城市管理相关法律法规范文

导语：如何才能写好一篇城市管理相关法律法规，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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城管执法，即城市管理行政执法，是城市管理主体根据相关法律法规对我国城市在各方面的管理过程中行使的行政处罚权。在我国，城市管理是指通过合理的手段对我国城市中的相关基础设施、交通、市容市貌等相关的城市管理的一种综合管理方式，而城市执法则是针对在城市管理过程中出现的违法违纪现象进行的行政执法及行政处罚的一种执法活动。根据我国每个城市地域的不同特性，对每个城市的城管执法规定也有所不同，但出发点和目的是一致的。

二、完善相关法律法规

在我国城市建设中国，为了推动本地区的经济发展，本地区政府根据当地的实际情况制定出适合本地的城管执法法规，但是在出现无法避免的城管执法混乱的情况时，由于我国没有一部可以遵循的法律法规对其进行规范和约束，导致城管执法部门执法范围的无界限，也造成执法人员无法可依执法的尴尬处境。例如：在2012年12月27日，网曝武汉城管街头和普通民众的冲突升级到群架的视频，在网上被曝光后，城管人员不仅受到了来自各方的道德谴责，后续的执法工作也无法顺利进行。目前的当务之急，是我国针对城市管理和城市执法应尽快出台相关的法律法规，统一执法标准和原则，使城管在执法过程中有法可依，确保执法人员的执法活动均在法律法规的控制范围内，良性执法，合法执法，推动良好的执法秩序的建立。

三、建立人性化的执法理念

在城管执法人员与普通民众发生冲突时，我们的市民认为我国的城管执法人员普遍的都缺少人情味，人类都有同情弱势群体的特点，我国城管执法的对象大部分都是下岗失业、待业人员在城市街头自发进行的小商贩和地摊贩生意，他们认为这样的生存方式也是一种商机。而城管人员忽视了城市该对民众提供的应有的社会责任，一味地以惩处为目的的执法方式使执法者和小商贩之间发生了利益冲突。例如:在2013年5月12日，新闻播出武汉一个婆婆在街边卖豆浆遭遇，被城管执法人员掀摊倒地造成脑震荡的暴力事件。建立以人为本的执法理念，建立既能保护民生又符合实际情况的执法体制，在提高城市管理职能的同时，加大对人权的保护。执法部门要从实际情况出发，本着为其着想的目的，对违规违纪的人员进行细致耐心的说服教育，给活动商贩更多的理解和包容。

四、提高执法人员素质

由于我国城管执法队伍良莠不齐，大部分是转业军人，还有一些社会上的闲散人员，这样的执法队伍没有受过专业的法律法规培训，在对违规违纪进行处理时，忽视或者缺少了人性化的执法理念，逐渐形成了简单、粗暴的执法模式和工作习惯，导致某些执法人员在执法时扰民、执法方式暴力，以权代法的现象，有违我国建设和谐社会的宗旨。目前，首先应该加强我国城管执法整体队伍的素质，建立一套执法人员招收标准，必须通过相关的考试或考核才能进入执法队伍，同时招收经过正规法律教育的法学学生，在队伍中起到带头作用，提高执法人员的法律意识和相关的执法知识。建立一套完整的培训体制，对执法人员进行定期或不定期的执法专业知识和法律法规的培训普及，培养执法人员的人性化执法理念，且将人性化执法理念真正和现实执法工作融为一体，促进提高执法队伍的执法水平。

五、总结

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一大队女子中队作为市级“青年文明号”参加了团市委、举办的“青年文明号”示范月活动--“和谐漳州，青年先行”为主题的漳州市青年文明号优质服务示范月，暨青年文明号服务青年就业创业主题活动，并积极将活动引向深入。为即将面临毕业及待业学生简述了自己参加工作的经验，社会经历，帮助他们更好的了解社会，为走出校园，跨入社会奠定基础。

为推动城管志愿者工作的开展，女子中队还积极参加了“五·四”城管青年志愿者启动仪式，与漳州四所高校漳州师范学院、漳州城市职业学院、漳州职业技术学院、漳州卫生职业学院进行结对，向四所院校学生志愿者代表发放了宣传手册等相关材料，并带领学生志愿者队伍走上街头，为市民发放宣传册，介绍城市容貌管理的相关法律法规，不仅让志愿者们切身体验了城市管理工作，了解城市管理，而且给群众上了一堂生动的城市管理现场课，使到会的青年学生志愿者及现场的群众更加深入了解城管工作，理解城管工作，拥护城管工作。让群众切身感受到我们人性管理执法服务的新模式。

在各项主题活动大会后，女子中队以“两促进、两提高”为宣传主旨开展走进校园活动。

首先，队员们以图文并茂的宣传图片、法律法规宣传单页及漳州市城市容貌标准要求等材料，为在校的学生深入浅出，直观具体地介绍了漳州市城市管理行政执法局的行政职能，以及市区主要干道市容市貌管理现状。并结合学校周边实际，指出城管领域违法现象的实质，尤其是乱摆卖、流动经营等影响城市容貌的现象。同时，执法人员向学生阐述现代城市管理的必要性，对他们进行相关法规宣传，剖析城管文明执法的积极性，呼吁与会学生讲究卫生、健康饮食，以城市主人翁的思想自觉抵制乱摆卖和流动经营行为，力争城市管理从我做起、人人自觉参与。

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1、提升业务素质和自身修养，城市管理人员首先要熟悉相关法律法规和规章，懂得文明执法，在执法过程中要经常修正自己的言行举止，维护城管队伍形象；

2、提高思想觉悟，坚持全心全意为人民服务的宗旨，要牢固树立群众观点，时刻倾听群众呼声，做好便民服务，要有较强的责任心和使命感，要坚持以人为本的原则；

3、应具有良好的形象和气质，做到外表严整，姿态端正，形体大方；

4、善于思考问题，分析问题，要集思广益，运筹帷幄，要在提高口才表达能力的基础上，加强对群众的说服教育工作，宣传相

（来源：文章屋网 ）

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关键词：违章建筑查处；法律关系；旧城改造项目；城市扩容建设；征地；房屋拆迁

1违章建筑的法律界定

违章建筑是当前社会中的难点问题之一，现阶段我国还没有对违章建筑进行清晰和统一的界定。在实际处理时，各级地方政府一般会根据现实情况加以设定。考虑到政府各部门智能的差异性，国土、交通、城管、规划以及房管等部门均具有认定和查处违章建筑的权利，这也是导致对违章建筑的认定不一致现象的主要原因，导致实际存在的“违法建设”“违法工程”“违法建筑”“违章建筑”等多种说法。上述说法具有一定区别，如“违法建设”和“违法工程”描述的是具有动态性的行为过程。而“违章建筑”和“违法建筑”描述的是违法行为的结果，具有一定的静态性。文章从行为性质、行为对象以及行为事实三个方面对违章建筑进行界定。

1.1行为性质

从行为性质的角度来说，违章建筑具有违法性。首先，违章建筑在其性质而言属于违法行为，违章建筑违反了土地管理法、城市市容和环境卫生管理条例、公路法以及城乡规划法等相关法律法规所规定的义务或者是禁止性的规定，基于以上法律规定克制违章建筑处于违法状态；其次，违章建筑是在经过规划管理部门以及土地管理等有关主管部门的审批或许可之前进行建设的；最后，违章建筑必须得到有关行政部门的认定，假如建筑违反了上述法律规定，则应由城乡规划部门进行影响程度的认定。

1.2行为对象

在判断违章建筑的行为对象时对于违章建筑概念的界定具有很大的影响。从行为对象的角度来看，根据不同的法律法规对违章建筑进行界定，所造成的违章建筑的外延以及内涵均具有很大差异，据此而造成的对违章建筑的各种理解也存在很多争议。通过总结归纳我国现行的法律法规，对违章建筑的对象描述都包含建筑物以及构筑物两个名词，但对其他设施的描述缺不尽相同。这是因为上述两个名词都属于设施，但又具有一定的差异性。而违章建筑的对象是否包括设施又根据具体情况具体分析。但是违章建筑的行为对象一定是和土地、房屋等不动产紧密相关的，并且在分离之后设施就无法发挥应有的作用，比如电缆、关系等工程。而这些在法律上被称作是附着物，因此违章建筑的行为对象主要包括建筑物、构筑物以及附着物。

