行政体系管理制度范文

导语：如何才能写好一篇行政体系管理制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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小学行政管理是小学内部管理机制的重要组成部分，是小学管理工作的一项基础性工作，为实现小学的基本职能提供着相当程度的保障与支持作用。小学行政管理制度的实施程度不仅影响着小学生接受的教育水平，也是衡量小学整体教学科研水平的重要标志。随着新课程标准的推行，小学行政管理制度的改革与创新逐渐成为我国小学教育系统改革的重要内容，小学行政管理制度支持并保障着小学生的素质教育培养工作，在我国教育事业制度化建设缺失的现状下，完善小学行政管理制度有着独特的指导意义。

二、小学行政管理制度建设存在的问题

(一)规章制度体系尚不完善

就当下我国小学行政管理制度建设的实际情况看，小学的行政管理制度建设仍缺乏规范性、统筹性，规章制度体系尚不健全。对于学校行政工作中的议事规则与章程都没有做出明确的规定，对于学生管理工作也没有提出具体实施细则，使行政管理工作的开展存在一定的盲目性。同时各行政管理部门的规章制度存在重复或交叉现象，严重影响行政管理效率。

(二)行政管理制度的制定缺乏科学性

行政管理制度作为规范性的指导守则，指导着学生的日常行为规范与学校的管理工作。其本身应具备制度的严谨性与科学性。然而我国大多数小学制定行政管理制度之前都存在调研不细致、审查不认真的情况，这些问题导致行政管理制度难以准确把握问题的症结所在，制定出的制度无法有效地解决日常教学中存在的问题。

(三)行政管理制度的实行缺乏稳定性

小学行政管理制度在实行过程中存在不稳定的现象，制度更改存在随意性，造成小学行政管理制度规范作用与引导作用的缺失。一套完善的行政管理制度虽然需要根据具体教学情况进行调整与修订，但其修订、调整工作首先应立足于制度的稳定性，稳定性差、不健全的行政管理制度，会影响行政管理制度实行过程的整体效率，也必然影响到行政管理制度本身的权威性。

(四)行政管理制度缺乏有效的执行与监督

建立健全的行政管理制度，是小学行政管理制度建设的重要环节，但并不是行政管理制度建设过程的全部。一套完善的行政管理制度不仅应该保证制度制定的科学性，也应确保制度有效地执行，任何一个环节的缺失，都会造成行政管理制度体系的不健全，行政管理制度也就失去了其行政管理职能。

三、小学行政管理制度建设策略

(一)完善规章制度体系

在小学行政管理制度建设的过程中，应提升规章制度的建设性与统筹性，联系实际，制定系统性的规章制度，有针对性地开展行政管理工作，增强行政管理质量。在小学各个行政管理部门推行统一的行政管理制度，明确具体规章制度的具体主体，构建出自上而下系统性的小学行政管理制度体系，在小学行政管理过程中营造良好的管理氛围，塑造良好的行政管理制度运行环境。健全完善的行政管理制度体系，必须建立民主性的行政管理机制，在行政管理过程中，既要利用行政管理人员在工作中积累的管理经验，又要充分联系实际，对学生的学习情况、教师的教学情况、学校的管理情况进行深入的调查研究，制定科学健全的行政管理制度体系，在保证行政管理制度的合理性与合法性的同时，贴合学校管理的实际状况，保证小学行政管理制度持续良性地运行。

(二)科学地制定行政管理制度

科学的行政管理制度应当符合学校教学工作与管理工作的实际状况，在制定的过程中应对学生的学习情况、教师的教学情况、学校的管理情况进行深入的调查研究，使小学行政管理制度的制定实现稳定性与灵活性的统一。制定小学行政管理制度的过程中，凡与学生学习生活与行为规范有关的制度，都应综合考虑社会、教师、学生甚至家长的意愿与实际情况，制定出适应小学教学工作需要的科学制度，增强行政管理制度的执行性;凡与学校管理工作或与教师切身利益有关的制度，都应当广泛听取学校教职工的建议与意见，一方面保证教职工的教学积极性，另一方面保证行政管理制度既能解决眼下问题，又能解决长远问题。

(三)建立长效的制度修订机制

随着近年来小学教育事业的不断发展，小学行政管理制度建设也在不断发展着。随着教育体制改革的深化，小学行政管理制度一方面要随着教学形势的发展及时地进行修订与完善，使行政管理制度符合小学管理工作;另一方面在进行制度修订工作的同时应立足于行政管理制度的稳定性，提高小学行政管理制度的整体运行效率，保证行政管理制度的权威性。

四、结论

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一、企业行政管理新休制的意义和要求

实施企业行政管理的新体制最重要的意义就在于能够使企业的市场适应能力得到有效提升。受市场经济体制的直接影响,企业所面临的市场竞争局势日益激烈，如果企业内部的行政管理不随着市场形势做出更新与调整,就必然无法与市场环境相适应。

实施企业行政管理新体制能够使企业的核心竞争力得到有效提升。企业在面对各种复杂的市场竞争时，通过行政管理体制的创新与改革，能够使企业在核心管理水平上明显提升。进而为企业的市场发展提供更加强大的动力支持，从而提高了企业在市场中的核心竞争力。

此外行政管理新体制还是企业对未来发展进行有效把控的重要手段，通过行政管理体制的创新企业在处理各种发展问题时科学性更强,进而能够推进企业可持续发展事业的不断深人和落实。

新的行政管理体制有以下几个基本要求，是实施新体制建设时应当重点关注的问题。第一，要求对行政组织部门进行合理化设计。第二,要求建立有效的企业管理制度和奖惩制度。第三，要建立科学合理的职责划分方案。

二、企业行政管理新休制的建设策略

1. 加强新体制的建设力度

企业行政管理新体制要想取得良好的建设效果,就必然要明确新体制的建设任务，并且从这些任务依次人手加大逐一加大建设力度,这样就能够使新体制建设的成效尽快实现。

首先，应当明确行政管理新体制的最基本任务，即建立起优化合理的行政管理制度。这是各项行政管理工作开展的基础，所以也是加强新体制建设力度中的首要任务。

其次，根据新体制的改革需求将各项改革任务的落实加大监督力度，进而获得更加优秀的落实效果。

最后,在对新体制中的行政管理部门进行合理的分工与完善，在行政管理工作不受影响的前提下实现人员的精简与合理的职责安排。

2. 加强新体制管理手段的改革

行政管理新体制必然要求从管理手段上进行大力改革,面对传统行政管理中的方法陈旧、手段单一的问题，应当建立起能够与市场经济体制相适应的管理手段。并且通过有效的改革创新使管理手段的可应用性更强,这样才能为新体制的建设提供有效动力。一方面,现代化的管理理念能够使行政管理新体制中的各种管理手段及方法效率更高，所以采用现代管理手段来处理行政管理中的部分任务是行政管理新体制的必然需求。另一方面，利用科技手段提升管理工作效率，现代信息技术的发展为各种管理工作提供了更加便利的技术支持，信息的储存与管理，多媒体的传播形式，都为现代企业行政管理工作提供了极大的便利支持。

3. 实施行政管理职责体系的创新

随着市场经济体制在各企业中的影响不断扩大,新行政管理体制已经无法运用传统的职责分配体系支撑。因此，在建设行政管理新体制的工作中，以新的管理职责分配方案为前提，是提高新体制实施效果的必要条件。行政管理职责体系的创新，首先应当在职能分配上进行调整,建立起创新的职能分配框架。以当前企业的运营特点为依据，对各种岗位进行职能划分。其次建立创新的责任体系划分，根据经过调整的职能分配方案，建立起相应的责任体系，使各项行政管理事务有机结合在一起，通过行政管理的职责体系有效落实。

4. 建立相应的激励机制

企业行政管理职责划分固然能够为企业各项行政管理新体制中的管理任务有效落实提供必要支持，然而如果缺乏有效的激励机制，行政管理新体制中的各项管理制度无法达到最佳的实施效果。所以，在进行管理制度、管理方法、职责体系创新的同时，还应当建立起与之知识的激励机制，以推进企业行政管理新体制的不断加强落实,进而获得更好的建设成效。激励机制的建立应当以管理制度与职责体系为基础，从物质上与精神上两个方面实施合理的人员或部门激励。激励手段以薪酬增加为主，使企业对外的市场竞争力得到有效提升;此外还应当从福利制度上加以完善。

三、结束语

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关键词：基层财政运行 系统内部风险 风险管理措施

在地方基层建立的同时，产生了地方基层财政，基层财政是地方基层政府为了实现其各项经济、政治任务，依靠政府权力对其管辖范围内的国民收入和社会产品进行的一系列分配与再分配的经济活动。基层财政的任务包括两方面：一是承担着为国家筹集资金、分配和监管资金的任务；二是承担着向所辖地区居民提供公共设施以及服务的任务。

一、基层财政运行系统内部风险管理概述

在基层财政产生的同时，其系统内部风险也随之产生。基层财政运行系统内部风险主要包括：基层财政预算系统不健全、基层财政税收制度不完善、基层财政内审制度不合理、相应的内部绩效考核制度不完善、执行管理规章制度的力度较差、财政资源配置不合理、职能机构的财政运行不受约束和监督、基层财政中各项环节不协调等。这些基层财政运行系统内部风险会影响到基层财政的稳固和平衡发展，甚至会影响到地方经济建设，所以对基层财政运行系统内部风险的控制非常重要，本文主要针对各项基层财政运行系统内部风险，对其进行管理，使基层财政合理有序的按照预定的轨道运行，有利于基层财政目标的实现，并可以使得财政信息被完整准确地记录保留下来，最大化的节约财政运行成本，提高运行效率，有利于经济发展。

二、构建基层财政运行系统内部风险管理框架

构建基层财政运行系统内部风险管理框架的一个原则就是执行机构与监督机构单独运行的原则，即在执行管理机构之外，再设一个独立的监督机构。基层财政运行系统内部风险管理框架主要包括建立各项完善的制度、建立独立的监督机构、规章制度的贯彻、内部协调、评估风险、资源的合理配置、档案信息管理。

建立各项完善的制度主要包括建立完善的预算系统、财政税收制度、内审制度、绩效考核制度等，只有建立完善的制度，才能保证在基层财政运行中有制度可依，严格按照制度做事，才能有效地控制系统内部风险。

