基层社会治理现状范文

导语：如何才能写好一篇基层社会治理现状，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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基层社会管理水平的高低既影响着社会管理宏观政策的有效贯彻和落实，也直接反映出社会管理的整体绩效。因此，必须明晰当前重点，并努力寻求有效路径，促进基层社会管理水平提升。推进社会建设和社会管理创新，最根本的一点，在于“打好基层、夯实基础”。

关键词：

基层社会管理 创新 乌海市

中图分类号： C916 文献标识码： A

当前，社会管理的重点在基层，难点也在基层。因为大量社会需求来源于基层，大量社会问题产生在基层，大量社会矛盾根源在基层，只有搞好基层社会管理和服务，社会管理的大厦才具有扎实的根基。因而，一定意义上讲，基层社会管理水平的高低既影响着社会管理宏观政策的有效贯彻和落实，也直接反映出社会管理的整体绩效。因此，必须明晰当前重点，并努力寻求有效路径，促进基层社会管理水平提升。

一、基层社会管理现状——以乌海市为例

乌海市辖3个县级行政区，总面积1754平方公里，人口50万，2004年实行城乡一体化改革，城市化率达94%，是一座新兴的工业城市。与全国其他地级市相比，乌海市面积不大、人口不多、城市化水平较高。当前，乌海市正处于转型升级、科学发展的关键时期，又处于社会矛盾、社会问题凸显期，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。给传统的社会管理模式带来了极大的冲击，创新社会管理模式、提升社会管理能力刻不容缓。具体工作中，基层社会管理存在的一些问题：

1、社区运转机制不能够适应新形势。社区工作联系责任机制和工作协调机构仍不健全，社区所辖改制企业移交工作不够规范，如少数破产、改制企业移交本单位职工组织、户籍、计划生育、综合治理等关系时底子不清，情况不明，少数单位在将各项社会事务向社区移交时，不能提供必要的管理条件等等，给社区工作带来较多难度。与此同时新的社会事务大量产生，而社会管理体制落后，使一些社会纠纷和社会矛盾不能及时解决。

2、一些领导对基层社会管理认识不到位，尚未引起足够重视。有的认为社会管理事杂面广，成绩体现难；有的认为社会管理在政绩考核中权重较低，干好干坏影响不大；有的认为社会管理耗时耗神，害怕被琐事缠身；有的认为只要经济发展了，社会管理工作就能迎刃而解，基层社会管理是基层干部的事，与己关系不大。

3、服务体系不够健全，部分地方出现管理真空。目前，社区服务水平及质量仍无法满足居民群众多层次、多样化的需求。如社区居民普遍关心的公共安全问题、居住环境优化问题、文体活动组织问题等较多问题还没有完全得到有效地解决。同时，现在的社区居委会难以发挥群众自治组织的作用，实际上每日从事大量本来由政府职能部门或社会中介组织承担的事务性工作。在这种情况下,由于管理粗放，基层社会管理和服务体系不健全，绝大部分问题在基层得不到有效解决，造成大量上访和。

4、基层自治与居民参与不足。社区参与是社区自治的基础，只有社区居民充分参与社区事务的决策、协商和处置，社区自治才有萌芽和发育成长的土壤。目前我市社区参与总体处于初级水平，社区居民在社区事务和管理服务上参与不足，积极性不高，没有体现居民群众自我管理、自我服务的基层民主形式。

二、创新社会管理的思路

推进社会建设和社会管理创新，最根本的一点，在于“打好基层、夯实基础”。为此，必须针对乌海存在的突出问题，选准突破口，从体制、机制上大胆创新，不断增强基层社会管理和服务水平。笔者认为，要从5个方面着力：

1、转变机制。由弱街道强社区过渡到撤街道建社区。街道办事处作为政府的派出机构在单位制的社会管理中起到不可替代的作用，随着社会经济的发展，社会管理的复杂化，多元化，街道办事处逐渐成为了区政府与社区的传话筒，其具体管理职能弱化，且占据着人、财物等大部分基层社会管理资源。而最贴近居民的社区管理得不到应有重视和支持。因此，“撤街建区”不失为我国加强和创新社会管理的可选路径。

下放人、权、责，由二级政府、四级管理向三级政府、三级服务转变。政府职能部门面向社区实现工作重心下移。一方面，加快构建财权与事权相匹配的社会事务公共资源配置体制。另一方面，推动公共资源社会投入重心向下，重点扶持社区。并利用科技信息管理对社区服务做到网格化、精细化。

2、转变观念，加强认识。一调整“指挥棒”的内容。进一步把基层社会管理与服务纳入政绩考核内容，扭转各级干部的政绩观，切实提高对社会管理特别是基层社会管理的重视程度。努力转变各级干部特别是基层干部的工作重点，把及时了解掌握和化解基层社会管理中的问题作为核心工作来抓，把基层社会管理能力和效能作为领导考评的重要内容。加强群众工作能力培训和锻炼，切实提高各级领导干部的社会管理能力。二强化“治未病”的思想，变应急管理为日常管理。转变依靠强制力和威慑力保持社会稳定的传统观念，增强从“治未病”的思维和角度维持社会稳定的意识，改进与完善对容易引发社会纠纷的重点领域、重点部门的管理办法、体制机制，切实增强将社会矛盾主动化解在基层和萌芽状态的能力。

3、加强社区功能，提高社区管理服务水平。

随着政府行政管理体制改革的深入和职能转变的加快，以及住房、医疗、养老、就业等各项改革的深入，社区承担起越来越多的服务功能，服务居民的角色越来越重要、任务越来越繁重，因此，必须加快强化社区的各项服务功能，在社会救助、居住环境、文化娱乐、医疗卫生、劳动就业、社区治安、权益保障等方面全方位发挥作用。在工作实践中借鉴香港、新加坡等地社区自治经验，探索设立政务、卫生、文化服务中心，剥离原有村（社区）承担的政府行政管理职能，逐步建立“两级统筹发展、三级管理服务”的现代城市管理体制。要按照“强政府、大社会”的原则，将社区工作人员从繁杂的行政事务中解脱出来，集中精力主导居民服务。

4、调动社会力量，参与社区管理，共建和谐社区。树立“多中心”思想，积极支持和培育基层社会管理力量。坚持城市社区自治和农村村民自治，同时大力培育、发展各种社会组织、中介组织，引导更多的社会力量参与基层社会管理。更多吸纳企事业单位，参与社区管理，引导社会组织服务社会。加大宣传力度，加强社区服务意识，更好地发挥党员干部、社会骨干、志愿者参与社区建设积极性。

5、加大基层居民参与力度。居民参与是基层社会自治的重要基础，是我国基础社会管理创新的基本模式和发展方向，因此，要正确认识当前我国居民参与基层社会管理不足的现状和原因，在政策制定、制度设计、行为观念、社会文化、社区建设等方面采取积极措施，不断扩大基层社会管理的居民参与度，实现参与数量和参与质量双提升。

三、正确处理好几个关系

推进社会建设和社会管理创新，除了从体制、机制上大胆创新，不断增强基层社会管理和服务水平。还需要我们在工作实践中，正确处理好几个关系：

1、动态协调与源头治理的关系

社会管理的重要工作是协调社会关系、化解社会矛盾。因此，需要建立诉求表达机制、矛盾纠纷的滚动排查和预警机制、矛盾的调处机制、社会治安防控体系，使社会问题和社会矛盾不断得到化解。另一方面，源头治理是治本之举。特别是要着力解决好民生、民主、民心问题。

2、虚拟社会与现实社会的关系

传统的社会管理主要是针对现实社会，但是在数字化时代，由互联网等新兴媒体构成的虚拟社会越来越重要，它既给人们的生产和生活带来诸多方便，也给人类工作和生活秩序带来了新的挑战。特别是网上网下遥相呼应、互相放大，容易影响社会和谐稳定。加强和创新社会管理，要善于统筹现实和虚拟两个方面。尤其要重视对虚拟社会的管理，真正做到趋利避害。

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【关键词】基层社保经办机构；服务能力建设；社保

近十年来我国社会保障事业发展取得重大突破，在此期间，我国的社会保险体制日益完善，医疗、养老等主要的社保项目日渐丰富并开始向农村地区扩展，制度覆盖面与基金征缴额逐渐提高。但是，我国的社保经办机构的发展却相对缓慢，基层社保经办机构的能力之差尤其突出，普遍存在信息化建设不足、人员负荷过重和运行机制不畅等诸多问题。加强我国基层社保经办机构的能力建设是我国建设服务型政府的重要内容，是维护我国社会安定团结和确保人民群众利益的迫切要求，同时有助于提高我国整体的社保经办机构能力建设，意义重大不容忽视。

一、基层社保经办机构能力建设存在的问题

随着我国社会保险事业的迅猛发展，特别是社保事业向县级以下城镇的发展，以及社保工作中出现的各种问题，使得基层社保经办机构面临着巨大的挑战，经办机构管理出现了信息化系统滞后等一系列问题，严重影响了社保工作的运行效率和服务效率。

（一）信息化系统还相对滞后。随着社保事业的发展，社保经办机构的工作将更多的依赖计算机信息系统的支持。通过对信息管理的系统化，可以使经办机构的业务得到更好的规范和监督。但是就信息系统的现状来看，经办机构的计算机系统建设普遍滞后，对目前日渐提高的经办要求无法适应；各种信息系统进行分散管理互不兼容，难以达到信息共享的目的；信息系统功能不够完善，具备多功能服务系统中的子系统还需要进一步的开发，不能提供一站式的服务。

信息化建设的集中程度不高，各信息系统互相不兼容。业务运行系统是各自进行开发建设，并且服务功能也不同，不能有效利用业务经办之间的关系。封闭运行、分散管理构成社保机构之间的隔墙，信息资源无法共享，对综合治理不利。各种社保信息系统时常重复建设，信息化资源浪费、分散。

（二）机构管理体制不够完善。社保经办机构承担着帮助人民受理国家社会保险的义务，代表的是政府的形象，因而影响着社会公众对于政府的满意度。而基层社保经办机构名称的不统一会导致标识不鲜明，公众识别度不够高，很难为公民提供便捷的服务。如江西省，萍乡市的医保经办机构的名称叫萍乡市医疗保险管理处、机构规格是副处级，而鹰潭市的医保经办机构则为鹰潭市城镇职工医疗保险办公室、机构规格为正科级。

经办机构层级和规格的不一致同样对社保经办业务的开展和经办公作效率有影响。如在江西省脓包试点县，全省共11个试点县，其中有三个县的新农保是由县社会保险事业管理局统一经办。而其他县区则另外成立了农保局。农保和城保本来同样属于社会保障养老保险范围，由于另外设置部门经办管理，造成政出多门、资源浪费、工作效率低等问题。

（三）业务量剧增，负荷重。随着基层参保人数的增加，基层社保经办机构的人均工作量日益增加，经办机构超负荷工作的情况十分普遍。然而各级社保经办机构在经费和编制上却没有相应增长，业务需求与经办负荷程度明显不相适应，在一定程度上不利于各项工作的顺利开展。加之经费不足造成的软硬件系统建设的滞后，对经办工作的效率有直接的影响。

二、优化基层社保经办机构能力建设的对策

加强能力建设是社保经办机构建设的关键。针对基层社保经办机构存在的问题，我们要根据经办机构的性质和职能，做好工作定位，解决好相应的经办能力缺陷问题，达到提高社保经办机构能力建设的目的。

