关于申诉的法律规定范文

导语：如何才能写好一篇关于申诉的法律规定，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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近年来，各界对审判监督工作中的问题及改革展开了广泛而深入的探讨，在改革实践上也取得了一定的成果。这些探讨和实践使我们认识到，审判监督改革既是一种工作层面上的改革，某种意义上更是一种自上而下的制度改革。不管是工作改革还是制度改革，须以具体的司法实践为基础，而现今的改革往往囿于单纯的理论思考或制度借鉴，如何从操作层面上探寻对审判监督工作及制度的改革路径，依然是摆在我们面前需要进一步思考及行动的目标。基于此，本文试图立足于审判监督工作实际，从制度运行的实证考察出发，对现有制度框架下的工作改革以及审判监督制度改革作一些探讨。

一、审判监督制度运行中的问题

由于法律对审监程序的规范比较少，审判监督庭成立时间比较短，与审监制度相关的各种关系尚未理顺，审监制度本身及改革的定位也未明确，加之审判监督工作承载的法律、及责任又比较重，其在整个法院审判工作中成为矛盾最为突出的部门。

（一）申诉和申请再审无序化

1、向法院申诉及申请再审的途径不通畅。

我国诉讼法规定，当事人对生效裁判不服，可直接向法院申请再审，但这一渠道在现实中并不通畅。如：2002年至2004年9月，浙江省全省法院决定立案复查的案件，仅占各类申诉（申请再审）案件总数的9.8％；同期全省提起再审的案件，仅占各类复查案件总数的23.1％，占申诉案件总数的2%.与此相比较，通过检察院抗诉取得再审要容易得多。如浙江省全省检察院同期的抗诉率（决定抗诉案件数／检察院当年复查案件结案数×100%）高达56.2％，比上述法院23.1%的复查再审率高出一倍多。由于直接向法院申请再审（申诉）的请求不能得到很好救济，而申诉要获得成功又必须得到法院的最终支持，故而很大一部分申诉人走上了"曲线申诉"和"关系申诉"之路，向检察院、各级人大、政协、党委以及有关领导申诉，通过检察院提起抗诉、人大个案监督、党委政协转申诉材料、有关领导及各种关系打招呼等方式，要求法院对案件进行复查或再审。

2、外部监督程序不规范。

各种外部监督促使再审的案件占了相当大的比重。如：2002年至2004年9月，浙江省高级法院办结检察院抗诉、人大、政协、党委及其他途径要求法院复查而进入再审程序的案件，占全年再审案件总数的55.6％。检察机关的抗诉监督是诉讼法规定的审判监督方式，而人大、政协、党委等对法院的个案监督，虽然也可归结于广泛意义上的监督，但这些监督途径一方面不加区分地利用了宪法意义上的"申诉"，无法在诉讼法律中找到相应的适用程序，很难保障程序上的公正性；另一方面将这些部门原来的工作监督推进到个案监督，对个案形成了事实上的多头评价，给当事人造成了认识上的混乱，助长了申诉人对待申诉权"无限化"的倾向，与诉讼法上申请再审权的有限性特征相违背[01]，同时也破坏了国家机关之间权力的基本配置，损害了司法机关乃至整个国家机关体系的权威形象，最终不利于司法公正。

3、复查程序不透明。

我国诉讼法律规定了当事人申请再审的权利，但对法院如何审查当事人的再审申请没有具体规定。如今审监实务中的复查程序，在诉讼法律中没有涉及，申诉复查案件的审理长期处于一种没有具体程序规范约束的状态。当事人既未能规范化地参与到复查程序中去，也很难通过正当途径了解复查的过程，故而受到了诸多质疑[02].为了更好地保障申请再审人及对方当事人的诉辩权利，并尽可能地使复查程序透明化，近年来许多法院试行"听证"程序，取得了一定的效果。但是由于该程序本身并无法律规范约束，法院的职权及当事人的诉讼权利义务均无明确界定，故其对复查程序公正的作用仍然是有限的。

4、提起再审的标准不明确。

调查发现，对于提起再审的标准，普遍反映在实务中难以掌握。形成这一状况，首先是因为法律标准本身不明确。我国法律对再审事由的规定[03]相当概括而不确定，法律规定的"确有错误"概念模糊不清，而且对"新证据"、"违反法定程序"等等均未予以具体界定。最高人民法院于2002年9月10日颁发的《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》虽对应当再审的情形作了一些规定，但仍不够具体和明确，执行情况并不理想。其次，社会标准和政治标准的掺入也成为司法实务中无法忽视的方面。由于法律标准本身并不明确，就为其他标准的介入提供了可能性。一方面社会公众对裁判"确有错误"的理解，往往仅依据自己的亲身经历及其对事物的个性化判断，不考虑司法的特殊性和性，为了达到其申诉目的，经常借助新闻媒体等舆论力量以及种种非正常手段对法院施压。[04]另一方面，法院对提起再审实务的把握，也未能为社会提供确定的标准和界限。而且审判监督作为司法制度之一，它是存在于司法制度乃至政治制度的大背景之内的，法律规定本身以及实际运行均能够说明，审判监督在某种程度上是服务于政治需要的，因而政治标准必然紧密地融入了审判监督司法实务。

5、"人人都可申诉却又申诉难"的局面。

由于法律对再审事由的规定过于宽泛和原则，申诉的途径并不局限于法院和检察院，在实务中也很难对申请再审时限按照法律规定的两年予以严格贯彻，因而申诉权在法律上和实践上都被泛化和无限化了。申诉人基于其对终审判决的不信任感，为了获得其内心认为的"公正"，可以相当随意地提出申诉。如浙江省全省法院2002～2003年审结一审案件603537件，审结二审案件40065件，而全省法院收到申诉来信也有57811件次，接待申诉来访13396人次。由于法院对申请再审（申诉）的复查极为严格，申诉人获得再审的比例极低。而提起再审标准的不明确，又可能使法院对提起再审的权力行使存在任意性和随机性，未必严格依据对原审裁判的评价决定是否提起再审，再审资源分配不公就不可避免地在一定范围内存在。诸种原因导致了"申诉难"的局面。

（二）审判监督程序操作困难

1、缺乏独立的再审诉讼程序规范。

审判监督庭的业务涵括了民事、刑事、行政等各个诉讼领域，相对于一、二审程序，再审的启动和审理程序亦有其独特性。审判监督工作所涉及的工作内容的广泛性与特殊性，足以要求国家法律对审判监督程序构建一个独立而完备的体系。然而我国三大诉讼法对审判监督程序的规定却相当简略，如我国民事诉讼法设置一审程序条文为39条，而规定审判监督程序的条文仅为12条，尤其在程序操作上，缺乏独立的再审程序规范，大部分是参照一、二审来处理的。我国现行法律对审判监督程序规定得过于简单化，致使司法实践在很多方面无规可循。比如：再审当事人如何列明、再审（尤其是抗诉）庭审程序如何操作、抗诉案件的审理范围如何、再审中的主体变化如何处理、再审审理的结果有哪些，这些重大程序问题法律均未予以明确。

2、程序运行先天不足。主要表现在以下几个方面：

（1）"确有错误"造成的混乱。现行诉讼法规定的再审事由，其落脚点在于"确有错误"[05]，因而对经复查提起再审的案件，其前提是已经认定原生效判决"确有错误".为适应上述法律规定，体现出对裁判是否正确判断的慎重性，司法实务中的复查程序实际上是一个实体审查程序，因此复查程序所得出"确有错误"的结论，是一种实体性判断。而复查程序得出的结论很容易与再审的结果产生矛盾。如果复查程序认为"确有错误"的案件，经再审审理却认为原判是正确的，并予以维持，那么就会导致当事人认知上的混乱，这样既不利于服判息诉，也削弱了法院裁判的权威性。

（2）民事、行政抗诉制度矛盾重重。主要表现在：一是检察机关介入民事、行政诉讼，打破了民行诉讼中原告、被告、法院平衡稳定的三角关系，检察院的地位难以摆正，给整个程序的运行带来诸多困难[06]；二是检察机关在抗诉中强化其作为与法院同等评价力的司法机关地位，对个案的事实认定和法律适用均强调其独立性，造成了当事人认识上的混乱，增加了法院息诉服判工作的难度；三是这一监督方式在近年来有逐步加强之势，抗诉再审的增加致使诉讼成本的攀升。然而抗诉再审案件的改判率并不高。如2002年至2004年9月份，浙江省全省法院民事抗诉再审案件的改判率平均仅为21.5％。可见，频繁启动这一监督程序并不符合诉讼以及监督上的原则。

篇2

当教师的合法权益受到侵犯并造成损害时，采用什么方法能获得恢复和补救。对于事业单位的教师的聘用合同方面的纠纷，可通过现行人事争议争议的仲裁来解决。对于人事争议仲裁不服的，教师可依据最高人民法院·法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》向人民法院提讼。

而对不涉及聘用合同的，教师合法权益受到侵犯的，则可以通过行政申诉的行政法律途径——教师申诉来加以解决与权益维护，这就是教师申诉制度。

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一、教师申诉制度

我国《教师法》第39条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理”。“教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉；同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理”。这是宪法关于公民申诉权利规定在教师身上的具体体现。

《教师法》确立的这项维护教师合法权益的行政救济程序的制度，即教师在其合法权益受到侵害时，依照法律、法规的规定，向主管的行政机关申诉理由、请求处理维护自己合法权益的制度，就是教师申诉制度。

二、教师申诉制度具有如下特征：

1、教师申诉制度是一项法定申诉制度。《教师法》明确规定了教师申诉的程序，各级人民政府及其有关部门必须依法在规定的期限内对教师的申诉作出处理决定，使教师的合法权益及时得到保障。学校及其他教育机构，有关部门对上级行政机关作出的处理决定，负有执行的义务，否则，即应承担相应的法律责任。而其他非诉讼中的申诉，如向部门、行政监察部门等部门的申诉。虽然对维护教师的权益有一定的保障作用，但由于没有明确的法律规定和时限要求，其实施过程不可避免地带有一定的弹性和随意性，在某种程序上降低了申诉人受损的合法权益的恢复和补救。这也是《教师法》之所以将教师申诉制度上升为法律制度的目的所在。

2、教师申诉制度是一项专门性的权利救济制度。它在宪法赋予公民享有申诉权利的基础上，将教师这一特定专业人员的申诉权利具体化。从申诉受理的主体上看，教师申诉受理的主体是特定的，即教育行政机关。因此主管教育行政机关依据行政法规以及规范性文件所作出的影响申诉当事人权利的变化的行政处理决定，是行政机关具体行政行为。从申诉时限上看，对教师的申诉主管机关必须在法定期限内作出处理决定，当事人对发生在几年、十几年、甚至几十年的事情，如果认为极不公平，均可向有关国家机关申诉。从效力上看，对教师申诉的处理决定具有行政法上的效力。

3、教师申诉制度是非诉讼意义上的行政申诉制度。它是由行政机关依法对教师的申诉，根据法定行政职权和程序作出行政处理的制度。其行政处理决定具有行政法上的效力。因此在承载教师申诉行政处理结果的文书上也必须符合法律规定。

4、教师申诉制度不仅是起动行政机关依据其行政职权和行政处理程序进行行政处理。而且可能依法导致行政诉讼程序的起动。

5、教师申诉制度与其他申诉制度的区别：(1)、与制度的区别。制度实际也是一项行政申诉制度，但没有明确的受理主体；受理后的对行政机关处理期限没有法定的期限限制；机关往往是将需要立案查处的转交给有关主管机关处理，它们仅对主管机关的处理加以检查督促，不会导致行政诉讼的发生。(2)、与诉讼法上的申诉制度。诉讼法上的申诉制度是公民对司法机关对已经发生法律效力的判决、裁定不服，而向法院或检察院提出申诉，请求再审的制度。

三、哪些情况教师可以提出申诉

《教师法》对教师可以对学校或其他教育机构提出申诉的范围规定得比较宽，主要有：

1、教师认为学校或其他教育机构侵犯其《教师法》规定的合法权益的，可以提出申诉。这里的教师合法权益，包括《教师法》规定的教师在职务聘任、教学科研、安排工作任务、达到教师工作必备条件、民主管理、培训进修、考核奖惩、工资福利待遇、退休、被非法开除、除名、停止社保费缴纳、终止教师社保关系等各方面的合法权益。当然是否确实侵犯了教师的合法权益，要通过申诉后的查办，才能确认。但只要教师认为学校或其他教育机构侵害了其合法权益，就可以提出申诉。

2、教师对学校或其他教育机构作上的处理决定不服的，可以提出申诉。

在这里，学校或其他教育机构的处理决定，可能侵害了教师的合法权益，也可能没有侵害教师的合法权益。但如果教师对处理不服，就可以提出申诉。而对其他企业、事业单位或个人侵犯其合法权益的，不属于教师申诉的范围。

3、教师认为当地人民政府的有关部门侵犯其《教师法》规定的合法权益的，可以提出申诉。

申诉范围，还有一个时间的范围。即只有在《教师法》生效之日以后发生的案件，才可以依照《教师法》的规定提起申诉。对《教师法》生效之日以前发生的案件，一般仍按原来的有关程序办理。

