创业投资管理暂行办法范文

导语：如何才能写好一篇创业投资管理暂行办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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融资渠道――创业投资企业可以在法律规定的范围内通过债权融资的方式增强投资能力，并为创业投资企业进行私募提供法律保护和可参考依据，还私募资金以合法身份。这意味着创业投资企业可以通过利用信贷资金、发行长期债券来增加投资能力。

税收优惠――国家将运用税收优惠政策扶持创业投资企业发展，并引导其增加对中小企业特别是中小高新技术企业的投资。其相应的配套措施也有望尽快出台。

退出通道――创业投资企业可以通过股权上市转让、股权协议转让、被投资企业回购等途径实现投资退出。国家有关部门应当积极推进多层次资本市场体系建设，完善创业投资企业的投资退出机制。可以预测，国家有关部门正在积极推进多层次资本市场体系建设，完善创业投资企业的投资退出机制。现在股权分置改革接近尾声，深圳中小板即将实现全流通，这必然使得中小企业板向创业板演化，这是创业投资资金退出的一个很好的通道；另外产权交易市场、柜台交易等场外市场将是今后政府大力提倡的，这些都是资金退出的很好的通道。

投资比例――尽管该《办法》规定，在单个项目上的投资不能高于20%的资本金，但创业投资企业可以以全额资产对外投资。原来创业投资由于受《公司法》的限制，只能投资资本金的50%。《公司法》修改后，投资企业可以将全额100%的资本金投到创业投资项目上去，增加创业投资企业的资本流动性和使用效率。

投资方式――经与被投资企业签订投资协议，创业投资企业还可以用股权、可转换优先股等准股权方式对未上市企业进行投资。这条规定意味着，创业投资企业不光能用资本来投资，投资完资本之后，还可以拿股权直接作价投资，增加可投资种类，有效规避风险，并保证投资收益的最大化。

投资领域――除了股票、担保业务及房地产外，其他领域都在创投企业投资范围之内。

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1 风险投资政策发展阶段划分依据

吴文建、滕刚伟（2007年）对中国风险投资政策进行过较为系统的研究，他们将风险投资政策划分为三个发展阶段，即“萌芽阶段的风险投资政策（1984年至1990年前）、试探性发展阶段的风险投资政策（1991年至1999年）和调整阶段的风险投资政策（2000年之后）”[1]。他们提出当时中国的风险投资政策主要存在三个方面的问题：即“体系缺乏系统性、作用效果不够明显、风险投资相关经济政策力度明显不到位等”[1]。他们的研究是对当时中国风险投资政策特点的及时的归纳和评述，其主要观点在随后几年被多位研究者肯定和引用。然而，恰恰是在2007年下半年以后，随着以创业风险投资引导基金为核心的一系列政策文件的出台，以及2009年创业板的正式启动，中国风险投资政策和市场环境已发生了巨大的变化，因此有必要重新对中国风险投资政策的发展情况和变化趋势进行研究分析。

对新生事物形成正确的认知需要一个过程的客观规律决定了与之相对应的制度安排不可能一步到位。正如其他学者的观点，中国政府对风险投资市场发展的制度安排是渐进式的，是在探索中不断完善的，从而风险投资政策呈现出明显的阶段性特点，应对风险投资政策进行分阶段分析。与之相关的关键问题是要确立划分政府发展阶段的条件或者依据。从历史学的角度看，时代或朝代的划分一般应以标志性的事件为依据。就风险投资政策的阶段划分而言，标志性的事件可以理解为标志性的政策文件（或者政策行为），因为标志政策文件体现了对原有政策突破，通常对市场起到极大的促进作用，这一点在本文其他部分的分析中将以具体的数据加以印证。以此为依据，可以将风险投资政策划分为以下三个阶段：起步阶段、转型探索阶段和全面完善阶段。

2 各发展阶段政策及评述

2.1 起步阶段的风险投资政策

起步阶段起止时间为1985年至1998年，标志性事件为1985年9月中国新技术风险投资公司的成立。这个阶段政府对风险投资的政策主要体现为政府直接投资成立风险投资机构。中国以政府直接投资作为支持风险投资发展的方式，而不是像美国那样一始就走政府引导市场主体的方式是由历史原因造成的。受到国际形势的影响，在这一阶段政府已充分认识到风险投资对促进产业发展特别对高新科技产业的极大促进作用，但是由于中国的市场经济发展尚未成熟，民间资本数额不多且不是很活跃，银行信贷是融通的主要渠道。没有愿意尝试为存在巨大风险的高新科技创新企业进行创业融资。因此通过政府投资来促进高新技术企业的发展成为了必然之路。

应该说政府对风险投资行业的直接投资对促进风险投资的发展起到了积极的作用，那些早期的风险高的科技型企业和周期过长、收益不高但又与国计民生关系密切的高技术项目尤其需要政府的直接投资。正是由于政府的重视和参与，为风险投资市场的发展奠定了基础。但单纯通过政府直接投资来发展风险投资存在许多问题。一是政府财力有限，满足不了企业巨大的资金需求。二是受行政命今干预太多，难以遵循市场规律选择合适的投资对象和投资计划，容易产生资源非优化配置等。为解决这些问题，新的政策思路应运而生。

2.2 转型探索阶段的风险投资政策

转型探索阶段起止时间为1999年至2006年。标志性事件1999年12月公布的文件――《建立我国风险投资机制的若干意见》（以下简称《若干意见》）。这个阶段政府政策的重点开始从直接投资向规范、引导促进社会资本的参与风险投资行为转变。 《若干意见》明确了按市场经济规律来发展风险投资行业的原则，提出了面向市场拓展创业资本来源，动用市场机制，强化风险投资主体内部的责任约束和利益激励，培育中介服务机构，建立风险投资退出机制等政策主张，为制订后续的政策提供了参考依据。随后，2003年1月公布的《外商投资创业投资企业管理规定》可以视为促进非政府投资风险投资的试点政策。而2005年的《创业投资管理暂行办法》则是对《若干意见》的进一步深化和具体化，是中国第一个系统规划和规范风险投资领域的政策文件。该办法的主要作用可以归纳为以下三个方面，一是为社会资本进入风险投资领域提供政策依据，二是通过政策规范创业投资企业的设立与运营等事项，三是为探索更有效的促进风险投资市场发展的措施做准备。该办法第一次明确提出对创业投资企业的政策扶持，主要内容包括：国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展；国家运用税收优惠政策扶持创业投资企业发展并引导其增加对中小企业特别是中小高新技术企业的投资；创业投资企业可以通过股权上市转让、股权协议转让、被投资企业回购等途径，实现投资退出；国家有关部门应当积极推进多层次资本市场体系建设，完善创业投资企业的投资退出机制等。

上述这些规定建立了发展风险投资的制度框架，明确了将来政策发展的方向，为风险投资市场发展形成了合理的预期，积极促进了风险投资市场的发展。1999年中国创业风险投资管理资本总额从1998年的168.8亿元跃增为306.2亿元，增幅达81.4%，第二年一下就突破了500亿元。然而，这个阶段政策的不足之处是政策多处于框架阶段，操作性不强，对民间资本吸引和拉动不足。早在2001年中国创业风险投资管理资本总额就达到了619.3亿元，但到2006年也仅达到了663.8亿元，六年期间的平均增长仅为1.2%，一直无法突破700亿元的关口，这种徘徊不前的局面正是政策无力的真实写照。要促进风险投资的更大发展，必须出台更为有力的促进政策。

2.3 全面完善阶段的风险投资政策

完善阶段起止时间为2007年至今，标志性事件为2007年7月出台的《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂时办法》文件。这个阶段的政策进一步明确了政府引导、市场运作的风险投资发展方针，并启动了以创业投资引导基金为核心的一系列促进社会资本进入风险投资市场的具体政策。最具代表的政策文件包括《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂时办法》（2007年7月）、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（2008年10月）、《关于实施创业投资企业所得税优惠问题的通知》（2009年4月）、《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》（2011年8月）和《关于促进科技与金融结合加快实施自主创新战略的若干意见》（2011年10月）等。这一时期另一个不能被忽略的重大支持政策就是2009年10月创业板的创立。创业板被认为是深入推动中国多层次资本市场建设的重要里程碑，为风险投资的退出提供了更顺畅的渠道，极大促进了风险投资市场的发展。之所以将这个阶段称为全面完善阶段，是因为该阶段的政策具有系统性和全面性的特征，初步建立了“政府引导+市场运作”的政策模式。系统性表现为各项政策文件紧密围绕促进科技创新和鼓励社会资本进入风险投资领域为核心，相互配合和对应，形成合力。全面性表现为两个方面，一是中央政府和地方政府全面参与，各尽力所能；二是政策考虑周全，既有扩大资金总量的引导基金机制，又有鼓励创业投资企业发展的税收优惠政策，同时还进一步完善了风险资本的退出机制。