1.3行为事实

1.3.1新建。新建指的是未经有关部门许可，违反土地、规划等相关法律法规，擅自进行建设的项目，为获取相关许可证进行建设的项目以及擅自建设等行为。

1.3.2改建。改建指的是将原有建筑物的一部分进行拆除改造。比如将民用住宅私自改为商业用房、破墙开店、将一个房间进行分割改造成多个小房间进行群租等项目。

1.3.3扩建。扩建指的是在原有建筑物的基础上进行建设，以达到提高原有建筑的高度或加大占地面积的目的。

2违章建筑的查处

2.1违章建筑的查处程序和查处方式

2.1.1违章建筑的查处程序。通常情况下，违章建筑的查处程序包括立案、调查取证、影响认定、事先告知、行政处罚决定、送达以及执行等。在进行违章建筑的查处时，首先，应保证查处的程序符合法律法规的要求、查处的主体适格、事实清楚、证据确凿、使用的法律正确；其次，在进行违章建筑查处时应对行政相对人的合法权益进行保护，包括行政相对人的陈述、申辩以及申请救济等权利。

2.1.2违章建筑的查处方式。违章建筑的查处方式包括责令停止建设、责令限期改正、罚款、拆除、没收违法收入、没收实物以及其他行政处理措施。

2.2违章建筑查处中存在的问题

2.2.1查处权责不明确，各部门之间配合不默契。上文中已经提到，国土、交通等部门均具有认定和查处违章建筑的权利。尽管目前我国已经在各大城市进行了相对集中的行政处罚权工作，主要包括市容市貌、绿化、市政以及规划等七个方面。而违章建筑却涉及了多个部门和领域，并且对市、县（区）、街道和社区的利益息息相关。我国立法具有一定的部门利益化现象，导致各部门之间的协调合作不足，是造成违章建筑查处受阻的内部原因。

2.2.2违章建筑执法手段乏力，查处方式单一。我国多数城市在进行违章建筑查处时均采用“一刀切”的方式进行，以拆除为主要查处手段。在违章建筑查处执行过程中，某些建筑在建设的初期阶段已经得到了用地许可以及工程规划许可等各类法律程序，但是在建设过程中存在改建或者扩建行为。某些违章建筑受到各种各样的因素影响致使审批手续上部完善的情况下进行建设活动等。上述违章建筑并没有对社会公共利益以及城市规划造成不良影响，对该类违章建筑进行拆除处理，不仅需要花费大量的人财物等成本，还造成了资源的巨大浪费。除此之外，部分违章建筑在做出拆除处理之后受各种条件的限制不能直接进行拆除，目前针对上述问题的处理方法尚不完善。许多相关部门在查处违章建筑时通常会给予责令停止或限期整改，但是在查处过程中，经常出现当事人拒不配合、拒绝停工等现象，导致执法部门很难有效解决违章建设行为。

2.2.3执法环境不善，冲突矛盾时有发生。对于法制国家来说，其法制水平的高低与国家的政治、文化、经济等的发展息息相关，除此之外还会在一定程度上影响国家的法律环境。针对违章建筑这一法律环境而言，和发达国家仍具有一定的差距。我国在进行违章建筑查处时经常出现暴力执法冲突以及暴力抗法等现象，这主要是因为社会矛盾的不断计划、社会保障体系不完善、法律意识淡薄、执法方式简单粗暴、执法人员综合素质层次不齐等造成的。

2.2.4管理执法体制不完善，监管不到位。执法是城市管理的重要环节，属于事后控制。在进行违章建筑的查处和管理时，很可能会由于政府引导力度不够以及市场供给不足等问题使得查处过程中出现了审批、管理以及监督等环节出现脱节现象以及信息交流不够畅通。除此之外，没有严格贯彻实施联席会议制度和审批备案制度。再加上某些执法部门存在消极执法、不作为甚至是乱作为的现象，监管力度不足，部门权利集中化等导致某些部门消极作为或不作为。

3违章建筑查处过程中的相关法律关系的冲突解决

3.1违章建筑为第三人所占有

当违章建筑被第三人所占有，被执行人怠于行使权利的情况下，申请执行人可以提起占有之讼，也就是说通过代为诉讼来排除他人占有。上述诉讼是为了法院能够对违章建筑的实施和执行排除障碍，而不是处于让申请执行人得到违章建筑的占有权。占有并不是权利和物权，而是一种实施状态，但占有却凭借其实时状态展现出了财产的秩序，也就是说占有体现了社会生活的一种秩序。法律对占有的保护是为了对生活秩序和财产秩序进行维护，而不一定是为了保护真正的权利。为了达到这一目的，法律需要维护占有，并采取有效的措施来制止各类暴力手段侵害他人的行为。

3.2违章建筑受到第三人不动产的侵害

如果违章建筑在遭受到其他人的不法侵害时，如果被执行人待遇执行其权利这一前提下，申请人拥有代为诉讼的权利。这一行为可以帮助被执行人获得应有的赔偿，但是根据司法实务的有关规定，当违章建筑遇到不动产的侵害这一情况下，采取相邻关系的规定是不合理的。这样说是因为发生相邻关系的主体是公司也好法人也罢，主体必须是相邻不动产的使用权人亦或是所有权人，主体具有不动产的民法权利，但是违章建筑并不具有相邻关系要求的使用权以及所有权，所以相邻关系规定并不能用于处理此类问题。基于此，法院在处理此类案件时应遵循实事求是的原则，根据案件的实际情况以及违章建筑的具体毁损行为、违法程序、对合法财产受到侵害的严重程度和损毁行为人出现过程的程度来科学地对赔偿范围加以确定。上文已经到违章建筑具有违法性，所以一旦受到侵害并不能获得全额赔偿，赔偿数额也有一定的限制，而是对擅自毁损行为扩大的损失给予适当的赔偿。

3.3被执行人将违章建筑租赁给第三人

《城市房地产管理法》第52条明确指出，所签订的租赁合同中的房屋的所有权人才能作为合同中的出租人。《城市房屋租赁管理办法》以及相关的地方性法规也明确指出违章建筑不能进行出租。法律只保护那些进行依法登记的出租房屋。被执行人将违章建筑租赁给第三人的合同签订内容不合法，因此属于无效民事行为。

4结语

文章首先从行为性质、行为对象以及行为事实三个方面对违章建筑的法律界定进行了阐述；其次从违章建筑的查处程序和查处方式以及违章建筑查处中存在的问题两个方面对违章建筑的查处进行了分析；最后对违章建筑为第三人所占有、受到第三人不动产的侵害以及被执行人将违章建筑租赁给第三人三种情况下的相关法律问题进行了思考。

作者:杨海霞 单位:东明县城市管理监察大队

参考文献:

[1]夏雨．双拆语境下的违法建筑补偿——以法律关系为视角[J]．宁波大学学报（人文科学版），2013，（2）．

[2]杨晓洁．违法建筑处理制度的功能研究[D]．华东政法学院，2005．

[3]许家庆．关于违章建筑查处的法律问题研究[J]．江南论坛，2012，（10）．

[4]吴伟，凌冰，姚爱国．《中华人民共和国行政强制法》第四十四条实施中的问题与思考[J]．规划师，2011，（12）．

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关键词：城市管理；执法；改革；以人为本

中图分类号：D9

文献标识码：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.18.066

城市是一个地区的政治或者经济或文化中心，是人类活动的集中区域。在城镇化建设进程不断加快的环境下，行政机关作为城市管理的主体要切实发挥其管理职能，按照相关法律法规的规定，实施法律赋予的权利从而为城市的发展提供有序的管理。城市管理行政执法与社会经济发展相一致，通过行政执法可以有效解决城市发展中所存在的各种问题，以此实现城市的可持续发展，因此在城市化建设的关键时期要进一步完善我国城市行政管理的执法工作。