四、教师申诉的期限

教师申诉任何时候都可以提出，也就是没有法律上的时效限制。

五、教师申诉向谁提出，由谁受理

受理教师申诉的机关，因被申诉主体的不同而有所区别。可分两种情况：

1）、教师如果是对学校或其他教育机构提出申诉的，受理申诉的机关为主管的教育部门；

2）、如果是对当地人民政府的有关行政部门提出申诉的，受理申诉的机关可以是同级人民政府或者是上一级人民政府对口的行政主管部门。

需要指出的是：教师申诉只能向行政机关提出，不能向行政机关的个人提出。否则行政机关干部将按一般的群众来信办理。

六、教师申诉的管辖

这里所说的管辖，是指行政机关之间受理教师申诉案件的分工和权限。教师申诉制度的管辖分为隶属管辖、地域管辖、选择管辖、移送管辖等。

1、隶属管辖。指教师提出申诉时，应当向该学校或其他教育机构所隶属的教育行政主管部门提出申诉。一般情形下行政区域的教育行政机关往往会找划分隶属管辖。

2、地域管辖。指没有直接隶属关系的学校或其他教育机构中的教师提出申诉时，按照教育行政部门的管理权限，由当地主管的教育行政部门受理。如：民办学校同教育行政部门之间没有隶属关系，民办学校中的教师申诉适用地域管辖。

3、选择管辖。指教师在两个或两个以上有管辖权的行政机关之间选择一个，提起申诉。受理申诉的行政机关不得拖延推诿。对当地人民政府的有关行政部门的申诉，申诉人可以在同级人民政府或者上一级人民政府的有关部门选择受理的机关。在这种情况下，申诉人一般应本着及时、便利和业务比较对口的原则选择受理机关。

4、

移送管辖。指行政机关对不属于其管辖范围的申诉案件，应当移送给有管辖权的行政机关办理，同时告知申诉人。

4、指定管辖与协议管辖。在特定的情形下，可能还会涉及指定管辖与协议管辖。

七、教育行政机关内具体承办教师申诉的部门

这要看具体的情形，一般是由督导部门具体承办。由于教师申诉往往会涉及财产权、人身权等法律与政策问题，因此教育行政机关的人事部门、法制工作部门应会同督导部门工作。

八、教师申诉的程序

教师申诉制度由申诉提出、受理和处理三个环节组成，并依次序进行。

1、提出申诉。教师提出申诉，应当以书面形式提出。

2、对申诉的受理。主管的教育行政部门接到申诉书后，应对申诉人的资格和申诉的条件进行审查，分别不同情况，做出如下处理：

①对于符合申诉条件的应予以受理；

②对于不符合申诉条件的，应书面答复申诉人不予受理；

③对于申诉书未说清申诉理由和要求的，要求重新提交申诉书。

3、对申诉的处理。行政机关对受理的申诉案件，应当进行全面的调查核实。根据不同情况，分别作出如下处理决定：

①学校或其他教育机构的管理行为符合法定权限和程序，适用法律法规正确、事实清楚，可以维持原处理结果；

②管理行为存在着程序上的不足，决定被申诉人补正；

③对于被申诉人不履行法律、法规和规章规定的职责的，决定限期改正；

④管理行为的一部分适用法律、法规和规章错误的，可以变更原处理结果或不适用部分；

⑤管理行为所依据的内部规章制度与法律、法规及其他规范性文件相抵触的，可撤消其原处理决定。

九、举证责任

教师申诉的举证责任总的来说应当由学校或其他教育机构承担。

1、申诉人：只要向受理申诉的机关提交证明申诉对其有意见的证据材料；以及申诉人的身份证据材料这两类证据即可。例如、某学校教师被所工作的学校停止其社保缴费的；例如一位中学校的语文教师被学校安排任教数学课，虽然任何待遇不变但该教师不同意，此时申诉人只要提交提起申诉的事由，说清申诉人的意见材料即可。总之一句话，对于申诉人而言，只要求能启动教师申诉程序的基本证据材料。

2、学校或其他教育机构：必须提交能证明事实、处理过程、履行法定义务的证据材料，以及作出行政决定或对事件处理的法律依据。

十、证据审查与质证

教师申诉是一个法律行为，受理机关作出的行政处理决定具有行政法上的效力，因此为了确保处理决定的正确，受理机关必须对申诉当事人双方所提交的证据材料、法律法规规范性文件进行书面审查。将证据材料的真实性、合法性作初步判断；对所涉及与本案相关的法规法规的适用作初步认定。

组织双方对所提交有证据材料质证，让申诉人对证据进行辨认与认可；让被申诉人对其提交的证据材料进行辩解，以及让申诉当事人本案所涉及的法律法规的适用是否适当、合法阐述充分发表意见。

受理机关依据职责职权自行调查的证据材料应当质证。

十一、申诉事实认定

认定申诉事实的证据材料必须是真实、合法经申诉当事人质证无异议。

对于经申诉人双方质证，且无异议的证据材料，受理机关应予以采信、采集，方可作为认定事实的依据。对于双方持不意见的，且被申诉人不能证明该证据材料所证明的事实或申诉人原已认可的，不能采信。未经申诉当事人双方质证的证据材料不能作为认定事实的依据。

受理机关应根据经采信、具有真实性、合法性以及证明力的证据材料，以及依据法律规定属于可适用的法律法规对事实进行认定。

十二、法律法规的正确适用

适用原则：正确适用国家的法律法规；行政规范性文件原则上不适用。

具体类型：1、基本法律；2、国务院制定公布的行政法规；3、立法法实施(2000年7月1日)以前经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规；4、由国务院确认的其他行政法规；5、地方行政法规；6、立法法实施(2000年7月1日)后的行政规范性文件均不能适用；7、对于立法法实施以前的规范性文件，处于上位的，且不与行政法规、地方行政法规冲突的、具有合法、有效及合理性的可以适用。

十三、行政机关应作出的文书

1995年4月26日《四川省实施〈中华人民共和国教师法〉条例》规定“第三十九条行政机关作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书发送给申诉当事人”。1995年10月6日《国家教委关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》规定“行政机关作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书发送给申诉当事人”。1998年9月3日《成都市教育委员会关于教师申诉若干问题的暂行意见》“作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书送达给申诉当事人”。

依照上述地方行政法规、行政规范性文件的规定，行政机关作出申诉处理决定后，送达给申诉当事人的法律文书只有一种，即《申诉处理决定书》。如果说，行政机关送达申诉当事人的文书不是申诉处理决定书，而是其他文种，如《意见书》，那么该行政机关的做法首先是于法无据，其次是违法行为，所作出的《意见书》不具有法律效力，申诉当事人可向该行政机关所在地人民法院提起请求撤销《意见书》具体行政行为的行政诉讼。

如果受理机关未作出《申诉处理决定书》，这表明受理机关的处理工作未结束，其工作仍在进行之中。对于受理机关出具的其他文书，只要不是法定的，申诉当事人可以收取，也可以拒绝收取，申诉当事人有权要求受理机关作出《申诉处理决定书》。

十四、行政机关处理教师申诉的法定期限

《四川省实施〈中华人民共和国教师法〉条例》第三十八条规定“受理教师申诉案件的行政机关应当在收到申诉书的次日起三十天内作出处理”。1995年10月6日《国家教委关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》规定“对学校或者其他教育机构提出的申诉，主管教育行政部门应当在收到申诉书的次日起30天内进行处理。”

依照上述地方行政法规、行政规范性文件的规定，处理教师申诉的期限为30天。这是法定期限，行政机关不得延长。同时申诉当事人无权同意行政机关延长此期限。

十五、《申诉处理决定书》必须符合的要求

1、《申诉处理决定书》必须在30天内作出并送达申诉当事人；

2、《申诉处理决定书》的内容及处理决定必须符合法律以及《国家行政机关公文处理办法》的规定，不能自相矛盾，更不能作出错误的处理决定；

3、《申诉处理决定书》应列出申诉当事人各自提交的全部证据材料；受理机关调取的证据材料；经质证予以采信的证据材料；以及适用的法规法规；

4、《申诉处理决定书》必须准确无误的载明申诉当事人不服处理决定的获得救济的法律途径，即诉权、其他权利及行使权利的期限。

十六、《申诉处理决定书》必须载明哪些申诉当事人应具有的救济权利

1、获得救济的途径与法律途径：(1)、行政内部设定的途径：申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关隶属的人民政府申请复核。(2)、法律途径：教师申诉，特别是申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。

《国家教委关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》以规范性文件的形式规定了教师申诉当事人的两种救济途径。这两种救济途径并非相同性质，申请复核不是法定程序，目前国家没有申诉复核的程序法，且申请复核并非法定行政诉讼的前置程序。况且经复核后，如果申诉当事人不服，应如何处理，能否提讼现不得而知。

因此，应依据《实施意见》载明两种途径供申诉当事人选择。

2、启动救济程序的法定期限（即诉权及其行使时限）：对于提起行政复议或行政诉讼的期限与程序，法律都有明确的规定，当事人可能会知道，也可能不知晓，因此必须在申诉处理决定书中载明。对于申请复核期限法律没有规定，如果行政机关不载明履行告知义务，如某教育局的处理文书这样描述“申诉人与被申诉人对本--若有不服，可向--市人民政府申请复核”，申诉当事人根本无法操作。

十七、教师申诉的

既然教师申诉是非诉讼意义上的行政申诉，申诉人应当可以委托人进行。对于被申诉人——学校或其他教育机构，甚至行政机关，由于他们与申诉人之间本身是一种不平等关系，一旦提起申诉，被诉人就负有义务参加、并接受受理机关的调查、举证。因此，被申诉人应当自己参加，不能委托人。如果后面进入行政诉讼，被诉人可依法委托人参加行政诉讼。

十六、申诉教师启动救济途径的期限

1、行政复议：依据《行政复议法》第九条的规定，应当在“自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。

“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”

2、行政诉讼：依据《行政诉讼法》规定，提起行政诉讼的期限分两种情形：

(1)、不服行政复议后的：可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提讼

“第三十八条公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。

申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提讼。法律另有规定的除外。”

(2)、直接：应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出

“第三十九条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

第四十条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”

3、《申诉处理决定书》未载明诉权与期限的：

根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定：

第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者期限的，期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定期限的，适用前款规定。

4、申诉人未收到《申诉处理决定书》的：

《解释》第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提讼的，人民法院不予受理。

5、复核：没有法律法规的具体规定，也没有行政机关作出具体程序规定。

十七、申诉教师救济措施选择与程序启动

1、对于复核，由于没有法律法规的具体规定，对此途径形同虚设，建议不要采用。

2、行政复议：对于符合《行政复议法》第六条之规定的情形之一以及复议期限的，申诉教师可提起复议申请。

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【关键词】高校教师；法律救济；申诉；仲裁

高校教师作为当今社会重要的职业群体，其权利的保护与救济对于高等院校的发展和教育行业的法治进程而言都有着极其重要的作用和意义。然而随着教师合同聘用制的广泛施行，高校教师的权利保护越来越处于困境之中，其有效的救济途径已成为广大教师工作者极力思索和探讨的话题。因此，探求高校教师的法律救济问题无论是对于教师本身而言，还是对于高等教育的发展而言，其意义都是非常深远和广泛的。

一、高校教师法律救济的现状

作为一名普通的社会劳动者来讲，高校教师享有法律规定的一系列公民的基本权利。

而作为一名高等院校的教育工作者来讲，高校教师则拥有教育法律法规所赋予的权利。目前我国关于教师权益救济的立法规定主要表现在《中华人民共和国教师法》、《高等教育法》、《关于若干问题的实施意见》、《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（2003）。不难看出，关于高校教师权益保护的法律法规固然不少，然而能真正有效落到实处，达到保护效果的却寥寥无几。

目前，我国关于高校教师的法律救济在很多方面都存在着或大或小的问题，给广大的高校教育工作者带来了不少的麻烦与不便。具体而言，包括救济范围模糊化、救济途径单一化、救济程序空泛化和救济效果浅显化，这些问题困扰着广大需要迫切法律救济的高校工作者们，同时也给高等教育的法治进程带来了不少的阻碍。

二、高等教师法律救济的途径

（一）教师申诉制度

“教师申诉制度是指教师在其合法权益受到侵害或对学校处理不服时，依法向主管的行政机关申诉理由，请求处理或重新处理的权利救济制度。”①我国于1993年颁布《教师法》其第39条就教师申诉权利做出了原则性规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。”②随后，原国家教委于1995年印发的《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》第8条也专门就教师申诉问题作了具体规定。

关于此项制度，虽然《教师法》和一些部门规章对教师申诉制度进行了具体化和细致化的规定，然而从实践效果来看，我国的教师申诉制度本身仍存在着诸多不完善之处：（1）申诉机构模糊化。该法并没有规定专门负责教师申诉的机构和人员，从而对申诉的处理容易造成相互推诿的现象，使得教师的权利得不到合理及时的保护。（2）程序规范随意化。申诉机构在处理教师申诉时适用的程序缺乏合理的法律规范，对于教师主体的申诉得不到迅速有效的处理，有碍纠纷的解决。（3）申诉执行空泛化。该法对于申诉决定的执行期限、被申诉人不执行时能否申请强制执行以及被申诉人如不执行申诉处理决定的法律后果并未有明确的规定，使得申诉制度难以发挥它应有的功能。

那么，我们该如何完善此项制度，具体来说，可分为以下几点：

1.规范教师申诉的专门机构

应在各级教育行政机关内设立专门的受理机构，例如申诉委员会，由其来独立负责处理高校教师的教育行政申诉案件。此外，还可在校内设立教师申诉委员会。校内申诉制度通过学校内部的部门对纠纷进行解决，能够及时纠正学校的错误行为和对教师不公正的处理，把学校与教师的纠纷化解在内部，从某种程度上来说减轻了教育行政部门的工作压力，将学校与教师双方的损失降到最低。③