“政府引导+市场运作”的政策模式当中的政府引导功能主要体现为如下几个方面：一是政府建立创业风险投资引导基金机制，通过参股、融资担保、跟进投资等方式引导和鼓励民营资本参与风险投资。二是通过税收优惠政策，支持创业企业的发展。如执行相对较低的增值税率、允许符合规定投资方向的创投企业按投资额的规定比例扣抵应纳所得税额等。三是通过规范非上市公司股权管理，使私募基金等社会资本规范、合法运作，有效扩大了风险资本的总量。而市场运作的机制主要体现在如下几个方面：一是政府不直接参与所扶持的创业投资机构或基金的经营，引导基金所投入的资金按市场化方式运营。如《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂时办法》明确规定，“引导基金的参股比例最高不超过创业投资企业实收资本（或出资额）的25%，且不能成为第一大股东，由创业投资机构按市场规则进行运营。”二是转变原有传统新研专项经费的分配方式，将部分产业技术研究与开发资金等专项资金分离出来，按引导基金方式运作，借助市场机制提高该类资金的使用效率等。

事实证明，这一阶段出台的一系列的政策起到了巨大的推动作用。2007年创业风险投资资本总量达从2006年的663.8亿迅速增加至1112.9亿元，同比增长了67.7%，随后受益创业板的政策2010年该项数值增至2406.6亿元，同比增长了49.9%，2011年则突破三亿元大关达3198亿元，同比增长32.9%。正是从这个阶段开始，中国风险投资才正真走上了蓬勃发展的道路。

3 政策成效及发展趋势分析

3.1 政策成效分析

综上所述，回顾过去，中国风险投资政策经历了从政府直接投资模式向“政府引导+市场运作”模式的转变。总体上看，这一系列的政策产生了较好的成效。这一点从历年创业风险投资资本总量的数据得到了很好的体现。据清科研究中心统计，“2002年至2012年，中外创投可投资于中国大陆的资本总量逐年增长，年均复合增长率达17.0%，2012年创投可投资于中国大陆的资本总量是2002年的4.81倍”[2]。另据中国科技部统计，2012年中国创业风机构数达到1183家，较2011年增加87家；该年全国创业风险投资管理资本总量已达到3312.9亿元，较2011年增加114.9亿元。在风险投资的资本来源方面，国家资金（含政府资金11.78%和国家独资公司18.81%）占总比30.59%，而非社会资金占比为69.41%（其中，非上市公司34.03%，自然人及其他出资28.69%）已形成了以非上市公司和天使投资等为主力的格局。截止2012年，政府创业风险投资引导基金累计出资288.88亿元，引导带动的创业风险投资管理资金规模达1506亿元，在一定程度上实现了缓解民营中小企业融资难问题的目标。[3]

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第一条为规范我区创业投资引导基金（以下简称区引导基金）的设立和运作，充分发挥其引导作用，有效控制运作风险，积极与上级创业投资引导基金配套，共同扶持我区创投企业发展，根据《国务院办公厅关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》、《创业投资企业管理暂行办法》和《省省级创业投资引导基金管理暂行办法》等精神，制定本办法。

第二条区引导基金是由区政府设立的政策性、引导性基金，引导基金以基金管理机构的资本金形式存续，区财政逐年投入。其设立的宗旨是发挥财政资金杠杆放大的作用，通过扶持创业投资企业的发展，引导社会资本进入创业投资领域，促进国内外优质创业资本、项目、技术、人才向聚集，推进全区经济结构调整和产业升级。

第三条区引导基金总规模为2亿元。区财政首期投入引导资金5000万元，以后3年内，从区新增财政收入中再分期投入1.5亿元。

第四条引导基金按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，重点引导创投基金或创业投资企业投向医药产业、新材料产业等符合我区高新技术产业发展规划的领域，引导创业投资企业重点投资处于初创期、既有风险又具成长性的科技型中小企业。

第二章组织架构

第五条成立区创业投资引导基金领导小组(以下简称领导小组)。主要职责是：确定投资方向和投资原则，审查批准市创业投资引导基金管理有限公司（以下简称区引导基金管理公司）章程及投资项目管理、投资风险控制、投资退出机制和业绩考核等制度；审查批准引导基金管理公司资金筹集、投资计划等重大事项。

第六条领导小组由区政府分管领导任组长，区金融办、区财政局、区发改局、区科技局、区经信局等部门主要负责人为成员。

第七条领导小组下设办公室，主要负责领导小组的日常工作，负责引导基金管理运作过程中的风险监控，办公室设在区金融办。

第八条区引导基金管理公司是区引导基金的出资代表人。是由区政府设立的独立企业法人，负责引导基金的日常管理与投资运作事务，实施阶段参股，并代表引导基金行使民事权力、承担民事义务与责任。区引导基金管理公司成立之前，其有关工作暂由领导小组办公室代办。

第九条引导基金管理公司履行下列职责：

（一）承担引导基金对外投资的出资主体；

（二）面向社会公开征集引导基金合作的创业投资机构；在尽职调查、审慎评估的基础上，按照规定程序确定投资的可行性方案；

（三）决定阶段参股与跟进投资项目实施方案，并报领导小组备案；

（四）管理引导基金投资形成的股权，履行股东的权利和义务；

（五）负责实施引导基金投资形成股权的退出工作；

（六）对引导基金所投资金的实施情况进行监督检查，定期向领导小组报告监督检查情况、引导基金财务状况及运作过程中的其他重大事项。

第三章投资对象

第十条引导基金的投资对象主要是国内外有实力的创业投资企业或创业投资管理企业。

第十一条区引导基金按照公开、公平、择优的原则，重点与国内外投资业绩突出、基金募集能力强、管理经验丰富的知名创业投资企业进行合作。

第十二条引导基金阶段参股的创业投资企业应当具备以下条件：

（一）创业投资企业的实收资本不低于5000万元人民币；

（二）投资领域明确；

（三）至少配备3名以上具有2年以上创业投资或相关业务经验的高级管理人员，且高管人员已经取得良好的管理业绩；

（四）其管理团队成员、主发起人或自身有对中小企业投资的成功案例；

（五）严格执行国家企业财务、会计制度规定，具备规范健全的内部财务管理制度和会计核算办法；

（六）企业领导班子诚信度高，管理和运作规范，具备科学有效的投资决策程序和风险控制、信用管理机制。

（七）募集资金总额高于申报计划总规模的70%且不低于1亿元人民币。

第十三条引导基金参股设立的创业投资企业应按规定在市金融办备案，并接受监管。

第十四条鼓励创业投资企业主要投资于市行政区域内符合《国家重点支持的高新技术领域》的未上市中小企业，优先扶持处于种子期、创建期的科技型中小企业和中小高新技术企业。

科技型中小企业是指主要从事高新技术产品研究、开发、生产和服务，成立期限在5年以内的企业，且职工人数不超过300人，年销售额不超过3000万元人民币，净资产不超过2000万元人民币。

中小高新技术企业是指经认定的高新技术企业，且职工人数不超过500人，年销售额不超过2亿元人民币，资产总额不超过2亿元人民币。

第十五条引导基金不得用于从事贷款或股票、期货、房地产、基金、企业债券、金融衍生品等投资以及用于赞助、捐赠等支出和对创投以外的企业担保。闲置资金只能存放银行或购买国债。

第四章投资管理

第十六条引导基金成立初期的投资主要采用阶段参股方式，条件成熟后，逐步增加跟进投资方式。

第十七条阶段参股是指区引导基金向创投基金或创业投资企业进行股权投资，并在约定的期限内退出。主要支持与社会资本共同发起设立新的创投基金或创业投资企业。设立的创业投资企业必须在市注册。

第十八条区引导基金的参股投资比例不得超过创业投资企业实收资本的35%，且不能成为第一大股东。参股投资期限一般不超过7年。市引导资金与区引导基金同时以参股方式扶持同一家创业投资企业的，政府引导基金的合计参股比例不得超过50%。

第十九条引导基金参股期限一般不超过7年（投资期3年，退出期2年，延长期2年）。

第二十条引导基金参股的创业投资企业进行投资时应当遵循下列原则：

（一）投资于市区域内企业的资金金额不低于政府出资额的两倍，具体投资可以包括以下几种类型：

1．投资对象是注册在市区域内的法人主体；

2．母公司是注册在市区域外的法人主体，子公司是注册在市区域内的法人主体，通过对母公司的投资带动母公司对子公司的投资，要求母公司在规定时间内对子公司的投资额大于基金对其母公司的投资额，在此条件下对母公司的投资额隶属于对的投资额；

