基层社会治理方式范文

导语：如何才能写好一篇基层社会治理方式，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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论文关键词 基层 社会治理 国家治理

一、我国基层社会治理创新的背景

党的十八届三中全会在通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出 “推进国家治理体系及治理能力现代化”的总体改革目标和“创新社会治理体制”的具体改革要求，创新我国基层社会治理方式正是基于这一目标和要求而做出的实践方案设计。从表面上看，正是在国家治理这一宏观政策背景的推动下，我国基层社会治理创新和实践得以开展，在政策运行路径上反映为自上而下的推动;但从实质上分析，我国基层社会治理创新与国家治理之间存在着清晰的逻辑关联，它是基层社会治理问题进入政策议程，最终成为政策方案并指导实践的现实反映，或者说我国基层社会治理创新是政府为突破现实管理难题而依据环境做出的根本性变革，国家治理据此而产生并以此为实现条件，在政策运行路径上反映为上下互动作用的结果。我国基层社会治理方式创新有着深刻的社会背景：

1.基层社会治理环境日益复杂化和高度不确定性。近几年，随着我国城市化进程的加快，人口在城乡与其他不同地区之间的流动更加频繁，由此而来的社会秩序混乱、环境污染等社会问题不断增多;民众的利益诉求逐渐多元化，复杂的利益纠纷交织在一起时常演化为激烈的群体性冲突;这些因素构成了当前我国基层复杂的社会治理环境，并时刻考验着基层政府的管理能力和管理水平。同时，随着全球化和后工业化时代的来临，社会治理环境日益复杂化和高度不确定性，外在表现为社会治理实践中难以应对的各种危机和风险，传统官僚制及治理方式不仅不能适应社会治理的现实需求，而且自身的种种弊病也成为风险和危机产生的根源。政府在社会治理过程中要承担更高成本，不同形式的公共突发性危机以及未曾涉足的网络虚拟社会管理都使政府无法用常态方法去应对，如何规避风险和分摊治理成本已成为基层政府不得不面对的难题，创新社会治理体制和改进社会治理方式便适时成为政府改革的重要内容。

2.传统政府管理模式存在局限性。传统政府管理模式是随着工业社会的发展而形成的，其强调政府作为单一主体依靠法律对社会资源的调配和控制作用，官僚制和科学管理技术为管理目标的实现提供了组织保障和技术支持，为低度复杂和低度不确定性工业社会的飞速发展提供了高的效率保障和稳定的发展环境，在一定程度上弥补了市场在供给公共服务方面存在的缺陷。但随着社会治理环境的复杂性和不确定性增强，传统政府的管理能力和公共服务供给机制已不远能满足社会主体的多样化需求，基层社会治理常因基层政府能力不足而陷入困顿状态，而作为“社会人”存在的政府工作人员，同样具有追求私利的倾向，权力寻租、官僚作风、低效率等现象大量存在，政府失灵的现象时有发生。20世纪80年代兴起的新公共管理运动正是基于弥补传统政府管理失灵而出现的，以效率追求为核心的市场化操作方案虽然在短时期内给公共管理者的社会治理带来的希望，但过分注重私人管理的工具理性主义方案却带来了改革的部门化、碎片化和价值缺失等问题，将公共管理带入了管理主义的误区。从实质上来讲，新公共管理运动并不是对传统政府管理模式的根本性改革，只是在市场模式和政府主导模式二者之间做出的选择性调适，这也是后工业化社会中政府或市场模式无法应对危机或导致危机反复的根本原因。针对传统政府在社会治理过程中越来越明显的局限性，创新基层社会管理体制和改进基层社会治理方式已显得非常必要。

3.基层社会治理主体的治理意识增强。社会治理主体的治理意识主要表现在对治理过程的能动参与。一方面，随着我国法治化进程的推进，民众更加注重对自身权利诉求的满足与实现，参政议政已成为社会公众日常生活中的一项重要追求。同时，社会团体及个人也开始担负起提供公共物品和服务的责任，他们愿意与政府以合作的方式共同治理社会。另一方面，信息技术的发展和应用打破了长期以来政府对信息的垄断，更多社会公众和团体可以通过各种平台参与到政府管理的过程，信息技术为政府与社会主体合作治理提供了必要的技术支撑，这使得社会治理创新具备了现实的可能性。基层社会治理主体不仅包括基层政府，而且也包括基层社会团体及个人。在基层政府层面，治理意识的增强不仅表现为服务型政府建设目标和引导性职能定位，而且也表现为对公共权力行使和“公共”属性的根本认知。在社会层面，社会组织及个体不仅拥有积极的参政议政能力，而且在解决社会问题时表现出与政府共同治理的意识和能力，政府与其他社会治理力量在平等协商基础上的合作共治态势也在现实实践中逐渐形成。

二、基层社会治理方式创新的内涵释义

近几年，随着我国政府管理体制改革的进一步推进，越来越多的学者开始关注对基层社会治理理论和方式的研究，形成了以“社会治理”为主题的诸多研究成果。虽然学者们的分析视角各不相同，但对社会治理的看法基本一致，概括起来主要有如下几点：

第一，社会治理的概念界定。“治理”一词源于古拉丁文和古希腊语中的“掌舵”，原意是“操纵和控制”，20世纪90年代被西方学者普遍采用，其内涵也随着社会改革实践而被逐渐完善，并最终发展成为治理理论。社会治理的理论基础是治理理论，治理理论是西方学者对新公共管理理论与新公共服务理论的合理内核进行的有效整合，其核心思想有四点：“（1）政府并非唯一的社会管理主体，各种得到公众认可的社会团体或组织都可以参与到社会管理的过程中，强调社会管理主体的多元化;（2）社会管理系统是一个网络结构，作为网络节点的各种社会管理主体不但具有自组织性，而且能都积极主动地参与到社会管理之中;（3）政府与其他社会管理主体之间是相互依赖和互动合作的关系;（4）政府对社会的治理不仅限于传统的控制手段，也强调对其他手段的综合运用。”罗伯特·罗茨在研究之后列举了有关的四种界定：“一是作为新公共管理的治理，强调政府的公共服务市场化;二是作为善治的治理，强调公共服务体系的效率、法治与责任;三是作为社会——控制体系的治理，强调政府、社会及私人部门之间的互动合作;四是作为自组织网络的治理，强调它是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。”我国学者在分析和总结的基础上将“社会治理”理解为“合作网络”，既注重公共服务供给的集体行动逻辑，又强调负责、高效和法治政府对社会治理的重要意义。由于合作网络治理对当代公共管理的环境变迁及其发展趋势有较强的解释能力，目前我国学者多采用此观点。从治理理论的内容来看，多主体参与、互动合作及多样化治理手段等要求无疑会对我国基层社会治理的探索提供重要理论指导，但基于我国基层社会治理环境的现实考量，我们需要充分考虑这些理论和技术在我国基层社会治理实践中的适用性问题。当前，我国还没有形成良好的社会治理环境，甚至缺乏国家与社会组织进行合作互动的规则和技术，建立基层社会多元主体合作共治的局面不可能一蹴而就。因此，应该在了解社会治理内涵的基础上明确基层政府在社会治理过程中的职责，制定出具体的操作技术和规则，创新基层社会治理的方式和途径。

第二，基层社会治理的作用认定。基层是国家治理的最低层级，范围包括“县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企（事）业单位以及村民委员会和居民委员会。”基层社会治理涵盖人口、就业、民政、卫生、文化、社会保障及综治、维稳等各方面的内容，直接面对社会治理中矛盾和问题，基层社会治理的状况不仅关系到国家政策目标的实现，而且也决定着整个社会治理的效果。因此，基层社会治理方式创新是创新社会治理体制的前沿阵地，在国家治理中居于特殊地位。当前，我国基层社会治理存在着治理政策僵化、社会参与渠道不畅及基层社会主体参与不足等问题，基层社会治理的作用并未完全显现出来，创新治理方式已成为提高基层社会治理能力的重要内容。

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论文关键词 基层社会治理 社区自治 公共问题 民主

在市场经济体制实行以来，我国政府不断简政放权，在社会公共管理方面，逐渐改变为服务性政府，进一步减少了政府的行政主导作用。在社会治疗模式方面，中国政府也在不断寻求一种多元管理模式，强调公民与政府互动，双方共同管理，而对于社会基层——社区的治理则更多的放弃于民众，并提出了社区自治的管理模式。社区自治模式，是解决中国社会和经济问题的一个重要方法，其集合了公共机构和民众的策略，明确了治理主体，强调公共利益最大化，从而使公众利益真正得到了保障。

一、“善治”理念对基层社会治理模式的重构启示

对于基层社会治理而言，其在解决基层社会公共事务过程中，也要积极维护社会的和谐关系，而这种和谐是建立在民主基础之上的，因此要求政府遵照社会现实，调整社会治理模式。现阶段，我国政府进一步强调了基层社会治理的民主化，政府要还权给民众。全国政协十二届三次会议以来，我国政府大动作“简政放权”，取消和下放行政审批事项累积超过700项。在国务院的号召下，各地区各级政府也要深入推进“简政放权”幅度，社会活力空前迸发。简政放权不仅是过去两年的改革重头戏，也将会是未来的重头戏，而基层社会治理模式也要“简政放权”。事实上，行政主导的基层社会治理模式已经不适应社会经济发展的需求，因而政府要对基层社会治理模式进行重构。但是，重构需要强大的理论指引，而“善治”理念给了我们较多的启示。

“善治”是一种重要的社会管理思想，其中其概念的中心是good governance，“善治理念”主要强调了通过有效的治理，维护良好的社会秩序和集体。“善治”对政府与社会的关系进行了很好的阐述，具体来看：

（一）合法性质与法治状态

即公众和政府均对社会秩序和权威表示认同，并自觉服从。在基层社会治疗重构中，我国政府也要保证治理模式的合法性，并使其社会大众认同，维持良好的社会秩序。

（二）公众深度参与

“善治”的基本原则是公民参与政治活动、社会活动等，同时强调民众的深度参与性质。对于基层社会治疗重构而言，民众（社会组织）参与治理，要体现在政治和社会生活两方面。中国式的“善治”更加倡导政府和民众，深层次的友好合作，这样才能提高公民参与社会建设，维护社会秩序的积极性。

（三）公开与透明

“善治”要求治理过程中，关系公民和组织成员的直接利益事务要保证公开与透明。具体来说，基层社会治理模式应告知民众，政府、政策等治理相关信息，并给予公众（组织成员）参与治理相关决策制定的机会。此外，也要重视民众对公共决策的监督职能，进而保证管理政策发挥其应有的作用。

（四）公共服务优质性

“善治”强调治理的关键是为公众提供良好的公共服务，公共服务是否优质、高效直接决定管理的成败。同样，在重构基层社会治理模式中，也要保障公共服务的高质量，具体来说基础建设、软等都要保证较高的治理效果。民众与政府的协作管理，将最大限度的突显公共利益。

从“善治”理念中，我们可以得到一些重构基层社会治理模式的启发，我国基层社会治理集中体现为“还政于民”，完成这个过程也将提升社会自治能力。对于社区自治问题，我国应以培育自治能力为主，进而完成整个治理模式的重构。

二、基层治理模式重构——社区自治的治理路径

重构社会治理模式其本质就是改革社会管理方式的过程，对于社区治理而言，“自治”要求社会个体要逐步实现“社会人”的转变，这样才能做好基础社会自治与政府治理的良好互动。在治理模式重构中，社区要尽快实现“政府主导”完成到“自治”的转变，具体来说其治理路径应体现在以下两个方面。

（一）自治主体多元化发展

在社区自治中，需要对政府的职能、管理行为等进行重新定位，以提高治理的规范性。在社区自治中，自治主体已经发生了改变，其包括政府、公民、社区组织三部分，与传统治理模式相比，重构后治理主体不再单一，而是出现了多元化发展。在社区自治中政府仍占有关键的主体地位，但是要保证社区的公民充分发挥其管理的职能。作为政府，要重新定位自身参与社区建设角色，将原有“全能政府”职能进行分解，让各类社会事务管理下放至公民治理。同时，近年来一些社会非营利组织逐渐开始承担起行业内社会事务的管理，这使得政府不必浪费精力管理纷繁的事务，社会非营利组织已经成为基层政府的左膀右臂。由此来看，公民、社会非营利组织将作为政府的补充力量，在社区自治中担负起重要的责任。在社区自治主体向多元化转变的过程中，还应完成以下几个任务：

1.定位权力与关系。应构建新的现代社区组织结构，传统的自上而下单向权利运行结构不能满足合作、协商的多方管理关系。因而，要构建一种上下联动的互动管理模式，要求多方管理主体可以进行良好的合作、协商。定位权力与关系的关键是保证管理主体处于一种伙伴关系，多方主体可以友好的协商确定管理目标，这种多方认同的管理模式也将提高公共事务的效率。现阶段，政府要“简政放权”，提高社会非营利组织、社区公民的主体地位，共构建三者“鼎力”的社会组织结构。

2.加强社会非营利组织培育。社会非营利组织作为第三部门组织，应突显其社会服务功能。在社会主义市场经济体制的发展中，各行业的自治管理需要一些行业组织、社会非营利组织进行管理，而政府加强这些组织的培育，将极大减轻政府管理的负担。这些组织属于民间力量，也是重要的社会资源，应鼓励这些组织发挥出应有的社会服务功能，达到优化社会资源配置的目的。社会非营利组织的主要社会服务内容主要为中介服务和针对两部分，这样能迅速解决问题，同时也能提升服务的专业性。

3.激发内各方参与社区建设热情。社区自治的效果直接关系社区内每个个体，因而要广泛调动社区内各单位的参与积极性，营造社区共建的氛围。当前，我国社区内各单位参与管理的程度较低，且参与热情不高，尤其是一些私营企业参与率较低等。因而，在社区管理中，要积极宣传社区共设的精神，鼓励各方参与社区公共事务管理。同时，要完善制度规范，如政务公开制度、社区管理体制、听证制度等，从而用制度规范社区自治。

