农村宅基地法律法规范文

导语：如何才能写好一篇农村宅基地法律法规，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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浙江省法学会2011年法学研究课题（编号2011NC49）

摘要：本文是浙江省法学会2011年法学研究课题的一部分，主要分析了当前农村宅基地使用权行使中存在的问题，提出了农村宅基地使用权流转的基本设想。

关键词：农村宅基地；使用权；流转；法律规制

我国现阶段对于宅基地的所有权的规定是国家或集体所有，农民对宅基地只有使用权，且该使用权如需转让还必须满足“宅基地使用权随宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有权的转移而转让；受让人必须是本集体经济组织的成员”等条件。显而易见，这些条件极大的限制了宅基地使用权流转。对于一般经济条件的农民来说，手上最有价值的财产莫过于房屋及宅基地，但却不能把其快速的转化为资本，这钳制了农民原始资本的快速融取，抬高了农民创业致富的资本门槛，如果要普遍的激发农村经济的发展，充分调动农民创业、致富的积极性，那么赋予农村宅基地使用权流转的权能势在必行。

一、我国农村宅基地使用权流转的合理性分析

（一）从法理角度分析，对农村宅基地使用权的流转限制存在瑕疵

我国法律规定公民享有对自己财产处分的权利，包括赠与、出卖、互易等方式。我国农村宅基地上的房屋属于农民的个人财产，但是由于房屋和宅基地的捆绑，出现了一个纵使宅基地上的房屋是农民的个人财产，却也不能自由处分的结果。

根据民法中的平等原则，“农村宅基地使用权”应当和“城市土地使用权”拥有相等的权利。在城市中，土地使用权人取得房屋所有权后就可以自由转让，而农民的在合法取得宅基地上的房屋所有权以后面对的确是限制性极强的法律束缚。秉赋同样功能和目的的“城市土地使用权”和“农村宅基地使用权”却拥有大不相同的流转空间。

（二）从经济角度看，允许农村宅基地使用权流转有利于发展农村经济，增加农民收入

1、要实现资本的增长，需要资金或者将现有的固定资产以货币化形式予以流转，体现资产的市场价值。要实现农民资产效率的最大化和经济收入增长，就亟需将农村宅基地使用权的流转作为有效的融资手段予以肯定。但是根据我国法律政策的规定，农民的宅基地使用权只可以在本集体经济组织进行买卖、抵押等。这样的范围的限定过于狭隘，无疑是变相的将宅基地使用权排斥在市场经济圈之外。农民的主要物质资源是房屋和土地，建立有效的农村资源转化利用机制，从短期来看，通过房屋租赁、转让、抵押所获得的租金、转让收益、周转资金直接或间接增加农民财产性收入。从长远来看可以使得农民手中这一较为丰厚的资源得以享有充分的自，为农民提供有效可行的融资途径，刺激农民投入市场经济运作的积极性。

2、现阶段农村土地资源配置不合理的现象在大多数农村存在，宅基地闲置、房屋建筑面积超标等等，都造成土地资源的巨大浪费。在引入宅基地流转制度后，运用市场的调节机制来自我修复当前宅基地下的土地资源，最终达到盘活宅基地存量、优化土地资源配置，提升农村土地的利用率和价值的目的。

（三）从社会角度看，农村宅基地使用权的流转是适应现阶段国情的需要

1、我国城市化步伐逐年加快，大量农民涌向城市，由于各种原因，他们有的选择了在定居在城市，打算卖掉农村的房屋。而部分城市居民则向往农村田园式的生活而打算或看中了农村房屋的升值潜力，从而计划在农村买房，所以城乡人口的对合性流动日益增大。虽然小产权房的买卖是国家明令禁止的，但是在我国市场经济的运作下，不纳入法律规制的农村宅基地使用权交易每天都在上演，并且日趋频繁，因此，在这种形势下放开农村宅基地使用权的自由流转是迎合时宜的，也是有所必要的。

2、现阶段相较于我国城市住宅用地使用权的争夺不断，价格持续走高的场面，农村宅基地使用权市场交易的冷清与之形成了鲜明的对比。而这对矛盾其实在某种程度上存在着互补互助的关系，农民的房子想出售却苦于政策限定，居民无奈房价偏高以致一房难求，倘若将二者予以中和，那么就可以极大缓解城市用地的矛盾，并且不需要占用其他资源。同时，由于农村宅基地使用权相对于城市住宅用地的使用权在市场上的价格较低，在市场经济的杠杆下可以有效拉低商品房的价格，从而缓解城市中低收入家庭购房困难这一难题，又为平稳房价，维护社会稳定，保障人民利益等各个方面起到积极的作用。

3、目前，我国农村宅基地使用权继承上还存有若干问题。首先是不与被继承人一起生活的本集体组织成员对被继承人宅基地使用权的继承，此时他有两个可能获得宅基地使用权的身份，即继承人和集体成员。当继承人已经拥有一处宅基地，且拥有继承权并发生继承，此时继承人是否还能继续继承？宅基地的特性一是 “一户一宅”，二是身份性。如果继承则有违“一户一宅”原则，而不继承又不符合《继承法》的规定，如此便陷入了尴尬的局面。其次如果继承人是城镇居民，那么发生继承也会出现宅基地使用权外流的状况。所以只有将我国宅基地使用权纳入至到市场流转领域，破除其使用者身份性的限制，才能解决继承上的尴尬境地。

二、我国农村宅基地使用权流转的法律规制

（一）建立适应我国现状的农村宅基地使用权流转法律制度

目前我国对于农村宅基地实用流转制度的相关规定还是比较粗、散，并没有形成严密的体系，也没有统一的协调性。为保障宅基地使用权流转能够顺利进行，首先应当完善对宅基地相关制度的规定，清理现有规范中互相冲突的规定，并重新对宅基地的权利归属、取得、处分权限以及法律责任等等作出详密的规定。其次针对宅基地使用权流转已成为趋势的情况，法律应明确规定允许宅基地使用权的流转，取消对流转主体的限制即允许宅基地使用权在市场规律调节下自由流转。不过这里值得注意的是我国实行的是社会主义市场经济，其基本前提是由人民当家作主，因此，我国也应当有适合与我国现阶段发展现状的农村宅基地使用权流转的法律制度，既要吸收国外的有益经验，又要立足于本国的基础上有所创新。

（二）农村宅基地使用权流转制度的基本构想

1、农村宅基地使用权流转的基本原则

（1）应遵循保护宅基地与合理使用宅基地并重的原则

土地资源是一种稀缺、有限的资源，是人赖以生存的资源，宅基地使用者对宅基地的使用，直接关系到土地价值的维系，因此国家在处理宅基地使用权问题时必须实行严格的土地用途管理制度，明确规定宅基地使用者非经允许不得擅自变更宅基地的用途。同时，对宅基地应当进行保护，做到珍惜并合理利用每一寸土地。

（2）权力与义务同时转移的原则

该原则又称“认地不认人”原则，即土地使用者转让土地使用权时，与土地使用权合同相对应的权利、义务亦随之转让 。权力和义务作为宅基地使用权转让的核心内容，自然有必要予以同时转移。不管是转让者和受转让者，只要权利和义务两端的天平砝码转让中存在不对等，那就是不公平。

（3）应遵循宅基地的使用权与房屋所有权一体化原则

遵循宅基地使用权与房屋所有权一体化原则是由宅基地及其上的房屋在物理上不可分割的性质决定的，即“地随房走”。宅基地是房屋的承载体，房屋又是宅基地价值的外在表现。因此，农村的房屋所有权转让时,其宅基地使用权必须随之转移,反之亦然。

（4）农村宅基地使用权有期限原则

《物权法》明确将宅基地使用权界定为一种用益物权。从理论上讲,他物权的存在都是有期限的。农村宅基地使用权的转让应当遵循有期限原则。参照城市国有土地上的住房土地使用权期限为70年的规定，农村宅基地使用权的期限也可以参考规定为70年 。

2、流转的方式

（1）转让

宅基地使用权的转让指当事人约定一方转让宅基地使用权和房屋所有权，他方支付相应价金的行为。同时，宅基地使用权的转让合同签订以后，还必须向村集体资产管理委员登记备案。为防止民无居所，在转让宅基地使用权前应经过村集体资产管理委员会审查，在确定转让宅基地使用权的居民在村集体外有属于自己的住所后方可同意转让。当然，转让宅基地使用权和房屋所有权的农户，除其宅基地面积未达标外，不得再向村集体申请宅基地 。

（2）租赁

宅基地使用权的租赁指宅基地使用权人作为出租人将其宅基地出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。宅基地的租赁在书面合同签订以后，还必须向集体资产管理委员会审查并登记备案。合法的宅基地租赁合同自签订时生效，但当事人另有约定的除外。同时，为防止宅基地使用权人以出租为目的，在宅基地上杂乱无章的建房，村集体应制定房屋建设的总体规划。

（3）抵押

合法的宅基地使用权人以不转移占有的方式向抵押权人提供债务的履行担保的行为。当债务人不履行债务时，抵押权人有权就抵押的宅基地使用权所拍卖的价款有优先受偿的权利。宅基地使用权的抵押权的设立除了有抵押双方签订的合同外，还必须由抵押人凭有效的房屋所有权证书和土地使用权证书会同抵押权人到村集体资产管理委员会办理抵押登记手续。

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关键词：宅基地 使用权 流转

一、农村宅基地使用权概述

农村宅基地使用权是我国特有的一种用益物权，是指集体经济组织成员依法享有在集体所有的土地上建造住宅及其他与居住和生活相关设施的权利。《物权法》第152条明确规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。其具有以下特征：（1）主体特定。《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。这表明该法将宅基地的使用权人限定为农村村民，其他任何组织和个人不能成为该权利的主体。（2）客体唯一。现行法律明确规定宅基地使用权客体为农村集体土地，不得在国有性质的土地上设定该权利。（3）内容特殊。从《物权法》第152条可以看出在宅基地上只能建造住宅及其附属设施。这里的“住宅”是指村民所建住房及与住房的居住生活有关的其它建筑物和设施，如厕所、猪圈、车库等。（4）权利取得的无偿性和长期性。集体作为社会主义公有制形式的本质决定了集体经济组织成员取得宅基地使用权的无偿性，我国法律法规也没有对宅基地使用权的期限作出具体规定，一般来说，农村居民在取得宅基地使用权后依法可长期享用。

二、我国宅基地使用权流转现状

1.法律法规方面

《物权法》明确了宅基地使用权的用益物权地位，还对农民享有宅基地的权益、原始取得方式、变更、消灭和登记分别进行了规定，但是没有对宅基地使用权是否可以流转等问题作明确界定。《土地管理法》确立了一户一宅原则，也没有对村民出租、买卖房屋的情况作禁止性规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》仅对农村宅基地的用途作了限制，规定集体建设用地不得流转作商业性房地产开发，还有国土部出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》严禁农村宅基地使用权流转给城镇居民。

2.宅基地利用率低

改革开放的深入在提高农民收入的同时也转变了他们的经济意识，经济宽裕的村民会在地理位置优越的交通要道建造新房，集住宅和小商铺为一体，而旧宅又不愿拆除，造成一户多宅现象。另外，随着城乡一体化发展，大量农村人口在城市定居，而宅基地上存在的现实利益使这些尚具有集体经济组织成员身份的村民不愿无偿退回宅基地，导致部分宅基地闲置。这些也是近年我国农村人口减少宅基地总量却增加的原因，也在一定程度上导致我国耕地面积不断减少。