2.明确教师申诉的具体内容

教师申诉的内容规范模糊，对广大教师提请申诉带来了诸多不便。为此，应明确厘清教师的申诉内容，将教师与学校或其他教育机构及行政主管部门之间发生的行政纠纷和民事纠纷区分开来，以确保申诉内容的针对性，实现教师申诉的有效救济。

3.加强教师申诉的合法监督

对教师申诉过程中的合法监督，给教师充分行使申诉权利提供了有力的保障，有利于纠纷的客观处理。可确立教师申诉的公开制度，建立教师申诉的处理检查制度，也可指派专门人员对申诉机构的申诉处理行为进行合法性的专项调查。④

教师申诉制度作为我国高校教师进行法律救济的主要途径，对高校教师的权益保障有着至关重要的作用。我们应大力加强此项制度的建设与完善，确保高校教师的申诉权利落到实处，使其纠纷得到有效的救济。

（二）教育仲裁制度

“教育仲裁是指学校、教师、学生将其在教育教学过程中发生的基于教育权利与义务关系所发生的法律纠纷提交给依法专门设置的教育仲裁机构，由其对双方的纠纷进行处理，并作出对双方具有约束力的裁决，从而解决教育纠纷的活动和制度。”⑤“根据1995年原国家教委《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》中提出的教育仲裁制度和人事部2000年《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》中的相应规定，国家可以授权地方人民政府依法设立教育仲裁委员会，负责解决教育纠纷。”⑥

教育仲裁制度作为解决教育纠纷的一种机制，具有与调解、诉讼不同的特点。具体说来，有以下几点：（1）准司法性。“由于教育仲裁委员会实行一次裁决制，当事人如不服，在法定期限内，属于人民法院受案范围的可以向人民法院；而对学术纠纷等特殊教育法律纠纷实行一裁终局，裁决立即生效，当事人如不服不得再向法院。”“当事人在裁决生效后，可以向法院申请强制执行。国家通过法院对仲裁协议的效力、仲裁程序的制定以及仲裁裁决的执行进行干预。”⑦（2）专业性。“教育仲裁委员会的人员构成应该包括精通教育法的法律专家、教育专家和教育管理专家”，“其人员构成具有较强的专业性，在解决教育纠纷时更具有权威性，做出的裁决更容易得到纠纷双方的认可，也能更快、更有效地解决专业性较强的问题。”⑧（3）公正性。教育行政仲裁具有一般仲裁的特性，仲裁员是处于中立的裁判者，能够不偏不倚地作出裁决。同时，教育行政仲裁机构虽是由政府设立的一个官方的仲裁机构，但与本级教育行政部门及学校不具有隶属关系，保证了“主持者的超脱”。在审理程序上大量汲取司法程序的要素，在审理方式采用对抗式，充分保障当事人申辩权和其他正当权利，以此来保证其独立性与公正性。

虽然教育仲裁制度是解决教师法律纠纷的良好措施，但由于其在我们国内尚未发展到十分发达的程度，因而还存在一些局限。故而，应采取一些改善的措施予以发展和完善。具体说来，可分为以下几个方面：

1.明确教育仲裁的范围

“从充分保护教师、学生合法权益的目的出发，教育仲裁不但要解决因教师、学生法定权益受侵害而引发的纠纷，还要解决尚未在法定范围内的教师、学生的正当权益受侵害而引起的纠纷，仅要考虑民事、行政纠纷，还要考虑到学术纠纷。”⑨因此，应对教育仲裁的范围予以充分和明确的规定，从而使得教育仲裁得以充分发挥其在解决纠纷上的独有优势。

2.设立教育仲裁的立法保障

对于高校仲裁的特殊性，我国相关部门应制定一些特定的法律法规来予以规范和保护。比如，“可制定一套教育系统内部的教育仲裁法，并在已有相关教育法律法规中补充包括教育仲裁在内的救济体制；在《高等教育法》中明确高校与教师的法律关系内容和性质以及高校教师的法律地位，为纠纷的解决提供法理依据。”⑩

对于高校教师的法律救济问题而言，无论是教师申诉制度还是教育仲裁制度都有着其各自的优势与劣势，我们应遵循具体个案的特点予以调整和适用，从而使教师的合法权益得到充分有效地救济。

高校教师作为一个特殊的社会群体，其法律纠纷的有效救济不仅关乎高校教师的个人工作，还关乎到教师队伍的发展和高校法制的建设。因此，应大力加强高校教师的法律救济建设工作，寻求合理便捷的法律救济途径，以充分有效地对广大教师的合法权益予以保障和救济，从而更好地促进我国社会主义法治建设的发展与完善，为构建社会主义和谐社会做出贡献。

注释：

①陆波：《高校教师权利法律救济机制的现状及对策》，《郑州航空工业管理学院学报(社会科学版)》，2011年8月，第30卷第4期，第136页。

②前引1，陆波文。

③参见孙德元，刘珍：《论我国高校教师申诉制度的完善》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2010年3月，第63卷第2期。

④参见宗志翔，潘恬：《我国教师申诉制度的立法完善》，《理论导报》，2010年11期。

⑤天津市教育科学研究院法制所实习研究员：《论我国教育仲裁制度的构建》省略.cn/newslist.php?mid=6&aid=138。

⑥陆波：《构建新型的高校教师权利救济机制――教育仲裁》，《常熟理工学院学报（教育科学）》，2010年6月第6期。

⑦前引6，陆波文。

⑧万金店：《高校教育仲裁制度研究》，《内蒙古师范大学学报(教育科学版)》，2008年11月第21卷第11期。

⑨前引8，万金店文。

⑩前引6，陆波文。

参考文献：

[1]景国强:《论完善我国高校教师申诉制度的程序性构建》，《科教导刊（中旬刊）》，2011年07期.

[2]张勇敏:《从缺位到归位：聘任制下高校教师权利救济的法律保障》，《教育发展研究》2011年第04期.

[3]陆波:《高校教师权利法律救济机制的现状及对策》，《郑州航空工业管理学院学报(社会科学版)》，2011年8月，第30卷第4期.

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关键词：高校学生；学生申诉制度；权利救济

中图分类号：D920.0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）19-0143-02

高校的和谐稳定至关重要，学生的合法权益和合理诉求应受到高度重视。《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）赋予学生申诉权，2005年9月开始实施的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《管理规定》）进一步完善了学生申诉制度。首次对学生的权利和权利救济制度作了明确规定。高校学生申诉制度是维护学生合法权益的一项法定救济制度，是推进依法治教、依法治校的重要内容。因此剖析我国高校学生申诉制度的实施现状及存在的不足之处，并提出完善对策和建议，是当下高校学生管理工作的一项重要任务，具有一定的现实意义。

一、当前高校学生权益现状

高校学生作为一个特殊群体，既有与一般公民相同的法律权利，也有作为高校学生的特殊权利，保护高校学生权利的根本途径是完善权利救济体系。我国《教育法》、《管理规定》等高等教育法律、法规和规章赋予了学生广泛的权利，根据“有权利必有救济”的原则，需要为相对人设置一定的救济渠道。但是由于申诉处理流于形式、申诉宣传不到位、信息不对称、救济途径不通畅等原因，当高校违法侵犯学生的合法权益时，学生往往无法获得全面、及时、便捷、可预期的救济。而作为解决学生与高校之间法律纠纷的主要途径——申诉，却由于相关法律规定本身存在的缺陷，导致了学生申诉作为一项法定的非诉讼救济形式，在现实生活中陷入随意和经常无效的状态，效果不甚理想。

《管理规定》的一大亮点就是凸显了“以人为本”和依法治校的理念，充分体现了对高校学生合法权益的维护，其中尤为引人注目的内容是有关高校学生申诉制度的规定。这些规则和规定对于明确学生的主体地位，把学校管理的自由裁量权限定在一定范围之内，保护学生合法权益具有重大意义。

二、高校学生申诉制度的概念及特征

高校学生申诉制度是我国立法明确规定的一种高校学生权利救济制度，是学生维护自身合法权益的一项非诉讼性法律救济制度。《教育法》第42条第4项规定：“学生对学校给予的处分不服有权向有关部门提出申诉，对学校教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，有权提出申诉或者依法提讼。”处理学生与高校之间的法律纠纷有申诉、行政复议、行政诉讼等多种途径。与其他救济途径相比，高校学生申诉制度具有专门性、前置性、选择性的特征。

首先，高校学生申诉制度是专门处理学生与高校之间特定法律纠纷的制度，是公民的申诉权在教育领域的具体体现，是大学生这一特定人群所享有的申诉权的具体化。

其次，高校学生申请校内申诉是提出行政申诉的前置程序。校内申诉是行政申诉的必经程序。如果学生没有申请校内申诉而直接向省级教育行政部门提出行政申诉，相关部门将不予受理。

再次，高校学生可以选择申诉或诉讼作为救济途径。当发生高校、高校教职员工侵犯学生人身权、财产权等合法权益的事件时，学生可以提出申诉，也可以依法提讼。

三、高校学生申诉制度的主要内容及存在的问题

高校学生申诉制度是《教育法》确立的一项法定权利救济制度，为了更好地发挥该制度在维护学生权益方面的作用，教育部制定了《管理规定》，第一次用比较大的篇幅，对高校学生申诉制度的申诉范围、申诉处理机构的设置、申诉时效、申诉处理程序、申诉限制等内容作了规定。但在实际操作中，申诉制度并没有完全落实，实施的效果也不理想。其问题集中表现在：

1.申诉范围：权利面过窄

对比《教育法》第42条第4项、《管理规定》第5条第5项及《管理规定》第61条关于受理申诉范围的规定，不难发现《管理规定》在重申高校学生应享有的权利时与《教育法》规定的范围几乎一致，只是表述稍有不同。然而，《管理规定》对于高校学生申诉处理委员会受理申诉范围中规定只“受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉”，实际上是排除了根据此两法其他条文规定的学生受保护的人身权、财产权等其他合法权益。申诉受理范围的过于狭窄，显然不利于学生合法权益的维护。虽然《教育法》属于上位法，《管理规定》应与其保持一致，但申诉制度在实际操作中只是按《管理规定》实施。由于《管理规定》设定的受理申诉范围较窄，使《教育法》规定的申诉权利处于无法落实的境地。

2.申诉期限：时间过短

《管理规定》为校内申诉制度设置的5个工作日的申请期限偏短。与同为申诉制度的行政申诉相比，学生对学校申诉处理委员会的复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。校内申诉在前，行政申诉在后，而且校内申诉是行政申诉的必经程序。经过校内申诉的案件，申诉人已经进行了充分的准备，再进行行政申诉，相关证据材料已经比较齐全，这种情况下《管理规定》设置了15天的申请期限。而在第一次提出申诉时，申请人需要进行更多的准备工作，却只给了5天的申请期限，显然期限的规定过短，不利于学生保护自己的合法权益。

3.申诉程序：规定疏漏

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最高人民法院关于国家赔偿监督程序若干问题的规定解读 为了进一步贯彻落实国家赔偿法的立法宗旨和修法精神，切实保障赔偿请求人和赔偿义务机关的申诉权，依法规范赔偿监督程序，最高人民法院今天颁布了《最高人民法院关于国家赔偿监督程序若干问题的规定》(下称《规定》)。最高人民法院赔偿办负责人为此回答了记者的提问。

问：《规定》的制定背景是什么?

答：1994年《国家赔偿法》没有对赔偿委员会作出的决定进行监督的程序规定。最高人民法院1996年制定的《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第二十三条规定：赔偿委员会决定生效后，赔偿委员会如发现原认定的事实或者适用法律错误，必须改变原决定的，经本院院长决定或者上级人民法院指令，赔偿委员会应当重新审理，依法作出决定。即规定了法院系统内部对赔偿决定的监督程序。虽然1994年《国家赔偿法》和司法解释均没有规定申诉问题，但司法实践中一直认可赔偿请求人的申诉权。

2010年《国家赔偿法》增加了对赔偿委员会决定进行监督的程序规定，即第三十条规定：赔偿请求人或者赔偿义务机关对赔偿委员会作出的决定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院赔偿委员会提出申诉。赔偿委员会作出的赔偿决定生效后，如发现赔偿决定违反本法规定的，经本院院长决定或者上级人民法院指令，赔偿委员会应当在两个月内重新审查并依法作出决定，上一级人民法院赔偿委员会也可以直接审查并作出决定。最高人民检察院对各级人民法院赔偿委员会作出的决定，上级人民检察院对下级人民法院赔偿委员会作出的决定，发现违反本法规定的，应当向同级人民法院赔偿委员会提出意见，同级人民法院赔偿委员会应当在两个月内重新审查并依法作出决定。按照第三十条的规定，对赔偿委员会决定有三种法定的监督渠道：一是赔偿请求人和赔偿义务机关申诉，二是法院内部监督，三是检察院监督。

《国家赔偿法》第三十条对于保障国家赔偿决定的正确性、保护赔偿请求人的合法权益具有重要意义，然而限于法律规定的原则性，很多具体问题未能细化和明确，司法实践中存在几个突出的问题：一是各地、各级法院之间对于申诉立案的条件、启动重新审理的标准、案件审查和处理的方式等认识和做法不一致;二是国家赔偿案件的申诉率高于其他诉讼案件，且赔偿决定作出后时隔多年申诉、反复申诉甚至缠访闹访现象非常严重，案件难以真正终结，既给申诉人造成诉累，又使司法资源不能高效利用;三是当前申诉人对于赔偿申诉案件的办理普遍提出了较高要求，规则缺失很容易给公众造成司法不公的误解。为了解决上述问题，我们制定了《规定》。

问：《规定》的主要内容是什么?