建立独立的监督机构：独立的监督机构主要用于约束监督各基层财政职能机构的财政运行。而监督机构必须是独立于职能机构运行的，否则就容易出现包庇现象。

规章制度的贯彻是基层财政运行中系统内部风险管理的整体规章制度，为系统内部风险管理提供了制度总则，其措施主要为制定基层财政规章管理制度并严格执行。

内部协调：由于基层财政运行中牵扯不同的部门、机构以及个人，所以协调好基层财政内部各项环节也可以提高基层财政运行效率，控制系统内部风险。

评估风险的具体措施主要建立基层财政系统内部风险评估系统，发现系统中的内部风险，分析其来源，针对具体风险进行具体控制管理。

资源的合理配置即合理配置基层财政的各项资源，使资源公平公正的配置并且使资源都得到充分利用，没有浪费或配置不合理现象。

档案信息管理的具体措施就是使相关的财政信息被完整准确地记录并保留下来。

三、基层财政运行的系统内部风险管理应对措施

基层财政运行的系统内部风险管理应对措施主要包括：

建立健全的基层财政运行预算系统，即建立完备的基层财政支出和基层财政收入预算系统，制定合理的基层财政政策，如果某一阶段遇到实际中出现没有加入预算的财政支出或收入项目，在下一阶段应该将其加入预算系统中，那怕其在下一阶段的预算数值为0，也应该在预算系统中加入这一项。

建立完善的基层财政税收制度，根据税收的三个特性（强制性、固定性以及无偿性）对税收的项目、内容等进行完善的制度安排，既要严格遵守国家税收制度，又要根据地方的实际情况是税收制度合理。

建立合理的基层财政内审制度：内部审查制度即定期或不定期的对基层财政内部的收入支出进行审查。

建立全面的内部绩效考核制度：无论是对执行机构还是监督机构，对每一个岗位进行岗位评价和说明，并制定相应的绩效考核制度，使得每一个岗位的员工都严格履行自己的职责，降低内部风险。

制定基层财政规章管理制度并严格执行，这是基层财政运行系统中每一个员工都应该必须遵守的，是系统中的总则。

合理配置基层财政资源：即包括物力资源、资金，也包括人力资源，通过合理配置这些资源，使基层财政运行系统达到效率最大化。

约束监督各基层职能机构的财政运行：这需要有独立的专门的监督机构来操作，其主要职责便是监督约束职能机构的运行、执行人员的行为，降低内部风险。

协调基层财政内部各项环节：有效地协调基层财政运行中的各个环节，可以减少很多不必要的麻烦，提高工作效率。

建立基层财政系统内部风险评估系统：即通过风险收集、分析、评估，发现系统内部的风险及其来源等，对风险进行评估，然后通过相应的方式使风险最小化。

信息的记录和保留：即使相关的财政信息被完整准确地记录并保留下来。

四、结论

在基层政权建立的同时，就产生了基层财政，以及基层财政运行的系统内部风险，本文主要通过分析基层财政运行系统的内部风险，建立了基层财政运行的系统内部风险管理框架，并给出了基层财政运行的系统内部风险管理的具体应对措施。

参考文献：

[1]张斌.“双向”分权视角下的财政风险实证研究[J].广东商学院学报，2012，1：33-43

[2]李真.我国基层财政风险管理的内部对策研究[J].云南行政学院学报，2010，3：130-132

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关键词：行政事业单位；管理会计；建议；

在现代的经济活动中，行政事业单位会计是政府会计的重要组成成分。在我国经济和社会公共服务等方面都发挥着重大作用，为了提升行政事业单位内部管理服务效率，需要在其中构建管理会计体系，并且不断将其完善。为规范市场的经济活动，国家财务部于2014年11月印发了《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》，促进了我国行政事业单位管理会计体系建设的发展。

1构建行政事业单位管理会计体系必要性

1.1提高行政事业单位的决策效率

社会主义市场经济体制确立以来，为了确保行政事业单位各项职能够得到更好的发挥，我国不断针对行政事业单位进行改革。以行政事业单位能够适应我国经济发展为目的，不断对行政事业单位的组织结构进行优化，使其组织结构发生了变化，行政事业单位所需要的信息也发生了变化。但在改革过程中，自始至终都存在一个严重的问题，即管理会计信息体系并不完善。因此，为了使决策效率逐步提高，为行政事业单位提供更多的信息，则在改革的同时，逐步完善的管理会计信息体系是十分必要的。

1.2优化行政事业单位管理会计体系

公共委托是行政事业单位必须承担的责任，在此基础上，需要营造公平可持续的环境，以期能够最大化的提高行政事业单位内部管理水平。而实际上，建立一套完善的管理会计体系，是提高行政事业单位内部管理水平最重要的方法。管理会计体系，经过长达一个多世纪的发展，取得了长足的发展并不断完善，但管理会计体系的核心功能“信息提供与管理控制”没有发生太大的变化。如上世纪初的管理会计体系主要由差异分析、传统预算、标准成本制来用于业绩评价三项内容组成，它们涵盖了管理控制、管理会计信息提供两大功能，而上世纪末期至今的管理会计体系，不论发展了何种新型管理工具，都没有改变管理会计体系核心功能本身；管理会计体系意味着要将管理会计体系的作用发挥出来，应当以行政事业单位的战略为目标，其也正是提高行政事业单位内部管理水平的重要标志。

2在行政事业单位中构建管理会计体系

2.1行政事业单位管理会计的构建思路

按照行政事业单位管理的特点，对其构建的前提应是执行、完善以及设计预算管理系统，以提供管理决策信息为目标。在行政事业单位中应当以构建管理会计为前提，建立“以资金管控为核心、以预算管理为重心”的管理会计体系，是行政事业单位的首要任务。在构建行政单位管理会计体系的过程中，需要以预算管理作为基础进行构建，同时处理好其与内部控制系统、预算会计之间的关系，行政事业单位中的所有业务，最终需要通过预算管理系统来衔接，从而达到实现对预算管理全过程的控制。控制过程即是信息运动过程，即信息传递、反馈以及产生的过程，通过管理会计信息系统将信息运动的过程反映出来，进而将行政事业单位管理会计体系构建出来，以达到全面反映行政事业单位履行职责情况以及财政资源使用及其结果的情况，为行政事业单位管理部门提供管理决策所需要的信息。

2.2行政事业单位管理会计体系构建要点

3.2.1重视管理会计工作

提高思想认识，认真学习，营造良好的学习氛围，充分应用网络交互工具，例如QQ、微信、短信等媒体，提高行政事业单位管理会计的社会影响，对管理会计工作内容、方式、框架以及理念予以宣传，抓优秀管理会计典型，对比分析没开展管理会计工作和开展管理会计工作的管理情况和单位运营情况，追踪和调研其中的差异，创新管理会计培养模式和知识结构，便于跟踪服务。

3.2.2营造良好的管理会计发展环境

行政事业单位由于特殊的运营要求，所以极为重视管理会计的战略参考和分析结果，旨在通过管理会计的综合分析报告，为行政事业单位战略决策提供帮助，不断优化行政事业单位的运营流程、市场需求以及成本管理。一般而言，行政事业单位管理会计发展障碍较多，其中财政主要用于预算基金，除却新业务的挖掘和扩展、提高服务能力以及降低运营成本，行政事业单位的实际需求并不迫切，为此，需要决策者为管理会计营造良好的民主决策环境，提高管理会计在单位运营中的权重，当前我国正处于产业升级和转型的关键时期，服务型事业单位的运营效率对企业而言具有重要的发展影响，如行政许可、政府服务等，如何更好的扭转发展观念，摒弃管理缺口，促使管理会计成为企业、行政事业单位的价值创造者，进而影响其他行业的升级转型。同时，行政事业单位决策者还要强化管理会计的公共管理价值，结合管理会计信息数据统筹分析，对行政事业单位的成本和运营情况予以有效控制，提高服务效率，优化治理能力。

3.2.3构建管理会计制度体系

理论体系为管理会计体系建设指明方向，而完善事物管理会计制度体系为其提供具体的实施方案。制度体系的科学与合理性直接影响体系建O的质量，直接反映在体系建设的具体过程。同样的，制度体系的构建可从决策与计划会计和执行会计两个方面进行思考。管理者归纳总结出事业单位的日常经营活动，并从理论体系出发，确定单位的规划与目标，最后将规划与目标落实到具体的行动中，这些具体的行动中就必须有制度进行规范，制定一套标准管理会计体系，对预防财务风险及加强监督力度有重要帮助。

3.2.4重视管理会计人才队伍的培养

现代的管理体系需要管理与财务会计的高级复合型人才。事业单位在人才的建设过程中，定要对单一型的财务人员进行培训。财务人员不仅要熟知事业单位的各种管理制度，还应提高现代管理的技能及掌握实践技能，在管理过程逐步积累经验，推动管理会计体系的建设。

3.2.5实现管理会计信息系统化

在信息飞速发展的时代，电子科技化的时代，许多企业建立起了管理会计信息的系统化，以便内部控制的管理，方便信息的交流与共享，同时快速解决问题。行政事业单位在管理会计的过程中，为提高其管理的效率，面对繁杂的工作，应建立起一套管理会计信息系统，处理内容繁杂、庞大的数据。利用绩效考核软件加强管理的执行力度，刺激员工的积极性。

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关键词:财政税收；体制改革；创新与规范化

根据当前我国经济发展新常态的特点，不断完善财政政策和制度机制，推动经济发展方式转变，对于财政税收体制的改革尤为重要，而整个财政税收体制进行改革是一个系统性的过程，应当站在不同角度用不同的策略去进行创新优化，进而创造出良好的财政税收环境。当前我国财政税收制度改革过程中存在有诸多问题，例如财政税收控制管理力度不够，财政税收监督监管的问题等，在当前时展的背景要求下，我们必须站在大局的角度，以我国的实际国情为基础，实现健康稳定的财政税收发展，不断加强我国财政税收的体制改革。

一、我国财政税收体制改革面临的问题

当下，在我国财政税收体制改革过程中，存在有尚不完善的管理制度以及利用不合理的财政税收资源，这些问题都从多方面制约着我国财政税收工作的发展，甚至将对我国经济的发展产生深远的负面影响。我们应当从不同角度出发采取有效的控制措施，积极稳妥的推进财政税收体制的改革，及时发现财政税收体系中存在的不足并且及时进行改革，真正实现全方位的财政税收管理[1]。