（一）信息系统建设升级。进一步加强社保信息系统建设，实行自上而下的统一管理，构建统一、集中的大系统，集信息技术的资源优势，支撑各种业务经办，达到信息资源共享的目的。争取尽早实现对法人信息和个人信息的综合及集中化管理，通过建立社保电子档案管理方式，及时了解参保个人或者单位法人的各种综合信息，从而使管理效率得到提高。加大对硬件配套设施建设的资金投入，并确保资金足额按时拨付到位，保证对系统建设的财力支持。扩大系统的应用范围，提高系统的应用水平，完善系统的多项服务功能。

（二）管理体系建设升级。对社保经办机构的名称和规格进行统一，以便于公众识别。如在各地级市，社保经办机构的名称统一为xx市医疗保险事业管理局，xx市社会保险事业管理局，机构的规格为副县级或者副处级，以方便地区间社保工作的衔接和经办工作效率的提高。通过管理模式设计，形成领导决策、专业管理、业务运行以及综合服务式的管理体系，做到领导负责重大决策；专业管理层进行监督管理；业务运营层落实政策；综合服务层负责对外服务。

（三）提高经办人员素质和工作效率。社保经办机构作为社保的窗口服务单位，责任重大。社保经办机构要主动增强服务意识，加强对经办机构的现场管理，强化过程监督与考核，提高经办机构的工作效率。经办人员的培训应与社保经办组织战略的近期安排和长期规划相适应，培训内容应该涉及业务知识、组织机构、公共管理、操作流程等方面。在教员、教材、培训方法上都要进行创新，做到与时俱进，培训结果要同职业资质、考核、薪酬联系起来，以调动员工学习的积极性。对于地区之间经办员工人数的不平衡，上一级管理机构应该合理调配经办机构人员人数，从而使经办设施的资源配置达到优化，最终提高社保经办机构的工作效率。

三、结语

社保事业关系到老百姓的切身利益，社保经办机构作为社保事业的基础重点，加强和提高基层社保经办机构的能力建设关系到国家的长远发展，关系到每个参保人员的切身利益，关系到社会的长治久安，是一项政治工程，也是一项社会工程，更是民生工程。因而提高基层社保经办机构的能力建设是落实服务于民的重要任务之一，具有深远而重大的意义。

参考文献

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学习实践科学发展观，要科学判断和全面把握当前的社会治安形势，牢牢掌握社会治安防控的主动权。××街属典型的城乡结合部，辖内影响稳定的因素多样，治安环境复杂，主要表现在：一是地域形态多样，矛盾纠纷隐患多，社会治安综合治理工作难度突出。辖内地域形态多样，既有××市最大的关闭国有企业—××氮肥厂，又有东圃最旺的商业地段；既有××区人口最多的城中村—××村，又有多个新型住宅小区，潜在的矛盾纠纷隐患多，主要是劳资纠纷、物业纠纷、邻里纠纷、医患纠纷、经济纠纷，还存在着国企遗留问题、房屋拆迁问题等隐患。各种社会矛盾纠纷隐患的存在，给辖区的稳定和社会治安综合治理带来很大的工作难度，要排查调处这些矛盾，既涉及到各种政策法规，又要协调各职能部门和社会力量齐抓共管。二是流动人口多，平均素质偏低，社会治安综合治理工作压力突出。辖内有出租屋1.9万套，近年来外来流动人口迅猛增加，据初步统计，××地区的外来流动人口超过8万人，平均素质偏低，相当一部分外来人口为暂时找不到工作、打散工、从事体力工作等人员。从近年来对违法犯罪分子人员的分析来看，外来流动人口的作案比例大，每年抓获的犯罪嫌疑人中有80%以上是外来人员，其中，近90%以上的人落网前居住在出租屋，给××地区的治安带来了严重的压力。三是案件基数大，多发性案件典型，社会治安综合治理工作挑战突出。近年来，虽然我街每年刑事立案逐年下降，但基数仍然较大，其中盗窃、诈骗、抢劫、抢夺约占80%左右，压案保平安的任务十分繁重。在源头预防上，城中村内的治安防范工作由于受环境、居民意识、硬件设施等影响面临很大挑战；在打击管理上，基层民警工作量多，压力大，如何发挥他们的主力军作用，整合更多群防群治力量参与面临着挑战；在教育宣传上，面对居民群众法律意识普遍不高、素质偏低的现状，如何利用有限的资源，争取最大效果做好宣传教育工作，提高群众知法、懂法、守法、护法等意识面临着挑战。街党工委、办事处以“发展是第一要务，稳定是第一责任”的观念为指引，把保稳定和促发展放在同等重要的位置，科学地分析我街实际，从街道层面进行全局性、系统性考虑，探索社会治安综合治理长效机制，建立健全街道层面社会治安防控体系，实现基层社会治安综合治理工作观念、思路的转变和突破。

二、深入实践，开拓创新，构建社会治安防控体系的基础和架构

学习实践科学发展观，要注重实践，开拓思路，创新方法，在实践中探索社会治安综合治理工作的突破点，解决社会治安综合治理的根本问题。街党工委、办事处从20*年底开始，深入社区进行调研，召集研究讨论，结合街道的实际情况，着手研究建立健全社会治安防控体系工作。20*年3月份形成了《××街关于建立健全社会治安防控体系的工作意见》，并全面开始实施。治安防控体系主要包括以矛盾纠纷排查调处、安全防范、基层创安、流动人口管理、安置帮教、法律道德宣传教育、执法联动、队伍培训管理、组织保障、检查考核为内容的“十大机制”，形成了以打击为重点、以预防为基础、以控制为关键，以建设、管理为方法，以改造、教育为手段，综合性、立体化、系统性的社会治安防控体系。根据当前社会治安综合治理工作特点，从辖区实际情况出发，提出了落实防控体系的三项工作原则：先易后难、突出重点、分步实施。社会治安防控体系通盘考虑全街社会治安综合治理的方方面面，是实现社会治安综合治理的一个完美的载体，将街道辖内可利用的资源充分整合起来，形成齐抓共管、人人参与的大综治格局。

（一）以统一高效为方向，建立社会治安防控体系运行机制。

贯彻落实科学发展观，构建社会治安防控体系科学合理的运行模式，是基层社会治安综合治理工作的关键。以统一指挥、方便管理为原则，建立了由街维稳及综治委牵头，以街道一级有关职能部门为主力，以社区居委会、辖内机构、单位和各类社会力量为基础的纵向层级运行架构。在横向联动方面，主要分为三种模式：一是街道一级联动，主要是职能部门之间的执法联动和矛盾纠纷联调联动；二是社区一级联动，围绕平安和谐，以社区党支部为龙头，以社区民警为骨干，以社区治保会为基础，以出租屋管理员、××公司治保队员、社区内各企事业单位、居民群众为主要参与力量；三是基层治安力量联动，以××地区治安联防大队为载体，整合社会各类治安力量，提高治安队伍的凝聚力、遂行力、战斗力。以纵向层级运行架构为主体，通过横向联动工作模式进行协调整合，构筑一个职责分工明确、团结协作、效率快速、效益明显的综合运行机制。

（二）以保障有力为核心，建立社会治安防控体系指挥平台。

贯彻落实科学发展观，建设社会治安防控体系指挥平台，为基层社会治安综合治理奠定坚实的基础。以“综治大格局，群众得实惠，管理出实效，和谐又平安”为建设标准，建立街综治工作中心，构筑社会治安综合治理工作平台。街综治工作中心的功能主要表现在以下三方面：组织保障功能，表现为建立完善组织机构、工作制度、硬件设施，明确职责任务和部门分工；协调指挥功能，表现为通过制订2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落实联调、联防、联勤、联治、联创的“五联”运作机制；管理考核功能，表现为健全学习培训制度、加强队伍管理，进行工作绩效评估、检查考核。通过充分发挥综治工作中心功能作用，强化基层管理，完善基层服务，优化基层资源，夯实基层基础。

（三）以整合统筹为准则，建立社会治安防控体系精干队伍。

贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，整合社会力量建立社会治安工作队伍，为基层社会治安综合治理工作提供必要的人力资源。以公安派出所为主力军，以治保队员等治安力量为骨干，以群防群治力量为补充，实行警民结合、专群结合，充分发挥队伍最大的工作效益。以××地区治安联防大队为载体，将辖区保安员、治保员以及物业小区、工业区、大型企业的治安力量有效整合，完善了联网基地指挥台建设，实现了勤务指挥联动。以义务平安巡逻队伍为补充，在社区民警统一安排下协助开展社区治安巡逻工作。通过治安力量的整合，达到有效的管理，高速、可靠、准确、综合性的合理安排，发挥最大作用。

（四）以科技创新为指引，建立社会治安防控体系防范网络。

贯彻落实科学发展观，利用先进的科学技术，通过市场机制运作，为基层社会治安综合治理工作注入新鲜的血液。建立健全四个层面安全防范网络：一是建设全街视频监控系统，现在街面主要路段设置了212个监控点，城中村内街内巷设置了1*个监控点和5个监控岗亭。二是发动辖内物业小区、企事业单位自建视频监控系统，现我街辖内主要小区、企事业单位安装了1000多个摄像机。三是推进城中村单体出租屋视频监控小系统建设，由屋主自筹资金安装，主要对出租屋内部进行实时监控。四是推行家庭、商铺内部技防建设，积极推行“手眼通”、亿光安防、门禁系统等家庭、商铺技防。通过建设四个层面安全防范网络，动静结合，人防、物防、技防结合，形成一张覆盖全辖区范围、解决重点治安问题、排除大部分治安隐患的安全防范网络。

（五）以立体渗透为手段，建立社会治安防控体系宣传教育模式。

贯彻落实科学发展观，加强精神文明建设，建立全方位的宣传教育模式，为基层社会治安综合治理工作营造良好的意识环境。构筑××街法制宣传教育平台，以最大程度地方便群众、最大限度地满足群众为目标，打造室内法制宣传教育服务、室外法制宣传教育服务、网上法制宣传服务三大宣传阵地，不断创新宣传教育方式，拓宽宣传教育途径，从源头上预防违法犯罪，增强辖内居民群众法制观念和法律意识，促进社会和谐。

三、以人为本，立足长远，进一步推进社会治安防控体系的落实和发展

（一）从全面协调可持续发展的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。

深入践行科学发展观，以全面、协调、可持续发展为基本要求，使社会治安防控体系的落实紧紧配合经济社会的发展，促进平安和谐社区建设。基层社会治安防控体系是一项长期性、复杂性、持续发展性的社会系统工程，其全面落实要始终坚持“三个结合”：一是要与上级综治工作精神相结合，社会治安防控体系的推进要以省、市、区综治工作精神为指导，落实上级部门的工作部署。二是要与经济发展规律相结合，以经济建设为基础，从××地区的经济发展需求和趋势出发，继续完善社会治安防控体系，才能使社会治安防控体系具有科学性、长效性、稳定性。三是要与社会矛盾发展态势相结合，随着经济社会发展，将会不断涌现出新的社会矛盾类型，如何排除矛盾纠纷隐患，将矛盾纠纷解决在萌芽状态，将促进社会治安防控体系自身的不断修正和完善。

