社区治理的含义范文

导语：如何才能写好一篇社区治理的含义，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：社区建设；社区治理；参与模式

中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2012）03-0052-02

上世纪90年代初，国家民政部借鉴国外社区发展的理论和实践，提出了“社区建设”的口号和思路，我国的社区建设随着城市经济发展不断深入，在当前我国的城市化进程中，肩负着促进社会结构转型的重要历史使命。社区发展具有明显的阶段性特征，其发展过程包括由政府启动、主导阶段；政府推动和社区参与并存，实现社区的自我管理阶段；社区自治、自理等三个阶段发展。二十多年来，在政府的积极推动支持下，我国的社区建设正逐步由第一阶段的政府主导向政府推动与社区参与并存的阶段过渡。目前在社区建设理论研究中，居民参与模式正成为研究热点。

1 社区治理的涵义和社区参与理论

1.1 社区治理的涵义

“治理”一词源于古希腊语，原意是控制、引导和操纵。自20世纪90年代以来，西方政治学家赋予“治理”以新的含义。治理理论的主要创始人罗西缁认为，“治理是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须国家的强制力来实现”。库伊曼也认为，“治理所要创造的结构或秩序不能由外部来强加，它之所以要发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者互动”。1995 年，全球治理委员会发表了一份题为《我们的全伙伴关系》的研究报告，说明治理的四大特征：治理是一个过程；治理的过程是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理是一种持续的互动”。由此可以看出治理的核心理念是突破单纯强调政府管理的理念，主张政府、公民以及其他组织共同来参与对社会的管理，强调参与主体间的协调、沟通与交流，治理的本质在于公民参与。社区治理是指以地域为基础，政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。社区治理的四个特点包括：主体多元化、机制扁平化、过程互动化、资源内生化。所谓主体多元化是强调要整合社会资源，要与利益相关方合作；机制扁平就是原来纵向的自上而下的管理向横向的网络化管理转变；过程互动和资源内生是将社区居民视为社区建设的主体并参与到各项社区建设服务。

1.2 社区参与

“参与”的基本含义是指人们参与了对某一领域发展计划的制定与实施或直接参加了这一领域的整个发展过程，以及发展成果的分享。社区参与是指“政府及非政府组织介入社区发展的过程、方式和手段；是指社区居民参加社区发展计划、项目等各类公共事务与公益活动的行为和过程，以及对社区发展成果的分享”。社区参与是社区居民作为社区管理的客体与主体，自觉自愿地参加社区各种活动或事务的决策、管理和运作的过程和行为。社区参与主体指的是在社区发展运动的宏观背景之下，居民群众、政府组织、单位组织和中介组织都作为主体参与社区的发展和建设。

我们在社区建设研究中发现，中国城市社区建设过程中存在几个普遍的问题：一是在当前的社区建设中政府往往占主导地位。二是社区居民参与率不高，缺乏相应的表达机制和参与渠道。三是从社区公共参与的类别来看，居民的社区参与内容多为非政治事务参与，如文体健身活动、环境整治活动、治安巡逻活动等，而对社区选举等政治性事务很少参与。四是社区居民参与以被动的、执行性参与为主要形式。这种社区管理模式使得居民的需求与社区治理组织的供给之间存在着巨大差距，社区治理的事情居民漠不关心，而居民上心的事却得不到很好的解决，社区治组织没有很好发挥其自身的功能与职能导致居民参与热情低、参与实效性差、社会效益低下。因此我们需要在实践中寻找出一种有效的社区参与机制和组织形式，推进社区建设和基层民主的顺利运行。本文以成都市Q社区的参与式治理为研究实例，重点考察这一社区建设模式的居民参与形式、组织机构和运作模式，进而对我国在城乡一体化进程中新型社区的建设及治理提供一些理论支持和启示。

2 Q社区参与式治理的模式分析

改革开放以来，中国的城市化快速推进，城市空间不断扩张，人口、产业和要素资源不断向城市集聚。许多大城市逐渐向周边乡村地区拓展，出现了许多城乡一体化的社区，这些社区保留原著居民，同时也增加了大量的外来打工者和城市新移民。地域和文化上的差异，增加了社区治理的复杂性。成都市Q社区正是这样的一个新型城乡一体化社区。

2.1 Q社区简介

Q社区位于成都市青羊区西北部，占地面积1.84 平方公里，共有居民1万多户，3万余人。社区交通便捷，设施齐全，环境优美，区位优势十分明显，原来是典型的农村社区，由于城市扩展，现在属于城乡统筹新型社区，是青羊区三个新型的城乡一体化过渡社区之一。该社区人口聚居密度较高、异质性程度高，社区居民教育程度参差不齐。社区成员主要由本地拆迁户农民，外社区安置农民，商业楼盘居民和外来的打工人员构成。成都市青羊区是2009年国家民政部命名的全国和谐社区建设示范区之一，而Q社区是青羊区在探索实践居民社区参与模式的实验田。尽管该社区的居民在生活方式和生活需求具有相当的复杂性和多元化，但近两年来，Q社区坚持以人为本，改进管理方式，注重居民参与，创导自愿互助，探索出了一种新型的参与式社区治理模式，取得了良好的社会效应。

2.2 Q社区的参与式治理模式

Q社区在建设过程中为了改善居民的参与积极性，采用了两个重要办法：一是对公共空间的让渡和社会赋权；二是公众对公共空间的争取和公民精神的培养。经过这几年的社区治理建设，社区工作方方面面都取得了巨大的成功，其社区建设治理主要包括以下几方面：

（1）建立完善的社区组织体系。

好的社区组织体系是社区参与治理的保障。Q社区统一构建了完善社区居民大会、居民议事会、民主监事会、社区公共事务所等社区自治组织和服务组织。同时，2007年10月，社区与省总工会家属区等小区物管公司、灵通汽修公司、省工会、中铁八局等8家单位，探索组建了全市首个“社区共建理事会”，建立了完善的社区建设组织体系。

（2）注重人才队伍建设。

社区党委和社区居委会成员，通过“公推直选”的办法产生。社区公共事务所人员实行公开招聘，鼓励社区“两委”兼职。社区直接实施的特殊服务项目所需专业人才，由居民议事会通过向社会公开招聘。每年年终，由街道组织社区居民代表、党员代表、社区企事业单位对社区公共服务人员进行民主评议和绩效考核，并将考核结果与绩效奖金挂钩。社区治理主体参与民主评议和绩效考核进一步转变了政府职能、转变工作作风，提升社区自治功能、发挥自治组织的作用。同时测评活动对政府工作队伍考核体系进行了重大变革，把过去由部门单位考评为主，变为以社区居民考核为主，使得社区管理工作人员不仅要对部门负责，同时也要对广大民众负责，“两个负责”的结合，促进了社区管理工作与人才队伍的建设。

（3）搭建议事平台，拓展参与空间。

Q社区努力改变政府包办社区建设的局面，在改革社区组织上有新突破。社区成立社区议事会，监事会，物管共建理事会等，发挥社会各界人士、社区居民参与社区事务协商、监督、评议等，拓展社区各类力量参与社区建设的空间。

Q社区在社区服务中心成立了议事厅，在体制上和程序上体现了居民参与社区治理的主导地位。居民按一户一票的原则，采取无记名投票的方式选举21位议事会代表，成立了社区议事会，议事会成员每两年进行换届选举。议事会成员代表社区所有居民行驶管理社区公共事务，商讨社区内的所有治理问题。同样由居民代表选举组成社区民主理财组，负责社区的财政运营。社区同时成立了由各个阶层居民21名代表组成的监事会，负责监督议事会的一切工作和社区财务状况。议事厅设置以来，为居民自治搭建了良好平台，它紧紧抓住社区群众关心的热点难点问题，深入调查研究，广泛建言献策，积极协商讨论，充分集思广益，极大程度地拓展了社区建设的参与空间。

（4）搭建沟通平台，拓宽参与渠道。

为了沟通社区信息，拓宽参与的信息双向反馈渠道。在社区公共服务和社会管理事务中，按照合法、公开、民主、便民、实效的原则，实行民主咨询、民主决策、民主监督和民主评议。通过问卷调查、上门走访、召开会以及“两上两下三公示”的方式完成项目初选、项目修订、项目确定以及实施情况的监督。社区除了使用传统在院落粘贴公示的方法，还利用了方便快捷的网络技术――手机民情信使。将社区将要商讨的议题，会议时间等信息发送到每个居民的手机上，让居民第一时间了解，确保他们的知情权和参与权。

（5）发展社区集体经济，提高社区经费保障。

Q社区是一个城乡过渡社区，这里城乡统筹规划后，部分土地被化作城市规划地，社区保有集体用地108亩。社区的发展经费主要包括20万元/年的财政专项补助及社区自筹经费。如何利用本地资源优势来搞活经济，增加创收，同时解决居民就业是社区工作的一件大事。社区利用农产品资源优势，联合青羊区建设投资有限公司共同将部分集体用地打造了“Q社区菜园”，为成都市区提供物美价廉的时令蔬菜。同时社区大力发展“农家乐”等特色餐饮娱乐项目，在壮大集体经济的同时又合理利用了闲置流转土地。Q社区还成立了自己的物管服务公司，将社区内的车位租金，物管费，门面租赁费等收入列入社区集体经济，这些社区配套项目为失地农民创造了就业岗位，同时发展了社区集体经济。

（6）丰富社区精神文化生活，增强社区居民归属感。

引导和支持社区建立多种多样的兴趣娱乐组织：如舞蹈队、合唱团、读书会、书法绘画俱乐部、运动俱乐部等，这些自愿组织或团体为社区成员提供了沟通的媒介和互惠环境，有利于丰富人们的业余精神生活，促进社区成员间的了解和交流，增强社区成员的归属感，从而激发社区成员参与社区活动的热情。2009年以来，社区每年都要开展丰富的社区文娱活动。2009年的活动主题是社区的和谐与幸福。该活动通过议事会的提议讨论，由社区公共服务人员在社区内发起，组织了包括党支部成员，社区物管公司，学校师生，社区机构人员，新老居民共同参与的文娱节目。这种活动加强了社区各团体、居民的融合，提升了他们的社区意识与归宿感。

3 参与式治理社区建设的启示

几年来，Q社区的参与式治理，从公共服务和社会管理方面均取得了很大的成效。Q社区居民参与式社区治理模式对我国城乡一体化进程中的新型社区的建设具有重要启示及指导意义。参与式治理的前提是社区居民的积极参与，它要求社区建设中需构建完善的社区组织体系，提高社区管理队伍素质，拓宽、拓展广大居民参与渠道与参与空间。充足的社区运营经费，是进行社区治理和丰富居民精神文化生活的保障。只有坚持“以社区居民为本”的原则，立足于提高社区服务能力与服务质量，提升居民的凝聚力与归宿感，才能激发社区成员参与社区建设的积极性，达到共建共荣的良好社会效应。

总之，在我国城乡一体化进程中，社区的良好建设与治理是和谐社会的重要体现之一。新型社区建设必需开拓思维，理顺“参”与“治”之间的关系，加强人才培养，完善管理制度，积极探索适宜的参与方法与途径，提升居民的凝聚力与归宿感，才能有效构建一种可持续发展的和谐社区。