(一)财政税收控制管理力度不够

对于财政税收工作进行控制与管理应当从管理机制的角度出发，让财政税收的综合性管理更加稳妥，进而确保财政税收管理工作的有效性[2]。相关管理人员能够贯彻落实行政管理以及业务的总体战略，对财政税收工作的管模式进行全方位的创新，创造更加良好的财政税收控制管理环境。而当下的实际情况并不容乐观，相关的原则性问题，财政税收管理工作并未深入贯彻，也没有切实执行相关的法律法规，整个财政税收管理过程显得相对松散，财政税收管理工作的效果也相较低下。因此，相关管理人员应当树立起良好的责任感以及使命感，确保整个财政税收管理工作能够满足相关管理控制的标准。

(二)财政税收监督监管机制不健全

在进行财政税收改革的过程中还应当从不同的管理监督机制出发，以实际情况为基础推行财政税收管理模式的创新与优化[3]。而我国当下的财政税收管理工作的运行却并非如此，很多财政税收管理队伍尚未稳定，相关管理人员的工作积极性以及主动性十分匮乏，财政税收管理工作相对滞后。因此，在进行财政税收管理的过程中，还需要积极完善财政税收管理制度，让整个财政税收工作的开展具备良好的规范性，确保财政税收管理工作的每一个环节都能够受到实时的监督与监管。

(三)财政税收民主管理缺乏完善

在进行财政税收民主管理的过程中，将政务情况进行公开是很有必要的，只有充分透明的政务工作才能够实现真正的民主管理[4]。当下，财政税收管理工作还需要在实际的工作中采取积极有效的措施进行优化，进而为财政税收工作的管理模式创新改革提供良好的环境。民主理财以及财务公开等制度应当作为财政税收工作民主管理的出发点，依然要以实际国情为基础来稳步创新财政税收体制管理工作，实现财政税收工作的综合性管理，将民主的管理制度切实贯彻落实，将民主管理的优势充分发挥出来。

二、财政税收体制改革模式创新的要点

财政税收体制的改革还需要我们站在不同的财政管理思想角度，对财政税收体制进行创新[5]。

(一)积极建立分级分权财政机制

想要实现财政税收体制的优化就必须要通过改革对财政税收工作进行分级分权管理，这样才能站在不同的角度对财政税收工作进行管理，只有积极的建立起分级分权的财政税收管理机制才能够为财政税收管理模式的优化创新打下良好的基础。要将分级分权制度与财政税收管理模式的改革紧密连在一起，正面当下财政税收管理模式中存在的不足，用分级分权管理去有效应对，才能够让整个财政税收管理工作符合整个财政税收综合控制管理的标准。同时，要以财务管理的压力控制为出发点展开财政税收体制的改革，将统筹管理的力度不断强化，确保财务管理的压力能够被财政税收管理工作有效的应对，监督管理财政税收管理中出现的各种问题，科学合理的开展财政管理工作。

(二)健全转移支付体系

转移支付系统需要不断健全，以满足转移控制管理的需求，创新优化支付方式。财政税收支付管理的主要内容可以以稳定、可靠的资源为基础，对相关资金进行管理，在此基础上确保支付功能可以满足各种财政税收工作的需求，助力财政税收工作的创新，使财政税后资金的综合利用水平得以提升，打下良好的合理配置财政税收资源的基础。健全完善转移支付体系还需要依据税收支付的总体结构，在财政税收体制改革的过程中还应当建立增值税分享制度，以资金分配体系的管理要求为标准来创新建设财政税收体系。

(三)创新财政税收管理制度

作为一个系统性的工程，财政税收体制在实行的过程中需要切实有效的责任制度去进行维护，并且以财政税收支付模式的需求为标准[6]。创新财政税收管理体系，让各级地方政府加强关于财政税收的监管力度，将地方财政税收管理工作逐渐的规范化，全方位的创新财政税收的控制和管理。改革应当站在宏观管理的角度去对财政税收工作进行改革，只有从制度方面进行创新才能够实现整个财政税收工作的创新，在进行改革创新的过程中应当充分把控好大局观，确保对于财政税收的改革能够满足各项服务管理的需求以及我国的基本国情。此外，财政税收的优化管理还要与制度体系建设紧密关联在一起，进而形成一个完整的财政税收管理机制。同时，互联网信息技术的高度发达也预示着我们应当在对财政税收体制进行改革创新的同时建立其有效的信息沟通渠道，为财政税收优化控制提供保障。

三、财政税收体制改革模式创新策略

面对当下的经济新常态的财政税收改革工作，我们还应当从管理模式的角度出发，建立起有效的管理机制，将财政税收的综合管理水平进行逐步提升，创造良好的各种制度规范化运行环境。在整个过程中，综合控制管理是财政税收规范化运行必不可少的因素之一，拥有良好的综合管理控制是财政税收规范化运行的前提条件，财政税收规范化管理还应当与管理模式的创新与优化紧密结合在一起，推进财政税收的长效发展。

(一)财政税收支出管理规范化，创建财政税收支付新环境

我们要站在不同角度去应对财政税收支出规范化管理中的各种问题[7]。首先，我们要高度融合财政税收支出管理与支付环境，制订出一个良好的财政税收管理战略目标，深入贯彻到财政工作的各项细节中去，让财政税收的收支管理在规范化发展的大环境下进行。其次，要对自主性财力在财政税收规范化发展过程中的作用进行深入的分析，积极推进自主财力控制，创造良好的财政税收预算资金管理工作氛围。最后，还要充分融合财政税收控制管理与财政税收模式优化，建立起良好的战略管理环境，进而不断地推动财政税收综合性控制工作，并且要不断加强对其的引导，确保整个财务管理工作积极稳定的进行，确保财政综合控制管理的要求能够被财务模式满足。

(二)解决财政收支矛盾

对于财政收支之间存在的问题，在推动财政税收实现规范化管理的过程中应当积极应对，针对性的控制和管理财政收支工作的实施，进而确保相关的运行需求可以被财政收支所满足，不断提升财政税收的综合管理水准，保障新型管理模式的形成以及创新。在进行财政收支管理的过程中，财政模式的控制应当是整个工作的出发点，以此为基础来推动整个财政税收的各项优化工作的开展。加强财政收支两方面的工作，用增收模式来带动管理工作效率的提升。在实际的工作中，应当具体分析相关的债务状况，并针对性的建立起健全的管理机制，将控制债务的能力进行提升，让每一种税收类型都能够形成与其相对应的收支渠道，全面的推进财政税收工作，逐步实现财政税收管理模式的创新，确保能够高效的控制财政税收的运行。最后，确保财政税收体制的可行性应当是财政税收规范化进程中的重点，因此，要保证征缴力度以及方法，确保能够与社会经济的实际情况接轨，建立起一种多元化的管理方式。

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【关键词】行政体制改革；职能转变；公共服务；现代化

一、中国行政管理体制改革的回顾和个性化特点

（一）中国行政管理体制改革的发展历程和主要启示

1、推行退休制和任期制的代谢型改革。1983年，中国进行了第一次行政管理体制改革，主要是减少机构、编制及领导职数。这次改革对中国的最大贡献是建立了退休制和任期制，消除了当时实际存在的领导干部职务终身制。

2、逐步转变政府职能的创新型改革。1988年的第二次机构改革，主要是转变政府职能，把政府过去计划经济体制下的职能，逐步转变为适应市场经济发展需要的新体制。这次改革给中国行政管理体制改革做出的贡献，主要集中在：明确转变职能是中国行政管理体制改革的核心；提出定职能、定机构、定编制的“三定”改革方略。定职能就是政府管什么事。定机构就是由谁来管、哪个部门管。定编制就是有多少人去管。从此，历次改革都离不开“三定”这样一个改革路径。[1]

3、宏观与专业部门关系的调整型改革。1993年进行的第三次行政管理体制改革，主要是适应建立社会主义市场经济体制的需要，对宏观管理体制进行改革。对宏观管理部门和专业管理部门的关系进行了调整，撤并了100多个管理部门。由此使部门职能规范和高效。

4、“三驾马车”的适应型改革。1998年，中国进行了第四次行政管理体制改革，主要是在当时亚洲金融危机的背景下，对投资、金融、外贸体制进行了改革；同时撤并了一些部门，大幅度压缩了编制。金融危机的特征是整个区域内货币币值出现较大幅度的贬值，经济总量与经济规模出现较大幅度的缩减，需要预防危机的能力不断趋强。

5、简政放权的探索型改革。2003年的第五次行政管理体制改革，其最主要贡献是提出了简政放权和行政审批制度改革的历史任务，下放了60%多的各种审批权。简政放权的服务功能得到有效发挥。由此在简政放权改革上提高协同性、系统性，在加强事中事后监管上转变观念、强化责任，在优化政府服务上拓展内涵、创新方式，为发展改革工作注入新的活力。

6、大部制的归类型改革。2008年，中国第六次行政管理体制改革，主要是实行大部制改革，将原来分工比较细的部门，合并为大部委。政务信息化、服务高效化，推动城市智能化。从而提高政府部门的管理水平和效率，创造出更好的社会和经济效益。

中国所进行的六次行政管理体制改革走过的路程和每次改革的主要任务及贡献，呈现的有阵痛、徘徊、艰难的记忆，也有平稳、坚定、发展的喜阅，带来有四点启示：一是转变政府职能是行政管理体制改革的核心。通过把政府职能转变到适应市场经济发展的轨道，方可使之与国际接轨。二是机构改革是关键。在进行职能转变的同时，把机构控制好、协调好。机构改革主要是组织设置的科学化，使各部门关系实现协调。三是编制控制是焦点。主要是严格控制行政编制，以控制经费，提高效率。四是长期探索实践。从内外层面寻求行政管理体制改革的定位，在规范化、信息化寻找突破口，以期通过行政绩效管理使之多轮驱动发展。

（二）中国行政管理体制改革具有的个性化特点

1、行政探索型改革。中国改革的突破始于农村，中国的政治体制改革首先在行政管理体制方面取得突破。三十多年前，从农村开始的经济体制改革不断深入，进而对政治体制改革提出了要求，所以中国对原来那种高度集中、以行政手段为主的行政管理体制进行改革。