（二）从以人为本的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。

深入践行科学发展观，以人为本是核心，提高群众的安全感、对社会治安的参与度和满意度，是对社会治安防控体系实施效果的最好诠释。社会治安防控体系的全面推进，要立足实际，始终以群众安不安全、满不满意为根本考虑，切实围绕社会治安问题的重点、难点和盲点，实现社会治安状况的明显好转。要依靠群众，发动群众，始终坚持从群众中来、到群众中去，把社会治安防控体系建设融入到群众的日常工作生活中。通过形式多样的宣传教育使群众首先做好自身、自我的安全防范，增强防范意识，减少犯罪分子犯罪机会；通过开展形式多样的社区活动，进一步引导和发挥群众参与社会治安工作的积极性和主动性，使群众承担一定的治安防范义务；通过及时公开与群众切身利益息息相关的治安信息，使群众及时了解身边的社会治安环境，采取相应地防范措施。

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关键词：江苏省；社区报；社区报发展

中图分类号：G216.2 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2014）03-0107-02

一、引 言

社区报纸是源于美国的一种小型地方报，它面向的是社区内小范围、指向明确的读者，充当“全面报道所在社区的一切”的角色[1]。与大报相比，社区报是“分众媒介”，在中国传统媒体碎片化的现状下，社区报有良好的发展前景，并将成为我国大众媒介的新生力量。社区报在中国的发展并非一帆风顺。北京、上海等发达城市早在2000年左右就引入了社区报，但能坚持到现在的已所剩无几，只有一些依托传统传媒集团的社区报仍在维系，而西部地区的社区报纸至今尚未启动。但据互联网不完全统计，目前江苏省现有社区报十余家，正处于快速发展阶段。因此研究分析江苏省社区报发展存在的问题及对策对我国社区报整体发展有着积极意义。本课题组对《新坝风采》、《钟楼之声》两份江苏省社区报发展现状、存在问题进行了调研，并提出促进社区报健康发展的策略。

二、江苏省社区报的办报现状和存在的问题

调查显示江苏省社区居民对读报纸有着积极的态度和良好的阅读习惯，对社区事务关注度高，为社区报的创办、发行提供了良好的市场和大量的受众。但调查发现社区报在发展过程中也存在诸多问题，主要表现为：

（一）办报主体未能正确认识社区报纸的作用，办报理念不清晰

社区报关注的是城市中的某个特定区域，服务核心是社区。报纸应通过对内容的筛选塑造社区个性，从而形成社区的主流价值观。虽然《新坝风采》和《钟楼之声》是江苏省创办较早的两个社区报纸，但它们都没有正确认识到报纸在社区中的重要作用。课题组在调研中了解到，《新坝风采》的创办是由于东台市在创建文明城市，作为东台市规模较大的社区之一，新坝社区借此提升社区的影响力，加大宣传。而《钟楼之声》是在《泰州晚报》记者的提议和帮助下创立起来的。“不可代替、难以共享、时时贴近”应该是社区报纸在内容上的定位，社区受众居住相对集中，对本社区及周边发生的新闻与资讯的需求强烈。因此，在办报理念上，社区报需要在较小的半径内——即以社区为中心，辐射周边享有共同的教育、休闲娱乐等资源的一个大区或几个相邻社区的“大社区”范围，为社区读者提供服务；在新闻报道内容上需要专注于为社区居民提供社区报道和与生活相关度较高的服务类信息。

（二）报纸版面简单，信息量少

《新坝风采》自2011年9月出版第一期以来，报纸共设有一句话新闻、民生服务直通车、民生民聊、健康小常识等板块，但出于信息量少及节约版面的考虑，每期报纸板块设定不固定，平均为4～5个板块，每期版面仅有一张8开打印纸大小，信息量较少。有时甚至主要内容为居委会工作人员的工作汇报，居委会成为报纸的主体，而社区居民成为了配角。由于考虑到印刷费用等问题，报纸全部为文字，没有配图、插图等，全部为黑白打印，看起来较为简单，缺乏美观。相较《新坝风采》，《钟楼之声》的设计内容丰富，包括社区留言板、社区传声筒等互动板块，为居民和居委会间的沟通联系提供了良好的平台，能够发挥社区报纸应有的功能。为提高读者的视觉冲击力，报纸中几乎每篇新闻报道都配有彩色插图或照片。但也正是丰富多彩的内容、大量插入的彩色图片使得每张报纸的印刷费用大幅提高，而经费的紧张又限制了其正常出版。由于社区报版面简单、信息量少，最终导致社区报在社区内的影响力不大。

在美国，社区报记者和编辑的工作是深入到社区居民的生活中，他们每天出现在社区的各个角落，与人们热心交谈、进行细致的观察，最终写出属于老百姓自己的故事。而在我国目前由于报纸的影响力小，同时受到编制、工资等问题的制约，使社区报难以吸引专业的新闻从业人员加入，这成为社区报纸发展的一大瓶颈。据调研，《钟楼之声》和《新坝风采》在采编人员方面都面临着同样的困难，几乎没有专业的记者和编辑，而是由居委会工作人员担当起这一重任。报纸都是由一个人承担起来，并且办报纸只是他们工作的一部分，很难将大量的时间和精力投放到报纸中，更不用说深入社区，了解社区发生的点点滴滴。

（四）资金来源单一，缺乏强有力的保障支持

由于影响力小、没有正式发行的刊号等，使得社区报纸的资金来源非常有限，目前江苏省社区报经费来源主要有社区居委会提供和广告公司赞助两种形式。如泰州市新坝社区的《新坝风采》，资金由社区居委会提供，由于资金有限严重限制了其发行量和出版频次。相较于居委会出资的《新坝风采》，在一些规模较小的社区只能依靠广告公司赞助。但是广告公司由于利益关系，赞助缺乏约束性和连续性，会让社区报的发行陷入困境。如《钟楼之声》在只发行一期小样之后，难以支付每月出版一次的费用，最终停办。另外社区内的变动、企业资金紧张、发展战略的改变等一系列因素都会造成社区报纸因无法得到资金支持而举步维艰。由此可见单一的资金来源成为制约社区报纸发展和扩大发行的瓶颈。

（五）创刊审核标准严格、难以获得刊号

课题组调研的两份社区报纸都没有刊号，这就制约了它们大规模发行和刊登广告、拉取赞助。根据江苏省新闻出版总局工作人员介绍，社区报纸和普通报纸一样，若公开发行需要依据国务院令第594号《出版管理条例》第十二条的内容申请刊号。若社区报不以盈利为目的，可参照江苏省连续性内部资料出版物准印证核发标准，向当地新闻出版管理部门申请“内部资料准印证”编号。因审核标准严格、难以获得刊号，使得社区报面临没有合法地位的尴尬境地。

三、江苏省社区报发展对策及建议

（一）社区报提出“大社区”概念

在城市中，人们通常将一个住宅小区定义为社区，社区报中的“社区”也通常如此定义，江苏社区报多模仿美国，以传统小“社区”为范围，正如新坝社区和钟楼社区，两份社区报皆以本住宅小区中的人群为受众。然而一个社区人数有限，小区居民认同感较差，并且难以获得足够的新闻来源与广告来源。由于中美两国的巨大差异导致水土不服，与传统社区报的区域范围不同，社区报以在一定范围内享有共同的教育、休闲娱乐等资源的一个大区或几个相邻社区为发行范围，及以“大社区”为受众范围[2]。新坝社区位于东台市市中心的繁华地段，周围有几个规模较大的社区与之共享同样的基础设施、商店公司与基础医疗设施等，并且社区周围有多家大型超市与商场，在走访调查中大部分商家表示如果有覆盖附近几个社区的影响力较大的社区报纸，愿意在上面投放广告。在问卷调查中，受访者普遍对周边社区的事务较为感兴趣，普遍对广告的接受程度都是非常高的。大社区概念的引入可以丰富社区报的内容，进一步扩大其社会影响力。

（二）提前进行媒介产品策划，突出社区报自身特色

要创办一个成功的报纸必须针对消费者有独特的卖点。报纸产品策划过程中，更要加强以下几个步骤：第一，对本社区的人口、经济、社会文化等宏观环境进行分析。第二，对本地新闻市场竞争状况进行分析。第三是准确定位。通过提前策划分析，明确自身定位，突出自身特色。如受众定位，即办给谁看；功能定位，即确定媒介所担负的职能和所要发挥的功能，这是立足于受众需要和传播目的对媒介产品的决策；市场定位，即竞争市场在那里；内容定位，要注意寻找读者阅读意愿中的未知点，并在借鉴中创新；风格定位，即媒介产品的整体结构、传播内容、传播方式和外在形象等综合表现出来的格调和特点，要注意塑造与众不同的媒介形象。

（三）加强与当地媒体合作，广泛发动小区居民参与

由于目前社区报纸的办报状况难以吸引专业的媒体从业者，解决问题的一个折中的方法便是与当地有影响力的报纸合作。上海第一张经国家新闻总署批准的社区报《新民晚报社区版-闵行新闻》是一个比较成功的例子。新民晚报以牵手区域性报纸为突破口，有效整合资源，创造”母报”带”子报“的发展模式，渗透目标细分市场。要办好一份社区报纸，专业的记者与编辑固然重要，但是社区居民也是一支有力的生力军。陈凯在《走进美国社区报》一书中，提到过“煎蛋新闻模式”，即专业记者对社区最关键的硬新闻是蛋黄部分，偏软的社区话题让居民提供，这是蛋白部分。只要正确启发引导，就能让居民加入社区报纸的制作中真正成为报纸的主人。

（四）充分发挥社区报在社区自治中的作用，扩大影响以吸引更多社会资金

在我国，随着经济体制改革的深入推进，基层社会生活开始发生根本性转变，传统的政府主导的行政全能主义管理模式面临着诸多挑战，社区自治这种基层社会治理的新模式被提上日程。“善治”是基层社会治理的一种理想模式。善治的基本要求是“公开透明”。社区居民是社区真正的主人和政府政策治理的利益相关者。居委会的各项工作与政策都要透明公开，不仅让社区居民了解，更要接受监督。社区报可以为社区居民与居委会的联系建立桥梁，增强沟通交流。善治还强调“公众的参与”，这种参与指的是政治参与、组织成员的组织参与以及社会生活的参与。善治离不开政府与公民之间的真诚和密切合作，公民积极的建设性参与和对公共部门权威的自觉认同是实现善治的前提和关键[3]。社区公民作为社区报的记者、编辑，更加关注本社区的事物，并有发表意见的平台，才能参与社区自治，社区报纸为社区自治这种基层社会治理模式提供了新的平台。目前在中国，传统媒体碎片化的现状为社区报的发展提供了良好的机遇。社区报这种区域性出版物正充满活力，而且数量还在不断增长。它将充分融入社区生活中，成为社区居民生活中不可缺少的信息源。

参考文献：

[1] 陈凯.关于中国社区报发展的思考[J].传媒，2012（6）.