（二）自治方式转向复合型

传统社区治理方式以“管制”为主，强调单一治理主体（政府）绝对的管制权，而在社区自治中要打破这种绝对控制的统一管理模式。在重构基层社会治理模式中，要体现出治理主体服务社会成员的理念，并不进行统一化管理，而要尊重社会个体的差异性。因而，社区自治的自治方式，应是服务、协调、回应等组成的复合型管理方式。社区自治方式要趋于复合型发展，可以运用法律、政治、文化等多种手段。

1.加强改革措施完善。社区自治一次全面的改革，改革离不开各项改革措施的支持。首先，要加快社区改革相关法律制度的建设，构建一套完整且规范的社区法律体系，使社区自治模式规范化、制度化，同时为社区自治深化提供法律依据；其次，要完善社会政策，体现社会公平正义，注重公民的权益，促进社区治理向民主化发展。

2.明确公共服务的需求。随着市场经济体制的完善，民间组织公共服务能力显著提升，我国政府已经开始向民间组织购买公共服务。未来应进一步明确公众对公共服务的需求，以提升公共服务质量为原则，增加政府购买公共服务的种类和数量，这些公共服务将覆盖教育、扶贫、卫生、教育等社会领域。政府提供的公共服务较为有限，而购买公共服务可以为公众提供更加多样化和异质化的公共服务。但是，当前基层政府购买公共服务的量较少，不能满足公众的现实需求，因此要求政府转变态度，鼓励民间力量支持社会建设，并针对现有公共服务的不足，购买公共服务。此外，基层政府还要加强公共服务供给信息评估公开，使社区民众可以监督政府行为。

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【关键词】：基层社会治理；群众自治；研究述评

基层社会治理是国家治理和社会治理不可或缺的一部分。早在上世纪80年代末期“治理”的概念就被世界银行正式提出，此后，“治理”就从经济领域广泛运用到政治领域中来。随后，在1995年全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》中对“治理”的概念下了定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续过程。”这也是目前对治理做的比较有共识的定义。

一、基层社会治理的含义

我国关于“治理”的概念是在20世纪90年代由俞可平教授提出的，他最早把“治理”引进我国的政治研究和国家治理当中，并推广及应用。现在我们提出的关于“治理”的概念不仅是从国外引进的，它在我国也是有历史根源的。早在春秋战国时期，我国的圣贤们就对“治理”有所论述：《孔子家语》中也谈到了“昔欲使官府治理”；《荀子》里面就提及到：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”等。历代圣贤和明君都曾反复强调“天下大治”的理念。

在我国全面深化改革的进程中，党和政府提出了国家治理的创造性思路和社会治理的建设性思路。并且强调性的指出，治理不仅仅是一个简单的或者单方面的活动与控制过程，而是一个多元参与、多方互动的过程。基层社会治理作为社会治理的基本点，它是特指由乡、镇人民政府以及市辖区派出机构（街道办事处）所主导、由社会多方参与的，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐的活动和过程。[1]

二、基层社会治理的多元主体

（一）党组织

基层党组织是我国基层社会治理法治化的灵魂和核心，基层党组织不仅要发挥好其在推进基层社会治理法治化过程中的领导和组织能力，更应在基层社会治理法治化的进程中不断实践，发挥其先锋模范作用。其次，党组织的法治建设水平的提高将有利于基层党组织推动基层社会治理法治化的建设水平，因此，基层党组织应积极学习党的路线、方针、政策并把法治化的思想运用到基层社会治理法治化的战略部署之中。我们应将基层党组织打造成法治型党组织，充分发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，才能切实提高基层社会治理法治化水平。这就需要基层党组织带领基层干部树立法治观念和法治为民的意识，积极指导政府建设力量下沉、重心下移的法治工作机制，提高基层政府部门的依法办事能力。

（二）政府

基层政府要不断加强自身的法治化建设。首先，要加强基层组织机构的法治化建设和。我国基层组织机构建设存在诸多问题：基层组织机构结构不完善、行政执法监督工作不到位、法治工作的后勤保障机制不健全等，基层政府应加强基层法治机构建设，着力解决存在的问题，努力提高基层法治机构工作能力，提高基层政府的公信力。基层政府应建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。要创新并完善社会治理的各种机制，建立健全重大决策社会风险评估机制，努力在改革发展中解决矛盾，促进基层经济社会的全面发展。努力创新基层社会治理方式，提高预防、化解社会矛盾的水平。其次，是加强干部队伍的法治化建设，改善法治机构队伍不稳定和人员不足的问题，大力培育优秀的法治建设人才队伍。推动法治干部队伍下基层活动。基层政府应增强干部队伍的法治观念、法治为民的意识，推动法治干部下基层活动，要积极引导、推荐优秀法治干部到基层挂职、任职或驻地服务，让基层法治干部在实践中学习和成长，为我国基层治理法治化提供更多的宝贵经验和财富。最后，要不断增强基层司法机构和监察机构的建设，整合县一级公检法司的力量，组建县、乡、村三级联动的法治网络，从多维度来建立起农村基层法治网络。

（三）基层群众

基层群众自治制度是中国特色社会主义政治制度，是保障基层群众自治权的一项我国的政治制度之一。基层群众自治权是受我国宪法承认的，同时也是受基层群众自治制度规定的我国基层群众都应享有的权力。在依法治国的大背景下，基层群众自治权是受国家法律保护的，任何组织和个人均不得侵犯。根据基层群众自治制度的基本原则和法律规定，只要是涉及群众自治范围的改革或者创新都应得到基层群众的同意，即使是并无恶意，怀着良好的初衷，也不能以改革或者创新等名义随意侵犯和剥夺基层群众的自治权力。在我国的基层社会治理过程中，基层群众的参与是必不可少的，政府部门应提供给群众更多的参与渠道，并给予基层群众使用其权力更多的鼓励和法治保障。

三、基层社会治理法治化的实施途径

（一）基层社会治理的体制机制法治化

首先，健全公民民主参与社会建设的法律保障机制，为基层不同阶层的群众提供参与公共决策的平台和机会，提高基层群众参与的水平，不断推进基层社会治理法治化，这就需要构建基层政府与多元社会主体之间的良性沟通机制。其次，构建民间调解、行政调解和司法调解相结合的综合调解机制。推进基层社会治理法治化，不仅要采取扎实有效的措施积极预防和减少基层的各种不稳定因素，还必须要客观理性地认识当前地区各类复杂矛盾纠纷多发的实际。政府应当充分发挥调解机构在化解矛盾纠纷中的的重要作用，同时综合运用民间、司法、行政等机构和部门以及教育、沟通、协商、疏导等多种办法，把各方力量有机结合起来，统筹协调、共同化解矛盾纠纷，还应当建立矛盾纠纷综合协调工作平台，使其能有效的协调相对分散、衔接不够的基层各方力量。再次，建立健全基层民主自治的法律保障机制推进基层治理法治化，要求基层政府要为各阶层社会主体提供自治空间，如农村要保障其村民有规定乡规民约权力，城市社区要保障社区公民参与市民公约的权力，各个行业允许其在法律法规的约束下，支持其自我约束、自我管理和自我发展，同时应当让行业规章、团体章程等社会规范在基层社会治理中发挥其积极的功能和作用。

（二）基层社会治理创新项目的法治化

近年来，我国各级地方政府为了解决经济社会发展的新问题、新需求和响应上级或中央政府的号召，许多地方政府部门纷纷在基层社会治理领域实施多种形式的创新活动，形成了社会治理创新的重心转向了基层社会治理的新趋势。不可否认，这些地方政府的创新项目给基层社会治理注入了新鲜血液，引入了新的活力，并取得了不可忽视的成效。但是，从理性的角度来看，虽然这些创新项目在主观上并无恶意但是在其实施的过程中却出现了很多问题，甚至是造成了许多的不良后果：有些基层地方政府部门在未经基层民众同意的情况下，借助行政力量、甚至是采取暴力化的方式，实施一些违背群众意愿的基层社会治理创新项目，严重的损害了我国的基层治理法治化进程，同时也严重的影响了政府的公信力和群众的拥护；还有一些地方政府部门在没有获得法律授权的情况下，在基层社会治理领域实施创新项目，这严重的违背了国家治理法治化的要求，造成了基层社会治理的隐忧。所谓“法无授权不可为”，这些政府部门的既未经过基层群众同意，又没有获得专门机构审批和法律授权的政府创新，实质是一种违法有违背民意的“越权”行为。所以说，基层社会治理创新项目的法治化应当尽快解决，制定出合理的创新项目审批机制、政府和社会公众共同参与的决策机制，使基层创新治理项目在法治内实施和体制内运作。基层政府应使基层治理创新项目既适应基层社会实际，又符合基层群众意愿，这样才能更好的发挥创新项目的可延扩性和生命力。

（三）基层社会治理中的“人治”“德治”与“法治”

我国的基层社会治理一直受到传统礼制、习俗和乡规民约影响，一些落后的村落甚至还是由族长管理整个村务，虽然，新中国成立后，国家政权的改革不仅直接延伸到乡镇和街道，而且延伸到居民区和各个村落，然而，虽然在形式上已经改变了传统的管理模式，但是“人治”仍然存在。时至今日，甚至有新的演变：基层领导干部及行政人员的“人治”。这种情况在化和时期尤为严重，改革开放至今这种“人治”仍然没有得到根本性的解决。党的十提出要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。其中，“法治保障”是十的新增内容，从这几个字的变化来看，法治开始受到国家和政府的重视，并开始运用到基层社会治理当中，同时也反映了经过建国以来的多年实践探索，基层社会管理确实离不开法治的保障。我国的基层社会治理一直存在法治与德治边界不清的问题。在我国的基层社会治理过程中，依法治理是不可或缺的，虽然不是最好办法，却是托底的安全线。法治不是无限扩张的，它是有边界的，尤其在处理邻里纠纷、家庭纠纷等问题时，乡俗、情感、德治等方法可能更加有效，更加合理。所以说，法治在基层社会治理中虽然是不可或缺的，但是也应当与德治相结合，在基层社会治理中应尽可能多采用德治、同时用法治来维护公平、正义，才能更有效的维护基层社会的稳定与发展。

结论

本文梳理了近三年关于基层社会治理法治化的相关研究：基层社会治理的概念，基层社会治理的多元主体，基层社会治理法治化实施途径这四方面。这些总结从理论上来说，对基层社会治理法治化做了梳理，从实践上来说，使各个治理主体更加清晰自己的义务和责任，对基层社会治理法治化的实现途径有更深层次的探索。

参考文献

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关键词：基层人大；国家治理；社会整合

中图分类号：D621文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2017）03-0001-06

“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”①基层人大是我国人民代表大会制度的基层制度结构，是基层社会治理和基层政权体系的有机组成部分，是人民民主的基本实现形式。在我国复杂、多样的基层政权关系中，基层人大已成为一种多维关系的“角色集”：政府与公众的联结者、利益的聚合者、政治体系的整合者、政治社会化的实施者、选民的动员者、公共行政的组织者。基层人大的民主制度机理与日常运行实践，构成我国基层社会治理与社会整合的基础和中心。社会关系的协调、人民力量的动员、公民行为的引导、基层秩序的维系，无不依赖于基层人大的社会整合能力及社会整合质量。基于国家治理的视角，本文引入社会整合的分析逻辑，论证基层人大社会整合的目标价值、逻辑体系与实践机制，试图对我国基层人大建设民主化、法治化和制度化发展图景进行新的探索。

一、基层人大是我国基层社会和基层政权的整合中心

我国宪法规定，国家的权力属于人民。人民对国家事务的管理，主要是通过民主选举选出的代表所组成的人民代表大会这个权力机关。人民将自己的权力委托于代表，通过代表参与公共事务，实现民利，体现人民原则，推动人民意志上升为国家意志（法律、决策等）。基层人大是我国人大制度在基层社会的有效实践，通常在县、乡两级开展活动，它是基层社会通过选民直接选举产生的基层权力机关。在治理意义上，基层人大作为基层权力机关的组织形态，是我国地方政权的重要基础，是实施基层治理的组织主体。

1.基层人大与其他基层政治组织的关系

基层人大作为基层政治系统重要的组织构成，作为基层民意的代表机关，其职权发挥需要正确处理与其他基层政治组织间的关系。具体来看，人大制度的规范性、程序性、制度性特征决定了基层人大需要处理三种基层政治组织间的关系。第一，基层党委与基层人大间的关系。党委是领导核心，人大是权力机关，党的领导方式需要人大认定并予以监督；人大的职权需要通过党的领导体现人民意志，实现人民当家作主。第二，基层政府与基层人大间的关系。基层人大制定的地方性法规需要基层政府遵守执行；基层政府领导人的任命、罢免需要经过基层人大的组织程序加以认定。在工作关系上，基层政府向基层人大及其常委会（主席团）负责，并受其监督。第三，县级人大常委会与乡镇人大主席团间的关系。二者的关系体现了人民代表大会的层级关系，主要是具体工作中的合作、指导、监督等关系。

2.基层人大社会整合的根本目的

基层人大社会整合的实质是对基层政治关系的协调规范，促使社会组织及其成员结合成行动一致、利益互补的政治共同体。就整合目的而言，基层人大社会整合需要对基层社会中的利益多元与分化、价值同一与多样、P系对立与妥协等多重矛盾，凭借整合机制进行整合，求得最大“公约数”，将社会大众的需求纳入基层政治活动中，形成有效的基层政治互动关系，回应民意，动员民众，以整合功能激活基层人大制度，发展人民民主，构建基层社会不同组织结构相互支持、协调配合的良性互动格局。就整合过程而言，基层人大社会整合是依据人大的运作逻辑建构不同的整合结构从而实现各组成部分的协调统一。具体来说就是：通过基层人大的利益整合将分散的、多元的、异质性的利益要素组合起来，构成一个利益共同体；通过基层人大的制度整合向基层政治系统输入优质政治资源，并以制度形式影响社会行为，进而调适、优化基层政治关系；通过基层人大的价值整合加强基层社会的认同，为政治合法性提供基础意义的认同支撑，克服“离心力”对基层政治生态的侵蚀。凭借不同的整合机制，实现基层人大的整体协调。基层人大社会整合是一种自下而上的整合，是一个微观整合活动。整合中介是最基层的选民与代表间的关系。通过基层人大的选举活动、职权行使、选民参与、常委会组织等各个环节的紧密联系，彰显基层人大运作逻辑与社会整合间的正向需求，生成基层人大社会整合的基本整合体系。