2、完善渐进型改革。这种改革每隔一段时间设定一个目标，不断向前推进，呈渐进式发展，而不是突变；不是原来的体制，而是在原有的基础上进行改革和完善。

3、顶层设计型改革。中国行政管理体制改革具有顶层设计的特点。中国的经济体制改革首先从最基层的农村开始。而中国行政管理体制改革，则是每隔五年，由政府进行一次顶层设计，制定出总体方案，按照方案由上到下逐步推进。

4、服务跟进型改革。中国行政管理体制改革一直是服从于、服务于经济管理体制和其他领域的改革。经济体制改革深入到哪一步，行政管理体制改革就跟进到哪一步。改革的目标与经济体制改革的目标、任务相适应。

（三）发展过程中需要重点处理好的四大关系

1、政府和市场的关系。凡是市场能办的事情，一律放到市场，政府不再管理。政府只是履行宏观调控和监督管理责任，资源配置由市场去完成，具体的经营管理由市场主体去完成。经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系。“改革开放”是路径，“小康”是目标。政府的职能转到为市场主体服务、创造良好的环境上，主要通过保护市场主体的合法权益和公平竞争，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在动力。

2、政府和社会的关系。凡是社会能运作、基层能够自治的，一律让社会去管理，让基层实现自治。中国政府与社会的关系，主要基于当前随着社会的快速发展，政府与社会关系出现明显的不平衡，迫切要求政府通过转变自身的职能，优化职能结构，提高社会管理服务职能，来实现政府与社会的和谐共存。政府职能转变的基本目标不仅要满足市场的需求，也旨在提高政府宏观调控能力和为市场和社会服务的能力和效率。

3、政府和企业的关系。政府不再具体管理企业的活动，政府只是管理国有资本及其投资。微观经济活动一律按市场规律去办。政府和企业的关系是鱼和水的关系。在企业政府关系中，企业是主体，政府公众则是客体，也即企业政府关系的作用对象。

4、中央和地方的关系。纵观中国历史，央地关系始终是关乎国家统一、社会稳定、经济发展的重大命题。合理确定中央和地方政府的事权及财权。全国性、跨区域的事务，由中央政府负责；地方政府行政管辖范围内的事务，由地方政府负责；还有些靠单个省份无力独自完成的事务、需跨省区完成的事务，可由中央和地方共同去办理；中央政府有些事项，可以通过财政转移支付，委托地方政府去完成。现代国家的重要特征就是具有汲取能力，这是所有现代国家其他能力的基础。

二、行政体制改革发展过程在不容忽视的改革问题和误区

（一）中国当前行政体制改革存在问题的突出表现

1、政府职能转变尚未得到根本解决。近几年，中国行政体制改革不断加快转变政府职能，但这个问题仍然没有得到根本解决。政府职能缺位、越位、错位现象依然不同程度地存在，个别地方还相当突出。主要表现在：一是政府仍然管了很多不该管也管不好的事，行政审批事项过多。二是一些地方政府仍然没有把本该属于企业的权利交给企业、没有把由本应市场管理的事情交给市场，直接干预微观经济运行和市场行为。三是大部门制改革经过探索已取得明显成效。但由于大部门制改革尚处于探索之中，在实践中也遇到了一些问题和挑战。其一，改革难度增大，速度放缓，导致改革进程放缓。其二，已进行大部门制改革的，有的仍处于“貌合神离”状态。其三，职责分工尚未完全落实到位，应该整合的机构职能有些还没有完全到位。四是政府的市场监管、社会管理和公共服务职能比较薄弱。在协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等社会管理方面的职能有待加强。

2、政府组织结构有待进一步优化。合理、协调的行政层级体系是国家行政权力顺畅运行的重要基础。目前，中国行政结构还有待进一步优化，中央和地方的关系以及地方各级政府之间的关系还没有完全理顺，主要表现为：各级政府的财权事权不对称，权责脱节；有的地方各自为政，地方保护主义比较严重。实践中存在不同程度的地方保护主义，影响了政令的统一；一些地方搞“上有政策，下有对策”，热衷于搞“诸侯经济”，这些都扭曲了中央的政策法令，影响了政府的公信力和政策的执行力。在地方政府间的行政关系和行政结构方面，目前仍存在政府机构设置不尽合理。部门机构分设过细、职能交叉、权责脱节严重，不同层级政策职能重点不突出，“上下一样粗，左右一样齐”的现象仍然存在。

3、政府管理方式有待进一步改进。建立规范有序、公开透明、便民高效、权责一致的政府管理方式和行政运行机制是行政体制改革的重要内容。而目前中国在政府管理方式仍存在一些亟待改进的地方。一是行政审批制度有待继续深化。国务院和地方政府积极推进行政审批制度改革，取消了一大批行政审批项目。但行政审批中长期存在的审批项目过多、程序繁琐、权责脱节、监管不力、效率不高等问题没有得到根本解决，审批行为有待进一步规范，审批方式有待进一步完善，审批责任有待进一步明确，审批效率有待进一步提高。二是政务公开有待继续推进。目前中国的政务公开在一些地方公开的形式大于实质，普遍存在着表面化、形式化的倾向，公开的广度和深度上有待进一步加强；政务公开缺乏法律的统一性和可操作性。

4、绩效考核制度有待进一步完善。推行政府绩效管理制度是推进政府职能转变、提高政府执行力和公信力的重要举措。[2]目前中国政府绩效考核工作主要是立足于解决问题，针对性强，创新点多，但在实践力度和效果上仍存在一些不足。一是绩效评估总的看基本上处于自发状态，缺乏相应法律和制度保障，缺乏相应激励机制。二是考核体系不科学。在政绩考核指标上，“重经济指标，轻公共服务”、“GDP考核至上”的倾向，这不符合建设服务型政府的基本要求。三是有的地方绩效考核中存在形式主义，把评估、考核作为“面子活”，空头支票多、抓落实少，虎头蛇尾多、善始善终少，干部存有应付心理，科学的绩效考核体系有待进一步建立。实现政府绩效管理与行政问责有效结合，发挥政府绩效管理的评价功能，成为今后行政体制改革和政府绩效管理实践中面临的重要课题。

（二）当前进一步深化行政管理体制改革的原因分析

1、改革面临的来自社会各层面的阻力比较明显。从历史角度看，改革开放初期的情况可以用“短缺基础上的共同贫穷”来形容，从农村开始的改革旨在破除体制樊篱，调动人们致富的积极性并释放活力。这有点类似于马拉松比赛，“共同贫穷”意味着绝大多数人在同一起跑线上，改革就是清除前进道路上的障碍。这样的改革明显具有“帕累托改进”的成分，支持改革的力量最为强大。随后针对企业的改革在中国实际上走了两条路，一条是“增量改革”即容许和鼓励非公企业的发展，另外一条是对集体和国有企业的改革。民营经济壮大造就了一大批富裕阶层，而国企改革在经历了退出、下岗等阵痛之后，逐渐演变成为固化的利益格局和某种程度的制度“锁定”。新时期的改革以和谐社会为目标，以社会公正为价值导向，以缩小地域和贫富差距等为着力点，这意味着改革脱离了“帕累托改进”的轨道，越来越具有“劫富济贫”的味道，需要利益驱动来改善其他人特别是弱势群体的境况。

2、改革深化要求政府进行自我革命的任务比较艰巨。在长期的政府主导型行政改革中，中国政府扮演着制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者多重角色，由此产生许多难以解决的矛盾：政府既是改革的主体，同时又是改革的客体；改革的目标是克服社会萎缩，但强化社会却依赖政府的自我克制；市场经济本质上是“看不见的手”，但看不见的手却要靠政府“看得见的手”去创造。改革进入深水区，核心标志之一是政府日益成为改革的对象，改革更多具有政府自我革命的成分，其艰巨性可想而知。

3、改革新理念与传统动力机制之间的矛盾比较突出。用“以人为本”来概括改革新理念，传统动力机制与这一理念愈益显得格格不入：基层和地方政府离民众最近，最有条件了解、理解或直接体验民众疾苦和需求，但实际上主要发挥“传声筒”的作用，被动地依靠中央改革意志实施改革；改革的原初动力是回应民众需求，但其直接表现却是对中央意志的响应，各级政府就改革的实施及其效果向中央负责；干部任用以民众满意、民众拥戴为主要依据，但民众满意拥戴与否实际上还是上级说了算。由于缺乏决定官员乌纱帽的权力，民众在改革中更多扮演了看客的角色，改革推进变成了中央核心决策层与不同部门、各级地方政府、各种潜在抵制力量之间的博弈。[3]

三、信息化视野下国家治理体系和治理能力现代化

（一）推进国家治理体系和治理能力现代化的心智思维

国家治理体系包括由经济制度、政治制度、社会制度和文化制度构成的国家治理体系，体系是不是科学合理，是不是和现代化趋势相吻合，这非常重要。治理体系本身需要完善，应该朝现代化的方向发展。要与时俱进，跟上时代步伐，这是一个很宏大的改革命题。不管经济制度、政治制度、社会制度，还是文化制度，那些与现代化治理体系不吻合的内容都需要调整。治理能力现代化，这是非常有内涵的提法。政府的决策能力、执行能力，能不能与时俱进，实现经济社会发展要求；在信息化、网络化时代，执政党能不能适应互联网发展，具不具备相应的水平等。行政体制改革面临的三个突出问题。此次改革的重要内容之一是行政体制改革，转变政府职能。笔者认为这是全面深化改革的重头戏，因为完善社会主义市场经济体系是此次改革的主要内容，完善社会主义市场经济体系的核心就是减少政府对市场的不必要干预。而行政体制改革：需要以转变政府职能为核心。[4]

（二）信息化对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用

从未来行政体制改革的重点举措层面来看，通过确立以转变政府职能为核心的政府改革框架，转变政府职能无疑成为改革的重中之重。实现政府职能转变宜采取的举措主要有：一是政府向市场放权，也就是通过政府向市场放权，从而发挥市场在资源配置中的决定性作用；二是政府向社会放权，进一步发挥社会组织、民间组织在社会事业管理中的作用；三是中央政府向地方政府放权；四是要优化政府职能配置，要按照一件事情由一个部门来管理这样一种原则，重新理顺每一个政府部门内部的职责权限，包括部门和部门之间要建立权责清晰的责任体系；五是加强政府的宏观调控；六是构建政府基础性制度，提高依法行政的水平，包括建立不动产登记制、公民代码制、组织机构代码制等三大基础制度。已此推进政府职能转变，把政府职能真正转向营造良好的外部环境，提供优质的公共服务，保障社会公平正义。

