们的工作环境具有危险系数高、卫生条件差等特点，存在众多安全隐患，而且他们基本没有什么技能，很容易在电力企业改革中下岗，所以要适当提高他们医疗保险、工伤保险、失业保险的费用；服务人员不论是工资还是工作环境都介于管理人员与操作人员之间，其社会保险标准也可参照管理人员和操作人员取其平均执行。

2、 完善电力企业社会保险法律法规制度

法律法规是保证电力企业社会保险工作健康运行的强制性措施，要始终做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。①制定相关法律，明确规定国家、个人在社会保险中的权利与义务，坚持权利可以放弃义务必须履行的原则，任何一方拒不履行义务时，依据相关法律对其进行严处，执法力度要大，切不可放任不管。②改变执法机关在企业与员工心中“纸老虎”的形象，赋予其相关执法权利，使其制度运行一直保持在良性运行之中。③建立多层次立体型社会保险体系，用法律形式来规定社会保险关系，确定哪些社会关系由哪些法律来调整，适合哪些被保险者。

3、 树立为员工服务的思想，切实做好各项工作

社会保险工作人员必须端正思想，完成由管理员工到服务员工的思想转变，根据不同险种的特殊情况，切实做好保险金发放工作。充分发挥养老保险老有所养的职能，按时足额发放养老金，定期电话了解退休员工情况，避免出现任何形式的资金冒领现象。建立完善的医疗保险报销系统，在定期报销医疗费的基础上，鼓励员工节约不必要的花费。针对房价日益上涨的现实情况，适当提高住房公积金的标准，了解到员工已购房信息后及时做好发放工作。

4、 各部门通力合作，构建社会保险信息平台

电力企业社会保险工作是一项复杂而艰巨工作，需要多个部门进行通力合作才能高效、顺利的完成。为此，一方面，企业要以现代化信息技术为依托、逐步分层完善社会保险管理与监督机制。21世纪是信息技术飞速发展的时代，互联网技术的引进刻不容缓，必须加快建设社会保险信息库的步伐，及时、完整准确的记录、传递、核实员工相关数据资料，时时关注其动态发展，从而提高社会保险工作的管理、监督、服务水平。另一方面，建立社会保险异地流转机制。

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强化本部门在普法工作中主体责任，健全完善“谁执法、谁普法”工作机制，进一步形成部门分工负责、各司其职、齐抓共管的普法工作格局，教育引导全系统工作人员并带动服务对象增强法治观念、养成守法习惯、严格依法行政、善于依法维权，为统筹城乡、追赶跨越、加快发展营造良好的法治环境。

二、工作原则

（一）坚持依法行政、执法办案和普法宣传相结合的原则。将普法宣传渗透到依法行政、执法办案的全过程，利用以案说法、以案普法、以案学法等方式及法律常识，通过依法行政、文明执法促进深度普法，通过广泛普法促进依法行政、文明执法。

（二）坚持日常宣传和集中宣传相结合的原则。在日常广泛开展法制宣传的同时，局机关各业务股室与各直属局要根据自身职能，结合特殊时段和节点，开展各类重点突出、针对性强的集中法制宣传活动，切实增强工作的实效性。

（三）坚持上下联动和属地管理相结合的原则。强化上级部门对下级部门、主管部门对下属单位的指导，坚持县级主管局、直属局、乡镇劳动就业和社会保障服务中心三级联动普法。乡镇劳动就业和社会保障服务中心工作人员同时要服从当地党委、政府的统一安排，做好本单位所涉法律法规的宣传工作。落实普法工作责任，积极支持、配合县委县政府和其他相关部门，形成全社会共同参与的法制宣传教育新格局。

三、工作内容

（一）重点宣传普及《公务员法》、《事业单位人事管理条例》。（责任股室：事业单位人事管理股、政策法规股。责任单位：县公务员管理办公室、事保局）

（二）重点宣传普及《劳动法》、《劳动合同法》、《企业职工带薪休假条例》。（责任股室：劳动关系与仲裁股、劳动监察股、政策法规股。责任单位：就业局、社保局、医保局、居保局）

