房屋征收法律法规范文

导语：如何才能写好一篇房屋征收法律法规，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、工作原则

（一）政府主导原则。镇旧城改造工程房屋征收补偿工作，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，在广泛征求群众意见的基础上，经过充分论证，由政府统一组织实施。

（二）统筹兼顾原则。项目建设的土地及房屋征收补偿和安置，兼顾国家、集体和个人三方面的利益。

（三）保障居民利益的原则。努力保障群众生产生活的连续性，生活的相对稳定性及经济发展的持续性。

二、工作要求

（一）建立重大项目土地及房屋征收安置目标责任制度、督查制度、工作有效报告制度和工作绩效考评制度。

（二）高标准，严要求的开展土地及房屋征收补偿和安置工作，妥善安排搬迁户的生产生活。

（三）结合实际，努力营造和谐的土地及房屋征收补偿和安置氛围，在依法、公开、公平、公正的前提下，高效快捷的完成征收补偿和安置任务。

三、征收范围及对象

镇原综合厂全部区域

四、征收期限

2012年1月15日——2012年4月15日。

五、征收补偿和安置原则

根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关的法律法规和政策，对征收范围内有合法产权的成片空地，采取货币补偿方式进行征收；对具有合法产权的房屋，按照房地合一的原则，采取货币补偿、产权调换的方式进行征收补偿和安置。被征收的土地和房屋的用途及性质以土地及房屋的所有权记载的用途及性质为准。

违法、违章建（构）筑物和超批准期限的临时建（构）筑物不予补偿。

（一）土地征收原则及补偿标准

通过有偿出让取得土地使用权的，根据《省土地管理条例》第三十二条规定：“以有偿方式取得土地使用权利，按合同约定的土地使用年限扣除已使用年限的有偿费用后，剩余费用退还原土地使用者”。并结合土地开发及利用的实际情况，参照土地评估价给予货币补偿。

通过行政划拨方式取得土地使用权的，按照当时取得国有土地使用权的土地成本价与其后期土地开发整理所投入的资金（以有关部门核准或测算价为准）两项之和给予货币补偿。

依法办理部分手续，但未取得国有土地使用权证的，按实际发生的费用，凭原始凭证据实补退。

（二）房屋征收原则及补偿标准

1.住房征收原则及补偿标准

对具有合法产权的住房，采取货币补偿和产权调换两种方式进行安置，被征收人可任选一种补偿安置方式。

（1）货币补偿标准

对具有合法产权的住房货币补偿标准，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，《省城市房屋拆迁管理规定》等有关规划对其进行现场评估，以评估价为依据，参照相关规定给予补偿。

对具有部分产权的住房及附着建（构）筑设施，地上附着物按照有关规定给予适当补偿（补偿标准详见附表一）

住房征收奖励：对积极配合政府工作，在规定时间内签订征收协议的，被征收人给予奖励，其奖励标准为（见附表三）。

（2）产权调换

根据本项目的总体规划，居民住房在本项目范围内回迁安置。

①被征收人选择回迁安置住房的按房屋建筑面积1：1.2的原则进行产权调换；安置时，被征收人根据补偿安置协议签订时间的先后顺序按规定选房。

②产权置换优惠标准

超过安置面积10平方米（含10平方米）以内的，按安置房综合成本价优惠购买；超过10平方米以上的按照市场价格下浮3%优惠购买。

③回迁安置住房的标准为符合国家建筑标准的合格工程，装修标准为毛坯房（标准另行公布）。

2.经营性房屋和除住房外的其他用途房屋征收原则及补偿标准

居民个人拥有的两证齐全的营业房(底层铺面)实行原地回迁。办公、商场、宾馆、出租住房、工厂、仓库等进行评估，以评估为依据，给予一次性货币补偿，不进行产权调换。

果木及青苗的补偿标准：对具有合法产权土地上种植相关果木、青苗等的，按国家有关规定给予补偿（补偿标准详见附表二）

七、其他

（一）办理征收补偿协议时，被征收人需要提交房产证，土地使用证，户口册及身份证等相关证件；此次征地前单位或个人擅自与村集体购买土地且未办理规划和用地手续的土地属违法占地，原则上不予补偿；合法划拨或交易的国有土地按取得成本价给予补偿。土地补偿款直接支付给土地使用权人。

（二）征收没有抵押权的房屋，依照国家有关担保法律执行。

（三）房屋有租赁关系的，出租人应与房屋租赁人解除租赁关系，方可签订征地补偿安置协议；

（四）被征收人搬迁时，不得擅自拆除房屋内的门窗，水电，煤气表等设施；

（五）被征收人必须自行交纳房屋搬迁前使用的水电，煤气，有线电视，电话费等费用，如未交清以上费用的，在补偿费总款中扣除。

（六）回迁房屋产权证办理的契税，办证费、工本费在产权调换等平方面积内由征收人支付，超过部分，按规定支付。

九、工作保障措施

（一）坚决贯彻执行《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，对违反土地管理法律法规，阻挠国家建设征用土地、房屋及超过征收期限拒绝征收的，依照相关法律法规予以征收。

（二）征收公告后，被征收房屋存在租赁关系的，由租赁双方自行解除关系，没有抵押权的由房屋产权人自行解除抵押；存在产权纠纷的由双方当事人自行解决，房屋征收部门不承担房屋租赁、抵押及纠纷所产生的任何经济和法律责任。

（三）征收公告后，对仍在项目规划区域内新建（改扩建）房屋的，依法实施拆除，对其所造成的经济损失不予补偿。

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自改革开放以来，伴随着城镇化发展，各级政府对农村土地的大量征收，产生了一系列的社会问题。本文对我国现行的土地征收法律进行了分析，归纳出我国法律对农村土地征收的强制性、目的性、合法性和补偿性，发现农村土地征收现存的弊端，并提出一定的完善建议。

关键词:

土地征收;法律特征;补偿方式;合法程序;监督体制

改革开放以来，我国社会主义城镇化建设的步伐逐步加快，各级政府在城市化的发展进程中，为建设城镇、工厂以及工业园区等建筑，需要征收大量土地，而土地是农民最基本的、赖以生存的生活来源，在市场经济飞速发展的今天，农村土地征收所产生的一系列社会问题，都可能引发大量的纠纷。

一、我国土地征收的法律特征

我国农村土地征收法律制度是推进社会主义城镇化发展的重要保障，在现有的法律法规中，在《宪法》中规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”;在《土地管理法》中明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”;在《物权法》中规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”从以上法律法规中，可以看出我国对土地征收，是以补偿为前提，以实现公共利益为基础，将农村集体土地强制征收成为国家所有，具有强制性、目的性、合法性和补偿性四点法律特征。

(一)土地征收的强制性

从上文提到的法律规定中可以看出，对农村土地征收的实施方是国家，国家是有权并依照法律法规，可以对农村土地实施强行征收，被征地的一方必须完全服从。因此，国家对农村土地的征收是带有强制性特征的，但强制征收土地必须在法律规定的“为了公共利益的需要”基础之上，这就是土地征收的第二个特征———目的性。

(二)土地征收的目的性

判断国家及各级政府在征收农村土地时是否符合法律法规的要求，其标准和依据就是判断所谓“公共利益的需求”，这是对土地进行征收的前提和基础。由于城市化的不断扩张，以及市场经济的飞速发展，城镇化建设、工业区建设等用地的不足，都导致了对农村土地的征收逐渐扩张。因此，只有明确是为公共谋求利益的目的，对农村土地实行征收，才能具有正当性和合理性。

(三)土地征收的合法性

在各国立法中，对土地的征收都必须严格依照法律程序进行。我国践行的是依法治国、依法执政、依法行政，按照正规的法律程序对农村土地进行征收，才能防止滥用权力的现象发生，才能保障土地征收的过程能够顺利进行，同时也能保证被征地农民的合法权益，维护社会稳定和公正性。

(四)土地征收的补偿性

上文所列出的如《宪法》等法律法规，都明确规定了，如果对土地实行了征收，那么就必须对被征收者给予一定的补偿。即使征地行为是为了集体的公共利益，但少数人势必会因此而受到利益损害。所以必须对被征地者进行补偿，践行民法公平、正义的原则。农村土地征收制度是我国对公共事业发展的重要保证，其意义之重大，在对土地征收进行中，保证对权力的合法行使、对土地和资源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主体之间的关系，都起到了关键的、不容忽视的作用。

二、我国农村土地征收中的弊端及完善建议

(一)关于农村土地征收的程序方面

在对农村土地征收中，涉及到国家、集体和农民三方，由于目的、利益等诸多原因，三方之间不可避免的会产生各方面矛盾和纠纷，最为凸显的矛盾就是关于征收补偿费的问题。目前，我国在对农村土地征收中，还有很多程序缺失的现象存在，农民的权益受到侵害，无法得到保障。首先，被征地的农民个人，对土地征收的决策并没有参与权。国家和各级政府对农村土地的征用是在“公共利益”发展的前提下进行的，那么公众对其“公共利益”的合理性就应有权参与。在国外，在征地前政府公告，派专职专员进行一系列审查，召开听证，被征地者可以参加其中的所有过程并表达自己的要求。所以，笔者认为应该本着“协商优先”的原则，让被征地者真正参与到意见征求和土地征收的过程中。其次在发生土地纠纷和矛盾时，要保证被征地者有可以申诉和寻求司法救济的部门。如果被征地者对整个过程的合法性和补偿等问题有异议，应有专门的机构来受理此类申诉，这样才可以化解农民的矛盾，保护农民的权益。处理好各方面的矛盾，是土地征收顺利进行的保障。

