人民银行资金监管范文

导语：如何才能写好一篇人民银行资金监管，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

为了贯彻国务院有关部、委关于加强工资基金及消费基金管理的要求，我市于1990年第一季度进行了全市企业工资基金大检查。现将大检查中发现问题的处理意见通知如下：

一、处理意见

1.企业违反规定多提的工资增长基金或多列支的包干总额，要冲减1990年应提挂钩工资总额或包干工资总额，并相应核减1990年挂钩工资基数，依照税法规定补交工资调节税。

2.按政策规定应在挂钩工资或工资总额以内发放而在以外提取发放工资的，应改由历年工资基金或奖励基金结余中支付，并在1990年相应冲减成本（费用），没有结余的要从1990年应提的挂钩工资总额中支付。并依照税法规定补交工资调节税。

3.挂钩（或包干）企业按规定成建制划出职工而未按规定核减挂钩（或包干）工资基数的，应申报核减挂钩（或包干）工资基数，并相应核减计征工资调节税的计税工资基数及合理调整效益基数。

4.工资基金超支的企业，在1990年要相应减少工资总额的实发数，以实现年末累计收支平衡。

5.企业少交的工资调节税，要依照税法规定如数补交。

6.工资基金大检查中发现的工资总额实发数额与上报统计部门劳动工资年报数字不一致的，市属企业的问题由各局、总公司就数额差数、产生原因及问题处理意见报市统计局备案。区县属企业的问题报区县统计局备案。

7.工资基金大检查中查出的具体问题应按照京劳资发字〔1990〕20号文件《关于企业工资基金大检查中若干问题的处理意见》中的有关规定进行处理，并从1990年元月1日起执行，20号文件中未包括的问题报市工资基金大检查办公室研究处理。

二、处理程序

1.一般企业的问题由主管区、县、局、总公司进行处理。

各区、县、局、总公司对所属企业要根据问题的不同情况和有关处理意见分户下达“企业工资基金大检查问题处理意见通知单”（附后），企业据此进行处理，并将处理结果上报主管区、县、局、总公司和有关财政、税务分局，同时由区、县、局、总公司汇总后上报市工资基金大检查办公室备案。其中调整工资基数的数额，市劳动局将在调整1990年挂钩工资基数时以区、县、局、总公司为单位进行调整，再由区、县局总公司分别落实到应调整的企业需要在企业财务帐目上进行调整或补交各种税款的由有关财政、税务分局审核，监督处理。

2.市企业工资基金大检查办公室重点抽查的企业，由大检查办公室直接处理。

市企业工资基金大检查办公室将直接向各重点抽查企业下达“北京市企业工资基金大检查问题处理意见通知单”，企业据此进行处理，并将结果上报市企业工资基金大检查办公室。

3.处理工作要在1990年8月31日前结束，9月15日前各主管区、县局总公司要将所属企业（包括大检查办公室重点抽查的企业）问题的处理结果汇总，上报市企业工资基金大检查办公室。

附件一：

                        北京市企业工资基金大检查

                          问题处理意见通知单

                            ＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿：

经研究，同意检查小组对你单位重点检查后提出的处理意见。

一、你单位纠正违纪问题应补交各种税＿＿＿＿＿元，由监察机关负责限期交库。

二、其它有关问题的处理意见，见《北京市工资基金大检查问题处理意见报告》。

                   北京市企业工资基金大检查办公室（代  章）

                      1990年    月    日

附件二：

                  北京市工资基金大检查

                       问题处理意见报告

被检查单位：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿

所在区县：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿

检查起止时间：＿＿＿＿＿＿＿＿＿

－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－

｜  ｜  单位名称  ｜                ｜主管部门  ｜            ｜

｜被｜－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－｜－－－－－－｜

｜检｜所有制性质  ｜                ｜单位负责人｜            ｜

｜查｜－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－｜－－－－－－｜

｜单｜  地    址  ｜                ｜劳资负责人｜            ｜

｜位｜－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－｜－－－－－－｜

｜基｜  电    话  ｜                ｜财务负责人｜            ｜

｜本｜－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－｜－－－－－－｜

｜情｜  开户银行  ｜                ｜          ｜            ｜

｜况｜    及帐号  ｜                ｜          ｜            ｜

｜  ｜－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－｜－－－－－－｜

｜  ｜工资制度形式｜                ｜          ｜            ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜          检查查出的违纪事实和处理意见                      ｜

｜        －－－－－－－－－－－－－－－－                    ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜                                                            ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜                                                            ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜                                                            ｜

－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－

－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－

｜                                                            ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜                                                            ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜                                                            ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜检查小组成员：                                              ｜

｜                                                            ｜

｜检查联络员签字：                检查组组长签字：            ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜被查单位意见：                                              ｜

｜                      单位负责人签字：    单位盖章          ｜

｜                                      年    月    日        ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜大检查办公室审定意见                                        ｜

篇2

关键词：储蓄国债；管理；对策建议

一、引言

目前，我国发行的储蓄类国债主要包括凭证式国债和储蓄国债（电子式）两种。本文所探讨的储蓄国债仅指2006年7月1日以后发行的储蓄国债（电子式）（以下简称“储蓄国债”）。储蓄国债，是指财政部在中华人民共和国境内发行，通过试点商业银行面向个人投资者销售的、以电子方式记录债权的不可流通人民币债券，是以满足长期储蓄性投资需求，较多偏重储蓄功能而设计发行的一种债务品种。与传统的凭证式国债相比，储蓄国债的品种更丰富，利率更灵活、购买和兑现等更便捷。

二、储蓄国债管理中存在的问题

（一）基层央行对国债市场缺乏监管

当前，承销储蓄国债的商业银行县市支行都是根据各自上级行的指导和分配的额度销售国债，基层人民银行基本没有参与国债监管。当前人民银行分支机构对辖内储蓄国债的管理工作主要是储蓄国债发行前期的购买和兑付宣传以及公布当期储蓄国债的利率等信息，对于储蓄国债的销售及事后管理基本没有监管检查。上级人民银行未出台相关文件指导各县市支行对储蓄国债进行有效管理，并且在每年对各县市支行的业务检查中，也未涉及国债管理业务的检查。

（二）人民银行对国债的发行监管权限不明

目前，人民银行对储蓄国债的监管主要依据《储蓄国债（电子式）管理办法（试行）》（财库[2009]73号）（以下简称《办法》）中的规定行使监管权力。《办法》规定财政部会同人民银行负责对试点商业银行及中央国债公司的储蓄国债相关业务进行监督检查，各级财政部门、人民银行当地分支机构对试点商业银行当地分支网点办理储蓄国债相关业务情况进行监督检查。然而，《办法》仅指出当试点商业银行出现四种违规行为时，财政部将会同中国人民银行视情节轻重采取相应处罚措施，并未明确各地财政部门和人民银行分支机构的具体职责，以及两部门之间如何实施监管检查、协调分工等，不利于人民银行分支机构对国债发行各环节实施有效管理。

（三）二级托管体制削弱了人民银行的监管权力

当前储蓄国债债权实行二级托管体制，中央国债公司为一级托管机构，试点商业银行为二级托管机构。《办法》规定中央国债公司和试点商业银行分别对一级托管债权和二级托管债权的真实性、准确性、完整性及安全性负责。由试点商业银行按规定将储蓄国债相关业务数据传送至中央国债公司，中央国债公司根据其提供的业务数据，对有关账户和债权数据进行复核。如此一来，人民银行在储蓄国债的整个发行过程中，仅在国债发行之初协同财政部制定相关政策和确定试点商业银行方面发挥了重要作用，在国债发行之后的监管活动中则较少发挥实际作用，因此，现行的二级托管体制大大削弱了人民银行的监管权力。

（四）国债业务未列入反洗钱监管

由于储蓄国债购买、变现比较方便，其与储蓄资金一样，在形态转换和资金转移上具备成为洗钱工具的多数特征，因此反洗钱监管也应涉及储蓄国债。然而，目前储蓄国债的洗钱犯罪并未引起反洗钱检查机构的重视，在人民银行历年的反洗钱业务检查中，也未将储蓄国债业务纳入检查范围。

三、加强人民银行对储蓄国债监管工作的对策建议

（一）制定和完善监管法规，明确人民银行监管职责

鉴于国债的发行与交易将日益成为我国经济中经常性的活动，针对目前现行《办法》尚未对人民银行和财政部等监管单位的具体监管职责和权限作出明确规定，建议人民银行与财政部协调商议，尽快出台更加全面有效的国债监管法律法规和政策，明确人民银行、财政部的监管职能，理顺两部门间的关系，使各部门依法监管、各负其责、协调运作，充分发挥各自的监管作用。对于职能交叉部分要在最大限度内实现权力的统一和配合，共同维护我国国债市场有序运行。

（二）完善现行的储蓄国债管理系统，强化实时监管

由于承销储蓄国债的商业银行内部管理自成体系，人民银行想要实时监管国债的发行兑付存在一定困难。人民银行只有通过直接参与储蓄国债的发行、兑付整个环节的监督管理，才能切实加强对储蓄国债发行工作的监管。例如，人民银行总行可以与中央国债公司共享商业银行提供的业务数据，而各地人民银行分支机构与当地的试点商业银行国债业务数据库联网，从而使人民银行通过实时数据及时了解各行的发行销售情况，对国债进行实时监控，同时有效防范商业银行出现违规行为。此外，还可以增加系统账户分析功能，反映国债账户的准确分析信息和判断投资者的购债能力等，从而增强人民银行对储蓄国债的发行管理。

（三）充实基层央行国库人员，加强现场检查

针对目前基层央行基本没有专设国债监管人员，应尽快设置国债监管兼职（或专职）岗位，负责对辖内国债发行实施有效的非现场和现场监管，重点加强现场管理。在国债发行期间，国债管理人员应该到各发行网点监督检查，防止出现惜售、超售等违规行为，及时了解发售中出现的困难和问题，并给予适当帮助。此外，通过现场检查，了解掌握更多国债客户的需求资料，以便为今后储蓄国债发行模式的选择和品种规模的确定提供参考信息。

（四）各级人民银行应加强国债洗钱监管

在保证国债顺利发行的同时，建议人民银行总行在《反洗钱法》中将国债的购买兑现行为纳入反洗钱检查范围，制定明确的储蓄国债大额及可疑资金交易监测、报送细则，以便各级人民银行分支机构可以依据相应的法规，对国债洗钱活动进行有效的监管，从而有力打击国债洗钱犯罪行为。