1.当前城市管理行政执法工作存在的问题

我国城市管理行政执法试点启动于1997年，经过近20年的发展，我国城市行政执法工作取得了不错的成绩：一是我国城市行政执法体系日益完善。随着全面依法战略的实施，关于城市管理的相关法律体系在不断完善，形成了具有实践性较强的法律体系，为城市管理工作提供了法律依据。二是行政执法的效率得到提高。在城市管理行政执法前，我国城市管理一直受“交叉管理”问题的影响，进而导致在执法过程中存在重复执法、多头执法的问题，严重影响城市的发展，而在城市城管部门明确了城市行政执法主体之后，降低了执法的成本，形成了执法合力，为公民提供了良好的城市环境。三是实现了执法形式的多样化，为行政管理模式改革提供了经验。尤其是通过运用数字技术，实现了执法的透明度，有效杜绝了各种腐败行为。

我们在肯定我国城管执法所取得较大成绩的同时，也要看到当前我国城市管理行政执法中所存在的问题。

1.1我国城市管理行政执法保障有待加强

随着城市的日益发展，城市管理工作越来越复杂，因此需要政府部门加强对行政执法工作的支持力度，然而结合当前的工作效果看，城市管理行政执法工作的保障还不充足：一是政府部门对城市管理行政执法人员的薪酬划定标准不高。通过调查大多数的城市，尤其是基层城管部门的执法人员，他们大多数属于“临时工”，工资水平不高，这样容易导致他们出现消极执法的情绪；而且基于“临时工”没有编制，因此其工资不能从财政资金列出，这样无形就会增加行政执法的文明难度。二是财政资金对行政管理执法的经费投入存在较大的差异。很多城管部门由于没有足够的经费导致其行政执法的设备不完善，最终影响执法效果。

1.2城市管理行政执法程序有待规范

城市管理行政执法程序不规范是当前城管执法中所存在的普遍问题。造成城市行政执法程序不规范的原因一方面是由于行政执法的相关文件的效力有限，缺乏相应法律的规定。例如地方政府制定的相关法规大部分属于试行法规，这样就会导致其约束力不强，进而使得在具体的运行中容易被随意的解释与更改；另一方面是由于受到传统强制行政管理思维的影响，导致在城市管理行政执法中缺乏人性化的理念，进而出现了为了执法而执法的错误现象。

1.3城市行政执法的手段有待完善

城市行政执法的目的是为公众提供一个舒适的城市生活、工作环境，如果作为行政执法人员采取暴力行政执法手段必然会引起社会的恐慌，例如近些年发生的城管伤人事件充分表明了公对城管执法行为的否定。野蛮执法的现象容易引发，因此需要相关部门遏制暴力执法、野蛮执法。

2.完善我国城市管理行政执法的对策

基于当前我国城市管理行政执法中所存在的问题和城市日益发展的需要，提出优化城市管理行政执法的对策。

2.1构建完善的城市行政执法的法律法规体系

完善的行政法律法规体系是开展城市管理的前提，基于在城市行政执法中所存在的依据不足的问题：一方面要明确城市行政执法工作的法律授权问题，确定城市行政执法的法律地位，确定城市管理执法机构的合法性，划分具有法律保障的权利体系。例如针对城市管理执法中所存在的强制执行问题，我国法律要给予明确的规定，从而避免出现暴力执法；另一方面构建具有法律效力的行政执法保障规范。城市行政执法过程中需要财政给予相应的资金、人力等保障，因此需要法律层面出台管理行政许可审批、监管以及处罚的法定职责，以此为城市管理工作提供坚定的后盾。尤其是在人员配置方面要建立系统的规则制度规定，以规则制度的形式确定城市行政管理人员的编制问题，保证各项基础工作顺利开展。

2.2健全城市管理行政执法体制

首先建立与完善城市管理领导体制，组建垂直领导体制，形成高效的行政管理运行机制；其次整合城管部门的职权，建立责任清晰的岗位制度，推行阳光执法，并且行政执法机关要积极借鉴其他省份的先进管理模式，形成具有地方特色的行政管理机制；最后建立完善的行政执法队伍培训机制。行政执法人员的个人素质决定着执法工作的水平，因此要引入准人机制、培训机制、奖惩机制和退出机制，实现对城市管理行政执法队伍素质的培养与提升。

2.3创新城市行政执法工作方式

一是要完善联合执法机制，提高执法的效率。城市管理行政执法属于系统的工作，基于城市管理工作的需要，在实践中应该形成以“党委领导、政府负责”的社会管理体制模式，形成全社会参与的城市管理模式。虽然城管执法机关具有集中城市的管理权限，但是其更多的表现为行政处罚权，并没有行政强制权，因此需要建立完善的联合执法机制，将公安、法院以及工商等部门纳入到城市管理行政执法体系中，以此形成组合。二是引入对话机制，减少野蛮执法、暴力执法。通过对话可以将利益需求方的诉求合理的表达出来，从而实现对问题的根本解决，因此在行政执法过程中行政管理人员要与行政相对人进行协商，形成契约，并且按照契约进行，以此实现城市的和谐发展。

2.4完善行政执法监督制度

完善城市管理行政执法监督制度首先应该加强行政执法监督的立法工作，通过法制化的方式对监督主体与被监督客体之间的权利和义务予以规范，然后结合各地城市化的实情，因地制宜地制定出关于行政执法监督的规范性文件，在注重监督实效的同时，避免监督的无依据和随意性，从而确保监督的成效。其次，完善城市管理行政执法的处理及责任追究制度。强化执法机构及执法人员在权力运用过程中的规范意识，不断加大对权力运行的约束。对此，在监督的过程中，注重对行政执法权的约束和管控的同时，加大相对人权益保护的机制设计。虽然，随着我国法律制度的不断完善，行政执法责任的追究程序已经日趋独立，且对追究程序中的各环节已有相应的规定，但是，可增加当事人的陈述、申辩环节，使得责任的追究程序更加公开、透明。通过设置科学、合理的责任追究机制，使得行政执法人员在城市管理的执法实践中提高服务意识和法治意识，同时亦促使城市管理行政执法更好地符合城市化发展的需求。最后，在行政执法的监督力量来源方面，应拓宽监督的渠道，结合城市管理行政执法的实情，创设可行的条件，使不同渠道的监督力量得到整合，实行外部监督与内部监督并举，权力部门的监督、司法部门的监督以及社会监督均能发挥其应有的效能，形成监督的合力。

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一、整治内容

此次整治内容重点围绕各类违法违规设置的户外广告设施、有安全隐患的户外广告设施，进一步规范户外广告设施设置管理。

二、整治范围

以321省道沿线为整治重点，保定街道、峨桥镇区域范围内同步进行摸底排查，分阶段清理。

三、整治任务

（一）全面拆除违法违规设置的户外广告设施

各镇、街、开发区对未经许可批准擅自设置的各类户外广告设施予以全面拆除。对审批许可期内未按设置许可要求建设、公益性广告达不到占比的户外广告设施予以逐步整改,逾期未整改到位的予以依法拆除。10月31日前，完成各类违法违规设置的户外广告设施整治任务。

（二）整改或拆除存在安全隐患的大型户外广告设施

各镇、街、开发区对辖区内陈旧、破损、存在安全隐患的大型户外广告设施，通知产权人或业主限期整改，消除安全隐患，建立设施维护档案；对审批逾期，存在安全隐患的大型户外广告（高立柱广告）予以拆除。10月31日前，产权人或业主要按照技术规范要求对大型户外广告设施进行安全鉴定，向区城管局提交安全鉴定报告，安全鉴定报告由区城管局统一存档。对未按期提交安全鉴定报告或未通过安全鉴定的大型户外广告设施，一律纳入整改或拆除计划。

（三）稳步整治不符合规范的店招标牌设施

各镇、街、开发区对辖区沿街店招标牌设施情况集中开展梳理，对不符合设置技术规范的店招标牌进行整改。特别是群众投诉较多、安全隐患突出、违规现象严重的路段、区域，要集中力量重点整治。