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一、必须认识大学生进社区的深远意义，为开创和谐社区建设的新局面形成丰富人才储备

街道社区作为最基层单位，更是承担着“上面千条线，下面一根针”的繁重任务。而现有社区工作者队伍年龄偏大、文化程度偏低、工作方法偏旧的现状，已很难适应飞速发展的社区工作新形势的需要。在这种情况下，__区委、区政府从建设和谐社会的战略高度出发，作出了百名大学生进社区的重要举措，不仅为大学生学有所用、学有所为提供了崭新的舞台，更是顺应了时展的客观要求。

一是加强我区人才队伍建设，优化我区人才结构的需要。尤其为了加强基层社区人才队伍建设，改善基层社区的人才结构，提高基层人才队伍的整体素质，为社区基层充实素质比较高的人才。二是构建和谐社区的需要。社区是社会的基层单位，随着经济和社会的发展，社区工作直接关系到广大居民的切身利益，对社区工作者的素质水平也提出了更高的要求。因此，构建和谐社会，必须抓好和谐社区的建设，而和谐社区的建设，必须要有素质比较高的人才。党和政府的政策迅速贯彻落实到社区，也需要素质比较高的人才。三是解决大学生就业问题的需要。引导大学生面向基层单位、基层组织就业，符合国家和省市的有关政策。我区招聘百名大学生进社区，一方面解决基层缺乏人才的问题，另一方面也为解决当前大学生就业困难问题，转变大学生的就业观念做出了有益的探索。四是我区“十一五”和长远发展储备人才的需要。人才战略是经济和社会发展的关键，21世纪的竞争是人才的竞争，因此，必须着眼于长远和可持续发展，不断引进高素质人才，并且充分发挥人才的作用，为__的二次腾飞打下坚实的人才基础，促进经济社会的科学发展、和谐发展。

二、必须切实加强培养和管理，为人才尽快成长创造必要条件

我们将按照“严格要求、放手工作、支持关心”的基本要求，全面做好受聘大学生的管理、教育、培养工作，确保受聘大学生尽快进入角色，及时适应工作，努力开创工作的新局面。

一是学习上加强教育和培训。在政治理论学习上，采取多种形式，抓好集中学习，同时要规定书目抓好他们的自学。通过坚持不懈的学习，使他们能够不断提升政治理论水平，树立正确的世界观、人生观和价值观；能够自觉学习好、领会好党的路线方针政策，不断提升贯彻落实和实际运用各项方针政策的水平，确保把党的各项方针政策创造性地贯彻落实到基层，落实到千家万户；能够自觉地增强宗旨意识，切实做到想民之所想、忧民之所愁、急民之所难、办民之所需，树立起新时期社区工作者的良好形象；能够全面理解、掌握和运用法律法规，不断增强依法办事的水平和能力，更好地推动社区自我管理、自我教育、自我服务，努力实现社区工作的提档升级。二是工作上加强使用和管理。使用是对人才的最好的培养和尊重。在具体工作上，要针对他们的学有所长和气质特点，安排合适的岗位，使他们能够发挥所长，更好地贡献聪明智慧，更好地推进工作；要针对大学生服务社会、实现人生价值的远大抱负，有针对性地安排承担一些艰巨繁重的工作，给他们压担子、压任务，让他们在实际工作中得到锻炼，迅速成熟、成长起来；要注重帮助协调好各方面的关系，主要协调解决工作中出现的新矛盾、新问题，为他们提供一个宽松的工作环境。三是在生活上加强关心和爱护。这次招聘大学生，我们实行的是聘用制，首次聘期2年，期满后双方协商可以续聘。表现优秀的，在事业单位招聘工作人员时给予优先考虑。聘期工资待遇比较高，同时要求各街道办事处将尽最大的努力给予关心关怀，与办事处其他人员一样享受同等福利待遇；党政主要负责人和分管负责人要经常与他们进行谈话沟通，了解他们的思想动态，做好思想工作，确保他们心情舒畅地开展各项工作。组织人事部门，通过跟踪服务、管理和考核，帮助他们尽快成长。

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关键词村民自治民主国家市民社会

20世纪80年代初我国农村出现了村民自治，此后，它越来越引起研究者广泛关注。村民自治研究不仅成为我国农村问题研究的一个热点，而且在当代中国的政治研究领域也占有重要地位。

本文无意对所有村民自治研究作出概述，而只是试图分析其中关系到我国民主政治制度建设的内容，并试图通过对村民自治这一“标本”的解剖，提炼出某种理论资源；通过对当前村民自治研究的“政治民主”和“国家与社会的关系”两大视野进行区分，对当前村民自治研究的新发展、新趋势进行探讨和展望。

一、村民自治研究的“政治民主”视野

村民自治研究的“政治民主”视野，指研究主要集中于村民自治制度本身运行的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的内容和形式，并以此为出发点，讨论我国的民主政治制度建设。持这种视野的研究又因其对“民主”理解的不同侧重，大致分为两种观点。

一种观点偏重村民自治中的民主实质内容对我国民主政治制度的作用，即认为村民自治的民主是对村庄场域内的公共资源的一种支配方式，而国家政治民主是对国家场域内的政治资源的一种支配方式，两者是同质的；认为村民自治是中国建设民主的试验点和突破口，把建设民主的试验点和突破口放在农村，可以大大降低推进社会主义民主的成本和风险，既可以推动民主进程，又可以保持全国的政治稳定。他们以深圳市龙岗区大鹏镇“两票制”选举试点工作的成功为例，认为这“标志着中国的民主政治建设已经开始由村民自治向更高层次的民主建设——基层政权建设迈进”。

后一种观点认为，村民自治的民主对我国民主政治制度建设的示范意义主要是形式上的，村民自治产生的原因是农村的承包制突破体制的国家外壳时，国家急于以一种替代性组织填补国家治理真空；村民自治自身在发展过程中形成民主价值，作为“草根民主”的村民自治的民主价值是有限度的“，村民自治的形式示范效应远远大于其实质性”；“村民自治最重要的价值就是在民主进程中，建立起一系列民主规则和程序，并通过形式化民主训练民众，使民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而不断赋予民主以真实内容”；“对于中国的民主化进程来说，一方面必须重视为民主创造外部条件，另一方面更不可忽视经济发展过程中的民主形式实践，通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在的条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。这便是村民自治给我们的启示。”这可以看作是对村民自治的“民主”价值的一个总结。

上述两类观点，前者认为村民自治对我国民主政治制度建设有实质性价值，将社会民主(自治)和政治民主相等同，把作为“市民社会内部的民主发展”与作为主要政治体制的政治民主相等同，研究视野从村庄所代表的社会范畴不自觉地转到了某种意义上与之相平行的国家这一政治范畴；后者则始终将视野限定于村民自治的社会范畴，只是在必要的时候揭示其对我国民主政治制度建设的形式上的示范意义。当然，前者的认识也有一定的客观原因。从法律条文上看，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”三个“自我”、四个“民主”基本上可以看作是正式法律文本对村民自治的性质概括和定位。

有些研究者没有区分这四个“民主”的程序和形式上的意义，以及三个“自我”所代表的村民自治的实质上的内涵，从而把社会民主和政治民主混为一谈。从实际执行情况看，村民自治机构既是群众自治的组织，又充当着国家在农村的“人”的角色，这使村民自治的社会独立空间和政治体制内的民主的末梢不能从实际上分别开来，容易使人只看到两者形式上的共同点而没有看到其实质上的区别。罗伯特·达尔给政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理论关心的是普通公民借以对领导行使相对强的控制的过程”④，而“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型民主制中是如此”⑤。达尔这里前半句说的是政治民主，后半句说的是独立社会组织对政治民主的作用，但独立社会组织内部也可以有民主形式，社会空间内的民主形式使社会组织的运作更公平有效，也就是说，社会民主对政治民主的影响和推进只是形式的或外部的，而不是实质的与内部的。

持“政治民主”视野的研究者一般都认为村民自治制度具有“国家主导型制度变迁”的性质，认为虽然村民自治起源于群众的自发行为，具有“诱致型制度变迁”的初始特点，但是大多数村民自治的相关制度都是由国家各级政府部门通过行政网络推广到全国各地的，而且在推广这些制度的过程中对原生的制度作了选择和改造。研究者从中国的民主政治(包括社会民主和政治民主)的现实情况出发，认为在中国民主政治制度变迁过程中，国家处于主动的地位，中国的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社会基础，但是国家的权力体制与村民自治的原则存在着结构性矛盾，不从制度结构上解决现代化进程中国家权力不断向乡村渗透和国家与乡村的权力边界问题，村民自治的发展限度是可想而知的。到此为止，村民自治“政治民主”研究视角的困难已经显现出来了。正如这些研究者所说：“虽然更高一级的基层民主制度知识是一种可以交流和学习的知识，但是从制度供给的角度出发，中国村民自治制度向更高一级民主制度演进面临无法回避的困难。”虽然村民自治对我国民主政治的建设从形式上有示范意义，但是如果没有实质性的支撑，农村社会范围内的民主形式又有多大示范意义?更何况村民自治本身的民主形式也并不规范，所以村民自治的社会民主没有上升到政治民主的逻辑必然性。部分学者认为：“在国家民主和基层民主缺乏连接时，想不通过改革国家民主制度而享用基层民主的成果几乎是不可能的。”我们似乎可以进一步认为，试图找出村民自治内的社会民主对政治民主的直接而实际的作用是不现实的。

二、“国家与社会”视野下的村民自治

运用“国家与社会”分析框架于中国市民社会研究，始于邓正来和景跃进在《中国社会科学季刊》1992年11月创刊号上发表的《建构中国的市民社会》一文。该文引发了一系列以“市民社会”为话语的研究。持“国家与社会”视野的研究者把国家与社会视为某种意义上的两个平行体。正如邓正来所说，这些研究者是想寻找一个与国家的体制外对话的模式。

科勒尔(Kelliher)发现，在非组织的、个体分散的中国农村，国家能够影响社会的原因，在于两者结构上的同一性而非社会独立的组织化③。持“政治民主”视野的研究者基本上认同这种观点。在从“政治民主”的视角观察和分析村民自治出现困惑时，有研究者渐渐转换了视野，从寻找村民自治与国家政治民主体制的“同”，转而强调国家与社会的“异”，试图找出促进民主政治制度建设的另一途径。他们除了承认国家对村民自治的介入和巨大影响外，还看到了村庄作为一支独立的力量，与国家进行着一种独立的对话和博弈。“农村的经济改革不仅突破了这一结构性外壳，而且使亿万农民成为相对独立的利益主体，国家的体制性权力上收至乡镇，在乡镇一下便产生了一个相对独立的社会空间。这个社会空间是由一个个独立的利益主体组成的，同时也有公共事务、公共权力、群己的界限，有了个人利益与公共利益的博弈，也就有了民主的原始动机”④。这里说的“民主”是社会民主而不是政治民主。当然，“政治民主”视野和“国家与社会的关系”的视野有内在的联系，因为民主可以看作是人民群众对国家政治的参与方式，是国家与社会关系的一个方面。

1998年“国家与社会关系”课题组“中国乡村制度：历史与现实”学术会议的召开，标志着对“国家与社会”视野形成共识。在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》试行十周年之际，《中国书评》5月号刊发了该次会议综述和对徐勇教授专著《中国农村村民自治》的主题书评。张小劲在《中国农村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有两个视角是应当给予特别重视的，其中之一是所谓国家与社会之关系的研究视角，其二是社区内部权力结构与权力关系的视角”。景跃进说：“国家与社会关系的调整是消除‘乡政村治’内在紧张的根本出路”，村民自治研究“忽视了一个基本的问题：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理论高度，也就是国家与社会关系问题)”②。其实，早在1997年王旭就指出：村民自治制度实现了“国家与农民权力相互增强的绩效”“，从长远来看，一种相对和平而有序的民主化转型过程是可能的，而国家的专制性权力在这过程中最终将被消解，其基础结构性权力则得以保持甚至加强！”