3. 存在宅基地使用权的隐性流转

实际生活中存在大量私下交易宅基地使用权的行为，在城乡结合部和经济较发达的农村尤为突出。随着农村居民生活水平的普遍提高，一部分农村居民的生活已经不再局限于农村，大量农村人口涌入城市。这部分人大多面临就业机会少，收入水平低的困难，为了减少居住成本会选择到城乡结合部的农村租赁或购买房屋。受经济利益的驱使，农民个人（ 甚至村集体） 往往以出租、出卖等形式将宅基地私下流转。这种隐性流转因存在交易风险可能引发诸多法律纠纷。

三、完善我国农村宅基地使用权流转的建议

1.立法确认农村宅基地使用权自由流转

目前我国《物权法》对宅基地使用权的规定比较原则，宅基地使用权的转让主要适用《土地管理法》等法律和国家有关规定，但这些法律法规位阶较低，并且与其他法律法规之间存在相互矛盾之处，如“一户一宅”与财产继承之间的冲突等。所以应该修改物权法，确认农村宅基地使用权自由流转的原则，使上位法统一下位法。

2.明确农村宅基地使用权流转主体

法律确定宅基地使用权“一户一宅”，对“户”的内涵并没有明确解释。宅基地具有社会保障功能，作为宅基地使用权主体的“户”应该是具有家庭婚姻血缘关系，需要共同生活和居住的家庭成员。基于事业发展产生建房需求的，应通过其他途径获取土地使用权。此外，应限定宅基地使用权流转的对象范围，因为在当前社会发展背景下有城镇居民迁入农村的可能，农民会因追逐利益出卖宅基地，出现农民流离失所的现象，进而拉大城乡贫富差距。

3.规范农村宅基地使用权流转程序

首先，完善宅基地使用权取得方式。针对现行农村宅基地使用权长期无偿使用所暴露出来的弊端，我们可以参照城市国有土地有偿使用制度，建立宅基地有偿或有期限的使用制度。对通过继承、遗赠方式取得宅基地使用权的，可以设置有偿使用；对抵押、买卖取得使用权的，可以设置使用期限。还应该规定一个合理的闲置期限，如若达到这个期限，则需要向所有权主体缴纳一定数额的宅基地闲置费，当缴纳土地闲置费的时间达到一定期限时，所有权主体有权无偿收回该宅基地。其次，明晰的产权界定有利于物的流转的实现，可以对宅基地使用权实行登记制度。对宅基地的权属、用途、位置、权利人等相关信息登记，并随宅基地的流转而更新，这样有利于政府规划管制，约束宅基地的非法流转使用。

突破宅基地使用权流转的限制，保障农民财产权利的实现，是宅基地使用权作为用益物权的应有之义。作为一项具有中国特色的地权制度，宅基地使用权制度应当与我国经济社会发展的客观实际相适应，我们应当在现有法律和实践的基础上，逐步完善宅基地使用权流转法律制度。

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关键词 农村宅基地 使用权 流转制度 法律完善

中图分类号：D922.3 文献标识码：A

1农村宅基地使用权流转制度概述

宅基地是指在农村集体经济组织内部，分配给农户或个人用于建造房屋的土地。“农村宅基地使用权，是指农村集体经济组织的成员在集体所有的土地上依法建造、保有个人住宅、庭院及宅前或宅后种植竹木等而对土地进行占有、使用、收益的权利”。

目前，我国相关的法律法规及政策对农村宅基地使用权的流转问题虽然有所规范，但其皆较笼统和模糊，不具有切实的可操作性。“这就给确实需要进行宅基地流转以及需要通过宅基地流转获得宅基地的农户带来困难，使得已经发生宅基地流转的双方的权益无法得到法律保障。虽然没有明确的宅基地流转的法律依据，然而事实上，农户频繁进行私下交易。这也造成了因宅基地流转而引发的纠纷不断”。这些问题暴露了现有农村宅基地使用权流转制度的不足之处，在云南部分自治地方表现得尤为明显。

2红河州部分村落宅基地使用权流转的现状、存在问题及成因

云南是有众多少数民族的省份，本文选取了云南省的红河哈尼族彝族自治州部分村落作为研究的平台。为深入研究，我们对红河州蒙自县文澜镇的马房村、十里铺村、大台子村以及草坝镇的明白村，主要民族为彝族和哈尼族。在调查取得的100分调查问卷中，答卷者年龄基本在30—60岁之间，家庭收入主要为种地、出售农副产品和打工，打工的占了很大的比重。被调查的村子中，有49份显示有的村民不只一处宅基地。75户拥有宅基地使用权证书，10户没有证书，15户正在办理中。其流转方面，可以转让的为38份，不可以转让的为51份，另外11份为不清楚的。因宅基地的使用权而引起的纠纷和矛盾数量，认为很少的有64份，认为很普遍的有35份。而对宅基地的使用权引发的纠纷和矛盾的处理，其中43%的人会找村委会调解，51%的人会找土地管理部门解决。16%的人选择协商解决，只有2%的人选择上访和7%的人选择诉讼。可见，当地村民对宅基地使用权的相关法律法规并不清晰，且维权意识欠缺。

据调查显示，在红河民族地方的农村宅基地使用权在使用和管理方面存在四个方面的问题。

2.1一户多宅现象仍然存在，土地闲置浪费严重

在调查问卷中，有49份显示不只一处宅基地，这种一户多宅的现象导致了我国农村宅基地资源的极大浪费。调查的民族自治地方的村民在出卖、出租住房后，再申请宅基地获批的为35份，这明显违反了我国现行法律的规定。由于进城打工农民群体日渐增多，许多少数民族村民的家庭主要收入是本县打工或外出打工，其中一部分少数民族村民希望进入城市购房生活，但因为流转受到限制等原因无法处理在村中的宅基地，只能荒废。加之计划生育政策的实行造成了农村户均规模逐步减小，虽然少数民族地区有一定的变通规定，但宅基地规模的审批标准却仍处于较高水平超过了实际需求，造成房屋空置，土地闲置，农村土地资源浪费严重。

2.2宅基地的管理规制不规范

调查发现，很多地方没有严格按照法律规定的审批程序，村干部自行决定宅基地审批、审批不符合规划、批少占多等现象存在。本为无偿的宅基地申请，非无偿的概率高达47%，严重违反了法律对此的规定。对于宅基地使用权证的发放，尽管国家出台了相应的规定，但其实际的发放情况却令人堪忧，调查问卷中仅有75份显示拥有宅基地使用权证。这些问题都将导致相关部门在开展对农村宅基地使用权流转的管理工作时遇到很大困难，难以对其中发生的纠纷进行妥善的处理，这也间接地导致了农村宅基地使用权流转的混乱局面。

2.3存在宅基地隐型交易市场，违法转让、出租现象明显

调查表明，在城镇附近的村落，农民宅基地使用权通过房屋买卖、出租、抵押变相流转等已是一个普遍现象，形成了自发的宅基地使用权隐形交易市场。据问卷调查显示，有24份中反映是可以向城市居民转让或出租，不是的仅为36份。大量宅基地私下流转，一方面扰乱了土地市场的正常秩序，另一方面宅基地使用权隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。宅基地流转失控，加大了需求，加剧了农村多用多占等违法行为的发生。

2.4农村村民对宅基地的相关法律认识模糊

我们所调查的村落属于彝族、哈尼族等少数民族村，村民对相关宅基地的法律意识是很模糊的。有村民认为宅基地是农村集体所有财产，其使用权不能转让出租。也有村民认为宅基地为集体或个人所有，但他们都主张宅基地的使用权可以进行转让或出租。另有11%的村民表示对此不清楚，甚至有的村民因为文化教育程度较低，完全不了解宅基地的确切意义。长期以来，由于国土资源法律法规、政策宣传不到位，在民族自治地方，对少数民族村民的法律宣传和普及非常缺乏。这使得宅基地使用权流转方面的纠纷和矛盾不断增多，也在一定程度上制约了农村村民住宅和宅基地资源的更充分地开发利用。

对于上述问题，究其原因主要为：首先，农村宅基地使用权方面的法律制度不健全，存在很多亟待细化和完善的地方；其次，对农村宅基地使用权的登记和管理比较混乱，某些规定不适合民族自治地方的实际情况；再次，民族地区村民的法律意识淡薄，导致宅基地使用权管理工作不能很好的开展；最后，实践中对于宅基地使用权流转的限制阻碍了民族地方的农村的发展，这也是产生上述问题的重要原因。

3完善云南民族自治地方农村宅基地使用权流转制度的建议

3.1完善民族自治地方农村宅基地的相关法律法规

要对民族自治地方的宅基地进行管理和规划，首先就必须完善农村宅基地的相关地法律法规。除了遵守国家制定的法律法规之外，还应当根据当地的民族特色、风俗习惯等，制定符合当地的实际情况的自治条例，既保护民族文化传统，又对宅基地的管理和规划进行了科学性的规范。对宅基地的建房用地的指标、用地条件、占地标准、申报程序、审批办法等， 在进行规制的时候应当采用比较简化的程序， 既方便管理也能照顾到少数民族村民的办理， 以便于少数民族村民能在既合法、合理又不失民族特色的范围内建造房屋，使各家各户的宅基地能够确实尽其所用，形成科学、合理的配置。其次，必须对宅基地审批制度进行改革，合理地对民族自治地方的农村宅基地进行规划。

3.2完善民族自治地方宅基地使用权登记制度

宅基地使用权的登记制度的完善对于宅基地的管理具有基础性的作用。民族自治地方的村民在进行宅基地的申请后， 首先应当由村民委员会进行审查，然后由该村的村集体进行讨论是否通过，决定通过后再向上级政府上报进行审批。当然，对于民族自治地方，在程序等方面还可以有一定的变通，村里可以制定村规民约等辅助管理措施，以符合当地的民族特色。属于合法取得宅基地的使用权的村民，应当及时地登记造册并发给其宅基地的使用权证书，并且逐级向上级土地管理部门上报进行核准和备案。对于未经登记就将宅基地的使用权转让的行为，应当认定该行为无效。只有从源头上把宅基地使用权登记制度落实办好了，才能为民族自治地方宅基地使用权的合法流转打下坚实基础。

3.3逐步疏通民族自治地方的农民宅基地使用权的流转渠道

云南省的几个民族自治州现有的自治条例没有对宅基地使用权的流转制度进行系统的规定。个别自治州仅仅规定了“农村的承包地、自留地、宅基地、自留山、责任山属集体所有，任何单位和个人不得侵占、买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”。而这些规定几乎完全堵塞了宅基地使用权以及村民住宅的流转，不利于实现城市和农村的协调发展以及城乡资源的合理有效流动，特别是不利于民族自治地方农村的发展。在未来将有大量村民进城的趋势下、经济发展的推动下，非农建设用地的需求必定会不断增加，少数民族地方农村土地闲置现象也必将不断增多。另一方面，民族特色带动了旅游经济的不断发展，很多游客基于对民族特色房屋的喜爱想要购买之，也有艺术家希望购买房屋、土地以在此定居，用民族特色激发他们的创作。故此，从法律上、政策上以及地方的自治条例、单行条例等允许农村宅基地使用权（特别是民族自治地方）在城乡居民间有规制的流转是亟需确立的，必须逐步建立规范、有序的农村宅基地使用权流转制度。有了合理的宅基地使用权流转制度，才能规范私下进行变相宅基地使用权交易的行为，解决民族地方农村各类因宅基地发生的矛盾和纠纷，促使宅基地这一土地资源得到合理配置。