3.基层人大社会整合与民主政治建设

基层人大是人民代表大会制度在基层社会的政治形态，是人民民主的政治实现形式，充分发挥基层人大在基层政权中的整合功能是发展我国人民民主的重要途径。第一，就整合主体来看，基层人大是联结基层社会多种整合主体的纽带。基层社会整合中，基层党组织是整合的核心领导力量，基层政府是整合的基础力量，基层人大是整合的中心力量。基层人大是基层政治关系中衔接基层党委与基层政府的中间纽带，将基层人大系统作为有组织的整合力量能有效加强不同权力结构间的联系，加强权力运行的规范化、科学化，从而激活基层人大制度。第二，就整合结构来看，基层人大是连接国家与公民的桥梁。基层人大通过选举、立法、投票等汇集民意的环节建立国家与公民间的有机联系，通过人大的民主功能将国家的发展目标与公民权利的实现结合在一起。中国人大制度的发展是执政党出于治理的目的而主动释放空间的结果。②一方面，基层人大将公众意志通过特有的整合途径输入现有的政治体系，以选举、投票等方式开展广泛的政治动员，以独立的政治活动将公民的同意、选择、参与、支持等行为整合为发展人民民主的主体条件，为社会管理创新创造良好条件；另一方面，公民需要积极参与社会事务的管理，而规范、高效的整合过程能团结基层民众统一目标，有机纳入统一的管理结构，积极推动社会治理功能的释放，为推动社会治理进程提供真正动力。第三，就整合内容来看，基层人大以不同的整合纽带将基层人大各构成要素、作用关系组合为有机整体，能动构建新型基层政治关系。基层人大社会整合的内容涵盖基层人大运行的各环节，包括选举投票行为、人大及常委会职权的行使、代表与选民间的联系以及开展相关具有政治仪式色彩的活动等。基层人大的社会整合既是对每一个选民、每一个代表、每一个候选人的整合，也是对基层人大每一个要素、每一个子系统的整合。广泛的整合系统包含不同形态的整合结构，有的是互补性整合，有的是认同性整合，另外，还有组织整合、情感整合、规范整合等。丰富完备的整合体系以基层人大为实践主体推进人大民主的协调共进，推进人民民主的良性发展，从而强化基层政治的民意基础与合法性基础。

二、四维一体：基层人大社会整合体系的结构内容

基层人大社会整合包含制度整合、利益整合、关系整合和观念整合四个层面的内容，每一层面的整合功能共同构成基层人大的社会整合体系。多重整合功能为基层人大社会整合赋予了能力与资格。

1.制度整合

通过人大制度运行的规范统一促进基层人大的制度整合，提升发展人民民主的制度空间。制度整合的功能性在于基层人大通过有序的制度输出拓展制度空间，为实现人民民主提供制度支撑。制度整合实质上是一种系统整合，它是指将制度要素合理安排，实现基于法制化、规范化原则的制度一体化发展过程，规范制度运行的范围、权力边界、行使公共权力的方式。制度整合包括正式制度的整合和非正式制度的整合。“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。”③制度是整合社会的主要工具，是政治系统最基本的构成要素。人大运行的行为方式要建立在稳定、有序的制度控制模式之上，体现人大运行的规则、结构以及其他层次的组织构成。人大民主制度是一个规范范畴，告诉人们在人大系统中能够、应该和必须做什么；人大的制度功能是构成人大系统的要素及内在结构与外部环境的相互作用所呈现的系统功效和能力。④基层人大制度整合的关键在于解决基层人大运行过程中参与、监督、选举、协商、决策等环节的体制、机制与运行方式问题，凭借完备的制度体系建立基层党政关系的制度通道，限定、规范和塑造基层政治关系的制度生态，为人民民主发展建立牢固的制度基础。基层人大的制度整合实质上是一套由选举制度、代表制度、会议制度和民主集中制原则等构成的制度规则，通过制度设计建立的政治民主化制度结构，使人民民主的主体性、合法性、有效性实现有机统一的过程。其根本价值在于使现有的政治制度获得被广泛认可的政治权威，确保政策设定与程序运行都能按照既定的政治目标进行，使制度的规范性与有效性在具体的行政操作中真正解放出来。此外，不同层次的制度设计承担着不同的民主功能，基层人大的制度整合，在政权主体上，赋予人民在国家政治生活中的主人翁地位，给予人民实质性的民利；在组织原则上，规定了民主集中制的组织活动原则，理顺了不同权力主体间的关系；在民主结构上，开发了以人大为主体，各级国家机构间互相独立、互相监督的结构模型；在职权分配上，确立了人民基本权力与国家公共权力间相辅相成的权利、义务、责任体系；在民主选举上，直接选举与间接选举的相互配合成为人大民主发展的动力系统和运行机制。

2.利益整合

通过人大运作逻辑实现基层社会的利益整合，构建利益分配一致、利益成果共享的利益共同体。利益整合的有效性在于基层人大通过相关制度输出有效联结不同的利益结构，凭借制度规范的统一性重整基层社会分散的利益格局。

利益整合是将个体或群体分散的利益诉求进行集中、归纳、提炼，将其汇聚为整体的、全面的利益诉求，然后通过相关实践形式（政治、经济、法律等）使利益关系得以调整的过程。基层人大的利益整合是一种综合整合形式，包括利益引导、利益表达、利益C合、利益优化。其中，利益引导是利益整合的价值选择，利益表达是利益整合的前提条件，利益综合是利益整合的政策选择过程，利益优化是利益整合的整合结果。利益既是社会分层的原因，也是实现社会整合的基础。⑤利益问题是诱发基层社会矛盾的症结所在，影响着基层社会的利益格局与矛盾运动，影响着基层社会的利益分配。人大的利益表达功能是由人大的基本性质决定的。人大是经过相关组织程序（选举、参与、授权）获得人民授权的民意机关，因而人大在整合利益、回应民意方面具有先天的优势。基层人大是基层社会彰显人民利益、体现人民民主的重要组织，具有疏通利益表达、优化利益结构、促进利益整合的功能优势。就利益整合的过程而言，基层人大要明确其利益表达功能。通过实现政治系统内选民与代表、政治精英与人民大众间的参与互动，统合各方面利益需求，在汇集民意基础上体现基层民众利益需求导向，并通过相应的调适活动化解利益差别，维护最大多数人的利益需求，建立和谐利益关系。另外，基层人大还需发挥利益均衡机制作用。基层人大通过相关政策创制与制度安排，有效平衡各种利益关系，这种利益均衡功能是基层人大运作方式的体现，通过号召、组织、动员、激励民众，规范各类利益主体，促进利益关系和谐、平衡，形成有助于社会动态稳定的利益结构。

3.关系整合

通过基层人大的民主功能实现基层社会的关系整合，使基层社会增强适应关系变化的能力。关系整合的统合性在于基层人大通过建立多重政治关系，带动人大民主实践过程中的团体合作与互动沟通，实现政治发展的动态稳定。关系整合是基层人大通过其组成要素、运行过程和具体制度影响基层政治中的行为关系，反映基层民众在基层政治中的作用。关系整合是基层政治力量的有序性组合，这种组合强调兼容性，有助于化解基层政治关系的矛盾。内生于基层政治系统内的基层人大及其运作过程必然产生多重关系，基层人大的运行机理将是一个产生关系、改变关系、形成新关系结构的过程。系统理论把环境与政治系统之间的相互作用分为三个阶段：输入、转换和输出。⑥以这三个阶段为分析视角，在输入端，基层人大凭借相应的组织关系构建联结基层社会不同群体的纽带，通过相关参与活动为基层人大的政策创制提供民意需求与政策信息。在转换阶段，基层人大通过相关议事决策、制度安排和政治仪式将输入端的信息整合为一体，进而通过相关输出要素外生于基层社会各层面，为进行广泛的政治动员提供动力。此外，基层人大运行具有一组特殊的行为关系：选民与代表。这组关系在基层政治框架内构建活动机制，带动政治参与，拓展民主实践。人大代表通过多种形式联系基层群众，是联系选民的直接形式和传达民意的关系纽带。基层人大通过选举过程中的事实性关系、会议过程中的程序性关系、代表履职过程中的功能性关系，为发展人民民主提供规范的关系模型、有序的关系组合以及持续的关系互动，从而实现选民与代表之间关系的同向性、协调性。

4.观念整合

通过基层人大的履职行为实现基层社会的观念整合，使基层社会发展拥有强大的认同力量。观念整合的一致性在于基层人大通过宣传主流意识形态，将人们的行为纳入符合主流价值的统一规范体系，准确表达社会共同体的价值规范与认同特性。观念整合旨在实现意识形态认同的同一性，它通过相关整合实践促使价值、思想等要素在一定范围内有效传播，在引导思想观念、培育价值信仰、推进社会行动等方面产生积极认同。观念整合与意识形态整合具有同质性，它们都阐明社会共同体的价值规范与心理认同，确立符合社会主流价值的价值取向，生成良性政治秩序，塑造稳定、持久的社会认同结构。公民对人大运作形成的信任、互助、合作情感与主动认同构成了民主政治良性发展与社会组织化整合的社会资本。基层人大的观念整合是以主流意识形态的同一性为基准的，通过宣传主流意识形态，充分释放其所蕴含的政治合法、动员整合功能，实现对现行政治体制的维护，扩大政治认同。基层人大的观念整合不是自动生成的有序状态，而是依据特定的人大活动形式形成的具有引领性的价值整合力量。观念整合作为一种隐性整合力量贯穿于基层人大显性的组成要素与子系统运行过程，有助于形成实现基层社会良性治理的观念保障。比如，基层人大的民主选举可以带动选民联动参与，进而塑造选民对基层政治体系的合法性认同；基层人大通过一系列活动，如议案审议、方案规划和执行程序的设计等活动环节，将政策观念转化为实践效果，从而对外部社会产生影响，实现既定的政治目标，帮助人民完成思想教化。这些整合形式是在社会文化结构范围内进行的观念组合，它们强调社会的普遍价值和道德规范在社会整合中的重要作用。

三、基层人大社会整合的合法性

基层人大社会整合深刻影响着基层政治民主化的发展进程，需要以新的向度建立衡量基层人大社会整合的标准，而合法性与基层人大社会整合的行为目标具有自洽性。从政治学角度而言，合法性是关于规则、制度与法规产生并保持现存政治机构合法存在的能力。

1.基层人大社会整合的政治合法性

政治合法性就是政治行为能够符合人民群众的根本利益，被人民群众所接受、所认可，从而使人民群众自愿服从的特性。政治合法性是政治发展最基本的价值遵循，也是政治民主化的根本落脚点。政治民主化意味着政治结构要向分工协作的合理化发展，政治权力向竞争性、公开化发展，政治行为向法治化、程序化发展，公共政策趋向于多元折中性、民众性发展。⑦民主显示出对共同利益的关注，人民民主为政治民主化提供最基础的民主因素，通过广泛的民主化实践使基层复杂的政治关系得到重整，有助于开展更加高效的基层治理，促进政治合法性向更高层次迈进。基层人大是我国国家权力机关的组成部分，因其内生于合法的政治系统，合法性就成为其最基本的性质。基层人大的政治合法性最直接的体现是：民主结构的系统完备、制度设计的科学有效、机制流程的合法有序、价值功能的有机组合。

基层人大是践行人民民主的重要主体。基层人大的最大优势是拥有巨大的政治和社会动员能力。在基层人大的政治实践活动中，社会整合的效果能够衡量人民民主的发展水平和基层政治资源的动员程度。第一，不断完善整合过程中的民主结构。基层人大是全国人大的民主基础。基层人大的制度结构是体现人民民主的载体。制度体制的建构必须以一种核心力量为主导，在我国政治系统中，中国共产党理应承担这样的角色。人大的作用机理必须在党的领导下有序开展，二者关系的和谐状态成为政治合法性的实践基础。第二，注重整合过程中制度机制的优化。人大运行中的制度机制主要有参与机制、制衡机制和法治机制。基层人大要依据人大民主发展的动力机制实现高效的整合过程，规范基层政治参与，保障整合过程的有序推进。推进基层人大建设必须完善对人民负责机制，健全基层人大制衡机制，以此实现整合过程的协调稳定，理顺权力结构的多层关系。第三，充分发挥整合过程的价值功能。心理认同和价值规范层面的政治合法性建构将直接促成良性政治秩序的生成，进而塑造稳定、持久、均衡的社会秩序。基层人大在整合过程中的能动性将决定人民民主的发展水平，充分发挥整合的价值功能有助于建构基层社会有序、稳定的政治秩序与社会状态。

2.基层人大社会整合的程序合法性

程序合法性认为，政治权力的获得与运行必须经过人民授权，并以一种合法的、公开的、制度化的程式来进行。程序合法性是一种形式合法性，它注重合法性的建构过程与制度要素，具有程式性、制度性和参与性等特征。⑧程序之于合法性的正当性在于程序本身的合理性、公正性。从规范意义上讲，程序合法性是合规律性、合目的性与合法性的有机统一。好的程序总是倾向于保障主体的合法性权利，进而创造最有利的结果。“程序的正义总是被与通过程序而达到的结果正义联系起来考虑。”⑨人大民主的程序合法性与人大运行的三个子系统深刻相关，基层人大在整合过程中也须从这三个子系统发掘程序合法性的深层逻辑。