（三）重点宣传普及《劳动争议调解仲裁法》。（责任股室：劳动关系与仲裁股、政策法规股）

（四）重点宣传普及《就业促进法》、《失业保险条例》。（责任股室：就业促进股、政策法规股。责任单位：就业局。）

（五）重点宣传普及《社会保险法》、《工伤保险条例》。（责任股室：社会保险股、政策法规股。责任单位：社保局、医保局、居保局。）

四、工作要求

（一）明确工作任务。各股室、各直属局要按照县人社局《关于依法治县工作的实施方案》、《“法律七进”三年行动方案》和本方案确定的任务、内容和重点时段，明确工作目标任务。各直属局要落实依法治县工作的分管领导、责任股室，确定专人负责日常工作。年度计划、工作总结和集中开展各类法制宣传活动情况及时报送局机关法制股。

（二）创新普法方式。根据县人社局《“法律七进”三年行动方案》确定的重点内容，结合各类法制宣传月、宣传周、宣传日等特殊时间节点和不同时期社会关注的热点问题，通过集中宣讲、主题活动宣传、专项依法治理活动等方式，面向社会积极开展人社部门专业法律法规宣传；充分通过县人力资源和社会保障局网站的重要平台作用，在网站设置普法专栏，用群众喜闻乐见、寓教于乐的形式，突出以案说法、以案普法，开展好“法律进机关”、“法律进单位”等活动。利用展板、墙报、标语、印制普法宣传单等形式加大宣传力度，营造浓厚法治氛围。

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[关键词] 失业下岗再就业

一、我国下岗、失业问题现状

目前，我国的下岗、失业问题已受到社会各界的广泛关注，尽管劳动部门公布的失业率尚未达到令人震惊的程度，但由于其统计基础仅为“城镇登记失业人员”，未包括农村失业人员、城镇企业下岗职工和富裕人员，以及未登记的城镇失业人员等隐性失业人员，因此上述失业率未能准确反映我国失业现状的全貌。曾有一些学者算得的实际失业率为20%，最高的甚至达33%。通过再就业来缓解我国的下岗、失业问题已迫在眉睫。我国国务院及有关部门颁布了很多文件涉及到再就业的一些工作问题，但这些都是行政上的规定，并没有把它作为法律来研究，如果我们对此问题能够从立法上研究并配以相应的法律、法规，我们才能从根本上解决问题。

二、推进再就业工程的法律框架构想

本文以推进再就业工程为立足点，从立法的角度出发，探讨怎样才能建立起一套完备的法律法规体系，使再就业工程遵循法制原则，最大限度地保护下岗、失业人员的合法权益。

1.加强宏观调控立法

我国正在进行社会主义市场经济建设，为适应社会主义市场经济体制的要求，政府必须适当放权，给企业充分的经营自，对企业乃至整个经济领域进行宏观调控。但就我国目前的状况而言，宏观调控的程度、范围、方式等方面却没有一个全国统一的标准，这导致各地区宏观调控不统一，政策宽松度不同。为改变这种情况，特别是在实施再就业工程中，应争取早日出台《宏观调控法》，给政府宏观调控一个统一的标准，以规范政府行为，明确政府职责，约束政府职权，使政府的宏观调控有法可依，有法必依。

2.加强就业促进与安置立法

国家目前虽有《国务院办公厅转发劳动部关于实施再就业工程报告的通知》、《国务院关于在若干城市试用国有企业破产有关问题的通知》等规范性文件，但其规定都属于政策性的，缺乏明确的法律规定。再就业工程只有政策依据而没有法律依据，这是违背社会法治原则的。国家应尽快出台就业促进法，主要规定我国的就业体制、政府和企业的职责，以及法律扶持措施等内容。如促进就业法、劳动力市场法、劳动就业服务企业法、职业中介法、劳动力流动法、劳务输入输出法等。国家也应建立健全对失业人员以一定的救济制度，包括对无法重新就业人员的安置等等，如推行《下岗职工安置法》；国家目前虽通过《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》等法律对职工就业的教育提供了一定的条件，但对下岗人员的再培训的方面无法律明文规定，应立法解决这一问题。