3.4在民族自治地区的农村做好宅基地的宣传教育工作

对于与汉族在语言、文化、观念及风俗习惯有很大差异的民族自治地方，对村民进行有关宅基地的知识进行宣传教育是十分必要的，政府及有关部门应当通过村委会或其他途径对当地的村民进行宅基地方面的法律知识的普及教育。否则，再完善的规定、再合理的制度也只是一纸空文。只有当少数民族地方的村民自身对宅基地有了较好的了解和理解，他们才可能在宅基地的各个方面去遵守相关法规，同时学会用法律武器维护自身的合法权益。另外，对少数民族村民的宣传教育也能提高其素质，特别是法律素质得到一定提高，这样也便于政府更好地开展民族自治地区农村的工作。因此，做好宅基地的宣传教育工作具有实际意义，它的顺利进行有利于我们在保护民族特色文化传统的情况下对宅基地更好地管理和规制，加快民族自治地方的城市化的发展。

综上所述，对民族自治地方的农村宅基地使用权流转的法律制度进行创新完善，有条件地解禁农村宅基地使用权流转是十分必要的。这对于提高民族地方农村宅基地利用率、实现农民融资手段的创新、促进城乡人口流动、构建和谐社会具有十分重要的意义。

参考文献

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关键词：宅基地使用权流转问题对策

目前我国农村宅基地使用权流转的成因分析

（一）受经济利益驱动的影响

随着社会经济的快速发展和城市化进程的大力推进，农村的耕地逐步减少，加之农民的收益甚微和我国目前农民社会保障制度不健全情况下，许多农民将自己住房的一部分用来出租获取租金。农民通过宅基地流转的方式为有效利用农村的闲置土地，发展农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平发挥重要的作用。

（二）受农民进城发展需要的影响

改革开放30年来，随着大量农民进城务工的影响，我国的城市化进程发展迅速，而城市各方面的优越条件使得进城农民大多不愿再回到农村，而想在城市发展并定居，然而城市的高额房价却是其存留产生的最大障碍，于是想在城市定居的农民就把闲置在农村的房屋及土地出售或转让来缓解进城发展所需的资金困难。

（三）受城市退休人员休闲养老需求的影响

很多市民厌烦了喧闹的城市生活在其退休以后则向往农村的田园风光。在退休后城市居民想在农村购买一套住宅用作休假和养老。在这种情况下买卖双方形成了利益互补，达成买卖宅基地使用权的协议。

目前我国农村宅基地使用权流转中存在的问题

（一）法律法规不完善且有关规定滞后

一是关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。2004年11月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理方面的立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅。

二是我国的《物权法》仅在第十三章专门对宅基地使用权作了规定，但只有四个条文，相对比较简单。从第153条（宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。）、第155条（已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。）的规定来看，《物权法》并未禁止宅基地使用权的流转，这和以前草案中“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定形成鲜明对比，这一规定明显为制度的变革留出了一定的法律空间。但从《土地管理法》第62条（农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。）、第63条（农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。）的规定来看，又是明显禁止宅基地使用权流转的。在合法流转无法进行的情况下，农村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易数量日益增多。这充分说明当前有关宅基地的法规政策己很难满足经济发展的要求。随着城镇化进程的不断加快，宅基地流转将呈不断上升的趋势。如果法律不加以系统规定，必定会引起各种纠纷，影响社会主义新农村的进程和我国的社会主义和谐社会建设。

（二）宅基地的市场流转面临体制

由于有关流转的法律法规滞后，对宅基地流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏规范和指导，大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷。突出的表现为：当有关的宅基地、房屋碰到征地、拆迁补偿时，由于缺乏宅基地使用权和农村房屋的强制登记制度，转让方凭建房申请表和审批机关的审批文件，仍向有关拆迁部门主张征地的补偿费用，纠纷便由此而生。有时卖方在城里生活困难，回村里再要批地；有时势力强大的村落强行收回已被村民卖掉的宅基地，买方损失严重。这些纠纷一旦到法院，法院在调解无果的情况下，只能按法律规定来判，对买方不利。由此更易导致矛盾激化，甚至会酿成重大案件，影响农村社会的稳定。

（三）宅基地使用权证发放需要规范

与《土地管理法》等法律法规一样，宅基地使用权的登记发放程序仍未明确规定。在我国的大部分农村地区存在着宅基地使用权证发放滞后的情况，这一状况既不利于农民明细产权，依法保护自己的宅基地使用权，也不利于宅基地建档造册影响土地管理部门对宅基地流转的监管，同时也是宅基地在流转过程中造成农村宅基地纠纷发生的潜在隐患。

（四）审批管理不严

尽管《土地管理法》对宅基地的划拨实行严格的审批制，要经乡（镇）政府审核，并最终由县级人民政府批准，其目的在于加强政府对于土地资源保护和利用的监督管理。但实践中宅基地的具体分配基本上是由村干部把握大权，很多地方的宅基地管理村级民主程度较差，一些地方的村委会或村干部不经过村民会议，自己行驶宅基地报批决定权，村干部、、越权划拨的现象严重。原因在于，现行法律法规对村级基层组织在宅基地管理中的权责缺乏明确界定，农村法制教育宣传措施缺乏有效性和针对性，村委会和村干部依法管理的责任不明确，对超标用地、宅基地流转、乱建乱盖等违法使用宅基地放任不管，造成集体土地权益的损害。在农村宅基地使用权的管理中，房地产及其产权产籍管理至今不明，导致许多地方一户多宅、超面积住宅、违法建房、占地建房等现象普遍。

完善我国农村宅基地使用权流转的法律思考

（一）加强立法并规范宅基地使用权的流转

《物权法》作为规范财产关系的基本法，不可能对每个制度都作出详细的规定。《物权法》对宅基地使用权规定比较原则，即对宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。因此应当加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。对宅基地使用权的取得、行使、转让（转让条件、范围、方式、期限、收益分配及转让后土地产权关系的调整等）和法律责任等方面作出明确规定，形成一整套规范的宅基地使用权管理制度。

（二）建立农民宅基地使用权流转制度

现行有关农村宅基地使用权的流转仅限定为村内集体经济组织之间，禁止城镇居民在农村购置宅基地，这种规定基本禁止了宅基地使用权以及农宅的流转，不利于实现城乡协调发展和建立资源节约型社会的原则。据专家估计，到2020年，我国城镇居民总数要增长3亿人以上，同时，每年将有1500万农民进城成为城市居民。这种趋势将引致不断增加的非农建设用地需求。与此同时，大量农民进城将导致空置住宅的不断增加。在合理的宅基地流转制度下，农民进城后宅基地将会成为农村非农建设用地市场的重要客体，这一市场的建立和完善，将促进城市化进程，促进城乡一体化。建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在城乡居民内自由流转，打破城乡二元分割的土地利用机制。进一步开展长三角、珠三角、环渤海等发达经济带周边的农村宅基地流转研究，探索建立与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权制度等。

（三）建立合理的宅基地流转收益分配机制

按照收益的初次分配基于产权的原则，宅基地流转中地的流转收益即绝对地租应归集体土地所有者，这需要建立地、房分别独立核算体系。因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值即级差地租I归政府，但从鼓励农村宅基地流转角度考虑，国家不宜直接收取，应以不动产税、土地保有税及土地流转税（土地交易税）等税收形式分享土地级差收益。这种分配方式有利于土地收益分配额度的量化。收益再次分配即级差地租Ⅱ应归宅基地使用权人。

（四）加强农村宅基地清查和集体土地所有权确权

农村宅基地使用权的流转，宅基地的多少将直接给农民带来巨大的经济效益。为防止少数乡、村干部利用职权多占宅基地，各地必须加强对现有农村宅基地使用情况进行彻底的清查，对手续齐全、符合法律规定的宅基地给予登记造册，对不符合法律规定，多占、多用的宅基地则不予登记或按临时用地予以处理。另外，根据法律规定，我国农民集体所有土地也应由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。当前，可在全国范围内开展的土地利用现状更新调查之际，利用现有人、财、物资源，兼顾做好宅基地的清查和集体土地所有权确权的地籍调查工作。开展对宅基地的清查和集体土地所有权的确权，可为农村宅基地的有偿使用和流转打下良好基础。

（五）建立农村宅基地有期限与有偿使用制度

《物权法》明确将宅基地使用权界定为一种用益物权。从理论上讲，他物权的存在都是有期限的，无期限将造成只要房屋尚在则宅基地使用权就一直存在，一个农民可能以继承、受赠等方式取得几处房产，一直延续下去，这不利于节约土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以对期满不再需要的宅基地使用权予以收回，避免浪费土地。

参照城市国有土地上的住房土地使用权期限为70年的规定，农村宅基地使用权的期眼也应规定为70年，自农民申请宅基地获得批准之日起计算，同时建立配套的一定条件下的农村宅基地有偿使用制度。具体表现为：农民经申请取得宅基地使用权的，在70年内可以无偿使用。70年届满后，该农民或其家庭成员仍为本集体经济组织成员的，且只有一处宅基地的，该宅基地使用权自动延长70年；该农民或其家庭成员不再是本集体经济组织成员的，则应向集体经济组织交纳宅基地使用费后，可再次取得为期70年的宅基地使用权，如不交纳宅基地使用费的，则集体经济组织有权收回宅基地使用权。农民转让宅基地使用权的，如受让方为本集体经济组织成员，且无宅基地的，宅基地使用权的转让应为无偿，受让方享有剩余年份的宅基地使用权。转让方仍有权再次申请取得宅基地。通过继承或受赠与而取得农村宅基地使用权的，参照上述构想执行。

参考文献：

1.张奇.农村宅基地法律问题探析[J].财贸研究，2005(2)

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关键词：宅基地；使用权；流转；驱动力

中图分类号：F325.25文献标志码：A文章编号：1673-291X(2008)09-0039-02

国家规定，农村宅基地流转只有国家征收征用和集体组织内部流转两种合法形式，但实际上农村宅基地的流转十分普遍，特别是在城市郊区。农村宅基地的普遍流转必然有其驱动力，概括来说宅基地流转的驱动力主要包括城镇发展驱动、经济发展驱动、经济利益驱动、文化传统驱动、国家制度政策驱动等。根据宅基地流转主体的不同，可将宅基地使用权流转分为国家征收征用流转、农村集体组织转用流转、农村居民自发流转。由于流转主体的不同，其相应的流转动力也应是不同的。

一、国家征收征用流转驱动力

国家征收征用流转是国家因经济建设与发展的需要，依靠国家强制力从农村集体手中或农村居民手中征收征用宅基地。征收是不仅使用权发生改变，所有权也发生了改变；征用只是使用权发生改变，所有权不发生改变。但无论是征收还是征用，其使用权都发生了流转。本文不将征收与征用加以区别，统一称为“征用”。