参考文献：

篇3

关键词：财政性存款；人民银行；国库

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1006-1428(2011)06-0116-04

概念、政策起源及变迁

财政性存款是财政预算资金以及与财政预算资金直接联系的各项资金在银行形成的存款。这种存款来源于财政集中起来的待分配、待使用的国民收入，属于暂时尚未支用的国家(地方)财力。财政性存款的界定范围主要有单位性质、账户性质、资金来源或资金性质三种划分标准，目前较多采用后两种。

1、1983年《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》规定人民银行是国务院领导下的管理全国金融事业的国家机关，并要求人民银行要集中研究和作好全国金融的宏观决策，加强信贷资金管理，保持货币稳定。资金来源于各银行机构统一向人民银行缴存的存款，包括财政性存款和一般缴存款，财政性存款全额划缴，一般缴存款按人民银行规定的比例缴存。财政性存款的缴存范围主要包括财政金库存款(含银行机构国库业务吸收的地方财政库款)、财政预算专项存款和国库经收处待报解预算收入、行国债款项等待结算财政款项以及机关团体存款、财政预算外存款。该时期人民银行掌握了40％-50％的信贷资金，目标是用于掌握信贷资金，调节平衡国家信贷收支。

2、1992年，党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的经济体制改革目标。之后，人民银行在改进宏观调控方式和促进金融制度创新方面作了很多有益的尝试。在改进以信贷规模控制为代表的计划调控手段的基础上，逐步运用以利率、存款准备金、再贷款等更为灵活的手段调控信贷总量。以单纯的财政性存款加强信贷资金集中管理的计划手段逐步退出主要舞台。政策目标是信贷资金管理与监督预算资金安全并重。

3、1998年，为理顺中央银行与银行机构的资金关系，充分发挥存款准备金作为货币政策工具的作用，经国务院批准，中国人民银行发出《关于改革存款准备金制度的通知》，于1998年3月21日起重新界定财政性存款的范围，将机关团体存款、财政预算外存款划为银行机构的一般存款，改全额上缴为比例上缴，进一步弱化控制信贷资金的计划色彩。强化人民银行行使经理国库职责和宏观信贷政策功能。政策目标转为监督国库预算资金安全为主，资金需求为辅。

现状与问题

在财政性存款缴存制度中，银行处于中枢环节，既要为财政部门收纳、支拨资金提供服务，又履行着向人民银行全额划缴财政性存款的义务，这种政策性的义务与银行的企业身份并不吻合，因此财政性存款缴存制度存在的问题也更多地显现于银行层面。2007-2010年上半年，中国人民银行温州市中心支行对辖内9家银行机构开展综合业务检查，发现7家累计查出漏缴、少缴财政性存款旬末余额逾6亿元．涉及7家银行机构，平均每家高达8613.93万元。主要有下列几种形式：

1、串用会计科目。由于人民银行对银行机构核定准备金缴存范围时是依照其会计科目核算的内容进行划定的，因此将应缴存的财政资金纳入非缴存科目核算，成为银行机构逃避缴存最常用的一种方法。如将财政性存款放人不必全额缴存的活期存款、预算外存款、其他存款、机关团体存款等科目核算。

2、混淆业务性质。随着银行业中间业务的不断扩张，不少银行机构在内部过渡科目专设了代收代缴账户用于核算各类代收业务，其中一些银行将代收的税款也在此科目下核算、暂存，从而客观上规避了缴存。如有的银行将“一户通扣税系统”与系统内往来款项同等看待，纳入内部过渡科目核算，从而忽视了此系统留存款项的财政资金性质。

3、不划分财政级次。由于乡镇一级的财政资金不需缴存财政性存款，部分银行机构特别是农村信用社对所开财政专户不区分财政级次，统一放在乡镇财政存款科目下核算，从而造成县级财政专项存款漏缴财政性存款。

4、预算内外资金混户核算。银行在开设财政非税收入专户时未审核本行的非税收入项目是否涉及缴存国库，致使一些银行机构的项目中包含需缴库的罚没收入、排污费等收费项目，但此时银行利用单一账户核算混淆而不主动办理缴存。

财政性存款缴存问题的成因分析

(一)人民银行层面

1、科目设置不统一，调整范围和标准过于频繁。人民银行未统一规定各银行机构核算财政性存款的科目名称、核算内容等，仅仅依据其科目说明规定缴存科目范围。因此出现一级科目需缴存，但其个别二级科目却无需缴存的不正常现象。并且自1998年改革以来，人民银行先后16次调整财政性存款缴存范围，平均每年变动2次，单2004年就调整了8次。调查表明，调整范围的变化频繁与业务差错出现概率呈较高正相关性，说明银行机构业务人员适应和掌握政策、业务变化的能力尚存在较大欠缺。频繁调整财政性存款缴存范围，不利于临柜人员在实际工作中查阅及执行，容易导致政策理解上的偏差。

2、非现场监督真实性难以保证。人民银行日常审核银行机构缴存或调整财政性存款的主要依据是银行机构提供的财政性存款各科目旬末余额表和月末日计表。其中中上旬余额表基本是手工填制的报表，填制方法不统一，可靠性差，真实性无法保证，月末日计表还是依靠柜面的人工形式审查财政性存款的缴存．没有与国库现金管理改革相配套的电子系统，无法满足实时监测财政专户余额等功能的需要，造成人民银行无法及时监督核对，很容易造成少缴、漏缴情况。

3、对财政专户的后续监管权限不足。各级财政部门出于地方或部门利益考虑，存在开立过多财政专户、违规改变预算资金用途和使用性质、将财政预算资金划拨到财政专户的现象，而《人民币银行结算账户管理办法》未赋予人民银行对开户单位账户使用环节按开户依据或核定核算内容进行核算管理监督的权力，也没有相应的制裁惩罚措施，而不规范的财政专户管理模式也为财政资金改变资金性质游离于各银行机构提供了可能。

4、部门间协作机制不够。人民银行会计部门通过人民币账户管理和财政性缴存款制度管理着未入库或刚出库而暂时停留在商业银行的这部分财政资金；国库部门则依据国家金库条例对预算资金的收纳、报解、支拨进行监管。如此的制度设置，从理论上讲财政资金无论存放在银行还是国库，都会在监管视线之内。但实际运行过程中由于协作机制不够，内部联动监管效应难以发挥。如国库部门因不掌握财政专户的开户信息，拨付时无法实施有效监管；会计

部门因不掌握预算管理的信息变化，检查时无法判断账户科目使用是否规范；营业部门因无税款代收机构明细清单，无法在非现场监管中及时发现漏缴问题等等，为银行规避财政性存款提供了宽松的操作空间。

(二)银行机构层面

1、银行机构财政存款范围难以界定或存在争议。一种情况是同一类收入在不同财政级次下性质不一。2001年国务院第95次会议通过了旨在加强预算管理的《财政国库管理制度改革方案》，将中央预算外资金纳入了预算管理，按旬缴人国库。因此，中国建设银行“收缴非税科目”被人民银行总行核定为应缴财政性存款科目。但地方政府为保留财政收入的自由调度。目前仍将部分非税收入“预算外管理”，最终造成中国建设银行各分支机构办理财政性存款缴存时陷入两难。

另一种情况是核算的财政专户中财政与非财政资金并存。如《温州市非税收入收缴管理暂行办法》规定每月25日汇总至财政专户，同时仅对部分资金纳入财政专户实行收支两条线管理：一是预算单位经营服务性收入：二是凭借管理职能暂收的款项。如土地出让金、矿产使用费等。但银行往往无法认定哪笔非税收入纳入预算管理，哪笔未纳入。即使明知其财政将非预算资金转入财政专户，或将财政资金转至财政专户，也无相关制度赋予银行机构监督管理的权力，无法予以阻止。

2、缴存基数核定方法不合理。受税务部门纳税期限规定的影响，一般来说，旬末、月末是财政性存款余额的高峰，旬末日余额已不能准确反映银行机构该旬期间财政性存款，尤其是非税收入的真实情况。但按照现行财政性存款缴存时限和方式，银行机构在划付税款后。每月中旬需从上级行调入资金垫付应缴存的财政性存款，下旬再将人民银行退缴的财政性收入汇回上级行。造成银行机构事实上多缴财政性存款，时长多则10天，少则5天。

3、对缴存的财政性存款仅计付手续费不合理。根据《中国人民银行关于国库存款计付利息有关问题的通知》(银发[2003]44号)的规定，从2003年1月1日起．人民银行开始对财政机关在各级国库(包括人民银行经理的国库以及受人民银行委托的商业银行、信用社国库)“地方财政库款”、“财政预算专项存款”、“财政预算外存款”三个科目的国库存款计息，对未国库业务的银行机构缴存的财政性存款，人民银行不计付利息，只是每年按照日平均余额的0.5‰计付手续费。对于前者，银行机构只是相当于免费国库业务。不仅向财政、税务部门提供了大量的金融服务，免收手续费，还需垫付邮费、资金汇划费等费用；对于后者，即使银行机构名义上不需向财政部门计付存款利息，人民银行计付的手续费也不足以弥补其人员、设备成本。银行机构吸收的财政性存款越多，综合成本越高。将其“转变”为一般存款，成为贷款资金获得收益，同时给财政部门计息，成为双方“共赢”的理性选择。

(三)财政层面

现行地方财政管理体制漏洞导致财政存款在金融机构之间游离。目前地方财政部门出于多种因素考虑，始终未将“国库单一账户”管理体制全面推行开来。由于将财政性资金存放在金融机构，金融机构将其作为一般单位存款，能享受到高于人民银行国库存款利率的回报率，还能受到金融机构的大客户待遇和特殊客户待遇。在利益驱动下，地方财政部门将财政预算内资金划拨到各金融机构的结算账户，导致大量的财政性资金被改变资金性质游离于金融机构之间。同时由于财政专户随意开设和使用，金融机构也无法确认财政存款资金来源和性质，无法确定资金的科目归属。

政策建议

1、统一商业银行的会计和报表样式。人民银行会同财政部统一金融机构缴存款的会计科目。规范金融机构月度报送的会计报表格式和内容，按新的政府收支分类进一步明确财政性缴存款科目的核算内容，需要缴存的财政性存款科目应附有详细清晰的科目说明，消除财政存款与一般存款缴存范围的重叠问题．便于核算，也方便日常监督和管理。

2、人民银行加强对银行机构报表的审核，严格柜面监督，加强对旬月报表、缴存财政性存款余额表和缴存划拨凭证三者之间相关数据的审核，确保缴存科目完整，数据衔接，计算准确。改进审核方式，逐步探索采用与银行机构、财政数据联网方式实现自动审查，确保本旬应退缴或补缴的金额真实。