《规定》共二十七条，主要内容包括：一、明确了赔偿监督程序的适用范围,即本规定仅适用于对刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件的监督，行政赔偿案件的监督依照行政诉讼法的相关规定执行。赔偿监督有三种形式，包括赔偿请求人或者赔偿义务机关申诉、人民法院内部监督、人民检察院监督;二、规定了申诉受理和审查程序，明确了申诉的主体是赔偿请求人和赔偿义务机关或者其承继者，制定了申诉立案的条件及审查申诉案件的原则、方式、期限、处理意见;三、明确了人民法院决定重新审理的情形，强调人民法院对生效赔偿决定内部监督是国家赔偿监督的重要途径;四、确定了对人民检察院提出意见的处理方式，凸显人民检察院对生效赔偿决定的法律监督职能;五、规定了重新审理程序，细化了人民法院重新审理赔偿案件的原则、方式、期限、处理意见，确立了重新审理赔偿案件一般遵循赔偿委员会审理程序的规则;六、规定了几种程序事项的处理,对申诉审查、重新审理期间出现的应当中止、终结的情形进行了列举，明确了撤回申诉、撤回赔偿申请的除特殊情形外不允许重复申诉、申请。

问：制定《规定》遵循的指导原则是什么?

答：在《规定》起草过程中，我们主要坚持以下几项指导原则：一是严格遵循立法精神，立足于司法解释的功能定位。《规定》严格按照《国家赔偿法》等法律法规的精神进行起草，确保司法解释的内容符合立法宗旨和目的。二是充分保障申诉权。国家赔偿法修改前，赔偿申诉一般理解为是一种宪法性的民主权利。这次制定司法解释，将申诉权利的行使落到实处，畅通申诉渠道，保障权利行使，促使申诉问题遵循法定渠道解决。三是规范赔偿监督程序，提高程序的正当性、可操作性。司法解释力求对监督程序各个节点的问题均明确加以规定，一方面对赔偿请求人和赔偿义务机关加以引导，一方面加强对司法行为的规范和约束。四是平衡依法纠错与维护赔偿决定既判力之间的关系。司法解释将原赔偿决定实体上和程序上的严重错误进行列举规定，符合条件的就应决定重新审理，使监督程序发挥依法纠错的功能。同时，为了维护生效赔偿决定的稳定性、权威性，司法解释对申诉的次数等进行了规定，将监督程序限定为一种特殊的救济程序。五是注意吸收各方面意见。注意听取国家赔偿审判一线法官的意见，注意吸收相关部门和专家学者的意见，在充分沟通、讨论的基础上，努力做到兼收并蓄。

问：《规定》在体例上有何特点?

答：《规定》在体例上既按照程序推进的先后顺序排列,又体现了既总又分的特点。首先总体规定了赔偿监督的提起主体、监督对象、提起方式，即提起主体是赔偿请求人、赔偿义务机关，或者是人民法院、人民检察院;监督对象是赔偿委员会的生效决定;提起方式是本院院长决定或者上级人民法院指令重新审理或者决定直接审理、人民检察院向同级人民法院赔偿委员会提出重新审查意见。该规定以列举方式明确了适用范围,对《规定》全篇起到了提纲挈领的作用。之后分三种途径规定了申诉审查程序、法院内部监督启动程序、检察院监督启动程序。当然，对于实践中案件数量最多的申诉案件规定的条款较多，涉及申诉的主体、申诉立案的条件及审查申诉的原则、方式、期限、处理意见等。最后是启动监督程序后的处理程序，即申诉审查后可能驳回申诉或者重新审理，法院、检察院启动监督程序进入重新审理，以及重新审理程序，这是赔偿监督程序赋予申诉人再次争取自身权利及法院、检察院纠错功能的体现。

在程序的具体规定里又采用了先一般后特殊的原则，先规定通常情形下应该的做法，再规定特殊情形下的做法，如申诉案件的受理一般情形下有三项条件，但同时规定了在四种特殊情形下申诉案件不予受理;又如一般情形下人民法院审理案件审限应该连续计算，但特殊情形下应当中止或者终结审查或者审理。

问：对于国家赔偿监督的定义与以往相关司法解释相比有何不同?

答：国家赔偿法是程序和实体合二为一的一部法律，在程序和实体上规定得并不十分具体和详细。最高人民法院在实践中不断归纳问题、总结经验，相继制定了一些司法解释，如《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》、《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》、《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院 最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》等。本司法解释属于审判工作中需要制定的规范，故采用规定的形式。《规定》之前并无国家赔偿监督的称谓，国家赔偿法第三十条也没有明确提出该称谓。国家赔偿案件的特点是一决生效，即人民法院赔偿委员会的赔偿决定一经作出送达后即生效。这与刑事、民事、行政三大诉讼法规定的两审终审不同，但是，申诉审查后决定是否重新审理及法院、检察院启动的重新审理程序与三大诉讼的审判监督程序相似。国家赔偿监督程序，就类似于刑事、民事、行政诉讼法规定的审判监督程序，是对赔偿委员会决定依法进行监督的程序。

问：《规定》如何保障赔偿请求人和赔偿义务机关的申诉权?

答：赔偿请求人和赔偿义务机关对生效决定不服提出申诉，是赔偿监督最重要的途径，实践中大部分案件都是通过此种形式进入赔偿监督程序的。《规定》用较多的篇幅来充分保障赔偿请求人、赔偿义务机关的申诉权利。例如，第三条规定了赔偿请求人和赔偿义务机关发生权利义务转移时申诉主体的问题。一般情况下，享有申诉权的主体是赔偿请求人和赔偿义务机关，《国家赔偿法》并未规定在决定书确定的权利义务发生转移的情形下，哪些主体有权申诉，本条对此予以了规定。第一款规定赔偿请求人死亡或者终止的申诉主体，第二款规定赔偿请求人死亡后有多名继承人时的申诉主体，以及部分人行使或者放弃权利对其他人的效力，第三款规定赔偿义务机关被撤销或者职权变更的申诉主体。本条规定实际吸收了继承法的相关规定，并从有利于赔偿请求人的方面规定效力所及的范围，最大限度保护了申诉权。又如第二十三条赔偿监督程序中止的情形，一般情况下，程序开始后便应当连续进行，但有时出现特殊情况导致程序不能或不宜进行，需要暂时停止。这些特殊情形包括主体资格出现问题，即申诉审查、申诉后重新审理阶段出现的申诉人、被申诉人或者是通过法院内部监督程序、检察院监督程序启动重新审理时出现的原赔偿请求人、原赔偿义务机关死亡或者终止，尚未确定权利义务承继者，这时需要等待这些主体的权利义务承继者表态是否参加赔偿监督案件的审理，保障他们的继承权、承继权利及参与权。这些特殊情形还包括出现主体丧失行为能力的，法院、检察院对宣告无罪的案件再审或者抗诉的，以及出现不可抗拒的事由致法定审限内不能参加案件处理的。该条规定中止审查或者审理就是为了等待确定法定人、无罪案件的再审结果及不可抗拒的事由消失，保障不因这些原因使申诉人等缺失参与赔偿监督程序的权利。此外，第四条申诉人的范围规定较广，第十四条法院启动赔偿监督程序、第十五条检察院启动赔偿监督程序是兼顾保障赔偿请求人与赔偿义务机关的权利与纠错功能的规定。并且本《规定》没有对申诉人的申诉期限进行限制，也非常有利于申诉人充分行使申诉权。

问：刚才介绍的都是保护申诉人权利或者延伸纠错功能的规定，那么《规定》是否存在对于权利行使的限制性规定?

答：任何权利的行使都是有限度的，都必须依法行使、正当行使。本《规定》同其他司法解释一样，对申诉权也有一些限制性规定。如第七条规定的特殊情形，包括申诉被驳回后再次申诉的，对赔偿义务机关的相关赔偿决定未按规定申请复议或者向赔偿委员会申请作出赔偿决定，在赔偿义务机关、复议机关的相关决定生效后直接向人民法院赔偿委员会申诉的，以及对最高人民法院赔偿委员会作出的决定不服提出申诉的，法院不予受理。其中部分规定是由于赔偿请求人放弃权利，使赔偿案件之前未进入人民法院赔偿委员会审理程序中，之后赔偿请求人又向上一级人民法院赔偿委员会申诉的，不应允许。这样规定主要是考虑，一方面增强赔偿请求人按照法律规定行使权利的意识，保证法律程序的严肃性，另一方面避免司法资源被过多占用。又如第二十四条、第二十五条，根据意思自治原则，申诉人可以在赔偿委员会申诉审查或者重新审理期间撤回申诉，赔偿请求人也可以在重新审理期间撤回赔偿申请，但是赔偿委员会应当依法审查并作出是否准许的决定。之后是限制性条款，即赔偿委员会准许撤回申诉后，申诉人又重复申诉或赔偿请求人又重复申请国家赔偿的，不予受理。这样规定也是考虑，一方面申诉权或者申请赔偿的权利是国家赔偿法赋予申诉人或者赔偿请求人的程序性权利，申诉人或者赔偿请求人有处分权，另一方面申诉权、赔偿请求权不应被滥用，如果允许申诉人撤回申诉后又申诉或者赔偿请求人再次申请赔偿，不仅会造成司法资源的浪费，也会给对方造成诉累。

问：怎样有效发挥国家赔偿监督的功能，实践中如何执行《规定》?

答：国家赔偿监督实质是指对赔偿委员会生效决定的监督，按照《国家赔偿法》第三十条的规定，对赔偿委员会决定有三种法定的监督途径：一是赔偿请求人和赔偿义务机关申诉，二是法院内部监督，三是检察院监督。这三种途径互为补充，都能起到维护权利、纠正错误的效果。一般说来，赔偿请求人和赔偿义务机关申诉是最通常使用的监督途径，各级法院赔偿委员会审理的大部分申诉案件也缘于此，所以规范此类案件的审理程序是有效发挥国家赔偿监督功能的重点。对于赔偿请求人、赔偿义务机关提出申诉应该递交的材料、何种条件符合立案受理，赔偿委员会在申诉审查阶段的审查范围、方式、期限、处理结果等，本《规定》都进行了详细规范，让申诉方和受案法院都清楚执行标准，便于申诉和审查，增加法律透明度。审理赔偿申诉案件的是上一级人民法院赔偿委员会，但申诉并不必然引起重新审理程序，需要审查后决定，如果决定重新审理，则适用赔偿委员会审理程序的规定。这些明确规定使赔偿委员会审理申诉案件有法可依。

篇6

民事审判监督程序，也叫再审程序，是我国民事诉讼中的一项重要制度，它是指人民法院对已经发生法律效力的裁判或调解，因本院法院院长或上级法院发现确有错误依法定程序决定再审、提审或指令再审，因当事人或其他有权提出申诉或申请再审的人的申诉或申请再审符合法定再审情形，或因人民检察院发现生效裁判符合法定情形而依法提出抗诉，进行再审所必须遵循的步骤和方式。该程序强调无论在事实认定或法律适用上，只要确有错误即应通过再审制度加以纠正，贯彻了我们国家有错必纠、有错必改、事实求是的司法理念。该项制度对于保障司法公正、树立司法权威，维护国家法律的统一正确实施具有重要作用，但是随着我国司法改革的深入发展，该项制度本身存有的一些问题也日渐显露。司法机关的强行介入，漠视了再审当事人的合法权益，这有违民事诉讼的本质特征，影响了我国民事诉讼程序的科学性、民主性与文明性。因此，我国的民事再审程序迫切需要改革与完善。笔者拟从分析我国设立民事再审程序的理论依据入手，指出我国民事再审程序存在的问题，并对我国民事再审程序的改革与完善进行初步探讨论文。

一、设立民事再审程序的理论依据：事实求实，坚持司法公正

我们国家一贯坚持实事求是、有错必改德原则，坚持司法公正。“公正是人类社会孜孜以求的道德理想和法律目标，它熔铸了苦难的人类对美好生活的无限希冀和向往。”在民事诉讼的价值体系中，公正居于核心的地位。现行民事诉讼法第177条具体规定了人民法院内部启动审判监督程序的权利划分，第179条至182条具体规定了当事人申请再审的内容，第185条、186条具体规定了人民检察院启动审判监督程序的权利划分，即：人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：(1)、原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；(2)、原判决、裁定适用法律确有错误的；(3)、人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；(4)、审判人员在审理该案件时有贪污受贿、，枉法裁判行为的。

地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。

以上可以看出，就启动再审程序的条件而言，只要生效裁判在认定事实上、适用法律上确有错误或违反法定程序即构成启动再审程序的实质理由。此外，程序上的违法如可能影响正确判决、裁定的以及审判人员贪污受贿的，也构成法院启动再审及检察院提出抗诉的理由。法院启动再审及检察院提出抗诉，使案件中止执行，进入再审程序。当然，最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定如发现确有错误，皆有权提审或指令下级人民法院再审，最高人民检察院对于各级人民法院包括最高人民法院的裁判在一定条件下，皆有权提出抗诉。

裁判文书生效后，当事人提起申诉的时限的裁判文书发生法律效力后两年内，而就法院启动再审程序以及抗诉提起的时限而论，现行民事诉讼法并无规定，可以解释说是无期限限制的，即无论何时，只要发现民事判决认定事实、适用法律有误的或违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的，两部门都有权启动再审程序。