国家因经济社会建设发展需要产生了征用农村集体土地的内在需求，农村宅基地作为农村集体土地的重要组成部分也必然列在其中。国家征用宅基地的内在需求包括城市规模扩张的需求、经济发展的需求、区际联系的需求等，这些需求构成了宅基地征用的内在动力；国家征用宅基地所依靠的强制力具体表现为各种法律法规和政策的制定与实施，这些正式制度的实施形成一种外在动力，即制度诱致力，来保证宅基地征用的实现；地方各级政府所拥有的政治权利引致其自身的利益需求，这种利益需求形成了一种新的农村集体土地征用的外在动力，利益驱动力。

1.城市规模扩张

城镇化和工业化是人类社会发展的必然趋势。诺瑟姆（Ray M. Northam）把城镇化过程分成三个阶段，即初期发展缓慢阶段、中期加速阶段、后期缓慢停滞阶段。周一星（1995）认为[1]，我国的城镇化已从初期阶段迈入中期加速阶段。城镇化的中期发展阶段不仅表现为城市数量的增加，更表现为城市规模的迅猛扩张。在中期发展阶段，由于城市具有“优越的区位条件、便捷的交通网络和较发达的通讯、邮电设施，使城市具有发展某些主导职能部门的优势，并有主导职能部门相继发展的‘乘数效应’带动其他相关行政、经济职能部门的相继发展。”[2]城市的加速发展吸引了人口、劳动力、土地、资本等大量生产要素向城市集中，促使城市规模不断向外扩张，城市周围的大量集体土地通过征用转为城市用地，农村宅基地的使用权也由农村居民转给了地方政府和其他相关主体。

2.经济发展驱动

经济发展扩大了对物流、信息流、资金流等的需求，掀起了基础设施建设的，农村集体土地被大量征用，基础设施建设占用的宅基地也被一并征用过来，推动了农村宅基地的流转。同时，经济的发展提高了人们的生活水平，人们对居住环境、生活环境、交通便捷等的要求越来越高。城市规模的不断扩张给居民带来了居住环境恶化、交通拥挤等众多的城市问题，城市中工业企业特别是重污染企业的发展不仅受到城市日益高昂的地价的制约，也受到城市居民的抵制。工业企业要进一步发展，必须搬离市区。工业企业的新建不仅需要厂房办公用地，还需要配套设施用地，这必然导致大量的农村集体土地被征用，宅基地的征用也不可避免。

3.制度诱致力

2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给与补偿。”第2条第5款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”第43条第1款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第43条第2款规定：“前款所依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”车裕斌（2004）分析了土地征用制度在农地转为城市建设用地的动力作用，指出：“由于土地征用制度具有一定的强制性，而相应的土地规划制度和土地保护制度因内在的种种缺陷，实施执行的强度远远不如土地征用制度，各级地方政府在运用其征地权时往往将征用制度的强制性发挥到了极致，在征用范围上农户没有发言权，在补偿费用上农户更没有发言权，这种征用权缺乏有效的监督和制约的制度促进了农用地征用流转的加速，甚至出现农用地征用规模远远大于地方经济发展对非农建设用地需求的情况。”虽然宅基地的征用比农地征用复杂一些，代价高一些，但由于国家对农地征用的管制越来越严，同时鼓励农村建设用地整理，将城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，加上征用土地的巨大利益诱惑，征用农村宅基地也就成了必然趋势。

4、经济利益驱动

征用宅基地虽然相对于征用农地要付出较高的代价，但相对于国有土地使用权出让价格，单位面积宅基地征用补偿费仅相当于国有土地使用权出让价格的几分之一甚至十几分之一。巨大的利润空间促使地方基层政府利用新农村建设的时机，加大农村建设用地整理的力度，置换出更多的城市建设用地指标，征用更多的农村集体土地。

二、农村集体组织转用流转驱动力

农村集体组织转用流转的驱动力主要表现为经济利益驱动，这种表现在城镇郊区、特别是大城市郊区表现得特别突出。

随着经济的发展、人们生活水平的提高、城市规模的扩大、城市人口的增加，对城市住房的需求越来越大，再加上对房产投机投资，造成各城市房价一路飙升。目前城镇房价已与普通城镇居民收入严重失衡，房价已大大超过居民的购买力，这从各界纷纷要求政府控制房价的呼声日益高涨就可窥见一斑。作为理性的城镇居民在买不起市区住房的情况下，定会将目光投向郊区价格较为低廉的“村产房”，也就是“小产权房”。

农村集体组织是农村集体土地所有权代表，作为理性的代表来说，其必然为本集体组织谋取更大的利益。由于非农建设用地的收益远远高于农地农用的收益，市区房价一再高涨，“小产权房”存在较大的市场，农村集体土地所有权代表必将集体的土地转为宅基地进行“小产权房”开发。况且集体非农建设用地使用权出让的收益如何分配和使用，目前法律法规尚无明确规定，农村集体土地所有权代表对这一部分收益具有完全的支配权。利用宅基地进行房地产开发存在巨大的利益空间，必会激发农村集体组织运用各种手段将集体土地转为宅基地，就是违反国家有关土地的法律法规也在所不惜。何况他们还会采取规避法律法规的做法呢？如各地普遍存在的“以租代征”就是明显的例证。

三、农村居民自发流转驱动力

农村居民自发流转宅基地包括宅基地继承、买卖、出租等，其驱动力主要是经济利益驱动和文化传统驱动。

1.经济利益驱动

经济利益驱动应是农村居民自发流转宅基地的主要驱动力。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。但由于种种原因，一户多宅现象还比较突出，农户住不了那么多宅基地，特别是在城市购买了商品房的农户，遇到合适的买主就会将宅基地卖掉。

出租宅基地主要是出租房屋连带出租宅基地，这种现象主要出现在城镇郊区，特别是在“城中村”中。20世纪90年代中后期，城市蔓延和郊区化进程加速，城市边缘区土地被大量征用，原有农村聚落为城建用地所包围或纳入城建用地范围，成为“城中村”[3]。城市的扩张吸引了大量的外来人口，“排外的住房政策”使外来人口只能从“城市住房体系”之外寻找住房；租赁、尤其是租赁私房，成为外来人口获取住房的主要方式[3]。“城中村”依靠优越的区位，低廉的价格成为外来人口首要的房源地。城市郊区农村宅基地的大量流转是在经济利益驱动下伴随着外来人口大量涌入城市而自发形成的，是城镇化发展的必然产物。

2.文化传统驱动

社会的发展产生了两种文明，即城市文明和乡村文明，两种文明相互影响、相互吸引、共同发展，由此产生了城乡之间的流动。城乡之间流动促进了城乡文化信息交流，使农村居民认识了城乡之间的差异，形成更高层次的心理需求，产生进入城市成为城市人的欲望[4]，当条件成熟时，就会诱致其进城定居。其在农村的房产和宅基地，特别是“一户多宅”的，就会想办法进行流转。同样，城镇居民也受到乡村文明的吸引，特别是农村优美的自然环境、淳朴的乡情、清新的空气等成为吸引城镇居民的引致力。虽说当前农村落后的基础设施会对这种需求有很大的约束，但随着新农村建设的推进，农村各种条件的改善，这种需求必将会越来越大。

继承是文化传统驱动力促进农村宅基地流转的另一种形式。虽然我国法律法规规定：农村宅基地不能继承，但几千年的中华传统：上辈的东西遗传给下辈是天经地义的。在农民眼里，农村宅基地和其房产、树木等附着物一样，都是农民的私产，很多都是其祖上一辈一辈传下来的，既是祖宗留下来的宝贵遗产，也包含对先人追思的深厚情感。

风水说也是文化传统驱动力表现形式之一。中国几千年来，农村建房就讲究风水一说，许多农户宅基地流转就是受了风水的影响。

参考文献：

[1]周一星.城市地理学[M].北京:商务印书馆,1995:88.

[2]张安录.城乡生态经济交错区农地城市流转机制与制度创新[J].中国农村经济,1999,(7):43-49.

[3]魏立华，阎小培.中国经济发达地区城市非正式移民聚居区“城中村”的形成与演进――以珠江三角洲诸城市为例[J].管理世

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1 农村宅基地现状及存在问题

1.1 农村普遍存在一户多宅现象

由于农村宅基地采用的是无偿、无期限的使用制度,对宅基地的分配、使用缺乏统一、明确的政策、法规,很多农民建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地,形成一户多宅。

1.2 农村一户多宅现象普遍存在后,处罚很难到位

乱占滥用土地建房的现象仍时有发生,宅基地管理难的问题日益突出,成为我市加强新农村建设的一个严重制约因素。

1.3 宅基地规划不到位,村容村貌差

农村居民点布局分散紊乱,影响排水、通风、通行和采光,农居环境差,造成环境卫生恶化。

1.4 农村宅基地使用面积太大,“深宅大院”思想作祟太深

有的多达1.5亩以上,少的仍占0.5亩以上,超标十分严重。

2 形成农村宅基地管理混乱的原因

2.1 村庄规划不合理

一是许多村在任干部头脑缺乏“规划”概念,长期不搞村内规划。现在就是有了规划,也是墙上“挂挂”,根本不会按规划去执行。不少村庄规模逐渐向外扩展,在老村之外又建新宅,占地面积越来越大,老宅基地闲置越来越多。二是不少村虽然有了规划但不够科学。为了图省事只注重规划占新区建房而不考虑旧庄台改造。有的经济条件好的到县城或集镇购房后,仍把村里宅基地不退还集体;有的五保户去世后宅基地集体没有收回,随由他人占去。这些宅基地不能因地设宅,好好的充分利用。加之有部分群众不愿在老地方建房,年复一年,造成村内宅基地空的空、闲的闲且杂乱无章。

2.2 干部思想不重视

一是部分村干部法制观念不强,越权指定宅基地,以个人感情影响标准,不按土地管理要求研究报批宅基地。二是有些村村干部原则性不强,老好人思想严重,怕得罪人。三是工作不规划。对需调整宅基地的农户,只有口头协议,没有签订文字协议。遇到建新不拆旧的“钉子户”,没有依据处理,没有办法解决,只能任其发展。

2.3 法律观念淡薄

农村干部对《土地法》等法律、法规政策宣传贯彻不到位,一些干部、群众不懂得个人只享有宅基地使用权,而不享有所有权,片面认为土地是集体的,我建房就变成我的了。有的群众观念滞后,总认为老宅基地是祖上传下来的,新房建起来了,老房也不愿意拆除。因为旧宅基地建房[:请记住我站域名/]大都不科学,因采光、通风、排水、出路等问题,邻里之间经常发生矛盾,造成人际关系难以相处,有的村民就想在村外划新宅基地建房。

3 如何做好当前农村宅基地管理工作

3.1 严格各项规划实施

确保规划“一盘棋”、审批“一枝笔”、实施“强有力”,使土地基本国策落到实处。农村宅基地治理是一项系统工程,涉及千家万户,为确保农村宅基地治理的有序性,必须严格实施土地利用总体规划和集镇、村庄建设用地规划。农村村民建住宅,应当合理利用和集约利用土地,严格按着土地利用总体规划、村庄和集镇规划使用土地,并不得超用地面积标准。村内有空闲地可以利用的,不得占用耕地建设住宅,不得超过土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模;不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