持“国家与社会”视野的研究者认为，解体以后，“国家仍试图改造农民传统的生活理念却无力安排村民的一切政治经济生活”，国家介入基层社会的成本过大，没有必要。

而另一方面村庄借国家的力量合法地扩大自己的利益空间和与国家对话的实力：“村庄正在利用非均质的国家来塑造村庄的边界与整合村庄的利益。国家进退与村庄建构是同步的，村庄最终是与非均质国家一起完成自我定位和自我构造”。

那么，我国农村形成的独立的社会空间有多大?我国村庄的自治程度又如何?对此，郑法援引达尔的话说：“如果一个组织从事的活动被另一个组织认为是不当的，但任何其他组织——包括国家的政府———都不能阻止，也不能通过提高其行动的成本来阻止它这样做，符合这两个条件的组织才是相对自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社会活动空间的尺度：“农民组织首先必须在组织上独立：能够以一个独立组织的主体资格参与社会生活，自主处理有关事务”，而我国村民自治的许多相关制度和职能设置都是由政府代为设计和规定的，村民自治组织——村民委员会往往同时扮演村民的自治机构和国家“人”的双重角色，国家可以按自己的利益和意愿比较容易地调整农村社会的权力和活动空间。从这个意义上来说，我们的村庄社会的自治程度还是十分有限的。

由于“国家与社会”的研究视野主要注重国家与社会间的利益权衡关系，而国家在“利益权衡中的绝对优势决定了‘国家’可以随时作出是否及多大程度上介入‘基层社会’的抉择，国家一贯的利益取向也决定了并不因为基层社会的自治空间的大小而改变‘国家’与‘基层社会’关系的性质”，这样“，国家与社会”的视野也就回到了前述“国家主导型制度变迁”的困境。

三、村民自治研究的新进展

以上我们区分了村民自治研究的两种视野。在大多数论者的研究中，这两种视野并不表现得泾渭分明，这与村民委员会往往同时扮演村民自治机构和国家“人”的双重角色的现状有关。两种研究视野最终都把关怀点落在我国的民主政治(社会民主和政治民主)体制的建设上。有论者说：“对于村民自治的政治价值和政治意义不宜过分强调，那样可能反会损伤村民自治的实效与进展”。也有论者说：“现在不是担心民主来得太慢而是担心民主来得太快，知识界不能提供足够的理论支援和制度构造。”目前研究者基本上已取得的共识是，村民自治的实行是国家管理在某种意义上从社会的退出，同时村庄在村民自治中也为自身争取了一定的“社会空间”。当代西方市民社会理论大师泰勒说：“就最低限度的含义来说，只要存在不受制于国家权力支配的自由社团，市民社会便存在了”。换句话说，社会从国家那里争得一个不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活领域，这本身就是一个进步。从现有的研究来看，虽然当前学术界对村民自治的关注大多超越了村民自治本身，但无论持“政治民主”视野还是持“国家与社会”视野的研究者都认为，当前制约村民自治的主要障碍因素之一是国家的制度供给不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具体制度实施中随意性过大，造成了村民自治发展的地区不平衡和形式化等问题。这些论者认为，当前国家颁布法律制度应强化制裁手段，对于违规行为尤其是政府的违法、违规行为，应予以司法制裁，对于村民则应提供法律救济。对此贺雪峰评论说：“在当前的村民自治研究中，特别容易出现简单化和直观化的判断，不能科学分析表象背后的真实。更糟糕的是，在村民自治研究领域，有些学者并未真正理解问题的复杂性即匆匆提出成套对策，由此严重损害了村民自治研究的严肃性和科学性。对村民自治制度供给不足和裁量手段太少的判断，大致就属于这种情况。”

前面已经提到，市民社会理论把重点放在“国家与社会”的关系上，是想在国家体制外的社会领域用功，这在某种意义上是转移了研究的视线。当国家与社会的互动因国家方面的动作迟延而影响互动效果甚至影响良性互动的可能性时，必须强调国家体制内的变革。这样说并不是要回到“民主先导论”的作法上，而是指为使国家与社会的互动健康持续地进行，国家必须对社会作出某种程度的让步，使社会拥有更多的原生性资源。这一要求与“民主先导论”的不同之处是，它并不要求从结构上对现有政治体制作根本性的变革。这一要求在国家与农村社会的互动中表现为：给农民更多的经营自，给农民更完整的土地产权，使农村社会拥有更多的资源同时更少地受政治权力的直接干预，增强农村社会与国家对话的力量和主动性，这样就可以避免一味强调制度变迁的“国家主导型”的性质。如果每一个具体情况都要有政策法规来规制的话，恰恰为国家过多地干预社会提供了机会，因此我们认为应给社会更多的原生性资源以实现更多的社会空间和与国家互动中的主动性，同时规范国家对社会资源的汲取方式，减少国家与社会互动的随意性。当然，我们并不是说不需要国家对社会的行为进行规范，相反在社会获得更多的资源以后，更有必要加强和规范社会的自组织能力和方式；但这种规范社会的行为本身也需要规范，而不能成为行政干预的借口。这一点正是法治社会的精髓所在。在村民自治研究领域，对国家与社会互动的具体研究是很缺乏的。在这方面，吴重庆对孙村的研究是一个有益尝试。在《孙村的路：“国家—社会”关系格局中的民间权威》一文中，吴重庆通过对孙村的道路建设过程中展现的“权力的文化网络”进行考察，提出了“‘合算’的国家”这一概念，并对国家与基层社会间的利益权衡关系进行了个案说明，但他“把‘国家’与‘基层社会’间的关系视为利益权衡关系，目的在于说明利益权衡的动态性决定了‘国家’可以随时作出是否及多大程度介入‘基层社会’的抉择，而国家一贯的利益取向也决定了并不因为基层社会的自治空间的大小而改变‘国家’与‘基层社会’关系的性质”。这表明他仍然没有跳出“国家主导型制度变迁”定势的影响，所以还没有试图从扩大农村社会的自主性来解决村民自治发展的瓶颈问题。

萧楼、王小军认为，在国家与社会视野的研究中，“关键路径在以往的个案中总是未被深入探究”，因此提出了以“国家—社会”关系为视角，以权力问题为核心，以权力运行空间为背景，以正式或非正式政治组织为对象的村民自治研究框架，强调要着力从个案中考察村庄与国家的复杂的权力博弈：“国家在不断地塑造着村庄，一如村庄在不断地塑造着国家”；“国家独占意识形态上的正统性的局面已经打破，村庄最终与非均质国家一起完成自我定位和自我构造。”但是他们的研究也并没有突破国家与社会之间的力量权衡的窠臼。

邓正来在对北京三个民营书店所作的案例分析中，对以前“国家与社会”分析框架中国家与社会互动的理论进行了修正和补充。他吸取并改造了哈耶克关于“秩序原理”的社会理论，对其关于国家与社会互动中的完全“理性”的过程和结果提出质疑，提出了国家与市民社会互动过程中及其结果的“未意图扩展”的概念，即“整个事态的发展过程及其结果是介入这一过程的各方抱持自己的意图参与这一过程，却在每一阶段上和最后得到了事先未曾预料和计划的结果”。他发现，国家与社会互动的结果是“理性”行为和“未意图扩展”的共同结果，“简单地‘自上而下’强调国家政治经济力量对于社会转型的决定意义，或反过来，同样简单地‘自下而上’地看待社会转型的‘民间动态’，都无法完整地覆盖我们正在经历的力量变局。”邓正来这项研究成果的最大贡献在于突破了“国家主导论”，或者说突破了“国家力量在与社会力量的相互作用的过程中总是处于主动或主导的状态”这样一种粗放的结论。如果说此前部分论者只是论证了国家退出某些社会空间、社会在某些领域内保持独立的可能性的话，邓正来则论证了出现这种现象的必然性，因为国家并不能完全控制它与社会互动行为产生的结果。他的研究试图告诉我们，政治制度发展的真正动力是在政治之外，因而“国家主导型制度变迁”理论并不是铁板一块。这种探索为我们重新分析村民自治、为我国民主制度的建设提供了新的理论支援。

那么，“未意图扩展”在“国家与社会”的分析框架中是否具有普适性?或者换一句话说，村庄的社会权力与国家权力的博弈过程中是否也有邓正来所说的“未意图扩展”的结果、而不是国家和社会的完全理性的设计和行动的结果?村民自治研究如何摆脱“国家主导型制度变迁”的窠臼?一些研究者不管是否明确认识到，实际上已经在试图解答这个问题。具体来说，一些论者的研究兴趣已逐渐从与村民自治相关的政治制度转向以下其他相关制度，以此试图在政治领域以外寻找政治发展的推动力：其一，农村土地制度。有论者认为土地股份合作制是“农村制度的可行选择”，因为“土地股份合作制既符合国家关于土地承包责任制的基本政策，又确保了国家、集体和个人三者的利益，有利于土地的规模经营和提高土地的生产效率”，但是这种制度创新给农村问题的解决带来的效果是有限的；也有学者认为，我国农村土地所有权的完整性严重不足，由此产生了权利主体缺位、产权边际模糊、物权债权化等问题，“村集体土地虽然法定由作为群众自治组织——村委会经营管理，但是村委会实际上是以政府人形象作为政权末梢而存在的，因而村有土地事实管理者同样也是政府”；又有论者指出，我国土地产权“正是由于没有上升为物权，土地承包权的内容具有很大的随意性，农户对抗他人的侵权行为尤其是乡村集体干部随意调整、处置土地、更改土地合同行为的权利效力随之降低”，农村土地所有制从多个层面影响了村民自治的绩效。其二，农村税收制度。有学者认为，农村、农民的一些权利保障可以通过建立合理的现代税收制度确立起来，从而为村民自治争取一个比较稳定的、外在于村民自治制度本身的政治资源和活动空间③；又有论者指出，要对农村税费制度进行深入改革，要彻底改革现行农业税制，实行与城市相配套的现代税收制度，废除农业税、屠宰税、三提五统等专门面向农民征收的各种农业税费④，从而给农民更多的能与国家对话的稳定的社会资源，进而增大农村在自身发展问题上“自下而上”的体制创新的力量。

其三，村级集体资产、农村财政体制等因素。

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[关键词]社区治理；公民参与；参与现状

一、问题背景

十之后全国各地以社区为突破口，纷纷进行创新社区治理的社区改革，要破解公民参与社区治理的困境，优化社区治理能力，就必须更深入准确的把握社区治理中公民参与的现状。我国社会学者潘小娟将“社区”定义为：“由居住在一定地域范围内人群组成的、具有相关利益和内在互动关系的地域性社会生活共同体”[1]。社区作为社会治理最基层的单元，很多资源、问题、矛盾都积聚在此。在社区治理改革的背景之下，公民参与社区治理的广度和深度究竟如何，这必须进行全面而深入的实地调研才能深化认识，从而更好地以改革促动成效。

二、秦淮区公民参与社区治理现状概况问卷调查

（一）秦淮区概况

秦淮区地处南京主城东南，是南京市四个主城区之一，区域面积49.11平方公里，区域户籍人口71.62万人，常住人口103.2万人，辖五老村、洪武路、大光路等12个街道，106个社区、6个行政村，1个省级开发区――白下高新技术产业园区。2012年3月，南京市秦淮区被民政部批准确定为首批“全国社区管理和服务创新实验区”[2]。秦淮区打造的“中心制―耦合型”社区治理模式，以主体重塑、多元互动、共建分享为目标积极推动了街道社区综合体制机制改革，逐渐形成了社区治理的“秦淮模式”。秦淮区在创新社会治理的视角下大刀阔斧锐意改革，构建了新的社区治理模式，很多做法值得借鉴和提倡，但是社区治理的改革究竟对社区中公民参与产生了多少影响，仍未可知，因此本文通过问卷和访谈对秦淮区社区公民参与现状进行深入调研。