(二)关于农村土地征地的补偿方面

我国的《土地管理法》中规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”，以及“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。不难看出，这种补偿标准较为落后，已经无法满足和适应现今市场经济大环境下的发展和需要。改革开发以来，整个中国的经济已经发生了翻天覆地的改变，农村社会的经济形势也发生了剧烈的变化，依据上文中的补偿标准，农民所能获得到的征地补偿范围极为狭窄，得到的经济补偿和土地征用后所产生的经济效应相差极其悬殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并没有为农民身份的人民群众进行可持续发展的考虑。在中国农村，大多数农民从业能力非常有限，在失地的情况下，近乎等同于失业，无法从事其他行业来维持生计。随着时间的推移和市场经济的日益繁荣，农民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，应提高对被征地者的补偿，才能真正对农民的利益提供有效的保障。具体来看，除去法律已经规定的补偿外，增加社会保障费用、再教育和培训费用以及土地增值费用，才能让农民切实的享受到土地增值后的价值。

(三)关于农村土地征收的监督体制

目前我国还缺乏对土地征收的进行系统监督、管理的政府执法部门，对权力依法进行监督是限制权力滥用的重要保证。在对农村土地征收前，要严格控制对土地的审批权，实行责任制，并切实落实到个人;为征地补偿费专门设置专用账户，并纳入到银行体系，使农民集体可以发挥监督作用;政府应设置土地执法监督和咨询的机构，让农民可以充分咨询和表达诉求，同时也可以加强对土地征收的执法和监察力度。

三、结论

综上所述，在城市化进程加快的现代社会，针对我国现行的关于农村土地征收的法律法规特征，其实际存在的弊端，从法治建设角度和社会实践角度，都应该尽快建构和完善相关的法律程序、补偿标准和监督体制，保障农民群体的合法权益。

［参考文献］

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［2］李红娟．我国农民土地征收法律制度改革的问题与对策———基于征地制度改革试点的分析［J］．创新与创业，2014(1):48－50．

［3］周银燕．我国农村土地征收法律制度研究［J］．广东省社会主义学院学报，2010，2(39):75－79．

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关键词：征地拆迁；补偿安置；农民失地

随着农村工业化、城市化进程不断加快，大量农村土地被占用，大批的农民私有住房被夷为平地，拆迁量连年上升，由此引发的矛盾也日趋突出，农民反映拆迁的上访有增无减，损害农民利益的恶性事件也时有发生。在推进城市化进程中征地拆迁是一项十分重要的前期工作，直接关系到国家、集体、个人三者利益，关系到社会稳定和政治安定的大局，征地拆迁矛盾已危及农村社会的稳定和经济的发展，是当前社会的热点和政府工作的难点。据国家权威部门估算，改革开放以后，通过低价征用农民土地最少使农民蒙受了20000亿元的损失。利益分配的巨大失衡，很容易引发失地农民的不满，政府公信力也因此受到影响。

征地拆迁与城市房屋拆迁的区别

征地拆迁是指集体土地征收或征用中的房屋拆迁，适用《土地管理法》有关征地补偿安置的规定。《土地管理法》第四十七条规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，《征用土地公告办法》第八条规定“征地补偿安置、方案公告应当包括地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式”。这里所指的地上附着物就包括房屋等建筑物。城市房屋拆迁是国有土地地上建筑物的拆迁，指因城市建设项目的需要，取得房屋拆迁许可证的拆迁单位(拆迁人)与被拆迁房屋的所有人(被拆迁人)订立拆迁补偿安置协议，按照协议实施房屋拆迁的行为，适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定。城市房屋拆迁活动主要是一种民事行为，同时也有一定的行政性质。

征地拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动，各自遵循不同的程序和规则来实施。土地行政主管部门是征地拆迁主管机关，而房屋拆迁管理部门是城市房屋拆迁的主管机关。

征地拆迁中存在的问题

1、法律法规的缺失

长期以来，农村房屋拆迁处于无法可依的状态，对农民房屋的私有财产权，一直采取忽略或放任态度，在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”之中，严重混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的私有性质。地方政府在办理农村房屋拆迁补偿事宜时主要参照国有土地上的城市房屋拆迁补偿办法进行，有的甚至连参照的资格都没有，农民公平受偿权利在法律上受到了不当的限制，把本该由上位法保护的农民的合法财产权，移位于下位法，由地方性法规、规章及其以下的规范性文件擅自处分农民的财产。这种法律的移位，不能不说是我国法律的一大缺憾。

2、政府行为和职能出现偏差

征地拆迁与城市房屋拆迁有很多不一致，不能按照城市房屋拆迁的规定来实施，更不能由土地行政主管部门以外的其他部门按照城市房屋拆迁的有关规定来实施征地拆迁。征地拆迁存在的问题与政府工作的职能和方式有着密切关联。征地拆迁中的权力约束机制和利益平衡机制的缺乏使政府行为失范和政府自利性膨胀。由于拆迁情况纷繁复杂，政府及其受托人在集体土地房屋拆迁过程存在着许多非规范的行为。(1)拆迁许可证颁发程序不规范；(2)私定房屋评估机构；(3)擅用自由裁量权，使农户间补偿不平衡；(4)强行拆迁时有发生。不管农民对拆迁补偿是否满意，有些地方对不愿拆迁的农民采取强制拆迁。

3、行政补偿的缺失

现行的征地补偿额度是与市场无关的政策性价格，过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期。《土地管理法》规定征地款含安置补偿、土地补偿和青苗补偿三部分。前两项的补偿标准为该耕地前3年平均产值的6至10倍和4至6倍，两项之和最低为lO倍最高为16倍，特殊情况也不得超过30倍。按此规定计算，每亩土地补偿费也就是5万左右，仅仅相当于一个公务员一两年的工资收入。虽然国土资源部于2004年11月出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，各省可根据当地的实际情况来确定征地补偿标准。但由于我国现行法律的规定，没有明确农民集体和农民个人在处理土地时，执行主体的界限和地位，从而使征用土地后补偿分配存在弊端，往往大头的土地补偿由集体占有，由集体统一支配；小头的其它补偿，归农民个人。而集体在分配土地补偿的过程中，乡(镇)、村、组又层层截流，结果到最后大部分农民得到的只是有限的利益，远远不能弥补失地损失。

4、补偿安置的标准不够完善

由于拆迁时间、区域的不同，特别是随着城市建设，开发区和工业园区的开发建设和社会各项事业的发展需要，地方政府对农民建房先后分批进行了控制，造成了农民建房的占地面积、建筑面积相差悬殊，同时造成乡与乡、村与村、户与户的农民得到补偿价格、安置房面积相差悬殊，贫富差别越来越大。搭建违章建筑、拖延拆迁时间等情况比较突出。目前拆迁中普遍存在农民一旦得知要拆迁消息，第一件事就是突击装修和突击搭建，不仅在室内室外的墙面和墙壁上动脑筋装修，有院子的更把院子搭建成房子，房屋能够向空中发展的，就想尽一切方法抬楼，还有部分拆迁户甚至采取改变原房屋用途，临时用作店面、厂房等非住宅，他们的目的就是希望在补偿安置中得到更多的优惠，当愿望不能满足时，就有人与拆迁人打持久战拖延时间，讨价还价迫使拆迁人做出让步，这些因素的存在，均使拆迁补偿难以平衡。

征地拆迁问题的解决对策

1、制定法律法规，确保拆迁农房有法可依

农房拆迁相关法律缺失，政策供给又落伍是造成农房拆迁矛盾突出的重要根源。目前所见的行政法规、规章的适用范围均是国有土地上的城市房屋拆迁补偿规定，而对集体土地上房屋的拆迁补偿尚无规定，致使农村集体房屋拆迁在现实中遇到许多难以解决的问题。因此，规范征收土地行为，保护当事人合法权益，尽快制定一部关于集体土地上房屋拆迁补偿安置法律十分必要。我们要根据宪法的原则精神，对涉及农房拆迁的一些具体政策和实际问题进行分析和研究，把成熟的经验和做法，用立法的形式固定下来，制定出合乎民意的法律法规，规范农房拆迁行为。

2、深入宣传政策，规范拆迁行为

实践证明，只要及时做好政策宣传工作，就能得到广大群众的理解和支持，许多矛盾都可以得到预防和解决。一是应及时向被拆迁人宣传相关法律法规及政策，告知他们享有的权利及如何维护自己的合法权益不受损害。同时，告知他们应尽的义务，引导农民依法办事，重德为人，服从国家建设需要，配合拆迁，是拆迁工作顺利进行。二是要建立透明的拆迁工作制度。怎样拆迁、如何安置补偿和依据的相关法律法规政策都应该向被拆迁户公示，主动接受公众监督，给被拆迁人一个平等的权利。三是完善拆迁程序，规范拆迁具体操作行为。在拆迁安置具体操作中要坚持公开、公正、公平原则，以公开促公正，以公正保稳定，做到合情、合理、合法，使拆迁工程成为政府和被拆迁人的共赢工程。

3、拆迁房屋权属的确定

对拆迁房屋的权属的确定要严格依照国家有关规定。被拆迁房屋产权证载明的建筑面积，是确定拆迁安置补偿面积的法定证据。被拆迁房屋有合法权属证书的，按证书上记载的建筑面积签订补偿安置协议，被拆迁房屋没有合法的产权证，但持有合法的批准文件，如规划许可证等，则应当根据有关政策，可以补办产权证的予以补办，不能够补办产权证的，应有区别与违章建筑予以处理。对于农民擅自搭建的违法住宅，没有任何合法证明，则应送规划部门进行年限查证，待查证结果出来后，如符合规划且在宅基地指标范围内的，可考虑依法补办有关土地审批和规划审批手续。对不符合规划要求或没有宅基地指标的违法建筑，应依法予以拆除，也可以适当给予人性化的补偿，保障城市规划的顺利实施。

4、安置政策的合理进行

对被拆迁房屋安置政策有两种，即产权调换和货币安置。对集体土地征用中房屋拆迁，一般也采用这两种政策，可根据不低于原来水平的原则，按房屋原有建筑物的结构类型和建筑面积的大小给予合理的补偿，或由政府统一筹建安置房或农民公寓、有条件的附近安排宅基地等进行合理安置。一些地方更是采取了相当优惠的政策，如被拆迁农户的建筑楼层未达到三楼，签订安置补偿协议时，均按三楼的建筑面积计算，实践证明，这项惠民政策的实施，切实地维护了农民的权益，有力地推进了拆迁进程。