3、改进对财政性存款计息的方式。一是人民银行对银行机构缴存财政性存款不计付利息是导致其逃避缴存的主因之一，因此，建议对财政性缴存款按照法定存款准备金率付息，使银行机构财政缴存获得一定的利息补偿，减轻财政性存款缴存对银行效益的影响程度，调动银行主动缴存的积极性。二是严格银行机构对财政专户不计息的结算纪律，建立财政资金库外存放不及存放库内的利益导向，不仅有利于减少银行机构的成本，杜绝财政部门的寻租机会，还有利于以市场手段推进、引导财政部门树立将财政资金入库管理，减少地方财政库外存放的倾向，有利于国库集中账户的推进。

4、加强人民银行部门合作与协调。会计部门规范账户设立，清理、规范财政专户，严格依据税务收入、社保基金收入、非税收入等收支办法，联合财政、监察部门审核、设立财政专户，清理、取消预算收入过渡账户。同时将财政专户或汇缴户等账户名称、开户依据、核算内容等开户信息及时告知国库、营业部门：国库部门据此可对拨款对方账户进行审核，对不符合要求的予以制止；国库部门同时将国库资金拨付情况及时告知营业部门，对各金融机构财政性存款变动有个初步了解，以便增加柜面审核的针对性。三方按照职责分工，加强信息沟通与配合，从源头上解决出库财政性资金的缴存问题。

5、改进、改革财政性存款缴存制度的三步设想。第一步，在银行机构同时设立核算非税收入的同名平行科目，一类纳入缴存科目，一类不纳入，以解决同一类收人在各地财政管理方式不同带来的缴存难题，解决争议最大的入库或不需入库资金的缴存问题。

篇4

关键词：支付系统；一点清算；参与者；监督管理

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2016（1）-0087-05

一、支付系统参与者监管的概念综述

人民银行支付系统作为金融市场和经济运行的核心金融基础设施，是社会资金流动的“大动脉”，为社会发展输送“血液”。随着我国社会主义市场经济的快速发展和金融体制的深化改革，支付系统在国民经济中的地位越来越重要。信息技术日新月异的发展和经济金融一体化趋势的加强，使得各类支付系统的关联度日益增加，系统风险的传播性、危害性也呈现上升趋势。

支付体系监管是为提高支付体系的安全与效率，特别是为减少系统性风险而进行的公共政策行为。近年来，发达国家支付体系监管呈现出如下趋势：一是监管目标日益清晰，安全和效率成为各国中央银行支付体系监管的核心目标。在实际监管过程中，优先选择哪个目标主要依据对整个体系及其薄弱环节的评估，但中央银行始终把应对潜在的系统性风险放在优先位置。二是监管标准日益完善，越来越多的国家采用或参考国际通用的监管标准。在国际清算银行、国际证券业监管委员会等国际组织和有关中央银行的共同努力之下，支付体系监管的国际标准日臻完善。目前，支付体系监管的国际标准主要有三套：即《重要支付系统核心原则》、《证券结算系统建议》和《中央对手（CCP）建议》。这些标准来自许多国家的经验，构成发达国家支付体系监管的共同基础。目前，一些发展中国家也开始运用这些标准来监管本国的支付体系。三是监管范围不断拓宽。部分国家开始将为其他银行提供支付服务的大型银行纳入监管范畴。随着银行之间的合并，支付业务将集中于少数几家银行，可能会造成信用风险、流动性风险和运行风险集中于少数几家银行，进而引发系统性风险。

银行业金融机构是支付服务组织的主体，直接面向客户提供各类支付服务，是连接单位、个人经济活动和货币资金运动的纽带。银行业金融机构作为参与者加入人民银行支付系统，借助人民银行搭建的支付清算平台，为社会公众提供支付结算服务。人民银行有必要强化对支付系统参与者的监管，有效防范支付系统风险发生，确保支付系统安全高效运行。

二、支付系统参与者监管的必要性

人民银行第二代支付系统已于2015年4月完成全国推广，所有支付系统参与者均实现了“一点接入，一点清算”的管理模式，系统接入模式和资金清算模式的转变对人民银行监管支付系统参与者提出了新挑战。参与者作为人民银行支付系统的重要组成部分，其运行维护质量和水平直接影响整个支付系统的正常运行。强化参与者监管，既是防范支付系统风险的现实需要，也是实现支付系统安全与效率两个核心目标的重要手段。

（一）强化监管是防范支付系统运行风险的现实需要

支付系统风险是指影响支付系统平稳运行的各种不利因素发生的不确定性。国际清算银行《重要支付系统核心原则》认为支付系统存在以下风险：一是信用风险。某个参与者到期时或在以后任何时候不能全额结算其在系统范围内的债务所构成的风险。二是流动性风险。某个参与者在期满后某个时间可能有足够的资金支付其在系统范围内的债务，但在预期的时间没有足够资金结算其在系统内的债务所构成的风险。三是法律风险。导致或恶化信用风险或流动性风险的不合理的法律框架或法律不确定性所构成的风险。四是运行风险。导致或恶化信用风险或流动性风险的操作因素，如技术故障或者运行错误所构成的风险。五是系统性风险。某个参与者不能结算其债务或者系统本身的破坏，可能导致其他参与者不能在期满时结算其债务所构成的风险。系统性风险会导致更大范围的流动性风险和信用风险，从而可能威胁到系统稳定或者金融市场的稳定，产生多米诺骨牌效应。在跨行支付业务涉及两个及以上参与者的情况下，某个参与者的故障不仅影响本行，而且影响其他行。对于经济金融，系统性风险都会产生较大程度的破坏和损害。支付系统参与者或运营者出于自身利益的考虑，可能忽视对系统性风险的管理。人民银行应通过监管，纠正参与者或运营者的不良行为，防范和消除系统性风险。

（二）强化监管有利于提高支付系统安全稳定运行的整体水平

支付系统是一个网状结构，连接一个国家或地区的若干系统参与者，容易成为风险的传播渠道。依据木桶原理，高度关联的支付系统的安全稳定运行取决于短板。一旦出现系统性风险，将对金融市场乃至经济金融平稳运行产生重大影响。人民银行作为支付系统的监督者、管理者和组织者，总行负责支付系统的建设推广，国家处理中心（NPC）的运行维护，专属接入参与者和特许参与者的监督管理；省级分支行负责城市处理中心（CCPC）的运行维护，辖区内参与者的监督管理。同为支付系统参与者，全国性银行的系统研发建设投入大，技术维护和业务运行实力强；地方性银行、财务公司的资源投入不足，技术维护和业务运行能力有待进一步加强。作为运行维护主体的人民银行和各参与者，均需树立“一盘棋”的整体思路，确保支付系统安全稳定运行。

（三）强化监管是提升支付系统安全与效率的重要手段

支付系统支持货币政策操作和银行间的交易处理，其安全、高效运行是货币政策有效实施和传导的基础条件。支付系统货币转移基本功能的实现涉及金融机构之间的合作安排。为获得更高效率，依靠支付系统这一基础设施的金融机构需要纳入统一监管。实践证明，各节点步调一致是确保支付系统安全与效率的重要前提。支付系统的安全、高效运行决定了货币的流通效率，影响着社会资金的流转和债权债务关系的清偿，影响着社会公众使用货币的信心。为了促进货币政策的有效传到，作为货币的发行者和管理者，人民银行有责任关注支付系统的运行，有必要强化对参与者的监督管理，采取有效措施提高支付系统运行的安全与效率。

三、一点清算模式对支付系统监管的影响

第二代支付系统支持所有参与机构实现“一点接入，一点清算”。“一点清算”即参与者通过支付系统处理的所有支付业务均通过一个清算账户完成资金清算。“一点清算”模式可以实现参与者内部资金高度集约化，凸显清算资金管理规模效应，适用于参与者集中管理流动性。当前，五大国有商业银行通过NPC专属接入点一点接入支付系统，其余银行机构以法人为单位通过所在地CCPC一点接入支付系统。每家法人银行只有一个清算账户，由总行和分支机构共用，完成跨行支付业务资金的一点清算。

（一）一点清算模式对人民银行的影响

1、系统结构发生变化，业务规模不平衡状况加剧

参与者包括直接参与者和间接参与者，直接参与者是指直接接入支付系统办理业务的机构，间接参与者是指通过直接参与者接入支付系统办理业务的机构。就总行而言：一是组织架构发生了变化，支付系统组织架构由原来的“树状”结构向“网状”结构转变，由原来的“层级式”向“矩阵式”转变，参与者接入支付系统是由法人通过所在地CCPC一点接入，业务量达到一定规模可通过NPC一点接入。二是参与者数量呈现“两减两增”。直接参与者总量大幅减少，间接参与者总量持续增加。通过NPC接入支付系统的直接参与者数量增加，而通过CCPC接入支付系统的直接参与者数量减少。三是参与者类型不断丰富。随着深圳前海微众银行、国泰君安等机构加入支付系统，支付系统参与者由传统银行业金融机构逐步向民营银行、财务公司和证券公司等金融机构，以及集中代收付中心等支付服务组织扩展。就省级分支行而言，各CCPC的接入参与者数量和业务规模不平衡状况加剧。北京、上海、广州、深圳等CCPC由于全国性银行、外资银行和地方性银行的密集接入，直接参与者数量较多，业务量有较高增长；大多数CCPC的直接参与者仅为地方性的城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行和农村信用社，数量仅为个位数，业务量普遍萎缩。一点接入后参与者的异地同行业务将全部通过行内系统处理，这是大多数CCPC支付系统业务量削减的主要因素。截至2015年3月31日，大、小额支付系统直接参与机构296家，间接参与机构132，800家，如图1所示。

2、两级节点职权分化，城市处理中心职能弱化

NPC的职责权力明显加强，CCPC权限减少、功能弱化。NPC是支付系统的中枢节点，由以往的重管理转为管理与业务处理并重，负责接收、转发参与者提交的所有任务，并将支付业务提交轧差和清算，业务检查与处理全部纳入到NPC集中处理。CCPC是支付系统的城市节点，不再具有业务处理逻辑，仅提供参与者接入渠道和报文传输通道功能，连接NPC和辖区内各参与者，在NPC和参与者之间接收、转发各类业务，主要实现报文的安全可靠传输和交换。轧差服务器不再嵌套在小额支付系统，由NPC上收，并作为独立系统为小额支付系统和网上支付跨行清算系统提供轧差服务。CCPC不再具备清算资金的轧差功能，同一CCPC的小额和网银业务轧差功能统一由NPC处理，轧差场次由NPC统一设置，参与者在CCPC不再保留圈存资金。