3.2 进一步完善农村宅基地审批治理

为协调宅基地审批环节涉及乡镇和部门关系,加强规划审批环节的衔接,对农村宅基地审批实行会审制。符合建房条件或因实施村庄和集镇改造确需搬迁的村民向乡镇人民政府提出建房申请后,由乡镇长或乡镇长委托的主管副乡镇长牵头,组织土管所、建管所、乡包村干部等有关人员对上报的审批户进行会审。对每户的会审从申请资格、家庭人口及原有宅基处数和面积、定点等情况以及是否存在纠纷和隐患情况进行会审,会审后村委会张榜公布。

3.3 依法处理违法占地案件

要依法打击滥用乱占、违法建房及私批乱放、买卖或变相买卖宅基地等违法行为,切实遏制宅基治理混乱势头,规范农村用地秩序。要抓出几起典型案件,严厉处理。加强对土地执法队伍的建设,对正在实施的非法建筑责令停止违法行为,下达责令停工通知书;对下达停工通知书后又继续施工的,要采取有效措施,确保违法建筑不再继续施工,做到快速反应,确保发现违法占地建房后能够及时制止违法行为,把有关法律法规落到实处。二打击乱批乱放和非法买卖宅基地行为。对发现的基层干部乱批乱放或买卖宅基、变相买卖宅基,在耕地乱建住房的,国土部门要认真调查,查实证据,严厉处理,追究其相关责任,切实遏制乱批宅基和买卖宅基之风。

3.4 加强领导,推进农村宅基管理的法制化

乡镇及有关职能部门要站在保稳定、促发展的高度,高度重视农村宅基治理工作,切实加强对农村宅基治理工作的领导。一要严格农村宅基地的审批。乡镇国土、建设部门要严格落实农村宅基地审批会审制,要密切协作,积极配合,确保有资格建房农民能够及时依法得到审批,严防不作为或乱批乱放等现象发生。二要切实提高基层干部的依法行政水平。国土部门要对基层站所人员加强

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关键词：激活；农村房屋；抵押权；法律问题

中图分类号：F293.3

文献标志码：A

文章编号：1673-291X（2012）17-0024-02

河南省叶县农民李红伟2010年流转了近1 000亩土地种植高效有机蔬菜，由于扩大规模建大型温室，没有抵押物而贷不到款。不得已，只好向郑州工作的二叔求助，二叔用住房做抵押贷款，才解了他的燃眉之急。当前，农民房屋不能够办理抵押，造成农民“贷款难”和金融机构“难贷款”，农民很难获得有效的资金支持，制约了农村经济的发展。因此，如何解决“两难”问题，值得我们深思和探讨。

一、农村房屋的法律问题

（一）农村房屋所有权

农村房屋是指在农村集体经济组织所有的土地上建造的属于农民个人所有的房屋，不包括农村集体经济组织和乡镇企业等所有的房屋。《宪法》第十三条规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯。”《民法通则》第七十五条规定，“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”据此，农村房屋是农民合法的私有财产，受国家法律保护；农民对自己的房屋享有财产所有权，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。

（二）农村房屋所有权与宅基地使用权的关系

《物权法》第一百五十二条、第一百五十三条的规定，宅基地使用权是指宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。宅基地属于集体所有，农民有权取得符合法律规定的宅基地，并建造住宅及其附属设施，其所有权受法律保护。我国担保法和物权法明确规定，不得在宅基地上设定抵押权，否则无效。法律禁止对宅基地进行买卖和抵押。这意味着农村房屋所有权和宅基地使用权不能分开单独设立抵押权。

二、抵押权相关规定

抵押权是债权人对于债务人或第三人提供的作为债务履行担保的财产，在债务人不履行义务时有权就其抵押财产折价或者以拍卖、变卖所得的价金享有优先受偿的权利。

市场经济条件下，市场主体筹集资金的基本渠道是向金融机构融资。金融机构为了防范风险，要求融资人提供担保，保护自己的金融安全。市场主体通过融资，投入市场进行生产经营，推动社会经济的发展；同时，金融机构也获得了利益，实现双赢[1]。另一方面，由于抵押担保不转移占有，对债权人来说可以减少保管担保物的风险，对债务人来说可以充分利用担保物实现增值，符合社会经济的发展要求。有学者说，现代经济生活中的抵押权在抵押物权中得到严重化[2]。

三、农村房屋抵押的现实意义

第一，农村房屋抵押能够激活农村沉睡的房产资本，充分发挥农村房屋的经济效益。目前我国农村，农民面临的主要问题是农业产业升级所急需的投资如种植有机蔬菜、购买新型种子、农用机械、新型灌溉技术等，均需要通过贷款来解决。金融机构贷款都要求提供担保物，对农民来说，房屋是农民手里最值钱的财产了。如果允许以农村房屋抵押贷款，将大大缓解农民“贷款难”和金融机构“难贷款”的难题。农民通过房屋抵押融资来发展经济，对发展农村经济十分有利。

第二，农村房屋抵押，对金融机构来说风险易于控制。我国《土地管理法》第五十九条、第六十二条规定，农民建房应当使用宅基地，一户农民只能拥有一处宅基地的使用权，宅基地面积上限不能超过省、自治区和直辖市的规定。我国农民每户仅有一处宅基地，房屋用于抵押取得贷款后，抵押人非常清楚不能偿还贷款所面临的法律后果，使其更加珍惜和合理使用来之不易的贷款，同时，能调动农民发展经济的积极性和主动性。此外，金融机构通过完善管理机制，加大对贷款用途和使用情况的监管力度，将信贷风险控制在最小限度内。

第三，允许农村房屋抵押对搞活农村经济，培育社会主义农村市场具有深远重大的意义。我国目前至少有70%左右的人口住在农村，这些人口是我国发展社会主义市场经济不可或缺的参与主体。中国要真正摆脱贫穷落后，就必须充分调动广大农民群众的积极性，缩小城乡差别，让更多的农民走上富裕之路。随着农村剩余劳动力不断增加，广大农民也正在积极寻找致富的门路，可是又缺乏必要的资金。如果不允许他们将自己的私有房屋抵押来获得发展经济所必须的资金，让他们眼睁睁看着失去一个又一个的致富机会，很可能让部分农民产生畸形心理，从而影响到社会的稳定。

四、我国目前农村宅基地使用权转让的有关规定

我国对农村宅基地使用权的转让有着严格的限制。根据“地随房走、房地一体”的原则，在实现农村房屋抵押权时必须依法处理宅基地使用权的转让问题。

宅基地使用权是农民基于集体经济组织成员身分而享有的社会福利和社会保障，是农民的安身之本。在我国社会保障体系尚无法覆盖广大农村的现实下，土地承包经营权解决了农民的基本衣食来源，宅基地使用权解决了农民的基本居住问题。这两项制度的福利色彩成为维护农业、农村、农民利益的重要制度。保障功能是宅基地使用权制度的首要功能，关于宅基地使用权的取得、行使和转让问题，必须尊重这一现实，以利于保护农民利益，构建和谐社会[3]。

关于农村宅基地使用权的转让，我国法律或行政法规没有直接的允许或禁止性规定，但是国务院及其所属职能部门对该问题了一些明确的政策性规定。（1）1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”（2）2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”（3）2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”（4）2008年建设部《房屋登记办法》第八十七条规定，“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。” 2）2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”（3）2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”（4）2008年建设部《房屋登记办法》第八十七条规定，“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。”

存入我的阅览室

虽然我国现行立法未就农村宅基地转让直接作出允许或禁止的规定，但有关法律及国家的政策性规定所体现的立法精神及其价值取向是明确的。国家对农村宅基地转让进行严格限制，宅基地使用权只能在本集体经济组织成员之间转让，而且其使用宅基地的面积不得超过法律法规规定的面积，除此之外的转让行为，应确认为无效。

五、农村房屋抵押的现状

为了解决农民贷款难的问题，我国已经有不少的地方进行积极的尝试：安徽省宣城市某区2003—2009年共办理农村房屋抵押登记9 506户，贷款总额7.2亿元；2009年吉林省先后下发《关于当前金融促进经济发展若干意见》、《关于扩大农村有效担保物范围发展多种形式担保信贷产品试点的指导意见》，积极推动开展农村房屋抵押贷款试点；2010年底，重庆市人民政府出台《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法》（施行），截至目前，重庆市依据该办法已发放贷款共计99.5亿元；2011年8月河南省郑州市人民政府《郑州市集体土地上房屋登记暂行办法》，于10月1日起开始实施，农民以房屋抵押的方式获得贷款，首先要办理房屋所有权登记，取得房产证，然后到房管部门申请办理抵押登记，就能申请农业专项贷款，解决目前资金短缺的困难。

从试点的情况看，农民房屋设立抵押的一般程序是：（1）产权登记，农民先办理宅基地使用权证和房屋所有权证；（2）房产评估，对农民的房屋进行评估；（3）签订合同，农民和金融机构签订贷款合同和抵押合同；（4）抵押登记，合同双方到房屋登记机构办理抵押登记。

六、农村房屋抵押权实现的方式

农村房屋具备实现抵押权的条件时，可以通过以下方式实现：

1.实现抵押权时具备拍卖或者竞价的条件，应当优先适用拍卖或者竞价的方式，抵押权人以拍卖或者竞价所得的价款优先受偿。这主要是基于实现抵押房屋的价值最大化考虑，也是充分保护抵押人权益的体现。拍卖或者竞价的条件主要有三个：一是竞买人在两人以上；二是全部竞买人均是本集体经济组织的成员；三是全部竞买人都符合向本集体经济组织申请宅基地的条件。

2.实现抵押权时不具备拍卖或者竞价的条件，则分别处理：

（1）抵押权人是本集体经济组织成员，且符合申请宅基地的条件，则可将抵押房屋以折价或变卖的方式转让给抵押权人，使其优先受偿；如果抵押权人已拥有一处宅基地的，则应当由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，对抵押房屋则作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。

（2）抵押权人不是本集体经济组织成员，则由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，而对抵押房屋作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。

3.抵押权人或者本集体经济组织其他成员取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集体经济组织收回后，应当依法到土地管理部门办理集体土地使用权主体变更登记手续，到房屋登记机构办理房屋所有权转移登记，完成房屋所有权及宅基地使用权的转移。

农村房屋设定抵押，根据“地随房走、房地一体”的原则来实现抵押权，既不违反法律，也有利于社会经济的发展。但在实现抵押权时只能在本集体经济组织成员内转让，并且要及时办理集体土地使用权证户主变更手续，完成农村房屋抵押实现的全部过程。因此，没有必要禁止农村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相关的法律法规还不健全，特别是宅基地使用权的转让受到严格限制，因此，农村房屋抵押在实践操作中应当注意相关手续的办理及完善，不得违反我国土地管理的法律法规。建议国家要尽早立法，明确农村住房登记办证及抵押贷款相关制度，建立健全农村社会保障体系，保障农村房屋抵押权得以实现，激活农村沉睡的房产资本，促进农村现代化建设；制定相应的金融政策，引导金融机构参与和支持农业经济发展，把更多的信贷资金投向农村、农业，为现代农业的发展增添强大动力。

参考文献：

[1] 谢在全.民法物权论（下）[M].北京：中国政法大学出版社，1998：532.