参考文献

篇2

【关键词】微博 微信 城市社区 自治能力 创新

党的十八届三中全会报告指出，“要推进国家治理体系和治理能力现代化”，“改进社会治理方式”，“促进群众在城乡社区治理中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”这些论述对社区治理能力创新具有重要指导意义。它们从客观上提出了创新社区治理能力面临的两大挑战：一是必须改变治理方式，二是必须发挥自治作用。而近年来出现的微博和微信为创新城市社区治理能力，实现治理能力现代化提供了新平台。

一、微博与微信的社区性

据百度百科的界定，微博，是微型博客的简称，是一个基于用户关系信息分享、传播以及获取的平台。用户可以通过WEB、WAP等各种客户端组建个人社区，以140字的文字更新信息，并实现即时分享。而微信则是一款快速发送文字和照片、支持多人语音对讲的手机聊天软件。用户可以通过手机快速发送语音、视频、图片和文字。用户可以通过“摇一摇”、“搜索号码”、“附近的人”、扫二维码方式添加好友和关注公众平台，它可将内容分享给好友，并且也能将用户看到的精彩内容分享到朋友圈。从它们的界定可看出微博和微信都是一个基于人与人关系的信息生产、消费、传播与获取平台，是一个以“我”为主导的网络化了的人际关系超链接的虚拟社区。简言之，微博与微信都是“我的”虚拟社区。社区性体现在超链接上，这里的超链接首先就是超文本链接，在微博和微信上，“我关注的人”与“关注我的人”随着鼠标的点击打开了一个个超文本链接，这是一种技术链接。其次，是在技术链接基础之上的“关注”之人与人关系的人文链接。正是这种超链接他人，使“我的”微博和微信成为了虚拟社区，这也是微博和微信生命力之根本。具体来说，两者具有以下特征。

第一，主体性、自治性。

微博和微信首要的都是“我的”微博和“我的”微信，都是体现“我的”主体性的平台。正是由于是“我的”，是我的责任田，是自我管理、自我监督的，“我”成为了真正的主人，因此不需要任何外在的强力，我都会尽力维护好建构好它们，真正实现“我的”主体性和自治性。“我的”主体性、自治性体现在我的微博我的微信的每个文字上，赋予“我”以具体化的个性与特殊性，我可以独立思考，不人云亦云。我要以自己的智慧和才思获得别人自愿的关注，尽可能地建构更广大的人际关系圈。正是这种主体性、自治性彻底激活了作为主体的我的能动性和创造力，催生了微博和微信的爆炸式发展。

第二，人人性、草根性。

即写微博和上微信的门槛低，只要你识字，有手机或电脑，人人都行。正是这种人人性，带来了大量的草根，迎来了人民大众，人人都可以随时随地利用碎片化的时间大量地发微博、上微信。这就是常说的“人人都是记者，人人都有麦克风，人人都有摄像机”。正是这种人人性、草根性，每个人都极易加入到我的微博我的微信中，丰富我的虚拟社区的内涵，扩展其外延，使我的虚拟社区的人数理论上可以无穷大，给我的虚拟社区带来巨大的影响力和威力。

第三，发表快、传播快。

发表快，是指微博和微信的内容生产速度快，微博与微信的信息只要手指一点就发出去了，不必经过层层审查的过滤，它们都是以秒为单位的直播媒体，是传统媒体难以达及的。以微博为例，2008年汶川地震，twitter比彭博社快22秒;2009年四川绵阳地震，新浪微博比路透社快30分钟;2011年5月，本拉登被击毙，twitter比奥巴马宣布消息早了5分钟。传播快，它又是个以秒为单位的传播媒体。我通过自己建立的社交关系，能够实时地、快速地去传播内容，这是一种基于社会资本的快速传播，一种“所有人对所有人的传播”。发表快与传播快的叠加，使加入我的虚拟社区更加便利快捷。

第四，公共性、社区性。

即许多人对一事的同时关注或说围观，形成了真正的公共领域。它表现为微博和微信的转发与评论功能等，通过数以万计的转发与评论，使某事达到其信息公开的极限，“我的”虚拟社区的外延也达到极限。微博和微信的“所有人对所有人的影响”之特质使人们拥有了前所未有的组建社群和共同行动的能力，真正实现了哈贝马斯所期盼的公共领域，也使微博和微信成为了名符其实的虚拟社区。在这个全新公共领域化的虚拟社区里，无数陌生人之间高强度互动，彼此之间为某事的大接力，最终形成某事圆满解决的可能性。

二、利用微博和微信进行社区自治创新何以可能

任何事物的创新都需要条件的，这些条件成熟后常常促成创新的达成，如一种新的思想会带来理念创新，一种新手段会带来方法创新等，城市社区创新同样是需要条件的，新生的微博和微信提供了城市社区创新的载体，使创新成为可能。

（一）微博和微信的自治性使城市社区自治能力的更新得以可能

从社区的词源学来看，“社”是表示以祭祀为中心的初民共同体，反映的是社区的文化含义，而“区”是指天然的地域含义。在社区，人们与同伴一起，从出生之时起，就进行亲密的、秘密的和单纯的共同生活，就体戚与共，同甘共苦，构成了一个区域社会共同体。[1]由此可见，社区从它产生起就植入了自治的天然基因，这是一种“自发而治”。到了现代社会后，“以城市为主要代表的文明形式必然要求建立一种更能适应城市异质性与多样性的社区形态，‘自觉而治’的社区历史性地成为社区自治的重要形态。”[2]从“自发而治”到“自觉而治”标注着社区的本质属性――自治性，这恰与微博与微信的特征相契合。如上所述，微博与微信具有自我建构、自我管理、自我监督的自治性，微博与微信与现实社区一样具有天然的自治性，这种一致性为社区自治提供了先验般的保证，因为每个微博与微信用户都是生活在现实的社区中，微博与微信的自治“习惯”必然蔓延到网下的现实社区自治中，不仅为现实社区自治提供了心理和文化的加固作用，而且还可以说，现实社区的自治是其必然要求。

（二）微博与微信的人人性和参与性为城市社区自治提供了群众基础

社会自治必须要靠社区内的群众来兑现，离开了群众参与，社区自治不可能实现。微博和微信的人人性、草根性意味着每个人都可以成为其用户。据最新的第33次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2013年12月，中国网民规模达6.18亿，而据腾讯与新浪的统计，微博与微信用户数基本与之持平。实际上，去掉无法上网的学龄前儿童和部分老年人口[3]以及部分农村人口，城市网络普及率估计达到80%以上，可以推算大部分市民都是网民了，都是微博和微信的用户。而这些用户就是现实社区中的基层群众。实际上，网民就是最基层的群众，走近网民实际上就是走进基层，发动网民工作实际上就是发动群众工作。因此，微博和微信的人人性为社区自治提供了广泛的群众基础。而且从网民实践也可知，微博与微信用户的参与意识较强，这可从微博与微信在这几年的爆炸式发展与许多事情上的爆炸式参与得以证实，这也为他们最终参与社区自治提供了保障。

（三）微博和微信的瞬时性和公共性为城市社区自治提供了时间和机会的保证

众所周知，每个生活在社区的居民都知道建设好本社区对自己的重要性，每个人实际上都有参与的愿望，但是现代社会城市生活节奏飞快，人们整日为生计疲于奔命，这制约了他们，使其难以抽出时间来参与社区自治，这的确是社区自治过程中遇到的棘手难题。微博和微信出现后，为解决这种难题撕开了缺口，因为社区中的许多事情完全可以通过微博与微信这一公共性平台随时进行网上解决，不必花费整段的时间，人们可以利用上下班缝隙的碎片化时间即时参与社区自治，满足了参与欲望，提供了参与机会，更为重要的是解决了社区中存在的问题，带来社区自治参与手段的更新。

三、利用微博和微信进行社区自治创新如何可能

什么是城市社区自治？在我国目前的语境下，既不能简单地理解为政府管理与社区管理的简单割裂或冲突，也不能简单地理解为社区自治组织的自主管理，而应该作如下界定：所谓城市社区自治，是指不需要外部力量的强制性干预，社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的过程。[4]其中自治的主体是社区居民，自治的客体是与居民切身利益相关的社区公共事务，自治的方式是民主协商。由此，利用微博和微信来治理社区可通过以下路径进行。

（一）布局奠基于社会资本的微博与微信关系网络，形成“网络统一战线”

要发挥社区居民利用微博与微信参与自治的作用，首要当然是建立社区各种利益相关者的微博与微信的关系网络，这又要靠居委会、业委会等自治组织把社区居民的微博与微信联系起来，开通居民微博和微信与居委会、业委会的微博和微信的网络直通车，居委会、业委会可通过张贴二维码、业主论坛公布账号等方法把自己的账号告诉本社区居民。由于微博与微信现在都有了GPS定位功能，居委会、业委会可通过搜索附近人的功能与更多的居民结成互为粉丝的超链接。此外，由于居委会、业委会对本社区居民的相关信息有一定的了解，可有针对性地上门一对一做工作，让一些重量级居民加入本社区的微博与微信中。总之，通过各种办法尽可能地与社区居民结成微博和微信的“网络统一战线”，形成自治的强大群体基础。一旦与社区居民结成“网络统一战线”后，就要积极地创造条件在彼此之间建构社会资本。所谓“社会资本就是存在于由个人或群体编织出的社会关系网络中的资源，是社会关系网络中一切有利于个人或群体的无形的关系资本，主要表现为信任、规范和网络等”。[1]这恰恰也是当前社区自治急需的资本。由于各方都与社区的利益结成了共同体，因此彼此之间易于建构社会资本，最主要的是要多沟通与互动。一旦“网络统一战线”各方建构起雄厚的社会资本，那么各方共同参与社区自治就水到渠成。

（二）建构奠基于有限理性的民主协商机制，实现从“被组织”走向“自组织”

1919年，美国著名社会活动家和社区工作者玛丽・福莱特提出“社区是一个过程”的新命题，该命题实质上是说，一个“秩序良好”（罗尔斯语）的社区是各方积极参与建设的动态过程，这对社区自治具有指导性。过程性保证了社区的发展性，也说明了社区的发展不是任何人或组织说了算的，任何人或组织都无权成为终极真理的掌控者，社区的发展来自于参与各方的民主协商。民主协商是对各参与方主体地位的尊重，对于调动各方的主动性和积极性至关重要;更重要的是由于各方都受有限理性制约，因而也不得不采用民主协商的方式。所谓有限理性，最早是由阿罗提出的，他认为有限理性就是人的行为“即是有意识地理性的，但这种理性又是有限的”。[2]有限理性研究的集大成者是西蒙。他认为，人们只能在决策过程中寻求满意解而难以寻求最优解，“行为主体打算做到理性，但现实中却只能有限度地实现理性”[3]西蒙提出的有限理性理论是从群体行为角度出发，认为人是处于一定的社会组织中，人从来不是孤立的。人的一般行为是人与人、人与组织相互影响、整合的结果。[4]正是由于有限理性，所以必须发挥众人智慧，进行民主协商，社区自治实际上正是参与各方通过民主协商相互作用、相互影响的结果。正是在这种民主协商过程中，每个人变被动为主动，积极主动参与到社区自治中，实现了从“被组织”到“自组织”。但在现实中，正如上文所述，这种民主协商由于受居民时空限制，往往难以进行，微博和微信出现后，由于打破了时空限制，而且每个微博和微信用户都是真正作为主体而呈现的，因此，居委会、业委会可把相关事宜先放到微博和微信上，让居民间充分进行实时和延时的协商，然后对于一些非常棘手的问题再延伸到网下当面协商，通过充分发挥社区居民的积极性、主动性、创造性，真正实现社区自治。