从未来行政体制改革的趋向目标层面来看，以转变政府职能为核心的行政体制改革正在中国启动。未来改革目标主要有两个：一是到2020年建立起有中国特色的行政管理体制；二是建设法治政府和服务型政府。十第一次对服务型政府的内涵做了清晰的界定：这就是“职能科学，结构优化，廉洁高效，人民满意的服务型政府”。中国把建设服务型政府最终落脚点定在人民满意上，人民是不是满意是我们评判服务型政府建设的最重标准，这是有重要政治内涵的。其作用突出表现在：

1、在政府治理领域，电子政务是信息时代政府部门的行政方式。实践表明，推行电子政务，不仅可以提高政府部门的办事效率，降低行政成本，提高行政效能，而且可以增强政府部门的市场监管和社会管理能力，提升经济调节和公共服务水平。如金税工程通过防伪税控、交叉稽核等方式，有效防范和打击了犯罪分子伪造、虚开增值税发票，偷骗国家税款的违法犯罪行为。

2、在经济治理领域，信息化是引领经济转型发展的重要途径。目前，中国经济发展正面临土地、劳动力等生产要素以及资源、能源和环境方面的制约，而信息化可以节约工业用地，减少用工需求，减少资源、能源和原材料消耗，减少污染物排放，在“稳增长、调结构、转方式、扩内需”等方面都可以发挥重要作用。

3、在环境治理领域，信息化在环境监测、污染源监控、减少企业污染物排放等方面都可以发挥作用。通过实施国控重点污染源自动监控能力建设项目，环保部可以实时监控全国重点排污企业的废水和废气排放情况。

4、在文化治理领域，信息化是弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观、建设社会主义文化强国的重要手段。数字化可以提升文化产品制作水平和展示效果，网络化可以促进文化产品的传播，提升全民文化素质。如全国文化信息资源共享工程整合公共图书馆、博物馆、美术馆、艺术院团及广电、教育、科技、农业等部门的优秀数字资源，开辟了一条文化服务新途径。

5、在社会治理领域，信息化在促进就业、改善教育和医疗条件、确保食品药品安全、维护社会稳定、建设诚信社会等方面都能够发挥作用。此外，信息化还可以促进国家治理制度化、程序化、法制化。如信息化可以在一定程度上固化政府部门的办事流程，减少人为暗箱操作空间，降低行政执法的随意性，提高依法依规办事水平。

（三）以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化的基本趋向

第一，推行电子政务，建设服务型政府。大力发展移动电子政务，通过App提供公共服务。利用大数据提高党政部门领导决策的科学化水平。建设政府数据网站，有序开放公共数据资源，促进信息消费，发展信息服务业。采取O2O模式，建立网上办事大厅和网下行政服务中心联动机制。以法人机构代码为标识对企业进行全生命周期管理和服务，以身份证号为标识对居民进行全生命周期管理和服务。

第二，推进社会事业信息化，进一步保障和改善民生。大力发展智慧教育、智慧医疗，促进优质教育信息资源共建共享，促进优质医疗资源纵向流动。建设全国统一的食品安全信息平台、社会信用信息平台，开展跨部门联动监管和联合惩戒。加大对各类涉网违法犯罪行为的防范和打击力度，建立安全、有序的互联网空间。

第三，推动两化深度融合，促进经济转型发展。继续实施中小企业信息化推进工程，制定专项政策，充分发挥各类服务商的作用。推广应用物联网、云计算、移动互联网、大数据、3D打印等新一代信息技术，大力发展智能制造和智慧产业。

第四，加强文化信息化建设，繁荣社会主义文化。推进图书馆、博物馆、影剧院等文化场所的信息化建设。推动文化信息资源的共建共享和社会化开发利用，促进文化信息服务的产业化与集群化发展。加强网络舆论引导，利用微博、微信等新媒体弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观。

第五，加强环保和生态信息化建设，建设美丽中国。通过信息化建设进一步增强生态环境监测、保护和防治能力，促进生态文明。采用遥感、物联网等技术加强对全国环境污染状况的动态监测，实现环境监管全国“一张图”。支持企业开展技术改造，以信息化手段减少污染物排放。

第六，推行电子党务，进一步提高党建水平。深入推进组织、纪检、宣传、统战、对外联络、政法、编制等党委部门的信息化建设。实施“智慧组工”工程，提高组织工作水平。建设电子监察系统，推进党风廉政建设。充分利用网络新媒体开展宣传工作，加强与统一战线上的社会各界人士、海外友好人士的沟通和交流。利用信息化手段进一步增强社会综合治理、维护社会稳定能力。利用信息化手段进一步提高编制工作的科学化水平。

第七，完善网络基础设施，保障信息安全。加快实施“宽带中国”战略，改善小城镇、农村和偏远地区上网条件，降低电信资费标准。进一步推进三网融合、网络基础设施建设和运营分离。集中全国人力物力，突破CPU、操作系统、数据库管理系统等核心技术并实现大规模商用。做好网络安全防护，加快制定《数据保护法》，保护个人隐私和企业商业秘密。

四、进一步推行现代化行政管理体制改革的基本途径

1、推动加快政府职能转变。政府职能转变是深化行政管理体制改革的核心。当前，应着重实现政府职能向四个方面转变：一是向大力创造良好发展环境转变。通过制定和执行宏观调控政策，加强对生态环境和资源的保护；强化市场监管职能，健全监管体系，维护统一开放、竞争有序、安全健康的市场秩序。二是向有效提供优质公共服务转变。更新管理理念，强化服务意识，着力解决公共产品供给短缺、公共服务能力不强等问题；加快完善公共财政制度，切实保障农村、基层和欠发达地区人民群众基本公共服务的需要。三是向注重维护社会公平正义转变。更加注重社会公平和社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配的职能；加快完善社会保障体系，大力发展社会保险、社会救助、社会福利等事业。四是向实行科学化的公共治理转变。树立公共治理理念，由以行政控制为主向以服务公众为主转变，由“全能政府”向“有限政府”转变，推进政府机构改革，优化组织机构和人员编制。

2、持续加强完善依法行政。遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。要通过加强立法来规范政府的行政行为，推进法治政府建设。一是加强组织立法，实现机构和编制的法定化，完善组织结构，提高组织效率。二是加强行政程序立法，运用法律规范行政权力的运用，对各行政部门的职责作出明确规定。三是健全对行政权力的法律监督机制，高度重视新闻舆论监督和人民群众监督，充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。四是完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度，在明确界定决策责任主体和责任界限的基础上，预防和纠正行政失误。健全激励与约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。

3、极力推动政府管理创新。大数据已经在很多领域得到广泛应用。学术界通常用4V来描述大数据的特征，即大量化、快速化、多样化和高价值。通过新兴的通信技术、计算机技术和网络技术的融合与发展，改变知识的获取、传承、积累和创造方式，并推动着生活方式、工作方式、组织方式与社会形态的深刻变革，行政管理的形态也相应地发生转变。实现发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。政府管理创新是贯彻落实科学发展观、加快转变政府职能的主要体现。应从管理理念和管理方式上推进政府管理创新。一方面，转变政府管理理念。按照科学发展观的要求，坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点；树立“有限政府”和“服务政府”的理念，强化政府主要职能，建设人民满意政府。另一方面，创新政府管理方式。[5]进一步深化行政审批制度改革，规范审批行为，完善审批方式；大力推行政务公开，使行政权力运行更加透明，便于群众监督；加快培育市场中介组织和社会组织，使之承担政府转移出来的职能，为政府职能转变提供良好的社会环境。

4、全面提升公务员队伍素质。公务员是政府管理的主体，也是行政管理体制改革的实施者和推行者。坚持和发展中国特色社会主义，关键在于建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍。通过进一步健全完善干部工作的各项制度、机制和措施，建设一支能够担当改革发展重任的高素质干部队伍。而深化行政管理体制改革，必须建设一支高素质的公务员队伍。第一，在公务员队伍中解决好为谁服务、如何服务这一核心问题，大力培养和强化公务员为人民服务的理念。第二，完善公务员管理配套制度和措施，实现公务员队伍管理制度化、规范化、法制化，健全公务员激励、约束机制和进入、退出机制。第三，抓好公务员的教育培训工作，不断提高公务员科学行政、民主行政、依法行政的能力，为改革开放和全面建成小康社会提供强有力的人才保证和智力支持。

5、科学实施改革战略设计。深化行政体制改革，要求必须有自我革命的精神，勇于拿自己开刀，就是要打破这种不合理的利益格局。对政府来讲，就是要进行自我革命，就要重塑或限制政府的权力。这就要求政府必须改变自己的利益倾向，坚守公共利益代表者的定位，在经济发展方式转变与和谐社会建设中充分发挥作用。以问题为导向，明确改革目标。找准问题是解决问题的前提。问题是时空特点的反映，是旧体制的突破口和新体制的生长点。以目标为基点，进行顶层设计。改革需要有顶层设计和实施方案，而不仅仅是一些零碎的、个别的政策调整。顶层设计是一个综合性的战略，对改革的战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式、时间表、路线图等进行总体规划设计。通过试点摸清规律，从丰富鲜活的实践中找思路、创新路、出经验。顶层设计和摸着石头过河，不是非此即彼、厚此薄彼，而应有机统一、互促互进。选准突破口，形成倒逼机制，以点带面推进改革。推动改革传导到其他领域，从而形成改革的传递倒逼机制和自我强化动力。探索行政管理体制改革的规律，下好“先手棋” 打好“组合拳”。让群众理解改革、支持改革，使改革成为社会各方面积极参与、共同推动的过程。