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【关键词】房屋拆迁；公共利益；个人利益

一、房屋拆迁的现存问题

（一）房屋拆迁的背景

房屋拆迁是城市化进程的重要推进力。始于上世纪 50 年代，经过 80 年代的“危房改造”，直至 90 年代，我国城市化进程加快，日益增长的经济态势与人民的物质文化需求对城市的发展与扩大提出了新的要求。旧城本身的硬件、软件设备的位问题开始暴露，我国的城市主要面对的问题在于城市规划先天的缺陷，有限的基础设施、极低的土地利用率、恶劣的居住环境……这些问题的凸显严重制约了经济的发展。城市亟需大规模扩张。城市化进程必然带来房屋性质改变及房屋大范围拆迁的现实影响。在新科学规划下，利用财政资金和商业资金进行房屋拆迁，使得我国城市整改颇见成效。城市功能的提升与居住环境的改善反过来也促进了经济发展与社会稳定，是利国利民的良策。

我国房屋拆迁主要包括国有土地上房屋征收与农村集体土地的腾退两大类。国有土地上房屋征收即常提的城市房屋拆迁，是指在国有土地所有权与国有土地使用权相剥离的情况下行政机关代表国家以旧房改造等其他公共利益目的而开展的收回房屋使用权的征收行为，具有行政行为的性质。农村集体土地的腾退是指集体经济组织基于土地所有权授权于房地产开发商，开放商以此与基于宅基地使用权而实际享有房屋的村民签订腾退补偿协议，这样一个三方的合同关系，摒弃了行政的色彩，具有民事合同的性质。

（二）房屋拆迁现存问题的产生原因

居住环境发生翻天覆地的变化的另一面，是房屋拆迁过程产生各种问题。住房的供需矛盾激化，暴力执法、抗法增多，“钉子户”频出、自伤行为等拆迁纠纷时有发生，群众上访事件增多，诉诸媒体又加强了渲染，给拆迁工作造成了很多阻力，给社会增加了不稳定因素。

1. 立法的重大缺位

我国房屋拆迁方面的法律法规并不完善，我国没有出台明文的拆迁法律，主要是地方性规范性文件与非规范性文件在调整。就城市拆迁而言，现行有效的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而具体实施细则地方性色彩浓重，以北京市为例，就包括《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》、《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、《实施意见》、《北京市城乡规划条例》、《北京市房屋拆迁评估规则》、《北京市建设征地补偿安置办法》、《北京市人民政府办公厅关于进一步明确拆除违法建筑物或者设施有关执行程序问题的通知》、《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》……中央政策缺乏、北京市条例与办法繁杂、具体区县的细则不胜枚举。这充分说明，繁多的规范性及非规范性文件效力低、操作差，房屋拆迁决定具有相当的随意性，各拆迁主体在拆迁行为过程中无明确的法律法规可循，无正当程序所依托，被拆迁户利益受到侵害后救济道路不明确，探索实践的道路步履维艰，我国的立法现状堪忧。此处尚未考虑立法内容的合理性问题。

2. 拆迁行为背后的多种利益冲突

拆迁行为是由多方主体构成的，法律关系错综复杂。国有土地上征收的主体是国家行政机关和城市居民；农村集体土地腾退的主体是集体经济组织、房地产开发商、集体经济组织成员。几方利益冲突时有：（1）国家公职人员的贪污贿赂行为导致拆迁款流失，执法人员不乏暴力执法，使得被拆迁户对行政机关工作并不信任，不配合拆迁工作乃至暴力抗法，这是上层的污泥；（2）被拆迁户的贪婪欲望，在社会矛盾少量突出的现实情况下，尤其是旧房改造和农村集体经济组织的贫困被拆迁人把拆迁当做是此生翻身转运的唯一机会，将拆迁作为发家致富的新方法，这是底层的贪婪；（3）行政机关的监管职责不到位，部门间分工不到位，被拆迁户的救济途径不明确，这是监管的漏洞；（4）媒体捕捉新闻的敏锐角度恰恰在于新闻的震慑力，难免添油加醋、夸大事实或虚写材料，新闻媒体的热力炒作正是拆迁矛盾的助推力。

二、房屋拆迁的合法性分析

（一）公共利益的法律论证

法律中自宪法开始就肯定了公共利益作为房屋拆迁目的的合法性地位。2004年修订的《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”同时，第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2004年修订的《土地管理法》遵循《宪法》的精神，在第22条中规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。……”2007年修订的《城市房地产管理法》第6条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益……”第20条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。2011年颁布并实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”该条例第8条用概括式加列举式的立法模式对公共利益做出了努力的描述。这些法条与理论上关于房屋拆迁合法性论证是一致的。

（二）公共利益的理论论证

公共利益作为房屋拆迁合法性基石的地位虽然在法律上得到了肯定，但法律并未明确给出公共利益的含义界定，这一缺憾形成了房屋拆迁行为的阻力的本质来源。推进房屋拆迁行为的合法进程，必须明确界定公共利益的内涵，进行公共利益的理论论证。

从理论上来说，公共利益之所以是房屋拆迁行为的合法性支撑，主要有两个原因：

1. 社会契约论和人民说

根据社会契约论，一个运行良好的社会需要人和人之间的契约契约关系；根据人民说，国家的一切权力来源于人民。前者从公共利益和个人利益角度选择支持公共利益，后者从权力来源肯定了公共利益。这两大学说共同奠基了西方政治文明的发展史，同样影响了我国的政治发展进程，公共利益的价值理念是被这两大学说认可的。房屋拆迁行为作为国家意志的表征，必须以公共利益为价值选择。

2. 所有权的附随义务

权利不能脱离义务而存在，所有权享有占有、使用、处分、收益的权能，因而更要践行公共利益之义务。德国1919年的《魏玛宪法》第153条规定：“……公用征收，仅限于裨益公共福利及有法律根据时，始得行之……所有权为义务，其使用应同时为公共福利之役务。”这里所说的公共福利，即公共利益。之后的《德国基本法》第14条第2款规定：“财产权负有义务。财产权之行使应同时有益于公共福利。”此为所有权固有的约束，自由与限制相伴相生，构成所有权的内容。

公共利益之于房屋拆迁的合法性地位毋庸置疑，如何界定公共利益才是关键。“整体国家观”在公元前6世纪古希腊肯定了全社会存在与社会成员的一致性，之后，哈耶克对公共利益中“公共”的概念做出了整体的界定，由此将公共利益看做整体的普遍的利益，与个人利益、少数人利益区分开。边沁认为，公共利益不是独立于个人利益的特殊利益，他认为全社会的公共利益是每个个体个人利益的加和。随后，博登海默认为前述观点未区分公共利益和个人利益，他认为公共概念本身意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限，提出了“外部界限”的概念，“外部界限”是指个人利益的实质范围，他认为公共利益的基本前提就是个人利益的实质性范围。

本文认为，公共利益是在提取个人利益的实质成分之后将其衍生出全社会的共同需要，具有社会导向性，并非个人利益的简单加总。公共利益依照不同的地域、时间的比较标准，有时差异很大，在践行时，须从本质着手，不可片面。公共利益并不等于将少数被拆迁户的利益让位于代表多数人的政府决策。

三、房屋拆迁争议的解决机制

（一）以公共利益为导向引导立法

1. 扩大行政公开，完善拆迁公共决策中的公民参与

拆迁是国家之于民众的行为，具有强烈的行政色彩，因此要遵守行政公开、行政参与原则，这与宪法规定的民主原则是一致的，这也是民主法治的彰显。行政公开原则是第二次世界大战之后提出来的，这一原则要求政府等行政机关公开行政权力行使的依据、过程和结果。这一原则必然要求公民的行政参与，利害关系人在行政公开的前提下，参与行政行为，反过来，通过利害关系人的参加，提高行政效率并减少行政风险。在拆迁这项浩大的工程中，当事人必须要参与拆迁的决策，得到质证和辩驳的机会。行政机关要通过展开政府信息公开、调查研究、听证程序等制度，使被拆迁户有效地参与到规划决策的过程中去。被拆迁户只有在知晓政府信息之时在决策过程中充分表达自己的意见，才能在实施程序中捍卫自己的合法权益。

2. 规范最低限度的拆迁实施程序

就农村集体土地而言，仍适用《土地管理法》，而《土地管理法》最新一次修订在2004年，亦不足够满足现状。

以城市土地为例，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经于2011年1月21日公布并实施，新条例相对于旧条例，在拆迁实施程序中由5个步骤增至20个步骤，充分说明了我国立法的不断发展。该条例第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”取消了行政机关自行强制拆迁的规定。强制执行其实是对私有财产的征收，关系被拆迁户最根本的财产权益，对待应谨慎，新条例中仍需完善：

（1）引入提存程序

（2）引入强制执行见证制度

（3）加强对拆迁违法行为的制约

（二）完善监管部门职能界定

以国有土地上房屋征收为例，本级政府的职能定位在组织人与负责人，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。实践中，无论是国有土地上房屋征收还是农村集体土地腾退，政府以行政许可或行政裁决的形式介入商业拆迁或成为拆迁当事人参与其中，以牟取暴利，这种来自官位的压迫侵犯被拆迁人应获取的利益。法律的规定使政府既是拆迁的负责人又是监督人，这种界定很容易使得政府等行政机关。没有有效的监督就不会有稳定的秩序，政府的权力应有一定的限度和范围，政府不能直接成为拆迁当事人，过度干预房屋征收与腾退工作。

（三）丰富拆迁补偿方式

我国目前的拆迁补偿方式只有两种：货币补偿和房屋产权调换。前者是由评估机关作出的评估价，不低于拆迁决定公告之日前的市场价格。实际上，目前的补偿标准正伴随着经济发展逐步走高，越是新公布的拆迁决定，补偿标准越是优越。然而，也正因如此，新老补偿标准不一致，很多老拆迁户会群体性上访来斥这种不公平，这是思想心态的问题，在此不予置评。后者是指计算置换房屋的价款，清结原房屋价款，再由被拆迁户来补其间差价。两者可以互相选择。