篇3

居委会完全不能替代业主大会和业主委员会。居委会在法律上虽然是群众自治组织，但它受托行使了街道办事处的一些公权力职能，这与业主大会和业主委员会的性质完全不同。居委会代行公权力职能，维护的是全体公民利益，而业主大会和业主委员会维护的是业主利益。业主自治是构建和谐社区、解决纠纷的最佳方式。我国城市居民大多居住在小区中，粗略计算有近5亿人，人与人之间也难免发生一些摩擦和矛盾，居委会人员往往编制有限，如何处理众多的业主纠纷？更何况大量的事务是业主间的私人利益，不涉及到公共利益，怎能请求居委会进行公共管理？ 既要保护业利，也要尊重业主自治。业主自治要通过召开业主大会、设立业主委员会、制订管理规约等方式来实现的。

业主自治是社会自治的一种形式。所谓社会自治是指市民社会中的成员通过法定或者约定的程序自主决定、管理共同事务，自我负责的一种治理方式，以业主自治、公司自治、行业自治、团体自治等为表现形式。社会自治与市民社会（Civil Society）的概念是紧密联系在一起的。在现代社会，实现了国家管制和市民社会自治的有机结合，这是社会治理方式的重大转变和完善。社会自治本身也是一种社会治理方式，作为市民，个人在市民社会中按私人利益行事，并在平等的交往中形成一些共同的规则，这种平等者之间的关系，发展成为私法关系。这种治理模式的特点在于：一是治理主体和事务的私人性。治理的主体不是公权力机关，而是与相关事务密切结合的利害关系人。 二是治理方式的自主性。在社会自治过程中，自治团体的成员可以通过达成一定的决议来调整自身的行为。 三是治理方式的程序性，社会自治通常体现为一些自治团体的团员通过一定的程序形成有关的决议，一旦形成该决议后对全体团员具有约束力，该决议对成员而言就是具有法律效力的行为规范。四是违规行为和治理结果的自负其责性。 在我国，一些行业协会、行业组织对于本行业、本领域内部纠纷也应当依法发挥调解和纠纷处理的功能。社会自治必然要求强化对私权的保护。正是在私权得到充分保障的环境下，私人才享有自主决定和自主处理自己社会关系的基础。

法治社会中要尊重社会自治，预留社会自治的充分空间。其原因主要体现在：一方面，社会自治事务涉及自治主体的私人领域，而每个人都是自己事务的最佳判断者，也应当对其自主判断自我负责。另一方面，国家法律不能包办一切，法律不是万能的，其无法涉及到社会生活的方方面面。

社会自治需要法治的保障。法律在社会自治过程中的作用也不能被忽视。一方面，社会自治并不是要形成一个外在于法律的独立王国，它也必须严格受法律规范。社会自治中团体规约的效力也是由法律规定的，团体规约并不能与法律平起平坐，其起草程序、具体内容、效力来源等方面都要受到法律的约束和调整。另一方面，违反团体规约产生的法律责任也需要依法进行，不能随意乱设私刑，也不能通过团体规约强制个别成员从事有违法律和公共道德的行为。

篇4

月日，按照厅党组的统一部署，我厅召开“三创一办”专题会议。厅党组成员、纪检组长马同志代表厅党组发言，就我厅如何深入推进“三创一办”工作进行再动员再部署，强调要管好自己的人、管好自己的车、管好自己的区域，革除不文明陋习，努力建设治安秩序良好、环境整洁优美、生活方便舒适、人际关系和谐的文明单位。这次会议使广大干部职工和家属充分认识到开展“三创一办”工作的重要意义，掌握内容，统一思想，提高认识，营造了良好的舆论氛围。

月，我厅进一步对办公区、家属区和公共区的绿化、治安等进行了强化治理。根据西湖社区对我厅进行的逐一排查结果，又投入经费5000余元对所属区域进行彻底整改落实整治：清除乱贴乱画、残标野广告60余条、治理乱堆乱放场所80余处、清运建筑废料及垃圾6吨、粉刷巷道600㎡。通过整治，单位所属辖区内生活、学习、居住环境大为改观，并从中体会到了“我参与、我受益、我快乐”真正含义和乐趣。

根据文件（《关于做好市创建国家卫生城市考核资料收集建档工作的通知》）精神，月日，由厅办公室牵头，成立了“三创一办”资料收集建档机构，厅办公室副主任杨同志为具体负责人，并配备相应的资料员，落实责任制。按照文件要求的项目和时间认真检查与督导，确保资料收集建档工作保质保量完成。

月日，根据省直机关工委下发的文件《关于省市合力推进“三创一办”工作中开展百千万活动的通知》精神，厅机关党办倡议全厅党员积极参与绿丝带志愿者服务活动，机关党员勇跃报名、积极参与，机关党办及时将名单上报社区。

篇5

关键词 ：城市社区；治理；充权；反向充权；相互充权

随着市场经济和城镇化的发展，以“单位”为基础的城市基层社会管理体制被打破，城乡一体化逐步取代城乡分治。城市社区已成为各种人群、各类体制、各方利益及各项矛盾交织、融合、冲撞的复杂社会系统。传统的管理理念、体制及模式已远远落后于现实。我国城市管理必须运用相关理论工具，从新的研究视角来探索城市社区治理问题。

一、我国城市社区治理的多重困境

1.政府机构：街居管理体制僵化，权能失衡失真

90年代以来，我国城市社区管理普遍采用“街居”管理模式，主要依靠街道办事处和居委会进行管理。基于社会转型的压力，虽然有些城市对这种街居管理模式进行了改革，如撤“街道”设“社区”或“社区工作站”“居站分设”等。但大都限于形式上的调整，对深层次的权力配置及权责关系触及不多。社会转型背景下，街道办事处的管理任务和管理对象大幅增加，他们承接了“单位人”时期由单位剥离出来的职能，有些街道还承接“村改居”转移到城市的乡村事务；随着管理重心下移，城市管理中的很多职能部门也将任务下放到街区。街道拥有了诸如社会治安、市容卫生、文化教育、劳动就业、民政福利等30多个方面100余项管理任务。而依据《城市街道办事处组织条例》，街道办事处主要承担办理上级政府有关居民工作的交办事项、指导居民委员会工作、反映居民意见和要求这三项任务。而现今的街道职能远远超过了被规定的工作范围。街道办事处作为城市基层政府的派出机关，实际上已承担一级政府的责任，但却没有被赋予相应的法定地位和权力。作为政府机关的街道只能受制于各职能部门的委托或充当上级政府与居民群众之间的中介组织的角色。这直接导致了街道办事处所承担的职责与其所赋予的权力不相符，造成职、责、权、利不统一，使得街道管理的任务虚置和行政权能失衡。社区居委会是一个社区最核心组织机构之一。作为居民自治组织，它本应是居民的“头”。居委会的日常工作应立足于社区自治，引导社区居民参与。可当街道办事处不堪重负时，通常会将大量行政事务下派到居委会，使居委会变成街道的“腿”，成了街道办事处下面的一级政府机构。街道不仅直接控制或“协助”居委会选举，还承担居委会专职和聘用干部的工资。居委会工作人员普遍年龄老化、学历偏低，管理方式落伍，陷入繁琐冗长的行政性事务中，根本无暇顾及应该行使的社区自治事务。社区居委会被“行政化”，原本的自治功能严重“失真”，权能错位乃至倒置，其目标和使命几乎丧失殆尽。

2.社区组织：能力和资源有限，缺乏有机整合

这里探讨的社区组织排除官方或带有官方性质的机构，主要包括社区居民大会、业主委员会、物业公司、文体类团体和其他中介组织等社区自组织机构。

(1)社区组织的政治资本、经济能力和社会资源都严重不足。从政治资本看，社区组织政治合法化低，缺乏实质性的话语权。以物业型社区为例，理论上物业公司受业委会聘用行使管理职权，成为社区管理的主要力量。但作为企业法人，物业公司主要体现为契约性和经营性特征，很难以社区“公共信托人”身份获得管理权力。物业公司最多也只能提供一些劳务型的社区服务，在法律上没有获得执行权，其主导功能很难发挥。在社区服务和文化活动中，各类居民互助或互益组织原本能成为建设社区共同体的良好平台。

但基于我国目前的社团登记管理制度，相当一部分这类组织难以获得合法身份。没有法律授权和较高地位，社区组织很难走向政治前台，动员能力不强，其作为政府与居民之间的纽带和桥梁作用受阻，在公共决策和社会管理方面的影响和参与作用也难以发挥。从经济能力看，我国社区组织建设资金来源单一，数额不足，无法满足社区组织活动和建设的需要。而从社会资源来看，社区组织获得社会资源的能力有限，利用率较低。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。管理辖区范围一般都较小，具有很鲜明的地域界限。所以，社区组织容易表现为视野狭隘、自我封闭、本位主义等特征，组织获得资源和发挥作用的空间范围及其有限，无法和其他的社会组织抗衡争取更多社会资源。

（2）不同类型的社区组织之间缺乏有机整合与协调。社区组织的自治性与官方组织的行政性之间存在博弈关系。博弈的结果是，社区组织往往处于弱势。例如，居委会管理代表的是国家行政权力，业委会及物业公司管理架构代表的是社会自治能力,两者交错体现一种张力关系。行政与自治的强弱取决于行政权力的逐步退出，自治组织自我管理能力的生成。在社会转型时代，出于对稳定压倒一切的政治目标的追求，国家行政权力的退出会较为缓慢。短期内迅速汇入城市社区的各利益主体难以形成较高的社群性社会资本，所以只能在博弈中处于下风。同时，各类组织之间各自为政，基于不同的利益需求而产生各种冲突和矛盾。例如，在一些业主自治型社区中,原有物业公司一般是开发商聘用或是开发商的下属公司,业委会与物业公司的矛盾常与业主和开发商的矛盾相重叠,构成了业委会及其所代表的多数业主与开发商、物业公司之间严重对立。

3.社区居民：普遍存在无权感，参与度较低

社区居民普遍存在无权感。无论是从“单位制”走向“社区制”，还是“村改居”的推行，乃至新型物业型社区的创建，原有的居民个人、家庭获得社会资源的机会和秩序被打破，带来各种不适应和造成新的不平等。而固有的各项社会制度，反过来会使社区或家庭系统不能很好地发挥功能。这些受到伤害的系统不能保护个人免予压迫情境的负面影响，从而使社区居民产生无权感。从心理和文化层面看，原“单位人”、外来人员、村民等在社会变革中汇集到城市社区，其在权利、身份、地位向城市社区居民转变同时，也要实现包括自身素质、价值观、生产与生活方式等方面的“自我转型”。这是一个艰难的过程，角色调适缓慢，难以产生自我认同，从而带来身份迷茫感。例如，城市化进程中大量外来人员进入城市社区，原居住民片面以自我的文化背景为中心，死守原有的价值观念，再加上语言和非语言障碍的存在，使他们与外来人口之间沟通不畅，抱有强烈的排斥心理，严重影响了社区新居民的归属感和社区认同。社区居民的参与，主要取决于个体与社区的关系和参与本身的价值。前者是后者的基础。社区所动员起来的参与，与完全实行基层群众自治条件下的参与相比，还是属于弱参与。因为，许多居民并没有把这种参与看作是自身权利的实现，而仅仅从义务的角度来认识这种参与，并没有赋予很高的价值。这可以从居民对社区选举积极性不高的事实中得以印证。