人大制度是由代表、会议、选举三层制度结构构成的有机结构体，这三个子系统规约着人大运行逻辑的结构程式。基层人大的整合能力需要从这三个层面确定新的程序合法性。第一，就代表程序而言。基层人大最基本的政治关系“委托―”关系是代表程序设计的核心主线，是进行整合的重要依靠，在此之上产生选民与代表间的种种角色设定，整合的关键就是代表角色要建立明确的政治原则。如基层人大代表职权行使空间的界定、代表履职能力的强化、代表专职化制度的探索都需要稳固的程序机制保驾护航，这是基层人大民主实践的基础条件。第二，就会议程序而言。人大会议构成人大制度最基本的实践载体。基层人大的议事规则和实践方式需要科学、高效的会议程序予以完善。基层人大会议制度中议案的提出、审议、表决以及相关辩论都有基本的程序，基层人大社会整合的政治目的正是通过相关会议环节得到确认，通过会议程序的顺畅运行充分彰显人民意志。基尤舜蠡嵋槌绦虻暮戏ㄐ允怯梢榘柑岢龅目蒲性、审议环节的有序性、决策监督的有效性以及会议运转的顺畅性共同决定的，这几个环节的协调有序共同推进基层人大会议的科学化运行。第三，就选举程序而言。人大选举的流程规范与规则合法反映着人大民主的科学化水平，是人大制度运行的关键。选举的过程就是人大代表将人民意志向政治系统的输入进而通过人大其他制度结构将其转换为政策输出的基本过程。选举程序的合法性需要完善的选举制度提供支持，需要广泛的动员式参与提供保证，需要民众的积极认同加以维护，从而使基层人大的选举方式、选举组织以及选区的划分奠定民主化的程序基础，使具体的选举实施过程按照选举程序规范推进，真正体现选举民主。上述三层彰显程序合法性的结构设计，有助于推动基层人大社会整合体现人大民主的真正优势。

四、基尤舜笊缁嵴合的实践效能

作为人大民主发展的重要指向，基层人大的社会整合具有重要意义。基层人大的实践效能主要表现为法治有效性和规范有效性。

1.基层人大社会整合的法治有效性

法治有效性是指，政治行为要彰显法治伦理、法律意义，法则规范要获得人民的认同、承认与服从。法治是人民民主实践的根本保障，也是动员基层政治参与的内在规范，它有效衔接了地方治理与民主化进程的双重要求，提升了基层社会的民主化程度。从社会整合来看，法治是实现整合目的的深层要素，社会整合的法治有效性是以法治思维、法治方式统领社会整合的程式，为发挥整合功能提供制度化保障，从而保证更好地完成整合任务。法治是以法治理念为导引、以法律制度为主干、以依法办事和自觉守法为基础、以构建法治秩序为目标的法治文明状态。法治作为一种特殊的民主机制与人大制度相融共生；同样，基层人大依靠法治效能促使各系统、各组成要素具备实现科学化治理的制度性、有序性特征，为基层政治动员提供完备的秩序保障。基层人大在整合过程中要充分体现人民原则，将法治理念植入基层政治生活的各个角落，彰显基层动员的法治价值。一方面，法治的有效性赋予基层人大社会整合实质上的正当性、合法性，在动员民众、控制行政权威的过程中很好地践行现代法治理念。另一方面，从法治在地方治理中体现的治理有效性来看，由于基层人大本身是参与地方治理的组织化力量，其实践逻辑必须具备法治化的基本要求；因而必须要以科学的法理机制和法律职能来调适、优化人大的职能以及人大职能发挥的基本条件。

2.基层人大社会整合的规范有效性

政治行为的规范有效性能够建立集体认同的解释框架，引导民众更全面了解民主化政治架构，为进行政治动员创设有利的政治环境。社会整合的规范有效性表现在整合体系的整体性上，包括制度、组织、价值环节共同构成整合的框架结构。整合过程的层次性，既有宏观层面的整合，也有微观领域的整合，通过不同层次的整合将不同的构成要素、互动关系整合为有机整体。整合方法的科学性，既有刚性整合，如对制度体制的科学调适，也有软性整合，如在整合过程中对价值观念的合理引导。这些特点共同保证了社会整合过程是建立在科学规范的基础之上的。基层人大社会整合对基层社会系统各层面所具有的约束性和指导性，促使整合行为要适应特定的基层政治环境，被基层政治生活中的社会集体所认同，因而能够以符合集体规则的行为方式参与政治生活。具体来说，整合过程中的基层人大要有“积极产出”的功能，要充分发挥人大的民主机制，彰显人大的功能价值，在保障权利、监督权力、优化政策方面实现创新；充分发挥基层人大的制衡功能，在促进人民民主发展与社会动态稳定方面承担更多责任，使基层政治系统的整体制度架构规范、有效运转。此外，整合过程中的基层人大还需注重“科学选择”的取向。面对基层社会复杂而多元的整合对象，要明确基层人大整合过程中应体现哪些民主机制，以及这些民主机制实践的主体、对象、动力及结果的表现形式，这是实现有效整合的关键。在此基础上，对基层人大系统进行全方位、多层次的控制、协调，真正彰显民主集中制的根本活动原则，这是体现基层人大社会整合规范有效性的重要逻辑指向。

注释

①《系列重要讲话读本》，人民出版社，2016年，第167页。

②李景鹏：《权力政治学》，黑龙江教育出版社，1995年，第218页。

③[美]诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海人民出版社，1994年，第225页。

④蔡文成：《民主形态论：中国人大制度的理论与实践》，中国社会科学出版社，2013年，第99页。

⑤王长江：《政党现代化论》，江苏人民出版社，2004年，第326页。

⑥燕继荣：《现代政治分析原理》，高等教育出版社，2004年，第196页。

⑦陈振明、陈炳辉：《政治学――概念、理论和方法》，中国社会科学出版社，2004年，第422页。

⑧蔡文成：《多维一体：党群关系与党的执政合法性建构》，《中州学刊》2014年第2期。

⑨[日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社，1996年，第2页。

On the Social Integration Function of Grass-roots People′s Congress

Cai WenchengZhao Hongliang

篇5

（年月日）

×××镇长

自扫黑除恶专项斗争开展以来，×××全面贯彻落实中央和省市扫黑除恶专项斗争的部署要求，针对×××本地特点，采取有力措施，紧紧围绕法治×××、平安×××建设的总要求，将扫黑除恶专项斗争与基层社会治理结合起来，重点打击群众反响强烈、深恶痛绝的各类黑恶势力和各领域突出乱象，取得了一定的成效。

习近平总书记强调指出，“加强基层组织建设，是铲除黑恶势力滋生土壤的治本之策、关键之举，务必把这个基础夯实筑牢”。为开展好扫黑除恶专项斗争，我镇在加强基层社会治理上下了大力气。但在工作开展中，我们也发现由于当前社会正处于转型期，人员流动等各种不稳定因素使基层社会治理面临着严峻复杂的形势，基层社会治理呈现出碎片化、分散化、矛盾化的特点。

一、×××基层社会治理存在的问题

×××下辖1个社区、11个行政村、68个自然屯，面积237平方公里，在册人口2.21万人。在基层社会治理工作推进过程中，发现主要有以下四个难题需要着力破解:

1.人员队伍建设难。就基层社会治理的现实情况看，存在干部队伍整体水平不高、缺乏年轻干部、工作积极性和能力素质不足等问题，极大地影响了基层社会治理水平的提高，也损害了基层干部队伍的形象。

2.治理方式创新不足。部分村屯在进行社会治理的过程中，方式方法缺乏有效创新，硬性的规定办法过多，服务机制没有完全跟上，缺乏与人民群众交流沟通的载体和机制。

3.提供服务能力相对不足。由于受资金、人员、能力等多方面因素制约，在基层社会治理的过程中，服务水平较低，无法有效满足人民群众的利益诉求，提供给人民群众的社会服务还存在数量不足、方式落后等诸多问题，亟需加以解决。

4.社会矛盾多发。随着经济建设的快速发展，各类社会矛盾日益增多，矛盾纠纷调处难度大、激化因素多，处理不当，极易引发刑事、治安、群体性上访案件，给社会造成不安定因素。

二、×××采取的主要措施

一是加强学习，提高认识。充分利用“三会一课”、干部集中学习、党员大会、村民代表会议等方式，加强对扫黑除恶专项斗争和社会基层治理重点知识的学习，进一步提升村干部和群众对基层社会治理的概念、定义以及表现形式熟悉和了解，指导全镇基层社会治理工作不断迈进科学化、规范化、制度化。

二是强化舆论宣传，营造浓厚氛围。在扫黑除恶专项斗争工作中，始终贯彻扫黑除恶专项斗争的安排部署，始终坚持争取群众、依靠群众、服务群众的原则。注重发挥群众参与社会治理的优势，通过悬挂条幅、发放宣传单等有效宣传教育形式，结合扫黑除恶、脱贫攻坚等工作，逐渐引导广大人民群众自觉参与社会治理，激发人民群众的主体意识和参与意识，进一步增强人民群众参与社会治理的主动性。

三是深入开展农村社会综合治理。继续依法严厉打击“争当贫困户、争要扶贫政策”、无理缠访、闹访、阻工、教唆、组织群体上访等影响文明乡风的不良行为。开展矛盾纠纷大化解，充分发挥人民调解作用，对排查出的矛盾纠纷和信访问题，明确化解时限及责任人，及时化解；深入开展普法宣传，利用“七·五”普法、“送法进村、送法入户”等宣传载体，着力培育人人懂法、尊法、守法、用法的良好氛围。

四是创新基层社会治理理念和机制。高度重视人民群众的利益诉求，在突出党委领导作用的同时，引导和鼓励社会各方面广泛参与，确保基层社会治理能够凝聚方方面面的积极因素。针对基层社会治理中存在的一些问题，强化依法治理理念，严格按照法律程序和规定办事，推动基层社会治理法治化。充分发挥村基层党组织的作用，积极引领人民群众主动进行自我管理、监督、教育和服务，不断提高基层社会治理的开放性，确保了乡镇社会政治的稳定大局，有力保障了全镇经济建设的顺利推进。

三、今后如何开展好基层社会治理工作

基础不牢，地动山摇。基层社会治理是整个国家治理体系的神经末梢，加强基层社会治理，既能为社会稳定和长治久安提供基础性保障，又能为国家的民主政治建设提供源头活水。如果基层治理缺乏足够的政治指引、组织保障和社会支持，黑恶势力就可能乘虚而入。一些黑恶势力起于基层，长于村社，和基层组织软弱涣散息息相关。今后我们要强化源头治理，坚持边打边治边建，从根本上遏制黑恶势力滋生。要下大力气抓好基层社会治理工作，筑牢防黑防恶堤坝，彻底肃清基层社会治理工作中的歪风邪气。

一要切实加强基层党组织建设。筑牢基层“战斗堡垒”，首先要彻底整顿软弱涣散基层党组织，严防黑恶势力侵蚀基层政权。要推进农村党建工作与专项斗争的深度融合，对各级基层党组织要加强规范化、标准化建设，特别是要选优配强居委村委党支部班子，发挥居委村委党组织领导和战斗堡垒作用。要压实政治责任，对认识不到位、发现不及时、打击不主动、整治不彻底的，进行责任倒查并严肃追责，使基层党组织成为肃清黑恶势力的强有力战斗堡垒。

篇6

论文关键词 新社会阶层 法治文明 协商性政治参与

新社会阶层的出现是社会发展进程中不可回避的社会现象。如何实现社会团结、关注不同分层之间的流动关系以及层级间合作问题是构建新社会阶层和谐政治参与的基础。当前，社会主义民主政治的社会基础从原有的工人、农民、知识分子等传统社会分工领域逐步向多元社会迈进，从政治与法律角度对社会分层与社会流动理论进行反思，对于建设社会主义政治与法治文明具有重大指导意义。本题主试图对新社会阶层协商性政治参与加以考量。

一、新社会阶层的特征

新社会阶层在社会科学意义上一般作为一个中性词，它并非仅仅意味着这一社会阶层对于社会发展而言是完全有益的，但不同阶层的现实存在势必影响社会进程的形态。在此，不论对任何一个社会而言，社会分层及其之间的关系对于政治与法治规制都会产生不同程度的影响。但对于任何阶层，都存在着利益考量与阶层意识的固化过程。同时，这一过程是一个动态、发展变化的过程。因此，“社会阶层的分析离不开阶层意识，人总是潜意识把社会划分为不同等级，并将自己归纳适应于其中，形成自我地位知觉和阶层意识。阶层意识是个人对社会不平等及自身所处社会地位的主观认识。” 在此，新社会阶层的现实考察可以通过以社会资源为基础来考察，通过阶层意识来提炼。

（一）新社会阶层的分类考察

作为社会资源可以从不同角度进行分析，诸如以个人资源与社会资源、经济、政治与社会资源等进行分类。 在阶层分化中，一种重要的研究取向在于分类标准的建立是否得当。按照韦伯式的分类，人们既可以以职业取向对新社会阶层加以分类，也可以市场资源水平进行分类。在工业社会中，职业分类在人们的社会性分割中越来越居于重要地位。如果按照市场资源的占有水平来分析，也可以得到相应的对新社会阶层的分类。在大多数的社会分层中，把二者结合起来才能更加有效地理解我国新兴社会阶层的现状。

一般而言，我国学者对新兴社会阶层可分为五类，可以说是一种综合的分类。它既考虑到了职业因素，同时又考虑到社会资源分享的程度。他的分析包括私营企业主阶层、农民工阶层、下岗失业人员、个体工商户和企业家阶层。 但是，按照更为基本的分类，可以把上述五类通过社会资源占有的水平，控制社会资源的能力进一步把其分为最基本的二大类。即，以私营企业主与企业家为代表的优势阶层与以农民工为代表的劣势阶层。这种分类是根据新兴社会阶层的不同特征而进行的分类。它们相对于传统的既有阶层而言，在制度需求、意愿强度以及参与能力上相对而言，依然处于弱势地位。