本文认为，这两种补偿方式不足够满足被拆迁户的需求，应增加以下几种方式：实物补偿、安排就业、通过税收方式支持兴办企业。实物补偿可以提供被拆迁人的现实物质生活需求，安排就业能够长久地从收入源保证被拆迁户的生活能力，兴办企业的税收支持能够更有效促进被拆迁户的未来发展。这几种方式与货币补偿、产权置换相配合，才能从根本上帮助被拆迁户减少拆迁对其产生的负面影响，保证其过渡期的生活质量。

（四）完善被拆迁户的救济途径

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了被征收人行政复议和行政裁决的权利。这两者都是有限的司法变更权，复议机关大多是行政机关自身，充斥了行政性质，被征收人仍处于弱势地位，其权益很难得到真正救济。本文认为引入司法审查程序是较为中立、公正的做法。步入诉讼程序，法院系统独立于行政系统也独立于被征用人，法院内部独立，法官有更多的司法自治权，不偏不倚，以此适用法律法规，发挥主观能动性，合理使用自由裁量权。法院须审查拆迁的前置程序是否符合法律规定以及本案具体行政行为的相关证据。审查行政机关只能有否越位，法律法规应用是否得当，行政机关工作人员有无违法违规行为，最终标准在于是否符合公共利益。

参考文献

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【关键词】法律法规　违法建筑　单一制规制　现状　弊端

一、“违法建筑”一词的概念及种类

违法建筑一词并没有一个统一的概念，我国相关的法律法规也没有对此作出明确的定义。理论上有很多种理解，比如有的学者定义为：违法建筑是违反了《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律法规的规定而建造的建筑物和其他工作物。有的学者将之定义为：违法建筑是指违反规章以上规范性法律文件的义务性或禁止性规定，未经相应行政主管部门审批、许可或者违背审批、许可的范围而进行建筑活动所产生的，经有权行政主管部门依法认定其违法性和社会危害性的建筑物以及其它建造设施。有的人认为：未按法定报批手续，或有报批手续，但未按规定在指定地点擅自搭建的房屋、摊位等建筑物。从我国相关的法律法规规定上看，总的来讲可以将违法建筑概括出一些特点：①　违法建筑具有违法性，即没有合法的权利。违法建筑如果符合相关法律的规定，取得相关的权利，那么就是合法的，正是因为违法建筑不具备法律规定的条件或者程序，才使得建筑物本身是违法的。违法性的“法”的范围，一般的来讲主要是《城乡规划法》和《土地管理法》，我国其他的地方性法规、部门规章和地方性规章对此有相关界定和规定的，不应包含在“法”的范围之内。②违法建筑不是自然违章，而是法律上违章，需要通过一定的程序予以认定或者裁定确定其违章。最高人民法院法发[1993]37号司法解释指出：“因违法建筑妨碍他人通风采光或因违法建筑的买卖、租赁、抵押等引起的民事纠纷，人民法院可以受理。违法建筑的认定、拆除不属民事纠纷，依法应由有关行政部门处理。”可见，违法建筑的认定需要有相关的程序来确认。

违法建筑按照不同的法律规定，有很多种，主要的有以下几种：①违法规划类。违法了《城乡规划法》的相关规定，没有取得建设用地规划或建设工程规划的建筑物；②违法用地类。违反了《土地管理法》的相关规定，没有取得土地使用权证，或者没有按照土地用途管理制度的建筑物，包括违法占用土地、非法转让土地、不办理土地变更登记和临时用地建设永久性建筑物等几类；③非法施工类。即违反了《建筑法》的规定，没有取得建筑工程施工许可证或者建筑工程许可证失效的情形；④其他类型。包括在用地、选址、设计、施工、管理等方面违反规划、建筑和土地管理等规范性法律文件以外的其它规定，对社会公共利益造成损害的建筑物或设施几类。

二、我国相关法律对违法建筑的单一制规制现状

针对上述的违法建筑的问题，我国相关的法律一般都采取单一的法律处罚方式，认定为违法并进行相关的处罚。根据《城乡规划法》的第六十四条到第六十七条，具体规定了以下几类处罚：第一、未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行政处罚。第二、未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证进行建设的行政处罚。第三、建设单位或者个人未经批准进行临时建设、未按照批准内容进行临时建设、临时性的建筑物、构筑物超过批准期限不撤除等几种违法规划取得和建设制度的处罚。在这几类处罚上，针对第一类主要采取三种处罚措施：责令停建、采取改正措施；不能采取改正措施的限期拆除；不能拆除的没收实物并罚款。针对第二类采取两种措施：责令停建、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。针对第三类的处罚措施：限期拆除并罚款。可见，在规划体制上，违反规划审批制度的，责令限期改正，如果不能限期改正。因此，从规范体制上，对于违法建筑要么进行改正以符合规划，不符合规划的就一个后果：拆除。

在我国《土地管理法》上也建立了相关的处罚措施，其处罚措施也是强制和单一的，即拆除土地上的建筑物，返还土地。《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此非法用地的处罚措施是：退还土地；拆除建筑物恢复土地原状。第七十八条规定：无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用，征用土地的，其批准文件无效。所占土地如不归还，按照非法占地处理。《土地登记规则》42条规定，土地使用者，所有者不按规定如期申请土地初始登记的，按非法占地论处。不按规定申请变更登记的，还将视情节轻重，报请政府批准，注销土地登记，吊销土地证书。可见，我国土地管理制度也是遵循严格的管理体制，其对非法占地和用地的管理是严格而单一的。

我国的《建筑法》对没有获得建筑工程施工许可证的非法施工行为采取了罚款的制度，并未规定违法施工的建筑物为非法，但是不能通过验收和登记手续，无法取得合法的产权，这也是一种单一的处罚体制。《建筑法》第六十四条规定：“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。”但是在房屋的竣工验收和登记上需要施工许可证，如果没有施工许可证，难以通过竣工验收和房屋登记工作。《建筑法》第六十一条规定，没有经过验收的建筑物不得交付使用。《房屋登记办法》第二十二条规定：“有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：（一）未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的。”可见，虽然没有建筑施工许可证并不会进行拆除等处罚，但是不能通过验收和登记手续，不能合法取得房屋等建筑物的产权。我国的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”因此，没有合法权利的建筑物得在征收时不得补偿，没有房产证的房屋一般难以得到补偿。这样，虽然我国建《筑法》并没有规定未取得施工许可证的建筑物是违法的建筑，但是从相关制度体系上来看，未取得施工许可证的建筑物也是非法的。

因此，我国在行政法上对违法建筑的法律规制是单一的，总体上是违反审批程序的土地及建筑物，是没有权利的，违反规划管理和土地管理的建筑物如果不能改正，就要，没有权利，也没有合法的补偿。

三、违法建筑单一制规制的弊端和局限

我国相关法律法规对违法建筑的单一规范体制，在理论和实践上存在诸多的弊端和局限，难以和有关的法律形成一个统一的有效机制，难以保障各主体之间的利益公平，使得违法建筑所涉及的一些社会问题越来越突出，矛盾越来越深。

首先，违法建筑涉及到公益和私权的问题没有明确的法律体系。违法建筑首先在民法上属于物的概念，而且是不动产，关于违法建筑的公益和私权都是现实中存在的重要问题。从公益的角度来看，违法建筑虽然违法，但是消耗了很多的社会资源，进入了交易的市场，产生了一定的社会效益。如果在法律上完全按照无权来对待并予以拆除，不符合社会效益，不符合资源效益的原则，会导致极大的资源浪费和利益失衡，导致社会和市场的诸多弊端。

从私权的角度来看，违法建筑虽然在行政上是违法的，但是私权和公法之间并没有必然的联系，不能简单的就说没有经过合法审批的违法建筑就必然没有私权存在。关于这一点，学者们有很多种学说，我国学界曾存在“所有权说”、“瑕疵所有权说”、“建筑材料所有权说”、“不动产物权说”、“使用权说”以及“占有权说”等观点，但总的来看一般不主张赋予违建人对违法建筑完全的民事权利或物权。而且作为一个物，违法建筑还涉及到诸多的其他权利，比如，违法建筑物的买卖、抵押、租赁、相邻权、地役权等诸多私权上的相关问题。虽然我国相关的法律法规对此问题有很多规定，但是这些涉及到公益和私权的问题在法律上并没有做出整体的、统一的体系规定。

其次，相关的法律法规对违法建筑的相关法律体制规范也没有统一和健全。

第一，从民事法律上，没有统一规范违法建筑的权利体系。由于建筑物的价值很高，往往是单位和个人一项非常重要的财产，这一项重要的财产需要在民事和经济法律上有着统一的体系对此予以规范，但是，纵观我国相关的法律法规，并不是完全的统一和完善。虽然有一些法律法规对此有所规定，比如《物权法》规定非法建筑物没有物权，不能买卖；《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第48条规定：“以法定程序确认为违法、违章的建筑物抵押的，抵押无效。”即规定了非法建筑物抵押无效；《城市房地产管理法》第53条明文规定，房屋租赁中的出租人应该是所有权人。即规定非法建筑物的租赁合同无效；《城市房屋租赁管理办法》第6条规定，有下列情形之一的房屋不得出租：“（一）未依法取得房屋所有权证的；……（五）属于违法建筑的；……”即规定了违法建筑不得出租；《继承法》第3条规定，“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产”，即规定遗产是合法财产，那么违法建筑物也无法继承。可见，虽然一些民事法律对此问题作出有关的规范，但是不成体系、不完整，有关相邻权、抵押权、地役权等诸多方面没有规定和完善。