二、民事再审程序存在的弊端

（一）、申诉听证规定的笼统化

所谓申诉，是指当事人及有独立请求权的第三人对已经发生法律效力的判决、裁定认为有错误的，可以向人民法院或人民检察院提出重新审查和处理案件的一种诉讼请求。这种请求，与和上诉必然引讼程序不同，它不能直接引起再审程序，只是再审程序的重要材料来源，是司法机关发现错判案件的一条重要渠道。再审与否取决于司法机关对案件的审查，只有通过审查确认原裁判有错误，才能对案件重新审理。规定申诉不能直接引起再审程序是合理的、必要的，否则会导致申诉人无理缠诉，任意开启再审程序，既影响和破坏了法院生效裁判的稳定性与权威性，又浪费了国家宝贵的司法资源。最高人民法院关于适用民事诉讼法《意见》第206条规定“人民法院接到当事人的再审申请后，应当进行审查。认为符合民事诉讼法第179条规定的，应当在立案后裁定中止原判决的执行，并及时通知双方当事人；认为不符合民事诉讼法第179条规定的，用通知驳回申请。”这里仅人民法院对当事人申请再审应当进行审查并对审查后所作的两种处理结果，但对审查应遵循那些具体程序未作规定，导致司法实践中各地做法不同，暗箱操作，缺乏约束，侵犯了案件当事人的知情权，缺少透明度。可见这种简单化、笼统化的规定，使司法机关在申诉问题的处理上带有很强的行政性，极易侵害申诉人的合法权益。虽然《最高人民法院处理民事和经济纠纷案件申诉的暂行规定》对申诉的管辖作了补充规定，但对法院处理时限未作规定，且由于其法律效力不高、适用范围有限，申诉问题上基本“无法可依”的立法现状没有得到任何改变。而在司法实践中，由于法院和检察院处理申诉案件没有法定程序，基本上是暗箱操作，导致了当事人反复申诉和司法机关公信力降低的不良后果。

（二）、启动主体的多元化

1、我国民事诉讼法第177条第1款规定：“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。”其第2款规定：“最高人民法院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”由此可知，在我国，法院是除检察院之外启动再审的主要力量。赋予法院再审程序启动权的国家很少。但世界上绝大多数国家都未将法院列为再审程序的启动主体，原因主要有以下几点：其一，法院作为启动再审程序的主体有违诉讼的本质特征，违背当事人权利自由处分原则。诉讼的本质特征是双方当事人平等对抗，法院居于其中、踞于其上，以一种消极中立的态度对双方的纠纷进行裁判。居中裁判和不告不理应成为现代的文明诉讼应遵循的两项基本原则。历史证明，违背居中裁判和不告不理原则的诉讼是不人道的、不公正的诉讼，这样的诉讼而因缺乏公正的最基本要素而违背了司法公正这一理念。再审程序也是审判程序，是通过对案件进行重新审理这种方式来纠正原生效裁判中可能存在的错误，从而达到实现司法公正和对当事人进行救济的目的。而法院主动开启再审程序，在一定程度上触犯了当事人对诉的处分权，使法官的中立性受到影响，先入为主与主观预断的存在可能使法院的再审裁判缺乏公正性和权威性，使其公信力受到质疑。

其二，法院应当遵循法院判决的即判力，维护其稳定性。判决一经作出，既标志着实体问题的解决，也标志着程序审理的结束。生效裁判是法院代表国家行使审判权的具体结果，是国家意志在具体案件中的体现，具有一定的稳定性，非依法定程序不能改变。受判决约束的当事人和不受判决约束的国家机关、社会团体、企事业单位和社会公众都应当尊重和树立法院生效裁判的权威。作为裁判的制作者，法院更应当自觉带头维护生效裁判的权威性与稳定性。虽然否定法院的再审程序启动权可能会导致某个个案的错误不能及时得以纠正，但那只是暂时的，检察机关的抗诉和当事人的申诉以及权力机关和人民群众的社会监督都可使错误的生效裁判得到纠正和弥补的机会。而作为法院应从提高法官素质上下工夫，使案件办成铁案，提高裁判的公信力为目标。众所周知，一个国家其法院裁判的公信力在社会公众心目中的丧失将是非常可怕的，它直接影响司法公正这一终极目标。

2、根据民事诉讼法第186条的规定，只要抗诉合乎法定形式要件，法院必须再审，这是我国检察机关抗诉权的一大特色，这一特色不准带有任何的附加条件。即此种抗诉一经提出即发生启动再审程序的必要，同时民事判决执行程序必须中止。此规定反映出的问题是：

其一、启动再审程序的随意性。不管抗诉机关抗的对也罢，错也罢，已经提出，法院必须再审。按现行法的规定，此种抗诉权实质上是赋予了检察机关中止民事判决效力和再一次启动诉讼程序的权力，即该种权力是不受制约的权力，不受制约从某种程度上来说就是放任，很有可能出现权力的滥用，而这种权力的滥用造成的后果和影响却是巨大的，即造成了审判的重复性和不严肃性，既浪费了审判资源，又影响了即判法律文书的严肃性和稳定性，影响了法院审判的权威性。民事抗诉是对生效的判决和裁定提出，那么就意味着能对再审的裁判提出抗诉，理论上也没有限定抗诉的次数和时间，这意味着抗诉可以永无止境地进行下去，最终必然导致各级法院包括最高人民法院的裁判始终处于不稳定的状态，毫无效力可言，终审不成为终审，在这一点上动摇了法律规定的两审终审制度，目前我国许多学者主张实行三审终审制，其原因之一就是基于审判监督程序的诸多弊端。同时新的民事诉讼的举证规则对再审案件举证问题也未做明确规定，再审案件往往在时间上跨度较长，对证据的收集、举证、认证上都带来一定的困难，由于当事人举证等各种因素影响可能导致法律事实与客观事实本身不可能当然地绝对一致，使再审案件的审理增加了难度。而一味追求通过抗诉达到再审来解决问题，最终将导致纠纷更加复杂，当事人更加迷惑，事实更加查不清，所谓“剪不断，理还乱”，法院也顿失其所在。同时有些案件，由于再三、再四地重审或再审，已令当事人疲于“奔讼”，在一定程度上造成了当事人的诉累，也影响了法院裁判的权威。

其二、从民事抗诉提起的主体而言，检察机关主动提出抗诉，违背当事人权利自由处分原则。只要不损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，当事人有权在法律规定的范围内自由处分自己的民事权利和诉讼权利。民事诉讼解决的是平等民事主体之间财产和人身方面的权利义务纠纷，由于抗诉权的存在，检察机关认为需要只要提出抗诉，任何时候都可以中止生效民事判决的执行、再一次启动再审诉讼程序。在审判实务中，一些抗诉案件审理时出庭的检察人员，除当庭宣读抗诉书以外，还要参与庭审质证和法庭辩论，并发表自己的意见，而且在抗诉前期，还主动行使公权力做了大量的调查笔录，并在再审庭审中作为证据提交法庭。其理由是只有这样才能纠正法院证据事实认定等方面的错误，充分发挥起监督职能。这等于说，检察院是一方当事人利益的代表，是为一方当事人服务的，成了一方当事人的代言人，基于以上的事实笔者认为检察院参加诉讼违背了当事人平等抗辩的原理，使得当事人实际无权处分自己的民事权利和诉讼权利，也使双方当事人产生不对等。另外，对再审案件的处理结果，检察院和法院两家因认识不同时常也会陷入难以缓解的冲突之中，如上所述检察院对维持原判的审理结果再次抗诉，法院又予以维持，直到最高检察院向最高法院提出抗诉。在1995年10月6日最高人民法院在给四川高级人民法院的批复中指出：对检察院抗诉，人民法院指令下级法院再审后，维持原判的案件，原抗诉检察院无权再抗诉，只有原抗诉检察院的上级检察院才有权提出抗诉。这一批复实际限制了检察院的抗诉次数，对一个案件最多抗诉三次，即最终由最高检察院向最高法院抗诉。最高法院通过批复形式限制检察院的抗诉次数，从更深层次体现了法院审判权与检察院监督权的冲突。审判实践中，抗诉再审案件法官在审理过程中也无所适从，为避重就轻，其判决结果也往往由审委会讨论决定，在案件责任的问题上，由个人负责到集体负责，又回到了法不责众的老路上去了。民事诉讼当事人双方的诉讼地位是平等的，但抗诉机关在诉讼过程中应处于何种地位，诉讼程序无规定，司法解释对此也没有相关规定，从法理上也解释不通，因而在庭审中抗诉机关应坐在那个位子？庭审中有那些诉讼权利义务？扮演何种角色？无诉讼程序可循，以致造成了些混乱。毕竟抗诉机关是非案件当事人，属于“局外人”。

（三）、缺少抗诉程序中的具体规范，启动再审程序具有盲目性。现行民讼法规定的审判监督程的抗诉程序是不具体的，尤其是缺乏具有可操作性的程序规范。在民事诉讼法中，对抗诉程序的规定仅仅只有分则的4个条文，只规定了抗诉条件，抗诉效果、抗诉书和抗诉再审，对于具体的抗诉应当怎样？实践中无法操作。民诉法第六章以及《关于民事诉讼证据的若干规定》在规定民事诉讼证据来源时，只规定了当事人举证和法院查证，未赋予其他机关包括检察机关调查取证的权力，这意味着抗诉机关在民事诉讼中无权调查证据，或其调查的证据法院不应采用，这一点也说明了抗诉机关不能主动行使公权力即国家检察权为一方当事人调查取证，同时也意味抗诉的提起不用提供证据，这样更增加了抗诉机关抗诉的盲目性，而这种盲目性不仅使当事人疲于奔命，也让法官陷于无尽的緾诉中而不能自拔，而再审的结果往往却是因证据不足而“维持原判”，浪费了大量法院资源。三、改革我国民事再审程序的立法构想

笔者认为我国民事再审程序的改革与完善，关键在于观念的转变。民事再审制度的核心是构建和完善其抗再审方式，改变当前再审方式多元化且缺乏可操作性的弊病。我们在观念上必须树立起这样一种认识：要充分尊重当事人权利自由处分原则和平等对抗原则，充分认识检察院的监督职能。检察院代表国家进行监督其终极目的是维护法制的统一。维护司法公正，纠正错误是检察机关的基本职责，民事检察监督就是要保证国家的民商法律，无论在程序上还是在实体上，不折不扣地得到实施。维护司法权威，是建设法制国家的必然要求。我国的司法权威是由审判机关的审判权威和检察机关的检察监督权威共同构成的，这两个权威缺一不可，并且两者是相互监督的，否则不可能有健全的司法权威。检察机关对民事审判活动实行法律监督，其目的不是要削弱乃至损害审判权威，而正是要维护和保障审判权威。那种认为抗诉制度应废除的观点在认识上是十分片面的，是错误的，检察机关通过自己的监督活动，促使审判机关纠正自己在审判活动中存在的裁判不公问题，纠正影响审判权威的因素，从而恢复或增强审判权威。检察机关是通过自己有效的法律监督活动，在维护审判权威的同时，提高自己的检察监督权威，最终达到提高和保障国家司法权威的目的。无监督则无约束，无约束则会权力滥用，这是不符合我国的立法精神和立法本旨的。

完善民事抗诉制度即民行检察监督制度，应尽快立法或司法解释的方式在以下几个方面予以明确：

（1）、对提起再审的规范性问题上加以明确，严格限制法院自行启动民事再审程序和检察院提起抗诉启动民事再审程序的条件，即由公权力启动民事再审程序的案件仅限制在该类案件损害国家、集体或案外人的利益的案件，其他案件由当事人或有独立请求权的第三人向人民法院申诉，通过申诉程序加以解决。最高人民法院于2002年和2003年相继出台了关于重审或再审的有关规定，限定法院自行再审的范围及基于当事人申请或申诉引发的再审的次数，在一定程度上对再审程序加以规范。即这种再审，一般都是基于对当事人提供的新证据进行全面审查后才启动的。对原判是否“确有错误”的判断上要继续制定出具体明确的规定，必须达到一定标准，而且这种标准具有客观性，只有这样抗诉再审才有实际意义。从上述最高法院的司法解释上看，对抗诉的规范性问题已有所重视。

（2）、设立申诉之诉，取消申诉听证程序，专门对申诉问题加以解决，即建立进入再审程序的前置程序。申诉权人以诉讼的方式向法院提出申诉，法院内设专门法庭以开庭审理并作出裁定的方式解决该申诉能否引起再审程序的问题，从而使申诉问题的处理程序化、透明化。具体而言，申诉主体应限制在案件当事人或有独立请求权的第三人的范围之内，并允许律师申诉，以提高申诉的质量和效果；申诉的内容包括不服的生效裁判的文号、终审法院的名称、申诉的请求和理由、提出申诉的时间等；申诉原则上应由作出生效裁判的人民法院管辖，有利于调卷复查和就地复查，既可以缩短处理时间，又易于解决问题；法院对申诉问题的处理应主要根据申诉人提出的证据，并结合民事诉讼法第179条的规定作出是否开启再审程序的决定；法院审理申诉的期限应与简易程序的审理期限相同；申诉之诉适用二审终审制。这样既保障了当事人申诉权的行使，又可避免当事人反复申诉和无理申诉带来的不良后果。

（3）、设立民事抗诉制度新方式，限制提起抗诉的条件；对当事人的申诉案件，必须经过上诉程序，否则不于审查。民事检察监督由于立法的先天不足，尤其是在监督方式上，立法仅仅规定了一种抗诉的监督方式，而且在具体的操作程序上缺少必要的规范，致使检察机关在实施行使监督的权力上，无约束，致使众多的抗诉再审案件质量不高。效果上没有达到广大人民群众对这项工作的期望值，也没有完全实现法律规定这项制度的预期目的。对民事检察监督方式进行规范和细化，使法律设计这一制度的立法意图真正实现，维护当事人真正权益，强化国家法律权威。