3.加强就业安定立法

就业安定立法主要用来规范劳动关系双方的和谐关系，安定劳动者的现有岗位，预防随意下岗和解约。如劳动合同法、集体合同法、职工下岗及安置法等。目前，有些企业存在一些失范行为，如“买断工龄”、随意下岗，甚至把下岗作为领导对职工挟私报复的一种惩罚，而对企业却没有相应的责任约束。正如有些学者所说：“下岗政策的宽松与裁员政策的严格形成了鲜明的对比。”为此， 我们应尽速把下岗行为纳入法制化轨道，用法律手段控制失范行为，以确保劳动者的契约权利不被恣意侵犯。《中华人民共和国劳动法》已经实施了很多年，但它并不足以保护劳动者的合法权益，这在该法的实施过程中已突显出来，所以，国家必须尽快出台与《劳动法》相适应的有关实施细则，实施条例，制定《劳动合同法》、《集体合同法》、《职工权益保护法》等法律法规，切实保护在岗人员的合法权益，在公平竞争的基础上提高就业率，降低失业率。再就业工程的目的就是让下岗失业的人员从新就业，那么，为了让从新就业的人员不再失业，国家就必须积极改进劳动设施，改善劳动条件，提高在岗人员的工资和福利待遇，调动劳动者积极性，提高劳动生产率，改善企业的经营状况。因此，就业安定立法和岗位改善立法是同步的，他们都是推动再就业的关键。

4.加强社会保障立法

社会保障法主要用来规定与失业、下岗人员有关的社会保障措施，如职业指导措施、就业训练措施、社会保险措施（如养老、失业保险法）、社会救济措施（如最低生活保障措施）、劳动争议处理措施等。职工下岗后带来的一系列问题，遇到一系列的困难，如生活、医疗、子女教育，老人赡养等方面的问题和困难，这些都使下岗失业人员感到寸步难行。这些弱势人员需要国家的公力救助，而国家也有义不容辞的义务。对此问题，国家必须通过立法来从根本上维护下岗人员及其家庭的必要权益，政府也应该通过相应的法律法规来为下岗人员的重新择业提供相应的优惠条件，如税收，工商登记、信贷、劳动人事管理、场地设施使用等措施，国家最好通过《再就业职工保障法》具体规定上述内容，以此促进再就业工程的顺利进行。

必须注意的是：行政手段尽管有其不可克服的弊病，但仍是一种不可或缺的手段，在当前的就业形势下其重要性有时不亚于经济或者法律手段。在构建上述法律框架中，最重要的是强化政府、社会在再就业工程中所应尽的义务和责任。

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论文关键词 家政服务人员 法律关系 法律适用

一、家政服务人员的概念及家政服务的特征

“工欲善其事，必先利其器”，在分析家政服务人员是否具有劳动者的地位时，我们必须首先明确家政服务人员的概念及特征，对家政服务业中的家政服务人员和雇佣关系的法律现状进行分析，以便准确地找出应对方法。家政服务人员是指，为了满足雇主及其家庭的需要，保持雇主家庭的舒适和家庭成员的享受，在私人住所进行的家务服务。比如对幼儿的临时照顾者，家庭清洁工，对病患的护理者、司机等等。一些国家对于家政服务人员作的范围给出了明确的定义，如法国；相反，另一些国家的法律则对家政服务做了否定式列举，例如阿根廷明确将私人司机排除在家政服务人员之外。