[2] 许明月.抵押权制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王胜明.中华人民共和国物权法解读[M]. 北京：中国法制出版社，2007：328.

[4] 程啸.中国抵押权制度的理论与实践[M].北京：法律出版社，2001，107.[责任编辑　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

作者简介：王向阳（1967-），男，讲师，从事法学研究。

虽然我国现行立法未就农村宅基地转让直接作出允许或禁止的规定，但有关法律及国家的政策性规定所体现的立法精神及其价值取向是明确的。国家对农村宅基地转让进行严格限制，宅基地使用权只能在本集体经济组织成员之间转让，而且其使用宅基地的面积不得超过法律法规规定的面积，除此之外的转让行为，应确认为无效。

五、农村房屋抵押的现状

为了解决农民贷款难的问题，我国已经有不少的地方进行积极的尝试：安徽省宣城市某区2003—2009年共办理农村房屋抵押登记9 506户，贷款总额7.2亿元；2009年吉林省先后下发《关于当前金融促进经济发展若干意见》、《关于扩大农村有效担保物范围发展多种形式担保信贷产品试点的指导意见》，积极推动开展农村房屋抵押贷款试点；2010年底，重庆市人民政府出台《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法》（施行），截至目前，重庆市依据该办法已发放贷款共计99.5亿元；2011年8月河南省郑州市人民政府《郑州市集体土地上房屋登记暂行办法》，于10月1日起开始实施，农民以房屋抵押的方式获得贷款，首先要办理房屋所有权登记，取得房产证，然后到房管部门申请办理抵押登记，就能申请农业专项贷款，解决目前资金短缺的困难。

从试点的情况看，农民房屋设立抵押的一般程序是：（1）产权登记，农民先办理宅基地使用权证和房屋所有权证；（2）房产评估，对农民的房屋进行评估；（3）签订合同，农民和金融机构签订贷款合同和抵押合同；（4）抵押登记，合同双方到房屋登记机构办理抵押登记。

六、农村房屋抵押权实现的方式

农村房屋具备实现抵押权的条件时，可以通过以下方式实现：

1.实现抵押权时具备拍卖或者竞价的条件，应当优先适用拍卖或者竞价的方式，抵押权人以拍卖或者竞价所得的价款优先受偿。这主要是基于实现抵押房屋的价值最大化考虑，也是充分保护抵押人权益的体现。拍卖或者竞价的条件主要有三个：一是竞买人在两人以上；二是全部竞买人均是本集体经济组织的成员；三是全部竞买人都符合向本集体经济组织申请宅基地的条件。

2.实现抵押权时不具备拍卖或者竞价的条件，则分别处理：

（1）抵押权人是本集体经济组织成员，且符合申请宅基地的条件，则可将抵押房屋以折价或变卖的方式转让给抵押权人，使其优先受偿；如果抵押权人已拥有一处宅基地的，则应当由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，对抵押房屋则作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。

（2）抵押权人不是本集体经济组织成员，则由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，而对抵押房屋作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。

3.抵押权人或者本集体经济组织其他成员取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集体经济组织收回后，应当依法到土地管理部门办理集体土地使用权主体变更登记手续，到房屋登记机构办理房屋所有权转移登记，完成房屋所有权及宅基地使用权的转移。

农村房屋设定抵押，根据“地随房走、房地一体”的原则来实现抵押权，既不违反法律，也有利于社会经济的发展。但在实现抵押权时只能在本集体经济组织成员内转让，并且要及时办理集体土地使用权证户主变更手续，完成农村房屋抵押实现的全部过程。因此，没有必要禁止农村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相关的法律法规还不健全，特别是宅基地使用权的转让受到严格限制，因此，农村房屋抵押在实践操作中应当注意相关手续的办理及完善，不得违反我国土地管理的法律法规。建议国家要尽早立法，明确农村住房登记办证及抵押贷款相关制度，建立健全农村社会保障体系，保障农村房屋抵押权得以实现，激活农村沉睡的房产资本，促进农村现代化建设；制定相应的金融政策，引导金融机构参与和支持农业经济发展，把更多的信贷资金投向农村、农业，为现代农业的发展增添强大动力。

参考文献：

[1] 谢在全.民法物权论（下）[M].北京：中国政法大学出版社，1998：532.

[2] 许明月.抵押权制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王胜明.中华人民共和国物权法解读[M]. 北京：中国法制出版社，2007：328.

[4] 程啸.中国抵押权制度的理论与实践[M].北京：法律出版社，2001，107.[责任编辑　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

作者简介：王向阳（1967-），男，讲师，从事法学研究。

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虽然我国现行立法未就农村宅基地转让直接作出允许或禁止的规定，但有关法律及国家的政策性规定所体现的立法精神及其价值取向是明确的。国家对农村宅基地转让进行严格限制，宅基地使用权只能在本集体经济组织成员之间转让，而且其使用宅基地的面积不得超过法律法规规定的面积，除此之外的转让行为，应确认为无效。

五、农村房屋抵押的现状

为了解决农民贷款难的问题，我国已经有不少的地方进行积极的尝试：安徽省宣城市某区2003—2009年共办理农村房屋抵押登记9 506户，贷款总额7.2亿元；2009年吉林省先后下发《关于当前金融促进经济发展若干意见》、《关于扩大农村有效担保物范围发展多种形式担保信贷产品试点的指导意见》，积极推动开展农村房屋抵押贷款试点；2010年底，重庆市人民政府出台《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法》（施行），截至目前，重庆市依据该办法已发放贷款共计99.5亿元；2011年8月河南省郑州市人民政府《郑州市集体土地上房屋登记暂行办法》，于10月1日起开始实施，农民以房屋抵押的方式获得贷款，首先要办理房屋所有权登记，取得房产证，然后到房管部门申请办理抵押登记，就能申请农业专项贷款，解决目前资金短缺的困难。

从试点的情况看，农民房屋设立抵押的一般程序是：（1）产权登记，农民先办理宅基地使用权证和房屋所有权证；（2）房产评估，对农民的房屋进行评估；（3）签订合同，农民和金融机构签订贷款合同和抵押合同；（4）抵押登记，合同双方到房屋登记机构办理抵押登记。

六、农村房屋抵押权实现的方式

农村房屋具备实现抵押权的条件时，可以通过以下方式实现：

1.实现抵押权时具备拍卖或者竞价的条件，应当优先适用拍卖或者竞价的方式，抵押权人以拍卖或者竞价所得的价款优先受偿。这主要是基于实现抵押房屋的价值最大化考虑，也是充分保护抵押人权益的体现。拍卖或者竞价的条件主要有三个：一是竞买人在两人以上；二是全部竞买人均是本集体经济组织的成员；三是全部竞买人都符合向本集体经济组织申请宅基地的条件。

2.实现抵押权时不具备拍卖或者竞价的条件，则分别处理：

（1）抵押权人是本集体经济组织成员，且符合申请宅基地的条件，则可将抵押房屋以折价或变卖的方式转让给抵押权人，使其优先受偿；如果抵押权人已拥有一处宅基地的，则应当由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，对抵押房屋则作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。

（2）抵押权人不是本集体经济组织成员，则由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，而对抵押房屋作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。

3.抵押权人或者本集体经济组织其他成员取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集体经济组织收回后，应当依法到土地管理部门办理集体土地使用权主体变更登记手续，到房屋登记机构办理房屋所有权转移登记，完成房屋所有权及宅基地使用权的转移。

农村房屋设定抵押，根据“地随房走、房地一体”的原则来实现抵押权，既不违反法律，也有利于社会经济的发展。但在实现抵押权时只能在本集体经济组织成员内转让，并且要及时办理集体土地使用权证户主变更手续，完成农村房屋抵押实现的全部过程。因此，没有必要禁止农村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相关的法律法规还不健全，特别是宅基地使用权的转让受到严格限制，因此，农村房屋抵押在实践操作中应当注意相关手续的办理及完善，不得违反我国土地管理的法律法规。建议国家要尽早立法，明确农村住房登记办证及抵押贷款相关制度，建立健全农村社会保障体系，保障农村房屋抵押权得以实现，激活农村沉睡的房产资本，促进农村现代化建设；制定相应的金融政策，引导金融机构参与和支持农业经济发展，把更多的信贷资金投向农村、农业，为现代农业的发展增添强大动力。

参考文献：

[1] 谢在全.民法物权论（下）[M].北京：中国政法大学出版社，1998：532.

[2] 许明月.抵押权制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王胜明.中华人民共和国物权法解读[M]. 北京：中国法制出版社，2007：328.

[4] 程啸.中国抵押权制度的理论与实践[M].北京：法律出版社，2001，107.[责任编辑　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

作者简介：王向阳（1967-），男，讲师，从事法学研究。 展农村房屋抵押贷款试点；2010年底，重庆市人民政府出台《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法》（施行），截至目前，重庆市依据该办法已发放贷款共计99.5亿元；2011年8月河南省郑州市人民政府《郑州市集体土地上房屋登记暂行办法》，于10月1日起开始实施，农民以房屋抵押的方式获得贷款，首先要办理房屋所有权登记，取得房产证，然后到房管部门申请办理抵押登记，就能申请农业专项贷款，解决目前资金短缺的困难。

从试点的情况看，农民房屋设立抵押的一般程序是：（1）产权登记，农民先办理宅基地使用权证和房屋所有权证；（2）房产评估，对农民的房屋进行评估；（3）签订合同，农民和金融机构签订贷款合同和抵押合同；（4）抵押登记，合同双方到房屋登记机构办理抵押登记。

六、农村房屋抵押权实现的方式

农村房屋具备实现抵押权的条件时，可以通过以下方式实现：

1.实现抵押权时具备拍卖或者竞价的条件，应当优先适用拍卖或者竞价的方式，抵押权人以拍卖或者竞价所得的价款优先受偿。这主要是基于实现抵押房屋的价值最大化考虑，也是充分保护抵押人权益的体现。拍卖或者竞价的条件主要有三个：一是竞买人在两人以上；二是全部竞买人均是本集体经济组织的成员；三是全部竞买人都符合向本集体经济组织申请宅基地的条件。

2.实现抵押权时不具备拍卖或者竞价的条件，则分别处理：

（1）抵押权人是本集体经济组织成员，且符合申请宅基地的条件，则可将抵押房屋以折价或变卖的方式转让给抵押权人，使其优先受偿；如果抵押权人已拥有一处宅基地的，则应当由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，对抵押房屋则作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。

（2）抵押权人不是本集体经济组织成员，则由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，而对抵押房屋作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。

3.抵押权人或者本集体经济组织其他成员取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集体经济组织收回后，应当依法到土地管理部门办理集体土地使用权主体变更登记手续，到房屋登记机构办理房屋所有权转移登记，完成房屋所有权及宅基地使用权的转移。

农村房屋设定抵押，根据“地随房走、房地一体”的原则来实现抵押权，既不违反法律，也有利于社会经济的发展。但在实现抵押权时只能在本集体经济组织成员内转让，并且要及时办理集体土地使用权证户主变更手续，完成农村房屋抵押实现的全部过程。因此，没有必要禁止农村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相关的法律法规还不健全，特别是宅基地使用权的转让受到严格限制，因此，农村房屋抵押在实践操作中应当注意相关手续的办理及完善，不得违反我国土地管理的法律法规。建议国家要尽早立法，明确农村住房登记办证及抵押贷款相关制度，建立健全农村社会保障体系，保障农村房屋抵押权得以实现，激活农村沉睡的房产资本，促进农村现代化建设；制定相应的金融政策，引导金融机构参与和支持农业经济发展，把更多的信贷资金投向农村、农业，为现代农业的发展增添强大动力。

参考文献：

[1] 谢在全.民法物权论（下）[M].北京：中国政法大学出版社，1998：532.