四、整治时间与实施步骤

此次专项整治时间为2020年3月至12月，分三个阶段实施。

（一）排查摸底阶段（2020年3月31日前）

各镇、街道办事处、开发区管委会安排专人对辖区内现存的问题点位情况进行摸底排查，制定专项整治计划及并建立一户一档和整治台账。

（二）集中整治阶段（2020年4月1日至10月31日）

各镇、街道办事处、开发区管委会落实主体责任，全面启动整治工作和长效管控机制建设，有序推进整治规范工作。

（三）检查验收阶段（2020年11月1日至11月30日）

区城管局对专项整治工作进行检查验收，做好查漏补缺，确保不留死角，并建立长效监管机制，巩固整治效果，防止反弹。

五、责任分工

本次专项整治由区城管局牵头组织，各镇、街道办事处、开发区管委会为责任主体，全面整治规范户外广告及招牌。

（一）各镇、街道办事处、开发区管委会负责组织实施对辖区内违法户外广告及招牌的依法清理整治。对不符合设置条件的违法户外广告及招牌坚决予以拆除；对未办理审批手续的，未按规定办理并取得审批手续的，按相关法律法规处置；

（二）区城管局监督负责本次专项整治的统筹协调、督查通报、法律法规运用解读等工作；负责督促指导各主体责任单位加强对辖区内户外广告及招牌的监督管理。

六、工作要求

（一）高度重视、精心组织。各单位、相关部门要高度重视、周密组织、全力推进；扎实做好统筹安排，责任定人，任务定量，确保此次户外广告及招牌专项整治行动按时完成。

（二）集中力量、攻坚克难。各责任单位在专项整治过程中要依据相关法律法规对辖区内所有户外广告及招牌进行核查，要以城管执法为主，联合规划、市场监管、公安等相关部门执法力量，依法开展清理拆除和执法整治。问题整治要做到清理彻底，违法户外广告及招牌的内容、框架、载体等均要拆除，要杜绝只拆内容不拆载体，敷衍了事的情况出现。

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关键词：城市供排水 一体化 管理

中图分类号：TU99 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2017）03（a）-0039-02

城市供排水关系到人们生产生活的方方面面，我国目前的城市供排水系统还不够成熟，存在诸多问题，随着社会科技的发展，对城市供排水一体化加大管理力度，实现水资源合理配置，为我国实现社会主义体制改革夯实基础，这不仅关系到人们的切身利益，而且还能加大水资源的利用率，推动城市建设。促进我国供排水协调发展，保证经济建设持续发展，提升企业竞争力度，促进经济平稳运行，加大政府宏观调控力度，使水资源市场化程度不断加深，保证水资源领域与法律机制切实结合，该文将对城市供排水的一体化管理工作进行分析，指出城市供排水一体化的优势，总结出以前的不足之处，并提出建设性的意见加以参考。

1 城市供排水现状分析

为满足现在城市居民的生活水平，我国的城市供排水的一体化系统得到快速发展，在人们正常的生产生活中得到体现的不只有城市供水，还有污水处理等方面。但是在发展的同时，也会带来了水污染及一系列水资源问题，由于城市供排水系统目前发展不够完善，城市供水出现“黄水”等问题，供排水系统落后是造成这种现象的原因，因此，必须加大改革力度，实现城市供排水一体化，满足社会发展需求。

就目前情况来看，我国城市供排水问题相当严重，首先就表现在城市水资源短缺，居民用水供应不足，而且水资源分布不均，水污染问题严重，尤其是一些地区为了发展经济，而忽略了水污染治理问题，所以实现城市排供水一体化十分必要，在经济发展的同时，一定要对于资源污染问题做出一定管理举措，以平稳健康发展经济。其次，对于城市供排水系统建设不够创新，对其相关法规也是不够完善，我国城市供排水不能满足市场经济发展，致使企业经营管理不够完善，同时我国对于城市供排水系统建设还不够创新，就导致市场经济发展更加迟缓，不能拉动城市化进程，再加上没有相关法律法规的保障，市场秩序就更加混乱，企业运行更加不平稳，所以目前实行城市供排水一体化的管理非常有必要。

2 城市供排水的优势

2.1 为水资源的利用及保护提供保障

为了更好实现城市供排水一体化发展，在水资源短缺的情况下，降低污水和自来水的净化成本，并加大对水资源的保护，防止因水污染带来的经济下滑，给市民提供优质水源，形成良性发展，这样不仅使水资源得到效果性的改善，而且还会带来更高的经济效益。为使市民能享受到优质水源，为水资源提供保障，使水质达到饮用水的标准，促进城市经济建设与资源保护协同发展。

促进我国供排水协调发展，保证经济建设持续发展，除此之外，污水的回收处理不仅可以使水资源循环利用，还能解决因水资源问题带来的经济问题，解决企业运行中的障碍，实行城市供排水一体化管理，发挥管理、服务等优势，扩大供水覆盖范，并提高污水处理率，着重发展城市节水的规划，推进污水处理的回收利用。

2.2 为城市经济效益的发展提供基础

城市供排水一体化对城市经济效益的发展提供基础性作用，无论是在人们生产生活中，还是企业经营管理，市场运行的方面，都具有显著性作用，还在企业经营管理方面，吸纳资本的投入，以扩大规模效益。除此之外，还可以缓解财政上给企业及政府带来的压力，将供水和排水发展成一体化产业，就可以最大限度带动经济效益的发展。

实现供排水一体化，有利于资源的合理配置，合理开发利用水资源，促进城市经济效益的提高。鼓励开放市场，拉动多种经济共同发展，实现投资主体多样发展，创新城市管理形式，吸引多种投资，建设城市供排水一体化。

3 城市供排水一体化管理改进举措

由于在我国城市供排水一体化的实施过程中，发现仍有许多弊病需要改进，一旦这一问题触发了其他次生性问题，就会扰乱市场秩序，为之后的整治工作带来更多障碍。

3.1 城市水资源有序调配管理

城市供排水系统关系到整个城市生产生活的正常运行，在多个行业里都有涉猎，如果出现因系统不完善而造成的后果将会十分严重，因此，在改革中需要从全局出发，立足整体社会，深入了解水资源状况，综合考虑城市经济发展，提升社会效益，提高资源利用率，有效缓解因水资源分配不均而带来的问题，并对水资源匮乏区、污染区进行全方面整治，实现资源优化配置，比如，我国的南水北调工程等国家大型水利工程，都是为协调水资源分配不均的问题，实现城市供排水一体化，最终达到产业结构优化升级。着力推进水资源系统全面整治进程，拉动经济发展，带动社会整条产业链衔接有序，建立城市供排水一体化新格局。

3.2 强化法律法规的作用

我国正在迈步法治国家的行列，法治国家的基本就是要完善法律法规，实现法治化建设，将一切事物都纳入法制化，依法保证水资源的可持续发展，在供排水的发展中，法律法规对其具有很大作用，在市场作用下，城市供排水行业要想实现长足进步，就要与法律法规紧密联合，依靠完善的法律法规，实现二者协调发展，使我国供排水行业具有法律作为保障，法制化规范社会经济的有序发展，拉动企业改革，提升企业竞争力度，促进经济平稳运行，加大政府宏观调控力度，使水资源市场化程度不断加深，保证水资源领域与法律机制切实结合，协调发展，规范企业正常运行发展，加强法律法规对市场秩序的保障。

3.3 提升企业管理水平

加大力度新城市供排水系统，使我国城市供排水满足市场经济发展，完善企业经营管理制度，促进市场经济发展，拉动城市化进程，再加上相关法律法规的保障，使企业运行平稳发展。明确企业发展目标，企业在城市供排水中的作用非常大，改革城市管理系统，协调发展各方面工作，使城市供排水系统的运行能够在政府管理部门的监管下，实现有序发展。加大改革力度，实现城市供排水一体化，满足社会发展需求。提升企业管理水平，面向市场，加快企业创新发展，转变经营模式，切实发挥市场作用。

4 结语

城市供排水影响诸多方面，涉及各个领域，在现阶段经济发展十分迅速的时代下，水资源会覆盖到所有领域，水资源的调配、利用及污水排放回收等诸多方面都是管理对象，在我国城市建设持续推进的情况下，供排水必须采用现代化的一体化体制以适应现代社会的发展，使市场化程度不断加深，改善城市供排水一体化的发展环境，全面改革城市旧有水资源体制，促进资源可持续发展。随着科学技术的发展，对水资源的开发有了明显改变，传统技术不能很好进行资源有效调配，所以现在基本采用先进技术实现资源的良性利用，但是由于水资源分配不均等一些水资源问题，成为制约城市建设的障碍，因此，城市供排水一体化就成为现代社会发展中的重要举措。

参考文献

[1] 王晓骁.潍坊市供排水一体化经营模式利弊分析[J].潍坊学院学报，2011（3）：157.