综上所述，我国城市社区普遍存在“弱政府--弱社区”的管理格局。各种权力的混乱和缺失使得包括国家、社会、公民各方出现了不同程度的无权境况。破解困境要从根源上挖掘掣肘的核心问题，即权能如何增加，权力应如何重新分配。

二、充权及相互充权理论的引入

1.充权理论的解读和基本假设

“充权”英文原词为empowerment，也译为“赋权”“增权”或“增能”。在中文语境下，“赋权”易被理解为权力机构自上而下赋予权力给公民。这与本文探讨的增权并非“赋予”公民权力，而是挖掘或激发组织或个体的潜能在本质上相左，故使用“充权”概念。1976年，美国哥伦比亚大学学者索罗门明确地使用“赋权”一词，来描述美国社会中的黑人少数民族因长期遭受同辈团体、优势团体与宏观环境的负面评价，以至于感受到深切、全面的无权。他们建议社会工作的介入应致力于增强黑人民族的权力，以解除社会中的“制度性种族主义”所加诸的压迫与疏离，增进个人的自我效能与社会改革的力量。随后，学者们把充权概念引入到不同研究领域中，充权理论在西方逐渐发展为较为成熟的理论系统，适用于多个社会科学领域。

关于充权的理解至今没有明确的共识。在宏观层面，学者通常把它刻画成增加集体政治权力的过程。齐默曼认为，公民充权一方面包括组织充权，因为它影响了政策或它使个人感觉能主导自己的生活；同时也包括群体充权，因为公民参与到维持或改善他们生活质量的行动中。微观层面的学者经常把公民充权描绘成个人增加权力，强调的是公民对他人、组织或社会的拥有、控制和影响。阿兰认为，公民充权是一个伴随着个人能力提高逐渐对自己生活增加控制的过程。这个过程开始于个人对自己需求的界定与渴望，并随后寻求提升能力、获得资源与支持的途径以最终实现目标。第三类学者试图调和两种取向，个人充权为集体充权做出贡献，群体权力的增加提升个别成员的功能。基弗认为，公民充权的含义为：更积极的自我观念或自我能力观念的发展；社会环境与政治环境的构建；社会与政治行动的个人与集体资源的获得。上述对充权的解读虽然并不统一，但大都包含自主、能力、控制、参与等

关键词 ，强调能力挖掘、行为过程和社会控制。

2.相互充权的提出

政治学研究提出国家和社会“相互充权”（mutual empowerment）概念。从韦伯以来，权力被视作一种单向的支配与被支配的关系，假定权力关系的双方处于一种零和博弈之中。相互充权的提出，对这种观点进行了修正。相互充权意味着权力可以扩展和转换，权力关系之中的双方可以达到某种双赢游戏的结果。基于这种概念的理解，研究者认识到，公民的充权不一定会削弱国家的权力；反过来，国家的充权也不一定会压制公民的权力和权利。国家和社会之间存在某种协作关系，两者存在共享的目标，并通过相互充权来实现。从这个角度看，相互充权概念蕴含了充权理论的另一项基本假设，即权力关系不是零和游戏，可以透过社会互动增加与衍生更多的个人及人际权能。相互充权可以为国家与社会建立更为平衡的关系。一方面，公民社会的发展有利于制约国家专制权力，从而倒逼国家增强其基础权力。这种基础权力的增强主要体现为国家制度建设的完善，而发展国家基础权力对国家是有益的。它有利于增强国家自主性和有效性，承担国家应有的社会监管任务，避免国家为社会所俘获。另一方面，国家基础权力的发展可以为公民社会的发展创造良好条件，从而实现国家与社会的良好互动。将相互充权理论运用到城市社区治理，既能解析当前“弱政府--弱社区”格局的内在机理，也能为不同主体提供解决矛盾、摆脱困境的框架设计，并可为进一步塑造“强政府—强社区”寻求理论支持。

三、城市社区治理的充权分析

1.充权起点：社区居民个体充权

以社区居民作为充权起点的依据，对机构和组织而言，社区居民个体是最弱小但也是最活跃的主体，最需要也最容易进行充权。充权理论的基本假设是基于个体状况出发的：个人应被视为有能力、有价值的个人；个人的无力感源于环境的排挤和压迫；社会环境中存在直接和间接障碍，使人无法发挥自己的能力，但是这种障碍是能改变的。基于上述假设，在社区治理中，坚持以人为本，重视挖掘与培养人的权能，通过充权的途径，权力可以重新再分配。同时，社区居民的基本权力的实现是其他一系列权能的出发点与归宿。研究认为，个人充权包含自尊、自我效能、知识与技能、政治意识、社会参与、政治参与、政治权力和责任、资源八个基本要素。［7］目前，城市社区居民在这八个要素方面的无权感带来一系列城市治理问题，包括社区认同性危机、社区管理机构的合法性危机、社区公共政策难以贯彻的渗透性危机等。逐渐解决这些问题都需要对社区居民进行充权。同时，当居民得到充分权能时，依据相互充权理论，居民也可反向对其他社区治理的主体包括政府机构和社区组织进行充权，促使其他主体的权能得到有效发挥，更好地为社区居民服务。所以，社区居民的个体充权是所有充权的出发点和最终目的。

2.社区居民充权的两个层面：主动充权和外力充权

社区居民充权包括自我充权和外力充权两个层面。对城市社区而言，居民充权需要依靠居民自身、众多居民自愿集结起来形成的公民社会来实现。通过居民充权意识的形成，公民社会内部的组织、联系、动员和参与提升自身能力，改变其弱小无助的状态。图3-1说明社区居民自我充权的发生过程及结果；居民充权需要政府及社区组织赋予保障公民充权基本条件和培育强有力的公共领域，不断改革完善制度安排，提供更多政治经济资源，促进社区居民充权。图3-2对具体充权要素进行了概括。

3.社区居民的反向充权：强居民、强社区造就强政府

在城市社区，当居民得到充权并足够成熟时，就能形成强大的社区居民社会，又会反过来促进政府能力的增强。从社区居民对社区组织的反向充权来看，充权后逐步成熟的社区居民无论在资源获取、组织整合，还是社区组织的能力提高等方面都能积极作为，带来良好结果。不仅能使社区成员实现由“单位人”到“社区人”的转变，也能使社区整体自治能力大为提高。社区居民也能对政府进行反向充权，城市社区的公民社会一旦形成，他们具备了强大的自治能力，能够倒逼政府改革社区管理体制。居民要求还权于民，变官方性质的“街道居委会”为纯自治的“社区居委会”。在行政控制权配置上，要求重新合理定位基层政府对城市社区的行政管理职能。将区政府、街道办事处作为直接管理社区的一级政府机构，都需要在充分尊重社区居民自治前提下，重新界定政府职能和权责体系，既不能越位也不能缺位。社区居民自治在政府制度建设、绩效能力等方面也能约束政府，进一步推动政府自身的充权。

总之，居民通过参与社区组织，个人能有效地把自己和其他公民及整个政治体系联系起来，促成社会的自组织和秩序的自我形成与调节，约束国家权力干预的范围和限度。对社区居民充权有助于政府制度绩效的提高。通过培育公民参与网络，克服集体行动困境，增强政府制度运行绩效，从而使强社区造就强政府。

参考文献

［1］李璐.利益分化时代的城市社区管理体制创新研究：以广州、深圳“居站分设”模式为例[J]．理论导刊，2012（7）：23.

［2］郑杭生，黄家亮．论我国社区治理的双重困境与创新之维：基于北京市社区管理体制改革实践的分析[J]．东岳论丛，2012（1）：23.

［3］佩恩著,何雪松,等,译.现代社会工作理论[M].上海:华东理工大学出版社,2005：279.

篇6

【关键词】公司治理 利益相关者理论 公司债权人

传统公司法理论主张“公司是股东的公司”，公司以追求股东利益最大化为目标，公司的经营管理人员向股东负责。股东之外的债权人、消费者、社区等与公司相关的主体不承担公司经营的风险，因此无权参与公司治理。这是传统公司治理模式的理论基础。但公司发展至今，传统公司治理模式已无法适应当前的需要，传统的股东利益至上的格局亟需改变。公司已从原来的物质资本占绝对统治地位发展到与其他资本并存的局面，公司的长期发展还需依赖众多利益相关者的和谐配合，如公司职工、债权人、消费者、所在社区等主体为其发展提供动力。债权人以其对公司的借款构成对公司的特殊出资，与股东一样承担着投资风险。传统公司法以牺牲债权人的利益为代价鼓励投资、刺激经济，但公司发展至今，规模越来越大，融资越来越多，对债权人的依赖性越来越强，不能再像传统公司法那样过度倾向于保护股东，债权人的利益也应获得适度保护。

公司债权人介入公司治理的理论基础

传统公司法无法为债权人介入公司治理提供理论基础。20世纪60年代，斯坦福研究院首次提出“利益相关者”概念，其基本含义为：利益相关者是影响企业生存的利益群体，如果没有这些群体的支持，企业就无法良好地发展。之后，许多学者对其含义有过表述，其中最被广泛接受的是美国经济学家弗里曼和欧文的表述。他们借用科斯于1937年提出的“企业契约理论”，认为企业既然是一组契约，当然包括管理者、雇员、供应商、客户及社区等之间的契约，即企业是“所有相关利益者之间的一系列多边契约”。①现代公司就是通过订立契约而形成的一个利益共同体，契约各方都向其投资，股东、债权人投入物质资本，劳动者投入劳动力，管理人员投入人力资源，其他利益相关者投入相应的资源，并共同承担公司的风险。因此，强调各利益相关者的相应权利，才能最大限度地激发他们的积极性，保证契约的平等与公正，促进公司治理的效率。此外，卡拉克森也认为：利益相关者在企业中投入了一些实物资本、人力资本、财务资本或一些有价值的东西，并由此而承担了某些形式的风险。②

利益相关者参与公司治理的理论基础还包括关键资产提供者理论。该理论的主要倡导者玛格丽特·M·布莱尔提出，公司的出资不仅来自股东，还包括供货商、贷款人、顾客、企业雇员的特殊投资。这些主体提供的不是物资资本，而是特殊的人力资本，这些资本与股东的投资一样需承担风险。如果不保障这些利益相关者应有份额的收益，公司将无法长远发展。③

综上，以利益相关者理论为基础的公司治理模式修正了传统的股东利益至上的治理模式，改变了股东是唯一所有权人的公司治理逻辑，试图通过法律制度安排确保利益相关者平等参与公司治理，加强利益相关者各方合作，使他们的行为都关注到提高公司治理水平上来，从而有利于公司的长远发展。