需要强调的是，在现实生活中，新社会阶层的社会资源控制能力并不一定比传统阶层差，而更为重要的原因在于，他们参与政治决策的能力还不能有效建立起来。新社会阶层的存在本身也是造成社会不平等的重要原因。但是，当制度需求没有有效地满足他们的真正需要时，他们在制度供给方面仍然处于不平等地位。也因此需要政府决策机构平衡二者之间的关系。

因此，在这五类社会阶层分类的基础上，把他们进一步划分为以私营企业主为代表的相对优势阶层及以农民工为代表的相对劣势阶层更为可取。原因在于，他们在政治参与的目标、方式上、对国家政府决策与参与制度的建立倾向上存在差异。以农民工为代表的社会低层，正处于不仅是政治参与能力上的需要，同时在资源与利益的获取方面也存在需求的层次。而对于相对优势的私营企业主阶层而言，它们是在满足最基本的需要基础之上的政治需求。他们自身的能力、意愿、目标以及社会公平正义的政府调控目标之间存在着差异。

（二）新社会阶层的阶层意识与参政意愿分析

新社会阶层的自我意识意味着社会个体对自身阶层属性的认同程度。只有阶层认同形成，社会个体才会有一种阶层的归属感，同时也意味着集体认同的产生。社会阶层的成员才能有效地对自身的社会地位、社会能力以及制度需求产生强烈的意愿。也只有这样，才能有明确的目标，在参与政治的方式、途径、水平上有客观的自我判断。当原有制度设计不能满足他们的需求时，他们会通过各种方式来弥补自身的需要、或者通过现有的制度加以利用或者以非制度化的方式达到目的。

新的社会阶层在寻求社会主体本身的利益需求的基础上，积极渴求政治上的认同与身份归属。传统的社会阶层在政治参与过程中的一套模式正在发生转变，新的政治参与方式成为必要。由于不同社会阶层所处的政治地位、经济环境、文化传统以及教育背景的差异性，他们在政治参与的力度上也差别巨大。不同的政治参与能力在政治对策上也大不相同。新社会阶层对传统的政治参与资源的利用是其发挥其自身社会影响力的基本途径。作为社会成员的各个阶层的人们的合法要求一旦受制于制度模式的限制，就会以各种不利于社会发展的行为模式表达出来，随着社会问题的增多，呼唤政治参与制度模式的创新与改革，也要求政府行政能力与治理能力的提高。

对于以私营企业主为代表的阶层而言，学者刘绵勇以2005年江西私营企业调查的数据资料为依据，对江西受访私营企业主的政治参与进行了初步而系统的实证分析。在阶层认同方面，在对142们调查者中，其中有26.8%的完全同意，48.6%的人基本同意。在政治参与方面，在未加入中国共产党的92位受访企业主中，77.2%的人表示希望加入中国共产党。在受访企业主主要参与的各种社会组织的调查中，受访企业主参加最多的是作为他们自己的组织——工商联和个私协会，参与率分别是34.5%和45.1%。 从以上调查可以看出，这一阶层的自我认同与参政意愿相当强烈。

对于以农民工为代表的社会阶层而言，他们在政治参与能力上与以私营企业主为代表的社会阶层大不相同。由于他们的社会资源控制能力较弱，他们在身份认同上存在着双重标准，一方面，农民身份本身是一种认同。另一方面，他们所处的环境并非纯粹的农民身份。在阶层认同方面还存在一定的冲突。同时，他们参与政治决策的能力又有很大限度。上述原因决定他们在各个方面都需要在集体归属上重新定位。他们既远离了传统的政治参与方式，又没有充分地政治参与渠道来满足他们的参与意愿。

综合以上分析，新兴社会阶层虽然有些在社会经济地位上相差很大，但他们经常寻找政治参与的各种途径。就相对优势的以私营企业者为代表的阶层而言，他们能够充分利用当前有效的各种资源来实现参与目标。但仍旧存在不足。对于农民工阶层而言，他们依赖于传统的方式来表达自身的参与目标，或者通过传统的基层民主的方式来实现其目标。但是这二方面在我国当前法制建设与政策制定过程中，农民工阶层的参与方式、参与能力以及参与热情有许多不足。因此，推进新兴社会阶层民主政治参与的制度性建设势在必行。

二、新社会阶层的协商性政治参与分析

可以看出，依据新兴社会阶层在政治参与能力与水平的不同，他们的参政水平与方式与其阶层性质有很大关系。但是基于政治文明与法治文明的参与路径，新社会阶层虽然在身份认同及参与能力上表现出不同特色，但对于建立在法治基础上的政治参与行为应当是一种高效、科学、民主、公平的参与模式。为此，根据中国社会主义民主政治协商的特色，建立一种关于新社会阶层有序参与民主政治建设的协商性解决方案，以资推进民主政治参与的不断发展。协商性政治参与对于我国而言有重要意义。

首先，协商性政治是我的政治特色。政治协商制度与中国社会结构的变迁密切联系，中国社会的政治结构从建国初期的新民主主义到社会主义的转变，使中国政治协商制度的内含也发生了变化，在改革开放的新时期，政治协商的内涵也随着社会结构的转变而不断更新。政治性协商与我国的政党制度也天然契合的一起，因此，它的发展是政治文明进步的一种表现。可以预见，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度在新条件、新形势下可以进一步吸收更广大的社会阶层。协商性政治理念的提出正是在保证各个新社会阶层的基本权利基础上的政治协商，它体现出社会多元发展中各个社会阶层之间的合作与博弈。

再次，协商性政治是和谐社会发展观的要求。和谐社会理念构成了政治协商的又一价值特色。从价值取向上讲，协商性政治参与在解决人民内部矛盾，特别是阶层问题上有着不可估量的政治意义。和谐社会理念把中国传统的政治文化与社会主义政治文化融合起来。和谐理念可以说与中国当代社会的政治文化相契合。中华文化注重人与人、人与社会、人与自然的和谐。各而不同，共生参与，世隔绝是政治协商形成的文化背景和精神资源。

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“公民社会”常常又被称为“市民社会”或“民间社会”。在西方思想史上，不同学派的公民社会论者对其内涵有着不同的阐释。公民社会传统可以追溯到古希腊雅典时期的“城邦政治”。近代契约论者则认为，公民社会是“摆脱自然状态，订立社会契约，建立国家后所进入的政治社会状态”。17-19世纪则提出了以国家和社会分离为基础的公民社会概念，并在国家与社会的关系上形成了洛克的“社会先于国家”和黑格尔的“国家高于社会”的政治主张。此后，公民社会概念曾经历了从政治国家和公民社会的“二分法”向政治国家、市场经济和公民社会“三分法”的历史演变，其内涵至今仍无定论。 

在公民社会论者的视界里，一般都主张公民社会具有这样几个特点：一是非官方性。以民间的形式出现，不代表政府和国家的立场。二是非营利性。将提供公益和服务作为主要目标，不把获取利润作为目的。三是相对独立性。拥有自己的组织管理机制。四是自愿性。参与成员自我选择。其中，公民社会相对于国家的独立性是公民社会的本质特征。与之相适应，公民社会论者还提出了“个人主义、多元主义、公开性、参与性和法治”等一系列价值原则。 

“公民社会”与西方国家的政治、历史和文化传统紧密相连，有着深刻的资本主义历史文化传统和制度背景。近现代公民社会理论是在市场经济兴起和资产阶级作为新的政治力量登上历史舞台的背景下形成，在资本主义制度建立后逐渐成熟起来的。 

客观地讲，在国家、政府与公民个人之间，需要各式各样的社会组织和中介机构来承担协调职能。一方面，国家和政府不是万能的，不能包办一切；另一方面，公民个人的利益和行为是分散的、碎片化的，如不加以组织化引导必将失控。但是，资本主义经济的基础是私有制，资产阶级在经济和政治上占有统治地位，资产阶级的民主也必然意味着为私有制和资产阶级服务。它实质上所体现的是一种不平等权利，只是少数富人的平等权利，而不是广大民众的平等权利。因此，必须看到西方“公民社会”思潮背后的实质，西方国家正是借助“公民社会”这一理论，利用中国社会转型时期公共服务与公民需求之间的不对称，来夸大社会组织的重要性，弱化执政党权力的合法性，进而攻击中国特色社会主义的政治架构，把政治理论包装成政治工具。 

总之，“公民社会”的主张并没有什么新意，只不过是“西方民主观”的一个变种，说到底，就是否定我国的社会主义民主政治，照搬西方民主的模式，从根本上混淆社会主义民主与资本主义民主的社会基础。 

在我国，人民是国家的主人，一切权力属于人民。广大人民群众有权管理国家事务，有权对党和各级党员干部实行监督。在政治、经济、文化各方面，各族人民都平等地享有广泛的民主自由权利，并享有法律的、物质的保证。国家的立法、司法、行政有必要的分工，但都是在黨的领导下相互协调地进行工作，不同于资产阶级国家的“三权分立”制度。显然，中国特色的社会主义民主政治从一开始就不具备西方资产阶级所倡导的“国家与社会对立”的基础。 

二、坚持走中国特色的基层民主建设道路 

中国要从自己的实际出发，坚持走中国特色的基层民主建设道路。 

（一）不断完善中国特色基层民主的治理模式 

与西方的历史传统不同，历史上的中国，国家和社会处于同构状态，国家覆盖了社会，社会淹没于国家当中，传统中国并不存在独立的“社会领域”。中国独特的文化传统、独特的历史命运、独特的基本国情，决定了我们必然要走适合自己特点的政治发展道路。基层民主的治理模式呈现出鲜明的中国特色： 

第一，坚持以社会主义公有制为基础。在我国，社会主义生产资料公有制保证了社会主义民主是最大多数人的民主。发展社会主义基层民主的根本目的，是巩固和维护人民当家作主。基层群众自治不仅是“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，而且强调“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”的原则。多年来，在推进基层民主发展的进程中，党和政府始终以最广大人民群众的要求为出发点和落脚点，民主建设的许多环节都是围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题来开展的，以保障广大人民享有更多更切实的民主权利。 

第二，坚持政府的主导性。一方面，基层自治的主体是广大基层人民。实行直接民主，由基层群众自己依法管理自己的事务，这是基层自治和现代基层治理的核心价值。另一方面，在推进基层自治活动中，政府起到了至关重要的作用。政府通过立法手段规范和支持村民自治活动，保证村民自治工作的顺利实施。 

第三，坚持“依法治国”方略。依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略，也是发展基层民主必须坚持的重要原则。只有通过法律保障基层群众的民主活动，推进权力授予由政府行为转化为群众自己的行为，才能使基层群众自治从“形式民主”最终走向“实质民主”。近年来，我国不断健全和完善基层人民代表大会制度、村民（居民）民主自治制度、社会团体的民主管理制度等，在加强选举、检举、罢免等民主机制建设的同时，进一步强化基层民主监督制约功能，加强保障基层民主的法规建设，建立健全与基层群众自治相适应的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，构建形成针对基层民主政治建设发展中保障基层群众权利的法律救助体系。 

第四，坚持循序渐进、稳步推进。实现民主需要具备相应的经济、文化和政治条件，不同的实际条件决定了推行民主的时机和速度，以及选择民主的方式和制度。党的十八大报告指出：“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分，必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”改革开放以来，随着农村经济体制的改革和市场经济的推动，农民作为市场经济主体，其政治参与热情趋高，党和政府及时引导，村民自治得到不断完善和发展。我国基层民主自治建设始终尊重我国的历史与现实，坚持与社会发展步伐相适应，与经济社会发展水平相适应，与基层民主发展意识相适应，坚持循序渐进、稳步推进的办法，取得了巨大成就。

    综上所述，我国的基层民主自治在党的领导下进行，在治理内容上是自治的，在治理方式上是“自上而下”与“自下而上”的结合。基层民主自治既满足了基层群众的民主需求，也满足了国家稳定基层社会秩序和治理的需要，因而受到人民群众的高度认同和普遍欢迎，从而上升为国家的一项正式制度安排。这与西方“公民社会”的治理模式完全不同。 

（二）建设坚强有力的基层党组织 

西方“公民社会论者”反对国家对“公民社会”的压制和干预，反对国家职能的过分扩张。中国特色社会主义民主和西方民主最大的区别，就是坚持中国共产党的领导，而不是脱离、取消或者代替党的領导。习近平总书记指出：“坚持把党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来，符合我国国情，集中体现中国特色社会主义的特点和优势，是中国发展进步的根本制度保障。” 

第一，坚持党的领导是基层民主建设的“关键所在”。只有加强党的领导，基层民主才有正确的方向，才有规范的秩序，才有可靠的政治保障。我国基层自治制度的演变历程从来就没有离开过党的领导。正是在党的领导下，我国基层民主自治制度才不断地走向完善，不断地适应日益变化的基层经济社会发展现状。 

第二，基层党组织是基层民主建设的“战斗堡垒”。我们党的基层组织分布在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会团体、社会中介组织、人民解放军连队和其他基层单位。尽管这些基层单位的工作性质、领导体制有所不同，党的基层组织的具体职能、工作方法也不完全一样，但都是党在社会基层组织中的战斗堡垒，都要担负起宣传和执行党的路线方针政策的重要职责，都要团结与组织党内外干部和群众努力完成本单位的工作任务。改革开放以来，我国基层民主自治成长与壮大的实践表明，党的基层组织的这种“堡垒”作用，是党的领导在社会基层组织中的具体体现，是其他任何社会组织都无法替代的。 