[2] 杜勇华，周启忠，孙波涛.济宁市供排水一体化建设刍议[J].中小企业管理与科技（下旬刊），2012（1）：108.

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关键词：第三方物流；物流法规；监管体系；先行先试；资源共享

一、第三方物流概述

随着全球一体化经济发展的进程，物流产业也得到了前所未有的发展，第三方物流逐渐渗透到了人们生产、生活的各个角落。第三方物流改变了传统的运输方式，突破原有的物流模式，与普通物流相比具有专业化、契约化、信息化、个性化、灵活性高等特点，使委托企业可以更好地专注于核心业务、加速其资金周转、降低物流成本，是未来物流发展的重要方向。我国《物流术语标准》中对第三方物流的定义为：“在供需双方之外寻找第三方的物流企业来为供需双方提供物流服务的业务模式”。也就是说企业为了专注于自己的主营业务，通过法律合同把物流工作外包给专门从事物流业务的物流企业，让其代为完成。在这个过程中委托方（供方、需方或供需双方）与第三方物流企业签订具有法律效力的合同，由第三方物流企业提供相应的物流服务。同时，委托方与第三方物流企业在合同签订前、履行中都进行密切沟通交流，通过对物流活动的监控和双方的共同协作，努力使物流业务顺利完成。近年来，虽然我国第三方物流发展迅速，取得了不小的成果，但还存在着很多问题。国务院2014年9月颁布的《物流业发展中长期规划（2014—2020）》中明确提到：“急需健全物流业法律法规体系，抓紧研究修订物流业安全监管、交通运输管理和仓储管理等相关法律法规或部门规章，开展综合性法律的立法准备工作，在此基础上择机研究制订物流业促进方面的法律法规，加强物流市场监管力度，使物流法律体系得到完善。”现阶段，我国第三方物流的法律监管尚存在很多空白地带，基本法缺位，监管机制与体系尚未建立，对地方物流监管的状态无法与其快速发展匹配。

二、第三方物流监管体系建立的必要性与可行性

1.必要性

从行业经营范围与过程来看，第三方物流相关主体与经营环节广泛，在实践过程中如果任何一方主体、任何一个环节出现问题都会影响整条供应链的运营，因此亟需建立第三方物流监管体系对其进行监管与调控。

（1）维护消费者权益的需要。物流产业是国民经济战略性基础产业，与每个消费者的利益有着千丝万缕的联系，而第三方物流作为一种新型的物流形式更是如此。物流行业发展迅速，新生事物层出不穷，行业垄断与不正当竞争现象并存，原有法律法规已不太适应行业的发展。顺应社会经济发展规律，结合物流产业发展特点，梳理现有行业法律法规。剔除已经不适应社会经济发展现有条款，弥补物流市场新出现问题的法律空白，完善物流行业法律体系，保持立法方向与内容的前瞻性，无论对于物流行业的合理监管还是对消费者权益的维护都具有重要意义。例如，在快递合同中要求先验证收件人身份，而后收件人可拆开包装检查货物再签收快递，但在现实中经常是先签收才可开包装验货。这种侵害消费者权益的行为在第三方物流领域屡见不鲜。在法律框架下规范化、专业化的物流管理更能保证物流服务的优质化。同时，在第三方物流业务运作过程中，由于操作失误等原因造成的危险品泄露、噪声污染等各种对社会大众造成伤害的事件近年来也屡见不鲜。虽然有些风险是不可避免的，但是完善的法律法规与操作标准可以尽可能地减低风险发生的概率。

（2）物流市场健康发展的需要。物流系统由货物运输、商品储存、装卸搬运、流通加工、包装配送等多个环节组成了一个大的有机整体。它是一个开放性的、多功能的系统，对于这个系统来说，如果任何一个环节出现问题都会影响到整体的效果。我国物流行业由多个部门共同监管，尚未形成一个协调高效的有机整体。同时，由于信息不对称等原因，第三方物流企业可能通过法律法规不完善的领域秘密进行非法活动，从而干扰市场的健康发展。这种行为只能依靠政府部门通过法律执行与完善进行管理和纠正，构建健康公正的物流市场。

（3）国际市场竞争的需要。随着与国际接轨进程的加速，我国也面临着越来越多来自国际方面的挑战。在努力提升企业自身管理水平与竞争实力的同时，完善的法律监管与保障体系也是增强我国物流行业竞争力的重要手段。在物流行业进行国际化经营时，立法上与国际公认的规则保持一致，既可以保证我国企业走向世界时避免产生不必要的矛盾与纠纷，也可以吸引国外优秀物流企业来我国投资发展，促进我国物流产业良性发展。

2.可行性

（1）符合第三方物流监管的需要。第三方物流发展迅速，是物流行业未来发展的重要方向。我国现有的对第三方物流管控的法律制度较为分散，层次较低，尚存在很多空白地带，面对很多新生问题显得力不从心。因此，将第三方物流监管从现有的物流监管体系中剥离，结合其自身特点与新生问题，构建其独立的监管体系，从源头和规制上进行管控，符合第三方物流发展的需要。

（2）符合依法治国的需要。在现阶段，我国第三方物流市场局部垄断与不合理竞争等情况需要法律法规进行约束，以确保物流市场的健康运行。从长期来看，对于第三方物流的监管最终解决的是个体盈利与社会公益之间的矛盾。国家构建第三方物流监管体系可以更有效地保障在出现市场失灵等特殊情况时物流市场的正常运作，进而从根本上保障了社会公众的利益，促进国家经济健康稳定发展。

（3）符合改革实践的需要。2016年的《政府工作报告》就提出，应改革市场规范，健全产业监控体系，规范食品药品、化学危险品的物流安全，强化公路运输、快递市场的监管力度。《物流业发展中长期规划（2014—2020）》提出，建立健全物流管制标准体系，进一步建成物流能力大增、服务水平提高的物流产业链。而现阶段第三方物流监管体系尚需完善，急需与国家物流监管改革趋势接轨。

三、我国第三方物流监管现状

随着我国从计划经济逐步走向市场经济，对物流行业发展的干预程度也在不断降低。从20世纪五六十年代的严重干预到现在的市场经济占主导地位，与此同时我国物流立法进程也逐步完善。

1.综合性、单行性法律

如《民法通则》、《港口法》、《合同法》、《海商法》等，这些法律法规是调节我国第三方物流法律问题的基础，也是我国物流法律体系的主体。

2.行政法规、地方法规、部门规章

如《海关对保税物流中心（A型）的暂行管理办法》、《物流企业分类与评估指标》等，这些法律法规主要是各地方政府、各部委结合当地具体情况、部门监管范围等订立的，主要用于解决其所管辖范围内的物流法律纠纷，是对我国物流法律体系的重要补充。

3.主管部门的规范性文件

如《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》、《关于加快国际货运物流业健康发展的指导意见》等，是我国物流行业政策的法律文件，对行业发展有一定指导作用。同时，我国物流行业没有专门的监督管理部门，而是根据涉及到的物流环节采取由经贸、海关、城市管理、交通运输、税务、公安、港务、民航等多部门组成的共同混合管理模式。有时还有中国物流与采购联合会等行业协会协调第三方物流企业与政府之间的问题，这是我国物流行业的一个不容忽略的现状。