第二，在公法上，也没有形成违法建筑的整体处置体系，对违法建筑的立法并没有完善，只是从一些法律法规上推断违法建筑的相关管理规定。现在我们国家在立法上并没有形成一个统一的违法建筑的概念和定义，在行政上没有明确违法建筑的主管部门和机关，从违法建筑的认定、管理、处罚、拆除和补偿并没有形成一个整体的法律体制。司法上，也没有建立起相关的审判体制，针对违法建筑的做法也是　“一刀切”，没有区分不同情况对事实做出判断，没有区分不同情况对法律使用做出选择等等。这些问题都是比较突出的，亟待加强。

四、对违法建筑双重规制的建议

从保护公益和保护私权和公法统一完善上，需要公法和私法之间形成一个统一的法律体系，完整的保护各方的合法权益，建议从建立违法建筑的双重规制体系，达到保护权益和维护法制统一的需要。

首先，从平等主体之间的法律关系上，利用过错责任和损害赔偿责任的原则，形成违法建筑的私权保护体系。平等主体之间的法律关系涉及到诸多方面，但主要是买卖、租赁、抵押等合同关系。从法律规定上，由于缺乏合法性，可以用过错责任原则和损害赔偿的原则来确定相关主体的责任分配，这样可以达到私权利益上的平衡。这样既符合《合同法》中关于无效合同的规定，也和《物权法》、《担保法》等法律相吻合，还能继承良好的法律理念和传统习惯。

其次，从管理的角度，建立和完善国家管理体制，使得违法建筑的认定、监督、处罚得以健全。我国现有的法律规定上，一般是，处以罚款，没有补偿。这种做法太过简单和单一，应当建立区分制度，将每种法违法的情况区分对待，必须拆除的才予以拆除。从另一角度而言，将建筑物拆除，就是相当于“判死刑”，涉及到很多主体利益和社会诸多方面的问题，不是最后的必要，尽量予以改正。因此，完善行政处罚的程序和方式是解决管理的关键一步，而且，应当从立法和司法的角度来保证行政程序的合法性和合理性。

总之，我国当前对违法建筑的整体认识和法律体制上都需要加强和完善。认真对待违法建筑的问题，也是认真对待私权和公益的问题，需要形成一个良好的法律体制才是解决这一问题的关键。而良好的法律体制又需要从两个方面来完善，包括平等法律关系的完善和私权上体制的形成，也许要从公法的角度形成对的违法建筑的管理和规范，这些都需要从立法、行政、司法上着手，形成对违法建筑的私法规制和公法规制的双重规制体制，以建立整体的法律体制解决违法建筑的额问题。

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一、文登市城中村改造的现状

近年来，伴随工业化、城镇化和农业现代化的融合推进，文登市城市规模迅速扩大，城市功能日益完善，城市面貌日新月异。城区面积由1978年的4.31平方公里扩大到2013年的36.5平方公里，城区人口由1978年的1.3万人扩大到现今的24万人。但同时，规划区内存在的38个城中村，极大制约了城市形象和功能品位的全面提升。目前，全市38个城中村已有5个村完成整体改造、搬入新居，18个村已取得了阶段性成果，9个村正在启动改造项目，城市面貌和人居环境得到显著改善，广大群众真正享受到经济社会发展的丰硕成果。

二、文登市城中村改造存在的问题

第一，政策依据问题。城中村改造是一项全新的工作，到目前为止，国家未出台一部完善的指导城中村改造的法规文件，没有现成的经验可以借鉴，必须根据自身实际和城中村居民的接受能力来制定政策。虽然文登市出台了一系列的城中村改造政策，但形势变化较快，其政策相对滞后，在实际操作中出现偏差，且前后政策涉及的补偿标准等内容不一致，容易引发社会矛盾，影响到城中村改造工作的顺利进行。

第二，“半城市化问题”突出。从发达国家的经验来看，非农化、城镇化与市民化本应是“三位一体”的整体，而在文登这三者与中国其他城市一样严重脱节，形成了比较独特的“半城市化”现象，即农村人口向城市人口转化过程中的不完整状态。也就是说大量的进城务工的农民工不具有城市居民户口，不能与城市居民享有同等待遇。因此，这部分人虽离开了农村，但又没有真正融入城市，由此形成了独特的“半城市化现象”。这种半城镇化现象固然支撑了低成本的工业化，但也引发了一系列的社会经济矛盾。

第三，群众观念问题。城中村居民内心渴望改变现有的居住环境，但考虑到以后高涨的生活费用，多数居民满足于目前出租房屋的生活现状，从而对城中村改造存有抵触情绪，对城中村改造的重要性和迫切性认识不到位，没能从整个城市的长远发展关注这一问题，改造的积极性和配合度不高。

第四，拆迁困难问题。城中村居民失去土地，且大部分无固定工作。因此，将养老、看病等后顾之优的所有希望都寄托在拆迁补助上，要价不断抬高，有的远远超出合理范围，政府或开发商难以接受。

第五，资金筹措问题。资金来源是城中村改造的瓶颈问题。城中村的拆迁和补偿费用是一笔巨大的开支，包括拆除旧房、规划设计、土地出让、土地使用、临时安里等费用。高昂的拆迁安置成本，导致开发商不愿涉足城中村改造，大大制约了城中村改造进程。另外，政府也要承担大量的城市基础设施建设任务，仅靠政府财力也是一时难以解决的。

三、加快文登市城中村改造的对策

城中村是在城市化建设高速发展过程中遗留下来的间题。由于历史遗留问题大多都会产生后遗症，解决起来有一定的难度，花费的精力和付出的代价可能要更多一点。所以对城中村改造需要多费一点心思，以实事求是的态度，制定科学的政策思路和建设规划。通过调查和分析，借鉴其他城市的成功经验，提出如下思考和建议：

第一，加大政策和法制的宣传力度。一是要充分考虑到拆迁工作直接关乎广大被征收房屋拆迁人的切身利益，在制订完善拆迁补偿政策时，应广泛征求被拆迁人的意见，并多层次全方位的利用媒体等形式宣传拆迁安置政策，让被征收房屋拆迁人了解其内容，理解其合理性；二是要加大对“公平公正、阳光操作、依法拆迁、和谐拆迁”和相关法律法规的宜传力度，使与被征收房屋拆迁人切身利益息息相关的法律法规深人民心，家喻户晓，使被征收房屋拆迁人在突发性事件中能明大理顾大局识大体；三是参与拆迁的工作人员要熟悉拆迁的有关法律法规和政策规定，在帮助群众算清算好拆迁补偿账，以及货币安置、调房安置与迁建安置的对比账的同时，给群众讲解有关法律法规，以便达到说服、动员的目的。

第二，发挥市场资源配置作用。城中村改造是一项艰巨而复杂的系统工程，需要政府、城中村、开发商在市场作用下合力推进。因此，政府必须明确自身的职能定位，有所为有所不为。坚持政府调控与市场运作相结合的办法，由政府统筹安排项目计划，统一规划审批改造片区，平衡征地拆迁补偿标准，组织对土地进行公开“招、拍、挂”；同时依靠市场进行公平竞争开发，通过市场运作筹集建设资金，解决建设资金缺口问题。

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相比原《城市房屋拆迁管理条例》，《征收条例》取消了行政裁，改由政府作出补偿定；取消了行政强制执行，改由政府申请法院强制执行。纠纷解机制的改变使得法院介入征收与补偿活动的深入性和必要性都同时增强，其处置征收与补偿矛盾纠纷妥当与否将直接影响社会稳定。

从我国行政诉讼制度设置来看，法院在化解征收与补偿矛盾纠纷中的作用毋庸置疑。一方面，可通过否定裁判矫正行政机关的不合法行为，提高其依法行政的水平，同时维护被征收人的合法权益；另一方面，可通过肯定裁判有效化解被征收人的疑虑，制止其无理取闹行为。但通过近些年的城市房屋拆迁实践不难发现，法院在审理行政裁诉讼案件中并未实现以上目的。

首先，法院在处理行政裁诉讼案件时有回避矛盾之嫌。近年来，随着我国城市建设进程的加快，拆迁矛盾越来越尖锐和突出，且有逐步向司法机关蔓延的趋势。被拆迁人为了抵制强制拆迁程序，动辄对行政裁提起行政诉讼，并向法院施压。《行政诉讼法》第50条规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解”。但由于种种原因，法院在受理拆迁矛盾比较尖锐的行政裁诉讼案件时，常常会约请裁机关，组织拆迁当事人进行调解，以达到让被拆迁人撤诉的目的。甚至有些明显是被拆迁人漫天要价、无理取闹，且行政裁完全合法合理，法院为了息事宁人，也会先挑出些许瑕疵，然后向裁机关施压，要求组织拆迁当事人进行调解了事。如此的处理方式带来的恶性示范效应是显而易见的，其常常会引发被拆迁人的滥诉现象，从而进一步加剧拆迁矛盾。

其次，法院对行政裁的合法性审查原则不利于化解矛盾纠纷。《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。这就确定了我国行政诉讼不同于刑事诉讼、民事诉讼的一个特有的基本原则，即审查具体行政行为合法性原则。法院审理行政案件，只对具体行政行为是否合法进行审查，而对其具体行政行为是否适当基本不予审查。法院认定房屋拆迁裁不合法只能判撤销并判令重作，由作出裁的原行政机关处理，拆迁双方的权益纠纷并不能在法院得到最终解。如果法院判撤销行政裁，就会造成行政案件终结但民事纠纷仍未解的局面；如果法院判行政机关重新作出行政裁，就使行政裁的最终解释权仍然在行政机关，法院实质上还不拥有最终解释权，这是违背司法最终裁权原则的。

事实上，如果法院拘泥于对行政裁的合法性审查是毫无意义的。首先，房屋拆迁管理部门要做到完全按照规定的流程进行行政裁并非难事，行政裁一般不会出现合法性问题。其次，被拆迁人对行政裁的质疑大部分是指向行政裁内容的合理性方面，比如安置房的套型和位置等，但这恰恰不是法院审查的内容。因此，被拆迁人通常无法通过行政裁诉讼来真正维护自己的合法权益。