第三，基层党组织是基层民主建设的“桥梁纽带”。我国基层党组织广泛分布于各个领域、各个行业，基层党员既有自己的具体利益和诉求，又对群众的利益要求和愿望有着最直接、最真切的感受和了解，是正确反映和兼顾不同方面利益的调查员、信息员和协调员。基层自治的产生，就是因为基层党组织及时观察到群众自我管理、自我服务新的组织形式，经过各级党和政府总结经验，加以推广提高，才逐步演变成基层群众的自治组织。加强基层民主建设，必须充分发挥基层党组织长期以来在群众中形成的亲和力、凝聚力和桥梁纽带作用，统筹协调各方面资源与力量，引导和支持人民团体、基层群众性自治组织、企事业单位参与民主建设。 

第四，基层党组织是基层民主政治沿着社会主义方向前进的“根本保证”。一方面，加强党在基层的组织建设，可以有效地强化党对基层事务的领导和参与，在保障基层群众自治功能健康发展的同时，保障国家对社会的有效协调。另一方面，基层群众自治的发展需要党的基层组织有效发挥政治引领作用。 

（三）鼓励和支持社会组织参与社会治理 

改革开放以来，我国各类社会组织得到了空前的发展，社会组织自身的发展及其在社会管理和社会服务中的作用，有利于我国政府职能的进一步转变，对促进经济社会的发展和进步有着重要的现实意义。 

第一，充分发挥社会组织在参与社会治理中的作用。党的十八大提出要在2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，并将中国特色社会主义事业的总体布局由“四位一体”发展成为“五位一体”。社会建设是“五位一体”总体布局中的重要内容，社会组织是社会建设和管理的主体之一。在基层民主建设中，社会组织参与社会治理有利于不同群体实现自己意愿、维护自身权益，为人民群众理性表达利益诉求、合理维护自身权益、有序扩大政治参与提供了重要的组织渠道，推动着基层民主的发展。 

第二，努力为社会组织参与社会治理提供条件保障。培育和扶植社会组织参与社会治理，首先要完善相关法律制度体系建设。进一步修订、完善现行的行政法规，制定颁布推进社会组织发展与管理的专项法规，形成分类发展和监管的行政法规体系，加大相关领域已出台的法规政策的落实和执行力度，为社会组织参与治理提供制度空间。其次要围绕基层社会治理需要，研究制定政府扶持社会组织发展的相关政策，出台政府委托社会组织服务的制度，以扶持发展为前提，建立健全社会组织税收等相关法规政策。第三要加强对社会组织参与社会治理的舆论引导，为社会组织参与社会治理提供良好的社会舆论氛围。有效扩大社会组织的发展空间，全面提高社会组织参与社会治理的能力。 

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【关键词】基层治理;农村党组织;利益整合;多中心治理

【中图分类号】D262 【文献标志码】A 【文章编码号】1674―0351（2015）06―0131―06

随着民主政治建设进程的加快和农村经济社会的发展，农民主体意识和民主意识日益增强，农村社会组织结构和利益格局发生了深刻变化和调整，原有的农村社会治理模式与新的农村经济基础出现了不适应的问题，党组织领导方式方法与村民自治框架不接轨，党的领导与村民自治之间、党内基层民主与农民主人翁地位之间缺乏有机结合。这些矛盾和问题严重影响了党群干群关系，削弱了村级党组织的凝聚力和战斗力，制约着农村的改革发展和稳定，亟需新的思路和新的机制改进农村治理。

一、农村基层治理创新的典型案例

在新的社会发展环境下，全国各地的基层都在结合自身的实际情况，进行着各具特色的地方性治理机制创新与基层党组织建设创新。如广西百色推行“农事村办”制度，探索农村社会管理和服务新模式;山东高密市推行“党员奉献积分制”加强农村党员量化管理;河南省巩义市实施“一定两评三补”建立村级组织经费保障新机制;北京房山区实行“次序动员”机制，为破解农村党员发挥作用难题，激发农村基层组织和广大农村党员干部服务全区科学发展的活力探索了新路径。浙江省景宁县的“乡会村开”推进了服务型基层党组织建设;辽宁兴城创建“农民大学堂”服务党员群众;云南省凤庆县建设“农村家庭党校”搭建农村党员教育培训新平台等等，形成一些有价值的基层经验、模式与做法。相对而言，“青县模式”、“四议两公开模式”、“民主恳谈模式”以及“蕉岭模式”影响更大，为基层农村党组织在乡村治理中更好的发挥作用提供了可资借鉴的先进典型。

（一）河北“青县模式”

“青县模式” 是一种以“村代会常任制”为主体的新型村治模式，主要是指“党支部领导、村代会作主、村委会办事”的制度，按照其县委书记的总结可以包括四个基本内容：（1）调整村治结构;（2）加强党的领导;（3）充分发扬民主;（4）依法规范管理村务。这一模式是在现行政策和法律框架内，对传统农村组织架构及其职能设置、运作方式的整合改良。其中，村民代表会议成为村民参与民主决策的权力机构;村委会仅仅作为决策执行机构，负责实现村代会决策事项;党支部书记通过竞选担任村民代表会议主席，党组织通过民主程序领导村民民主决策。

“青县模式”使党组织把党的领导融入村民自治框架内，找到了党的领导与村民自治结合的路径。经过治理结构和工作方法的调整，各个村级组织的职能职责、履职方式以及它们之间的相互关系发生了积极变化：党支部抓大放小，重新确立了自身角色与功能定位，领导核心作用到位;村代会由虚变实，保证了村民民利的实现，决策监督作用到位;村委会依法管理，明确了专业分工，职责权力行使到位，逐步形成了村党组织领导的充满活力的村民自治机制。使得村治成效大大提高，村党组织与村自治组织关系更为融洽，社会矛盾得到化解，民主监督制度运作程序优化。这种基层创新的治理机制无疑对基层乡村治理、基层民主建设都有重要价值与积极意义。

（二）河南邓州“四议两公开”模式

“四议两公开”工作法，是指凡是村级重大事务和与农民群众切身利益相关的事项都在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议”就是：党支部提议、村两委会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，“两公开”包括决议内容公开、实施结果公开。这一工作方法，充满了协商民主的政治意蕴。协商民主强调负责任的权力主体之间通过平等、公开、广泛的讨论与交流，相互了解和包容彼此的观点与主张，就某些共同话题达成共识，进而在理性修正偏好的基础上作出公共决策。协商民主基础上的公共决策也因此获得鲜明的合法性。“四议两公开”工作法为协商民主的基层实践提供了结构性安排，为村庄中的主要权力主体提供了沟通与协商的工作机制，并且通过程序性的工作流程将协商民主演变为制度性的民主工具，达到了各个权利主体各尽所能、各取所需的政治要求与管理目的。

“四议两公开”工作法探索了党内基层民主与农民主人翁地位有效结合的形式，是党领导的村级民主自治机制的创造性实践。作为村民自治制度建设的创新，在制度和程序上实现了加强党的领导、严格依法办事、充分发扬民主的有机结合，拓宽了党员群众参政议政的渠道，解决了农村少数人决策、多数人担责的矛盾，在推进农村基层民主制度建设方面取得了显著成效，是基层乡村治理机制创新的新探索，有力推动了社会主义新农村建设的发展。

（三）浙江温岭的“民主恳谈”模式

1999年6月，“民主恳谈会”始于浙江省温岭市松门镇的“农业农村现代化教育建设论坛”，意在变“干部对群众的说教”为“干部与群众的对话”，被当地村民称之为松门的“焦点访谈”。后经当地政府摸索推广形成一套完整规范的制度体系并推广至其它乡镇。所谓“民主恳谈”，是指在浙江温岭的乡村社会，在市场化的驱动下，人们自主创造的一种以乡村自治社会为背景和基础，追求公开、公正、公平，以民主治理（包括民主沟通、民主决策、民主管理和民主监督）为核心，以多元互动为特征，旨在动员和整合一切可以调动和利用的力量，来推动乡村经济社会发展的基层民主新形式。

温岭的“民主恳谈会”探索了与新的农村经济基础相适应的现代的农村社会治理模式。民主恳谈通过协商、合作、对话、伙伴关系等方式实施公共事务管理，遵循多元治理主体互动交流的理性管理过程，逐渐形成了村镇两级制度核心，包括镇、村、社区、部门、企业等各种主体在内的民主恳谈会和村镇两级民情通道活动在内的一整套制度体系，其中的镇民主听证制度和村民主议事制度是其重点建设的制度，体现出大众性、平等性、多元性、身份不受限制与明确性、决策性等特点。形成了一种合作共治的公共事务管理模式，是对多中心治理体系形成的有益的探索。这在本质上表现出民主政治的精神内核，对我国的基层民主政治的发展与完善，对于形成现代化的多中心治理体系和推进党的治理能力的现代化都具有重要的现实意义。

（四）广东蕉岭的“蕉岭模式”

“蕉岭模式”是指2007年在广东蕉岭县芳心村进行的农村基层治理改革试验。广东省蕉岭县纪委以民主监督为核心，在该县芳心村试行村务监事会制度，通过农村老干部、老模范、老党员等的力量，以复活乡村绅士的方式监督村委的各项工作。后来当地基层政府与华中师范大学及《南方农村报》社联合举办的“南农实验”课题项目，结合深入开展试点改革，将其“加强农村民主监督”的制度创新与课题组“提高农民表达与参与合作能力”项目相结合，探索出农村基层治理的“蕉岭模式”。这样，“蕉岭模式”的最大特点就表现为“两条腿走路”，在保证村民选举权、参与权的前提下，一方面强化村民的表达与参与合作能力，另一方面加强对村级行政权力运行的监督。“蕉岭模式”受到多方关注，成为农村基层治理创新的一个典型模式。

蕉岭模式作为基层治理模式的有效创新，为村级治理提供了另一个创新样本，重点在于摸索出最大限度调动农民积极性并与村民自治理念相契合的领导方式方法。其主要的意义表现在两个方面：一方面，是为解决民主监督问题提供了制度设计与组织创新，形成了“草根式”的权力结构平衡，使民主监督找到了落实平台与运行机制，正如著名学者徐勇教授所言，蕉岭模式“是一个草根式的权力平衡。农民可能并不一定知道所谓的权力制衡的政治学理论，但是它在实际生活当中发现、了解到权力是需要监督的，而且体会到被监督后的权力是不一样的。蕉岭模式有两点很重要，一是找到了‘草根式’的权力平衡这么一种方式，二是发现了可以监督的公共权力。对此我们要高度重视，虽然它现在看起来很粗糙，但是一些粗糙的现实背后却隐含着深刻的理念”。另一方面，为制度如何落实找到了主体症结与解决途径。蕉岭模式表明，农民的能力建设是制度落实的主体基础。农民单单具有民主意识与参与意愿对于农民权力的实行与民利的实现是远远不够的，缺乏相应的行动能力尤其是民主能力会导致民主的“跛脚”。只有在利益凝聚的基础上，真正调动和巩固农民的参与意愿，进而提升农民的参与能力、合作能力，培育其民主能力，塑造其民主素质，才能使其民利具有坚实的实现基础。

二、农村基层治理创新的突出特征

丰富多彩的地方实践一方面表明乡村治理有着十分迫切的创新要求，另一方面也表明基层党组织与政府已经开始主动寻求破解农村党组织在乡村治理中的各种困境与问题，寻求政党、国家与社会在新的生态形势下的结构性平衡机制。这些众多的地方性创新实践呈现出适应现代化的创新逻辑、针对性的功能调整、重视利益整合以及多元治理体制的特征。

（一）呈现“变动――吸纳――整合――重构”的治理创新逻辑

我国农村正处在经济体制变革、社会结构变动、利益格局调整、思想观念变化的重要时期，这些新情况、新发展既给党的农村基层组织建设增加了丰富的时代内容，也使农村基层党组织建设面临着新的考验与挑战。农村经济基础发生了重大变化，村民有了较大的经济支配权，而农村基层党组织失去了集体经济支撑的优势，面临着在市场经济中重新定位的难题。农民民主参与意识的日益增强，对农村基层党组织的领导方式与领导方法提出了新的要求。新时期农村基层党组织所面临的机遇和挑战表明，党组织所处的农村社会政治、经济、文化等环境发生了较大变化，农村基层党组织必须对自身权力结构、组织建设、成员观念、角色定位、与其他农村社会组织间关系等，进行有目的的系统的调整和革新，以适应内外环境以及自身组织任务等方面的变化。适应变化、顺应形势、调整创新才能在新形势下焕发新的生命力，才能积极发挥作用。正是这种新的社会形势变动构成了基层治理创新的逻辑起点。

上述典型案例都是在基层治理实践中的创新案例，从抽象意义上而言，这些典型案例的发生发展过程，展示的是一种“变动――吸纳――整合――重构”的变革逻辑。所谓“变动”，主要指外部和内部构成因素之间的关系变动以及新的要求变化，这是不以人的意志为转移的客观变动。而“吸纳”则包含两个层面的内涵：一方面，治理创新首先由基层的干部和群众根据需要自发兴起，处于制度创新的原初阶段与原始形态;另一方面，这种草根创造被上级政府发现并吸纳，从而进入政府视野。“整合”是指政府开放治理权力结构与资源，引入各方权利主体，共同参与社会公共事务与公共决策。在政府的主动整合推广中，自发的草根创造开始向自觉创新转变，成为一种创新制度。“重构”主要指在持续的发展过程中，新的治理机制不断完善、整理、提升，形成稳定的治理模式，完成基层治理的创新过程。这个变革逻辑体现的可能就是实现乡村社会“善治”的可行路径。在这样的治理变革中，基层党组织找到了自身的定位，明确了自身的功能与职责。