3．投资对象是注册在市区域外的法人主体，但该企业能够在规定的时间内将法人主体迁至市或在规定时间内能够在新设法人主体，并长期致力于的产业发展，在此条件下对该企业的投资额隶属于的投资额。

（二）投资对象仅限于未上市企业。但所投资的未上市企业上市后，创业投资企业所持股份的未转让部分及其配售部分不在此限；

（三）投资于市区域内处于种子期、创建期且符合《国家重点支持的高新技术领域》的科技型中小企业和中小高新技术企业的资金比例不低于政府引导基金的全部出资；

（四）为保证资金流动性和分散风险，对单个创业企业的累计投资不得超过创业投资企业自身注册资金的20%；

（五）投资对象不属于合伙或有限合伙企业；

（六）不得投资于其他创业投资企业；

（七）不得控股被投资企业。

第二十一条区引导基金管理公司监督所投资的创业投资企业按规定的投资方向、投资比例进行投资运作，但不参与该创业投资企业的日常经营和管理。

第二十二条区引导基金参股创业投资企业稳定运营以后，应在适当时机将股份通过下列途径完成退出：

（一）将股权优先转让给其他股东；

（二）公开转让股权；

（三）参股创业投资企业到期后清算退出。

第二十三条参股创业投资企业应当在《投资合作协议》和《企业章程》中明确下列事项：

（一）在有受让方的情况下，引导基金可以随时退出；

（二）参股创业投资企业的其他股东不先于引导基金退出；

（三）参股创业投资企业未按规定向初创期企业投资的，引导基金有权退出；

（四）为激励社会资金参与对企业投资的积极性，引导基金承诺，投资基金管理公司以及其认可的社会投资人在基金存续期内，可以按照引导基金原始投资额与转让时银行同期贷款基准利率之和回购引导基金的投资及基金份额（股权）；

（五）引导基金在创业投资企业破产清算时具有优先清偿权。

第五章监督管理

第二十四条区引导基金管理公司于每季度末向领导小组报送区引导基金投资运作、资金使用等情况；及时报告运作过程中的重大事件，并于每个会计年度结束后的4个月内提交经注册会计师审计的年度会计报表。

第二十五条区领导小组对引导基金管理公司履行职责情况进行日常监督，并委托具有相应资质的社会中介机构对区引导基金运作情况进行审计。

第二十六条由领导小组办公室定期对引导基金有关政策目标、政策效果及其投资情况进行绩效评估，对引导基金管理公司进行年度业绩考核，考评结果作为对引导基金管理公司进行奖惩的依据。

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内容摘要：本文从政府引导基金的性质特点和发展现状出发，基于委托理论的视角，对政府引导基金存在的主要风险及成因进行了分析，并提出建立市场准入机制，完善监督约束机制，健全社会效益与经济效益相结合的激励机制和加强相关配套政策措施等政策建议。

关键词：政府引导基金 私募股权基金管理公司 风险防范

政府引导基金的性质特点

（一）政府引导基金的定义

2008年8月，国务院办公厅批转了发改委、财政部、商务部《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（下称《指导意见》），明确指出引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。这一定义包含以下四层含义：一是非营利性，引导基金的性质是政策性基金，其设立目的不同于一般以营利为目的的商业性基金，宗旨在于发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题；二是间接性，引导基金本身不直接从事创业投资，而是作为母基金，按照市场规律引导社会资金投资设立各类创业投资子基金，由创业投资子基金投资处于种子期、发展期的科技型企业；三是市场化，引导基金以市场化运作为主要方式，引导基金主要职能是引导社会资本进入创投领域并对所投资的创业投资企业加强财务监管，而具体的投资决策和经营管理由创业投资管理团队进行，政府主要落实相关的财政金融优惠政策，并提供良好的市场环境；四是限制性，政府引导基金限制投入领域，不得用于从事贷款或股票、期货、房地产、基金、企业债券、金融衍生品等投资以及用于赞助、捐赠等支出。闲置资金只能存放银行或购买国债。

（二）政府引导基金的作用

引导社会资本，形成创业资本集聚效应。政府引导基金的设立会进一步发挥财政资金的杠杆效应，极大地改善创投资本来源的问题。一方面，引导基金本身为创投市场提供了一个资金来源渠道；另一方面，也会通过政府信用，吸引民间资本、国外资本进入创业投资领域，同时也可以通过在引导基金运作机制中涉及相应的“让利机制”，吸引保险资金、社保资金等机构投资者的资金进入创业投资领域，降低其资本风险。引导投资方向，扶植中小企业的成长。政府通过设立引导基金，引导社会资金投资处于初创期的企业，从而带动我国高新技术产业的发展。培养本土人才，促进创业投资发展。培养创业投资家是一个地区创业投资发展的关键因素之一。通过设立政府引导基金培养创业投资管理团队是美国等发达国家创业投资成功之路，而建设本土创业投资人才队伍又是创业投资可持续发展的必由之路。因此，设立政府引导基金，从而推动我国创业投资更好更快地发展。

（三）政府引导基金参与创业投资的主要方式

阶段参股。即引导基金向创业投资机构参股，并按事先约定条件，在一定期限内退出。主要支持设立新的创业投资机构，以扩大对科技型中小企业的投资总量。跟进投资。即引导基金与创业投资机构联合投资于初创期中小企业。此种方式主要支持已经设立创投机构，降低其投资风险。风险补助。即对已投资于初创期中小企业创司予以一定补助，增强创业投资机构抵御风险的能力。投资保障。即创投机构挑选出有潜在投资价值、但有一定风险的初创期中小企业，此时由引导基金对这些企业先期予以资助，并由创投机构向这些企业提供无偿创业辅导，辅导结束后创业投资机构向这些企业进行股权投资，引导基金再给予第二次补助。这种方式主要解决创投机构因风险而不敢投的困惑，适合科技企业孵化器等。

我国政府引导基金的发展现状

（一）我国创业引导基金的政策背景

1999年至2000年间，各地方政府纷纷发起设立创业投资公司，但由于受互联网创业投资泡沫的打击，整个创投业陷入低谷；2005年，中央十部委的《创业投资企业管理暂行办法》，规定国家和地方政府可以设立创业投资引导基金，引导民间资金进入创投业，给整个行业带来了新气象；2007年科技部和财政部《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，其中创业投资引导基金阶段参股方式的启动对科技金融创新具有非常重要的示范意义；2008年国家发改委、财政部和商务部联合的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，从七大方面明确了引导基金设立的性质和宗旨，设立和资金的来源，运作原则和方式，基金管理以及对其的监管，确立了政府引导基金组织和设立的法律基础。

（二）我国政府引导基金设立的主要模式

1.国家开发银行联合地方政府设立的引导基金。2006 年3 月，国家开发银行与中新创投共同组建“苏州工业园区创业投资引导基金”，总规模为10亿元，截止到2009年9月完成全部投资，共参股了16家基金；2007年2月，国家开发银行联合天津市滨海新区管委会共同设立“天津滨海新区创业风险投资引导基金”，规模达到20亿元，2008 年8月，陕西省政府与国家开发银行共同出资设立了“陕西省创业投资引导基金”，规模为10亿元。

2.财政直接设立的引导基金。2006年10月，上海浦东新区政府设立“浦东新区创业风险投资引导基金”，该基金规模为10 亿元；2009年10月国家发改委、财政部与北京、上海、深圳、重庆、安徽、湖南、吉林七省市人民政府联合设立募集资金90亿元，其中由中央政府注资10 亿、地方政府10亿、社会募集70亿。推出的首批20支创投基金由地方政府选定，根据当地的产业特点和地方特点来确定专业领域投向（见图1）。

政府引导基金存在的主要风险及成因分析

（一）逆向选择问题

政府引导基金在对基金管理公司的选择过程中，经常出现的问题。一方面，我国的引导基金操作主体能力不足，具有明显的行政、政府色彩。从已成立的引导基金来看，大多是由政府委托给一家国有公司或事业单位，负责引导基金的日常管理，大部分操作主体不具备专业投资能力，难以识别合适的基金管理公司。难以监管子基金运作，同时，由于引导基金的出资方主要是地方财政，于是在选择合作的基金公司时往往会有注册和投资的地域限制，给引导基金的运作带来很大的风险；另一方面，由于双方的信息非对称，政府又处于信息弱势地位，很难利用现有的信息全面了解私募基金，这使得引导基金在投放过程中的投资风险大大增加，甚至成为部分管理人的寻租工具。