笔者认为，结合《征收条例》的相关内容及近年来的城市房屋拆迁实践经验，法院应从以下方面做好征收与补偿矛盾纠纷的处理。

首先，应当以法律为准绳、以事实为依据进行客观公正地裁判。法院作为审判机关，一方面要切实行使监督和矫正职能，对各种违反法律法规规定的补偿定一律给予否定裁判，不能成为行政机关的附庸。但另一方面，法院对于事实清楚、适用法律准确的合法补偿定，要坚予以维持，通过肯定裁判的方式来确认其执行力和约束力，不能以有些群众对立情绪较强或社会矛盾较为集中为由，要求行政机关努力做出妥协。否则，会引发滥诉的恶性示范效应，将极大地破坏征收与补偿的社会环境，不利于城市建设的健康发展。

其次，应设立对补偿定在行政诉讼中的先予执行制度。取消了行政强制执行后，在一定程度上有利于限制行政机关权力的过分扩张，对规范征收与补偿行为有积极意义。但从多年来的拆迁实践不难发现，总有少数被拆迁人无理取闹、漫天要价，其对补偿安置的要求远远超出了政策规定的标准。征收补偿安置工作绝对不可能百分之百靠老百姓的觉悟和征收部门的反复做工作来完成，对少数被征收人必须动用强制手段。

根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第87条规定，“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理”。第88条规定了申请期限，即“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定期限届满之日起180日内提出”。第94条规定，“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行”。结合以上规定，我们不难发现，司法强制执行的时间最快都要等满三个月的期限，这还不包括法院的审查时间。如果被征收人在诉讼期间提起行政诉讼，那么司法强制执行的时间就更加遥遥无期了。如此漫长的等待时间，使得通过法院来进行强制执行变得毫无意义。

当然，第94条同时也规定“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行”，但所规定的情形过于原则化。结合当前拆迁环境来看，几乎没有哪个地方法院认可补偿定行政诉讼中适用先予执行程序。所以，在取消行政强制执行后，为了正常开展征收与补偿工作，建议最高院尽快出台有关补偿定行政诉讼中适用先予执行的相关规定。

最后，补偿定的合理性应当纳入司法审查的范围。所谓合理性，是指行政行为的内容要客观适度、合乎理性。行政合理性问题主要涉及到行政主体自由裁量权的行使。因此有观点认为，合理性问题属于行政机关专属管辖的范围，司法机关无权审查，否则即构成司法权对行政权的僭越。而事实上，被诉具体行政行为在实体上一般均符合(至少不违反)法律法规的有关规定，而当事人提讼也不是对具体行政行为是否违反法律法规有异议，其更多计较的是其合理性问题，因此越来越多的学者主张将具体行政行为的合理性纳入司法审查的范围。

关于裁量是否逾越合理界限的审查标准，有学者指出，应以行为是否构成“严重不合理”来进行判断。所谓严重不合理，是指超越一般理智的人所能理解和接受，超越了一股法理的基本原则要求的裁量结果，构成了一种推定为违法的状态。如被征收房屋是商业口岸较好的营业房，但所提供的安置房却远离城中心且无法进行正常营业；被征收入年老体弱，但所提供的安置房却位于多层建筑的顶层等。如果行政机关裁量或处置不当，则有可能超越了其合理性的边界。

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（兰州大学法学院，甘肃兰州730000）

摘要：本文根据我国房屋拆迁补偿法律制度立法上的不足及执行过程中存在的问题，强调拆迁必须依法依程序进行。针对公共利益界定方式的不完善，结合实际案例展开分析和评论，提倡在保障公民私权利的基础上维护公共利益，并且尝试性地提出完善我国拆迁法律制度的一些设想，希望对我国房屋拆迁补偿法律体系的逐步完善有所裨益。

关键词 ：房屋拆迁；补偿；公共利益；法律制度

中图分类号：D922.19文献标识码：A文章编号：1671—1580（2014）07—0151—02

收稿日期：2014—04—08

作者简介：潘霖（1991— ），女，江苏盐城人。兰州大学法学院硕士研究生，研究方向：民商法学。

一、我国房屋拆迁概述

（一）拆迁的法律特征

1.拆迁是一种政府行政行为。根据规定，房屋征收与补偿工作由本行政区域的市、县级人民政府负责。

2.拆迁混合了行政和民事法律关系。政府进行土地征收、拆迁房屋的过程中与被拆迁人之间形成行政法律关系，为了平衡各方利益应当以民事法律关系中的民事主体之间平等交易的原则来衡量。

3.房屋拆迁具有公益性。根据新拆迁条例第八条的规定，房屋的征收是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。

4.拆迁具有有偿性。新拆迁条例第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿。为平衡各方利益，被拆迁人作为利益的受损方必须得到及时充分的补偿，而且这种补偿应该要使被拆迁人得到适当的满足，包括补偿方式和补偿金额。

5.拆迁的合法性。包括拆迁主体、拆迁行为、拆迁程序合法。

（二）拆迁的法律适用

由于拆迁涉及社会多方面的利益，因此，必须在法律规定的框架内进行。宪法第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”除此之外，国务院制定了新拆迁条例以遵循决策民主、程序正当、结果公开为原则对房屋拆迁补偿进行规范。

二、我国房屋拆迁补偿存在的问题

（一）“公共利益”的界定

“公共利益”一词在我国有关土地征收、管理的法律中频繁出现，但却未对其进行过明确的定义。本文认为“公共利益”既是“公共”的利益，就应当由公众通过民主的方式来界定，即政府征地征房须征求公众意见，特别是拆迁的权利受损者的意见，通过公众投票，支持率达到绝对多数才能进行拆迁，这样更能体现公众的意志、保障公众的利益。公共利益的判断权和决定权，不能由行政长官来行使，作为法律执行机关的行政机关，对如此重大的利益，不应有判断权和决定权，应由权力的原始拥有者——大众说了算。“公共利益”在实际操作中因实体法规范存在较大弹性，且没有严密的程序法作保障。因此，对公共利益的界定应注意以下几个方面：首先，公共利益的范围应当遵循法律规定，即范围的法定性；其次，拆迁人不得通过拆迁项目获取额外的利益，即内容的非营利性；再次，公共利益的认定应当有公众的参与、接受公众的监督，以防公共利益被滥用。

（二）拆迁补偿方案的制订

被征收人作为房屋的所有者有权通过民主的投票的方式参与拆迁补偿方案的决策，对于不符合自身利益要求的拆迁补偿方案有权申辩甚至提起诉讼，在行政复议或行政诉讼期间被拆迁人的一切权利应受到严格的保护，中止房屋征收拆迁决定的执行，以防止不公正的强制拆迁出现，《条例》对此未作出规定。

（三）从“行政强拆”到“司法强拆”

拆迁是城市改造中的必然举措，但近几年很多地方的拆迁已陷入野蛮拆迁的怪圈，民众更是闻“拆”色变。在新拆迁条例颁布之前，由于法律法规允许“行政强拆”的存在，各地因“行政强拆”引发了不少暴力、自焚等恶性事件。而《条例》第二十八条规定使得“司法强拆”取代了“行政强拆”，试图解决“行政强拆”引起的社会矛盾，但“行政强拆”与“司法强拆”只是强拆主体由行政机关换成司法机关，程序上由行政机关向司法机关申请强制执行，表面上似乎通过司法机关裁决执行的案件更为公正合法，但“强制拆迁”的本质却并未改变。

（四）房屋拆迁补偿金额有失公平

在房屋征收过程中补偿金额是焦点问题，往往会因补偿金额难以达成一致而阻碍拆迁顺利进行，譬如被拆迁人原有房屋只有一套，被拆迁后想要得到一套面积相同的安置用房就得自己掏腰包补齐差价，原本权利就受到损害，现如今还得自己掏腰包才能弥补之前的损失。

三、我国房屋拆迁补偿法律制度的完善

（一）“公共利益”界定需改进

公众利益一直备受关注，理应得到明确界定，而不能仅以国家制定的法律法规规定为标准，应更多地听取公众意见，由公众来鉴定。本文认为在实体法上，既然新拆迁条例采取列举的方式界定“公共利益”，就应当严格对其进行界定，删除第六款的规定，使“公共利益”界限更加明确，方能得到严格的执行；在程序法上，建议制订周详的“公共利益”鉴定程序，设立民主的“公共利益”认定机制，采取民主投票结合实体规范的方式进行鉴定，让“公共利益”成为名副其实的“公共利益”。

（二）拆迁补偿方案需民主决策

对于政府拟定的拆迁补偿方案应该由被拆迁人通过民主投票的方式参与决策。因此，《条例》第十一条应改为“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案，并经全体被征收人投票，支持率达90%以上方为通过”。

（三）“强拆”需限制，法规需完善

“强拆”因由国家强制力保证实施而令人望而生畏，但当这种强制力不合理地侵犯到人们赖以生存的权利的时候，产生的后果及付出的代价也是沉重的，“强拆”从某种程度上反映了社会法律制度缺乏民主，政府权力过于强大以致对公民私权利过度侵犯。在充分保障公民财产权的基础上立法应当给予严格的限制，对行政机关的“强拆”申请，法院必须召开听证会征求公众意见，在得到多数公众支持的情况下裁定执行方可服众。

（四）补偿需充分、公平

公平合理的补偿是政府诚信的表现，权利受损者不仅应该得到公平的待遇，而且应该受到适当的照顾以体现政府执政为民的理念。本文认为，新拆迁条例第十九条应当改为：“对被征收房屋价值的补偿，实施不得低于房屋征收决定公告之日被征收范围内商品房的市场平均价格。”保证被拆迁人的住房条件不受减损甚至有所提高。

综上所述，房屋拆迁作为一个复杂的法律问题，涉及社会多方面的利益，需要一整套完整的法律加以规范和调整。首先，对于公共利益的界定应当进一步完善，充分尊重被拆迁人的意愿，切实保护被拆迁人的人身和财产权利；其次，严格地限制政府行为，防止公权力滥用；再次，给予被拆迁人充分及时的补偿，以维护社会的稳定和谐。国家立法应该为民立法，为建设社会主义民主法治立法。

［

参考文献］

［1］张曦.城市房屋拆迁中有关法律问题的思考［J］．学习与实践，2004（10）.