[2] 许明月.抵押权制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王胜明.中华人民共和国物权法解读[M]. 北京：中国法制出版社，2007：328.

[4] 程啸.中国抵押权制度的理论与实践[M].北京：法律出版社，2001，107.[责任编辑　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

篇8

一、我国农村宅基地的现状

从目前来看，我国农村宅基地的现状主要表现在宏观和微观两个方面。

宏观方面是农村宅基地的立法与管理上。我国有关法律在农民住房和宅基地的立法与管理上做出了规定。首先是立法方面：《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村宅基地是无偿取得的：禁止城镇居民在农村购置宅基地；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，各级政府对符合条件的农民建房用地不准收费；严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。宅基地转让须符合规定条件，购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员。其次是管理方面：我国法律规定，农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；宅基地审批过程中，乡(镇)国土资源管理所要做到“三到现场”。也就是农村宅基地的划拨是县级机构决定的，而日常管理是由乡镇土管所完成的。

微观方面是我国农村住房和宅基地的利用上。主要出现了三种现象：一是闲置宅基地与空置住宅。在一些经济比较发达的农村地区，很多农民都住进了商品房，原有的农村居民点还仍保持原样。而在经济比较落后的地区，由于外出打工的比较多，在村里常驻的人口比较少闻此还保留着许多不用的旧房没有拆除，造成了大量的宅基地与房屋闲量。二是宅基地紧张与住宅拥挤。农村中，许多农户由于家庭人口较多，而且由于诸多的原因，拥有的宅基地面积较小，或者只有一处宅基地，从而不得不三代共居。甚至四代共居。更有因为宅基地面积小，但又人口较多，需要大的住宅，于是向自家宅基地以外扩张，造成两户之间的通道或者道路狭窄。三是农户私自买卖住房与宅基地。在农民的意识中。买卖房屋及宅基地不需要经过任何人同意。他们认为那些都是属于自己的家产，自己有权进行处分，并且随着城市房地产热的发展，农村中也兴起了买卖宅基地及房屋的热潮。

二、我国农村宅基地存在的问题

(一)农村宅基地立法和管理的问题

一是宅基地无偿使用的问题。我国《土地管理法》及相关法律均规定，我国的宅基地是无偿取得及使用的、这种方式虽然减低了农民建房的成本，保障了低收入农民住房问题。但也出现了诸多问题：(1)农民抱着“不用白不用”的心态，无限制利用宅基地，致使土地浪费现象严重，甚至在一些人口规模较大的村庄，由于村内宅基地用完，便大面积占用耕地建房，致使耕地面积逐步萎缩。(2)宅基地的无偿使用会使农民都想多占、多用，甚至会出现抢夺宅基地的现象，影响社会安定，也严重阻碍了农村宅基地的有偿退出。

二是对宅基地的流转没有明确的法律规定。我国立法方面对宅基地是否可以转让以及如何转让一直模糊不清：(1)允许农村宅基地使用权人对地上建筑物(主要是房屋)进行出租出卖。然而，针对农村宅基地使用权是否可以转让，却未做出明确的规定，使宅基地的使用权转让与房屋转让相分离。(2)法律特别指出对农村宅基地使用权流转的进一步限制，即禁止农村宅基地向城镇居民流转，转让必须是同一集体经济组织内部成员的转让。阻碍了宅基地的有效市场配置。

三是基层政府管理方面的问题。对于宅基地的管理，我国法律有着严格的规定，在实行中却出现大量问题：(1)农民宅基地的审批要经以下程序：村民向村委会提出申请：村民代表会议讨论通过并公布；报乡(镇)人民政府审核：县人民政府批准。在农民宅基地审批过程中，乡(镇)国土所必须做到“三到现场”。然而，实际上由于管理力度的不足。不经过法定程序而通过幕后交易直接拿地现象比比皆是。(2)基层政府管理人员对工作没有主动性，不能亲自下到村，调查和解决宅基地中的不当利用问题。

(二)农户使用宅基地的问题

该问题主要表现为三个方面：(1)农民的观念意识存在问题。在农民的意识中宅基地是无偿取得与使用的，那么宅基地应该越大越好，于是宅基地的面积逐步扩大，蚕食耕地现象严重。另外，农民普遍认为宅基地是一种私有财产，可以祖祖辈辈继承下来，自己不使用，也不准别人使用，即使闲置、抛荒，别人也无权过问。(2)农村宅基地空置与紧缺相矛盾的问题。农村中一部分农民拥有大面积的宅基地，但是建造面积很小。使用率很低。甚至农户会在多余的宅基地上种植蔬菜瓜果等，而另一部分农民却不能满足其对宅基地的需求，二者之间存在矛盾，容易引起宅基地紧缺农民的不满，使社会稳定受到影响。(3)农村宅基地的不当使用问题。当一家农户的子女成为城市居民后，其父母的宅基地仍然存在，由于宅基地是可以世袭的，那么当父母过世后。其已成为城市居民的子女可以继承此宅基地。这样子女就可以在老宅上建造豪华住房，或者挪作他用，搞养殖甚至办工厂等等。部分农户也存在在宅基地上搞其他产业的情况。使得宅基地的规划举步维艰。

三、提高农村宅基地利用效率的对策

市场是解决一切问题的最好手段，对于农村宅基地的配置也不例外。那么应该如何提高宅基地的利用效率呢?我们有如下的对策及建议：

(一)从立法和管理上提高农村宅基地的利用效率

首先要建立农村宅基地有偿使用机制。规定宅基地使用费，授权各地土地管理部门在充分调研、评估、论证的基础上，确定本地宅基地的基准地价和具体收费标准，然后各村根据自己的具体情况。依据基准地价上下浮动，确定本村宅基地的地价，再根据宅基地使用权证书上记载的宅基地面积确定每宗宅基地的宅基地使用费。宅基地使用费由宅基地使用人统一上缴村集体，由村集体对这部分费用进行再分配，对本集体组织内部成员原则上以宅基地补贴金的形式按平均数对每户村民进行返还。

其次要建立规范的农村宅基地流转制度。(1)加强国土资源部门的执法监督。国土资源部门要定期地对农村新建的房屋核查。对违规的转让进行纠正。同时要对闲置的宅基地权利人进行宣传指导，使其认识到对宅基地充分利用的重要性。对严重违规违法的转让。相关行政主体可以依法进行处罚。(2)制定严格的宅基地外部流转制度。法律对宅基地使用权向集体外的流转应该予以规定，这种转让是合法的，但要规定严格的转让程序及转让条件。比如。对于已成为城市居民无权再申请宅基地的农户其宅基地可以在外部流转。

再次要建立盘活宅基地制度。(1)做好实地调查清理工作。各地要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作，制定消化利用的规划、计划和政策措施。对农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。(2)鼓励农民退还闲置宅基地。对“一户多宅”和空置住宅。各地要制定相关激励措施，鼓励拥有多余宅基地的农民腾退其多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的农户，要采取签订合同等有效措施，确保其按期拆除旧房，交出旧宅基地，以免旧宅基地闲置浪费。

(二)从规范市场流转上提高农村宅基地的利用效率

从市场着手，允许宅基地流转。规范流转是提高宅基地使用效率的有效方法。因此应该做到：

1　允许农民对私有房屋转让。这种转让不仅仅局限于转让给本集体经济组织内符合条件的成员，城镇居民也可以购买农村居民的房屋，同时享有该房屋附随的宅基地使用权。但这个过程要严格遵循相应的登记制度，要严格限制城镇居民在农村购置尚未建造房屋的土地作为宅基地。

2　鼓励农民的私有房屋自由出租。允许房屋同宅基地的使用权一并出租。并对承租人做出无身份限制，但是。要确保本集体经济组织内符合宅基地使用权分配条件的农户享有优先承租权。这样既有利于最大程度地实现农村居民对私有房屋的处分权能，同时又很好地实现了宅基地的保障功能。促进农村闲置私有房屋的资源合理配置。

3　宅基地与宅基地使用权可以一并继承。在农村可以实行宅基地与宅基地使用权一并继承的制度，此继承制度对继承人是否是本集体经济组织的成员不予限制。但同时也要制定相应配套的继承程序和相关法律法规，以免使良好的制度无法可依。

篇9

随着计划生育政策的深入，城市化进程的加快，本案中的情形在农村出现的越来越多，也比较有代表性，且随着农民法律意识提高，保护财产意识加强，更多的人也在考虑这个问题。因此，这是我们房屋登记部门和土地登记部门应当积极应对、妥善处理的一个问题。

而如何解决这个问题，现在各地的做法各不相同：有的地方只要是孩子继承的，无论农房的所有权还是宅基地的使用权均给予办理继承；有的地方在农房登记时按照先地后房的原则，只有取得集体土地使用权证书后，方给予办理农房的过户手续，对于因继承而取得房屋所有权的等级也遵照这个程序；有的地方根本不予办理，理由是城镇户口居民取得农村宅基地上的房产，与《土地管理法》及相关法律、法规相悖。

笔者认为以上几种做法都有失妥当。在此，仅对以该案例为代表的情形进行分析探讨。

一、农村的房屋可否继承，与继承人户口状况的联系

根据《继承法》第3条“公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：（一）公民的收入；（二）公民的房屋、储蓄和生活用品……”，由此可见，公民房屋属于公民死亡时遗留的合法遗产，当然可以继承。以此类推，无论继承人户口状况如何，在被继承人去世后可以继承该房屋。《房屋登记办法》第87条“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。继承就应属于“法律、法规另有规定”所包含的情况。

因此，笔者认为：不论是农村村民，还是城镇户口的居民，都可以按照《继承法》的规定享有继承权，对于房产而言，即应办理房产继承的所有权转移登记。

二、宅基地的使用权可否因继承取得，与户口状况的联系

城镇户口的居民在继承农村房屋时，还要受到《土地管理法》的限制。城镇居民继承了农村宅基地上的房屋，而对支撑此房屋的宅基地使用权又该如何处理呢？

《土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。国务院《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。所以说，宅基地是农民基于集体经济组织成员身份而享有的用于修建住宅的集体建设用地，农民无需缴纳任何土地费用即可取得，宅基地的取得与农民的身份是分不开的。

对于民房及宅基地使用权的继承问题，司法实践中通常分情况处理：如果继承人是本集体经济组织成员，符合宅基地申请条件的，可以经批准后取得被继承房屋及其宅基地；如果不符合申请条件的，则可以将房屋卖给本村其他符合申请条件的，如果不愿出卖，则该房屋不得翻建、改建、扩建，待处于不可居住状态时，宅基地由集体经济组织收回。继承人如果是城市居民，比照上述不符合宅基地申请条件的情形处理。也就是说，按照法律规定的“地随房走”的原则，城市居民可以基于取得的房屋所有权而继续使用宅基地，但是不得进行翻建、改建、扩建等。直到房屋出售或灭失后，房地的权利归于统一。