（4）在再审案件审理程序上加以细化；

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论文摘要：本文对我国高校学生权利救济的现状进行了分析，鉴于欠缺救济的制度保障，学生在受教育的过程中几乎无权利可言，提出了建立大学生权利救济机制的必要性和可行性，并指出此举是增强学生法制观念，维护学生合法权益，有利于高等教育法治化进程的重要途径。

在高校学生管理工作实践中，我们发现很多学生往往是在受到退学、开除、取消入学资格、取消毕业(学位)证书授予资格等直接影响到学生求学、就业等切身利益的处分之后，才会到学校或教育主管部门寻求权利救济。换言之，在我们现在的教育管理环境与教育文化背景下，学生不到万不得已，一般是不会主动提出权利救济的。而一旦学生提出权利救济时，又得不到实现。如，近来出现的田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书案，刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证书及诉北京大学学位评定委员会案，重庆某学院“女大学生怀孕被开除”案，……这一系列案件，标志着高等学校开始走出象牙塔，接受法治的考验。大学生维护自身权利意识的淡薄，不能不引起我们深思。因此，建立并完善大学生权利救济机制是当前教育法治化亟待解决的问题。

一、权利救济的含义及大学生权利救济机制的现状

1、权利救济的含义

高校学生的权利一般由两部分组成，一是作为公民所享有的宪法和法律赋予的政治权利与民事权利；二是受教育者作为学生享有的权利，即教育法律法规规定的受教育者作为学生区别于其他公民应该享有的权利。当受教育者的权利被损害或侵害时，应有相应的救济措施。

“有权利就必须有救济”，无救济则无权利。救济是对已发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不当行为进行纠正、矫正或改正。也就是说，当公民的权利受到侵害时，可以从法律上获得解决，或请求司法机关及其他机关给予解决，使受损害的权益得到补救。根据法律规定，公民权利救济有三种方式：一是私力救济，指由受害人本人或利益关系人直接向实施侵权行为的人进行反击和惩罚，在法治社会私力救济基本上被废除，只有在紧急情况下，有法律明确授权的情况下才能进行，如正当防卫和紧急避险；二是公助救济，也称“类法律方式的救济”，如针对民事纠纷的调解，由保持中立的第三入主持和调解下，由双方当事人协商解决纠纷；三是公力救济，也就是法律救济，如司法救济，通过诉讼的形式，由国家司法机关解决纠纷。其中，法律救济被认为是最有力量和最终的救济手段。高校学生适用的法律救济主要有行政救济和民事救济两种形式，行政救济主要包括行政复议和行政诉讼，民事救济主要指民事诉讼。

2、大学生权利救济机制的现状

从理论的角度而言，当高校学生的合法权益受到学校管理行为的侵犯后，在教育领域的救济途径有两种：一种是法律救济，法律救济又可分为行政救济与民事救济；二是一种特殊的救济制度，向学校内特定部门或上级教育行政主管部门提出申诉，即学生申诉制度。

现实是：一方面，迄今为止我国现行教育法律体系尚未设定法律救济程序，高校处分权没有可诉性。由于高校学生因学校管理不当提起的诉讼大部分属于行政诉讼的范畴，而我国《行政诉讼法》以及相关司法解释已将行政诉讼的受案范围限制为具体行政行为，并将内部行政行为明确排除在行政诉讼的受案范围之外，这为高校学生通过诉讼途径维护合法权益带来了很大的障碍。近年来频繁不断的有关“受教育权”的诉讼案，就涉及到了高等学校行政管理的各个方面，其中又以高等学校对学生的处分权争议为主要表现。在各种教育行政诉讼案件中，认为“学校侵犯学生的受教育权”几乎是所有原告的共同理由，而以讼争案件不属于人民法院“行政诉讼受案范围”，则是人民法院作出不予受理的裁定或裁定驳回起诉的基本理由。这说明，日益增多的教育纠纷迫切需要可以凭借的纠纷解决机制予以处理和疏通。虽然20世纪80年代《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和90年代《行政复议法》的颁布，以及《教育法》、《义务教育法》、《教师法》和《高等教育法》，以及2005年3月教育部颁布的新的《普通高等学校学生管理规定》中有关教育权利救济制度的规定，但这个貌似宏大的体系却忽视了高校学生不服学校行政处分的救济。学生在遭受学校开除、退学等处分时，不能提起行政诉讼寻求司法救济。由于欠缺救济的制度保障，学生在受教育的过程中几乎无权利可言。

另一方面，学生申诉制度作为唯一的权利救济途径，也基本上是无章可循。高校学生申诉制度是指大学生在接受教学管理的过程中，对学校给予的处分不服，或认为学校和教师侵犯了其合法权益而向有关部门提出要求重新作出处理的制度。《教育法》只是简略地提及，旧的《学生管理规定》规定了“对学生的处分要适当，处理结论要同本人见面，允许本人申辩、申诉和保留不同意见。对本人的申诉，学校有责任进行复查”，新的《普通高校学生管理规定》尽管对建立学生的申诉制度作了明确的规定，但地方各级教育主管部门及高校在具体落实中还没有进一步细化、完善。学生申诉有关制度建设的滞后，已经成为影响学生实现该项权利的主要问题。具体表现在：

(1)我国行政诉讼法、刑事诉讼法、民事诉讼法等法律规定的诉讼上的申诉权利，都有明确的受理申诉的机关，而教育法的规定，只是将申诉这一由宪法赋予的公民基本权利具体化为一种非诉讼的学生申诉权利。有关的制度建设严重滞后，学校中至今缺乏甚至没有受理学生申诉的专门机构，“申诉无门”的现象十分严重。

(2)教育法规定的申诉范围只限于“对学校给予的处分不服”，从而难以充分保障学生多方面的合法权益，使大量的有关学生权利的纠纷不能合法地通过申诉渠道得到解决。

(3)缺乏甚至没有规范的可供选择的申诉形式，权利受到侵害的学生不知道如何主张和实现自己的申诉权利。

因此，为了维护大学生的合法权益，推进教育法治的进程，就必须建立大学生权利救济机制。

二、建立学生权利救济机制的必要性

1．建立大学生权利救济机制是维护学生合法权益的重要途径

学生在违反纪律时，学校可以运用管理权对其进行处罚，甚至可以剥夺学生的受教育权，将学生开除出校。对学校的行为，即使是违法或不当，学生也不能否认其效力或加以抵制，而只能事后通过各种救济途径加以解决。法律赋予学校较大的自由裁量权，为学校的教育管理预留了一定的伸展空间的同时，也常常被学校作为寻求其行为合法的依据。学校往往只重视自己的权力，而忽视受教育者的权利。学生慑于不能领取毕业证、学位证，或被开除学籍、勒令退学等对学生的名誉及将来的就业和发展产生不利影响的后果，往往不敢对抗学校的权力。我们必须承认在依法治校目标的实现过程中，民主思想、平等观念、权利意识、法治理念在高校管理中尚未完全培植与渗透；由于高校与学生之间存在着管理者与被管理者的关系，学生群体在维护自身合法权益方面处于相对弱势地位，高校学生权益救济途径及其作用仍相当有限。

2．建立大学生权利救济机制是增强学生法治观念，开展依法治校的重要途径

通过合法正当途径维护自身合法权益，是强化学生的法治意识、公民意识和法律意识的过程。法治化是高校管理的改革目标和努力方向。在传统的教育体制下，中国的高等教育是以公办为主、具有福利性质的教育，学生接受高等教育基本上不交费或只交一部分费用。在这种情况下，高等教育管理部门都比较漠视学生的权利，学生习惯循规蹈矩。久而久之，学生自身应有的权利被渐渐地忽视了，这种权利意识的淡薄，直接导致了学生走入复杂的社会后生存与竞争能力的不足。但是，在“依法治国”的今天，在缴费上大学的前提下，高校学生的权利意识得到了普遍提高，权利救济意识也得到了普遍增强。因此，高校学生如何进行权利救济，是一个值得探讨的问题。

3．建立大学生权利救济机制是高校处分权纳入司法审查范围的保障

迄今为止，我国现行教育法律制度中尚未设定司法救济程序。当受处分学生不服处分决定时，很少能申请进行行政复议或提起行政诉讼。最典型的案例是“重庆某高校女学生怀孕被退学案”，该生在学校申诉制度不健全的情况下，向人民法院提起行政诉讼，但法院认为该案不属行政诉讼受案范围、驳回起诉。致使该生不能获得司法救济。其根本原因在于高校的内部纪律处分与学校给予的行政处罚界定不清，所以在司法实践中法院一般认为学校对学生的处分不属行政处罚，不能使其进入行政诉讼程序。在这样的情况下，其结果是学生不能提起行政诉讼，高校处分权也不能纳入司法审查的范围，使高校成为不受司法监督的特殊主体，学生无法获得司法救济。

4．完善我国建立大学生权利救济机制的立法规定

《教育法》第四十二条第四款规定：受教育者享有“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉”的权利。《普通高等学校学生管理规定》第六十四条规定：“处理结论要由本人见面，允许本人申诉、申辩和保留意见，对申诉学校有责任进行复查”。法律、法规虽规定学生有“申诉权”、“对申诉学校有责任进行复查”，但由于仅两个法条对学生申诉制度作出的规定过于笼统、简约，所以在实践中难以操作。无论是开除学籍的处分或者是警告处分，学生不服处分除了能够提出申诉以外，别无它法。已经在其他管理领域广泛适用的行政复议制度、仲裁制度、调解制度等多元、复合的救济方式并没有在教育纠纷解决中被采用，反映出法律救济体系的严重缺陷。新的《普通高等学校学生管理规定》对学生与学校之间的权利义务作了一定的规定，但是，作为一部行政规章，它在解决涉及学校的办学自主权和学生受教育权法律纠纷中的作用是有限的。

三、建立大学生权利救济机制的可行性

1．教育部关于建立学生申诉制度的规定

从制度环境来看，我国已具备建立学生申诉制度的法律依据。《教育法》第42条规定：“受教育者享有下列权利。．．．．．．．(四)对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”

为了保护受教育者的合法权益不受到学校处分失实或失当的侵害，新的《学生管理规定》就学校对学生的处分决定程序作了重要的改进。《规定》要求，对学生的处分做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当。

(1)权利告知：告知学生可以提出申诉及申诉的期限。(第59条)

(2)机构设置：学校应当成立学生申诉处理委员会。(第60条)

(3)人员组成：学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。(第60条)

(4)受理范围：受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。(第60条)

(5)申诉时效：

校内申诉：接到学校处分决定书之日起5个工作日内。(第61条)

申诉复查：接到书面申诉之日起15个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。(第62条)行政申诉：接到学校复查决定书之日起15个工作日内。(第63条)

申诉答复：接到学生书面申诉之日起30个工作日内，应当对申诉人的问题给予处理并答复。(第63条)

(6)申诉期限：从处分决定或者复查决定送交之日起，学生在申诉期内未提出申诉的，学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉。(第64条)

2．关于建立学生听证制度的规定

听证的内涵是“听取当事人的意见”，尤其是在作出不利于当事人的决定前应听取意见。它渊源于英美普通法上自然正义观念的听取两方面意见之法理。所谓听证指的是权力主体在作出影响相对人权利义务的决定之前，给相对人提供发表意见、提出证据的机会，并对特定事项进行质证、辩驳的程序性法律制度。听证制度原只适用于司法审判，后逐步推广应用于立法和行政领域。由于教育法的授权，使得本不是行政机关、不享有行政执法权的高校成为授权行政主体，高校与学生的部分法律关系成为准行政关系，因此听证制度在高校管理中的引入也就顺理成章。新的《学生管理规定》中“学校在对学生作出处分决定之前，应当听取学生或者其人的陈述和申辩”之条款的设立，为在高校学生处分过程中引入听证制度提供了实施依据。

四、完善大学生权利救济机制

1．建立和健全学生申诉制度

学生申诉制度是一种特殊的非诉讼权利救济制度，即学生维权的准司法程序制度。根据受理学生申诉的部门不同，可以把学生申诉制度分为行政申诉制度和校内申诉制度。学生或其监护人认为学校工作人员和教师侵犯了学生合法权益时，适用于校内申诉制度；学生或其监护人认为学校侵犯了学生合法权益或对学校给予的处分不服时，则适用于行政申诉制度。

学校应成立专门的申诉机构——学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。在组成方面，学生申诉处理委员会由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。学生对校方的各种处分认为有违法或不当并损及学生个人利益，可向学校学生申诉处理委员会提出申诉，学生对申诉处理委员会作出评议决定后不服，可向学校再次申请评议。评议决定作出后，除退学、开除学籍、勒令退学评议决定可提起行政诉讼外，其它各种评议均为终局性的评议决定，该决定一旦生效，当事人必须履行，不得向人民法院提起诉讼。

2．建立和健全学生听证制度

听证程序的实质与要义是听取当事人的意见，这是程序公正的必然要求和内在体现。作为正当法律程序的核心，听证所蕴涵的公开、参与、民主等价值构成了程序法治的生命源。其对行政民主、法治、保障人权的作用愈来愈突出，听证自身所具有的独立于实体结果的程序价值日益受到人们的关注，并在当代法治实践中得到广泛应用。在学校作出处分决定前通过增设听证环节，给予学生申诉的机会，与在学校作出处分决定后通过学校学生申诉处理委员会，给予学生申诉的机会相比，其维权效果更好，有利于避免事后矛盾的纠缠、积聚。理由是听证环节的设置，将确保校方在作出处分决定前能充分听取当事双方的陈述、申辩、质证，达到“兼听则明”、“惩前毖后”的双重效果。