公司债权人介入公司治理的法律价值

以利益相关者理论为视角，债权人参与公司治理有其正当性。公司发展至今，借贷已成为公司发展的重要途径。公司的生存和发展不光是股东个人之利，还牵涉到众多的企业债券持有人及银行。债权人把资金借给企业，就已失去对借贷资金的控制权，即便有抵押，风险也很大，无抵押的债权人风险甚至超过股东。从利益相关者理论出发，债权人以借贷资本为特殊出资，与股东共同承担着风险。债权人的投资风险一方面来自股东有限责任制度，该制度将股东面临的经营风险转移给了债权人，另一方面还来自借贷发生后，股东或者经营者作为内部人可以利用多种不当手段增加公司债务、转移公司资产，从而使得公司成为“空壳公司”，资本的信用担保功能丧失殆尽。因此，若仍以传统公司法内外部界限为由，无视债权人的合法权益，弱化对他们的保护力度，使他们时刻处于较大的风险当中，如何能激发他们为企业提供借贷资金的积极性？公司要扩大规模及长期发展还能依靠谁？所以，从保障资金安全、获得收益的目标出发，应突破传统的内外部界限，积极鼓励债权人介入公司治理。

有限责任制度的诞生被认为是伟大的发明，立法者们为鼓励投资，限制投资者风险，从而鼓励公司发展，将公司利益天平向投资者倾斜，弱化甚至无视债权人的利益保护。立法者应借鉴利益相关者视角，从平衡公司利益角度出发，突破内外部人的限制，允许债权人适度介入公司治理，以实现对其合法权益的保护目标。

此外，对债权人介入到公司治理的制度安排更重要的意义在于能够促进公司利益关系和谐，践行法的公平价值理念，从而促进公司长期良性发展。公司治理的基本价值目标是“效率优先、兼顾公平”，允许债权人有平等地介入到公司治理中的机会，监督公司及股东和经营者，将有助于平衡股东与债权人的利益关系，完善公司治理结构，从而实现经济公平。

债权人介入公司治理的路径

传统公司法理论以债权人非公司内部人为由，排斥债权人介入公司治理，以保障公司治理的独立性。利益相关者理论以债权人是公司长期发展所需资本的提供者为基本出发点，主张突破传统的内外部人界限，允许债权人参与公司治理，以降低其投资风险，保障其合法权益。若需改变传统的公司治理模式，以法律制度安排债权人介入公司治理，首先需明确：在公司多种利益结构并存的局面中，股东的利益具有最优先性，肯定债权人等利益相关者的利益，并不意味着同时否定保护其他利益相关者的利益。改变公司治理模式建立在一个前提下：股东是公司之本，是公司的核心利益者，保护债权人等利益相关者的利益是为了公司的长远良好发展。从这个前提出发，债权人对公司的介入只能是适度的，而不是全面的参与。

此外债券持有人与银行债权人应有相区别的介入公司治理的路径。

债券持有人的适度介入路径。个人投资者可通过购买公司债券成为公司债权人，公司债券的持有人是不特定的社会大众，特点是人数众多、平均数额较小，且投资购买债券的目的通常为投资获利，并无参与管理公司的兴趣、专业能力与精力，但公司经营的好坏涉及到众多人的利益。对这部分债券持有人，可借鉴许多国家的债权人会议制度和公司债信托制度，以达到保护债权人的目的。

债权人会议是公司全体债券持有人组成的意思表示机关，是法定的临时议事机构。作为全体公司债权人利益的代表机关，债权人会议有权决定债权人的共同利害事项，有权对公司的经营和财务开展监督。经营者除对股东负责外，还需对债权人会议负责。

但是，由于公司债权人会议不直接参与到公司经营，难以确保公司到期还本付息，如何有效保护众多的债券持有人的利益？可借鉴日本、香港等地的公司债信托制度。公司债信托制度，是指公司债券发行人与公司债管理公司签订信托契约，委托公司债管理公司作为受托人实施保护公司债券持有人利益的管理行为，如受领利息、债权保全等行为，受益人为公司债券持有人，债券持有人每年支付一定的信托费用。公司债信托制度的好处在于它以专业性、高效性避免了债权人会议制度的随意性、无序性，有利于切实保障债权人适度介入公司治理，而又不至于过度干预公司的内部自治。

银行债权人的适度介入路径。银行债权人的情况却有所不同。当前，银行是公司的主要债权人，且债权的规模一般都比较大，是公司最重要的利益相关者。但我国目前的法律无支持银行作为债权人介入公司进行监督和管理的规定，银行本身也着重强调为公司提供金融服务，并没有建立起对公司的监控机制，银行与公司联系的基础在于借款协议，而不是产权。此外，我国法律限制银行作为股东持有公司的股票，使得银行无有效途径监控债务人的经营好坏，也无有效机制可充分利用银行的专业能力帮助公司良性发展，从而导致银行面对危机中的公司无计可施，不得不承担借款无法收回的后果。因此，笔者认为，应改变传统的内外部人界限，从制度的安排上，鼓励银行债权人适度介入公司的管理中，同时以银行的专业管理能力促进贷款公司的长期良性发展。

但银行债权人能否参与公司治理应依据债权风险的大小来定。提供短期贷款的银行债权人，贷款的期限不长，风险不大，从维护公司的股东利益角度出发，没必要派出代表参与到公司的治理中去，否则，对银行来讲需耗费大量的人力和时间成本，而对公司而言，随意允许他人介入公司会影响到正常的生产经营。可参照零散债权人以债权人团体参与公司治理的方式，主要以外部监督为主。当前，应吸纳那些提供长期贷款的银行债权人积极进入公司内部参与公司治理。他们是主要债权人，贷款的期限较长，风险较大，他们有参与公司治理的内因，还具备较强的信息优势和专业能力。他们参与公司治理在现阶段比较可行。

（作者单位：广西财经学院法学院）

注释

①Freeman, Strategic management: A stakeholder approach, Boston: Pitman Press, 1984, p20.

篇7

【关键词】成人教育治理；成人教育治理模式；主体协作；政府分权；能力建设

成人教育的持续发展和不断完善，需要社会各系统之间的合理而有效地协调与配合。成人教育治理的最大优越性是多元主体的民主参与，在成人教育领域中积极引入治理机制是促进成人教育事业可持续发展的重要手段。当前我国对教育治理的研究已经比较广泛和深入，但对成人教育治理的研究却凤毛麟角。只有先进的理论才能推动实践的发展，因此有必要关注国际上成人教育治理的最新动态。联合国教科文组织于2013年的《第二份成人学习与教育全球报告》，是调查国家最多的内含各国成人教育治理的国际性报告。通过对这份报告的研究，本文审视了全球成人教育治理的基本情况，期望为我国成人教育治理提供借鉴和参考，为我国成人教育事业的发展添砖加瓦。

一、成人教育治理的内涵

“治理”﹙governance﹚一词最先源于1989年世界银行用来概括当时非洲出现的“治理危机”，此后“治理”逐渐成为西方政治学者研究的焦点。治理是指运用政治、经济、行政管理的手段在各个层面管理国家事务。治理这一概念包含了公民、团体表达利益诉求，行使合法权利，履行正当义务，调解分歧的机制、过程和体制。［1］它描绘了这样一幅图像，即众多利益相关者———政府、非政府组织和公民个人在政策执行中是如何相互联系、作用的。“治理”包含三个核心理念：﹙1﹚要建立一个体现公共利益的服务体系，政府、市场和公民社会对公共生活进行平等协商、合作管理，达成公共利益最大化的社会管理过程———善治﹙goodgovernance﹚。﹙2﹚社会系统诸要素要平等协商、对话和互动，追求广泛的共识和参与。﹙3﹚在社会管理过程中会发生权力运行的向度变化。［2］而教育治理是指多元主体共同管理教育公共事务的过程，它呈现出一种新型的民主形态。［3］结合治理的核心理念、特征及教育治理的含义，可得出成人教育治理是指政府、社会组织、相关利益者和学习者等通过制度设计和制度机制相互合作，共同管理成人教育事务的过程。成人教育领域作为一个错综复杂的领域，尽管引入问责原则，不同活动主体共同行使权力仍然是一项巨大挑战。《贝伦行动框架》提出了成人教育“善治”的两条原则：﹙1﹚“善治”要使教育政策的实施有效、透明、公平和权责明确。﹙2﹚为了满足所有学习者，特别是处境不利人群的学习需求，所有利益相关者都应参与到教育治理中。［4］为更好地将这些原则应用到成人教育治理中，教科文组织终身学习研究所﹙UIL﹚提出了具体建议：﹙1﹚创建并维护一个用以执行和评价成人学习和教育政策的机制。这一机制的参与者包括各级公共管理部门、公民社会组织、私营部门、社区等。﹙2﹚采取有效的能力建设措施以便支持公民社会组织、社区和成人学习者能够在知情的情况下，参与到政策的制定、实施和评价中来。﹙3﹚支持和促进部门内部之间、部门与部门之间的合作。［5］总之，成人教育治理追求的根本价值目标在于“办好成人教育”，实现成人教育领域公共利益的最大化。

二、成人教育治理的模式

成人教育治理模式也可以理解为成人教育治理体系，其主要涉及的问题是治理的主体是谁以及主体之间是什么关系。表1显示了全球视域下，不同主体参与成人教育管理的情况。不同性质的机构或组织的不同排列组合可形成三种管理模式：﹙1﹚政府模式。仅由政府机构参与成人教育政策的规划、实施和评价。例如，全球大多数国家成人教育的管理由教育部承担，但除教育部外，其他部级部门也会参与到成人教育的管理和服务中来﹙如卫生部、劳动部、农业部、国防部等﹚。﹙2﹚混合模式。政府和非政府机构或组织共同参与成人教育事务。﹙3﹚非政府模式。仅由非政府组织参与。例如，每个成员国平均有四个非政府组织或机构参与成人教育政策的规划、实施和评价。成人教育治理是以“共治”求“善治”的过程，“共治”强调成人教育治理参与主体的多样性，“善治”强调实现公共利益最大化。在成人教育的三种管理模式中，混合模式的参与主体最多，符合成人教育治理的特点，因此混合管理模式也属于治理模式。如表1所示，在成人教育管理模式中，24个国家采用了政府模式，84个国家采用了混合模式，仅有6个国家采用了非政府模式。在采用混合模式的地区中，非洲国家的比例最高，阿拉伯地区的比例最低。因此，全球大多数国家采用混合模式，也从一个侧面反映了全球成人教育管理模式的转型。通过对国家进步教育报告的分析，成人教育政策的规划、实施和评价的总体趋势是政府和非政府组织的混合模式﹙治理模式﹚。混合模式要求主体之间高效的协商，有效的协调机制和协调活动。鉴于混合模式占主流地位，那么成人教育主体在参与成人教育事务中是如何协作的？即主体之间的关系如何，对这一问题的探讨，具有重要借鉴意义。