6、开启中国法治行政新时代。第一，拓展改革创新与行政法治建设的借鉴性。从古今中外历史看，实施“变法”“新政”的过程实质上就是改革与法治统一实施的过程。中国历史上的历次变法，都是改革与法治紧密结合，变旧法、立新法。商鞅变法明刑正典、诸葛亮治蜀整肃纲纪、孝文帝改革摒弃鲜卑旧俗、王安石变法富国强兵、张居正变法实现“万历中兴”等，莫不如此。从国外看，改革法治并行施新政的成功例证同样不胜枚举。美国前总统富兰克林・罗斯福1933年就任总统后，针对当时严重的经济危机出台了70多部法案，大刀阔斧地实施了一系列法律措施，使美国化危为机走上世界第一强国之路。改革创新与法治建设二者既有统一的一面，也有矛盾和冲突的一面。一方面，要大胆改革创新，通过改革解决法中不合理的问题。最终是为了更好地遵纪守法，依法行政。另一方面，改革又必须在法治的轨道上进行，“以法治的理念、法治的体制、法治的程序”进行改革，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。第二，完善行政体制改革与其他领域改革的协调性。转变政府职能是行政体制改革的核心。深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。国家治理体系和治理能力， 是一个国家制度和制度执行力的集中体现。全面深化改革的实质是实现制度现代化，而实现制度现代化的关键是推进国家治理体系和治理能力现代化。需要通盘考虑行政体制改革与经济体制改革等其他领域改革的关系，做到协调推进、相得益彰。一方面，行政体制改革日益成为全面改革中牵一发而动全身的关键节点，为经济社会的全面进步提供保障创造条件。另一方面，行政体制改革毕竟只是改革的一个方面，不能取代其他改革。解决好现代政府自身的职能定位问题，包括政府与市场、政府与社会的边界问题。全面正确地履行政府职能的方向，应该由全能型、管制型、权力型转向有限型、服务型、法治型。[6]第三，有限把握协调整体推进和重点突破的科学性。改革开放是当代中国发展进步的活力之源，整体推进和重点突破的关系作为全面深化改革需要把握的重大关系之一。推进国家治理体系和治理能力现代化，要通过深化行政体制改革，正确处理政府和社会的关系，强化政府社会管理和公共服务职能，引导社会各方面积极有效地参与社会管理服务。在行政体制改革层面上，需要通过树立全局眼光和战略思维，运用统筹兼顾的方法，更加重视行政体制改革的顶层设计和总体规划，更加注重改革的科学性。当前，中国改革进入攻坚期、深水区，制约改革发展的体制机制障碍仍然很多，深化行政体制改革的任务还很艰巨、很繁重。以重点领域和关键环节为突破口推进行政体制改革，使之对全面深化改革起到牵引和推动作用，从而有效提高政府的公信力和执行力。

参考文献：

[1]魏礼群著.行政体制改革论（M）.人民出版社， 2013年7月第1版.

[2]曹锦阳.绩效管理持续战略问题及结果运用方法的探究――以税务机关绩效管理为例（J）.人力资源管理，2016（1）

[3]王澜明.改革开放以来中国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考（J）.《中国行政管理》2009（12）.

[4]曹锦阳.论完善政府行政执法部门岗位绩效管理若干问题――兼论税务系统绩效管理及运行机理（J）湖北经济学院学报（人文社会科学版） ，2015（5）.

[5]夏书章，王乐夫，陈瑞莲编.政府与公共管理教材系列：行政管理学（J）.高等教育出版社，2013年6月第5版.

篇7

关键词：国有企业;管理制度标准化;权力;廉政制度;管理

再造党的十以来，以同志为核心的党中央高度重视廉政制度建设，“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。国有企业作为国民经济发展的命脉，也必须要不断强化廉政制度建设。那么，如何强化廉政制度建设，以及如何有效保障廉政制度与其他制度的高度契合协同，已经成为新形势、新常态下，国有企业必须要关注和重视的课题。

1.国有企业管理制度标准化

简而言之，企业制度标准化主要就是将保障企业正常经营管理的制度系统化、标准化、常规化，使得制度入心，切实促进企业员工制度认同，让行为符合标准，让标准成为习惯。长期以来的企业管理实践已经证明，管理制度标准化是一个企业制度管理水平较高层次的一种表现，制度的标准化以及改革创新成为现代企业管理制度的两个支撑。管理制度标准化通过一系列可操作性较强管理标准的明确，整合构建标准化管理制度体系，通过多形式标准化管理措施的推进，保障企业实现更高层次的管理水平。国有企业管理制度标准化建设与设计，必须要考虑企业实际所处的生产型、经营型或者是战略型三个阶段，以及识别企业的人治、制度化、企业文化三个制度化层次。具体而言，可以通过两个方式予以实现。一是制度整合。具体而言指的还是针对引进制度的整合。首先，就是要确保不能不加变通地对外部制度或者是标准模式进行套用，而是要充分结合自身管理过程模式结构对相关制度进行编排，促进企业制度系统化。其次，针对相关的标准术语以及标准要求也不能够进行套用，要充分转化标准术语和相关要求，促进标准的企业化与行业化。最后，还要确保企业的外部引进制度和原来的制度之间存在关联，而且是要在原来的相关制度体系的基础上编制新的制度，不能够进行另起炉灶式的编制；总之，针对外部引进管理制度，要做好充分嫁接，确保服水土、能落地。另外，外部引进的制度经过理论上的整合之后，也并不能够代表这些制度能够直接运用在国有企业的生产运营过程当中。二是制度再造。国有企业在实际的操作层面，就是需要借助新思想与新方法，突破旧的制度体系，形成一个新的流程体系，且流程当中的人、物等各个要素也都能够实现有效控制；当然，新的体系也需面临新的标准化，需要根据MSCA，沿着“目标标准化检查总结”的思路，循环实施新的管理制度标准化。具体而言，在国有企业的实际综合运用过程当中，涉及的相关人员还是非常重要的，通过他们的行为、手法和方法的改变过程，实施比较平稳地过渡从而确保国有企业的经营管理提升到一个新的目标。在一整套的过程当中，国有企业就应该组建一些规模大小不一样的再造小组，基于企业战略的层面出发，不断针对相关的问题开展深挖潜藏，同时还要不断改善以及落实新的行为措施。在全面推行新体系运行之后，还要进行总结并重新标准化。当然，还要引导国有企业的相关员工更不断学习学习标准化，为全体国有企业员工以及部门适应制度的标准化，不选创新提升对于制度的适应性，促进相关员工和部门正确履行职责，为国有企业的持续发展以及创新奠定更加坚实的基础。

2.国有企业廉政制度建设的特有属性

国有企业廉政制度建设必须紧紧围绕国有企业的重要位置以及服务国民经济、社会发展的大局展开，着力于保障国有资产的保值增值、不断增加企业的经济社会生态效益、促进企业可持续发展。然而，党风廉政工作又显然具备较强的系统性，各种廉政制度必须保持一定的协调性才能够确保形成合力，维护制度权威，并且高效实现管理目标。基于国有企业的地位和属性而言，廉政制度建设与其他市场主体相比具有独特的方面：

2.1全局性的集中体现

国有企业廉政制度制定的站位是全局性的，着力于把握总体。而且从廉政制度本身出发，相关的各方面内容尽管非常广泛，但是有机整体的属性也是客观存在的。所以，国有企业构建廉政制度，必须充分考虑企业以及行业的属性和特征，基于整体性的制度目标分析研究相关问题，提炼用于制度建设，决不能搞各部门的制度拼凑游戏。

2.2联系性的集中体现

国有企业廉政制度体系的各项组成并非割裂开来的，相互之间的联系有迹可循，必须要牢牢把握各项制度的关联性，抽丝剥茧，发现主线。如果仅仅依靠其中某一个方面的制度，是不可能实现比较理想的制度绩效，甚至是相互之间形成内耗，相互掣肘。构建国有企业廉政制度体系必须要紧紧围绕制度的关联以及制度体系的整体合力形成，着力于国有企业防范廉政风险各个层面的制度，充分分析研究廉洁自律、违纪违规处分、“一岗双责”落实、组织生活等各方面制度，构建整体性、一致性的廉政制度体系，如此才能够确保制度的高效，确保国有企业反腐倡廉各方面的协同。

2.3实践性的集中体现

我们在上述讨论国有企业管理制度标准化建设的过程中已经明确，制度的规范离不开对于企业所处生产经营、市场环境的实际把握，充分考虑企业实际所处的生产经营管理层次以及制度文化建设层次。构建廉政制度也同样离不开企业的实际情况，离不开企业的生产经营管理实践，否则廉政制度建设就成了“无源之水”，缺乏足够的针对性，也就没有了运用和存在必要性和生命力。因此，实践性也是国有企业构建廉政制度的根本性属性，国有企业不能单纯遵照各级党委反腐倡廉制度体系，必须充分考虑自身的实践情况。另外，廉政制度建设是不断完善廉政惩防体系的基础，制度具有较强的稳定性，也是能够在较长的时间内起到非常重要的作用。廉政制度往往不会因为国有企业管理者的调整改变以及相关管理者注意力的转变而出现调整和改变，能够确保维持国有企业正常的秩序。廉政制度还具有整体性，国有企业的所有部门和员工都是处于它的约束范围之内，廉政制度能够确保预防因为管理层因为主观随意的决策而导致出现决策失误进而产生国有资产重大损失的情况。廉政制度还具有强制性，国有企业的各级管理层以及相关部门和个人一旦会违反相关制度，就必然会受到比较严厉的损失。国有企业的党风廉政建设不仅仅是自身需要借助于制度来规范，而且一些具体的工作落实上还要充分依靠制度来提供保障。单就国有企业的廉政惩防体系而言，也是一个制度体系。国有企业也只有不断强化廉政制度建设，才能够确保国有企业真正借助于制度规范来针对各种业务行为进行规范约束，确保真正能够形成依靠廉政制度办事、依靠廉政制度管人、依靠廉政制度管权的体制机制，才能确保从根本意义上解决腐败风险。而且，也还有将国有企业的防止腐败的目标与要求内置于国有企业的廉政制度建设当中，才能够确保廉政制度在国有企业的党风廉政建设过程中发挥作用。

3.国有企业管理制度标准化背景下的廉政制度建设

国有企业将廉政制度建设高度融入企业管理制度标准化背景下，与企业的其他各项制度产生深度协调效应，廉政制度将不断深入到企业管理的各个层次、各个环节、各个方面，对企业的各项管理制度、生产经营流程、各个岗位以及工作标准都将实现覆盖。

3.1明确责任，落实廉政制度建设责任制

众所周知，党风廉政建设的主体责任在于各级党委，监督责任在于相应的纪委。而对于廉政制度建设而言，也必须要明确责任，明确企业党组织廉政制度建设的主要责任以及党组织纪检部门的监督责任。固然，落实责任并非目的，而要形成一个制度建设的责任主体，促进廉政制度体系当中各项具体制度的出台和运行，也保证能够统筹协调各个有关部门出台包括落实党风廉政建设责任制、召开民主生活会、进行述职述廉述各方面的相关规定。因此，国有企业管理制度标准化背景下的廉政制度建设，必须要明确责任，落实廉政制度建设责任制，构建以落实廉政制度为核心的责任体系，大力推动国有企业廉政工作体制机制的落实，促进企业又快又好发展。