3、系统风险过于集中，总行监管压力增大

所有银行机构实现“一点接入，一点清算”后，系统风险由“分散化”向“集中化”转变。五大国有商业银行通过NPC专属接入点接入支付系统，股份制商业银行通过其总行所在地CCPC接入支付系统，导致支付系统风险向NPC和直接参与者数量较多的CCPC集中，大多数CCPC的直接参与者数量锐减，对系统风险的控制难度有所降低。以流动性管理为例，第二代支付系统下，商业银行的流动性管理以总行为主，总行与分支行协同管理；清算窗口开启以NPC协调为主，NPC与CCPC相互配合。NPC和直接参与者数量较多的CCPC对清算窗口的管理压力依然很大，大多数CCPC直接参与者数量较少，对清算窗口的管理压力减轻。自2013年第二代支付系统上线以来，支付系统清算窗口开启次数明显减少，如图2所示。

4、顺应大数据发展趋势，提高支付服务国际竞争力

数据集中和系统集中是大数据时代金融创新的必然结果，一点清算模式顺应了银行机构行内系统大集中的发展趋势。一点清算的实现，使支付系统结构更加清晰，业务处理逻辑更加合理，解决了银行机构处理跨行支付业务低效的问题。银行机构跨行支付业务从行内系统发出后，无需再迂回至所在地CCPC，直接由其总行与支付系统进行交互。第二代支付系统舍弃一代支付系统时期自主制定的报文标准，采用各金融机构均遵守的、统一的ISO20022报文交换标准，扩大参与者对接范围，便于银行机构与证券、基金、财政、税务等机构业务系统进行互联对接。ISO20022报文能够在大额支付系统和SWIFT（环球银行金融电信协会）等跨境系统间自动转接和传输，提高了报文交换标准的国际化程度，有利于跨境业务的联机处理，为全天候跨境支付的最终结算奠定了基础，为人民币国际化提供了有力支持。

（二）一点清算模式对参与者的影响

1、节约系统接入成本，备份系统建设刻不容缓

第二代支付系统实现了大额、小额和网银三个核心应用系统的技术松耦合，相互独立，可分别运行。参与机构只需开发集中大额、小额、网银功能的单一接口软件，布放一台前置机，便可接入人民银行支付系统办理各类支付业务，大大节约了设备等固定资本投入。特别是对于农村信用社、农村合作银行、农村商业银行等农村金融机构，多家参与机构行内系统通过一台共享前置接入第二代支付系统的方式，为低成本接入支付系统创造了有利条件。一点接入、一点清算模式的实现，既方便参与机构就近接入支付系统，也为参与机构在主接入点故障情形下，随时切换到备份接入点奠定了基础。数据的集中存储和业务的集中处理一方面有利于备份系统的集中和建设，另一方面凸显了备份系统的建设的重要性。对于银行法人机构而言，要保持跨行支付业务的连续性，减小系统运行风险，备份系统建设刻不容缓。

2、增加自主选择权力，便于应用系统加入退出

第一代支付系统中，由于人民银行会计核算系统（ABS）是接入大额支付系统，并通过大额支付系统向清算账户系统提交参与机构开户、销户指令以及资金支付指令，而轧差服务器内嵌于小额支付系统，因此参与机构加入小额和网银系统的前提是必须加入大额支付系统，退出大额支付系统前必须先退出小额和网银系统，加入网银系统的前提是必须加入小额支付系统，退出小额支付系统前则必须先退出网银系统。在第二代支付系统架构中，由于大额、小额和网银系统的相互独立，中央银行会计核算数据集中系统（ACS）实现了ABS系统的集中，直接接入清算账户管理系统，提交参与机构开户、销户指令和资金支付指令，因此参与机构可依据自身业务需要，自主选择加入或退出上述应用系统。

3、提升资金使用效率，有助于加强流动性管理

一点清算模式下，法人银行机构在人民银行开设单一清算账户，所有分支行的支付业务均通过该账户统一进行清算，能够大幅减少分支行在人民银行开立的清算账户，有利于大型商业银行提高资金的使用效率。以全国性银行为例，多点清算时清算账户多达32个，实现一点清算后清算账户只有1个，大大节省了分支行清算备付金，便于总行集中统一调度资金。第二代支付系统为参与者提供了科学的流动性风险管理，在保留第一代支付系统的流动性风险管理功能的基础上，新增大额清算排队业务撮合、“资金池”管理、日终自动拆借、“一揽子”流动性实时查询等功能。法人银行可于当日查询自身及分支机构的清算账户信息与非清算账户信息，分支机构则可查询在人民银行开设的非清算账户信息。第二代支付系统提供的多种流动性管理功能，有助于银行机构了解其在人民银行开立的所有账户余额情况，盘活所有流动资金，及时完成日间支付，提高资金使用效率，避免流动性风险发生，还降低了银行机构的流动性管理成本，促进了支付行业整体服务水平和效率的提高。

4、丰富支付业务功能，业务迎来发展空间

小额支付系统支持各种支付工具应用，票据截留业务增加了银行汇票、商业汇票、银行本票等种类，支持各类票据的影像信息传递和资金结算。支付系统增强了非金融支付服务组织的支付业务支持，为集中代收付中心开辟了实时代收、实时代付业务功能。代收付业务的服务拓展和核验统一，提高了代收付业务处理效率，深化了区域乃至全国代收付业务的开展，有利于支付服务市场的细分，促进支付服务市场向专业化、多元化和市场化方向发展。目前，全国已设立了16个集中代收付中心、电子结算中心和资金清算中心，均以无户特许直接参与者身份通过所在地CCPC接入人民银行支付系统。参与者实现了“一点接入，一点清算”后，人民银行将严把支付系统的市场准入关、严控直接参与者数量，各银行业金融机构包括外资金融机构必须按照规定条件设立后，才可提出参与申请。很多诸如农村商业银行、农村合作银行和村镇银行等小型商业银行与其他金融机构，由于受资金与技术的约束，无法将行内业务系统与第二代支付系统接口对接，只能选择大型商业银行作为行，代其办理支付业务为业务创造了发展空间。

四、当前支付系统监管面临的挑战

（一）法规制度滞后，影响监管职能发挥

当前所用的《大额支付系统业务处理办法（试行）》、《小额支付系统业务处理办法（试行）》和《中国现代化支付系统运行管理办法（试行）》等制度办法都是根据一代支付系统制定的，但在所有银行机构实现 “一点接入，一点清算”后，原有的制度办法很难适应第二代支付系统运行和业务处理的新变化，相关制度办法亟需修正更新。目前唯一适用的办法是总行于2015年初的《中国人民银行支付系统参与者监督管理办法》，但在具体执行过程中，省级分支行还需制定实施细则。上述制度办法的法律层级较低，没有专门针对支付系统监督管理的条例或法律，与人民银行作为支付系统的监督者、管理者和组织者的地位不符，影响了人民银行分支机构监管职能的行使。

（二）风险高度集中，负面影响范围扩大

一点清算模式有利于银行机构节约接入成本和运行维护成本，但是随着系统的集中，风险也随之集中。就人民银行而言，风险主要集中在NPC和少数CCPC，需要协调众多的直接参与者，处理大量的跨行支付业务。就商业银行而言，风险主要集中在总行一级，总行作为直接参与者，收发所有分支机构的跨行支付业务，调度清算账户资金。一旦出现问题，风险传播的多米诺效应更为显著，影响范围和破坏程度较一代支付系统大大增加。如果一家全国性银行出现运行风险，影响范围将扩展至全国，影响整个支付系统的安全稳定运行，有可能引发系统性风险。

（三）业务数据缺失，属地管理难以开展

一点清算模式下，全国性银行省级分行由直接参与者变为间接参与者，省级以下分支行的跨行支付业务不再经过所在地人民银行的CCPC，而直接由其总行与所在地CCPC进行交互，跨行支付业务处理遵循“先直后横”的模式。虽然人民银行总行已明确支付系统业务实行“属地管理”原则，但由于人民银行省级分支行没有辖内全国性银行分支行的跨行支付业务数据，需要时要向总行申请。第一手数据的缺失导致人民银行省级分支行对全国性银行省级以下分支行的业务属地管理难以有效开展，监管工作显得十分被动。

（四）系统纵向管理，各方协调难度加大

实现“一点接入，一点清算”后，全国性银行省级分行不再部署支付系统前置机，行内系统和支付系统由其总行直接维护和管理，系统管理权限由总行上收，许多参数设置和功能设定由总行掌握。系统纵向垂直管理虽然便于维护、升级，但银行机构整体应变能力明显减弱，涉及的各方面因素比原来大为增加，很多问题由于权限设置，在银行机构业务发起或接收的前置端无法得到解决，需要向总行反映。银行机构省级分行的一旦有运行异常或业务纠纷，就需要人民银行分支行与总行、商业银行分支行与总行、人民银行总行与商业银行总行多方协调方能解决，协调难度大，人民银行省级分支行监管难度加大。

五、对策建议

（一）健全制度办法，强化支付系统监管的法律基础

当前，我国已初步形成了以《中国人民银行法》为基础，《银行业金融机构加人、退出支付系统管理办法》、《中国人民银行支付系统参与者监督管理办法》等制度办法为支撑的支付系统法规制度体系，在促进我国支付系统健康发展的同时，也为人民银行有效履行支付体系监管职责提供了法律保障。建议以法规条例的形式明确人民银行对支付体系的监管地位与权力，人民银行总行根据第二代支付系统的系统运行和业务处理特点，修订完善大、小额支付系统业务处理办法和支付系统运行管理办法，各省级分支行尽快制定《支付系统参与者监督管理实施细则》，系统阐明监管者与参与者的权利、义务和责任，明确监管的政策目标和方法手段，做到有据可依，形成一个层次鲜明、互为补充的支付系统监管的法律体系，切实保障支付系统的安全与效率。

（二）明确职责权限，完善自上而下的体制框架

人民银行是支付系统的监督者、管理者和组织者，为更好适应支付系统架构变化，进一步加强支付系统运行管理，人民银行已形成从总行到分行和省会中心支行，直至地市中心支行的自上而下的监管体制。建议进一步明确各个层级、各个主体的工作职责。总行层面负责确保支付系统的安全与效率，监管全国性银行等直接参与者、特许参与者；分行和省会中心支行负责确保辖内支付系统的业务管理与技术保障，监管地方性银行等直接参与者，集中代收付中心等特许参与者，以及全国性银行的省级分支行；地市中心支行负责监管各银行的分支机构，做好间接参与者监管。支付结算部门负责制定业务处理办法，开展业务管理；资金清算部门负责制定系统运行规则，做好系统运行维护。建立人民银行总行与分支行之间、人民银行各分支行之间、人民银行各部门之间的协作配合监管机制，共同防范支付系统风险。