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论文关键词 罪犯申诉 驻监检察 女犯 

罪犯申诉权是法律赋予罪犯的一项重要权利，对于减少、纠正错误，保障公民的人身权利和其他权利不受侵犯作用巨大，体现了国家对人权的保障和尊重，也是对公民申诉权保障的宪法原则的具体化。《监狱法》第7条概括规定罪犯的人身安全、合法财产和申诉、控告、检举权利不受侵犯。《人民检察院监狱检察办法》第43条规定“派驻检察机构应当受理罪犯及其法定人、近亲属向检察机关提出的控告、举报和申诉，根据罪犯反映的情况，及时审查处理”。

由上可以看出人民检察院驻监检察室对罪犯在服刑期间依法应当享有的申诉、控告权利是否得到保护，对监狱在处理时是否有侵权行为，实行监督，发现有违法情况，有权提出纠正意见。女犯作为一个特殊罪犯群体，正确对待女性罪犯的申诉，保障其申诉渠道的畅通，对于提升女犯改造效果，维护监管场所安全稳定，其重大意义不言自明。

一、女性罪犯申诉

（一）女性罪犯的特点

随着国家改革的深入和经济飞速发展，人口流动频繁，越来越多的女性走进城市为梦想而打拼，世界很精彩但也很无奈，部分女性没有把握住自己，以至锒铛入狱，悔之晚矣。笔者从某女子监狱狱政部门了解到近几年各监区监房“床无虚席”，基本上是释放一个收监一个，犯罪数量是逐年快速上升。通过对女犯数据报表的分析研究，可以得知目前女性犯罪的结构越来越复杂，呈现出新的特点。从犯罪类型来看，女性犯罪主要是财产型犯罪、型犯罪和暴力型犯罪，其中侵犯财产型犯罪约占女性犯罪的33%，型犯罪约占24%，侵犯人身权利的暴力型犯罪约占21%，同时又增加了高科技犯罪，并已向所有犯罪类型领域扩散。从职业上看，农民、工人和社会闲散人员居多，某女子监狱的数据显示这些人员已占全监罪犯2/3以上，同时一些掌握财权、物权的职业女性因价值观、人生观的扭曲利用职务之便进行职务犯罪，职务犯罪现象日益突出。从文化程度看，由于受中国传统文化的影响，广大农村女性受教育程度不高，初中、小学文化程度和文盲的占绝大多数，认知范围狭窄，从属性较强。

女性罪犯有不同于男性罪犯的心理特征，总体的人格特征表现为高精神质、高神经质、高外倾向性、低掩饰性。研究表明，在押的女性罪犯存在不同程度的心理健康问题。她们内心矛盾多，一般不暴露思想，攻击性行为少，有些女犯易于触景生情，多愁善感，形象思维优于抽象思维，多数女犯思想狭隘，好疑多虑，受到刺激，好动感情，大笑大闹，斤斤计较，嫉妒报复心强，有时会引发意想不到的后果。

（二）女性罪犯申诉现状

投监服刑女犯，其人身自由被剥夺，与社会的联系也受到严格的限制，在这一特定环境内，女犯对其自身合法权益的主张与维护存在着自身的特点。

1.女犯申诉的方式有限性。一是女犯直接通过自己监区管教民警转交申诉材料的方式，二是通过与家属会见时口头或书面委托其家属来进行申诉，三是通过向监区检察官信箱写信要求约见驻监检察官向其申诉，等等。

2.女犯申诉的心理复杂性。有的女犯在申诉时有思想顾虑，心里很矛盾，怕被看成另类，怕自己在管教民警心目中的印象大打折扣，影响其评级、受奖拿积分，进而不能获得较大的减刑幅度早日出狱，违心地放弃了申诉;有的女犯心存侥幸，明知自己的行为构成犯罪，仍期待奇迹出现;有的女犯是心术不正，抱着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”无理纠缠。

3.女犯申诉动机多样性。有的是受其他罪犯申诉的影响，盲目跟从，对申诉结果抱着无所谓的态度;有的虽然认罪，但觉得自己罪行与别人差不多，而处罚偏重，不服判决，希望得到所谓的公平处理;有的女犯思想活跃想通过申诉得到民警或检察官的关注，混个脸熟，以期在以后改造的日子里获得关照，等等。

4.申诉结果与监管安全紧密相关性。我国的女犯人是集体关押的，女犯生性敏感偏执，一旦个别女犯申诉成功“鲶鱼效应”立马显现，申诉无果，在“老申诉户”暗示或别有用心的同号犯的鼓舞下屡次申诉，无所顾忌，分散民警精力，胡搅蛮缠，不安于改造，扰乱监管场所的安全稳定。

从女犯申诉的合理性来看，主要包括以下几类：

1.案件确实存在错误。目前看来我国刑事错案是不能避免的，错案的存在罪犯必然会申诉，这是最常见最需要保护的合理申诉，也是驻监检察人员的工作重点，而且需要通过再审程序进行改判来予以纠错，还其清白。

2.罪犯本身对法律的误解。法律判断需要较强的法律素养，而对于很多罪犯来说，普遍缺乏法律知识，对罪与非罪或对罪行性质拿捏不准，在入监后经过教育学习，掌握了一些法律知识，从而认为自己的行为不构成犯罪，或者判决较重，从而提起申诉。

3.恶意申诉。有的女犯主观恶性较大，有罪不认，即使入狱仍然不能悔改，毫无根据地否定原案认定的事实，面对辛苦的劳动改造和漫长的刑期，试图通过申诉来狡猾抵赖、混水摸鱼，抗拒改造。

二、驻监检察室职责

《监狱法》规定人民检察院有权对监狱执行刑罚的活动依法实行监督。目前，我国所有的监狱中都有人民检察院的派驻检察室，驻监检察室监督监狱依法开展刑罚执行工作，保障监狱中罪犯的合法权利。驻监检察人员通过巡视监区劳动、学习、生活现场，和监狱建立相应的工作联系制度，查阅相关文材料，接受罪犯约见，进行个别谈话，受理罪犯申诉和控告。然而在实践中，驻监检察机关对罪犯的申诉权益的保障方面未尽如人意。首先，驻监检察室充当第三人角色，以规范监管活动，维护罪犯合法权益为职责，本来是保护罪犯权利不受侵犯最可靠的第三人，但在现实状况下，驻监检察室却通常有意或无意的站在和监管场所相同的立场，使罪犯处于更为无助的境地。其次，一直以来驻监检察室人员偏少，新刑诉法实行以后提出了更高的要求，事情繁杂，疲于应付，更有一些检察人员认为罪犯申诉就是在故意破坏监管秩序，逃避劳动改造的表现，从而不屑于处理罪犯的申诉。最后，在工作方法上，对于申诉受理工作重视不够，不认真审查和研究，而是敷衍了事，工作方式简单被动，对于收到的罪犯的申诉材料，大多只是简单的一转了事，没有跟踪监督和督办，没有切实维护罪犯的合法权益。

三、方法探讨

（一）规范司法行为，转变观念，重视罪犯合法权益的保护

应当认识到，转变司法人员的执法观念，规范司法行为，提升法治思维，严格依法办事，是改革和完善罪犯申诉制度的重要保障。因此要加大对司法人员的业务培训，确保执法人员牢固树立“罪犯首先是人，以人为本”的观念，提高综合素质，以科学的态度对待罪犯申诉，只有这样“良法”才能落地有声，合法权益的保障才不是一纸空文。

（二）强化法律监督职能，畅通罪犯申诉渠道

1.主动作为，强化监督效力。监狱在处理罪犯的申诉的过程中时常会发生一些侵权行为，主要表现在两个方面：一是扣压罪犯申诉信件，片面认为，罪犯申诉就是不认罪服法，不接受改造，监狱对她们的思想教育改造无效，因而压制罪犯的申诉。二是对控告、检举监狱内部的信件、材料，不仅予以扣留、销毁，而且会创造机会让控告、检举的罪犯看不到驻监检察官。实践中，对这类罪犯进行打击、报复的手法比较隐蔽，驻监检察官是很难发现的，因此在监区巡视检察时要做到眼观六路，耳听八方。目前驻监检察的监督方式主要是针对违法违规行为发出检察建议或纠正违法通知书，监狱收到书面纠正意见后在规定时间内整改并将整改情况及时反馈给驻监检察室。但是，实践中有些监狱收到建议后思想上不够重视，只是草草回复一份整改情况说明，事实上却并没有落实整改，加上驻监检察人员对监管单位职能处室人员比较熟悉，抹不下面子，有时也是应付差事没有及时跟踪落实，监督到位。因此对于罪犯的控告、申诉，驻监检察人员不但要抛弃官僚主义作风，换位思考，实事求是按照相关规定认真办理外，还要求驻监检察人员要具备高度的事业心和责任感，具备跟踪监督不达目的不罢休的决心和毅力，通过办理罪犯的控告、申诉，维护社会的公平正义，提高法律监督效力。

2.积极履职，方式灵活多样。（1）加大宣传力度。在监区设立检务公开栏，抓住每月的罪犯接见日的机会到接待室向罪犯家属发放宣传资料。（2）建立罪犯申诉档案。利用现有条件，建立罪犯申诉信息档案，一人一档，对合法权益是否得到有效保护进行动态监督和全程监督，也有利于日后备查。（3）研究分析罪犯，善于处理问题。女犯入狱后，面对监狱内森严的等级管理制度，很小心地隐藏自己。驻监检察人员在巡视劳动、生活、工作场所应该做到：望，以观其色：有的女犯内向胆小且在监区的所有活动是受限制的，驻监检察官在巡视检察时眼睛要亮，看到一直注视着你的罪犯要主动靠上去问其原由;闻，以听其言：认真倾听罪犯申诉，仔细分析，注意其语气变化;问，以察其心：多问少答，灵活应变，以探知其内心真意;切，以动其情：与罪犯交流时要放下架子，态度端正，不要无端打断其倾诉。只有以自身的实际行动关心、感染罪犯，建立信任，让其敞开心扉，合法合理申诉，从源头上减少罪犯滥用申诉权。

3.踏实勤奋，疏通申诉渠道。驻监检察室最主要的职责是维护监管场所的安全与稳定，监督到位而不越位。通过参加狱情分析会和监区周分析会，了解罪犯的思想现状，经常与监管一线民警沟通交流，掌握监管现状，在监区中进行法制教育讲座，提高民警遵法、守法意识，“法无授权不为”，提升人权保障观念，发放问卷调查表，听取她们对驻监检察工作的意见和建议，同时要努力钻研业务，以过硬的法律素养和踏实做事的人格魅力获得监管单位的信任，只有这样才有可能真正做到渠道畅通，切实维护罪犯申诉权。

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    论文对我国行政诉讼再审事由的缺陷进行了分析,在对域外行政诉讼再审事由考察、借鉴的基础上,提出我国行政诉讼再审事由确立应遵循的三大原则:即补充性原则、明确性原则、重大性原则,并提出应从程序性再审事由、实体性再审事由以及不宜申请再审的情形等三个方面,对我国行政再审事由的具体内容分别进行细化规定。

    【关键字】:行政诉讼、再审事由、程序、实体

    行政诉讼再审事由,是指由法律所规定的,由法院审查是否启动行政再审程序,从而对生效裁判进行重新审判的理由和依据。 “再审程序不是每一案件必经的程序,也不是一般的审判程序,而是第一审、第二审以外的,不增加审级的特殊审判程序。”【1】人民法院的行政裁判生效后,为了保护司法的权威性,终局判决非正当程序不能予以变更或撤销。然而,终局判决也可能存在错误,损害当事人的合法权益。有损害,就应当有救济。行政再审程序就是为了纠正生效裁判的错误,救济当事人合法权益而设立的正当程序。“由于是对已经发生法律效力的裁判的否定,这就意味将破坏已经稳定的法律关系,导致所谓通过裁判的诉讼终结实际上并不存在。因此,为了保持法律裁判的稳定性和权威性,作为一种事后的补救程序,就要求该程序的启动应用严格的限制。”【2】于是,再审事由便应运而生。

    再审事由不同于一审的起诉理由,当事人的起诉理由,只要符合起诉的形式要件就可启动一审程序。而再审事由是启动再审程序的实质性理由,法院有权对再审事由进行审查并决定是否再审。再审事由与上诉事由也不同,由于二审程序只是普通的救济程序,对上诉事由没有严格的要求,只要当事人对一审判决不服,符合上诉的形式要件,法院就应当启动二审。而再审程序是一种非常规的特殊救济手段,因此必须要有法定的再审事由才能启动。

    一、我国行政诉讼再审事由的缺陷分析

    (一)立法上存在的问题

    1、再审事由表述不准确

    《行政诉讼法》在再审事由表述方面存在以下问题。第一,再审事由规定过于笼统,不具有明确性。之所以要求再审事由具有明确性,不仅是为了控制再审事由的范围,防止再审程序适用的宽泛化,更重要是为了增强当事人提出再审申请的针对性,提升法院审查再审事由透明度,减少当事人和法院在是否具备再审事由问题上可能存在的不必要的争议。第二,再审事由规定过于宽泛,不具有重要性。再审事由应当将维护生效裁判的既判力和司法制度的权威性摆在重要的位置。一个反复无常的裁判很难赢得公众对司法的信赖。只有严重的实体性和程序性错误,才能启动再审程序。第三,再审事由规定过于幵放,不具有封闭性。由于再审程序的特殊性,再审程序只有在符合特定的再审事由的情况下,才能够被启动;否则,再审程序的大门将不会开启。再审事由之所以要求具有封闭性,主要是为了限制再审程序的适用,防止再审程序的普适化,进而维护生效裁判的既判力以及法律关系的稳定性,保障司法裁判的权威性和社会公信力。由于再审事由规定的过于笼统、宽泛和开放,不应当纳入再审事由的事项纳入了再审事由之中,并且表述不准确。导致在再审事由适用中,再审适用范围的宽泛化,再审救济的成本增加,使得提起再审具有很大的随意性和主观性,损害裁判的终局性,破坏司法的权威性。法院与当事人在“确有错误”上发生冲突时,会导致当事人申请再审频繁发生,与行政判决的既判力理论相悖,也不利于司法权威的维护。当法院和检察院认识上的不一致时,法院再审判决维持原判,导致检察院再次抗诉,法检之间展开拉锅战造成无限再审,终审不终。此外,当法院依主观判断启动再审时,可能与当事人的实际愿望相违背,损害了当事人的处分权,与司法保障人权理论相违