［2］高自平，黄武双.房地产法新论［M］．北京：中国法制出版社，2000.

［3］浅论公共利益的界定［EB/OL］.http：//wenku.baidu.com/view/b51fe06ca45177232f60a23f.html.

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关键词：房屋建筑；节能管理；策略

随着市场经济竞争日趋激烈，只有降低企业成本、获取最大经济效益，才能使建筑施工企业在竞争中立于不败之地，才能促进建筑业的长足发展。房屋建筑节能工作能在很大程度上控制企业成本，使企业经济效益最大化，所以越来越多的建筑施工企业开始重视房屋建筑节能的管理，但在管理过程中还存在许多问题，需要进一步解决。

一、房屋建筑节能管理中存在的问题

1.节能监管机制不健全

房屋建筑节能管理涉及到的施工环节较多，例如：项目立项、设计审查、开工许可、施工监理、竣工验收等等。而就目前情况而言，大多数房屋建筑企业都把精力放在了施工图节能设计的审查上，对其他环节缺乏强有力的监管，这就会为整个房屋建筑施工埋下许多隐患，例如：施工企业的节能设计和施工许可都过关后，企业就降低了监管力度，再加上节能材料比普通材料价格高一些，许多开发商为了节约成本，不按照原先设计好的图纸进行施工，在没有经过设计人员允许的情况下，就擅自对设计图进行修改；再如：在整个工程项目竣工后，备案机关与前期技能管理部门工作脱节，没有在管理上形成连贯性，使验收备案工作在实际中得不到有效落实。

2.节能政策体系不完善

近年来，国家和省市都相继出台了一些有关建筑节能方面的政策性文件、规章制度、技术规程等，例如：2012年4月，财政部、住房城乡建设部出台《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》（财建【2012】167号），提出对高星级绿色建筑给予财政奖励：2012年奖励标准为二星级绿色建筑45元/平米，三星级绿色建筑80元/平方米，从此文件中就可以看出国家所出台的有关建筑节能的政策性文件在内容上比较薄弱，强制性条文特别是罚款条例较少，纲领性要求和奖励性用语较多，从而使得执法力度不强；同时，还缺乏有效的建筑能耗评估体系，对验收后的建筑节能能效缺少评定标准，使得公众无法获得有关建筑节能效率的直观数据，这些都在在很大程度上制约了建筑节能改造工作的发展。

3.专门的建筑节能立法缺失

目前，在我国还没有专门对建筑节能进行立法，而且各个地区也没有设立专门的建筑节能管理机构，大部分情况下都是由各地区的建设行政主管部门对节能工作进行监管，但是建筑节能涉及到的部门较多，这就导致各个部门之间权利分割、交叉等问题严重，节能责任不明确，给节能监管工作带来了层层阻力。另外，有的地区存在着“有法不依、执法不严”的现象，在工程项目中，使用国家严令禁止的技术工艺材料和设备，给工程项目的质量埋下了极大的隐患。而且我国虽然已经制定并出台了一些与建筑节能相关的法律法规文件，但大多数都是属于指导性文件，在内容上也不够具体、比较宽泛、可操作性不强，以至于在实际应用中无法实现强有力的法律效力，这也大大增加了相关部门在监管上的难度。

4.建筑节能意识不强

目前，虽然我国在建筑节能宣传方面做出了一定的努力，但主要针对的是建设、施工、监理单位等，没有进行全社会的宣传，也没有获得广大人民群众的关注和支持，公民建筑节能意识不强。同时对建筑节能方面的认识仅局限于新产品、新材料、节约能源等方面的泛泛认识，具体到房屋建筑墙改节能方面的要求少之又少，这给建筑节能管理工作造成了严重的影响。一方面开发商为节约成本，擅自修改设计图纸，例如：将中空窗改为普通窗、取消地下室顶保温措施、用普通材料代替高效的建筑外保温材料等，而用户的建筑节能意识又不强，对于这些现象也自动忽略，使得开发商更加的肆意妄为；另一方面，施工单位、建设单位以及设计单位对建筑节能的重要性也缺乏足够的认识。例如：由于地下室顶保温措施质量不易保证，施工单位常常向建设单位提出变更的要求，而监理单位也因为同样的原因给予其支持，这些都使得建筑节能工作发展缓慢。

二、房屋建筑节能管理策略

1.建立全工程监督机制

只有加强工程建设全工程监管，才能保证节能工作在实际施工中得到落实，所以房屋建筑施工企业要以工程建设周期为依据，加强对设计、施工、监理、竣工验收各个环节的主体和中介机构的规范管理，在招标、投标、项目立项、方案设计、图纸审批、现场监督、竣工验收等环节制作有关节能审查与联系的表格，这样就可以加强各个部门之间的联系，促进各个部门密切配合、良好合作，并且要相互监督、共同进步，而且也能在很大程度上增强企业凝聚力。同时，各地区也要遵循“因地制宜”的原则，在施工前制定施工过程的节能监督要点，使节能监管工作能够有针对性的进行，从而做好工程实施阶段监管工作。另外，也要以建筑节能行政管理部门为首，图审备案部门设计单位和图审单位积极配合，共同对建筑施工现场进行定期检查，避免出现工程设计与现场实际施工不符现象的产生，从根本上防止不符合节能标准的工程发生。

2.完善节能政策体系

国家和省市相关部门要对已有的政策文件、法规规章、标准规范进行修订和完善，使其能够不断适应新形势的发展，满足房屋建筑节能施工的要求，而且要将节能管理法定职责细化，加大惩处力度，在节能工作强制性内容方面进行进一步的强化，借以提高法规规章的可操作性和权威性。同时，建筑节能要求使用新型的施工材料，这就与工程造价有了密切的联系，所以国家在对新型材料专项基金进行征收时，可以增收电费、环境税、资源税等，从而建立起政府节能基金，而且还要出台一些相应的经济鼓励政策，这样才能调动建筑施工企业的积极性。另外，还要制定科学、系统的建筑能耗评估体系，以建筑节能检测机构为主，对新建工程的实际节能效果进行科学鉴定和评估，并将其作为质量验收的参考标准，这样才能推动房屋建筑节能改造工作不断向前发展。

3.进行专门的建筑节能立法

国家要进行专门的建筑节能立法，还要对现有的有关建筑节能的法律法规进行修订和完善，增添一些与建筑节能相关的实质性内容，在保持指导性的基础上增强其可操作性，同时也要做好建筑节能法律法规条款的修订工作，使建筑节能立法体系得以完善。而各级地方，也要严格执行建筑节能方面的法律法规，例如：《中华人民共和国节约能源法》、《建设工程质量管理条例》、《民用建筑节能管理规定》等，同时也可以根据本地区的基本情况制定一些适合该区域经济发展特点的节能法律法规、技术标准和规范，但要注意的是所制定的法律法规要能够与国家上位法相衔接，这样才能保证其具有真正意义上的法律效力，才能通过各层级的共同努力，使建筑节能工作落到实处

4.加强建筑节能意识

首先，要加大建筑节能宣传力度，充分发挥电视、网络、广播等媒体的舆论宣传力度，增强公民的建筑节能意识，特别是建筑管理人员和工程建设单位负责人的节能意识，这样才能使得节能监管工作得到落实。其次要建立相应的社会监督机制，结合贴近人们生活的建筑节能实例，向公民宣传建筑节能的重要性，从而提高公民建筑节能的自觉性和主动性。同时，还可以建立监督举报部门，鼓励公民对新建建筑中违反建筑节能法律法规的现象进行积极举报，使公民真正参与到建筑节能监管工作中。最后，要加强对质量行为主体的监督管理，使得建设、施工、监理单位能够将建筑节能与建筑结构安全和重要使用功能同等对待，从而提高建筑节能施工水平。

结语：

总之，房屋建筑节能管理中还存在着许多问题，需要国家加大调控力度，各地区制定相应的法律法规，各个相关部门密切配合，同时还需要强化公民的建筑节能意识，这样才能使建筑节能管理工作获得可持续发展。

参考文献：

[1]姚德利.基于生态城市理念的低碳建筑管理体系研究[D].天津大学，2012.

[2]薛维富.关于我国建筑节能管理的几点认识[J].山西建筑，2010，21：239-240.

[3]王建声，段永辉，杨明宇.浅谈我国建筑节能的管理现状与对策[J].建筑经济，2006，04：87-89.