（三）丰富监管手段，建立行之有效的工作机制

一是增强日常监管措施的执行力。完善对支付系统参与者的支付系统业务监控、数据分析和现场检查等工作机制，严格落实重大事项报备、审批制度，严肃支付清算纪律执行，加强约谈、通报、控制清算账户余额、暂停业务权限、责令退出支付系统等监管措施的执行力度，防范支付系统风险。二是借助信息系统开展属地管理。通过进一步完善业务监控系统和统计分析系统功能，提高监控的实时性、数据的准确性，为人民银行省级分支行开展属地业务管理提供强有力的技术支持。三是合理设置支付系统准入门槛。在参与者准入环节，对金融机构申请加入支付系统实行分类管理，增加支付系统退出处理手段，提高退出机制的可操作性。四是建立科学的评估体系。对整个支付系统以及相关接入系统的流动性风险、业务操作风险和系统运行风险等情况，实施全面、准确的评估与管理。五是提高监管透明度。通过《中国支付体系发展报告》年度内进行的主要监管活动，以年度通报的形式通报支付清算业务及清算规则执行有关情况，提高支付系统监管的公开透明度。

（四）建立灾备系统，增强银行机构风险防控能力

目前，第二代支付系统由国家处理中心已经在上海、北京与无锡建立了完备的应急备份系统，提高支付系统应对突发事件的能力，强化危机处置的能力。支付系统城市处理中心的本地备份接入系统也在有序推进，在生产系统不可用情况下，为辖区内直接参与者提供备份接入路径，提高城市处理中心的整体可用性。各银行机构也要重视并加快备份系统建设，只有建立可靠的灾备系统，才能有效化解总行一点清算后风险高度集中的“单点故障”隐患。银行机构要打破原有的层级业务管理模式，顺应支付系统业务纵向垂直管理的流程变革及业务创新，由总行统一制定以业务流程为中心的业务处理规范，有效提升制度执行力；探索建立跨条线、跨部门的立体防控机制，及时监测分支机构违规操作；实行全面的风险管理，对各个层次的业务，各种类型的风险进行通盘管理，根据业务的相关性对信用风险、市场风险、操作风险及其他风险进行控制和管理，从而提高银行机构的整体风险防控能力。

参考文献

[1]董蕴琳.第二代支付系统与城市处理中心（CCPC）的变革与发展问题研究[J].上海金融，2012，（10）：107-109.

[2]胡波.解析央行第二代支付系统及其影响[J].银行家，2012，（4）：120-122.

[3]李伟.集中接入模式对二代支付系统运行管理的影响及对策[J].金融电子化，2014，（12）：64-66.

[4]芦薇.支付清算系统监管内容和方式研究[J].时代金融，2013，（2）：69-70.

[5]中国人民银行武汉分行支付结算处课题组.浅谈“一点清算”方式下的支付系统管理[J].金融会计，2014，（12）：22-23.

The Analysis on Regulating the Payment System

Participants under the Mode of One-point Clearing

XU Hualong

（Lanzhou Provincial Sub-branch PBC， Lanzhou Gansu 730000）

篇5

    一、发行中的问题及监管的难度

    1、人民银行对国债发行工作难以监管。一是文件要求各级专业银行和财政部门要将国债发行计划报送同级人民银行,但事实上各承销单位主动报的少,大多是经过反复做工作后才报的,还有一直未报的。这样,人民银行对各承销单位有无超量发行或变相集资等没有考核的依据.这样很难发挥人行的监管作用;二是专业银行总行和财政部在没有正式文件的情况下,中途随意追加发行任务.使人民银行对国债发行的检查、监督工作无法适从,难以监管。

    2、凭证式国库券发行的“5日报”数字准确性差,“买卖月报”上报难。前者主要是人民银行总行和专业银行总行“5日报”要求上报时间不一致。人民银行上报早于专业银行一天,所以部分专业银行的国库券发行数字是估计数;二是专业银行普遍重视国库券发行一款项能否按规定时间上划,对“5日报”的数字准确与否不重视。后者上报难的间题,因财政部门和部分专业银行不要求上报“买卖月报”表,即使要求报的,时间也比人民银行迟1一2天.有的用上月数字作为本月的“买卖月报”,也有的专业银行和财政部门根本不报,致使人民银行“买卖月报”上报难。

    3、文件规定各承销单位不得将主管部门下达的三年期凭证式国库券发行任务委托其他非银行金融机构代为发售。但在实际发行过程中,情况并不都是这样。如榆林地区财政局曾委托建设银行信托投资公司发行150万元,还有委托城市信用社发行的.这样给统计工作带来一定困难。

    4、国债集中发行造成对储蓄存款的较大冲击。1995年凭证式国库券由于发行时间集中,发行量大,在发行的3一4月份期间,对全省各行的储蓄存款影响较大,储蓄存款比上年同期下降30—60%左右,反映在3一4月份不少的储蓄所、柜发行的国库券中有70%左右是支取储蓄存款购买的。有的行储蓄甚至还出现负增长。这样减少了各行稳定的信贷资金来源,有些不得不采取临时借款来弥补增大的资金缺口,增加了银行的融资成本和利息支出.对银行的利润收入也有较大影响。

    5、有关群众对发行国库券中的一些问题。一是品种单一,只有三年期,群众不能根据自己闲散资金的间歇时间,灵活选择最佳国债.且单一期限的国债发行量大,1995年全国就发行1500多亿元的国债.容易引发偿债高峰,增加财政还本付息的压力;二是发行时间太集中一些群众为购买国库券提前支取未到期的储蓄存款,这样影响群众利息收益;三是1995年国库券发行多数集中在大、中、小城市,县以下的乡镇和农村金融机构基本没有承担国库券的发行任务.广大农民想购买国库券很不方便。有些即使购买了国库券屯在急用时,还要跋涉几十里甚至上百里路到县城去兑付,有的倒卖国库券的投机者到农村压价收买,从中牟利,严重地损害了国库券的信誉,也使农民的国库券收益受到损失。

    二、建议和意见

    1、国债种类应多样化。一是合理设计国债的期限,实现中、长、短相结合。可发行10年、5年、3年、2年、1年、半年、甚至3个月的短期国债.这样既满足了不同投资者的需要,又吸收了更多的闲散资金,还可避免偿债高峰,减轻财政还本付息的压力;二是国债品种应多样化,除发行平价国债外,还可发行贴水国债.也可发行按息票分期付息国债或有奖国债等。这些国债就是期限在3年以上,也不需要保值贴补,可以降低举债成本.简化兑付手续,提高工作效率和质量,还可解决兑付难的问题。

    2、应分散国债的发行时间。可采取灵活多变的发行方式,根据国家财政资金的余缺情况,在每月或每季发行不同期限、数量的国债,这样可以避免因发行时间太集中造成群众为购国债,提前支取未到期储蓄存款而受的利息损失,也能防止在国债发行期间储蓄存款严重滑坡的问题。只有合理的分散国债发行时间,并形成经常化、制度化,才能保证国家经济快速、平稳发展和金融秩序的有序运行。

    3、下放国债承销任务的分配权。总行应将与各承销单位签订合同的权限下放到各省人民银行和财政部「丁,这样人民银行对各承销单位的任务始终心中有数,更能充分地发挥人民银行的监管作用。

    4、凭证式国库券收据应规范统一。凭证式国库券收据应由人民银行统一设计印制,由人民银行逐级调运、分配到各承销单位。在增加国债发行的期限和种类的情况下.规定不得提前支取。这样在发行期结束后,将剩余收据在规定时间内交回人民银行,有利于人行对各承销单位的收据存根进行清查、核对,防止超发和变相集资。

    5、各省国债的承销数量应适当。从近两年来看,国债发行比较快的是西北、西南经济发展较缓慢的省份。原因是这些省份经济不发达,投资渠道少,人们只好买风险小、信誉高、相对比储蓄存款利息高的国库券。国库券发行快,并不能说明这些省的资金多.上级部门在发行中途不能“鞭打快牛”随意追加发行任务。因为这样一来,大量资金集中到中央.这些省由于资金短缺,使本来就发展比较慢的经济更会受到制约。国债的承销数量,应与根据各省资金的多少.经济发展状况相适应,这样才能保证全国的经济既均衡又快速的发展。

篇6

一、存在的问题

1、监督管理职责不够明晰，管理效果弱化

现行的《中华人民共和国中国人民银行法》对财政缴存款的监督检查没有明确规定，2004年人民银行下发的《关于加强存款准备金管理的通知》也只是明确了人民银行内部货币信贷、会计、营业部三个职能部门对于存款准备金的管理职责，没有制定相关的制度、管理办法来明确财政存款业务的管理、监督职责，造成基层央行在实际工作中监督管理职能定位不明确，往往按照存款准备金管理办法进行操作，管理效果弱化。2004 年12 月30 日《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》对存款准备金的管理部门做出了明确规定：货币信贷部门负责组织存款准备金管理、监督和处罚工作，会计营业部门负责存款准备金的报表审查、资金收缴和日常考核工作。而在实际工作当中，按照人民银行职责分工，目前财政存款的监督管理主要由货币信贷管理部门负责。在具体操作中，货币信贷部门难以掌握财政存款的真实情况，会计营业部门受理银行业金融机构办理财政性存款缴存业务时，根据金融机构提供手工填制的“财政缴存款余额表”只能核对其数字是否计算错误，对于是否少缴、漏缴无法准确判断，非现场审核难度大、效果差。同时，地方金库库款、待结算财政款项、发行国库款项等财政存款实际上由国库部门进行管理。如果人民银行内部的货币信贷、国库、营业部等部门不能密切配合，就会形成多头管理的结果，出现管理的“真空”，导致管理效果弱化。