    2、再审启动权分配不合理

    诉权是当事人发动诉讼的基本权利,根据无诉权即无审判的原理,行政再审案件的的启动主体应当以当事人为核心。人民检察院作为国家法律监督机关、人民法院作为国家审判机关,都应当充分尊重当事人的诉权,减少主动启动再审程序的数量。

    按照我国《行政诉讼法》的规定,有权启动再审程序的主体有三类:一是当事人;二是各级人民法院院长、上级人民法院和最高人民法院;三是上级人民检察院和最高人民检察院。在这三类主体中,人民法院和人民检察院只要‘发现违反法律、法规规定认为需要再审的可以直接启动,无需征求当事人的同意;而与案件的处理结果具有直接利害关系的当事人对行政再审程序的启动,仅仅是一种可能性,仅仅是为人民法院提供审查已经发生法律效力的判决裁定是否有违反法律、法规的线索,最终是由人民法院决定否再审。这种基于司法监督的权利的分配,忽视了当事人的诉权以及相关利益要求,即便最后实现了对当事人权利的救济,那也只是司法监督的结果。

    (二)司法中存在的问题

    1、增加当事人的诉累,浪费司法资源

    从传统法律文化角度看,一直以来中国的老百姓就有着浓厚的伸冤意识,有着强烈的申诉观念。在他们看来,裁判若有不公,断案若有偏向,则自当讨个公道,找个说法。【3】现行行政诉讼再审事由规定的宽泛、笼统为行政诉讼当事人无限申诉以及申请再审打开了方便之门。应当说,赋予当事人申诉权是必要的,但申诉权无限扩大化,甚至发展到允许滥用的地步,就只能是增加当事人诉累,浪费司法资源。

    2、忽视被诉具体行政行为的特殊性

    行政诉讼区别于民事诉讼的最大特点是,被告为行政主体,法院审查的是该行政主体作出的具体行政行为的合法性。行政诉讼的这一特点则要求在申请再审事由上作为当事人一方的行政机关应当具有更为严格的要求。而我国目前的司法实践,并没有做必要的区分。

    3、法院做法不一,损害司法统一性

    当事人提出的申请再审事由是否符合条件,是否开启再审程序,最终由人民法院决定,而立法对再审事由规定的宽泛、笼统使法院在再审与否问题上有较大的自由裁量权。裁判是否“确有错误”,是在事实认定、适用法律还是程序上的错误,这个错误达到何种程度才得启动再审程序,这些本该由法律明确规定的内容,现在却成了法院自由裁量权的范畴。在模糊的再审事由引导下,不同地域、不同级别的人民法院可能对同一事实或法律关系做出的相互矛盾的裁判,司法统一性受到严峻的挑战。

    二、德国、台湾地区行政诉讼再审事由的考察

    日本比较法学家大木雅夫曾言:“现代的比较法已不再满足于单纯以认识为目的的、对本国法的注释。”【4】我们需要从比较法角度进行考察,总结规律,并抓住各国法律制度关于行政再审事由的共性、特点,取长补短,为我国行政诉讼法改革提供借鉴。德国和我国台湾地区的行政诉讼,都是由作为司法机关的“行政法院”负责审理,并且都有独立的行政诉讼制度,我国虽然没有建立行政法院,但有独立的行政诉讼制度,由司法权审查行政权,这与德国和台湾的制度较类似,因此,其立法上关于行政再审事由的规定对我国行政再审事由的改革有借鉴意义。

    (一)德国、台湾地区行政再审事由的法律规定

    1、德国

    德国《行政诉讼法》没有对再审程序作详细的规定,提起行政再审的程序准用德国民事诉讼法第四编的规定,程序上包括无效之诉和回复原状之诉。“与《民事诉讼》的规定唯一不同的是,《行政法院法》规定,在一定的情况下,公益代表人也有权提起无效之诉和恢复原状之诉。”【5】针对不同的诉,引起的法定事由也不同,但这些事由都可以称为再审事由。

    依据 德国《民事诉讼法》第579条的规定,提起无效之诉的理由是:(1)违反关于法官席位组成的各种规定,包括审判组织在审理或者裁判时没有按规定组建、依法应当自行回避的法官参与、被成功申请回避的法官的参与;(2)当事人一方没有被合法,且当事人没有明示或者其人本该通过上诉或者申诉的途径进行主张,或者在原审诉讼程序的中间判决、终局判决的理由中被明确否定,无效之诉就会被拒绝。【6】

    相比较而言,回复原状之诉的内容更为丰富,在实践中也更为重要。提起回复原状之诉的理由分为两类:第一类理由包括犯罪行为对判决产生影响以至于在该行为和判决内容之间存在应关系的情形,即判决以这些行为获得的证据材料为基础;第二类理由包括判决基础被取消或需要补充的情况。【7】具体来说,回复原状之诉的事由包括:(1)对方当事人犯有故意或者过失违反证言宣誓义务的罪行,而判决又是以该证言为基础;(2)判决依据的文件是被错误制作的或者是伪造的;(3)判决以证人证言或者鉴定结论为基础,而证人或者鉴定人有违反其真实义务的罪行;(4)当事人的人、对方当事人及其人实施与该法律争议有关的罪行而获得该判决;(5)参与判决的法官违反职务义务,对当事人产生不利影响;(6)判决是以某一普通法院、原特别法院或者某一行政法院的判决、仲裁法庭的裁决以及某一具体行政行为或者非诉审判行为的判决为基础,而这些判决在上述程序或者再审程序中已经被另一有既判力的裁判撤销;(7)当事人发现以前在同一案件中作出的对自己有利的生效判决或者发现了能使自己得到更有利裁判的证书。【8】《德国民事诉讼法》第582条还有一个限制性的规定,即 “回复原状之诉,只有在当事人非因自己的过失而不能在前诉讼程序中,特别是不能用声明异议或控诉的方法,或者不能用附带控诉的方法提出回复原状的理由时,才准提起。”【9】

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一、新《刑事诉讼法》中涉及控告申诉检察工作的新规定

新刑诉法对1996年旧刑诉法进行了全面修改，通过对新刑诉法的学习，发现在未来如何加强检察机关对刑事诉讼的监督是本次新刑诉法修改的一大亮点。此次《刑事诉讼法》的修改赋予了控申部门更广泛的监督职权，同时也给控申工作带来新的任务和挑战。纵观全文，新法直接涉及控告申诉检察工作的新规定主要有以下两个方面：

﹙一﹚新刑诉法进一步加强对辩护制度、证据制度、侦查措施、强制措施、执行程序等诉讼程序中的监督

随着新刑诉法的施行，为改变我国目前司法实践中存在的律师法定权利被办案机关不当限制或剥夺等情形，根据新刑诉法第47条明确规定：“辩护人、诉讼人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正”，新法首次从法律层面上明确规定了律师权利救济渠道，充分体现了我国刑事诉讼各机关相互配合、相互制约的基本原则。大田县人民检察院结合大田县实际，为了进一步保障律师权利救济渠道，解决律师经常面临的“会见难、阅见难、调查取证难”等问题，决定与大田县法律援助中心、大田县岩城、协胜、宏岩等律师事务所建立检察联系点。并制定了联系点的具体工作机制：

1、 该联系点系受理侵害律师诉讼权利的申诉或控告。

2、 在受理该类申诉或控告后，对属于大田县人民检察院管辖的案件，由大田县人民检察院控告申诉检察科办理；对不属于大田县人民检察院管辖的案件，由该院转办至有管辖权的部门。

3、 在审查办理该类申诉或控告后，对申诉或控告情况属实的，由大田县人民检察院根据刑诉法的规定，以检察建议通知有关机关予以纠正；对申诉或控告情况不属实的，要予以答复申诉人或控告人。

4、 大田县人民检察院决定与大田县法律援助中心、大田县岩城、协胜、宏岩等律师事务所各相关部门多沟通交流，共同致力于解决侵害辩护人、诉讼人的权益问题，确保新刑诉法的顺利实施。

新法第55条首次规定了在侦查阶段发现侦查人员非法收集证据的投诉机制。新法的具体规定为：“人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的，应当进行调查核实。对于确有以非法方法收集证据情形的，应当提出纠正意见；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

新法115条则规定了在刑事诉讼过程中侦查机关、检察机关、审判机关及其工作人员存在违法行为的投诉机制，充分赋予并肯定了检察机关对司法机关及其工作人员的检察监督权，充分保障司法公正和刑事诉讼参与人的合法权利，解决了实际操作中由于缺乏外部的监督机构，投诉难、执行难等现象的存在。新法的具体规定为：“当事人和辩护人、诉讼人、利害关系人对于司法机关及其工作人员有下列行为之一的，有权向该机关申诉或者控告：采取强制措施法定期限届满，不予以释放、解除或者变更的；应当退还取保候审保证金不退还的；对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施的；应当解除查封、扣押、冻结不解除的；贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的。受理申诉或者控告的机关应当及时处理。对处理不服的，可以向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案件，可以向上一级人民检察院申诉。人民检察院对申诉应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正”。此前这类投诉多由公安机关和法院处理，在实际操作中由于缺乏外部的监督机构，投诉难、执行难的现象大量存在，这次修改将会有力的解决这一难题，充分保障司法公正和刑事诉讼参与人的合法权利。

﹙二﹚将程序违法纳入再审程序，赋予了控申部门再审程序中依法采取强制措施的权利

对比新旧刑诉法不难发现，1996年刑诉法只将实体错误规定为重新审理的范围，没有将程序错误规定在重新审理范围内。新法第242条专门增加一项将程序违法作为法院应当重新审判的条件，即：“违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的”，这将有力的保障当事人诉讼权利的行使和程序公正的实现。

另外，新法第246条规定：“人民检察院提出抗诉的再审案件，需要对被告人采取强制措施的，由人民检察院依法决定”。根据《最高人民检察院关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》 “刑事申诉检察部门对已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉复查后，认为需要提出抗诉的，报请检察长提交检察委员会讨论决定。检委会决定抗诉后，人民法院开庭审理时，由刑事申诉检察部门派员出庭支持抗诉”，明确将抗诉权从公诉部门剥离出来，由控申部门行使抗诉权，强化了内部制约和审判监督职能。控申部门在再审程序中认为需要对被告人采取强制措施时可以依法提出建议报检察长批准，从而保障再审程序的顺利进行。新法246条的规定首次赋予了控申部门对再审案件依法采取强制措施的建议权。

二、新刑诉法下控申工作的挑战与压力

刑诉法的修改和完善虽为控申工作提供了新的发展空间，但也给控申工作带来了新的挑战与新的问题，主要体现在以下两个方面：

﹙一﹚控告申诉检察工作的工作量将大幅上升

新法第47条、第115条规定的情形增加了检察机关管辖控告、举报、申诉件范围，将原属于公安机关、人民法院自行处理的事项转由检察机关受理，增加检察机关的量，检察机关的工作将面临一个巨大的挑战。

﹙二﹚对控申干警的综合素质提出了更高的要求

在新刑诉法充分赋予并肯定了检察机关对司法机关及其工作人员的检察监督权，充分保障司法公正和刑事诉讼参与人的合法权利的同时，也要求控申干警转变理念，准确定位，在监督者的位置上做到监督检察机关自身诉讼行为与监督其他司法机关并重，发现检察机关其他部门存在执法办案的违法、违规行为时，坚决做好责任倒查追究工作。这些新课题对控申干警的综合素质提出了更高的要求，不仅要求控申干警要精通检查监督、审判监督、执行监督等相关业务，还要熟悉诉讼法律、证据制度等方面的知识。

上述这些挑战与压力对检察机关控申部门各项业务工作的开展提出了严峻的要求，特别是对加强控申部门的力量上提出了很高的要求，因此，如何加强控申部门的力量、加大人员配备、提高控申部门办理刑事申诉案件的业务水平就迫在眉睫了。在基层院申诉案件相对较少，新刑诉法的修改加强了控申部门的业务受理范围的情况下，控申部门在办理这一类案件中就需要精通审查业务的骨干，擅于把握刑事申诉案件办理，对做好修改后刑诉法规定的控申部门受理的各类控告、申诉等件的息诉罢访也提出了更高的要求。

三、新刑诉法下大田县人民检察院控告申诉检察工作的统筹安排

一是深入研读、心中有底。大田县人民检察院控申部门干警除积极参加统一安排的学习辅导，还设置控申学堂，通过邀请公诉、侦监等部门资深办案人员授课及科室干警一人一课等形式，讲授、交流学习、运用修改后刑诉法心得体会，营造浓厚的学习氛围。

二是开门纳言，细致研讨。大田县人民检察院控申部门邀请院相关业务部门负责人及法官、律师等座谈，就修改后刑诉法所涉及的关于保障律师权利、细化重新审判条件及抗诉权转移等进行研讨，收集意见建议，探索应对措施。