（二）侧重功能定位重塑的基层党组织建设创新

党组织建设的主要目的是更好地适应新形势的要求，实现为人民服务的终极价值目标。在“政社合一”的体制下，农村社会呈现总体性特征，政党、国家、社会高度一体化，党政不分、政社不分，以党治国基本上就是以党代国。基层党组织高度行政化，履行农村基层政权的管理职能，对各项农村社会事务进行直接干预和管理。此时的党组织功能定位并不十分明确。改革开放后，村民自治的实施改变了基层党组织生存的政治生态，如何在党的领导与村民自治之间、国家政权组织与农民自治组织之间搭建桥梁，将党的领导机制、党内基层民主机制与基层群众自治机制有机融合，同时修复基层政治体制断层，是基层民主政治面临的重大问题。此外，农村经济结构日益多元化，农村社会阶层分化速度加快，利益结构日趋复杂，村党组织更应凸显领导者、服务者、利益整合者的角色。农村基层党组织必须最大限度代表最大多数人的利益，通过集中和整合农民群众不同的利益诉求，达到化解矛盾，促进发展的目的，并获得持续的合法性支持。此时重新找到明确的功能定位是基层党组织的首要问题之一。

党组织的服务本质决定了其功能定位要从服务对象方面获取。因此，农村基层党组织应当与群众之间建立起顺畅的沟通渠道，迅速充分地反映群众的愿望和要求，进而明确自身功能与定位。如“青县模式”中，村代会是村民参政议政的平台，基层党组织通过村支部书记参与竞选村代会主席，党员竞选村主任、村民代表，积极在村民代表中发展党员，把党组织与村民组织融为一体;“四议两公开”工作法中，党组织和其他村级组织、党员、村民代表之间建立起以引导、协商等为主要手段的新型领导模式，这些措施使得村级党组织既有效取得领导的合法性和话语权，又实现了对村民合理利益诉求的及时获悉与正确引导，密切了干群关系，减少了社会矛盾的发生，促进了农村社会的和谐稳定。“民主恳谈”模式更是创建了各个主体之间平等公开地沟通与交流的有效机制与平台，从而建构了新的乡村治理结构，为农村党组织找到了新的职能定位，即协调者、对话者、规范者等。

（三）基于多元主体整合的治理体制创新

改革开放形成了农村社会结构的多元化，村民委员会组织法确认了村民的民利，村庄公共权力呈多元化的趋势，改革和创新现行乡村治理，既要巩固村党组织的领导核心地位，又要保证村委会依法履行职责，还要充分发挥农村各类组织的作用，形成农村治理主体合理分工、各司其责的治理体制，整合农村资源，实现各尽其能、聚合利益的目的。尤其是实施村民自治制度以后，农村基层权力结构发生变化，从一元化领导向二元权力模式转变，在同一个农村社区同时存在两个进行村务管理的政治组织：村党组织和村民自治组织。此外，伴随着农村经济结构的转型以及农村社会管理的客观诉求，以农民自我组织、自我管理、自我教育为主要特征的农村社会组织大量出现。这时需要有一种力量超出自身利益的眼光抽象出共同的利益，使各个治理主体团结起来。在既有的条件下，只有党组织才是最有力的表达者与整合者，这也正是党组织作为领导者的价值所在。

就农村基层来讲，在治理现代化进程中，应该朝着党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的治理方向发展。但现实中囿于村民自治实践进展不一、村委会“行政化”意味仍然较重、农村社会参与不足的情况，大多农村基层还没有形成科学的多元治理体制。作为农村社会治理领导核心的党组织如何统筹各方，与村民自治组织、农村社会组织等农村治理主体形成科学的多元治理体制，是事关农村社会治理有效性的关键问题。对于治理格局中如何依法把各个治理主体纳入其中、彼此怎样形成既有活力又能保持相对均衡的体制，各主体借助什么样的载体或程序确保各司其职、各尽其能，以上典型案例给出了有益的探索与回答。它们采用的主要方式就是对既有的乡村治理结构进行重塑，形成包括各个主体的新型乡村治理结构。如青县模式中，引入村民代表大会将二元结构变为三元结构，并形成新的权力关系。邓州模式中引入村民会议、党员会议等，将二元治理结构演变为多元治理结构。温岭模式尽管没有改变原有的二元治理结构，但是通过引入更多类别的主体参与讨论，形成强大的监督压力，也在无形中改变了治理结构的权力关系。这样的基层治理结构的改变，在事实上扩大了原有治理结构的利益融合程度，增强了其治理的包容性与整合力度。

（四）重视合作协商的治理机制创新

乡村治理，就是通过一定的制度机制，在“乡镇的党委政府、七站八所、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构，村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织，民间的红白理事会、慈善救济会、宗亲会等民间团体及组织”之间建立一种良好的协同合作秩序，共同管理好农村社会事务。[1]这与现代治理理念恰恰相符。相对传统自上而下的管制、政府与社会的主从关系，现代治理更强调自上而下与自下而上相结合的、平等的治理，强调多元参与、多方互动、合作协商的治理。

新形势下执政党要努力营造平等、包容、合作的氛围，发挥整合社会资源和社会力量的核心作用;村民自治组织注重在尊重民意的基础上实现农民的自我管理和自我服务功能;农村社会组织要在保持自身的独立性、自主性的同时，考虑到如何服务于农民经营活动并使自身发展壮大;村民主张自身的民利，需要农村社会的和谐稳定。这是各个治理主体共同协作的基础。只有各个主体各司其职，共同治理，形成多元治理机制，农村社会治理才能真正实现。“青县模式”和“四议两公开工作法”的核心价值就在于在村庄重大事务的决策过程中提供公开、公正的议事程序和充分的协商空间，二者在村级重大事务的民主议事决策上大体是相同的，即都遵循以下程序：村党支部或村民代表会议提议――村两委商议――党员大会审议――村民会议决议――决议公开――组织实施。在整个议事决策过程中，从程序和技术上为党员和村民的民主参与提供了有效通道，保证在互信的基础上平等协商对话，增强了党员作为村级治理中重要政治力量的作用，为村民建立了表达诉求、参与村务、化解矛盾的渠道和平台，提高了党员对党内事务的参与程度和村民参与村事务的积极性。

三、农村治理创新典型实践的深刻启示

各地的探索及成效，为基层治理体系现代化与执政党治理能力现代化提供了丰富的实践经验，为基层党组织创新乡村治理，弥补治理缺位现象提供了可资借鉴的经验与启示。

（一）适时应势进行改革创新是农村党组织始终保持领导核心地位的保障

农村经济社会不断发展变化，社会治理的环境自然随之改变。农村社会治理环境的深刻变化要求治理主体、治理理念、治理方式等做出适应性变化，尤其是对领导农村社会治理的村党组织来讲，更应顺势而为做出调整，寻找发挥作用的新的关节点，这也是时代赋予的职责。在新的形势下，党和政府必然寻求新的基层治理模式和制度创新，同时基层干部和群众新的需求，也促使其寻求更符合自身利益诉求的治理制度，这种双向促进机制构成了基层治理创新的契机。“青县模式”与“四议两公开”工作法的实践中，党组织正是结合本地实际，把党的组织、村民自治组织、农村社会组织等以特有的方式有机结合，在对话协商的过程中实现主体间的互动和互构，进而重塑了基层乡村治理结构和运行机制。在此过程中也创新了村党组织发挥功能的载体、平台，农村基层党组织的号召力和战斗力得到加强，真正起到了农村各项事业领导核心的作用。

（二）与其他农村治理主体互动合作是农村党组织发挥作用的重要途径

从各地典型实践来看，乡村治理结构的变革要注重两个层面，一方面要注重多元主体的利益整合，另一方面要注重在新的权力关系中有效融入党的领导。村党组织与村委会、与其他社会组织之间既是领导与被领导的关系，更是协调合作的关系，要通过具体的程序、合法的方式发挥领导作用，同时又要与其他组织紧密合作形成合力，实现村级治理。如将村党支部的力量融入到村民自治中，取得领导的合法性和话语权。典型的做法是村级党组织的负责人兼任村级自治组织的负责人，如实行“4+2工作法”的邓州市，全市98%的村实行了村支书和村主任一肩挑，同时村两委班子成员实行交叉任职;“青县模式”则通过村党支部书记参与民主选举兼任新创设的村民代表会议主席，同时鼓励党员竞选村主任、村民代表，积极在村民代表中发展党员，把党组织镶嵌到村民组织中去。再如，建立健全基层党组织与村民自治组织协同合作的相关制度。 “青县模式”中，村民委员具有提出复议和提请公决的权力，在保证党组织的村民自治领导权的前提下，使村党组织和村委会形成互相协作、互相监督的良性互动关系。

（三）功能定位明确是农村党组织在新形势下发挥服务作用的前提

政党来源于社会，其自身就具有明显的社会，是一种整合利益的社会性工具。党组织建设的主要目的是能够更好地适应新形势的要求，实现其为人民服务的终极价值目标。定位正确、功能明确则是村党组织在新形势下发挥服务作用的基本前提。从这些案例中可以发现一个基本的启示，即基层治理创新的首要问题是明确和重塑基层党组织的功能与定位。只有功能定位明确了，才知道干什么、如何干。在新形势下的农村社会治理中，面对日益分化的农村社会阶层、日益复杂的多元利益主体、日益凸出的各种社会矛盾、日益杂糅的文化价值取向等等新情况，党的十强调，要“以服务群众、做群众工作作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”，这为新时期基层党组织建设指明了方向。农村党组织只有及时调整自身角色、职责功能，突出强调服务，加强领导，创新方式进行利益整合，才能带领并团结协作其他治理主体共同实现农村社会治理。

农村社会治理是国家治理体系建设中的重要内容，实现农村社会治理现代化的关键在农村基层党组织自身治理功能的实现。面对农村社会发展的新变化、新生态，农村基层党组织只有善于总结各地创新实践，并吸收现代治理理念，改进领导方式，正确定位，把党的领导融入村民自治框架内，实现党的领导与村民自治的融洽结合，才能不断领导推进农村治理的现代化。

参考文献：

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[2]李安增，武艳.“四议两公开”工作法：我国农村基层民主机制的重要创新[J]. 理论学刊，2012，（10）.

[3]刘光和.党组织领导与村民当家作主的有机统一―青县村治模式调研报告 [J].乡镇论坛，2007，（6）.

[4]张军.“民主恳谈”是改革发展时代的产物[J].浙江学刊，2003，（5）.

[5]陈奕敏.“民主恳谈”与社会管理创新[N].学习时报，2011-6-15.

[6]华林，党国英，何增科，徐勇，卢尧生，黄坤荣.“蕉岭模式”――草根式的权力平衡[N].社会科学报，2009-12 -10.

[7]张金亮.当前农村基层治理危机及其制度创新――以政治权威与民间组织化权威的互动为视角[J].理论导刊，2012，（4）.

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[9]王邦佐.执政党与社会整合：中国共产党与新中国社会整合实例分析[M].上海：上海人民出版社，2007.

Exemplary Innovations of Rural Party Organizations in the

Mechanism for Grassroots Governanceand the Insights

CUI Yuli

（Chinese Academy of Governance， Haidian， Beijing 100089）

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习近平总书记曾强调,“社会治理的核心是人,重心在基层,关键是体制机制”。基层社会的治理是国家进行治理体系构建的重要之组成部分,国家的治理体系以及治理能力的现代化,首要的是基层社会治理体系和治理能力的现代化。新冠肺炎疫情漫延全球，被列为国际关注的突发公共卫生事件，是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的公共卫生事件。如何有效应对突如其来的新冠疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，经过全国上下广大人民群众艰苦卓越的努力，疫情防控取得重大战略成果。我县处于新冠疫情发生的“震中”，在这次抗击疫情的斗争中，广大党员群众闻令而动，克难向前，谱写生动的抗疫之歌。

一、疫情防控中基层社会治理实效凸显

面对突然而来的新冠疫情，各级党组织充分发挥战斗堡垒作用，团结带领广大人民群众，以防控为重点，以救治为前提，成功打赢疫情防控的人民战争。  

（一）基层党组织发挥战斗堡垒作用。重点体现在三个方面，发挥战疫的统筹作用。建立健全疫情防控网络、风险评估机制，如***还建立了“早碰头、午研议、晚部署”的会商机制，统筹部署、安排、调度本辖区疫情防控工作；发挥战疫的指导作用。结合各镇各村实际，有针对性的指导下级基层党组织如何开展疫情防控，让下级基层党组织有方向、有目标、有很强的可操作性；发挥战疫的督导作用。成立专班，督导下级党组织有序开展疫情防控工作，确保指挥部的各项指令贯彻落实到位。如孝昌县委派出县政协主要领导坐镇白沙，对白沙的疫情防控进行精准指导和督导，取得了很好的抗疫效果。

（二）广大党员干部发挥先锋模范作用。在危机生命的重大公共卫生事件面前，党员干部没有退却,勇战抗疫一线，表现出了党员干部为了人民生命安全不怕牺牲的党员本色，带头参加宣传发动、交通阻隔、体温测量、物资代购等，还有的隔离在本地的党员干部实行“双报到”制，如隔离在白沙的党员干部22人，主动到各党组织报道，积极参加基层抗疫，他们为疫情防控在黑夜中坚守，在风雨中前行，在危险中筛查，在疲惫中战斗，充分发挥党员干部的先锋模范作用。

（三）社会群体发挥防疫协同作用。各基层党组织因地制宜，充分发挥本村村务监督委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织、新乡贤等特殊群体作用，引导他们成为抗疫先锋。充分发挥社会群体的权威作用、影响作用、党员干部联系群众的纽带作用，让社会群体带头和带领群众积极参与疫情防控工作，取得了很好的作用。如***五四村积极发挥新乡贤“五老”、市场主体的示范引领作用，为疫情防控作出了积极贡献。

（四）全社会主动配合形成快速阻隔作用。预防是疫情防控最经济最有效的健康策略，各基层党组织立足更精准更有效防控，全社会积极参与、主动配合，从最初的粗放式阻隔到各村指定唯一通道的硬物理隔离，没有一个环节、一个举措不体现在快速、高效上。正是由于全社会参与，隔离阻断快速、高效，才能很好的防止疫情扩散，为战疫情成果取得了积极性作用。