目前，世界各国的法律对于家政服务的规定都是不一样的，探讨其特殊性则是不可避免的。家政服务工作的特点主要包括以下几点：

1.家政服务总体上来说具有非营利性。雇主多是私人家庭，雇佣家政服务人员人并不是为了从事经营活动，这与在经营场所雇佣的员工有着莫大的区别。家政服务人员是在雇主的直接指挥、安排和监督下进行工作，是通过付出金钱来获得自己生活上的便利与舒适，进一步获得自己精神上的满足。而经营场所的雇员从事的服务工作是为了增加雇主的经营场所的舒适性，目的是为了更多地招揽顾客，最终增加经营活动的收入。

2.工作场所的私人性。家政服务人员的工作场所不是像工厂一样的公共领域，而是封闭的，隔绝的雇主的住所，这对于家政服务的提供者与接受者都是一种巨大的挑战。家政服务人员的自身生活往往与工作联系甚密，工作对于其生活的限制和约束是不可避免的，有可能一定程度上影响其生活自主权、休息权、财产权甚至人身权。

3.工作内容具有主观性和不可量化性。家政服务人员工作的主要目的之一就是保持雇主及家庭成员的舒适和享受，从其产生原理来说，一个人的渴望是由内心的需求产生的。只有渴望才有舒适与享受可言，而雇主和家政服务提供者的经济基础决定了他们内心的需求是不一致的，所以难免出现双方对工作内容产生分歧。其次，从舒适与享受的性质来说，它们是没有标准，不可测量的。因为所有的主观事物都不可被测量。家政服务的质量除了受家政服务人员人的技能和智能的影响外，更多的通常是受其道德品质的决定的。在这种条件下，如何制定一个统一的劳动标准是非常棘手的问题，仅由雇主单方面说了算，容易导致雇主权利的滥用和家政服务人员人在诉讼中的举证困难。

4.雇佣关系的非典型性。从合同法的角度考虑，合同分为典型合同和非典型合同。所谓典型合同，又叫做有名合同，是在市场交易的过程中由于频繁地出现和发生，为了保护交易的安全与快捷而定型化的合同；非典型合同即无名合同，这种合同在交易中出现的频率较低，或者是由于不能抽象出固定化的要素而在合同法上没有规定的合同。家政服务中的明确雇佣关系的合同就没有被合同法定型为有名合同，所以在合同法上只能根据法律原则和总则性的法律条文来保护，毕竟这种救济没有有名合同周全，从合同法的角度上来是非典型性的。

家政服务工作是一种特殊的工作，家政服务工人是一个特殊的群体。家政服务人员人无疑是自由的，享有自主权的，然而，家政服务人员人实际上处于一种特殊的地位，其法律地位悬而未定，既不是一个旧式仆人，也不是一个雇员。因此，我们在规范家政服务人员作时，必须充分考量其特殊性，予以特别规制。

二、有关家政服务的立法现状

中国对于家政服务人员的保护目前只是以民法为依据而展开，主要是针对雇佣双方之间的对价交易关系和双方的权利义务进行保护，遗憾的是，家政服务人员至今仍不是我国劳动法调整的对象。从最早的《劳动法》到《劳动合同法》再到《社会保险法》，家政服务人员始终没有被纳入到我国劳动法部门的调整对象。首先是1994年颁布的《劳动法》不予调整雇主和家务服务员之间的关系。同年由劳动部制定的《关于关于〈劳动法〉若干条文的说明》第二条明确指出了家庭保姆不适用于劳动法。这种立法政策在2008年颁布的《劳动合同法》中仍然没有改变。对家政服务人员的忽略在《社会保险法》中也有所体现，该法第二条规定：国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。而该法第三十三条对享有物质帮助权的主体进行了限定，职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费。虽然基本养老保险和基本医疗保险可以由家政服务人员自己进行缴纳，但是工伤保险是以职工的身份为前提的，是必须由职工和单位共同缴纳的，这就在家政服务人员和像职工这样的劳动者之间形成了了不太明显但在实践中非常难以逾越的鸿沟。