四、我国第三方物流监管中存在的问题

1.物流专项立法滞后

物流行业包含众多环节与职能活动，也就意味着其自身可细分为多个行业。我国没有统一的物流基本法，管理、协调物流问题的法律法规分散在交通、铁路、民航、航务、民事、合同、保险、海关、消费者权益等众多领域法律法规中。由于这些细分行业隶属于不同部门而又缺乏有效沟通，导致不同部门的法规之间难免出现冲突，经常造成需要解决纠纷的当事人困惑。而物流行业本身是一个有机整体，各环节有效衔接才能顺利地完成物流活动、解决物流问题。现有的法律法规大多是各地方政府与主管部委的“条例”、“通知”、“办法”、“规定”等形式，法律层级较低，对物流行业的监管力度与协调有效性有限。第三方物流涉及主体多、途径地域广，使得法律监管更加繁琐与复杂。从数量上看，我国物流相关法律法规已经很多了，但是缺乏统一的规范和统领性纲领，而且很多物流法规缺乏实践指导，可操作性差，系统性、专业性有待完善，对新型物流运作模式缺乏快速反应，使得第三方物流在管理应对过程中处于被动地位。

2.相关法律体系不健全

对于物流行业，我国采用的是多部门共同管理的模式，总体来说，第三方物流市场还处于比较混乱的初级阶段。在现有的物流相关法律法规体系中微观的、直接的、经济性的较多，宏观的、间接的、社会性的较少。各主管部门缺乏有效的沟通与统一的协调。比如，一家从事公路、水路、铁路等多种运输方式的物流企业，本应利用其多种运输方式协同的优势，进一步增强企业的竞争实力，但现实中由于其从事多种运输方式经营，所以需要向各种运输方式的主管部门分别提出申请，这种复杂的管理体系严重增加了企业经营的负担和成本，同时也由于相关部门在管辖范围内权利过大，在当今法律制度有待完善的环境下自由裁量权过大，缺乏有效的监督机制，制约了物流行业的发展。到现在为止，我国还没有一个真正对物流行业宏观走势进行管控的部门，多部门分别管理物流系统的各个环节，也造成了各部门间责权不明确、监督主体模糊等问题，同时也造成了在各部门、各地区法律制定上法律条文冲突与空白并存，法律体系模糊、协调性不高的问题。例如，面对新生模式、新生问题层出不穷的局面，国家邮政局无法监控第三方物流的所有问题，工商管理局仅能在职权范围内进行部分协调与处罚，中国物流与采购联合会只能对会员企业进行监督，中国道路运输协会仅能管理违装货车。地区间物流发展程度、立法水平、执法尺度也存在着巨大的差异，同一问题在不同地区处理结果差异性可能较大，使得跨地区经营的物流企业经常感到迷茫和困惑，甚至不得不用“差异化”经营模式，这严重挫伤了物流企业的积极性。

3.缺乏监管冲突解决机制

第三方物流行业监管范围主要包括：从业人员、物流主体、技术标准、物流行为、纠纷解决等方面。由于我国物流行业属于多部门混合管理模式，没有专门的物流基本法，现有的物流行业监管缺乏系统性，各种相关法律法规散乱而又经常相互冲突，还存在很多空白地带，导致很多时候在适用法律法规时具有很大的不确定性。同时，缺乏完善的纠纷解决机制，法律监管制度作用有时很难发挥。

4.行业组织作用有待加强

行业组织是政府与企业之间的纽带与桥梁，不仅可以促进物流行业法律制度的完善，通过培训与职业资格认证来向物流行业输送人才，还可以通过行业自律等方式协助政府对企业进行监管。目前，我国物流行业组织尚不完善，物流中介组织、行业自律组织监管效果不明显。中国物流与采购联合会、中国快递协会等物流行业协会，各地区物流行业组织、社会团体发挥行业自律监管的程度应进一步提高。

五、我国第三方物流监管法律法规完善路径

1.针对我国物流产业发展现状制定物流基本法

物流产业是国民经济重要基础产业，也是我国未来重要经济增长点，解决物流法律法规缺乏统一标准，各地区、各部委法律法规相互冲突的局面，必须要从国家层面统一立法入手，以基本法的形式构建物流法律法规体系。梳理我国现有各层级物流相关法律法规、技术标准，对于已经不适应行业发展现状与未来趋势的应及时废除，对于各类物流法规进行整合、完善，提高物流法律法规层级与系统性。着力解决现有物流法律法规中相互冲突的问题，将矛盾的条文明确界定和划分，消除法律适用与操作中的模糊地带，避免法律分歧和空白。

2.构建我国第三方物流监管体系和冲突解决机制

物流行业包含众多环节，是一个综合性的行业，各环节间紧密合作，只有有效对接才能达成良好的物流效果，所以在处理物流问题时也应重视其系统性。可以考虑借鉴国外现有的监管模式，设立专门的统一监管机构，消除现在监管部门过多、职能交叉与空白地带并存的现象。构建监督管理冲突处理结构，解决行业垄断与地方封锁束缚，纠正不正当竞争行为。从纵向划分来看，必须明确中央、地方监管职责，建设与当地政府隶属关系的财政关联，尽量避免中央、地方之间的利益博弈，形成一个良好的监管氛围，为第三方物流发展构造健康发展环境。

3.引入“先行先试”监管立法

建立完善的监管机制是物流行业健康发展的必要前提。明晰各单行法之间的衔接与递进关系，梳理各单行法之间的逻辑关系与等级排序，针对日新月异的物流行业发展现状，可以考虑采用“先行先试”的立法方式。即在划定的政府特别规划区，国家授权采用“实验”的方式向地方出让一定权利。根据物流发展现状与趋势，实施特别方案，在区域内立法并实践测试，总结经验与成功模式，逐步推广到其他地区乃至全国，进而完成法制目标。这种“先行先试”的立法方式可以减少立法成本，便于控制与实施。

4.激发物流行业协会的作用

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（一）执法对象的人身权或财产权受到侵害较为普遍

城市行政管理是城市生活不可分割的一部分，城市行政管理的目标应该是实现城市的有序、健康发展。但是城市行政管理目的的实现决不能建立在违法行政管理基础上。城市行政管理执法活动中对执法对象人身权和财产权的侵犯都是违法行政管理的典型表现，这种侵害有时甚至表现为暴力侵害。在执法实践中我们不难发现一些执法人员对执法的对象态度恶劣、侮辱执法对象的人格的现象，不时地在新闻媒体上还会发现执法对象的人身受到执法主体的暴力侵犯这样的新闻。执法对象的合法生产资料被查扣或者没收甚至直接予以破坏则更是常见。

（二）执法主体的执法手段变味与立法目的脱离

任何一部法律的出台都离不开立法目的，城市管理法律法规也同样有自身的立法目的。即城市管理要追求使城市得以有序、合法的、和谐的发展，立法目的的实现离不开执法活动。执法实践中执法手段的运用要始终以立法目的的实现为中心。而现实中的执法手段往往与立法目的脱离。主要表现有以下两种形式：第一，部分城管人员在执法时一律采用强制手段迫使执法对象停止经营。对执法对象的生产资料一律扣留、没收或者直接破坏，以追求其短期执法目标的实现。第二，一些地方的城管以追求经济效益为目标，一味收缴罚款，对相关违反城市管理法律法规的行为既不加以引导也不加以制止，缴了罚款违法行为就可以继续。不管是第一种手段还是第二种手段，都不能实现上述立法目的，甚至阻碍立法目的的实现。执法活动与立法目的脱节是现行城市行政执法活动的又一特征。