3.2规范权力，切实将权力装进制度的笼子里

国有企业的地位和属性，决定了企业决策的重要性，国有企业决策的科学性、民主性极度重要，构建国有企业廉政制度，就离不开对于企业决策的控制，要强化对于权利的规范。建立不断完善各项制度，推动借助制度实施国有企业规范管理，落实根据制度办事、依靠制度管人的制度化理念。规范权力，切实将权力装进制度的笼子里，落在实处还必须要构建相对完善的监督制约制度体系，坚决避免权力失控、决策失误以及行为失范的情况出现，通过不断分解细化干部管理、廉洁自律、违纪违规处理等一系列的制度。尤其是在国有企业日常的绩效考核当中，实施廉政责任的挂钩；另外，还是要重视企业职工民利的实现，让群众监督助力制度约束。

3.3完善内控，着力提升国有企业内在免疫水平

国有企业内控制度的完善属于构建廉政制度的重要辅助，一定程度上构成了国有企业健康运行的免疫系统。一方面，国有企业与其他各类主体之间的联系非常密切，基于日常业务行为的内部控制显得尤为重要，最为基本和常见的办法就是要不断规范财务以及招投标管理领域的业务流程，实施管理再造，在符合专业化的基础上着力构建系统化的内部控制制度体系。另一方面，还要积极防止国有企业领导及干部职工效能较低、不作为慢作为的情况，实施有针对性的“效能监察”，着力控制形式主义、等作风问题，切实将效能监察深入到生产经营管理的一线，从根本上提升企业的效率和效益。

3.4深化管理，有针对性地实施管理再造

国有企业在制度规范化到达一定水平后，可以考虑管理的深化，有针对性地实施管理再造，需要以国有企业现有的制度以及流程作为基础，着力检查发现国有企业各项权力运行过程中经常性以及潜在性的廉政问题及风险，有针对性地制定相关防范控制对策；出于系统化、全面性的考虑，可以考虑编制廉政风险防范控制的参考文件汇编资料，为各级部门提供指导和参考。同时，企业各级的单位也必须同步重视和落实管理再造行为，深化认识、立足岗位、突破现有流程、制定防范的长效机制，在实际工作岗位上搭建防范廉政风险的防火墙。在规范管理的过程当中，有针对性地实施管理再造，强化国有企业廉政制度体系建设。国有企业的管理主要针对的无非就是管理者、被管理者的人的层面以及具体事务这两个对象方面，其中与人有关的管理具体而言指的就是相关激励约束层面的问题，通过使得部门与员工的福利薪酬应该与工作绩效相挂钩，借助于公平公开的福利报酬，能够从物质上以及精神上对有关部门形成激励约束，促进相关部门推动优化组织管理。与事有关的管理指的是相关的业务流程问题。在管理再造过程中，管理者都必须要基于组织的整体利益出发，尽可能地加快办理相关业务流程的速度和效率，而且是针对为何要办理、谁来办理、如何办理等一系列的情况开展相应的优化和调整，从而不断提升组织的运行效率，与此同时，也进一步促进了组织管理以及业务流程上的优化。出现上述工作的同时，都要确保将廉政制度管理体系和理念充分地贯彻在流程再造的过程当中，从而确保在日常的业务流程当中体现出来内嵌的廉政制度的约束作用。而且，在当前新的形势背景下，国有企业更是要认识新常态、适应新常态、引领新常态，在构建完善国有企业现代管理制度、推进企业标准化制度建设的过程中，也促进国有企业的廉政制度建设朝着更加完善、高效、科学的方向迈进。要善于在日常的管理经营过程当中，客观掌握权力运行薄弱点，制定防控措施，以岗位和具体工作人员为单位，落实廉政风险防范的长效机制。

参考文献：

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[2]郑涛.效能监察如何促进国有企业管理制度体系建设[J].决策探索(下半月)，2015，（10）：62.

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[4]陈建华.深入推进国有煤炭企业反腐倡廉建设[J].山西煤炭管理干部学院学报，2013,26(2):17-18.

[5]张三保，张志学.管理自:融会中国与西方、连接宏观与微观[J].管理世界，2014，(3):102-118.

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论文摘要：当今世界的竞争。不仅是经济发展的竞争，而且是政府效能和管理水平的竞争，建立廉洁、高效、以公众利益为导向的现代政府管理体系与建立现代化的市场经济体制同样重要中国政府在经历了社会管制型、经济发展型的社会发展导向之后，目前正向公共服务型转变。因此，分析市场经济条件下的政府管理创新具有重要的现实意义。文中在分析政府管理创新内涵的基础上。探讨了政府管理创新的动力因素和阻力因素。提出增强驱动力和减少抑制力并举的方法。

1社会转型期的界定与政府管理创新的内涵

（1）社会转型期的界定。

社会转型期是指当代中国由传统农业社会向现代工业社会和信息社会、由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制、由人治社会向法治社会、由封闭型社会向开放型社会转变的时期。

(2)政府管理创新的内涵。

何谓政府管理创新，主流观点认为:“政府管理创新是指由于行政环境、行政任务等的变化引起的行政职能、行政方式、行政作风、政府的政策法规、行政体制等方面的一系列新变化”。

政府管理创新内涵包括以下几个方面:

①培育和树立创新观念是政府管理创新的前提;改革和简化行政审批制度是政府对社会公共事务进行规范管理的一种手段。其主要内容有:转变政府职能、推进政府职能创新;转变工作作风，推进行政作风创新;转变政府管理机制，推进行政体制创新;加快政府管理信息化建设步伐、构建电子政府、发展电子政务;建立健全公共危机管理机制、构建责任政府;解放思想，积极借鉴西方国家行政文明成果，努力建立学习型政府;等等。

②政府管理创新是一个具有层次结构的体系，根据诸多方面创新之间的关联性，可以构建为具有8个层次的政府管理创新体系;第一个层次涉及管理人员、方法与手段;第二层次是运行机制;第三个层次是组织机构;第四个层次是行政体制;第五个层次是政治体制;第六个层次是社会治理结构;第七个层次是政府管理的系统哲学;第八个层次是社会公共物品基础建设。政府管理创新是一个系统的体系，这八个层次之间相互关联，有可能牵一发而动全身，所以要全面推进政府管理创新。

③“政府管理创新是指各级党委和政府及其职能部门为了适应内外环境的变化所提出的新挑战和新要求而对自身的职能定位、管理方式、组织结构、运行机制、业务流程、工作方法、技术手段等诸多方面所作出的创造性调整和变革。”

2社会转型期政府管理创新的动力和阻力因素分析

在任何社会发展的过程中，都会产生两种力量，变革的驱动力和变革的抑制力，即动力和阻力。在通常情况下，当驱动力强于抑制力时，变革发生并能持续下去;反之则不能发生;当两种力量作用相当、相互抵消时，组织则会维持现状。

2.1政府管理创新的动力因素分析

“改革的启动在于两个极为重要的因素:改革的动力与发动改革的时机和方式”。创新是需要动力的，动力为目标提供了现实的可能性，因而动力也就是一种客观的需要或潜在的利益。政府管理创新的动力，就是指政府创新系统在与社会经济、政治、科技、文化等诸种外部环境因素相互影响和相互作用下，管理创新行为产生的机理。

(1)社会生产力的发展是根本动力。

根据生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑这一马克思主义的基本原理，政府管理创新的第一推动力是经济发展力。一方面，经济的发展要求政府进行管理创新。另一方面，经济发展可以为政府管理创新提供必需的物质条件，如资金、办公设备、管理的手段和技术等，使创新具有强大的后盾支持。

(2)机构改革和民主政治建设是内部动力。

①机构改革的推动。政府机构是政府体制的载体，机构改革意味着政府体制的内部结构调整，机构改革一直是我国政府体制改革的重要内容。从总体的和一般的角度来考察，政治、经济体系的运行逻辑是:经济上的每一点相对重大的变化，都可能改变政治运行状态乃至改变政治运行规则。

②民主政治建设的推动。政府为了完成改革和发展的繁重任务，必须长期保持稳定的社会环境。社会稳定是实现政府创新的必要条件，没有稳定的社会环境，社会就不可能正常发展。政治稳定是社会稳定的关键环节，政治稳定则社会稳定;而政治要稳定，则必须跟随时代前进的步伐，不断进行创新，尤其要进行政府管理创新，发展社会主义民主政治，进行社会主义政治文明的建设。

2.2政府管理创新的阻力因素分析

政府管理创新真正的难点在于克服阻力，与政府管理创新的动力因素主要来自行政管理体制的外部相反，政府管理创新的阻力则主要来自体制的内部，主要表现为:

(1)传统观念对政府管理创新的影响。

人的观念总是受制于时代的局限、传统的束缚、环境的制约以及个人的经验;在特殊的制度环境下，在传统文化的熏陶下，加之个人认识水平的不同，观念一经形成，就很难转变。政府管理创新是包括管理技术创新、管理观念创新和管理制度创新在内的一个整体系统;所以，一旦外部环境发生剧烈变化时，如果观念没有及时更新，则会变成强大的阻碍力量，影响管理制度创新和管理技术创新的成效，甚至扼杀管理制度创新和管理技术创新。

(2)利益矛盾对政府管理创新的制约。

首先，利益矛盾表现为行政机构内部的角色冲突。作为一个行政单位，在社会转向市场经济的特殊历史条件下，它除了代表党和国家的利益之外，也在不同程度上生长出了团体的利益。而当这两种利益发生冲突时，也就有可能以损害党和国家利益的手段来维护和增加小团体的利益。其次，利益矛盾还表现为行政行为相对成本的差异。也就是说，在完成一件行政任务时，不同的人员若付出的成本不同时，面对着同一任务便会产生利益矛盾。再次，利益矛盾表现为各个利益主体对待改革的态度。改革在本质上是对利益的再调整和再分配。社会总是要分为各个利益集团的，这些利益包括权力、地位、身份、经济利益及其相关的社会权力。有些利益集团当然希望传统体制改得多一点、快一点，而在传统体制内获益比较多的人，改革的动力就小一点，阻力大一点。