通过对于家政服务人员概念的界定和工作特征、立法现状的分析，我们可以得出这样的结论：家政服务人员并非劳动法调整和保护的劳动者，其权利救济存在法律上依据的不足，但笔者认为我们不应过多地将注意力放在家政服务人员是否属于劳动者的争论上，因为如果推翻现行劳动法律法规，会消耗过多的立法及司法资源，对于法治的稳定性和权威性也会有负面的影响，其意义与效果并不大。

三、家政服务人员权益保护的法律适用模式及其构建

通过之前的分析可知，现阶段对保护家政服务人员的法律适用模式的构建将直接影响法律本身的严肃性和权威性。目前，国内大部分学者的观点是家政服务人员涉及的各方法律关系由劳动法律和民事法律协同调整，笔者认为其包含的法律关系内容如下：第一，家政服务人员人与雇主之间直接建立的或者是通过中介建立的雇佣关系；第二，居间合同关系，包括家政服务人员人或者雇主和中介公司之间订立的居间合同；第三，劳动关系，家政公司与家政服务人员人之间；第四，劳务派遣关系，家政公司与用户之间。

根据以上四种法律关系与实践中家政服务人员提供服务的三种模式相结合，从劳动法与民法的角度选择适用调整范围。

（一）散工制模式

此种模式下雇主和家政服务人员人双方的法律关系是未经中介直接建立的，通说认为这种关系是一种雇佣关系可以适用民事法律。即主要受《合同法》、《侵权责任法》及其他民事法律法规调整，只是不同的法律关系定性，适用不同的民法规范会得出不同的结果。如是由《合同法》调整，则适用的是关于合同订立的原则，双方权利义务的内容和违约责任的承担，如是由《侵权责任法》调整，则主要看是否有侵权的行为，损害结果，侵权行为与损害结果之间的因果关系来认定双方责任的大小。

（二）中介制模式

对于与家政公司签订劳动合同，并且是由家政公司向雇主处派遣的家政服务人员，不妨适用劳动立法，属于就业。劳务派遣通常是指劳动力派遣机构与派遣劳工签订派遣契约，在得到派遣劳工同意后，使其在被派企业指挥监督下提供劳动的一种形式。这种用工形式与家政服务业中的情形非常相似，宜参照适用《劳动合同法》的相关规定，并不存在理论上的障碍。

（三）员工制模式

随着社会的发展，我国非正规就业劳动关系已普遍存在，因而2008年实施的《劳动合同法》就新增了对非全日制用工这种非正规就业劳动关系的规定，在员工制模式下，家政服务人员作为家政服务机构的员工，接受其培训管理。这种情况下可以以原劳动和社会保障部的《关于非全日制用工若干问题的意见》为家政服务业人员解决工伤保险方面的难题，即家政公司应当为建立劳动关系的非全日制家政服务人员缴纳工伤保险费。

综上所述，三种模式中员工制模式能够使家政服务人员获得最大程度的保障。但由于缺乏相应的法律法规做保障，除了北京、上海、广州等一线城市的家政公司实行员工制外，员工制模式在全国并不普遍。即使适用了员工制模式来调整，也并非是规范运作，这就导致了家政服务人员与家政公司之间因缔结契约形成的劳动关系不具有长期性与稳定性。诚然，在我国未来对家政劳动立法的规制上，制定能够从根本上规范家政劳动的法律法规将是大势所趋。所谓冰冻三尺非一日之寒，结合我国现阶段的发展实践，家政服务人员劳动保障的专门立法的建立和有效实行并不是一蹴而就的，而对家政服务人员的权益保护已迫在眉睫。因此，笔者认为立法机关应当将现阶段所有能够调整家政工人的法律法规进行充分地整合，同时根据家政服务市场中凸显的问题分阶段，分步骤地制定各级配套法律规范，以最小的立法成本达到对家政工人最大的保护。而在司法实践中，笔者建议对于家政服务中的纠纷采取以民法调整为主，以类推适用劳动法律规范为辅的方式来适用法律法规，除此以外还需要将家政服务人员纳入到各级行政法规，地方性法规中，与合同法、劳动法协同配合。相关立法部门可以在各自职权范围内制定家政服务人员权益保护的规范，待到理论研究和立法经验成熟时，国家立法机关就可以以此为基础制定调整家政服务市场的专门性法律。