（二）秦淮区的调查问卷及分析

本次问卷调查共发放问卷200份，回收问卷共计200份，回收率100%。对回收问卷进行初步筛选并去除废卷9份，有效问卷191份，有效回收率为95.5%。经过问卷数据的初步统计和分析，可以从三个维度了解公民参与社区治理的现状。调查对象基本情况（N=191），从被调查对象基本情况的数据统计得知，被调查者年龄主要集中在25―44岁之间，占总人数的50%，18-24岁的被调查者占10%，44-55岁的被调查者占16.7%，55岁以上的占23.3%。在选取被调查对象时，倾向于男女数量相近，女性占总数的53.3%，男性公民占46.7%。从受教育程度来看，本科和中专或高中占被调查对象的多数，46.7%的被调查对象受过本科教育，这也是与被调查对象趋向高知化、年轻化的现象相符的。本调查对象中66.7%是本地人口，另外居住在本地超过5年的比例是53.3%，这与本小区地理位置、周边企业、学校环境有关，不少住户是租住于此，或因拆迁在此过渡住家。社区居民对社区治理体制了解情况（N=191），在针对社区居民对我国现在社区治理体制相关情况的调查中发现认为社区居委会不是自治组织的被调查对象比例竟然高达56.7%，另外有30%的受访者表示不清楚。并且被调查对象中的70%居民表示自己没有参加过选举，这与我国历来社区选举出现的高投票现象相违背，其中有过投票经历的受访者中有仍有55.5%的人表示是在社区居民的要求下或社区邻居和他人的带领下参与的投票。

公民参与社区治理的态度测量（N=191），在对居民参与社区治理的态度测量中，26.7%的受访者表示在社区联名反映和自身利益无直接相关的问题时会参加，60%的受访者表示会视情况而定，参与的积极性不高，尤其是当自身不是直接利益主体。在社区举办活动的参与积极性上，调查数据显示有高达83.3的居民只有在宣传动员的情况下才有可能参与社区活动，常常积极主动参加的只占6.7%，甚至有10%的受访者表示即使动员自己也不会参加。关于您希望在社区事务的决策过程中发表自己的意见吗？这一问题，有66.7%的受访者持肯定态度，说明居民希望在社区事务中自己的意见能够被大家知晓，甚至得以采纳，但仍有33.3%的受访者表示无所谓。

三、秦淮区公民参与社区治理现状分析

从问卷调查及社区访谈的反馈结果进行分析可以看出现代公民参与社区治理现状的缩影：（一）社区治理理念的宣传不够，动员不足[3]。从维度一、维度二的统计结果可以看到。受访对象有60%受过高等教育，但这60%的受访对象并未体现出有较高的参与热情，并且他们对社区治理的体制及现状并不了解，其中高达81%的人不知道社区居委会是自治组织。可见社区治理中居民对社区性质认识不清。即使在整个社会治理创新的大背景下多元主体协同治理的宣传在学界、政界都有大篇幅的宣传，但在社区居民中对此的感受度并不强。在社区治理过程中应该加强理念和基本概念的深化，从意识上和实践上同步提升。（二）公民参与社区治理的意识不强，信心不足。从维度一、维度三的调查结果可知，60%受过高等教育的受访者在谈及不参加社区活动的原因时有31%的人表示没有时间，15%的人认为自己的参与与否对社区治理影响不大，在社区治理中社区居民缺乏参与意识，并且参与信心不足，造成参与广度不够。在社区治理存在两种消极的现象：一是部分民众在前期有积极的参与意识，但在参与行为受阻或维权失败后变趋向于消极被动参与；另一种是本身就没有较强的参与意识，在被动的参与氛围中越来越消极。目前在社区治理中应充分调动维护这两部分群体的参与意识和参与热情。（三）公民参与机制的联动性不足。民生工作站机制的创建已三年，虽然取得了诸多成效，但是民众的知晓率不高，只有5%的受访群众表示非常熟悉。同时在社区治理中不难发现一个问题，各个社区、街道在进行创新组织设置的探索中，并不断有新的创新项目上马，便会形成新的组织资源的倾斜。在社区治理中因工作人员有限、工作精力有限、政府绩效考核标准等诸多原因，多项参与机制的联动存在困难，也就为公民参与社区治理的多渠道化带来困境。

四、结语

新时期我国社区治理中公民参与困境产生的原因是多方面的，公民自身和参与环境的因素都不容忽视。一方面大的治理改革背景需要公民参与的提高，同时公民参与意识的不断觉醒和现有参与水平的限制也触动了公民参与模式的改革，在创新社会治理的大背景下，要从多个方面来提升社区公民的参与意识和参与水平，为国家整体治理水平的现代化奠定基础，就必须深化了解社区公民参与社区治理的现状，从而对症下药，才能破解参与困境。

参考文献

[1]潘小娟.中国基层社会重构一社区治理研究.北京：中国法制出版社，2005

[2]夏晓丽.城市社区治理中的公民参与问题研究.博士毕业论文.山东大学政治学理论，2011

[3]颜晓峰.总体国家安全观引领国家安全治理价值[J].决策与信息，2014（6）

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关键词:多中心治理;基层公共事务;业主自治

中图分类号:D693.62 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)02-0082-04

改革开放以来,我国的经济社会事务已经并正在发生着巨大的变化,这种变化对政府与社会的治理能力不断提出新的要求,而以政府为主导且社会组织和公民参与其中的公共治理变革也旨在探索新的治理模式,以适应不断发展的社会现实。在城市基层治理变迁中,广大物业小区业主演绎了自我治理的民主序曲,其内含的多中心的治理逻辑是基层公共事务管理的深度创新,也是未来中国社会基层管理的新取向。

一、多中心治理与单中心管理的对比分析

单中心管理的基本逻辑及评价。单中心管理模式认为:为保证社会秩序的生成和稳固,就必须有一个权力中心,这个权力中心担负着创建和维持秩序的功能。在此体制中,处于权力中心的个人或集团就成为者,而其余民众就成为臣民。“统治者的权力是绝对的,人类没有再大的权力可以交给其他人。最高统治者不必受国内法的约束,因为国内法只不过是他的命令;他可以任意地摆脱其束缚,没有人会向统治者要求财产权,因为所有财产权源于法律,即统治者的意志。”

霍布斯的这种论断给后世留下了深远的影响。行政学创始人威尔逊在《国会制政府》一书中,提出的用于行政科学建设的范式所内含的核心理论是:在任何一个政府中总是存在一个占支配地位的权力中心;权力越一元化,它就会受到来自更为负责的单一权力中心的指导。社会学家韦伯所倡导至今仍广泛运用的“官僚制”是一种典型的金字塔式的组织结构――只有一个最高权威,命令和控制是其运转的基本的手段和方式。波兰尼认为“一元的单中心秩序”或“设计的或指挥的秩序”被一个最终的权威所协调,通过一体化的命令结构来实施控制。在这种秩序里,存在着严格的上下级关系,并且依赖上下级之间单向的“指挥―服从”的决策与执行链条得以维系自身的发展。

综合而言,此种模式的主要观点包括:社会的秩序与发展需要一个单一的权力中心来维持,这个权力中心具有单一性和垄断性,国家、政府、权力、集体、统一等概念是分析的核心;政府具有无限理性,能够有效地应对来自社会的各种挑战;越是权力集中的政府就越负责任;政府是公共物品或服务的唯一生产商和供给者;等级制政府组织能够以最小的投入导致最大的产出。

事实上,这种模式至少有以下缺陷:首先是对政府的信任过头,忽视了权力导致腐败、绝对权力导致绝对腐败的普遍规律。政府的权力集中并不必然导致高效率,只有将个人动力激发起来的组织才能够获得更好更快的发展,权力集中只是为统治者的意志实现提供了更为便利的条件,其自上而下的命令结构需要消耗很高的意思传递、行为监督等成本;其次是忽视了民间力量及其智慧,只有切合民间实际的秩序才能获得很好的维持,也只有公民自身才能够了解自身的需求与偏好所在,政府没有能力也没有必要对本来可以由民间来做的事情费心地设计一切;第三是对多元化和民主化的趋势估计不足。社会的发展日益呈现出多元化的特征,民主化是每个国家都必须面对的问题,而单一中心的治理结构无疑与民主化存在着无法协调的矛盾。

多中心治理的基本逻辑及评价。治理一般指“在政治系统的特定范围内行使权威,对政务或公共事务作出有效的安排,以达到维护政治秩序和维护正义价值的目的”。[1]“多中心治理”主张同时存在着多个相互独立的行为单位,这些单位能够计算受风险和不确定因素影响的潜在成本和收益,促进自身利益扩大;另一方面,体系的各组成部分之间受着一般性规则的制约,又可进行调适,使决策者通过相互作用和相互影响来保证整个秩序的稳定和运行,从而使这一体系成为富有活力的系统。随着社会的不断发展进步,民众对于政府的期望愈来愈高,也愈来愈趋于多元化,而传统的以政府为中心的“单中心供给”思路在庞大的需求面前是缺乏效率和回应性的,因此,以支持“权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征的多中心理论就成为满足民众需求、提高服务质量和效率的理想模式。

在治理主体方面,有多个权力中心同时进行,社会秩序的生成并不是一个单一的权力中心努力构建的结果。在秩序生成过程中,来自于基层的力量和智慧起着更为重要的作用。多中心治理理论发展了以是否具有竞争性和排他性为标准的物品分类方式,认为大部分公共物品都不是严格意义上具有非竞争性和非排他性的纯公共物品,而表现为具有一定竞争性或排他性的准公共物品,这一特性的区分使得在公共物品生产和公共事务治理上,可以通过产权契约安排使相互独立的分散主体,将传统的铁板一块的公共物品按照地域、特性等方面分散化。每个部分拥有该物品的有限生产权,或公共事务的有限处理权,对自己生产的物品、提供的服务承担责任。每个单位或主体既相互独立,又相互联系。多中心治理试图通过多种参与者提供性质相似,特征相近的物品,从而在传统中由单一部门垄断的公共事务上建立一种竞争或者准竞争机制,公民可以根据各生产者的相对优势,按照自己的意愿,在各个生产者之间进行选择,从而迫使各生产者自我约束,降低成本,提高质量和增强回应性。

在纵向治理选择方面,多中心治理强调集体行动应当尽可能在较低的治理层次上得到解决。强调多元、民主、合作、非意识形态化,指向的是政府向社会分权、权力回归于民众,鼓励公民参与地方或社区的公共事务管理的全过程,倡导培育和提升公民的自主管理能力。

多中心治理意味着多种治理手段的综合应用。以政府能力有限为前提,主张政府和市场既是公共事务处理的主体,又是公共物品配置的两种不同的手段和机制,主张在公共事务的处理中,既充分保证政府公共性、集中性的优势,又充分利用市场的回应性强、效率高和社会组织的公益性、成本低的特点,综合多个主体、多种手段的优势,从而提供了一种合作共治的公共事务治理新范式。