综观有关集体土地管理的若干政策，包括：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（[1999]39号）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（[2007]71号），都禁止城镇居民到农村购买宅基地，禁止农民的住宅向城镇居民出售，禁止占用农民集体土地建设住宅等。继承的发生是与继承人主观意志无关的客观事件，并不是当事人主动购买或主动申请宅基地修建住宅。

因此，继承宅基地的使用权并不属于规定中所明令禁止的范畴，在实践中，尝试为因继承而取得房屋所有权这种特殊的转移房产行为发放宅基地使用权证，并不与法律法规相抵触。

篇10

【关键词】农村宅基地；宅基地管理

当前，随着国家对社会主义新农村建设步伐的日益加紧，农村土地管理中的宅基地出现越来越多的问题，而这些问题因为直接关系到农民的生产生活而又影响到农村的社会稳定，进而阻碍新农村建设的进程。下面，笔者将结合实际谈谈一些看法：

一、存在的问题

作为土地管理中最基本的宅基地管理近些年虽然在保障农民权利、加强耕地保护方面起到了积极的促进作用，但随着社会的不断发展，农民生活观念的不断变化，一些新的问题层出不穷，主要表现在：

（一）“空心村”流转问题

因农村普遍存在农民进城打工、经商以及子女赴省城上学等人口流动现象，大批空闲宅基地导致“空心村”问题。而“空心村”问题又将直接导致土地资源的浪费，并从一定程度上引发农村社会的不稳定因素，这将严重违背社会主义新农村建设的初衷。所以要加强对空闲宅基地的管理，做到开发合理，流转合法。从而达到维护农民权益，保护国土资源的目的。

（二）一户多宅问题

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，因此对多宅、多占的违法占地应一律予以拆除。同时严格宅基地申请条件，对不符合条件的、不符合规划的不应予以审批。

（三）城里人购买宅基地问题

1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》一文中明确规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。因此，对城里人购买宅基地的，应要求退还所购土地。

（四）使用权秩序混乱问题

现行法律对宅基地的使用限制较多，但明确赋予宅基地使用权人的权利较少。对于宅基地使用权的一些基本权能，如占有、使用、收益等，都未做明确规定，对于宅基地使用权人的处分权规定几乎没有。这不仅不利于使用权人有效利用宅基地，而且易导致邻里之间的纠纷。更为突出的一个问题是，依《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设，但法律并没有禁止房屋的出租、出卖，包括继承，导致了宅基地使用权转让秩序的混乱，宅基地非法进入房地产市场的行为，更是严重干扰了土地市场秩序。

二、出现问题的原因

1.农民思想观念陈旧，法制意识淡薄

在调查中发现，随着经济的不断发展，农民建房热情普遍高涨，农村住宅的质量、规模和数量成为衡量村民财富和身价的重要标志。尽管近几年老百姓对宅基地的审批制度有了一定的认识，但是农村的土政策使得农民不能依法逐级报批，还是按照过去的老方式申请宅基。国家规定够条件的农户可以无偿取得集体土地使用权建住宅，但是一些村干部仍然把持着宅基地的审批权，以此作为“摇钱树”，越权批地、违法批地。农民的法律意识不强，不管手续是否合法，只要交了钱、占住地就吃了“定心丸”，即使违法也要去建住宅。

2.布局散乱，规划未能统一

按照相关要求，有些地方制订了村庄发展规划，但大部分村镇存在观念老化，缺乏整体的、长远的考虑，规划存在不完善，管理机制不健全，导致宅基地布局零散，土地低效利用。加之一些农民对农村税费改革中取消建自用房收费的认识不足，村庄相应地占用耕地外扩、村内老宅基闲置、宅基地零散无序，随处占用耕地建房现象日益严重，村庄规划严重滞后，宅基地安排难以做到规范、有序、科学合理的布局。特别在建设社会主义新农村的今天，村镇基础设施建设需要占地、公共事业需要占地、农村人口增长需要批划新宅基，而在不占用耕地的前提下，这些过期的规划已经不能适应当前城镇建设的快速发展。

（三）违法占地，执行缺乏力度

可以说，农村村民违法用地是宅基地管理混乱的主要问题。表现在：一是未批先建、少批多占现象较普遍。根据现行法规政策，宅基地分配与集体经济组织成员身份密切相关，具有无偿性、无期限性特点，许多村民受经济利益驱使，未批先建、少批多占住宅现象比较严重。从前几年土地登记中看出，土地审批很大部分是未批先建，然后再履行补办审批手续；部分用地户实际占用面积基本上超出批准面积。二是“一户多宅”、建新不拆旧，宅基地闲置率较高。长期以来，由于宅基地管理粗放、松散，很多村民在建新房的同时，原有的旧宅基地虽然与村里签订了拆除协议，但因监管和处罚措施不到位，建新不拆旧现象仍很普遍；再受经济、环境等因素的影响，率先富裕起来的村民纷纷到交通便利的地方抢建住宅，形成了村内旧房无人住，村外新宅不断建的空心村”现象。三是宅基地私自非法转让现象时有发生。法律规定，宅基地转让只能在本集体经济组织成员之间流转，不能向非集体成员转让。但外地进城务工人员及部分城镇职工到“城中村”、“城郊村”购买宅基地的现象大量存在。四是在土地管理上，上下信息不畅通，缺乏行之有效的空闲宅基地退出机制，加上没有赋予执法监察人员强制性执行权力，对土地违法案件的查处和执行难度不断增大，执法过程流于表面，执法力度往往出现“疲软”，导致对多占多建、乱建乱转等违法行为的责任追究过松过软，对一些乡（镇）干部及村干部、越权划拨土地的监管履责不到位，违法建房形成恶性循环。

三、今后的努力方向

农村宅基地管理作为当前深化社会主义新农村建设的一个重要内容，要始终坚持以合理利用土地、节约耕地为宗旨，切实维护好农民的权利，保护好国家的土地资源。今后的工作中要努力从以下几方面着手：

（一）加大宣传，珍惜土地

近年来，国土部门在各乡镇进行了法律宣传，农民对土地管理常识也有一定的认识，但是真正运用法律保护自己合法权益的意识依然淡薄。我们应当在过去的基础上加紧采取各种方式方法，一是结合4.22地球日、6.25全国土地日、12.4全国法制宣传日等有利时机，按照“贴近实际、贴近群众、贴近生活”的宣传工作方针，通过出动宣传车，制作宣传标语，发放普法书籍、宣传图画、各种宣传资料，在全县各村巡回宣传。二是利用各镇农村大集，开展法律咨询服务。三是充分发挥电视台、报刊等新闻媒体的强大宣传功能，开辟国土资源管理知识专栏。四是每年定期举办各种类型的法制培训班，加大对村“两委”成员的培训力度，使其成为农村土地管理的明白人。五是采取群众喜闻乐见的形式，编排国土资源法律、法规节目进行广泛的宣传教育，努力做到保护土地资源的观念家喻户晓，深入人心。从而提高广大农民尤其是土地干部合理用地、依法用地、集约用地、节约用地的思想观念和意识，为切实保护耕地、保护农业资源提供思想保障。

（二）规范管理，严格制度

深化土地使用制度改革，集约利用现有的乡镇存量建设用地。一是要规范农村宅基地申请报批程序，对农村村民需要申请宅基地和经依法批准的宅基地，要在其所在地的集体经济组织或村民小组张榜公示。二是要加强农村宅基地初始、变更登记工作，加强农村宅基地档案建设，实行动态登记，电子管理的模式，充分发挥地籍档案在农村宅基地监督管理上的作用。三是要严格执行宅基地申请相关规定，按照“一户一宅”的要求，坚决贯彻宅基地面积规定标准。对于以往一户多宅和宅基地超占部分实行有偿使用制度；对以前未批先建又不符合相关要求的，按照土地管理法第77条的规定予以拆除，恢复土地原貌；对建新拆旧的，规定由村级组织每年收取宅基地有偿使用费，直到履行拆除义务为止；对新审批宅基地属于迁建性质的，在新审批前，由申请户与村委会签订定期拆除协议书，并收取一定数额的保证金；对非法买卖宅基地的，不为其办理过户手续，杜绝或减少非法买卖宅基地的现象发生。

（三）合理规划，科学布局

要以节约用地为原则，因地制宜地制定农村建设规划，合理确定不同用地类型规模，科学规划功能分区，避免盲目扩张，力求集约用地。同时，结合社会主义新农村建设的总体要求，在不违背相关法律法规的情况下，科学制定适合本地农村宅基地发展的村庄建设规划，提倡各地结合实际，统一设计，统一标准，创造农民集中成片建房、节约集约用地的平台。一是由专业部门根据本地经济的发展情况，本着节约、集约土地的原则，将工业用地、商业用地、生活住宅用地和耕地集中区片进行详细的规划，形成一定的集聚规模；二是结合新一轮的土地利用总体规划，向村庄集中型推进，推行老村改造和建设农村中心住宅小区的新规划，尽量避免或减少占用耕地建住宅；三是对待远离城镇、经济基础较差、人口少、面积小的村庄，在有必要时可以撤村或并村，集中起来建设中心村；四是，对农村中小型养殖场集中规划，建立统一的养殖区来发展农村小经济支柱形产业，改变养殖和住宅混在一起的脏、乱、差局面，使村容村貌得到根本性的改观。从而使土地规划和农村规划有机结合起来，形成一套科学合理的运行机制。

（四）加强监管， 规范秩序

宅基地管理中出现的大部分问题，如上所述的无规划、违法占地、流转秩序混乱等，又比如在执法、监管上的不力、缺位等问题，都是因现行宅基地法律法规未能健全所导致。因此要面对新形势下的新情况积极研究，加强立法，对已经出台但未能得以实质性执行的法律法规要进一步加大力度，确保宅基地管理走上科学规范的轨道。做到：一是建立宅基地管理动态巡查和监管制度。乡镇国土所和村民委员会是宅基地动态巡查工作的实施主体，对动态巡查负直接责任，二者既要各司其职，又要密切配合。切实做到对宅基地违法、违规行为，早发现、早制止、早报告、早查处，建立动态巡查和监管长效机制；二是建立土地执法监管网络。建立以政府为统一领导、国土资源部门牵头，各部门齐抓共管的土地管理工作新格局。要进一步完善国土、公安、司法、城建、电力、水利、纪检监察等部门协作办案制度，形成土地违法案件查处的横向联动机制和执法合力，提高结案率和查处到位率。落实工作责任，构筑县、乡、村三级土地执法监管网络。三是设立土地协管员，落实人员和报酬，建立规章制度，对违法线索实行有奖举报，要充分发挥好村民自治组织在宅基地管理中的作用，筑牢“第一道防线”，力争把土地违法行为消灭在萌芽状态。

参考文献：

[1]赵莉. 诸城市农村土地流转问题研究[D]，中国农业科学院硕士学位论文，2009.

[2]百度百科 /p-77087024 5120.html.