2、财政存款缴存范围界定模糊

据调查，目前各级财政机关在金融机构开立的与财政存款有关的账户主要有四类：一是各商业银行、农村信用社核算的待报解款项等；二是财政机关在各商业银行、农村信用社分别开立专户，用于核算国家下拨的低保金、扶贫款、养老金、退耕还林资金等专项资金；三是财政机关下设的非税局管理的在金融机构开立的非税收入专户，用来核算行政事业性收费、罚没收入等非税收入资金；四是发行国债的资金。1998年，中国人民银行出台《关于改革存款准备金制度的通知》（银发[1998]118），其中规定：“金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和发行国债款项等财政存款是中央银行的资金来源，应全额就地划缴中国人民银行。”这是到目前为止唯一的有关财政存款缴存范围界定的文件，之后再无相关文件对其进行解释说明，特别是地方金库存款范围很广，对于哪些资金应纳入地方金库存款，人民银行总行一直没有明确的规定，金融机构在具体操作中也是各自为政，因此基层央行在具体监管过程中，很难确定银行金融机构吸收的哪些存款属于缴存范围。

3、会计科目设置调整频繁，不便于操作

人民银行未统一规定各银行机构核算财政性存款的科目名称、核算内容等，仅仅依据其科目说明核定缴存科目范围，导致各金融机构缴存财政性存款时科目五花八门，有的行只有一个科目，有的行有10个科目；有的行把预算外存款包含在内，有的行则不包含。在实际操作中还出现一级科目需缴存，但其个别二级科目却无需缴存的不正常现象。并且自1998 年改革以来，人民银行先后20余次调整财政性存款缴存范围，平均每年变动2 次以上，单2004 年就调整了8 次。调查表明，调整范围的变化频繁与业务差错出现概率呈较高正相关性，说明银行机构业务人员适应和掌握政策、业务变化的能力尚存在较大欠缺。频繁调整财政存款缴存范围，不利于临柜人员实际操作，容易导致政策理解上的偏差。

4、财政性存款和一般性存款二级会计科目有交叉

目前不少银行业金融机构存在财政缴存款和一般缴存款缴存范围会计科目重叠，以及使用二级科目核算财政性缴存款等问题。根据长银发[2011]76号文件规定，“20070102县级待报解中央预算收入” 、“20070202县级待报解地方预算收入”和“20070302县级待报解非税收入”属于财政性存款范围，而“20070101乡级待报解中央预算收入” 、“20070201乡级待报解地方预算收入”和“20070301乡级待报解非税收入”属于一般性存款范围，二者在二级科目中存在交叉。因此，基层央行营业部门难以准确审核应缴数额，少缴、漏缴现象难以被及时查处。

5、有意规避缴存财政性存款，利益驱动性强

根据规定银行业金融机构吸收的财政存款必须全额划缴人民银行，由人民银行按年支付0.05%的手续费。0.05%的收益率，远低于存款准备金利率，金融机构为了获得更高的收益，采取各种变通的办法逃避财政存款的缴存，将部分财政性存款纳入一般存款科目核算，故意少缴、漏缴。以衡阳市为例，对金融机构最近2年财政性存款缴存情况进行了分析。

数据来源：中国人民银行衡阳市中心支行

目前，衡阳市银行业金融机构在人行的存款主要包括准备金存款、财政性存款、其他存款和暂收款项，其中财政性存款占存款总额的比例约在4%至10%。

在对衡阳市的银行业金融机构开展综合执法检查的过程中，发现当前财政性存款缴存存在以下问题：

第一，财政专项资金账户及非税收入汇缴账户未纳入人民银行核定的财政存款缴存科目核算。例如，衡阳市××区财政局资金专户（义务教育）纳入“48102事业单位存款”核算。

第二，收入汇缴账户未按时定期划缴。衡阳市某区非税资金管理局汇缴结算户2012月12月6日划缴一笔非税收入至湖南省财政国库管理局非税收入汇缴结算户，金额34657.63元，至12月27日向某区金库划缴16笔，金额1710291.8元，期间未见其他划缴记录，该账户12月7日至26日每日均有300万至500万余额不等。

第三，部分金融机构报送的缴存款报表不能准确有效界定其应缴存范围。制度规定使用二级科目核算财政性缴存款，可以较好的规范一般商业银行的缴存业务。但是农信社财政性存款缴存到三级会计科目，所以目前农信社在人民银行营业室柜台办理业务时报送的只包含二级会计科目的报表不能准确有效界定其应缴存范围。

第四，新开业的股份制银行和村镇银行对如何规范办理财政性缴存款业务不熟悉。比如：在实际办理过程中，商业银行业务人员经常忘记将财政性存款划拨凭证上的应缴存金额千元以下四舍五入，以及混淆应补缴和退缴。

二、 完善基层央行财政存款管理的建议

1、进一步明确界定财政性存款缴存范围

一是建议中国人民银行会同财政部对金融机构的会计科目代号、名称及科目重新确定，统一金融机构缴存款的会计科目，规范金融机构月度报送的会计报表格式和内容，尽量消除财政存款与一般存款缴存范围重叠问题，对于金融机构会计报表中出现的二级科目，应明确其缴存性质。二是进一步明确财政性缴存款科目的核算内容，需要缴存的财政性存款科目应附有详细清晰的科目说明，从而便于基层人民银行对缴存款的日常监督和管理。

2、严格柜面监督，改进审核方式

一是人民银行应逐步探索采用与银行机构、财政部门数据联网方式实现自动审核，确保每旬缴存金额的真实性。二是要求银行业金融机构在办理缴存业务时必须提供其核算系统打印出来的旬报表或日报表，加强对旬（月）报表、缴存财政性存款余额表和缴存划拨凭证三者之间相关数据的审核，确保缴存科目完整，数据衔接，计算准确。三是完善中央银行会计集中核算系统，增加财政缴存款的自动提示功能。对缴存财政性存款科目是否计至千元也应设置提示功能，以便及时发现缴存款核算不规范问题。四是加强对商业银行的业务指导，提高业务人员素质，规范其业务办理流程。

3、改进财政存款计息的方式

人民银行对财政存款不计息是银行金融机构漏缴少缴的最主要的原因。目前人民银行已经对国库存款按照单位活期存款进行计息，因此对财政存款也可按照活期存款计息，使商业银行财政存款业务时获得一定的利息补偿，提高商业银行经办业务的积极性。

篇7

 

关键词：财政  存款  建议

        一、财政性存款缴存与管理中存在的问题

        （一）财政性存款缴存范围界定不清。一是资金范围不明确、不具体。人民银行对财政存款缴存的资金范围只在1998年下发的《关于改革存款准备金制度的通知中》（银发[1998]118号），指出“金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和发行国债款项等财政存款是中央银行的资金来源”。对资金范围界定的比较笼统，未进一步明确地方金库存款都包括那些资金。之后，再无文件对资金范围进行界定或做出具体的解释和说明。基层人行在 执行监管时，难以掌握界定依据和确定资金的真实性质，从而缺乏有效监管手段对其金融机构财政存款的资金性质、来源进行甄别二是会计科目范围与金融机构会计报表不一致。人民银行总行不定期印发文件，核定金融机构缴存款范围，基层人民银行会计营业部门依据文件审查、考核、办理缴存款业务。但是，由于金融机构改革步伐不断加快，科技水平不断提高，新业务的推陈出新，会计科目的更换也较为频繁。当人民银行收到金融机构报送会计科目变更信息后再印发文件，到基层人民银行会计部门收到文件就会产生一定的时间差，从而导致人民银行核定的缴存款范围出现滞后的现象。

        （二）划缴财政性存款会计处理手续亟待规范。1998年3月，存款准备金制度改革，人总行在《人民银行改革存款准备金制度会计处理手续》中，仅对一般性存款的会计处理手续进行了规范，对于财政性存款仅在第五条第一款规定﹕“财政存款的缴存款范围调整后，其划缴方式仍采取现行做法不变。”此后，人民银行未印发任何规范存款准备金会计核算手续的文件。

        （三）占压财政性存款处罚依据不足，对财政性存款缴存管理处于两难境地。目前，基层央行对占压、迟缴、少缴财政存款的处罚主要有以下几个依据﹕

        一是人民银行总行在1984年以（84）银发字（70）号文明确了处罚标准，即欠缴行为处以“罚息率为日万分之二”的罚息，迟缴行为处以“日万分之四”的罚息。而在以后的存款准备金管理和利率管理的相关文件中，对财政性缴存款的违规行为都没有做出明确规定。

        二是《信贷资金管理试行办法》（1985年1月1日试行）和《关于办好人民银行委托专业银行业务和账务以及加强缴存存款等项工作的通知》（[85]银发字第281号）中对欠缴、迟缴财政存款行为规定的处罚标准分别为“按欠缴金额每天万分之二计收罚款”和“根据迟缴或少缴金额每天按万分之三罚款”。1998年准备金制度改革后，对金融机构占压、迟缴、欠缴财政存款行为，没有做制度性约束。因而人民银行在具体管理工作中举步艰难。

        三是在1999年，国务院颁布的《金融违法行为处罚办法》中对金融机构占压财政性存款的处罚予以了明确，《金融违法行为处罚办法》第22条规定﹕“金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款”并规定人民银行可以对违规金融机构的高管人员进行处罚。但是随着人民银行职能调整，银监局的分设，这一法规已不适合人民银行现行管理的职责权限。

        （四）基层人行对财政性存款缴存业务监督效率不高。人民银行会计部门负责交存范围的会计科目审定，营业部门负责办理报表审查、资金收缴和日常考核工作。即使发现问题也只做一般性处理 。上级行对会计部门检查只明确了账户管理、反洗钱等职能，这样对财政性存款缴存业务的监督管理职能在各部门间横向分散，而且，基层人民银行对财政性存款缴存的监督管理，仅限于审核金融机构会计报表科目反映的财政性存款是否全部缴存，对金融机构迟缴、漏缴和转移财政存款很难形成有效监督。

 （五）“法律条文空白”。《中华人民共和国中国人民银行法》第三十二条规定，中国人民银行有权对金融机构中国人民银行经理国库等行为进行检查监督，而是否有权对金融机构的其它财政性存款及缴存行为进行检查监督未作任何规定。至此，对金融机构国库以外吸收的财政资金的检查监督，因法律规定之盲区而无法正式开展，导致对金融机构财政性存款监督检查工作裹足不前，更为财政性存款的核算管理难上加难。

        二、加强财政性缴存款管理的几点建议

        （一）尽快规范财政性存款会计核算手续。现行财政性存款会计核算手续已不能适应金融体制改革的需要，建议尽快出台全国统一的缴存财政存款会计处理手续，制定并完善财政性缴存业务的实施细则，人民银行应把财政性缴存款的具体核定原则、划缴方式及相关处罚规定编入实施细则中， 以便做到严格规定办理缴存业务， 杜绝此项业务中的不规范行为，提高中央银行的监管水平。