（二）道德风险问题

引导基金参与各方之间的目标存在差异甚至冲突，政府资本追求政策目标的实现，希望引导资本投向符合本地产业规划发展的领域、投向企业发展的种子期、起步期等早期阶段。而社会资本和创业投资机构追求收益最大化，他们更愿意投资处于成长和成熟期的风险相对较小的企业和更有赢利前景的行业。而作为委托方的政府引导基金是信息的弱势群体，是利益最易受到损害的一方。作为人的基金公司，可能单纯追求商业利益，不把资金投向需要扶持的产业和企业，或者投资以后忽略被投资企业发展；也可能与被投资企业合谋，利用其掌握的信息优势低报项目收益，损害引导基金的利益。

（三）委托-问题

引导基金运作中，从一个单向的双层委托关系转变为一个复合的委托链，因此引导基金运作中委托问题更为严重。一方面，多重委托导致了监管乏力。在引导基金、基金管理公司、被投资企业的三方动态博弈中，始终处于委托链条初始端的政府主导的引导基金，是信息的弱势群体，要掌握某一个被投资企业的运作管理详细信息很难，对其监督成本也随着委托链的增加而扩大；另一方面，由于委托链太长，引导基金需要支付多重委托管理费，导致成本过大。

建立引导基金风险防范体系的政策建议

（一）建立市场准入机制

建立合格基金管理公司的准入机制，解决政府引导基金在投放过程中的信息弱势，保障政府引导基金的健康、有序发展，是我国政府引导基金发展过程中面临的首要课题。要改变过去政府过多地干涉金融活动的意识，坚持市场化的原则，请相关金融、法律等相关行业专家，制定申请政府引导基金的统一评价标准，通过统一的标准来甄别私募基金管理公司，将一些实力不强或资信不高的参与主体挡在门外，最大限度地保护投资者利益。

（二）完善监督约束机制

政府引导基金的委托关系是一种多层结构，这种结构必然会造成委托人对人的监控力度弱化，甚至可能出现中间层委托人、人合谋损害上级委托人利益的现象。因此完善内、外部监督约束机制是非常有必要的。具体来说，政府将引导基金交给专业的基金公司运作，并签署委托协议，资金交给银行托管，政府成立专门的监管机构。财政部门作为财务监管部门，对基金预算进行审查，对基金的使用情况进行监管；创业投资企业的备案部门作为业务指导部门，应该监督引导基金参股的创业投资企业把资金主要投向高新技术产业和处于初创期和种子期的企业；基金公司独立负责项目的投资管理，建立评审决策与方案实施公示制度，接受社会监督；银行作为托管机构，根据投资计划和政府监管部门的指令，采取阶段评估基础上的资金分段投放方式。

（三）健全社会效益与经济效益相结合的激励机制

政府引导基金设立的主要目的是引导社会资本进入商业资本不愿进入的具有高风险、高成长性的高新技术领域，引导创业投资企业投资那些处于种子期和起步期的企业。所以引导基金首要确保的是社会效益。同时也要兼顾经济效益．因为只有投资赢利，才能不断扩大引导基金规模．提高社会资本参与投资的积极性，形成良性循环。由于引导基金运作中的双重目标，激励机制的设计也应该从多方面考虑，一是对收益的补偿：政府资本以优先股形式投入子基金，只收取固定股息。子基金的赢利中政府资本应占的份额用于补偿社会资本或创业投资企业，亏损由政府资本有限清偿；二是对风险的补偿：若子基金赢利，政府资本按其投资额所占比例进行分红；而若子基金亏损，则社会资本的亏损部分由政府资本部分或完全承担。同时，在制度设计中允许子基金投资管理团队持有一定比例的股权．使其收益与子基金的利润挂钩。

（四）加强相关的配套政策措施

政府引导基金的投资方向主要是风险高、周期长的领域，投资初期往往都是亏损，甚至有些项目最后彻底失败。而且，引导基金作为政策性基金，是不以盈利为目的的。政府作为其中的参与主体，其主要作用应该在于创造有利于引导基金发展的外部环境和条件。一方面，要尽快研究出台符合创业投资行业特点的创业投资企业税收优惠政策，以降低创业资本的获得成本，从而提高创业资本的平均收益水平；另一方面，建立私募股权投资基金高级从业人员诚信档案。注重私募股权投资基金高级从业人员诚信记录，使声誉机制发挥作用，提倡诚信和依法经营，对出现过诚信不良的高级管理人员进行从业限制，不断完善职业经理人市场体系。

参考文献：

1.何小锋.私募股权投资基金理论与操作[M].中国发展出版社，2009

2.盛希泰.点石成金-PE开创金融投资新时代[M].广东经济出版社，2008

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【关键词】 中小企业；　创业投资项目；　财务监管

我国从二十世纪八十年代中期开始探索发展创业投资行业。随着国家发展改革委、科技部、财政部、商务部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国银监会、中国证监会、国家外汇管理局十部委联合的《创业投资企业管理暂行办法》和相关财政、税收等扶持政策的陆续出台，我国的创业投资制度逐步得到发展和完善，创业投资行业呈现出快速发展的良好势头。截至2011年末，全国创业投资企业5 000余家，实到资本5 000亿元。从投资案例数量方面看，年度新增投资案例由2006年的443个增加到2011年的2 135个；年末投资案例余额由2006年的2 020个增加到2011年的7 264个。其中，创业投资企业投资于中小企业的案例占比偏高，一直保持在70%以上。由于中小企业财务管理比较混乱，创业投资企业缺乏对创业投资项目有效的财务监管，这一问题是导致创业投资项目投资失败高的重要原因之一。因此，加强创业投资项目的财务监管是提高投资成功率行之有效的途径。

一、中小企业创业投资项目财务监管的重要作用

创业投资项目财务监管具有制约和促进两大作用。创业投资项目财务监管的制约作用主要表现在通过对创业投资项目财务活动的监督和审查，对该企业的财务收支和经营管理等活动进行监督，揭发贪污舞弊、弄虚作假等违法乱纪、严重损失浪费及无效率、不经济的行为，依法追究有关责任人的责任，从而纠错揭弊，维护投资人的利益。具体体现在揭示差错和弊端和维护财务制度及财经法纪的严肃性。通过对创业投资项目的财务监管，不但可以纠正财务核算差错，提高财务工作质量，还可以保护企业财产安全与完整，防止投资人资产流失和非正常损失，有效防止资金使用过程中的铺张浪费，更好地堵塞漏洞，促进被投资企业勤俭节约，充分发挥资金的使用效益。 同时通过对创业投资项目财务监管可以了解企业执行财务制度以及财经纪律等情况，及时揭示财务管理过程中存在的各种问题和违法乱纪行为，对过失者或犯罪人提交司法、纪检监察等部门进行审查，促进创业投资项目依法管理企业财务，照章办事，维护财经法规。

创业投资项目财务监管的促进作用主要表现在财务监管通过对关于投资项目的财务活动以及财务管理制度进行综合评价，指出其合理、有效的方面，以便进一步推广；同时指出其不合理、无效的方面以及存在的各种问题，提出相应的解决措施和具体办法，促使创业投资项目加强和改进财务管理工作，挖掘内部潜力，不断提高工作效率。具体表现在以下几个方面：第一，保证投资人资产的安全和完整。保证投资人资产的安全和完整，是创业投资项目财务监管的首要任务。通过财务监管，不仅可以促进创业投资项目加强企业资产管理，保证企业合理配置并有效使用投资人的资产，防止资产流失以及非正常损失，维护投资人利益。第二，改善创业投资项目财务管理工作。通过对创业投资项目财务监管，不仅可以揭示创业投资项目在财务活动、财务管理工作中存在的各种问题和不足，还可以发现财务管理制度方面存在的一些薄弱环节，有针对性地提出改进建议以及补救措施，从而改善创业投资项目财务管理工作，提高创业投资项目的财务工作质量。第三，促进创业投资项目严格执行财务制度及财经纪律，增强财务工作者和企业领导的法制观念。创业投资项目的财务活动必须严格遵守企业财务制度以及国家财经纪律。通过财务监管，可以了解创业投资项目的各项财务活动是否符合国家有关法律、法规以及制度的规定，有无违法乱纪的现象，从而保证创业投资项目财务活动的合法性和合理性，保证投资者资金安全、合理、有效地使用。同时，通过对创业投资项目进行财务监管，可以找出企业财务管理中的薄弱环节，通过对创业投资项目违法违纪行为以及私设小金库等现象的严厉查处，教育财务人员遵纪守法，增强财务人员和企业领导的法律意识，使创业投资项目的财务工作置于法规的监督之下。

创业投资项目财务监管影响和决定创业投资项目财务监管成效的理论观念、政策法规、机制体制、手段措施等要素及其相互间的关系和结构性安排。创业投资项目财务监管要有相关的理论作解释，要有一定的政策、法规支持，要借助于特定的手段、措施和标准，通过一定的体制、制度运转来保证创业投资项目财务监管主体对监管客体监管意志的实施，保证监管目标的实现。创业投资项目财务监督不是简单的、孤立的、随机的、盲目的一种行为，而是一定要结合创业投资项目产权制度和治理结构，结合财务理论和实务最新发展情况进行系统的综合研究。