三、成人教育治理的主体协作

各成员国极大地意识到不同利益相关者的参与，协作机制的建立对于成人教育的治理具有重大意义。成人教育治理参与主体的多样性和参与程度的不同致使成人教育的“善治”面临众多挑战。具体而言，治理主体根据成人教育管理活动的因素，包括多主体、多层面、多因素和多环节。多主体包括政府、非政府组织、成人学习者、教育提供者等；多层面包括中央政府、地方政府、组织机构等；多因素包括经费分配、预算、教育管理、评价督导等；多环节包括成人教育政策的规划、实施、评价等。因此，成人教育的“善治”需要建立和完善以政策为主导的行动机制，要求利益相关者广泛参与，加强权利和资源的纵向流动及不同利益相关者之间的有效支持协作。［6］第一份全球成人教育报告就呈现出一个趋势，即公民社会组织将更多的和在更大程度上参与成人教育的政策和实践。［7］各国已经越来越多地认识到不同利益相关者参与成人教育的重要价值和意义。目前，成人教育中的政府组织、非政府组织、私人部门、公民个人在内的多元主体之间的协调、沟通、交流主要通过专门的协作机构来进行。研究表明全球86%的国家设立了专门负责成人教育主体之间协作的机构。［8］协作机构只有开展各种活动才能发挥协调、沟通、交流的作用。成人教育中政府和非政府主体之间责任的混合性发展趋势要求有效的活动机制与之相匹配，以保证不同利益相关者之间持续的协商和调节。报告显示全球82%的国家开展了成人教育协作活动。协作活动的主要形式是召开定期会议。协作活动的目的性很强，致力于提高相关利益者之间的协作水平、促进政策的实施、提高政策的质量、有效分配项目经费。协作活动主要有两个特点：﹙1﹚成人教育服务和成人教育政策的制定需要有效的管理架构、持续的资金来源和主体的广泛参与。﹙2﹚成人教育领域呈现出多样化的发展趋势。尽管，当前各国基本上都设立了成人教育协作机构，开展了各种协作活动，但却不清楚这些协作机构和协作活动的效果如何，是否能带来“善治”。那接下来需要关注的问题就是如何使协作机构、协作活动更有效地发挥作用。

四、成人教育达到“善治”的对策

“善治”作为一种理想的政治过程，它能够有效地将人民的意志转化为公共政策，并能建立向所有社会成员高效提供服务的社会规则。［9］“善治”作为一种权利管理模式，具有以下鲜明特点，即法治性、透明性、责任性、效率性、有效性、参与性和敏感性。［10］那么，如何促进成人教育中不同主体的相互协作，如何提高治理的效果以致达到“善治”。其根本对策在于权力下放与能力建设两个方面。［11］

1.促进成人教育权利的分立和下放

只有分权才能让多元主体参与到成人教育中来，成人教育权利的分立和下放主要是指政府权力的分立和下放。政府分权包括政府对内的分权和政府对外的分权。对内分权是指高一级政府向低一级政府的分权，即中央政府将权利下放到地方政府；对外分权是指政府向成人学习者、社区等的分权。社区在成人教育治理中发挥着重要功能，主要表现为参与功能，协调关系功能，正确价值观引领功能，合理疏导功能，舆情收集和分析功能。［12］社区在成人教育项目、政策的规划、实施和评价中扮演着重要角色。表2反映了全球各地社区参与成人教育政策制定、实施和评价的国家比例。其中，非洲国家的比例最高达到了92%，拉美和加勒比地区比例最低，达到了55%。政府对内分权主要是将权利分配给下级政府，即成人教育地方自治。分配的权利主要有决策权和财政权、经费分配权等。政府分权具有重要意义：﹙1﹚缩短了成人教育的决策周期，降低了决策成本和政策实施成本。﹙2﹚权利与公民之间的距离缩短了，可以帮助国家敏锐地觉察到地方政府、公民和社区的迫切需求。﹙3﹚基层提供的教育服务的效率比中央更高效。［13］另外，研究还表明权力下放是达到成人教育“善治”的最有可能的方式，因为它能保证政策实施的有效性和权责的明确性。政府分权犹如一把双刃剑，既有益处的一面也有弊端的一面。政府由集权体制转变为分权体制的过程是复杂的，有时会产生事与愿违的后果，其主要原因在于政府不同层次的决策缺乏问责，执行不力、政治经济矛盾、政策设计存在缺陷。［15］另外，地方政府缺乏教育的规划能力，缺乏对经费的有效控制，分权就极有可能导致更多的不公平，扩大差距。［16］如巴西在2006年的分权政策中明确规定了成人学习者经费的分配原则，但事实表明地方决策者在分配经费时，将大部分经费拨给了基础教育，这种分权改革实际上削减了成人教育的经费。之所以会产生成人教育分权的弱化，主要原因在于中央和地方缺乏应有的能力和素质。成人教育的地方自治伴随着获得相应的财政、预算、支出、招聘的权利，这样就强有力地推动了新的服务模式的形成，并促进了管理方式方法的更新，因此需要地方政府、教育提供者及相关利益者加强能力建设。

2.加强成人教育治理主体的能力建设

尽管在正式教育中进行“善治”的能力建设已经过了广泛的讨论，但人们很少关注成人教育领域的能力建设问题。加强能力建设是权力下放的基础和前提，成人教育各治理主体只有具备过硬的素质，较高的协调能力才能顺利实现权利的有效分立。在分权化改革过程中，许多国家的治理机制需要进一步优化，这就要求既要加强国家层面的能力建设，也要加强地方层面、机构项目等层面的能力建设。在成人教育所有层面上进行持续的能力建设具有前所未有的重要性，因为它能保证成人教育治理的“善治”，保证人们公平的接受高质量的成人教育。在国家层面，成人教育要真正实现“善治”，必须具有远见卓识的政治意愿，深刻的政治改革、持续的经费投入。某些国家如印度尼西亚、中国、泰国每年会组织研讨会，用来提高和拓展利益相关者在成人教育中的治理能力。能力建设的积极成效只有经过许多年之后才能显现出来。但许多成员国仍然进行短期的能力建设，这就导致了很难培养出大量受过良好训练的行政管理者和提供者，很难保证政策在不同层级上的有效实施。在地区层面，增强地方能力建设是成人教育有效治理的先决条件，地方行政管理人员的能力素质和组织能力对于成人教育政策的实施和落地至关重要。但许多国家对成人教育能力建设的重视程度呈现出“越往基层，越减少”的趋势，导致了地方基层人员的素质和能力水平较低，政策实施往往达不到要求。在机构项目层面，能力建设有利于保证良好的政策规划，高效的管理和教育质量的良好控制，因此需要加强机构和人员两方面的能力。［17］为实现成人教育的“善治”有必要提高相关机构的治理能力，尤其是启动和保持对话的能力、动员群众的能力、应用研究的能力和意识到成人教育重要性的能力。成人教育治理需要长期的能力建设，需要政府持续的经费投入。在所有层面上，权利的下放会导致不同主体的职责具有较大的分散性，所以，对协作能力的要求比较高。另外只有治理主体将获得的能力运用到实践中去，才能产生实际效果。

篇8

俞可平

自从有了国家及其政府以後，善政便成为人们所期望的理想政治管理模式，这一点古今中外概莫例外。我国古已称之为“善政”，大体相当於英语里所说的“ GoodGovernment ”（可直译为“良好的政府”或“良好的统治”）。在中国传统政治文化中，善政的最主要意义，就是指给官员带来清明和威严的公道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。不过，更抽象地说，善政的内容，无论在中国还是在外国，在古代还在现代，都基本类似，一般都包括以下几个要素：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。毫无疑问，只要政府存在一天，这样的善政将始终是公民对於政府的期望和理想。

但是，善政在政治理想中的这种长期独占鳖头的地位，从90年代以後却在世界各国日益遭到了严重的挑战。与善政构成挑战的是“善治”，其英文名为 GoodGovernance （可直译为“良好的治理”等）。世界银行1992年年度报告的标题就是“治理与发展”（GovernanceAndDevelopment），《国际社会科学杂志》 1998年第3 期还出了一个名为“治理”（Governance）专号。“治理”（governance）与“统治”（government）从词面上看似乎差别并不大，但其实含义却有很大的不同。

治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导，控制和规范公民的各种活动，以最大限度增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础，处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，这是两者的共同之处。但两者有一个基本的，甚至可以说是本质性的区别，这就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学直至基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。

90 年代後，在英语的政治学文献中，善治概念的使用率直线上升，成为出现频率最高的术语之一。善治究竟意味着甚麽？它的本质特徵是甚麽？它有哪些基本要素？对这些问题政治学家们尚在争论之中。不过，从业已发表的文献中，我们已经能够发现一些共同的东西。

概括地说，善治就是使公共利益最大化的政治管理过程。善治的本质特徵，就在於它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。构成善治的基本要素有以下6个：

(1) 合法性（legitimacy）。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的依

M 状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的（legal）东西，并不必然具有合法性。反之，具有合法性的作用，也不见得一定符合法律的条文。只有哪些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径，是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民的最大限度的同意和认可。

(2) 透明性（transparency），它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地叁与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。

(3) 责任性（accountability）。它指的是人们应当对其自己的行为负责。在公共管理中，它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由於其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行他或它应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性。公众、尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。在这方面，善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。

(4) 法治 (RuleOfLaw）。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行使，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，但其最终目标在於保护公民的自由，平等及其他基本政治权利。从这个意义上说，法治与人治相对立，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为，它是政治专制的死敌。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。

(5) 回应（responsiveness）。这一点与上述责任性密切相关，从某种意义上说责任性的延伸。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民徵询意见、解释政策和回答问题。回应程度越高，善治的程度也就越高。

(6) 有效（ef&127;fectiveness）。这主要指管理的效率。它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。善治程度越高管理的有效性也就越高。

善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治 &127; 的过程就是一个还政於民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理。善治有赖於公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极叁与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民和民间社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的民间社会，没有高素质的公民，就不可能有真正的善治。

善治是政府与公民之间的积极而有成效 &127; 的合作，这种合作成功与否的关键是公民叁与政治管理的权力。公民必须具有足够的政治权力叁与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。显而易见，保证公民享有充分自由和平等的政治权利的现实机制只能是民主政治，这样，善治与民主便有机地结合了起来。专制政治在其最佳的状态下，可以有善政，但不会有善治。善治只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，善治便不复存在。 将善治的思想直接应用於实际的最初机构，是诸如世界银行、国际货币基金组织之类的国际金融组织。在90年代，这些国际组织不仅对善治进行了专门的理论研究，而且把善治作为其评估受援国现状的主要标准之一。对那些在它们看来没有良好治理状况的国家，它们就要求这些国家进行必要的改革，使之符合其善治的标准。毫无疑问，它们这样做的主要目的是影响受援国的社会政治状况，提高其援助的效益，确保受援国偿还贷款的能力。在这些国际机构看来，要实现这一目的，就必须引入自由主义的场经济体制，必须使国内场自由化，并消除自由贸易的壁垒。

场体制需要与相适应的社会政治结构和社会政治状态，其中包括政治合法性、社会秩序和行政效率。

正如联合国社会发展研究所副所长阿尔卡塔拉（Cynthia Hewitt deAlcantara）女士所说，在这一点上，善治的概念 ` 就极为有用。因为它使国际金融机构能从经济主义中挣脱出来，去重新思考与经济重组相关的关健性政治和社会问题。此外，这样做也毋需触动受援国敏感的国内政治与行政问题。借用“善治”而不用敏感的“国家改革”或“社会政治变革”等词眼使得世界银行等组织有可能处理棘手的受援国国内政治问题，而又避免使人觉得它们超越了其职责和权限而干预了主权国家的国内政治事务。

篇9

关键词：生态社区建设；城市；基层管理

中图分类号：C912.8；X321 文献标识码：A 文章编号：

改革开放30多年来，随着中国经济的快速发展以及城市化进程的急速推进，产生了极大的生态负效应：地下水过度开采；周边湿地系统退化；大量污染物质排入水体；大量固体废弃物产生；大量砍伐树木导致土壤沙化严重；风蚀现象突出；扬沙等天气时有发生。之所以出现这种状况，在很大程度上是由于传统的城市化进程对生态建设的忽视造成的。这些负效应，不仅使城市居民生活质量急速下降，而且身心健康和生命安全都受到威胁和损害。因而，要解决这些问题，就必须积极推进生态社区的建设。