多中心治理中政府角色的重新定位。在公共物品的生命周期中,大致存在着消费者、生产者、中介者三个角色。在公共物品的生产过程中,它们分别由不同的主体来扮演。多中心治理既反对政府垄断,也不是所谓的私营化。它不意味着政府从公共事务领域的退出和责任的让渡,而是政府角色、责任与管理方式的变化。在以往的物品提供方面,政府扮演着公共物品的直接生产者和提供者,参与了整个过程,扮演着多重角色。而多中心治理则主张通过其他主体的参与,通过多种方式将公共物品的部分生产任务委托给其他部门来提供。政府的管理方式也从以往的直接管理为主变为间接管理为主。政府更多地扮演了中介者的角色,即制定多中心制度的宏观框架和参与者的行为规则,同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。

多中心治理也意味着权力向度上的改变,即公共事务权力从强调单向的自上而下的运作转变为上下互动。意味着有许多在形式上相互独立的决策中心,“它们在竞争性关系中相互重视对方的存在,相互签订各种各样的合约,并从事合作性的活动,或者利用核心机制来解决冲突,在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。”[2]11-12

综合而言,多中心治理包括着以下基本观点:本段归纳参考了黄德发:《政府治理范式的制度选择》[M],广东人民出版社,2005年版,第112-114页。一个社会的权力中心具有多元性和分散交叠的特质,政府或国家是多极权力中最大的一极;政府具有有限理性,它无法胜任“无所不能”的角色要求,一群相互依赖的人可以把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下,取得持久的共同利益;权力越分散,政府就越容易针对不同的公民需求做出有效的回应,越容易进行及时的科学决策并采取相应的行动,越容易防止权力的非公共性滥用,反之,集中的权力在信息收集、决策做出、灵活性等方面具有无法回避的劣势;政府官员和决策机构分享着有限、相对自主的专有权,来决定、实施和变更法律关系,其中没有一个机关或者决策机构对强制力的合法使用拥有终极的垄断权;政府并非是公共物品和服务的唯一供给者,在公共物品的生产和提供上,社会组织和个人可以有所作为;从长远看,民主政体的效率必然优于专制或集权政体,因为民主政体可以回避大的甚至致命的失误。

多中心治理理论是人类在寻求解决社会问题上的一次深刻的认识转折,它拓展了国家与社会关系的分析架构,超越了自由主义与国家主义的传统对立,形成了一种新型的国家与社会关系范式,打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式,即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会等,把有效的管理看作是两者的合作过程,力图发展起一套管理公共事务的全新技术,强调管理就是合作。核心思想是要打破政府作为唯一管理主体和单一权力中心的现状,实现管理主体和权力中心的多元化。

单中心管理与多中心治理的对比。单中心管理与多中心治理的主要观点可归纳为下表(见表1):

二、业主自治:一种更具有多中心色彩的基层治理

业主自治,是指在物业管理区域内的全体业主,基于建筑物区分所有权,依据法律、法规的规定,根据民主的原则建立自治组织、确立自治规范、自我管理本区域内的物业管理活动的一种基层治理模式。业主自治强调的是民事法律关系的设立、变更和消灭均取决于当事人自己的意思,原则上国家不作干预,只有在当事人之间发生纠纷不能通过协商解决时,国家才以仲裁者的身份出面予以裁决。私法自治的实质,就是由平等的当事人通过协商决定相互间的权利义务关系。业主自治的主体是实行自治的全体业主,组织是业主大会和业主委员会;所遵循的基本原则是民主;自治的事项是有关物业管理区域内的公共事务管理活动;其核心内容包括对业主委员会的民主选举以及对物业管理区域内的物业管理活动的民主决策、民主管理和民主监督。

业主自治是当代城市社会中带有多中心治理色彩的基层治理,这主要基于业主自治满足了多中心治理的诸多特征(见表2)。

三、多中心治理是当代基层公共事务管理的深度创新

业主自治是优化基层治理结构的积极探索。中国城市化进程不断加快,探索适合的治理模式具有显著的社会意义。日益加速的城市化趋势将不可避免对城市社会的治理能力造成严峻的挑战,城市基层治理的问题将迅速成为建设社会主义和谐社会的一个极其重要而紧迫的课题,基层自治能力的提高与自治资源的充分利用是缓解政府管理和服务压力、促进公民社会形成的必然途径。探索适当的治理模式具有显著的社会意义。事实上,我国诸如公共权力在不同党派之间进行分配、党政分开、落实人大的权力、中央与省级政府之间的分权、香港和澳门特别行政区的成立、村民自治、民族区域自治等一系列中国政府的努力都可视为多中心治理的有益探索。而改革开放以来所取得的伟大成就,在一定程度上讲与国家向社会放权具有密切的关联,也带有与多中心治理内在逻辑相一致的成分。在这里强调业主自治是更多带有“多中心治理”色彩的基层治理主要突出的是业主自治在时下以及未来的中国具有广泛的社会基础和来自基层的强大动力,而且它对于日益庞大的城市公民的民利、秩序生成乃至日常生活都有普遍的、切身的联系。而业主自治的经验和教训也可以为其他领域进行治理探索提供经验和借鉴。

多中心治理契合了当代社会民主化的必然趋势。多中心治理的基本预设是基层社会和民众可以通过自己的理性选择来有效地管理社会公共事务,比较而言,它更是一种自发的秩序或生成的秩序,而不是一种强制的秩序或构建的秩序。“两分法”认为,政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行,行政管理的本质属性就是执行性。这种理论主张将科层制的绝大多数公务员置于一种缺乏价值追问和感性认知的工具人状态,也人为地加大了由公民诉求到行政执行的流程周期和潜在成本。由于基层组织的回应性缺乏导致了官僚制的尴尬状况――人们已经无法容忍“官僚制”组织的专横、奢华和低效。事实上,随着社会多元化的深入,单一中心总会存在着回应不足的弊病,而熟知基层社会问题和诉求的基层组织却缺乏相应的治理权力。社会稳定与和谐更多地体现在基层秩序的稳健程度,所以,如何给民主化浪潮下的公民意志留有足够的治理空间是政府管理必须要面对的问题。事实上,上世纪70年代末开始的政府治理之道的变革,主要方向是“政府职能市场化、政府行为法制化、政府决策民主化和政府权力多中心化”。[3]而这“四化”本身又是一个相互联系、不可分割的有机系统。随着这种改革的不断深入,多中心治理将日益显示出其生命力。

多中心治理的深入发展将缓解传统模式的治理压力。中国渐进式改革是在政府主导的情况下进行的,这种模式到目前为止,取得了巨大的成功,但也面对着一系列难以克服的结构性矛盾。前期之所以取得成功,其原因在于这种模式确保了改革主体的强势性,它可以有力地打破原有的各种制度和利益结构,可以对改革进行较为系统的规划设计和强力推进,而且效果的取得也与当时的民主化程度不高、民间社会发育弱小、法制落后、经济发展压力巨大等因素高度相关。而随着改革开放的深入,我国的经济社会形态已经发生了巨大的变化:经济实力迅速提升、民主意识不断高涨、法制环境趋于良好,更重要的是一个强调自我的多元化社会正在形成,这些都使得原有的政府主导型模式面临着不可持续的危险,而且改革越是深入,民间的力量就越为凸显,政府的作用领域和程度将越为有限;政府必须探索一种能够容纳和整合民间诉求,并充分利用民间治理资源的新的治理模式,这种压力将随着网络社会的兴起和网络民意的几何级膨胀日趋增加。而多中心治理所持有的是一种和现有政府管理模式完全不同的逻辑,它的探索和成熟必然会对未来的政府治理形成一个可替代的或可借鉴的有益进路。

参考文献:

[1]张凤阳.政治哲学关键词[M],南京:凤凰出版传媒集团、江苏人民出版社,2006年版.

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近几年来,新发传染病呈现出密发态势,我国面临着新老传染病的双重威胁。尤其当前经历相对温和的散发期,国内甲型H1N1流感疫情流行的风险日趋上升,随时可能大面积暴发。在这种新形势下, 基层社区作为防控传染病的前沿阵地和关口,如何真正发挥传染病疫情报告的摸底作用,如何实现社区急性传染病控制, 显得尤为重要。全文对新形势下基层社区急性传染病的控制有关问题进行探讨。

1 加强社区宣传教育仍是急性传染病控制有效的首选措施

目前大部分新发传染病没有有效的治疗方法和疫苗, 预防显得尤为重要。疫情从来没有固定模式,开展健康教育是实现控制传染源、切断传播途径和保护易感人群的普适性措施, 是对人群应急控制策略上的主要手段。

教育要包括医务人员和普通民众两个层次。对医务人员进行专业技术培训,提高医务人员对新发传染病的认识以及处理新发传染病的能力,并提高医务工作者的个人防护意识。对普通民众进行宣传教育,目的是提高其文明素养和健康素养,是让其了解急性传染病的形势,提高“预防为主”的健康意识,掌握自我保健、预防疾病的知识和技能,同时增强面对各种突发疫情的心理承受能力。对高危人群进行特定目标健康教育,也是控制和预防新发传染病的重要武器。

从实践层面看,社区卫生服务机构的宣传是基层百姓防病知识可信可及的首要来源。针对民众开展多种形式的宣传教育,如广播、宜传栏、咨询台、宜传画等,是喜闻乐见的。通过文字、图片、语言等方式将传染病防控信息传递给广大居民, 使之掌握相关的知识, 形成科学的防范观,有助于其自觉行动并配合卫生机构搞好各项防控措施的落实。通过社区提高民众对新发传染病的认识,奠定疾病预防社会基础。

2 及时控制传染源是社区传染性疾病控制的关键性措施

社区卫生服务机构是健康保护的前哨站,它应当承担起在第一时间发现传染病人、管理传染源、报告疫情、开展健康教育的职责。针对传染病的流行,最紧要地是掌握第一手准确及时的资料,及时发现一切可疑的传染源。对病人要做到早发现、早诊断、早报告、早隔离、早治疗,只有做到“五早”才能控制传染源,防止疾病在人群中传播蔓延。疑似病例必须在指定场所隔离观察、治疗,尽早作出诊断。对确诊患者,需要进行隔离治疗,如有必要,可以采取强制隔离措施。当前社区仍需硬件投入,也需加强软件管理,建立上传下达、通畅无阻的专用信息系统,将保证第一线的传染病信息在第一时间得到传递。及时发现、控制和转移传染源是社区控制传染性疾病和减少二代病例的关键性措施,这种能力有待加强。社区全科医师为传染病早期诊断和控制的最佳执行者,当前要格外重视其配备和培训,使之人能留,心能安,业能专。

3 加强信息共享与风险沟通是实现区域疫情控制前提条件

促进急性传染病信息的共享, 包括疫情暴况、病原体检测方法、疾病预防控制措施等多方面内容,为的是提高区域内传染病防控主体的主动控制能力。有准备之仗好打,无准备之仗必然是效率低下, 顾此失彼。2003年国内“非典”的实际控制过程及成功经验表明,有效的风险沟通可以增进公众信任,让利益相关者自觉参与到疫情控制中来,利于减轻心理恐慌,降低暴发疫情对政治、经济和社会的影响。社区内外加强信息共享与风险沟通是实现区域疫情控制的前提条件。