二、中小企业创业投资项目财务监管的现状

目前，在我国中小企业的创业投资项目多为财务投资，参股比例相对较低，一般为30%以内，创业投资企业对创业投资项目的影响力远远低于创业投资项目的实际控制人。更多情况是几个中小创业投资企业对一个创业投资项目进行投资，股权比例更小，且分散。创业投资项目的财务管理多为实际控制人所控制，创业投资企业难以进行有效的财务监管，具体表现在以下几个方面：

（一）创投企业联合投资下的财务监管缺位，缺乏财务监管理念

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概括而言，产业投资基金是指一种主要对未上市企业和公司直接提供资本支持，并从事资本经营与监督的集合投资制度，是通过发行基金受益券募集资金，交由专业人士组成的投资管理机构操作，基金资产分散投资于不同的实业项目，投资收益按资本分成的投融资方式。通常，基金发起人会联合主要投资者出资设立基金管理公司，由其担任基金管理人并管理和运用基金资产，同时选定一家商业银行作为基金托管人托管基金资产，投资收益按投资者的出资份额共享，投资风险由投资者共担。产业投资基金一般定位于高新技术产业，有效率的基础产业，如收费路桥建设、电力建设、城市公共设施建设等，以促进产业升级与结构高度化。产业投资基金在我国可以发挥作用的范围很广，凡是符合国家鼓励发展并具有较好回报的产业，均可以运用这种投融资方式。

根据有关研究，中国产业投资基金业的总体目标是成为一个具备一定规模的金融产业，其举足轻重的作用仅次于商业银行和保险公司。参照美国等发达国家金融业结构比重，中国产业投资基金的资产规模应占金融业资产规模的1％—3％。按中国现有金融资产规模约40万亿元匡算，产业投资基金规模应在4000亿元到8000亿元，最终达到占金融资产3％的目标。在影响上，产业投资基金的发展将改善我国企业的融资格局，加快金融市场的改革进程，促进国民经济的发展，提高资源配置的效率。

二、产业投资基金的发展环境

当前，中国正在经历一段高新技术、基础设施投资活跃的时期，投资主体既有政府，也有私营部门。一方面，是国内高新技术、基础设施投资需求显著增长，而政府面临财政压力和职能转变，需要减少债务，并将投资风险转移到私营部门；同时相对较高的估值推动更多的资产转手，进而促进了较快的资本投入。另一方面，在需求作用下，资金被吸引到国内高新技术，尤其是基础设施行业，基础设施资产已成为具有长期投资等级，富有吸引力的固定收益产品；而且在宏观经济向好的情况下，股本投资将产生较高的股息收益，能充分利用杠杆实现增长，并与通货膨胀挂钩。这些都为中国私募股本投资创造了极好的机会，也为中国产业投资基金发展提供了良好的环境。

从法律环境来看，经国务院批准，1995年9月中国人民银行公布了《设立境外中国产业投资基金管理办法》，该办法是至今中资机构在境外设立中国产业投资基金的主要依据。对在境内设立产业投资基金，国家发改委于2004年11月起草了《产业投资基金管理暂行办法》，虽然至今没有出台，但是有关内容已经在相关政府部门达成共识。而国内已成功设立的中瑞、中比等中外合资产业投资基金，均由国家发改委以特批的方式报国务院批准成立。

从市场环境来看，当前国内经济继续保持强劲增长，社会资金较为充裕，但投资渠道不畅，包括保险资金、社保资金在内的大资金集团，正积极寻找有稳定现金流回报而又能与其负债结构相匹配的项目投资。只要产业投资基金的回报和结构设计有足够的吸引力，就可以完成基金的募集。

三、产业投资基金的投融资特点

从国外发展经验来看，产业投资基金主要投资于基础设施行业，包括运输行业(如收费道路、机场、港口和部分铁路)、受监管的公用事业(如供电和天然气网络、供水和废水处理网络)、政府服务业(如学校和医院、卫星等部分国防项目)和其他(如输油管、液化石油气接收站和运输船、合同发电)等。该行业资产均属于社会基础设施，具有稳定、可预测和低风险的现金流，且独立于商业圈之外，通常与本地通货膨胀相关，有能力支撑高负债。

产业投资基金是一个值得中国企业探索的、比较适合大型建设项目的股本融资方式。对于项目主体而言，其通过产业投资基金融资，主要有五大特点：一是投资期限较长，一般为1015年；二是投资者一般不要求占控制地位，只要求参股；三是投资者到期后退出，发起人可拥有优先回购权；四是以财务投资者为主，很少参加经营管理(但会要求改善和强化公司治理)；五是投资者对投资回报要求不高。当然，由于股本投资者比债务融资者承担更多的风险，在收益获得次序上排在贷款之后，因此，产业投资基金的融资成本要高于银行贷款。

与传统的融资方式相比，产业投资基金融资特点如下：

四、产业投资基金的设立方案要点

目前，我国产业投资基金立法基本处于停滞状态，已设立的中瑞合作基金、中比直接股权投资基金、以及其他创业投资基金和房地产投资基金，均采取了迂回的方式，对不同的设立模式进行了探索。因此，如何在现有的法律框架下，对产业投资基金设立方案进行研究、设计，不仅直接关系基金本身能否成功募集和运作，而且对于中国整个产业投资基金业的发展具有积极意义。结合国内外实践，在中国设立产业投资基金需着重考虑以下几个方面：

1.基金组织形式：公司型还是契约型。公司型基金具有独立法人资格，治理规范，管理直接，透明度高等优点；但需承受双重税赋，不可在银行间债券市场发行基金单位，无法实现利润100％分红。契约型基金设立简单，便于运作，经批准可以在银行间债券市场发行基金单位，基金收入可以全部分配给基金份额持有人，基金本身无须缴纳所得税；但治理相对困难，对投资者的保护不如公司型基金。

2.基金注册地：境内还是境外。在境内注册基金，目前尚无有关的专项法规，无税收优惠政策，审批程序相对简单，投资者以境内保险公司和社保机构为主，期望回报率比债务融资略高；在境外注册基金，法律环境较完善成熟，可选择具有税收优惠的境外地点注册，但审批程序较复杂，投资者群体广，期望的回报率较高(一般在12％一16％)。

3.基金投资方向。首先需确定基金定位是稳定收益的基础设施投资基金，还是要求高回报的创业投资基金，并考查拟投资行业的监管要求；然后分析投资者对基金收益率及其分布特点的要求，选择投资成熟项目，还是在建项目；最后检查不同项目的现金流配合情况，确定具体的投资方向或项目。

4.基金规模与存续期。基金规模主要受拟投资项目预计的资金需求，监管机构对基金规模的要求和审批的难易程度，潜在投资者的资金供给规模影响。基金存续期主要受拟投资项目预计的资金需求期间，潜在投资者的资金供给要求，满足投资者一定的预期收益率影响。

5、基金到期后处理方式。基金到期后的主要处理方式包括续期，基金将所持有投资项目股权在市场上出售等。项目出售可由约定的投资者拥有优先购买权，出售价格可按项目账面净值、基金成立时的收购价格，或市场价格进行。

6.发起人认购比例。发起人需确定对基金希望保持的控制力，将基金预期收益率与其现有投资项目回报率进行比较，以及衡量自身的资金来源是否充分。在契约型基金中，由于发起人可通过控股基金管理公司来实现对基金运作的实际控制，因此其对基金的认购比例可以尽可能的低。

五、产业投资基金的治理

产业投资基金的治理包括以下几个层次：

1.基金公司或基金本身的治理。由于公司型基金和契约型基金的组织形式完全不同，二者本身的治理也大相径庭。公司型基金参照《公司法》、《产业投资基金管理暂行办法》设立，以基金章程为治理法则，其最高权利机构为股东会，常设机构为董事会，并由董事会负责制定基金投资原则与投资战略、审定基金管理公司提交的投资方案；同时设立投资委员会，由各股东按投资比例列席，审查基金管理公司提出的投资方案。契约型基金参照《信托法》、《证券投资基金法》设立，投资者通过基金份额持有人大会行使基金资产的所有权、收益权、委托权、监督权和处置权等，对大会审议的事项进行表决。

2.基金管理公司的治理。基金管理公司根据决策权、执行权和监督权相互分离、相互制衡的原则建立现代公司治理结构，以确保公司管理的科学性与规范化；公司董事会下设风险控制委员会，专职负责公司的风险控制，以保证基金资产的安全性；在控制风险的前提下，通过对投资项目的筛选、价值评估、投资决策和投资管理，在促进所投资产业发展的同时，谋求基金收益的最大化。基金管理公司的责、权和利应在基金公司或基金与其签订的委托管理协议中明确。