一、生态社区建设的内涵和必要性

（一）生态社区建设的含义和内容

生态社区是一个在社区概念基础上发展起来的概念，也被称为绿色社区或可持续发展社区。重视自然环境和人类社会在生态网络方面的融合，是家庭、社区硬件设施、社区自然环境、社区生态服务的有机结合，是一种舒适、健康、文明、人与自然和谐以及人与人和谐共处的可持续发展的居住社区。

生态社区建设的内容包括以下几个方面：

1.社区绿化环境：环绕社区、居住区周围人工营造的园林绿地状况，即通过人工规划布置园林绿地，栽种树木、花草等绿色植物，改善社区居民生活、工作和学习环境，维护生态平衡，美化、绿化环境状况。通过社区环境绿化，可达到净化空气、改善社区小气候、丰富景观内容、维护健康的功能。

2.社区生活环境：社区基本生活设施与社区综合服务配套设施情况，主要包括：电力设备、天然气设施、给排水，供暖设备、弱电服务设施、公共区域照明设备，公共交通配套服务设施，商业、餐饮服务、金融等经营设施，停车场与公共活动场所等。

3.社区卫生环境：它是整个社会卫生环境的一部分，对于防止和消除环境对人体造成的危害、改善居民生活卫生条件、预防疾病、保障居民健康有重大意义。

4.社区软环境：是社区环境必不可少的组成部分，是推动社区各种环境之间互相发展的纽带，也是评价社区文明程度的标准之一。社区软环境包含物质和精神两个层面的内容。物质环境是指社区文化娱乐设施，例如剧场、图书馆、俱乐部等；精神环境是指社区开展的文化活动、文化宣传，形成的文化氛围，例如社区环保知识宣传、营造“绿色家庭”行动、社区环保志愿者队伍建设等。

（二）生态社区建设的必要性

在中国发展进入新时期，更加重视生态文明建设的背景下，当绿色与和谐成为未来生活的主题时，生态社区建设对于我国城市建设管理、维护社会稳定、巩固党的执政基础非常必要：

1.加快生态社区建设是创建和谐社会的内在要求。随着改革向纵深方向的拓展，城市社会基层的构成也随之产生了相应的变化，社^的地位和所发挥的作用与日俱增。全面推进生态社区建设是社会经济发展到一定阶段的必然趋势，是创建社会和谐不可或缺的构成部分。伴随改革开放的步伐和确保实现二个百年的伟大目标，我国各项建设已经进入全面协调发展的新征程，充分利用国内外的良机，全面构建新型社区――生态社区，适应新常态下的社会发展，对构建和谐社会将发挥不可或缺的基础性作用。

2.构建生态社区是深入发展精神文明内涵的现实需要。致力于打造生态社区，充分发挥生态社区的优势，让居民充分享受到社区的生态服务，更加有利于促进人与人之间的和谐相处。构建生态社区，丰富居民的生态文化生活，作为社会主义精神文明在新常态下的一种全新的文化形式，让生态文化思想在生态社区得到快速有效地普及，对于早日实现全面建成小康社会的伟大目标有着重要的现实意义。

3.建设生态社区是落实为人民服务最接地气的一种方式。社区作为人民群众日常生活的外部环境，其生态环境建设的好坏对于社区居民的身心健康有着直接的影响。而社区居民对于自身居住的社区生态环境建设的差异性的要求是构建生态社区过程中必须面对的现实问题，社区作为与人民群众联系最直接、最紧密的生态环境，对于落实党全心全意为人民服务，心系人民大众来说，无疑是一个最好的舞台，大力推进生态社区建设，毫无疑问是落实心系群众生活最接地气的一种方式。

4.建设生态社区是巩固党执政为民，一切为了群众的最为有效的一种形式。社区作为城市生活的基本单元，是政府部门加速完善城市公共管理及服务职能的重要载体，也是城市规划建设治理中的重点环节。社区基层组织是社区建设的主体，加强社区基层的生态组织建设，充分调动发挥社区基层组织的生态保护作用，协调各相关职能部门形成构建生态社区的合力，对于巩固党在城市基层组织方面的政权有着重要的现实意义。

（三）生态文明建设和生态社区建设的内在关系

1.生态文明建设为生态社区的构建提供了重要的实践平台。生态文明建设进一步阐明了马克思关于人与自然环境的相互关系，人与自然环境的协调发展、人在自然环境中获得发展的思想，而自然环境又是社区赖以存在和发展的基本前提，为社区居民的生存和发展提供必要的资源和条件，社区自然环境的好坏严重影响着社区居民的生活水平，影响着社区的健康发展。构建生态社区就是进一步深化生态文明建设的具体体现，大力推进生态文明建设的大环境下，更加有利于促进生态社区的建设，为生态社区的构建提供了重要的实践平台。

2.生态文明建设和生态社区建设互相促进。生态文明建设在人与自然环境的实践关系中理解自然，继承和发展了对自然价值的理解，在解决当今人类生存困境的问题上具有重要的意义。而社区作为人类生存的客观外在形式，对于人类社会的可持续发展有着重要的现实意义，构建生态社区就是将马克思关于人与自然生态观下的生态文明建设应用于人类社会赖以生存的自然环境的具体的体现，生态文明建设可以促进生态社区的构建，为人类的生存发展提供更加符合生态原则的生存空间，生态社区的建设也必将成为生态文明建设不可或缺的组成部分，人类生活的社区环境的好坏对生态文明建设也必将有着重要的影响，因此生态社区构建对生态文明建设也将产生积极有利的影响。

二、生态社区建设中的问题

随着人民群众生活方式的多元化和社交领域范围的区域化，一种全新的社区活动模式逐渐形成，推进构建生态社区将成为新常态下城市结构调整的未来发展趋势。

鉴于社区在我国出现的时间不久，因而社区建设中有很多生态环境建设方面的问题：

（一） 空气质量问题

社区中由于管理不善，一些单位私设燃煤锅炉集中供暖、居民私设摊点和露天大排档，户外烧烤摊，这样造成直接向大气排放未经处理的有害气体，机动车的尾气未经处理直接排放到大气中，某些社区周边一些工地在施工过程中，产生大量灰尘未做任何防护直接散发到大气中，生活垃圾变质产生的异味直接进入大气中。这些都严重影响了社区乃至整个城市的空气质量。

（二）水资源问题

社区水资源供应量充足，但水的质量不高。水中含有大量沉淀物，居民用水浪费的现象比较普遍，生活及工业废水未经处理便随意排放，严重污染地下水，对居民的用水安全构成严重的威胁。

（三）固体垃圾污染问题

固体垃圾主要来自人们的生活和日常消费中。居民生活垃圾乱堆乱放，一些社区的绿色标志的回收垃圾箱和黄色标志的不可回收垃圾箱在居民的忽视中成为闲置之物，宠物粪便不做处理，城市牛皮癣、白色垃圾等情况十分严重，废旧电池及一些有毒有害废品渗入地下，污染地下水，严重影响人民群众的健康。

（四）噪音扰民问题

沿社区街道各种商贩的叫卖声，车来车往的汽笛鸣声，各种广告音响声，建筑工地产生的各种噪声等严重干扰居民正常的生活作息。

（五）社区绿化面积不达标，布局达不到规范要求，组成不够合理

绿化区域不足，品质较差，社区内绿化维护工作不足，居民随意占用绿化区，修建宠物用房，缩小了社区绿化区域的面积，导致有风的天气下尘土飞扬。

三、生态社区建设存在问题的原因

（一）基层管理体系不完善、责任意识不强

基层政府在社会管理和服务中的职能定位不够明确，管理体系不够完善。改革开放以来，我国立足实际，长期施行以经济建设为中心的执政方略，注重经济发展和人民物质生活水平的提高。但是受传统管理体制的影响，政府管理偏重于社会控制和社会管制。城市管理综合执法力度不到位，在进行全方位城市综合整治的进程中，一些政府工作人员的工作不能准确到位，执行公务程序的力度不到位，不规范的情况时有发生。尽管年年都有各种形式的执法演练在开展，但是执法过程中的各种不文明现象，甚至暴力冲突时有发生。事关人民群众切身利益的问题并未得到彻底解决。一些公务人员的责任心不够，工作过程中流于形式，走走过场，未能满足新常态下城市基层社区发展的工作要求。

（二）行政管理不健全

1.物业管理公司对社区的环境建设投入不足，普遍存在着只重治安，不重环保的问题。

2.社区街道办未能与政府相关部门形成联动机制，未能形成有效的沟通机制，处理有关问题的效率低下，无法落实各相关部门的职责。

3.用于治理社区生态环境建设的资金投入不够。

4.一些居民的法律意识淡薄，一些公务人员的执法力度不够。某些政府相关部门对环保方面的各种政策的执行的重视程度不足，致使很多违反环保政策的情况得不到有效的管控。可见政府相关部门要想在人民群众中树立良好的形象绝非易事。

5.管理手段单一，各种相关法律政策的宣传工作未能落实到位。进入二十一世纪以来，随着网络技术的普及，各种新媒体随之产生，但是在宣传有关环保的政策法规以及科普知识方面，未能跟上时代的步伐，形式呆板，居民的参与监督不够。

（三）居民环保意识薄弱

社区居民对自身所处的小区的生态环境的保护意识不强，未能从生活上的细节做起，例如，减少使用塑料袋，M量多使用可降解的环保购物袋，这样可以大大降低白色污染，而且环保购物袋的使用寿命比普通塑料袋长，更重要的是环保袋可以循环利用，从生活习惯入手，在潜移默化中使社区居民养成良好而环保的生活习惯，对于维护居民所生活的社区的生态环境将十分有利。

四、加强生态社区建设的对策和建议

针对社区建设存在的这些环境问题，为加快构建生态社区，努力打造生态良好，服务到位，生活舒心，邻里关系和谐的新常态下的绿色社区，应做到以下几点：

（一） 完善城市基层管理模式，明确相关部门及有关人员的职责

改变不适应当前新常态下的城市基层管理模式，政府相关部门的职能有待转变，办公效率有待提高，建立适应新常态下的社区运行管理体制及相应的机制，理清社区物业公司和居委会的职责范围，根据当前新常态下的发展要求，补充新的社区管理条例，完善社区服务职能及各项管理制度，通过社区成立的业主委员会，大量征集社区居民的意见和建议，充分利用新型社交媒体调动广大社区居民参与社区生态管理的热情，在社区内建立起以家庭为单元，人人参与，人人监督的新型社区生态管理监督运行机制，将生态保护工作纳入社区日常管理的范围，成立以物业公司牵头，社区业委会监管，各相关职能部门为成员的环保工作小组，制定切实可行的环保计划方案，把各项环保目标和责任层层落实到相关部门及人员头上，形成全方位，立体式的管控局面，定期召开工作例会，及时发现存在的问题及困难，协调各相关部门，限期落实整改解决，同时健全跟踪落实情况的机制，对于没有正当理由，又无法按期落实整改任务的要给予相应的惩罚。

（二）强化政府办公职能，依法执行相关法律法规保护生态环境

1.各相关部门对社区生态环保项目要有完整的记录，由专人负责跟踪监督各项目实施进展情况并负责及时向主管部门汇报落实情况。

2.在新常态下各相关部门应根据城市社区生态环保工作的特点，在执行环保方面的法律法规过程中，有针对性的，灵活变通地进行执法，避免与社区居民发生冲突。

（三）扩大社区生态环境建设治理的各项措施，改善社区生态环境

1.业主委员会与物业公司要积极进行配合，提前通知社区内居民未经许可不准私自搭建临时建筑，像宠物用房等，限期拆除，如果不执行将通知相关执法部门强令执行。

2.完善社区内的生态布局，加大社区绿化覆盖面积，充分利用社区的空旷处引进一些适宜社区栽种的植物花草，大大改善社区的生态环境质量。

3.加强社区生活垃圾的污染治理，针对有些社区居民在小区内乱摆摊点，又不进行及时清理，给社区的环境造成一定的影响，应建立社区垃圾定点收集，分类回收，集中处理的分类治理办法，针对有毒有害的固体废弃物以及白色垃圾应使用必要的行政手段强制回收处理，避免二次污染，严重影响居民的健康，向社区居民大力推广可降解，可循环使用的环保型产品。

（四）充分利用互联网技术产生的各种新媒体进行全方位、立体式、多角度的环保宣传和教育

随着互联网技术的不断发展，各种新型媒体形式随之产生像微博，微信等，充分利用这些新的媒体形式作为宣传环保的有力阵地，在各个社区开展全方位，立体式，多角度的宣传推广工作，避免呆板、传统、单一的宣传模式，让环保知识通过这些形式深入到社区的每个家庭的成员中，让每个社区居民在不知不觉中提高环保意识，让社区居民在意识形态方面逐渐形成生态观念，这无疑对生态社区的构建起到一种无形的推动作用。

参考文献：

[1]贾卫列，杨永岗，朱明双.生态文明建设概论[M].中央编译出版社，2013.