（三）执法主体的执法活动中不注重行政程序

行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，行政程序具有极其重要的法律地位。我国法律法规对行政执法以及行政处罚等行政管理活动的程序要求较为严格，相关执法主体需要严格按照法律法规的要求开展行政执法活动。程序与效率往往是两个很难兼顾的法律价值，通常行政执法主体以牺牲程序价值来追求更高的行政管理效率价值。殊不知牺牲程序性要求的同时更有可能牺牲的是公平和公正。《行政处罚法》要求执法机关做到“三公开”，即依据公开、身份公开、处罚公开。但由于部门利益、管理不善和监察机制的缺失，在当前的城管工作普遍没有做到“三公开”。《行政处罚法》的规定，执法机关应当告知和保障当事人的陈述、申辩、听政、复议和提起行政诉讼等权利，执法实践中这些权利得不到保障也较为普遍。这些都为行政执法活动中违法行为的出现埋下了隐患。行政程序得不到应有重视是现行城市行政管理综合执法活动的另一个显著特征。现行城市行政管理活动的上述特征，有的本身就是违法行政行为，有的则为违法行政行为的萌芽提供了温床。如执法手段与立法目的脱离可能会导致执法机构或执法人员为实现短期目标而不择手段，甚至暴力侵犯执法对象的人身及财产；不注重行政程序会导致随意执法、任意执法等违法行政行为。违法行政管理行为是引起执法矛盾的重要因素。近期在城市拆迁过程中不断出现的恶性案件就是最好的例证。可以说，城市行政管理综合执法中的矛盾是和城市行政管理综合执法一起诞生的。接下来针对城市管理综合执法中的矛盾形成的深层次原因进行分析。

二、城市管理综合执法中矛盾的形成原因

城管执法中的违法行为问题，实际上是当今纷繁复杂的社会发展过程中各种社会矛盾的集中体现。由于工作的特殊性，从客观上看，城管执法机关更是被推向了矛盾的风口浪尖上。通过深入的剖析，城市管理综合执法中矛盾的成因主要包括以下几个方面。

（一）法律法规不健全，导致执法依据的不确定性

任何行政机关做出行政行为必须有明确的法律依据，必须符合职权法定原则。职权法定原则是指各级政府所有职能部门的行政职权都必须由法律、法规授权做出规定。我国目前没有一部统一的行政法典，行政法部门的相关法律法规没有形成一个完整的体系。法律规定的内容一般较为笼统，可操作性不强，而根据法律制定得相关行政法规或部门规章则具体的多，可操作性较强。我国现行行政法体系中作为法律配套的行政法规或部门规章较少。缺少确定的可操作性强的执法依据，执法主体在实际的城市行政管理活动中可能是无法可依，部分地方政府会自行出台相关非规范性法律文件如行政命令作为城市行政管理的依据。但是往往这些非规范性法律文件自身是否合法都是个疑问，建立在这样的基础上出现行政执法活动中的矛盾则不可避免。

（二）部分行政执法机构、执法人员不懂法或知法不守法

作为行政执法的主体，应当首先做到懂法、守法，只有自身做到懂法并模范守法才能在城市管理过程中正确公正地执法。恰恰相反，现实中执法主体自身不懂法，或者知法不守的行为并不鲜见。由于执法主体自身的法律知识和守法意识的欠缺，执法对象的合法权益遭受侵害变成了必然。权益被侵犯的执法对象保护自身的合法权益的过程必然会与执法主体发生冲突。

（三）城市行政管理与个人生存权的冲突

我国正处于经济转型和社会转轨时期，经济发展不平衡带来了城乡差异，大量的农村人口、城郊失地人口流入城市；大量的企业改制和房屋拆迁问题又导致了大批下岗职工、房屋拆迁户的涌现。这些生活在社会底层的城市居民以及流入城市的大量农村劳动人口构成了城市的弱势群体，他们大多文化水平低、知识技能单一、谋生能力不强。无法从事一些综合性的、高技术含量的职业，只能从事一些最简单的商品买卖活动，维系着最基本的生活需求。在得不到国家社会保障救济的情况下，摊贩经济几乎成了他们生存的最后希望。然而现代高速发展的城市追求的更多的是市容、市貌等外在形象以及投资环境等。因此，城市行政管理利益与个体生存权益之间的碰撞便不可避免。

（四）城市的公共服务不能完全满足社会发展需要

随着城市的不断发展，人民对生活质量追求的也不断增高，城市公共服务的发展速度缓慢，无法跟上城市发展和人们追求高质量生活的脚步。社会有较大需求，政府又不能满足。这就为一些在经营形式或方式上违反法律规范的小商小贩的出现提供了条件。比如，为方便民众生活需求，政府应当在繁华社区修建作为配套设施的集贸市场，但是，在追求土地利益的最大化的背景下，一些公益公用项目可能会被商业开发项目代替。经营场所的缺失造就了不法商贩的出现。城市公用交通设施的不健全给黑摩的、黑出租、无牌无保障的其他交通工具的出现创造了条件。为了生存，小商贩们不得不违法违规经营，做起了“走鬼”，与城管行政执法人员展开了“游击战”。

（五）部分行政相对人素质不高

从暴力抗法的行政相对人的构成来看，他们大多来自社会的下层，因此他们的文化水平相对较低，法制观念也相对较弱。他们往往意识不到自身违章行为的违法性，仍停留在“我又没有杀人放火，不就摆摆摊子，有嘛影响”的错误认识，这正是为何屡次再犯，屡禁不止的一大原因。暴力抗法后，他们大多也认识不到已经触犯刑律。面对城管人员的执法，他们会误把城管人员的正常执法行为当成是针对他们个人的个人行为，所以有的会采取暴力的手段进行“私力救济”，希望能抢回被罚没的财物；有的以为武力可以起到威慑作用，使执法人员放弃执法而得以逃避处罚；有的因为一时之气，基于报复的心态而对执法人员进行人身攻击。

三、化解城市行政管理综合执法活动中的矛盾一些建议

（一）完善法律法规体系为城市行政执法活动提供科学依据

依法行政是落实依法治国基本方略,加快建设法治政府的重要举措,城管执法不能仅靠“政府令”来实施。对于我国这样一个城市化水平并不高的发展中国家来说,城管工作是一门新兴学科,加快立法进度才能改变城管工作缺乏法律依据的现象。尽快制定行政法典，完善行政法律法规体系。针对行政执法实践中存在的具体问题制定相关配套行政法规或部门规章，有条件的地方也可以制定适应自身条件的地方性法规或规章。真正实现城市行政执法活动有法可依。另外还要对现行部分地区存在的与法律法规不符的非规范性法律文件进行清理，尽力确保执法依据的科学性。同时,还应当提高立法水平,认真研究城管工作的规律和发展趋势,使法律法规既便于执行,又有一定的超前性。当然在进行城管立法时,应当确立立法价值应服从伦理正当性的原则,必须坚持弱势群体生存权优先的原则。城市管理针对的主要是弱势群体，如：下岗职工、失地农民和其他种种原因而生活困窘的城乡下层民众等等；因此我们在立法中针对利益冲突的衡量与取舍时,应该考虑到上述这些因素,尽量为弱势群体的利益多做考虑,与市容市貌的整齐整洁、道路的通畅等相比,生存权应该给予优先考虑。

（二）加强对市民进行法制教育和社会公德教育,提高市民素质

城市行政管理活动目标的实现和行政相对人以及社会公众的参与是分不开的。公民文明意识的提升,为更好的实现城市行政管理目标的实现奠定了良好的基础。重视城市居民的法制宣传教育,增强其法制意识,提高文明素质,使广大居民尽可能的理解和支持城管执法工作。要通过新闻媒体加大宣传力度,做到执法主体、执法程序、处罚标准、违法事实、违法依据、处罚内容公开化,自觉接受社会监督。

（三）规范城市行政执法程序，确立程序价值

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（一）占道经营重点分布区域：占道现象以集贸市场、商业区、客运中心、校园周边以及部分城乡结合部较为突出。__菜场、__超市、商贸中心周边的占道经营现象尤为严重。城区主要道路的占道经营以分散的摊担和横亘在路面的小吃摊为主，多数占据道路两侧的街巷口及人流密集区。城乡结合部则以电动小三轮、农用小卡车的占道经营为主。

（二）占道经营者的人群分布：菜场周边及超市门口的占道经营大多为本县城郊的农民及低收入者，通过出售自家种植的果蔬等来增加收入。城乡结合部及商业区摆摊者则以外来务工人员居多，贩卖薄利多销的产品吸引消费者。