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关键词 城镇化 房屋拆迁 风险诱因 风险预防

作者简介：陈百慧、冯迪、王子模，中国海洋大学法政学院。

一、城镇化进程中的主要风险类型

高速城镇化在给社会带来日新月异的变化的同时，也造成了社会风险的不断提高。具体体现为一下几种：

（一）恶性拆迁持续存在

城镇化进程自本世纪以来进入了一个高速发展的时期，特别是基层社会纷纷加快了旧城改造的进程。通过对旧生活区域进行拆迁重建，使得城镇功能得到升级，符合城镇化进程的需要。但由于拆迁问题涉及众多利益人，而且相关利益的协调难度大。特别是某些政府为追求发展速度，忽视了拆迁中存在的各种风险。

（二）社会底层规模扩大

由于高速城镇化，人口流动也变大。特别是由于土地征收和拆迁，许多农民失去了耕地，不得不转入到城镇寻找新的就业机会。但由于其就业能力的限制，一般多从事于第一产业的工作，国企下岗失业工人、包括农民工在内的农民群体、难以就业的知识青年等被甩到社会结构之外，正在成为“没有机会的群体” ，导致社会底层庞大，社会阶层差距大。

（三）生态环境恶化

城镇化进程的过快导致经济发展和环境保护发生严重的错位。地方政府为追求GDP的增长，引入高污染、高能耗的企业，忽略生态环境恶化造成的社会损失。这些产业结构应该进行淘汰的企业由城市转移到城镇，排污从城市转移到城镇，并且更加肆无忌惮，导致城镇生态环境恶化加剧。

二、社会风险防控之首要对象――房屋拆迁风险

在建立应对社会风险的机制时应该重视如何建立一个应对拆迁风险的机制。由于城镇化最直接的外部表现就是城镇空间面扩大、农村景观转变为城镇景观。人口向城镇移动也促使城镇住房面积增大，公共基础设施完善。城镇化意味着城镇人口规模的不断扩大，即意味着城镇空间规模的不断扩大，这就必须要求通过拆迁等手段来实现城镇空间的延伸。并且通过一系列的旧城拆迁，改变原来城镇的功能结构布局，提高城镇发展的档次，完善城镇的社会生活功能布局、生态环境、城镇景观等。

因而，如果在城镇化的进程中不能很好地应对拆迁中存在的各类风险矛盾，那么城镇化的进行就无从谈起。有效解决拆迁中存在的问题并建立一个预防拆迁冲突风险的机制，正确处理好城镇建设和人民群众个体利益之间的关系，形成人民群众真心实意支持城镇拆迁、改造和建设工作的氛围，促进城镇化建设的持续、健康和稳定，有利于降低城镇化进程中社会风险发生总体可能性，推动和谐社会的建立。因此，着重探讨建立一个如何应对拆迁风险的长效运行机制，对于整个社会风险防控机制的建立具有重大的积极意义。

三、拆迁风险之表现及诱因

（一）具体诱因

解决拆迁中存在的风险，就要正视“拆迁难”的问题。房屋拆迁及其拆迁纠纷涉及多个利益主体，包括公共利益和个人利益，拆迁人利益和被拆迁人利益，土地所有人利益和土地使用人利益等等，涉及范围极广，因而调节好这些利益的难度也大。拆迁风险产生的原因具体有以下五点：

1.拆迁工作任务重且追求速度。当前，人口向城镇、城市流动速度快，流入人口对住房需求加大，原城市、城镇人口对于住房环境质量的要求提高，因此房产开发的面积不断扩大。房产开发速度提高，相对应的进行拆迁工作的速度也进行提高，社会拆迁任务重。高速的拆迁，必然导致对部分拆迁利益相关人的忽视，基层拆迁人员需要在很短的时间内完成对拆迁补尝的评估，对接、协商和最终的拆迁，使得整个拆迁过程很紧迫 。并且部分开发商为追求效益，造成暴力拆迁和强制拆迁的事件增多，引发集体的社会冲突。

2.拆迁补偿的标准得不到统一。依据拆迁法规的要求，对于拆迁补偿的评估应该以市场评估价格为依据。但是由于中国市场面积达，地区差异也明显，各地区的经济发展存在差异，房产评估的标准难以统一，即使在同一地区，由于环境、观念、习惯的不同，对于补偿标准的认定也存在差异，市场评估价格得不到统一。补偿基准价与市场价格产生一定差异， 具体体现在以下几个方面： 一是总体评估和个案评估存在差异;二是自行改变房屋用途导致补偿困难;三是装修的补偿问题 。这些因素都导致了拆迁补偿在地区间存在差异。

3.被拆迁人法律意识淡薄。在当今社会，虽然社会整体的道德素养和法律素养都得到显著提高，但由于地区发展的不平衡，特别是在基层社会，仍大量存在着法律素养和道德素养缺失的被拆迁人。在拆迁工作中，常常会有一些无理取闹的拆迁户，无视法律关于补偿的规定，在拆迁补偿方面超越法律的政策进行漫天要价，或者是在进行拆迁评估前进行违章建筑，希望获得更多的拆迁补偿。或者是拆迁的决意不清晰，对拆迁补偿甚至是否拆迁存在矛盾，导致今天同意、明天后悔的现象。

4.房产开发商违反拆迁政策。首先对于在拆迁补偿方面超越法律的政策进行漫天要价的被拆迁人，房产开发商本着财大气粗以及息事宁人的态度，对部分被拆迁人进行随意承诺和超额补偿，纵容了被拆迁人的不当要求。其次对于始终不愿意搬迁的被拆迁人，被开发商采取断水、断电、骚扰和阻碍通行的方式逼迫被拆迁人搬迁，甚至进行入户暴力拆迁和强制拆迁。加剧了被拆迁人的不满情绪，一旦不满情绪积累到一定程度，就有可能爆发大面积的社会冲突，阻碍拆迁工作的进行。 5.政府依法执行力度不充足。由于配套的拆迁的法律法规不完善，且政府的监管力度不足，势必导致政府对于拆迁的执行力度不足。政府不能由于个别被拆迁人不愿意搬迁，而忽视了更为重要的人民群众的生命安全和公共利益。面对个别不愿意搬迁的拆迁户，政府在进行了各种劝说和沟通后仍然不愿意搬迁的，应该予以依法的强制执行。政府要坚持依法强制执行，特别是涉及人民群众人身利益的，更要坚决地执行。依法执行力度不充足不仅削弱了政府的权威，也势必会影响整个拆迁工作的进程，对于地区整体的发展规划进行了阻碍，并且导致地区发展不协调。

（二）具体表现

导致拆迁风险的原因具有多样性，且具有并发性，例如，有与被拆迁人缺乏对拆迁补偿相关法律法规的了解，坐地起价，漫天要价导致房产开发商为了可以维持效益，进行随意承诺，但事后却不履行，导致被拆迁人和开发商之间利益关系紧张，并且随时可能爆发双方冲突。由于政府在相关政策执行上没有履行相应的职责，忽视对拆迁工作的监督管理，导致开发商违反相关拆迁政策，并且损害弱势的被拆迁人的利益。再者，没有一个公平合理的补尝标准，致使补偿标准差异巨大，使被拆迁人心理落差加大，对政府工作产生不满情绪甚至会采取一定的措施进行反抗，拆迁工作的执行就更加难上加难。

而且由于相关法律法规的缺失，使得政府缺乏一个可以进行依法强制拆迁的依据，使得一些顽固的被拆迁人无正当理由不愿进行搬迁，造成拆迁工作搁置，阻碍了地区城镇化的进展。政府、开发商和被拆迁人三方之间由于不合理的拆迁规划、拆迁措施等，容易造成心理失衡。特别是在开发商和被拆迁人之间，开发商会利用自身优势强制进行拆迁，而被拆迁人也会顽固的抵抗，造成群体性冲突事件。群体性冲突事件一旦发生到剧烈的程度，例如引发伤亡和严重的流血事件，政府进行调和的难度愈发加大，甚至由于调解不能爆发社会冲突。

因此，建立一个有效的机制，具有可以预见风险、识别风险、划界风险和解决风险的功能，对于拆迁工作的进行具有重要性和必要性，对于城镇化的进展来说也是必不可少的。

四、建立应对拆迁风险的完善机制

（一）媒体参与

在拆迁过程中，政府和公众之间的关系改变涉及根本、非常困难，需要调整相应法律法规才能在本质上改变其关系，而媒体在其中的角色相对较灵活，只要调整应对策略，就能有效影响拆迁过程中的信息平衡，并有效化解其中的社会风险。这种影响力，借助于媒体自身得天独厚的优势，也是对现有拆迁制度中政府、公众之间信息不对称、渠道不平衡的有效补充。媒体应该讲事实，向政府要信息，向公众挖事实，还原拆迁本来面目;正向导，立足过去现在，展望未来发展，还原拆迁真正价值;化风险，合社会智慧，为政府提供决策依据，为公众化解拆迁风险。

（二）完善拆迁评估机制

评估是拆迁工作的重要环节，拆迁补偿的数额在很大程度上是由评估结果决定的，评估机构作出的评估结果是补偿的最主要依据，如果评估的整个机制不完善，即使再好的法律法规也无济于事。所以，在法律已经对房屋拆|评估有所规定的情况下，完善机制，使制度更加完善成为当务之急。

1.对评估机构进行规范。拆迁主管部门应做好服务工作，统一管理、建立信誉档案，为拆迁双方当事人提供优质服务;建立评估机构的筛选和淘汰机制，定期向社会公示那些资质高、信誉好、实力强的评估机构，供拆迁当事人选择。评估机构应依法开展评估工作，不得转让、变相转让受托的评估业务。另外，公开进行评估机构的选定。评估机构作为中介组织，是社会服务性机构，不受地域限制，进行评估，可以选择异地资质好、信誉高的评估机构参与，以排除利害关系的，减少对评估工作的影响。

2.保护当事人合法权益。评估结果事关拆迁双方当事人经济利益的实现，补偿额是评估结果的具体体现，征收人或者被征收人对房屋价格评估结果持有异议的，可向原房屋价格评估机构申请复核评估。该评估机构应当对评估的结果负责，并向委托人详细说明评估结果产生的事实、依据和做出评估的理由，如评估时所采用的时间点、计算方法、参考因素等。此外，各地区应成立房屋评估专家委员会，复核可以向被征收房屋所在地房屋价格评估专家委员会申请鉴定，进行复核的专家人选应从专家库中以抽签方式确定。最后，关于评估费用的承担，由作出错误评估结果的评估机构承担相应的评估费用。

（三）政府部门要有所作为

房屋拆迁工作要想I得拆迁民众的理解和支持，相关部门就应保障被拆迁村民依法享有的知情权、参与权、监督批评权以及权益受损后的救济权，坚持依法、公平、公正、公开、透明的原则，为被拆迁村民参与到拆迁过程之中创造机会和条件，将整个拆迁工作置于阳光之下，自觉接受村民和社会的监督，做到阳光拆迁、透明拆迁。实践证明，政府相关部门认真及时地做好相关法律法规、政策的宣传工作是非常有必要的，只要宣传工作做到位，让村民真真切切了解自己的权益，赢得被拆迁村民的理解和支持，就可以有效的化解矛盾，使拆迁工作顺利进行下去。