        （二）修订和完善财政性存款缴存业务政策依据。明确界定资金缴存范围，并对资金范围做出具体的解释和说明，便于基层行业务人员严格掌握缴存范围并及时调整科目代号及名称，从而保证各金融机构所提供的会计报表在会计科目及名称上保持绝对一致。

篇8

关键词：小额贷款公司;反洗钱模式;比较;选择

中图分类号：F83 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）027-000-01

一、小贷公司的洗钱风险

判断一类机构是否应纳入反洗钱监管体系，关键是看其是否存在洗钱风险。由于小贷公司的规模一般较小，且业务单一，其所隐含的洗钱风险并未引起太多人重视。具体来说，小贷公司的洗钱风险主要体现在三个方面：

一是出资环节的洗钱风险。小贷公司的注册资本全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳。不法分子可以通过隐瞒其真实身份，用贩毒、走私、欺诈等非法所得缴纳资本金，并通过股权转让以及小贷公司分红等形式使其合法化。

二是贷款业务的洗钱风险。不法分子通过贷款业务洗钱可能有两种形式：一种是用非法所得财产抵押或质押，取得贷款，然后放弃相关权益，将其交由小贷公司处置，洗钱者藉此“漂白”非法所得。另外一种方式是洗钱者利用虚假项目或合法项目申请贷款，然后用非法所得偿还。非法所得可能是贷款前已积累的非法所得或用贷款资金从事非法活动获得的收入。

三是非贷款业务的洗钱风险。主要是小贷公司作为中间人或受托方对购买委托方提供的金融产品的单位或个人疏于审查，导致不法分子利用委托方提供的金融产品进行洗钱。

二、采取行业主管部门主导型监管模式经济可行

根据目前小贷公司的经营状况、业务特点、洗钱风险、发展趋势以及现行的反洗钱监管格局，笔者认为采取行业主管部门主导型监管模式是比较可行的选择。

（一）小贷公司的洗钱风险尚未达到需要人民银行实施全面监管的程度

小贷公司的部分业务与商业银行有很大的相似度。犯罪分子通过商业银行洗钱往往要借助结算工具和结算渠道如支付系统、银行卡、网上银行、ATM机等来完成。小贷公司不能吸收公众存款，没有结算渠道与结算工具，不能开展结算业务，因此，客观上讲，其洗钱风险相对商业银行要小得多。人民银行作为我国反洗钱行政主管部门承担着组织、协调全国反洗钱工作的重任，需要监管的机构、领域及风险源有很多。在遵循“重要性”监管原则的前提下，一些不影响反洗钱工作大局的监管任务完全可以交由其他监管部门或行业主管部门来分担。

（二）人民银行反洗钱监管力量有限不支持对小贷公司实施全面监管

《反洗钱法》颁布后，人民银行的反洗钱监管范围由银行机构扩大到证券、保险机构，监管压力陡然增大。目前，各地人民银行地市中心支行反洗钱监管对象一般都达到数十家，发达地区甚至达到上百家，而反洗钱部门专职监管人员却只有为数不多的几个人，未单设反洗钱部门的地区甚至只有1-2人，如再将呈遍地开花态势的小贷公司纳入全面监管范围，监管人员将不堪重负。

（三）行业主管部门基本具备对小贷公司实施反洗钱日常监管的条件

目前，各地地方政府包括省、市、县基本都成立了金融管理办公室对小贷公司进行行业管理。金融办有专门的编制，有专职的工作人员，且都建立了相应的工作机制，有的金融办对小贷公司的行业管理严格规范且井然有序。同时，大多数金融办与当地人民银行建立了良好的合作关系，前期已在相关领域开展了合作。应该说，由金融办来对小贷公司实施反洗钱日常监管条件基本具备且时机也基本成熟。

三、对策建议

（一）构建小贷公司反洗钱监管制度体系

建议人民银行与银监会等相关部门通过制定颁布《小额贷款公司反洗钱规定》（小贷公司被界定为非金融机构的情况下）或联合发文（小贷公司被界定为金融机构，发文对《金融机构反洗钱规定》进行补充规定）等形式，正式明确小贷公司的反洗钱义务主体地位，划定人民银行与行业主管部门在小贷公司反洗钱监管中的工作分工，制定小贷公司应履行的义务及履行的途径与方式。人民银行还可授权省一级行业主管部门制定辖区内小贷公司履行反洗钱义务的具体办法。

（二）制定小贷公司反洗钱义务

小贷公司的反洗钱义务与商业银行类似，主要包括客户身份识别、可疑交易报告、客户身份资料及交易记录保存以及保密义务等。由于没有存、取款业务，小贷公司客户身份识别相较商业银行要简单得多，其重点主要是贷前对申贷者的身份核实及对购买代售金融产品个人的身份核查。条件许可的情况下，人民银行应逐步向小贷公司开放身份信息联网核查系统以及征信系统，以提高身份核查的效率与准确性。小贷公司可疑交易报告主要报告信贷客户异常交易以及金融产品购买者的异常行为。人民银行应通过制定可疑交易识别报告指引的形式，引导鼓励小贷公司遵循“合理怀疑”原则，筛选、甄别可疑交易。鉴于小贷公司缺乏自上而下直达反洗钱监测中心的可疑交易报告渠道，可疑交易报告可采取分级负责、逐级上报的形式，由小贷公司所在地行业主管部门负责搜集、汇总并转交当地人民银行逐级上报。

（三）确定风险为本的反洗钱监管方法

人民银行应在相关制度或文件中对行业主管部门反洗钱日常监管的内容及方式进行明确，如要求小贷公司制定反洗钱内控制度并向行业主管部门报备，行业主管部门应加强对小贷公司发起人或出资人身份信息及相关资质的审核，包括其资金来源、实际控制人等。省一级行业主管部门还可制定全省统一的小贷公司反洗钱风险评估标准，定期对小贷公司的反洗钱风险进行评估，并根据评估结果采取差异化的监管措施。同时，行业主管部门还要加强对小贷公司业务人员的反洗钱培训与考核，不断提高其反洗钱意识及工作水平。

篇9

关键词：小额贷款公司，身份定位

 

小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立、不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司，其法律形式是有限公司，而不是金融机构，不能吸收公众存款。自试点以来，小额贷款公司面临着身份定位的尴尬，它是由中国人民银行批准、在工商登记的企业法人，从事金融业务却不能取得金融许可证，该困惑给其生存发展带来诸多问题：一方面小额贷款公司难以获取金融机构的资金和运用渠道；另一方面无缘享受财税优惠政策。[1]

1 小额贷款公司身份定位不明引发系列问题

1.1 法律适用问题

针对小额贷款公司，国家出台了一系列政策：2007年中央一号文要求“大力发展农村小额贷款，在贫困地区先行开展发育农村多种所有制金融组织的试点”；2008年5月，中国银监会和央行联合颁布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》；2009年6月，中国银监会了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，这些文件均为部门规章或规范性文件，没有提升到法律层面，从法律渊源上讲，位次比较低。

《指导意见》作为小额贷款公司试点的直接依据，也只有一些粗线条的硬性规定：操作性不强，如没有明确小额贷款公司可享受的优惠政策；与现行法律精神相左，如小额贷款公司须坚持“只贷不存”的原则，只提供贷款业务不能吸收公众存款，所以它不同于商业银行，不适用于《商业银行法》，但贷款业务本质上属于一种金融行为；小额贷款公司从事金融业务所以不同于一般的有限责任公司，故不能完全适用《公司法》，但又必须根据《公司法》的规定在工商管理部门注册登记，并受工商管理部门的日常监管。

1.2 监管主体虚化

我国银行业金融机构及其业务活动的监督管理机构是中国银监会，小额贷款公司没有取得金融许可证，在法律上不是金融机构，所以小额贷款公司的监管主体不是中国银监会。《指导意见》规定，省级政府应明确一个主管部门(金融办或相关机构) 负责对小额贷款公司的监督管理，并承担小额贷款公司风险处置责任，并未赋予银监会和人民银行相应的监管职能。从全国各地的试点实践看，对小额贷款公司的筹建阶段的监管，主要由当地政府组成试点管理办公室履行对小额贷款企业的市场监管职责；但各试点地区成立的政府各部门联席的管理办公室不具有行政主体资格，监管也容易形式化。小额贷款公司正式运营后，大部分试点地区都将监管任务交给县级人民银行，小额贷款公司定时向县级人行报送资料，人民银行只是承担着贷款利率和资金投向的简单监测工作，并参照有关规定对小额贷款公司的违规行为进行处罚。具有宏观调控职能的中央银行和银行业专业监管部门均被排除在金融监管之外，而政府部门作为监管部门，往往缺乏相应的专业人才，因此出现监管盲区。

所以，人民银行、银监局、工商局、金融办都可以介入监管小额贷款公司，若各部门一起严格监管，会把小额贷款公司“管死”；多头监管往往是“每人一把号，各吹各的调”，其结果是“没人管”，从而造成监管主体虚化，给小额贷款公司健康发展埋下隐患。

1.3 后续资金匮乏

为避免吸储带来的系统性金融风险，人民银行对小额贷款公司确立了一个铁的纪律：禁止吸收公众存款。在我国经济环境和不完善的金融市场条件下，有一定的合理性。当前小额贷款公司发展存在的最大问题是后续资金匮乏，主要是由于制度设计带来的“后遗症”。由于小额贷款公司注册资本上限不超过2亿元（欠发达县域1亿元），但是中小企业和“三农”经济的融资需求旺盛，很多小额贷款公司成立两三个月后就把全部注册资金都贷出去了。小额贷款公司不是金融机构，按照人民银行再贷款的管理办法，无法获得人民银行的再贷款，国家开发银行的批发贷款也无缘享受，所以只有增资扩股和商业银行拆借。增资扩股无非是新增股东或原有股东增资，但受入股人数限制，实际融资效果并不会太明显。

《指导意见》规定“小额贷款公司可以从不超过2个银行业金融机构融入资金，且融入资金余额不得超过资本净额的50%”。统计表明[2]，截至2009年12月31号，全国小额贷款公司总数是1334家，注册资本金是821.98亿元，实收资本817.20亿元，实收资本占资金来源的86.85%，从商业银行融入资金余额63.2亿元，仅占全部资金来源的6.71%，远远没达到50%的水平。如此低的融资比例，并不是银行业金融机构不愿给其贷款，而是小额贷款公司达不到其放款要求，实际操作中存在两个难题：一是，这部分从银行融入资金的定性及由此产生利率问题。小额贷款公司是工商企业，凭贷款卡从银行融入的资金，在银行看来是对一般工商企业的普通贷款，当然要按照人民银行的基准利率计息；但在小额贷款公司看来是同业“拆入资金”，应该享受同业拆借利率计息，因此二者之间找不到一个共同的利益平衡点，银行融资就无从谈起。二是，银行业金融机构对小额贷款公司贷款要求有价值稳定的不动产抵押，而小额贷款公司的主要资产为缺乏流动性的对三农经济和中小企业的贷款，这些在银行业金融机构看来属于“次级贷款”，不能用于抵押融资。