3.基金托管人的治理。基金托管人是依据基金运行中“管理与保管分开”的原则，对基金管理人进行监督和保管基金资产的架构，是基金持有人权益的代表。基金托管人的主要职责是保管基金资产，执行投资指令并办理资金往来，监督基金管理人的投资运作，复核、审查基金资产净值及基金财务报告。基金托管人的责、权和利应在基金公司或基金与其签订的托管协议中明确。

产业投资基金的治理结构具体如下：

参考文献：

［1］国家发展计划委员会.产业投资基金管理暂行办法，2004

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随着首批约2000家“空壳”私募被注销资格，私募监管收紧进入执行阶段。

根据证券投资基金法和中央编办对证监会的授权以及2013年底证监会对中国基金业协会（以下简称“协会”）的授权，从2014年2月7日开始，协会正式开始办理私募基金登记备案以来，短短两年多的时间，私募基金行业发展迅猛，但同时问题和风险也不断凸显。

根据基金业协会的数据，在协会已经登记的近2.6万家私募基金管理人中，有管理规模的仅有8414家，占比32.4%。2015年5月协会建立投诉登记制度以来，针对私募基金投诉事件有495件，占所有投诉事件的比例高达85%。主要集中在产品违约延期兑付，涉嫌非法集资登记备案不实和私募基金违规募集。

2016年3月开始，证监会通过对私募基金的专项检查，发现部分产品存在变相公开募集，突破合格投资者标准的行为，一些管理人存在管理失范和违规运作;一些登记备案信息失真，合规意识薄弱。

事实上，受实体经济下行影响，自2015年开始，不少私募基金经历兑付高峰期，跑路违约事件逐渐增多。“在这些登记备案的私募中，三分之二没有发行产品。中间不乏从事P2P、担保等私募基金不应从事的业务。”接近协会的人士告诉《财经》记者。

2015年11月底，中国基金业协会在的《私募投资基金登记备案的问题解答（七）》中首度明确提出，从事P2P/P2B、众筹、民间借贷、配资、小额理财等业务的私募基金将不予登记。这些业务与私募基金的属性相冲突，容易误导投资者。

随着市场变化和监管力量的推动，从全球看，公幕基金和私幕基金无论其管理模式、服务群体和投资风格，其界限越来越模糊，出现了大融合趋势。

2016年初，随着互联网金融整治大潮的展开，全国各省市陆续开始暂停登记注册在名称、经营范围中含有金融、投资等相关字样的企业。“其实是整个互联网金融的监管出现问题，波及到了私募。所谓城门失火，殃及池鱼。”一位接近基金业协会的人士告诉《财经》记者。 清理整顿

在此背景下，基金业协会于2月5日了《关于进一步规范私募基金管理人登记备案若干事项的公告》（下称《公告》），规定新登记私募基金管理人六个月内未备案首只产品的，将注销登记。同时，《公告》取消私募基金管理人登记证明，加强私募机构信息报送的相关要求，增加了《私募基金管理人登记法律意见书》（下称《法律意见书》）。

此前私募在登记和备案过程中，市场普遍存在一个误区，认为登记备案就是审批，管理人登记成功就意味着获得牌照。而基金业协会对私募基金管理人的监管，只是登记备案管理以及事中、事后的持续监督，并不属于行政许可。

《公告》后，新增私募机构登记备案的通过率开始降低，一度降到只有10%。中国基金业协会数据显示，截至今年4月底，已登记私募基金管理人23880家，相比3月份的25901家，骤减2021家。

骤然而至的严厉监管引起部分私募机构的反弹。“法律意见书怎么出，律师自己也不知道。”一位资深 私募行业人士称。

基金业协会会长洪磊5月13日公开表示，针对有真实展业意愿的私募机构，不强行注销，给予一定宽限期。

针对私募基金备案通过率低的问题，洪磊曾解释，这是由于风险管理和内部控制制度与申请机构真实业务不符等三方面原因导致。不过，随着律师事务所对《公告》相关要求的逐步理解，通过率已在改善。洪磊强调，对在规定期限内没有展业的机构进行注销登记，不属于自律处分，也不影响该机构在未来需要时重新申请登记，私募机构没有必要进行“保壳”。

特别值得注意的是，为了提高私募基金从业人员的素质，《公告》别明确，私募基金管理人的高管人员必须拥有基金人员从业资格（其中，证券类投资私募机构的全部高管人员都必须获得基金从业资格;非证券类私募投资机构PE/VC至少要有两名高管拥有基金从业资格），若到年底仍未取得从业资格，基金业协会将暂停受理该机构的产品备案。

于是，不管是从事私募行业多年的大佬，还是玩跨界投资的娱乐明星，都纷纷加入了基金从业资格考试的大军。甚至在4月18日打印准考证当天，基金业协会官网一度瘫痪。

轰轰烈烈的基金“国考”将行业对监管的质疑推到顶点。4月20日，中国投资协会股权和创业投资专业委员会（下称“中国创投委”）突然发声，提出了包括停止资格认证考试在内的四点监管建议，要求证监会和中国基金业协会区别对待私募证券投资基金和私募股权投资基金。

在基金业协会之前，中国创投委在PE/VC业界扮演着自律监管的角色。2013年6月27日，中央编办了《中央编办关于私募股权基金管理职责分工的通知》，将私募股权投资基金的监管权纳入证监会。

证监会时代的PE/VC究竟该如何监管再度成为市场人士讨论的焦点。

但据接近基金业协会的人士告诉《财经》记者，在国外私募股权基金与私募证券基金的监管也并未做明确区分，只是税收体制不同。

基金业协会4月15日《私募投资基金募集行为管理办法》，明确募集人承担合格投资者甄别和认定的责任，守住合格投资者第一道防线。

一系列法规的，标志着针对私募基金监管思路的调整。这或将加剧私募基金行业的优胜劣汰。此前宽松的备案制门槛促进了私募行业的爆发式增长，也将潜在的风险转嫁给了普通投资人。事实上，投资人是投资收益人，也是风险承担人，因此资管行业自律的出发点是保护投资者。 扶优限劣

4月29日召开的证监会专场新闻会上，证监会私募基金监管部主任陈自强详细介绍了当前证监会对私募基金监管的基本原则、方法路径。陈自强说，当前私募基金监管遵循“统一监管、功能监管、适度监管、分类监管”的基本原则，按照“扶优限劣”、“差异化监管”的方法路径开展监管工作。

所谓统一监管就是落实《证券投资基金法》和中编办关于私募股权基金监管职责分工要求，将私募证券基金、私募股权基金、创业投资基金和其他私募基金等各类私募投资基金纳入统一监管。

在扶优限劣方面，证监会创造条件鼓励优秀机构做大做强。

一是允许符合条件的私募基金管理机构申请公募基金管理业务牌照;二是允许符合条件的私募机构在银行间债券市场开户;三是研究并尽快明确私募机构在股转系统挂牌问题;四是推动引导保险资金等长期资金投资符合条件的创业投资基金;五是支持有条件的私募机构开展境外投资业务。

针对监管实践中暴露的问题和行业出现的新情况，陈自强表示，下一步会尽快推动出台《私募投资基金管理暂行条例》，为私募股权基金纳入监管奠定法律基础;尽快修订并《私募投资基金监督管理暂行办法》。 事实上受实体经济下行影响，自201 5年开始不少私募基金经历兑付高峰期跑路违约事件逐渐增多。

私募股权等非证券基金未被纳入到《证券投资基金法》，目前只有《私募投资基金监督管理暂行办法》作为部门规章进行监管，法律层级较低，对违规行为惩罚力度小，威慑力不足。

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摘要：投资主要是将现代企业的资金转化为资本并实现其增值的过程，投资具有资金量大、风险高、投资期限长等特点。创业投资机构是我国船业投资中的中坚力量，它的存在对于正确引导产业政策、推进企业的重大项目投资决策有着重要的作用。但是，由于创业投资自身存在着高风险性、低成功率，从而使得投资失败的事件屡屡发生，不仅给企业带来了巨大的经济损失，更给国家经济发展带来了影响。本文将就创业投资机构在风险投资中内部控制体系的设计进行分析。