（三）占道经营的时间分布：早上8时前、中午12时至2时以及下班时间段尤为严重，周末以及公众假日，摊贩数成倍增加。经营范围五花八门，以小吃、水果、日用品、小饰品为主，另有少数贩卖衣物、玩偶等。

（四）多方利益交织，整治工作难度大。在各占道集中地，如商贸中心、__超市、__菜场周边等处，执法人员为追求人性执法，主要通过劝导的方式开展日常执法工作。结果往往是经过劝导教育，占道摊贩一哄而散，而执法人员刚转身，摊贩们又马上聚回原地重新开张。

占道经营的形成原因是多方面的，既有社会因素，也有人为因素，主要有：

（一）现有的城区规划满足不了经营者的需求。随着我县社会经济发展步伐的加快，城区内规划的农贸市场已不能满足经营者的经营需求。县政府虽然在规划上作出了一定的调整，但与实际需求之间仍存在较为严重的供求矛盾。因此，部分经营者选择“马路市场”的方式开展经营活动。

（二）占道经营者技能、资金条件限制。多数占道经营者受自身条件限制，一无足够的资金开设店铺，二无专业技能受聘于单位，为了养家糊口只能流落于街头巷尾占道经营。尤其是一些外来务工者，因无技能傍身，无能力进厂入店从事经营活动，而摆摊无需技术和营业执照，资金投入又少，因此通常是一根扁担两箩筐，一张床单两个包便从事占道经营。

（三）部分市民日常生活所需。市民的需求是全方位、多层次的，违章占道经营以其经营方式灵活、购买方便等原因，也能满足很多消费者的需求，并在市场上占了“一席之地”。这些市民求廉价、求方便、求离家近的心态，客观上为“马路市场”的滋生蔓延提供了现实土壤。

（四）占道经营者相关法律、法规意识淡薄。大多数占道经营者对城市管理、市容市貌、环境卫生秩序等方面的有关法律、法规、规章了解甚少，文化低、素质差。执法人员对其进行法制宣传教育时，不配合执法工作，甚至无视工作人员的说服劝导。

（五）因历史存续原因，市民观念未能及时转变。在县城__街与__上街交界处，过去曾经形成了群众自发性的集市，在这里聚集了一批固定商贩与消费群体。这些商贩把在该路段乱摆卖的行为看成是理所当然，认为“摆卖十多年了，执法部门不应该干涉”，不理会执法人员的劝导教育。而部分消费群体也不理解执法人员的日常工作，甚至因同情小商贩而对执法人员产生抵触情绪。

不难看到，流动摊贩占道经营因其没有固定的经营场所，而经营人员素质又参差不齐，势必会对城市环境带来不利影响，也冲击着城市市场的经营秩序，带来一系列的危害。

（一）影响市容，不利于文明城市的创建。凡是流动摊贩占道经营地段，就有废弃物满地、塑料袋乱飞、污水横流等不和谐现象，如水果摊贩遗留的果皮与包装纸，摆卖叫喊产生的城市噪音，严重影响周边居民的正常生活，也极大地影响了市容市貌，直接损害文明城市形象。

（二）扰通，妨碍城市道路正常功能的发挥。流动摊贩的乱摆卖行为占用了人行道甚至是车行道，如东升路、武阳东路__菜场路段。占道经营致使道路堵塞，尤其是上下班时段，就连自行车、行人通行都很困难，常引起人、车摩擦，产生不必要的各种矛盾纠纷。

（三）存在安全隐患，容易造成人身、财产损失。不少占道经营户为了降低成本，向群众兜售“三无”产品或假冒伪劣产品，质量达不到安全要求；从事饮食经营人员既未体检也无卫生证、健康证，所出售的食品往往卫生不达标、未经检疫或保管不善易发生变质，对市民的身体健康可能会造成一定的危害。

（四）破坏规范的市场经济秩序。占道摊贩偷漏税款、逃避缴纳市场管理费，使国家利益受损；随地摆摊、排放污水废弃物，需要各部门增加财政支出进行善后处理；因其无固定经营场所，流动性大，难以实现有效管理，且容易与合法经营者形成恶性竞争，严重扰乱了市场经济秩序。

县城管执法局在对各类占道经营现象进行系列分析的基础上，结合工作实际，贯彻“以民为本，疏堵结合”理念，对如何破解占道经营难题进行了积极的探索。

（一）制定《__县城市管理行政执法局城区临时占道经营审批暂行规定》。该规定遵循“公开、公平、减量、便民”的原则，对临时占道经营的审批及管理进行了职责权限细化，对示范街区、非示范街区、重大节会、规划设置及季节性农产品自产自销摊点的占道经营许可等作了相应的规定，做到临时占道审批管理有法可依。

（二）专项整治与后期巩固相结合。开展市容市貌的专项整治是治理违章占道经营的重要手段。但若是后期巩固做不到位，往往收效甚

微，不多时占道经营现象又会卷土重来。为巩固提升整治效果，防止出现反弹，各中队加强了早中晚时段的管理，特别是俞源街整治后实行定人定责，其后的两个多月时间里每天晚上安排人员值勤至凌晨两点，巩固了整治成果。（三）合理布置疏导点。俞源街过去是我县占道经营的集中路段。每当夜幕降临，俞源街就显得十分热闹，特别是各饮食摊点更是生意兴隆。但是，一些饮食经营者随着生意的渐好，就不断扩大经营范围，并违章搭建雨篷等物，造成俞源街路面狭窄，影响交通。针对此现象，县城管执法局协同工商、公安、交通等部门认真做好思想工作，对俞源街的流动摊位进行依法取缔，并在江山新村一路拆迁空地开辟30个临时经营地摊作为疏导点供经营者经营。现在的俞源街路面干净整洁，行车秩序井然，成为__建设一道美丽的风景线。

（四）实行网格化管理，兼顾严格执法与人性执法。以执法大队“网格化管理”和“执法人员社区联系制度”为基础，各中队明确自身管辖范围及职能分工，多管齐下，与摊贩进行深度互动。一方面晓之以理动之以情，时常进行换位思考，为其着想，倾听民意；另一方面严格依法行政，克服办案畏难情绪，对少数屡教不改、蓄意闹事、干扰执法的当事人，严格按照相关法律法规进行查处，绝不姑息。

（五）加强互动与宣传，营造全民参与城市管理氛围。从2012年6月份开始，县城管执法局在《今日__》上开辟“美丽家园”专栏，每周一期，宣传城市管理行政执法相关法律法规、城管执法目标要求、城市管理热点难点，努力营造全民参与城管、理解城管、支持城管的良好局面。同时，通过在《武川论坛》上进行局长与网民互动，做客《阳光热线》与听众沟通交流，开办城管专题电视栏目《美丽家园》报道一线执法动态等方式，让市民更好地了解城管执法工作，为解决占道经营问题提供了良好的舆论氛围。

实践证明，上述应对措施是行之有效的，我县占道经营整治取得了明显成果，经营秩序得到了明显改善。但整治占道经营作为一项长期的系统性工程，笔者认为，还应从以下几方面进一步巩固完善：

（一）更新观念，变单一管理为服务与管理并重。城管执法部门是集管理和服务为一体的职能部门，城管执法人员理应成为人民的勤务员。转变执法理念，要求执法人员端正执法态度，转变执法方式。在面对违法占道经营者时，坚持教育在先，严格按照执法程序办案，做到文明执法、人性执法。同时，不断提高执法队伍的素质，加强对城管执法人员的政治思想教育，引导牢固树立“以民为本，执法为民”的宗旨意识，对于执法过程中出现的不按照程序执法、、的部门或执法人员，一经查实，坚决追究责任。

（二）加强部门间的协调配合。规范整治城市占道经营是一项系统性工程，涉及方方面面，需要城管、工商、交通、环保、卫生防疫、公安等相关职能部门形成合力，齐抓共管。因此，县城管执法局在加大执法力度的过程中，应积极与工商、交通、环保、公安等部门进行联系，建立大城管工作模式，开展综合执法，形成工作合力。