4 改善环境卫生控制传播媒介是社区机构发挥领导力的具体领域

导致急性传染病出现的一个重要因素常是环境改变,因此环境治理不仅有助于控制已有疾病,还可以减少新的疾病发生。环境治理包括环境改造、环境处理和改变人的卫生习惯以及改善居住条件, 如整顿环境, 清理卫生死角,及时清除生活和建筑垃圾, 铲除杂草、不乱堆杂物等。清理杂物垃圾、保持环境卫生、减少积水死水、消灭老鼠和蚊虫栖息场所,是针对目标疾病常见的卫生措施。经验表明,辖区环境的保持和改造是控制肠道和虫媒传染病的有效措施,其具体内容随新发传染性疾病的出现而变化, 针对区域特点应保证主辅分明、重点突出。改善环境卫生控制传播媒介, 在辖区疾病控制工作中社区机构可发挥出最大领导作用。

5 把握流动人口因素成为完善疾病监测信息管理系统的当务之急

自市场经济改革以来, 人口流动日益呈现全国性、大范围、多数量现象。随着区域经济建设的快速发展,将涌现更多的流动人口,其管理对传染病防控尤显重要。

流行期对人群进行鉴别分类,据有关法律、法规实施不同的管理,是社区传染病防控工作的常态。流动人口住址频变,是常规卫生管理难行的主要因素,但管理是必要的,也是必须的。目前,多数流动人口未被纳入疾病监测信息管理系统。

流动人口信息作为传染病防治的基础,如果掌握不完整,则会导致管理上的“断链”。为解决这一问题,应运用计算机网络,实行数字化、电子化管理,建立以公安为核心的全国统一的流动人口信息管理系统,逐渐把对常驻的流动人口户籍管理纳入到居住地日常户籍管理中,实行流出地与流入地的协同管理。系统掌握流动人口的真实数据,实现各部门流动人口信息共享, 需要改革现行的《暂住证》管理制度,使《暂住证》成为流动人口在流入地的一个身份证明,保证社区疾病控制能涵盖包括流动人口在内的所有服务和管理对象。这样的疾病监测信息登记管理体系是努力的方向。

参考文献

［1］徐建国.新发传染病的现状与对策［J］.中华流行病学杂志,2003,24(5):340-341.

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关键词：“村居型”社区；多元共治；社区治理

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）13-0098-02

一、问题的提出

城市社区是城市社会和空间结构的重要组成部分，是城市的基本细胞和城市发展的缩影。自改革开放以来，伴随着城市化进程的加快，城市社区建设取得了巨大的成就。首先，城市化进程的加快，促使原来城郊的地域变成城区范围，城市的人口向城区集聚，城市社区的数量和规模随之增加；其次，改革开放的深入，社区内的基础设施、公共服务设施更趋完整，社区的现代化水平上了新台阶。然而，城市经济体制的变革和城区地域面积的扩张，引发了城郊地区居民职业结构与生存方式的主要指标向城市社区转型，由此产生了城市社区与农村社区的并存，在城郊存在着一个个自然村落。这种村落在基本素质上仍缺乏城市社区的内涵特征，我们称之为“村居型”社区。

20世纪90年代，中国政府主管部门正式提出了社区制建设的思路，社区建设才受到社会各界的普遍关注，成为中国社会发展的重要议题。城市社区研究也才大规模地展开。不过，这时研究大都从宏观上阐述城市社区的现状、存在的问题及其治理对策，研究者已逐步注意到城市社区建设的动力机制和治理模式；但是由于尚未对社区结构做出深入的描述和分析，缺乏理论研究和深入思考，更不用说对“村居型”社区研究进行探讨。在我看来，缺乏对当代经验的研究正是社区治理论难以进一步深化的一个重要原因。这引起我对城市社区治理微观研究的极度追究，“村居型”社区正是作为城市社区治理中“另类”进入笔者的视野。

二、个案概况

本研究选取北京市海淀区甲街道丙社区作为个案。丙社区隶属于甲街道乙村管辖，1998年底撤乡建街道，随着农转非居民的不断增多和村民数量的减少，出于管理的需要，2000年5月组建丙社区，但新建社区没有任何经济基础，人、财、物缺乏，基于这种实际情况，实行“以村带居”的管理体制：村党总支与社区党支部是垂直领导关系，社区居民委员会主任由村属公司经理兼任。社区资金主要由丁村投入，社区经济和政府均由乙村负责考核。社区由大屯和小屯两大部分组成，其总户数669户（常住户299户、农业户121、非农业户211户）；总人口2 476人，常住人口694人（村民身份263人、居民身份405人）；暂住人口1 782人，现有辖区单位11个。该社区的主要特征是：

1.地处城乡结合部，地域广阔，村居民混合，80%的家庭既有村民又有居民，“一张床上睡着两种人”。社区内成员的异质化不断增加，流动人口较多，暂住人口是常住人口的2.6倍。

2.绝大多数居民原本是本地村民，因农转非变成居民，具有相同的地域历史、相同的习惯行为、相同的社会习俗、相同的思想信念和意识形态，因而具有相同的心理基础。

3.具有优越的地理优势，毗邻北京市第一路，是北京市北大门的“窗口”。

4.具有庞大的人力资源和较好的土地开发利用潜力。

三、社区内外各权力主体的治理方式

1.社区居委会——政府的“腿”。丙社区居委会既是法定意义上的社区治理组织，又是社区内法定的资源最丰富、最有权力的社会组织，但其权力和资源却呈现弱化状态，组织性质一直处于异化，尽管如此，在社区事务管理上也仍有其一席之地。

社区居委会接受街道办事处和村委会的双重“指导”，其经费来自村，业务关系则主要在街道。街道办事处通过各科室和社区居委会的干部一起管理社区内的各种事务，完成各项行政任务。社区“上管天下地理，下管鸡毛蒜皮，内管油盐柴米，外管斗殴扯皮”；“上边千条线，下边一根针”。社区居委会一直充当着政府的“腿”，成为办事处的附属，因为它没有街道办事处的行政权，也缺少可支配的经济资源，得到居民认同度也不高，它的主要利益在于完成街道办事处交给的各项管理任务。因此，它对街道办事处存在着行政上的依赖，对于拥有巨大经济资源的村也“毕恭毕敬”。

社区的这种境地一方面反映了国家权力难以渗透到城市基层社会，只能借助社区居委会这种组织形式对城市基层实行管理，另一方面也反映了社区居委会权力、财力、人力资源能力的匮乏。

2.村委会——半行政半自治的利益共同体。乙村是村委会建制，实行村民自治，基地域板块上被划分为三个农业园和一个工业园，即农业一、二、三公司和工业公司。尽管《村民委员会组织法》规定村委会为自治组织，但实际上成了准行政组织，接受办事处的领导和指导，村委会下设科室和所属公司都是科层式管理，同社区一样，村委会日常行政工作主要是完成街道办事处交给的各项任务，接受街道办事处检查、验收。

3.街道办事处——准政府机构。街道办事处是准政府机构，代表着城区政府对村和社区实施领导，拥有巨大的法定权威，对村和社区治理机制有着决定性的影响。甲街道办事处不是一级政府，其部门设置却已经涵盖了城市基层政府的基本职能。作为城区政府代表，拥有包括政治、行政、经济三个方面的资源。政治上的资源主要是街道党工委的政治力量，这种力量对社区实际事务的影响不太大。街道办事处最大的资源是巨大而广泛的行政权力，为了履行其行政管理职能，往往不惜超越行政权力的边界，而这种地界往往不会受到社会的明显排斥。除此之外，街道办事处还拥有巨大的财政收入，由于地处城乡结合部，土地资源增值，外资的注入，房地产价格的攀升，城区外迁企业的落户等都给街道财政巨大的经济来源，足以维持其行政职能的有效运转。

可见，办事处的组织机构、巨大的经济力量、在辖区“住民”中的权威都是办事处进行村和社区事务管理不可或缺的重要资源。

四、社区内外各权力主体的交易合作与争夺冲突

1.社区居委会与街道办事处。根据《居委会组织法》规定，城市社区居委会是基层群众自治组织，实行“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”。街道办事处作为区政府派出机构是行政性组织，代表基层政府行使行政强制权。社区居委会接受街道办事处工作指导，但在实行政治运作过程中，社区居委会成了街道办事处的一个准行政组织，承担了本应由政府承担的任务，做的工作绝大部分是办事处下派的行政任务。

尽管如此，街道办事处对于社区居委会完成街道下派的各项工作任务仍不十分满意。街道办事处认为，“社区居委会办事不得力，怕得罪人” ，“有利益就跑得快，无利则不卖力，应付了事”。而社区居委会对街道办事处的领导作风和工作方式多有抱怨，认为“办事处有利自己干，无利则踢给居委会”，“天天要报表、指标”，“居委会一无财权，二无处罚权，叫我们怎么开展工作”，“只给政策不给费用，我们怎么能给居民提供服务”，“又不体谅居委会工作的难处”，街道办事处工作“搞假动作，不深入实际”。

2.社区居委会与村委会。目前，在丙社区居委会成员的心目中，其上级领导是村委会，虽然平时也跟街道办事处打交道。丙社区居委会所获的资源不管是财力、人力、权力，还是心理的依托感，都来源于和倾向于村落。在保持乙村组织机构不变的情况下，在行政村的地域内建立社区，每个组织中既有村民，又有居民。在村级组织与社区组织的关系上，按照区和街道的规定，村委会与社区居委会是平行、协调、互助的关系，丙社区的经济和政府目标考核由乙村负责，社区丙监督和评定乙村两委会的思想政治工作，从而造成了两者之间的张力。

村委会认为，“街道办事处只给政权，不给费用，社区的投入和硬软件的提供凭什么由我们负责？”“既然村委会和社区是平行关系，考核应由街道干，社区也无权评定村委会工作”，“联防联治应由社区自己搞，村委会没有义务保证社区的社会治安”。社区居委会则抱怨村委会只投资于村的公共工程和基础设施建设，环境卫生不管，外来常住人口、流动人口的计划生育工作应由村委会管。而且由于村居民混合的特点，村委会只管纯村民，社区只管纯居民引发对大量农转非居民的管理出现空档，造成村委会和居委会的矛盾冲突。

3.村委会与街道办事处。从法律上讲，村委会是农村基层群众自治组织，街道办事处是行政性组织，是政府的派出机构，二者不应该有行政上的隶属关系。但实际上，村委会作为一个群众性自治组织的性质并不纯粹，很大程度上它仍然具有半行政性质，这样，街道办事处和村委会形成了领导和被领导的关系。

首先，街道办事处出让一部分的社会管理权能给村委会，作为交换，村委会则负责管理对象的费用，这种做法对于街道来说，既降低了工作强度，又节省了管理费用；对于村委会来说，获得行政管理权，则得以在村务中争取更大主动，可以求得自身权益的最大保障。

其次，街道倾向于使用行政压力迫使村委会帮助完成其日常管理任务并使村委会分担尽量多的管理费用来减轻财政的压力。丙社区居委会用房，资金投入街道都以行政命令方式要求村委会提供。向村民收取的各种行政收费一般来说也直接向村委会索要。

再次，在村委会方面，村委会一直致力于化解自上而下的行政强制力，赢得更大的生存空间。比如街道在治安、计生问题上就会要求村委会协助，并先跟村委会打招呼，涉及村民利益都先征求村委会意见，并要求其协助解决。村委会也对街道下属社区居委会进行人为渗透，丙社区主任是村农业三公司经理即为一例。