篇10

关键词：政策目标；农村环境连片整治；实证考察

中图分类号：C912.8 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）07-0071-02

一、问题研究动因

（一）农村环境连片整治的政策背景

在城乡一体化的大背景下，2008年我国改革农村环境治理方式，提出“以奖促治”政策。为了进一步提高农村环境治理成效，从2010年开始，以连片整治的方式，国家分阶段选取示范省（区、市），集中资金进行农村区域环境治理。

农村环境连片整治，是农村环境管理的创新之举。与以往农村环境治理相比，农村环境连片整治有强劲的政策支持。首先，政策目标明确。农村环境连片整治是以解决区域性突出环境问题为目的，对地域空间上相对聚集在一起的多个村庄（受益人口原则上不低于两万人）实施同步、集中整治。其次，资金投入来源有保障。在资金上，国家财政部和环保部以协议的方式，分别与各省政府签订了农村环境连片整治示范协议，明确中央与地方资金的配套比例及资金保障。农村环境连片整治政策的科学性与合理性为农村环境连片整治的实施提供了良好基础。

（二）实践的诉求

2010年辽宁作为北部地区的代表成为第一批农村环境连片整治的示范省，2010—2012年预计由中央拨款8.5亿，地方政府按照1：1.5的比例配套，投入21.25亿元，开展农村环境连片整治。农村环境连片整治开展后，急需总结环境管理经验，反馈问题。对辽宁农村环境连片整治进行实证考察有助于总结经验，在政策目标指导下，探索和创新农村环境连片整治工作的有效路径。

二、辽宁农村环境连片整治的实证考察

（一）考察方法

以实地调研的方式对沈阳市辽中县六间房镇、杨士岗镇，盘锦市胡家镇，抚顺市上马乡、后安镇，本溪市桓仁县北甸子乡，营口市大石桥汤池镇等进行实地考察。在此基础上，以问卷的形式对村庄连片治理情况及农民环境保护意识进行考察。先后发放问卷200份，收回有效问卷132份。与此同时，收集有关公共数据和记录，并对基层环保部门工作人员、基层乡镇环境管理人员进行半结构性访谈，了解农村环境连片整治情况。

（二）考察内容

1.示范区选取。根据国家关于示范区域选取的要求和原则，辽宁确定的示范区域为：以大伙房水库及输水工程周边地区为重点，延伸到输水工程供水及采水所涉及的地市，共包括抚顺、本溪、沈阳、鞍山、辽阳、营口及盘锦7个城市，其中要优先解决大伙房水库及输水工程周边地区的抚顺和本溪（桓仁）地区的突出环境问题。

调研显示，示范区选取具有合理性。抚顺大伙房水库，是辽宁省重要的饮用水水源地。每年将为抚顺、沈阳、辽阳、鞍山、盘锦、营口、大连等七城市提供近20亿立方米的水源，全省有近2 300万人受益，其供水规模在全国乃至世界也处于前列，水质保护工作十分重要。虽然目前大伙房水库水质保持二类水体标准，但水库上游生态环境极为脆弱。辽宁农村环境连片整治选取特大饮用水水源地周边农村进行连片整治示范，对于探索特大饮用水水源地保护、流域污染治理具有重要意义。

2.整治的过程。调研显示了整治的过程做到了规范化。一是建立项目建设监管机制。辽宁省对示范项目资金的支持范围、资金申报、预算下达和资金拨付等方面进行了规范，严禁截留、挪用。二是建立连片整治管理机制。辽宁省建立了农村环境整治目标责任制，省、市、县、镇（乡）、村以及片区都签订责任状，做到工作项目化、项目目标化、目标责任化。三是建立治管结合机制。基层组织基本建立了日常保洁机制。辽宁各地已初步探索出一套适合地区实际的农村环境连片治理的管理模式。

3.整治的效果。调研显示，大量中央和地方财政资金投入到农村基础设施建设上。生活垃圾治理基础设施建设包括垃圾桶、垃圾发酵池、密闭式垃圾房、垃圾手推车辆、专用清运车辆、垃圾填埋处理场、垃圾中转站等；畜禽粪便污染治理基础设施建设包括储粪池、养殖户化粪池等；生活污水治理基础设施建设包括修建排污明渠、氧化塘等。农村环境连片整治示范村的环境基础设施建设有了极大改观。

（三）问题的反馈

1.农村环境管理的资源尚未充足。一般来说，管理资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和技术资源。充足的经费与人力资源、成熟的技术支持是农村环境连片整治的物质基础，畅通的信息渠道使农村环保管理部门之间、管理部门与公众之间协调配合。

调研反映，农村环境连片整治示范工作在经费资源、人力资源、信息资源和技术资源上，均存在不足的问题。在经费上尤其是项目运行和维护资金上表现为供给不足或迟滞，在人力资源上表现为基层专业环保管理人员的短缺，在信息资源上表现为政策信息不畅尤其是在农村环境连片整治政策宣传上不够到位，在技术资源上表现为适宜北方环境、廉价而有效的治理技术尤其是水污染治理技术开发迟滞。

2.农村环境管理的网络合力尚需凝聚。与通常的纵向性的管理行为不同，环境管理体系表现为纵向性和横向性的复杂特点。从纵向上看，环境管理体系呈现出一种与行政架构相对应的科层制结构，表现为上下级部门的业务对应。从横向上来看呈现的特征是，由政府总负责，各部门具体负责实施。表现为财政部门对环境治理资金进行管理、环保部门对环境保护统一管理，基层乡镇部门合作管理。这种纵向和横向结合的特点决定了农村环境整治需要不同部门积极而能动的合作。

农村环境连片整治兼有管理和治理双重含义。农村环境连片整治中不只是“自上而下”环境行政管理，还是受益者村民积极参与的环境治理。我国农村环境污染主体分散零落，农村环境整治不能单纯依赖点线式的“政府—管理”模式，更需要村民与政府的合作。

调研反映，农村环境连片整治过程中，政府部门之间、政府与民众之间的合力尚需凝聚。一方面，由于农村环境责任主体众多，责任交叉不明，极易形成环境管理漏洞与责任真空。即使在管理责任明确的情况下，往往也由于部门工作衔接不畅，导致整体效率降低，如，财政部门资金审批迟滞影响环保部门的项目建设进度，环保部门项目建设监管缺位加重基层乡镇部门的后续管理负担。另一方面，村民与参与环境连片整治呈被动状态，村民的积极性尚需充分调动。

三、完善农村环境连片整治的有效路径

（一）优化农村环境管理的资源结构

1.地方政府财政责任的制度化与法制化。尽管在连片整治资金供给上，国家以协议的方式，明确了中央与地方资金的配套比例及资金保障措施，但是实践中，由于农村环境连片整治的资金需求大，地方财政能力的限制，仍然存在地方配套资金供给不足或迟滞的问题，直接影响连片整治的示范效果。解决的路径是寻求政策的制度化和法制化。在地方财政预算阶段，确立农村环保支出的优先和重点地位，设定具有约束力的投入目标要求。目前法律对地方政府财政责任规定过于原则，应尽快制定地方立法，明确地方各级政府在农村环境治理中的责任、分担标准及调整机制。

2.乡镇环保组织的功能化。县级及以下基层环保部门力量薄弱，相当一部分乡镇没有设立专门的环保机构，应根据实际情况加强农村环境保护机构建设，在乡镇及行政村设置专门环保机构、配备专兼职监管员队伍。在完善基层环保组织建设的同时，增强环保人员能力建设，提高环保人员的创新能力。

3.环保信息的畅通化。环保信息的畅通化一方面要求环保信息在政府系统畅通。财政部门在连片资金审批与使用上公开；环保部门在连片整治项目建设招标与监管上公开；基层乡镇组织在连片整治项目的维护与运营上公开。环保信息的畅通化另一方面也要求环保信息在政府与民众之间畅通。要加强农村环境保护宣传培训，开展形式多样的农村环境保护知识宣传教育，提高农民的环境意识和可持续发展意识。

4.环境技术开发和推广的多元化。农村环境连片整治效果的取得还在于改进技术措施，因此，应进一步研究适用于北方农村环境整治的技术措施。农村环保技术的开发完全依靠地方基层力量存在很大困难，应在国家层面上建立科技支撑体系，组织环境科研机构和高校等专业人员对农村环保实用技术开发和推广，确保集中连片村庄整治工作取得实效。

（二）缔结农村环境管理的参与者网络

1.协调联动，加强政府部门间合力。农村环境连片整治是一项复杂、长期性工程，需各部门密切配合，协调联动。横向联系是农村环境保护十分重要的关系网络。平行部门之间应建立各部门联动协调配合工作机制，相互沟通信息，主动配合，形成合力。

2.协商互动，加强村民与政府间合力。在农村环境连片整治中，应强化村民自治与政府管理的互动。村民自治主要是鼓励以农村社区为依托，集聚区域内村民力量参与环境管理，维护社区共同的环境利益。农村环境社区治理是政府单一管理的补充，是公众参与环境保护的组织化路径。

（三）创新农村环境管理方式

1.建立城乡环境共建体系。城乡联合共建是借助社会力量，实现农村环境治理。借助“城乡共建”、“城市反哺农村”、“城乡统筹”等开展城乡环境共建，可以有效补充农村环境整治投入，并可以唤醒企业和各种社会力量的社会责任感。

2.构建“第三方”评价机制。构建与政府无隶属关和利益关系的第三方评价机制，发挥其在评价标准和评价过程的独立性和客观性职能，对环境连片整治的效果进行评价，形成反馈机制，能优化环境连片整治的路径，提高环境连片整治的效能。

参考文献：

[1]中央财政投入120亿元资金、推进农村环境整村连片整治工作[J].农村财政与财经，2010，（7）：24.

[2]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.