“劳动者是最美的人”，在此，笔者也想借本文向社会及相关部门呼吁，加大对家政服务人员社会保障的投入，尽快制定专门法律法规，让法律的阳光普照每一个劳动者，让中国的每一位为社会主义建设贡献力量的劳动者都能相对公平地体面地享受自己的辛勤劳动带来的美好生活。

根据以上四种法律关系与实践中家政服务人员提供服务的三种模式相结合，从劳动法与民法的角度选择适用调整范围。

（一）散工制模式

此种模式下雇主和家政服务人员人双方的法律关系是未经中介直接建立的，通说认为这种关系是一种雇佣关系可以适用民事法律。即主要受《合同法》、《侵权责任法》及其他民事法律法规调整，只是不同的法律关系定性，适用不同的民法规范会得出不同的结果。如是由《合同法》调整，则适用的是关于合同订立的原则，双方权利义务的内容和违约责任的承担，如是由《侵权责任法》调整，则主要看是否有侵权的行为，损害结果，侵权行为与损害结果之间的因果关系来认定双方责任的大小。

（二）中介制模式

对于与家政公司签订劳动合同，并且是由家政公司向雇主处派遣的家政服务人员，不妨适用劳动立法，属于就业。劳务派遣通常是指劳动力派遣机构与派遣劳工签订派遣契约，在得到派遣劳工同意后，使其在被派企业指挥监督下提供劳动的一种形式。这种用工形式与家政服务业中的情形非常相似，宜参照适用《劳动合同法》的相关规定，并不存在理论上的障碍。

（三）员工制模式

随着社会的发展，我国非正规就业劳动关系已普遍存在，因而2008年实施的《劳动合同法》就新增了对非全日制用工这种非正规就业劳动关系的规定，在员工制模式下，家政服务人员作为家政服务机构的员工，接受其培训管理。这种情况下可以以原劳动和社会保障部的《关于非全日制用工若干问题的意见》为家政服务业人员解决工伤保险方面的难题，即家政公司应当为建立劳动关系的非全日制家政服务人员缴纳工伤保险费。

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【关键词】城镇 养老保险 问题 对策

1.引言

伴随着城镇化程度的提高，城镇老龄化的进程也持续加速。根据预测，老年人口在城市人口所占比例将会从目前的9.66%上升到2020年的13.37%，而且，到2030年将会进一步增加为17.87%。随着人口老龄化，老年人口所占的比例将会越来越高，那么，随之需要的养老金压力也会越来越大。除此之外，随着经济、社会的不断发展以及物价、生活水平的不断提高，如果要使得养老保险能够发挥应有的作用，那么，还需要不断提高目前养老金的支付水平。

2.目前城镇养老保险所存在的问题以及原因分析

从覆盖面以及待遇水平的角度看，2008年底参加城镇养老保险的人数达到了21891万，比去年底增加了1754万人。从养老保险基金的收支情况来说， 2008年全年养老保险基金的总收入达到了9740亿元，比去年增加了24.3%，全年保险基金的总支出为7390亿元，比去年增加了23.9%，累计结存了9931亿元。