关键词 ：创业投资机构；风险；内控体系；设计

一、创业投资机构风险内部控制存在的问题分析

1.创业投资机构投资业务内部控制环境还存在缺陷

目前，我国创业投资机构的内部控制制度普遍存在滞后性，很多投资机构基本停留在传统的财务控制的阶段。例如：《投资业务操作规范》、《外派董事管理暂行办法》、《担保业务操作规范》等制度的规定比较简单。作为投资内部控制制度风险防范的约束，很多有的投资机构并没有根据自身业务的特点与规模建立完善的投资内部控制制度。另外，有的投资机构中的组织机构关系错综复杂，董事长作为创业投资机构的“老大”，在企业内部拥有至高无上的权利与威望，企业内部的治理机制失去了对这种权利的制衡与约束。在创投机构中，企业文化的建设还存在缺陷。在企业文化的建设中，企业管理层的专业素养、人格、管理理念、职业道德规范、经营风格决定了企业的文化氛围与员工的整体价值观。由于创投机构的特殊性，有的创投机构中的人员利己主义思想严重，例如：对于一些好的投资项目都争先恐后的分一杯羹，对于一些发展前景不太看好的投下项目尽量向外推。在创投机构中的约束与激励效果并不明显。

2.创投机构对投资全过程的风险控制比较缺乏

有的创投机构对风险的关注主要集中在投资决策阶段的风险评估上，并未在投资的全过程中形成投资全过程风险的关注与管理。在项目投资前进行调查后风险控制委员会可以进行风险评估，帮助创投机构的领导层做出投资决策。虽然创投机构制定了《投资业务操作规范》，并对投资业务做出了明确规定，例如：要求项目经理应积极组织对参股企业在投资后进行跟踪管理，但是，在执行中由于各种问题的存在情况并不容乐观，如：投资项目预算超支，存在资金缺口时应该在项目一期资金投入后应该引起项目经理的关注，可由于对风险管理的不到位、执行的不到位最终导致项目投资的失败。另外，风险评估作为创投机构投资业务中内部控制的重要因素，是衡量企业投资项目是否成立、是否可行的关键环节。这一环节应引起创投机构的高度重视，但是，有的创投企业由于更关注风险的被动式管理方式，领导层并未将投资风险的分析、识别、管理等作为重要程序来看待。例如，有的创投机构在没有做出风险评估的基础上就对自己不熟悉的领域进行贸然投资，虽然创投机构内部风险投资管理控制制定了相关的条例，但是在执行中敷衍了事。处于被动地位的投资风险管理必将影响到投资的效果。

3.投资业务内部控制流程操作尚不规范

首先，有的创投机构对可行性分析程序的执行不到位。例如，为了遵行企业的投资业务流程，有些投资机构的可行性研究报告中存在明显的弊端，有的报告敷衍了事、粗制滥造，缺乏技术含金量、缺乏对被投资公司的创新性、营利性、投资资金的安全性、企业债务的可控性、企业成长性、企业资金呢可操作性的详细分析。其次，投资决策过程还存在一定的缺陷。例如，有的创投机构50%的项目是1000 万元以下的项目，仅仅通过董事会决策即可。有些投资项目的决策流于形式，缺乏科学详细的财务数据分析，在投资回报率、回收期不明确的情况下，唯领导意见是从。再例如：有的项目是政府推荐的，创投机构在不考虑任何风险的情况下不做投资收益的评估，卖领导面子，在决策上流于形式，忽视了专家小组的评估。

二、创投机构风险内部控制体系设计完善的措施

1.不断优化投资业务的内部环境

良好的内部控制环境是保证内部控制的有效运行、内部控制职能的发挥基本前提。完善的创投机构的治理结构应是由一个多层次的相互制衡、相互衔接、责任分明的有效制衡关系。因此，必须有效的改进创投机构业务内部控制权，为风险内部控制体系创造一个良好的环境。风险意识是每一家企业中的决策者与经营者必备的，对于创投机构而言，必须具有一定的风险意识。作为企业的领导者必须意识到风险因素对创投机构的危害，例如：企业领导者的工作作风、领导者的管理理念、员工的风险意识等都是企业的文化的主要内容。

2.不断完善创投机构投资业务的风险管理程序

首先，主动对投资的全过程风险进行监控。对投资风险控制的关键环节不仅仅在投资决策阶段，应该是全过程的管理与监控。投资风险控制的主要环节是投资计划与决策，投资事项的及时监控。在实务中，企业往往过多地关注了计划与决策环节，但对风险事项的及时监控却缺乏足够的重视。在风险投资的全过程中主要包括道德风险、制度性风险、项目投资风险、项目投资后管理风险等。其次，建立投资风险预警机制。风险预警机制的建立有利于企业能够根据环境的变化、对风险进行预测。风险预警机制的建立必须根据企业的实际情况建立一些指标标准：投资决策阶段的指标、投资事实与运用阶段的指标、投资退出阶段指标等。值得提醒的是，每一项指标都是随着投资环境、经济环境、国家政策环境的变化而变化的，随着对风险预警机制的深入了解，应及时对各项指标进行修正。

3.不断优化流程控制为核心的投资内控程序

有的创投机构的投资项目较多，而且单个项目的投资额较大，决策的正确与否、运作的规范与否不仅对企业的效益产生影响，还直接关系到企业的生死存亡。因此，川投机构的投资决策、运作流程、控制方法等都必须进行规范。投资活动包括投资立项、决策、实施、处置与跟踪管理等环节，对这些控制点实施控制，是创投机构投资业务内部控制的重要内容。

总之，内部控制对企业的风险管理非常重要，但我国企业内部控制存在的诸多问题使其不能适应越来越复杂的市场环境，制约了企业的整体发展。对创投机构而言，投资业务是最重要的业务，将内部控制理论引入到投资项目的监督管理中，利用西方成熟的内控实践经验来构建投资业务内部控制体系是一种必然的趋势。

参考文献：

[1]王庆民.国有创业投资风险管理研究[J].现代商贸，2009（06）：17-18．

[2]伍颖.美国风险投资的发展和特点[J].中国科技投资，2011（01）：61-62．

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《青年记者》：近日，新闻出版总署印发《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，确定明确的改革路线图和时间表，全面完成经营性新闻出版单位转制。记得不久前您说史坦国际现在一手做“思想库”StanChina，一手做“银库”StanBank，要打造国际化的传媒专业投融资服务平台。现在新闻出版总署意见的出台对“银库”StanBank的打造应该有着积极的意义吧？

苏纲宪：新闻出版总署刚刚出台的指导意见对于中国传媒的健康发展非常重要。加之此前中国证监会《首次公开发行股票并在创业板上市管理暂行办法》和商务部《关于外商投资创业投资企业、创业投资管理企业审批事项的通知》的出台，形成政府刺激传媒文化产业和创投企业的一套政策“组合拳”。拓宽资本市场融资、退出渠道，很大程度上改善了传媒文化产业发展的政策环境，特别是有创投概念的传媒企业股市出现飘升。

我们注意到，就在这个意见出台的当天，受此影响，早盘传媒板块大幅上涨，出版传媒高开高走，上涨幅度超过9％，粤传媒、新华传媒、中体产业等传媒股涨幅都在3％以上。这说明什么？说明人们看好这个政策，看好传媒产业。指导意见明确指出，要用资本的手段，拓宽传媒融资渠道，这应该包括国有、民营和上市等多种手段。我认为政府还可以建立传媒产业引导基金，配合社会私募股权基金。说得通俗一点就是政府出点钱，委托投资管理机构，进行专业的投资管理，实行政府引导，市场运作。所谓培养战略投资者，一是传媒骨干企业，二是政府出台引领资金，三是有其他国有资本、非国有资本甚至外资进入传媒资本市场。

《青年记者》：文化产业在世界发达国家经济格局中所占的比例越来越大，作为有着悠久历史的中国，文化产业的比重是否应该加大？

苏纲宪：当然，我国历史悠久，文化资源丰富，人家用我们的文化做成产品，如《花木兰》、《功夫熊猫》等，赚了很多钱，我们自己不是更应该挖掘我们的文化宝库，加大发展文化产业的力度？文化产业是一个门槛低、方便就业的产业。记得1998年亚洲金融危机时，韩国提出振兴文化产业计划，事实上危机时文化产业可以更加繁荣。我们注意到今年我国两会上，有40多位委员签名的提案要求加大对传媒文化产业投入。据我所知，其实国家每年在文化产业上的投入很大，但收效甚微。这说明把哲学社会科学研究转化成成果、形成产业、创造社会效益是需要下大力气的。需要改变观念，原来政府无偿拨付，接受单位无需返还，更无需增值。除了公益性的、需要保护的和帮扶的之外，政府应该把“花钱”改为“委托花钱”。“花钱”简单说就是投资理财管理，是一个专门的学问。我国的社保基金就曾经分别委托鼎晖投资和联想弘毅各20亿元人民币成立基金。但就传媒产业基金而言，光有投资机构是不够的，还应该有传媒行业智库的参与。保证媒体的政治诉求和经济效益。政府就是出资人(LP),只负责出钱让专业人士（GP）管钱、“花钱”、赚钱。应该避免的是完全国营企业大锅饭的模式，这种体制是责任人缺位的、实践证明是失败的体制，这跟政府拨款是一个意思（应限于公益性的、需要保护和帮扶的机构），否则，不利于文化传媒企业自身造血和良性发展。