(3)管理制度短缺及其负面效应造成的阻力。

新制度经济学派认为:制度是一种公共物品，具有排他性;制度是一种约束机制，它所提供的一系列规则由社会认可的非正式约束和国家、政府制定的正式约束以及实施机制共同构成，制度无时无刻不在起作用，强烈地影响着人们的行为。政府的一切行为，也无时无刻不在制度的约束之中，制度对政府管理的成败得失影响非常重大，正如邓小复强调的:最重要的是一个制度问题，制度是决定因素。

3积极推进社会转型期政府管理的创新

3.1政府管理创新的核心是政府职能的转变

政府职能的转变表现为职能总量的调适变化，要求实现政府职能结构的优化配置并改善职能实现的方式。目前，转变政府职能的关键在于加快政府由管理型政府向服务型政府的转变;这需要从政府的体制结构和功能行为上创新政府服务理念、端正服务行为、发挥政府服务功能、提高政府的服务效率，使政府真正成为行为规范、公正透明、廉洁高效的服务型政府。政府竞争力的强弱，越来越成为国家竞争力强弱的决定性因素，这就决定了政府必须加快职能转变，推进政府管理创新。

(1)推进政府职能创新，改进经济调节和市场监管方式，重视履行社会管理和公共服务职能。

政府要把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，精力要更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题上。

(2)要坚决实行政企分开。

要进一步理顺政府与企业、政府与市场的关系.更 大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。要加快推进行政审批制度改革，大幅度减少行政审批事项 和简化手续，提高效率，特别要深化投资体制改革，按 照谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的原则，确立企业在投资活动中的主体地位。

(3)建立和完善民主决策制度，推进行政作风创 新。

要把科学民主决策作为政府工作的一项基本制度长期坚持下去，建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任制度，提高决策的透明度和公众参与度。

(4)坚持以人为本，加快实皿政府从经济建设型向公共服务型转变。

实施以人为本的发展战略，己成为人类的共识和选择。越来越多的人们认识到，经济增长本身不是目的，它只是实现社会发展的手段，发展的根本目标应当是提高人们的生活质量和生活水平，增强人们全面发展的能力，提高人类发展水平。服务型政府是指政府以公民本位、社会本位为指导理念，以服务为宗旨，向公民、社会和企业提供公共服务和公共产品，并承担服务责任的政府，真正体现和落实好“为人民服务”。

3.2制度创新是进行政府管理创新的主要途径

制度作为一种稀缺性的资源，也是政府的公共产品之一。就国家形态而言，制度是指以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交织构成的一整套的规则体系及其实现机制。通过制度创新，建立和维护制度环境，实现合理有效的制度安排，并向社会提供制度选择，是政府基本的公共职能。制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。制度环境决定政府行政改革的基本方向，制约其基本的价值选择以及具体的政策选择。在社会转型期进行制度创新，首先要深刻理解制度创新的科学内涵。

第一，制度创新是全方位的制度创新。全面建设小康社会的目标是中国特色社会主义经济、政治、文化的全面发展;与全面建设小康社会相适应的制度创新，也应当是中国特色社会主义经济制度、政治制度、文化制度的全面创新。

第二，制度创新是多层次的制度创新。制度创新是一个系统工程，可分为三个层次。第一层次是社会的基本制度或根本制度的创新，基本制度体现社会的基本性质，决定其他层次制度的性质和方向，其创新形式主要表现为自我完善。第二层次是具体制度的创新，是由基本制度表现出来的社会各个领域所形成的经济、政治、文化等方面的体制以及相应的法律、法规的创新。具体制度是社会制度体系中最为活跃的部分，既为社会的基本制度服务，又有其相对的独立性。制度创新在这个层面上有较大的自由度和空间。第三层次是各种具体的规章制度的创新，是各个工作部门、企事业单位和其他社会组织制定的具体的办事程序、规则和行为规范的创新。

3.3提高政府效能是政府管理创新的重要内容

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［关键词］公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论

公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。

功能过程理论

功能过程理论（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。

拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]

功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。

政治制度理论

政治制度理论（PoliticalInstitutionTheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。

制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。

政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。

政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。

政治系统理论

政治系统理论（PoliticalSystemTheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。

政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。

政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体权威性分配的。

公共选择理论

公共选择理论（PublicChoiceTheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。

公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。

政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。

公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。

公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。交易成本理论

交易成本理论（TransactionCostTheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。

科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。

交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（NewInstitutionalEconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。

交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。

管理主义理论

管理主义理论（ManagerialismTheory）以称为新公共管理理论（NewPublicManagenentTheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。

管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。

所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。

管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。

简短结语

功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（GroupTheory）、精英理论（EliteTheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（PrincipalAgentTheory）、新古典经济学理论（TheNeoclassicalTheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（GovernanceTheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。

参考文献：

［1］［美］J．E．安德森：公共决策［M］，唐亮译，北京：华夏出版社1990年版，第27页。

［2］T.R.Dye,UnderstandingPublicPolicy,N.J.:Prentice-Hall,Inc.,1975,p.18.

［3］［美］D．伊斯顿：政治生活的系统分析［M］，王浦劬译，北京：华夏出版社1999年版，第35页。

［4］［美］D．C．缪勒：公共选择理论［M］，杨春学等译，北京：中国社会科学出版社1999年版，第3页。

篇10

关键词：国库集中收付制度；影响；政府管理；保障措施

1　推行国库集中收付制度的意义

实行国库集中收付制度。改革以往财政资金主要通过征收和预算单位设立多重账户分散进行缴库和拨付的方式，有利于财政性资金按规定程序在国库单一账户体系内规范运作，有利于收入缴库和支出拨付过程的有效监督，有利于预算单位用款及时和便利，解决了财政性资金截留、挤占、挪用等问题。

2　国库集中收付制度对政府管理模式的影响

国库集中收付制度的建立是政府管理制度。尤其是财政、金融管理制度的重大变革。国库集中收付制度的全面实施对政府管理模式产生了广泛和深刻的影响，集中体现在一下几个方面：

(1)政府管理更加科学。

国库集中收付制度改革的核心是将所有资金集中起来，并通过集中收缴和拨付实现对预算单位的控制。政府尤其是财政和金融部门对预算单位控制方式实现了行政干预为主到制度化管理为主，预算制度、国库制度、政府采购制度等一系列财政管理制度成为政府管理具体单位的主要方式，政府管理模式适时顺应市场经济体制要求和经济全球化的要求。

(2)政府管理更加法制化。

国库集中收付制度要求修订和制定相关的法律法规和管理办法，如修订《预算法》、《预算法实施条例》、《中华人民共和国国家条例》、《财政总预算会计制度》以及相关的税收征管法规、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》等，相应制定《国库收入管理办法》和《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》等。

由此可见，以上方面的落实将使得政府管理法规细化，这不仅提高了法制化水平，而且有力促进政府管理法律法规的实施和执行。

(3)政府管理更加信息化。

实行国库集中收付制度要求资金集中、收缴集中、拨付集中，必然要求手工处理业务转向计算机处理业务，相应地促使各部门、单位以及相关岗位要实现信息化。

建立财政管理信息系统和国库管理操作系统是政府管理信息化的重要内容，包括：

①预算编制系统和预算执行管理系统，保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；

②收入管理系统，监控税收和非税收入征收情况；

③国库现金管理系统，及时反映国库每天的收支和平衡情况；

④国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映；

⑤债务管理系统，全面反映国债发行、偿还和余额情况，通过以上管理系统使各类收支实现高效和安全运行；

⑥建立健全现代化银行支付系统，可有效缩短资金拨付到账的时间，提高账户清算业务的效率。

因此，要求财政、国库、税务、人行等部门计算机联网，以实现信息及时传递和共享。

(4)政府管理职能分工更加合理化。

国库集中收付制度改革的前提是要合理界定财政、人行、税务、预算单位等部门的职责，并加强监督制约机制。改革开放以来，财政、银行实为一家的状况被打破，财政部门主要负责管理财政制策、政府资金、政府债务、国外援助和国有资产等；中央银行一般负责管理货币政策、货币发行、外汇储备、汇率和币值稳定。

在加强监督制约机制方面，财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请，财政国库支付执行机构要加强内部监督制约，定期对相关业务进行内部审计；中国人民银行要加强对代理银行的监督，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用；审计部门要进一步加强对预算执行情况的年度检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。

3　建立国库集中收付制度的保障措施

(1)国库集中支付以明确政府职能为首要前提。

国库集中收付制度要求各级政府支出部门根据年初预算合理确定所需购买的商品和劳务或者他们所需调拨的资金数额，而制定预算计划本质上就是决定政府的支出安排。这种支出安排的范围应主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域和事务，包括政权建设、基础教育、基础科研、环境保护等。因此，明确政府职能和各级政府的事权范围是实行国库支付制度的基础和前提。

(2)国库集中支付以建立和完善部门预算为先决条件。

国库集中支付与部门预算是相互配套，不可分割的。预算编制只有采取部门预算的方法，国库集中支付才能付诸实施，因为集中支付制度下的分类账户本身就是安政府各支出部门设置的，各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目和用款时间，并通过单一帐户进行资金划拨，这有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督。另一方面，国库分类账户和政府财务信息系统很好地反映了各部门资金的使用情况和预算执行效果以及存在的问题，有利于下一年度按照零基预算的方法重新编制新的部门预算。

(3)国库集中支付以建立国库单一帐户体系为核心内容。

国库单一帐户体系主要有一下部分组成：

①财政部门在中国人民银行开设的用于记录、核算、反映纳入预算管理的政府资金的国库单一账户；

②财政部门按资金使用性质在商业银行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和与国库单一帐户清算的零余额账户；

③财政部门在商业银行开设的用于记录、核算、反映预算外资金使用情况的预算外资金账户；

④用于记录、核算、反映预算单位的小额零星支出的小额现金账户；

⑤经国务院批准或授权财政部批准开设的特设账户。

国库单一帐户集中了所有的财政资金，并且只有财政国库部门才可以签发支付命令。

(4)国库集中支付以严格的监督管理和控制体系为重要保障。

完善责任制度，强化执法监督是有效发挥国库职能的重要保障。国库集中支付制度要充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执行机制，包括政府财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，对资金和财务的监督，事前、事中和事后的监督等。这是国库集中支付体系顺利进行的一个关键环节。

(5)国库集中支付与政府采购制度相互配合。