2.1目前城镇养老保险所存在的问题

2.1.1公平性问题。社会公平始终是社会保障制度所追求的根本目标，唯有建立起公平性的社会保障制度，这样才能够确保制度的高效率。然而，目前城镇养老保险却有明显的不公平现象存在，主要表现在下面几个方面：第一，参保率较低而且地区差异性也比较大。2007年底我国城镇的就业人口为29350万人，但是，参加养老保险的人数仅为20137万人，可见，城镇基本养老保险参保率不高，只能占到城镇就业人口的68.6%。第二，性质不同的单位，养老保险的待遇差别十分巨大。对公务员和全额拨款的事业单位人员，国家的财政预算给付水平大约是最后一年基本工资百分之八十五的养老保险；然而，对于单位职工以及从业者而言，他们的养老金是由他们退休的时候所在地区的上年度职工的月平均工资的20%到30%以及他们个人账户基金的1/120两部分共同组成的。

2.1.2效率性问题。养老保险基金的保值以及增值能力不强。作为国家审计署的副审计长余效明曾指出：“目前，我国各种类型的社会保险基金的积累额已经接近2.5万亿元，然而，五项基金（失业保险基金、养老保险基金、生育保险基金、医疗保险基金以及工伤保险基金）的平均年收益率不足2%，而且，安全以及贬值的风险却在加大”。除此之外，养老保险基金的收不抵支，那么，不足部分只能够把收缴的个人账户资金进行现收现付，这导致个人账户基金无法形成积累，个人账户空账的情况存在。

2.2城镇养老保险所存在问题的原因

第一，关于养老保险的相关法规滞后。缺少全面统一的具体规范以及具有高法律效力的法律，这是致使我国养老保险目前各种问题的主要原因。第二，我国城市养老保险制度的分割。目前，我国城镇养老保险十分明确地对全额拨款的事业单位与机关、自收自支与差额拨款的事业单位以及在企业中的员工采取了完全不同的制度。其中，全额拨款的事业单位与机关依旧是国家财政统包，同时，自收自支与差额拨款的事业单位的员工养老保险，即使实行了个人缴费、社会统筹，但是，在业务操作以及具体政策上，与企业员工的养老保险相比，在缴费比例、实施范围、养老金计发办法以及缴费工资基数这些方面都存在着很大的不同。第三，政府对养老保险的监管力度不够。目前城镇养老保险在公平性以及效率性方面所存在的问题，与政府对养老保险制度在运行的过程中的监管力度不够是密不可分的。政府部门对养老保险的收缴以及发放有着确认以及审核的职责，然而，在养老保险的征缴过程中却存在着企业欠费、员工违反相关规定提前退休等大量的违规现象。

3.完善城镇养老保险的对策

3.1加强相关法制化建设，健全关于城镇养老保险的制度以及法规。应该加快建立与《中华人民共和国社会保险法（草案）》相配套的法律法规，对具体要实施的问题作出完备且详尽的阐述，把社会保险法的保障工作落实到实处。建立完善的法律法规是实现养老保险制度有效运行的基础，只有这样才能够实现养老保险制度实施的统一性、规范性以及权威性。

3.1要防止制度的分割，加快建立统一完备的城镇养老保险制度。首先，要加紧对当前全额拨款事业单位与机关、自收自支与差额拨款的事业单位和企业中的员工采取不同政策的制度进行改革。其次，要充分认识到各个地区养老保险的待遇水平必须要和该地区的经济发展水平相联系，这样才能够保证养老金可以发挥应有的作用。

3.3应该加强监督，尽快建立多层次的监管模式。应该逐步健全对于城镇养老保险的社会监督，要逐步达到多层次的监管模式，只有这样才能够保证养老保险基金合法、规范地运行。同时，政府机构对养老保险的监管也是必不可少的。

结语：随着社会经济的快速发展，城镇化水平的不断深化，必须应对目前我国城镇养老保险所存在的问题，进行改进，实现城镇养老保险的公平性以及效率性。

参考文献：

[1]刘昌平：《可持续发展的中国城镇基本养老保险制度研究》，第225页，北京，中国社会科学出版社，2008