《青年记者》：各种资本竞相进入传媒领域，如何保证传媒的政治属性？

苏纲宪：怎样保证传媒的政治诉求又能达到良好的经济效益？这有一个度的把握。应该有两个底线：一是国有资产保值增值，二是国家文化信息安全。在确保这两个底线的基础上，可以采取各种经济运作的手段，达到增值。

事实上几年来一直有民营资本和外资进入传媒领域，只是大多不成功。他们不了解传媒政策的沿革、变化、特殊性。如网络视频，开始很多人投资，这个行业是可以出大项目的，但绝不是马上可以获得回报的，它占有资本时间长，如果近期仍看不到赚钱希望，许多人就会退出。

我们一直在做传媒投融资研究，传媒投融资最好的方式是委托研究机构，整合投资团队，形成“传媒智库+投资团队”的模式，政府的资本和其他社会资本甚至外资可以委托这样的机构进行项目论证、尽职调查、风险评估、投资管理，既保证媒体的安全性，又使出资人（包括政府）得到满意的回报。

在全球金融危机的情况下，我们也可以实行跨国收购、并购、重组海外媒体，借船出海，用资本的杠杆达到国际媒体为我所用。这在国内外是屡见不鲜的，很多大的企业都这么做。如上海复星参股《21世纪经济报道》等媒体、台湾旺旺集团收购时报集团。一个国家要在国际社会树立良好形象，需要有很多为自己说话的媒体。媒体资源是同石油、矿山一样重要的国家战略性资源。

《青年记者》：你们的“银库”Stanbank，是否就要做这样的一个机构？有什么具体的操作方案吗？

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关键词：重庆市;创业投资;问题;对策

中图分类号：F27文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）01-0107-02

1 重庆市创业投资概况

重庆位于长江上游，属于中国并不发达的西部地区，但政府有关部门十分重视创业风险投资的发展。1992年，重庆市政府批准成立重庆科技风险投资公司，是全国最早组建的专业风险投资机构之一。1998年，重庆市先后在“科技成果转化条例”，“科技兴渝”等战略决定和政策措施中提出了鼓励发展创业风险投资的意见。2000年8月，重庆市政府增拨1亿元，联合国家开发投资公司和清华控股，对重庆科技风险投资有限公司进行了增资扩股，资本金增至2.26亿元。 2004年以来，重庆市相继出台了《推进高新科技产业化若干规定》、《创业投资管理暂行办法(草案)》等一系列政策和规定，并设立了高新产业贷款风险担保资金和重大高新产业创业投资资金。目前，重庆有两家专业从事风险投资的机构，即重庆科技风险投资有限公司和重庆开创高新技术创业投资有限公司，已到位的资金加上与之配套的风险担保资金约有4.66亿元，累计投资6亿多元。

2 重庆创业投资存在的问题

2.1 缺少税收方面的鼓励与优惠

国内外创业风险投资业比较发达的地方，都制定了税收或行业扶持等优惠政策，但重庆还没有专门针对创业风险投资业的鼓励与优惠。重庆的创投机构存在着税赋过重、双重征税、不能享受高新技术企业的优惠政策以及现行财务制度不允许创司提取风险补偿金用于弥补投资性亏损等问题。

2.2 投资手段单一，行业限制较多

目前，重庆的创业风险投资只能以入股方式进行单一的股权投资，国际惯用、国内一些地方已采用的优先股、可转换优先股等准股权投资方式还不能进行。

2.3 创业投资制度不完善

创业投资作为一种特殊的投融资活动，需要有相应的制度进行调整和规范。但重庆市还没有形成完善的制度来促进创业投资的发展，主要体现在：

（1）在创业投资资本的形成机制方面目前重庆的创业资金投入仍然沿袭主要靠政府拨款的投资机制,资金来源比较单一,社会化程度低下,难以建立起有效的投资风险约束机制,容易导致“无人真正负责”的局面,与创业投资的市场特征不相容。

（2）在创业投资资本的运作机制方面创业投资资本的组织形式和制度安排归结起来大体上可以分作三类,即合伙制、信托基金制、公司制。这三种制度中,效率最高的是合伙制,其次是信托基金制,再次是公司制。而重庆的创业投资机构目前还是清一色的公司制,未能通过移植采用高效率的合伙制、较高效率的信托基金制来加快创业投资发展,形成具有重庆特色的创业资本运行机制。

（3）在创业投资家与创业企业的制衡机制方面得到创业投资支持的企业往往是没有任何业绩的新创企业,而且投资取得的股权缺乏流动性。在投资回收以前,投资者往往还必须持续不断地增资。由于这些特点,在创业资本投入之前,就必须在创业投资家与创业企业之间建立起有效的制衡机制。

2.4 创业投资退出难

创业投资本身就是资本运作，它的最大特点是循环投资： 投资――管理――退出――再投资。一个顺畅的退出途径的意义表现在实现收益和资本增值、 完成资本循环、吸引社会资本加入风险投资行列。投资家只有明晰的看到资本运动的出口，才会积极的将资金投入风险企业。目前重庆市还没有形成良好的风险投资退出机制，使得一些潜在的投资者因惧怕投进去，收不回而对风险投资望而却步，从而限制了风险投资业的发展。

2.5 专业人才缺乏

国内外的经验和实践证明，人才是决定创业投资发展的规模、速度和效率的一个关键因素。目前重庆不仅创投机构太少，而且非常缺乏既了解国情、市情，又有科技、金融运作水平和管理能力的独具特色的创投人才。这已制约了创业投资的发展，现在及将来相当长的一段时间，引进和培养从事创业投资的高素质人才将是我们面临的一项重要任务。

3 促进重庆创业投资发展的对策

3.1 理清促进本市创业投资发展的基本思路

要促进重庆创业投资发展,首先要进一步理清促进发展的基本思路:政府搭台,企业唱戏，大力鼓励扶持,充分利用市场机制，以政府投资为引导以外商投资为示范，逐步过渡到以民间资本为主体，以外资为辅助的格局。

3.2 在政策上加大对创业投资的激励与扶持

世界各国创业投资发展的经验都表明:有效的政府政策激励机制能促进资本向高技术企业流动,推动创业投资发展。重庆应建立主要通过财政贴息和税收优惠政策来有效引导与扶植创业投资的政府调控机制，尽可能加大对创业投资的激励与扶持。

3.3 积极引进国外创业资本

引进外国资金,促进海外资本跟进,有利于创业资本的规模扩大和结构优化，应积极发展国际合作伙伴,加入国际创业投资协会等国际组织,学习国际上企业孵化器的运作方式和运作规则：第一，可与海外投资机构建立紧密型合作关系,定期或不定期的互通信息、培训、参加国际会议等加强相互间的沟通；第二,与海外交流建立国际上的姊妹园区关系,聘请国外风险投资机构的管理人员或者有关专业人员担任本土风险投资机构的管理人员,也可将我们的管理人员送到那里参与管理学习；第三,合资或者独资建设海外扶助基地。

3.4 建立多元化风险投资退出渠道

在目前我国退出机制不完善的情况下,重庆创投业应灵活多变,打破成规,结合我国国情和市情，从以下方面进一步拓宽创业投资的退出渠道：

（1）调整并购、出售政策。从风险资本的购买和出售两个方面进行政策调整，进一步加大扶持力度。从购买方来说，可考虑是否允许并购高技术企业的并购支出相应抵减所得税征税额，投资于高科技企业股权所获得的股权收益是否可以适当降低税率等。从出售方来看，可考虑增设特种财产转移税取代营业税，提高创业投资机构提取风险准备金比率，采用不同于金融机构的不良资产计算方法等。

（2）鼓励香港或海外创业板上市。放宽对国内企业到海外上市的各项审批条件和有关限制性规定，证监会和有关部门应对境外上市企业按国际通行的准则去引导和监督创业企业，实行严格审查和鼓励相结合的方式。

（3）简化企业破产清算程序。目前有关部门已经制定了有关清算运作的程序和管理办法，但企业清算除了需要合作双方在利益（损失)的分配上进行谈判协调外，还牵涉到诸多方面，是一项复杂费时的工作。所以应改善清算条件，简化清算手续，加快企业的破产清查工作，以利于创投企业尽快收回投资资金。

参考文献

［1］付剑峰．对中国风险投资业的思考［J］. 商场现代化，2007，（2）.

［2］郝宁，王婧.哈尔滨创业投资发展思考［J］.地方经贸，2007,(2).