（五）创新方式发挥宣传实效作用。在这次疫情防控的宣传过程中，发扬传统方式、创先新方式，取得很好效果。采取新媒体宣传。通过网站、微信、短视频宣传，特别是运用支部微信群、村级微信群，制作朗朗上口的短视频宣传取得很好实效；采取新方式宣传。通过流动音响、敲打小铜锣、“零点行动”等方式清晨和晚上宣传，宣传实效更加；发扬传统宣传方式。村村响由指导时间播放改为全天候播放，各项防疫命令张贴全覆盖，测温家家走、宣传家家到等，从群众的配合程度看，宣传效果良好。

二、从疫情防控看基层社会治理的短板

在整个防疫过程中，基层社会治理出现了很多值得肯定和推崇的做法，取得了明显成效，但也暴露出了一些短板和问题。

（一）从党组织的战斗堡垒看，有些基层党组织战斗堡垒作用发挥不强。自身能力不够，平时学习不足，缺乏应急事件发生时的驾驭能力和统筹能力；做群众工作方法不多，仅局限于简单粗暴的工作方法，缺乏细致暖心的工作技巧；模范作用发挥不够，不能以身作则，缺乏以身示范的勇气。

 （二）从党员干部的先锋模范看，模范作用随着抗疫时间的延长逐渐弱化。在日常检测方面，开始检测工作有序开展，随着时间的延长，体温检测不到位，出现登记多、测温少现象；在志愿服务方面，有的党员在志愿初期，热情高涨，随着时间的延长，志愿热情逐渐减弱，有的出现有偿志愿现象；

（三）从群众对疫情的配合程度看，存在着良莠不齐现象。在疫情防控工作中，存在着极少数不配合行为，在防疫举措上不够配合。仍然存在人员聚集聊天、不带口罩、甚至聚集打麻将等现象；在隔离点的设置上不够配合。认为密接者隔离点设立在那里，就是把病毒带到了那里，存在不支持、不配合现象；在救灾物资分发上不够配合。少数群众对救灾的性质不理解，导致救灾物资难以发放到位，存在着发放救灾物资后，与疫情防控对着干现象。

（四）从各乡镇的基础设施看，抗疫条件严重不足。物资储备不足。存在口罩、防护服、消毒液、隔离点床被等严重不足现象；硬件不足。在这次疫情救治过程中，充分暴露出乡镇卫生院在医疗技术设备、发热病人留观点病房、医护车辆等方面不足的现状；医护人员及医疗技术水平欠缺。难以适应基层卫生院应急处突的技术需求和技术力量支撑，为基础卫生院分诊、救治带来新的挑战。

三、提升基层社会治理的建议

基层社会治理是国家社会治理的前檐和最后一公里。为了切实提升基层社会治理，补短板、堵漏洞、强弱项，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，治理体系是治理能力现代化的制度保障，治理能力现代化是治理体系的效能体现。

（一）进一步完善基层社会治理模式。社会治理体系的完善需要建立多种体制机制共存，建立完善基层社会治理的党委领导机制。乡镇党委和村级党组织是党在农村的基层组织，村党组织全面领导村民委员会及村务监督委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织。必须把基础党组织建成坚强战斗堡垒，把党的领导建成基层社会治理的组织保障。，建立完善基层社会治理的社会协同机制。建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充，妇联、团支部、残联、新乡贤参与的社会协同机制，实现社会治理成果共建、共治、共享。建立完善基层社会治理的公众参与机制。实践表明，单纯依靠党委领导、行政执行无法有效解决处于政府治理体系末端的乡村治理问题，必须构建群众动员机制，增强社会号召力，组织调动村民的主体作用，激发群众的积极性主动性创造性，引导他们逐渐成为基层社会治理的主体，这是村级治理运行过程中的核心机制。建立完善基层社会治理的法制保障机制。依法治国是国家发展进程中的一个重要阶段，健全社会公平正义的法治保障制度，可有效推进基层社会治理。保证人民依法享有广泛的权利和自由，让人们在法律的保护下生活和开展工作；引导人民自觉遵守法律，做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者；教育人民在基层社会治理中坚持有法必依、执法必严、违法必究，严格规范公正文明执法，彰显法律威严。

二是提升基层党组织的治理领导能力。提高党的执政能力和领导水平，必须增强“四力”，加快推进市域社会治理现代化，在基层治理中，村级党组织应该充分发挥政治领导作用，全面领导村民委员会及村务监督委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织。组织动员群众，借鉴现代治理理念和工具，完善乡村治理体系和治理模式。同时应该清醒地认识到，当前乡村治理所面临的核心问题，不是做什么，而是如何做。

三是提升社会群体的治理协同能力。引导社会群体学习基层社会治理知识，积累社会治理经验，以真情推倒心理围墙，以坦诚架设心灵桥梁，以热心缩短心理距离，加大群众凝集力，引导他们坚持规则治理与价值引领的融合，积极参与社会治理，建立社会协同机制，发挥其在自主治理、参与服务、协同管理等方面作用，加大社会群体在品行上、思想上、经济上、志向上的帮扶力度，凝聚全民形成积极向上的正能量的共识。

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关键词：基层群众自治制度；复合性；展望

中图分类号：D62 文献标志码：A 文章编号：1003-949X（2016）-03-0037-02

一、走近基层群众自治制度

在建国初期， 基层群众自治组织作为帮助基层政府管理、解决基层社会问题的基层群众自治组织形式， 被提出并形成。这种基层组织形式的出现， 巩固了新生的社会主义政权， 延伸到了政府职能范围。到了上世纪80年代，基层群众自治作为一项具有法律保障的民主制度存在和得到完善。1982 年宪法第一百一十一条明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自制组织。”至今， 基层群众自治的发展已经成政治体制改革的需要， 党的十七大报告将其纳入了中国特色政治制度范畴之中。至此，基层群众自治制度在推进我国政治体制改革、扩大基层民主方面的重要性愈发明显。

基层群众自治制度除了包括村民自治制度和城市居民自治制度以外，还包括以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。此外， 还存在一些其他的基层群众自治组织形式。其主要包含以下四个组成部分。

1. 村居民自治制度

在农村居民自治制度中， 村民委员会是一种有效的基层群众自治的组织形式， 是农民群众在实践中创造的产物，是宪法对村民会议或户派代表参加会议规定条文内容的延伸和发展。我国以法律的形式确立了居民委员会在农村自治中处于主导地位。如《村民委员会组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服从的基层群众性自治组织[1]”。

2. 城市居民自治制度

居民委员会是群众自治性的居民自治组织， 是广大城市居民实行自制和推进民主建设的重要途径[2]。1982 年宪法明确了城市按照居民居住地区设立的居民委员会是城市基层群众性的自治组织。1989 年我国颁布的《城市居民委员会组织法》使居民委员会制度得到进一步发展和完善。

3. 职工代表大会制度

职工代表大会是国有企业中职工行使民利，进行民主管理的管理制度。国家通过多次颁布相关法律、法规，进一步发展和完善了职工代表大会， 使其作为一种企业民主管理制度得到巩固。

4. 其他组织形式

目前存在的其他基层自治组织形式主要还是从居民委员会衍生出来的， 如调解委员会、公共卫生委员会等。这些基层自治组织虽然没有得到法律、法规的明确肯定， 但它们同样是基层群众进行管理，推进民主决策的自治组织，同样是基层群众自制制度的组织形式中不可或缺的组织形式[3]。

二、基层群众自政治制度的复合性初探

（一）复合之一 ――民主与治理的碰撞

基层群众自治制度的初衷就是能让人民获得更多的民利，能更好的实现人民当家作主。然而在基层群众自治制度中， “群众”一词，更多的是一个治理对象的概念，党政体系主导、动员和支配的对象。党政体系为延续其权利性质的合法性和治理的有效性，又不得不尊重群众的意愿，满足群众的参与需求。作为一个抽象的集合概念，“群众”与“公民”之间还有很大的距离。

这样一种定义和运行机制相应引发了基层群众自治制度的两个现实性问题。其一，基层党组织与群众自治组织的关系不够协调，存在着基层党组织不适当地干预群众自治或群众自治组织动摇党的领导权威等问题。从根本上讲，基层群众自治与党的领导是一致的，是党领导和支持人民当家作主的重要途径。但在实践中，尤其是在农村，一些地方的党支部和群众自治组织并不和谐。有的党支部把村委会变成“摆设”，有的村委会把党支部架空。其二，基层政府与群众自治组织的指导与被指导关系异化，群众自治组织自治功能弱化。《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》明确规定，基层政府与村（ 居） 委会的关系是指导与被指导关系，基层政府对村（ 居） 委会的工作给予指导、支持和帮助，村（居）委会协助基层政府开展工作。《村民委员会组织法》还专门强调基层政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但在实践中，一些基层政府（或其派出机关）却常常将村（居）委会当成自己的行政下级，下达种类繁多的指令性任务，使其无暇开展自治活动； 有的甚至随意撤换村（居）民选举产生的干部。例如，湖北省潜江市自1999 年9 月28 日第四届村委会换届选举以来，截至2002 年5 月1 日，全市329 位选举产生的村委会主任被乡镇党委或政府甚至领导干部个人宣布撤换的达187 人，占57%[4]。

（二）复合之二――中央治理下的民主自治

设想一个完全民主框架下局部政治体的自治――基层政治权力机构、地方政治权力机构都由当地社会民主选举产生，享有自治权；当地民众享有充分而常规的参与权利和表达权利。

然而当代中国现行的基层群众自治制度更多呈现在我们眼前的是中央集权体制-层层下压体制下的社会自治：对本社区的公共事务，当地民众能够以民主的方式参与。在农村，自我管理、自我教育、自我服务，由民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等构成村民自治；在城市，主要是围绕社区公共事务而产生社区民间组织和社区活动，如居民委员会选举、社区论坛、社区对话等，其次是业主委员会的产生及各种维权活动。

我们渴求真正的完全的民主，然而中国复杂的国情与当代中国现行的政治体制却又注定了我们现阶段离实现完全民主的理想还有很长的一段路要走。

（三）复合之三――不同空间下基层群众自治相异的运行逻辑

不同的空间与环境对基层群众自治制度的需求点有所差别，这就要求基层群众自治制度因地制宜、有所差别。这种环境相异最突出的代表无疑是城乡二元结构。具体而言，中国的乡村主要包括自然村和行政村，分别为纯熟人社会和半熟人社会，在这样的环境中，在法定的范围内，人们对自治的需求度更高。而相较乡村而言，中国的城市主要是陌生人社会，在这样的环境下，人们更注重个人的隐私，对自治没有那么需要。

现阶段，我国的国家政权建设无论在城乡均继续往前推进，更多地是以治理体系的完善和非国家载体的方式进行。城乡基层自治的发展面临新的问题，同时也要处理好与国家强势推动的社区建设和新农村建设的关系。两者之间既互相利用、互相促进，又有冲突和矛盾。从长远看，国家政权建设的细密和完备性仍将进一步增强，但城乡基层社会的自治能力也会有所提高。

三、基于基层群众自治制度的几点展望

基于基层群众自治制度的多重复合性，我想对基层群众自治制度提出以下的几点展望。

其一，理顺基层党组织与群众自治组织的关系。进一步明确基层党组织与群众自治组织之间的领导与被领导关系，群众自治组织必须坚持党的领导，基层党组织不能“缺位”，也不能“越位”。应当明确：党的领导不等于直接管理城乡基层的具体事务。基层党组织的主要精力应用于对本村（ 社区） 发展方向的把握，以及对各种社会组织的指导及其相互关系的协调。改善基层党组织的领导方式，加强政治指导、思想引导和组织领导。

其二，坚持适度的政府主导，理顺基层政府与群众自治组织的关系。基层群众自治离不开政府的主导。但是，政府的主导要适度。历史已经证明，在旧体制下，国家行政权力直接贯通到村（ 居） 民，并不利于城乡社区的发展。改革开放30 余年来的基层群众自治已经证明，减少政府干预，发展群众自治，有利于城乡社区的发展。基层群众自治内在地要求国家权力从基层社会生活中适度退出，以培育基层群众自治的土壤，扩大自治空间。

其三，尊重不同空间环境――尤其是城乡二元结构下相异的情况，具体问题具体分析，灵活的运用基层群众自治制度去更好的适应当地群众的需要。

其四，培育社会基础，提高自治水平。基层群众自治需要对社会力量进行动员整合，需要良好的社会基础。这个基础既包括人的因素，也包括组织因素。首先，我们应该大力加强基层群众自治的宣传和教育，提高城乡居民的主人翁意识和自治意识。同时，也要加强对社会组织的引导。改革开放以来，随着经济体制和社会结构的深刻变化，大量新兴社会组织应运而生，如城市的业主委员会和志愿服务组织、农村的行业协会和经济合作组织，等等。加强对这些组织的引导，使其成为有组织地表达群众诉求的合法载体，发挥其在城乡社区公共事务管理中的积极作用，有利于壮大基层群众自治的主体力量[5]。

推动基层群众自治制度的不断完善，我们的路还很长，我们还在路上。

综上所述，从我国基层群众自治制度的多重复合性中，我们可以大致窥见当代中国政治的复合性，我想这是由中国现阶段的基本国情决定的。正如没有一个经济模型可以完全的模拟出当今世界复杂的经济状况一般，也没有任何一种制度可以完美的呼应所有的需求，解决所有的问题，面对复杂的社情国情，当代中国的政治制度必然会显示出其的复合性。

参考文献：

[1]中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会.村民委员会组织法.北京：法律出版社：2002.

[2]中华人民共和国第五届全国人民代表大会常务委员会.城市街道办事处组织条例[M].北京：人民出版社：1979.

[3]刘晶晶.论基层群众自治制度的现状与完善[J].社科纵横，2008（6）.