2 专家学者探讨小额贷款公司身份定位

对小额贷款公司的身份定位，目前我国理论界、实践运作中存在着不同的观点和视角，笔者将逐一评析。

2.1 专业贷款公司

有学者认为，小额贷款公司可朝专业贷款公司的方向发展，即贷款零售公司，在我国是经中国银监会批准设立，由境内商业银行或农村合作银行全额出资的有限责任公司，按照《公司法》设立和运作，拥有规范的法人治理结构，经营贷款发放业务，依据自身条件从正规金融机构批发贷款，专营贷款的“批发”与“零售”，并具有自身的市场定位于目标客户群，商业化可持续经营的现代公司。论文参考，小额贷款公司。

笔者认为，小额贷款公司转型定位为专业贷款公司并不现实：专业贷款公司须由商业银行或农村合作银行全资控股，而“草根金融”出身的小额贷款公司大股东基本上是当地民营企业，如温州小额贷款的主要发起人为当地骨干民营企业（见表1），因此小额贷款公司转型前的股东身份受到目前法律法规的限制。

表1：温州市小额贷款公司股权结构[3]

篇10

（一）基本情况

我国从2001年开始国库管理制度改革，逐步建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。实行国库集中支付制度改革对国库资金运行成效明显：提高财政资金拨付效率，增强财政部门资金调控能力，有效提高了财政资金使用的透明度，财政监督实现了事后监督向事前、事中监督的转变，保证了财政资金支付的安全和高效。

（二）现行主要业务处理模式

我国现行的单一账户按照集中支付模式分为国库间接支付和国库直接支付。基于计算机和网络技术限制，国库机构、人员设置和配备等因素，全国多数地区选择商业银行间接模式。辽宁鞍山在全国率先实行人民银行经理国库集中支付业务，由人民银行国库为财政部门和预算单位开设零余额账户，直接办理财政直接支付和授权支付业务。

二、主要发达国家财政集中支付模式的借鉴分析

（一）主要发达国家财政集中支付业务开展情况

西方各国政府基本建立了较彻底的国库单一账户制度，所有财政收入直接纳入中央银行的国库单一账户，所有的财政资金只有在实际支付时才从单一账户拨付，实现完全的集中收付管理。

（二）对我国集中支付制度改革的经验启示

1、政府财政资金的集中化管理是大势所趋。西方各国基本都将中央银行作为国库资金的集散地，建立彻底的国库单一账户制度。而我国大量预算外资金游离于单一账户之外，可能造成预算资金流失和风险，财政资金的公开、透明不能实现。只有建立彻底的单一账户制度，才能实现财政资金的高效管理。

2、政府财政资金的高效率收支是本质要求。美、英等国的财政收入从商业银行直接缴入国库单一账户。美、德等国财政资金支付从国库单一账户直达最终收款人在商业银行的账户。而我国大量财政资金沉淀于商业银行的过渡性财政专户，国库直接支付业务也未能在全国推广。因此，应加快推进“收入直缴、支出直达”模式，提高财政资金的运作效率。

3政府财政资金的有效约束机制是基本前提。多数国家选择中央银行经理国库，所有财政收支业务通过中央银行办理，能有效协调国家的财政和货币政策，能增强财政分配的管理、控制与监督，解决财政内部监督的不足。我国在财政与国库管理制度改革过程中，实现财政与人民银行合作，促进和完善财政资金的有效约束机制，是一种客观趋势。

4政府收支低成本和信息共享是重要目标。实行国库集中收付制度的国家，大多建立了完备的电子资金信息处理系统、政府财务信息管理系统。我国目前在3T系统，大小额支付清算系统和税务、海关系统等资源的共同作用下，经理国库的电子化水平不断提高。但是缺少类似国外的先进政府财务信息管理系统，因此应建立和完善配套的信息共享机制。

三、人民银行直接办理国库集中支付业务的路径设计

（一）流程设计

现有的国库集中支付模式主要是“商业银行直接支付、授权支付模式”，部分地市开始尝试办理“国库办理直接支付、授权支付模式”。参考现有模式，可以如下设计未来流程。

1机构设置及账户设置

成立专门的国库集中收付结算机构办理国库集中收付业务。该机构应设置在人民银行内部，与国库合署办公。

在国库单一账户体系中设置四类账户：国库存款账户、预算外资金专户、财政零余额账户、特设账户。

2转账业务的处理

财政直接支付流程：预算单位按用款计划向财政部门提出申请，财政国库部门向财政集中支付中心下达支付计划，支付中心根据支付计划编制并打印直接支付申请划款凭证传递至人民银行国库集中收付结算机构。人民银行根据要求审核后，将资金直接从国库单一账户拨付到商品、劳务供应商或收款人账户。

授权支付流程：预算单位按照用款计划，向财政部门提出月度用款限额。财政部门向支付中心下达支付计划。支付中心编制支付额度发送至人民银行国库集中收付结算机构。人民银行按支付额度将资金从国库单一账户拨付至预算单位零余额账户。预算单位用款时，打印支票并传递至人民银行，人民银行根据要求将资金直接从预算单位零余额账户拨付到收款人账户。

3现金业务的处理。鞍山中支以“国库集中支付业务核算中心”的名义在商业银行开立基本账户，对有提现需求的预算单位签发支票的做法，具有较强的可操作性。随着财政国库管理体制改革的深入发展，更好的解决办法是恢复人民银行业务库2000年前模式），直接对单位、个人办理现金业务。

（二）可行性分析

1优势

1）预算执行效率更高。一是资金清算省略中间环节，效率优于行间接支付模式。在银行模式下，支付业务在财政、银行、人民银行国库之间往返进行。人民银行国库直接办理后，减少中间结算等环节，保证清算的实时性。二是电子化水平不断提高。目前“3T”以及征收系统等的共同作用下，财政、国库、预算单位和商业银行资源共享，实时处理预算资金信息传输，加快了资金周转速度，提高了财政资金使用效益。

2）财政资金安全保障性更好。一是风险可控。预算单位用款计划财政部门网上审批，支付额度实时传输国库。国库在系统中确认核对并支付，业务在一体化的网络系统中运行，提高了额度控制的自动化水平。二是资金集中。所有财政预算资金通过设立于国库的单一账户来反映，实现国库数据集中。同时，国库通过对单一账户的控制，严格制约财政资金运行，确保财政资金安全。

3）国库业务处理更有优势。一是系统统一。人民银行国库拥有统一的会计核算系统，具有明显优势。“3T”系统覆盖人民银行各级国库，并通过TIPS与财政、税务、海关、商业银行系统连接，具备独立、完善的资金清算、汇划功能，业务处理空前提高。二是业务人员相对稳定，服务更快捷。商业银行对业务重视程度不够，且柜员业务能力差。人民银行经理国库经验丰富，业务人员稳定性高，业务处理流程掌握熟练，人民银行办理国库直接支付业务，较商业银行有明显优势。

4）能有效解决商业银行模式的种种弊端。在商业银行模式下，银行由于利益干扰，为规避垫付资金风险，有时不按照“先支付，后清算”的原则办理支付，影响了财政资金的清算效率，且易诱发国库资金风险。人民银行办理集中支付不受利益干扰，可以避免违规办理支付，有效监管规范财政收支，遏制腐败发生。

2需完善之处

1）国库单一账户制度不完善制约人民银行办理集中支付业务效率。我国目前制度规定，只有预算内资金进入中央银行的单一账户，预算外资金和其他基金存入财政开立在商业银行的各类账户；预算外资金直接由开户的商业银行支付。这种制度下，收支两方面都无法做到国库的集中管理，制约了人民银行直接办理国库集中支付业务执行效率。

2）缺乏统一的业务处理流程影响人民银行办理集中支付业务的全面推广。目前，人民银行直接办理国库集中支付业务仍处于探索阶段，直接办理流程诸多环节有待改进，未达到全国推广的要求。在缺失全国统一业务流程情况下，必然会限制人民银行直接办理集中支付业务的全面推广。

3）法律制度的不健全影响了人民银行办理国库集中支付业务的规范性。《财政国库管理制度改革试点方案》是各级财政进行国库集中支付业务改革的纲领性文件，文件明确了建立国库单一账户体系、财政直接和授权支付的支付程序、改革配套措施等，但这是基于商业银行模式制定，而且修订《预算法》及实施条例、《国家金库条例》及实施细则等相应配套改革措施未有进展。因此，人民银行直接办理国库集中支付业务缺乏必要的法律制度依据，有待进一步完善。

4）人员短缺限制了人民银行办理国库集中支付业务的范围。限于人民银行定员定编制度，人民银行国库人员数量有限，如山东辖区各中心支库正式职工普遍在10人左右，忙于日常国库核算和监管、收支统计、国债等业务已显不足，很难再抽出专人办理国库集中支付业务。但财政支付预算单位及业务量却逐年猛增，人员短缺是制约人民银行经理国库集中支付业务开展的最大瓶颈。

四、对策建议

由以上分析我们可以得出人民银行直接办理国库集中支付业务既符合中国国情，又符合国际惯例。

（一）推进国库单一账户制度改革。由于我国目前的单一账户体系设计具有明显的过渡性，因此，要按照国际通行的完全的单一账户制度要求，推进我国单一账户体系改革进程，将包括特设专户的所有财政资金都纳入人民银行的单一账户体系；所有财政资金都通过国库单一账户体系进行拨付；所有未支出的财政资金余额集中存放于国库的单一账户体系中，真正实现收入集中、支出集中、余额集中。

（二）加快国库信息系统建设，满足国库集中支付改革需要。目前，多数财政部门尚未与国库的TIPS连接，国库与财政无法实现资源共享，且集中支付未实现无纸化，实际业务

[CM252/3]操作中往往因为纸质凭证的传递影响资金的及时清算。因此，必须加快国库信息系统建设，尽快实现与财政联网办理支出业务，另一方面研究电子印鉴在支付系统的应用，取消纸质凭证，简化业务流程和账务处理，提高资金使用效益，加快资金周转速度。