银行监管条例范文

导语：如何才能写好一篇银行监管条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、预期损失模型的提出背景及实施时间

2007年美国次贷危机后，会计准则的顺周期性受到公众的批判。为应对质疑，国际会计准则理事会着手修订相关准则，并于2014年7月24日正式了《国际财务报告准则第9号——金融工具》（即IFRS9），以替代现行的《国际会计准则第39号——金融工具：确认和计量》（即IAS39）。新准则IFRS9将于2018年1月1日正式实施。其中金融工具减值部分，引入了预期损失模型（ELM）。不同于IAS39中使用的已发生损失模型（ILM），预期损失模型要求报告主体在初始确认时预估金融资产的信用损失，且在其全部生命周期内及时确认预期损失的变动，并相应计提准备金。根据财政部的会计准则趋同路线图，我国将在充分考虑“发展中国家实际情况”的前提下，“积极推进中国会计准则持续国际趋同”，财政部也一直积极参与IFRS9初始提出和多次修订的相关工作。因此，我国企业会计准则极有可能根据IFRS9做出相应调整。值得注意的是，美国财务会计准则委员会（FASB）与IASB曾以趋同为目标共同开发了预期损失模型，但最后双方未能达成一致。美国已明确表示，不会采用IFRS9中提出的三阶段预期损失模型。据此，笔者认为，我国财政部在考虑我国银行业和金融市场的实际情况后，是全盘接受IFRS9还是略有变通，存在不确定性。我国大量商业银行在中国内地和香港两地上市，并按照我国企业会计准则和国际会计准则分别A股和H股财务报告，因此，即使我国企业会计准则不做相应调整，国内同时在内地和香港上市的商业银行（目前包括工商银行、中国银行、建设银行、农业银行、交通银行、中信银行、招商银行等）仍面临在2018年1月1日实施IFRS9的实际压力①。

二、预期损失模型综述

IFRS9的预期损失模型，要求报告主体将金融工具按照预期信用风险及其变动情况划分为三个阶段，分别采取不同的减值损失及利息收入的确认和计量进行会计处理。第一阶段：在报告日，若金融工具的信用风险较初始确认后没有显著增加，则按照12个月预期损失金额确认减值准备，并根据资产账面价值总额来计算利息收入。第二阶段：在报告日，若金融工具的信用风险较初始确认后显著增加，但尚无客观减值证据，则按照整个存续期的预期损失金额确认减值准备，仍根据资产账面价值总额计算利息收入。第三阶段：对于非购入或源生型的已减值贷款，按照整个存续期的预期损失金额确认减值准备，并按该资产账面价值净额(扣减减值准备)计算利息收入。支持者认为，预期损失减值模型可有效缓解顺周期效应，有利于增强金融系统的稳定性，并促使会计上的信用损失确认与金融机构的信用风险管理实践更趋一致，有利于弥合会计界与金融界由来已久的分歧。

三、预期损失模型与现有规定的相关概念辨析

（一）未来vs历史-——预期损失模型与已发生损失模型我国现行会计准则对贷款减值的规定主要是依据国内准则《企业会计准则2006——金融工具的确认与计量》及国际准则IAS39《金融工具：确认和计量》做出的。两个准则均采用已发生损失模型（ILM），由客观证据显示该金融资产未来现金流将出现的损失，并以未来现金流折现为基础，计提贷款减值。与已发生损失模型（ILM）相比，采用三阶段预期损失模型（ELM）将导致以下情况：一是损失确认时间更为提前，准备金计提金额大幅提升。预期损失模型不需要待出现触发事件或减值迹象后才确认减值损失，意在解决减值准备计提“过少、过迟”的问题。根据德勤的一项最新调研结果，一半以上接受调查的银行认为，预期损失方法将会导致银行在所有贷款资产类别上的准备金提高，最高增幅可高达50%。二是主观判断的重要性更加凸显。相比已发生损失模型，预期损失模型大量使用前瞻性信息并高度依赖主观判断。例如IFRS9对违约、三阶段的划分标准、预期损失计量等关键定义或步骤，仅给出了指导性原则，并未给出硬性的操作规范。对主观判断的倚重，提高了财务信息的灵活度和弹性，缓解了顺周期效应，但同时也增加了不确定性，为报告主体管理层操纵盈余提供了较大空间。预期损失模型是当下会计重心由如实反映历史信息向帮助投资者预测未来转移的前奏，财务会计信息依赖于预测的成分将越来越多。商业银行应准确把握会计准则这一变化趋势，完善预测方法，提高预测准确度，在准则范围内运用好“主观判断”的自。

（二）微观vs宏观-——预期损失模型与《商业银行贷款损失准备管理办法》在金融资产减值准备的计提方面，我国商业银行除了要满足会计准则的要求，还要满足银监会的相关监管规定。银监会于2011年并于2012年1月1日起施行的《商业银行贷款损失准备管理办法》规定，商业银行贷款损失准备不得低于银行业监管机构设定的监管标准。这里的标准主要指贷款拨备率和拨备覆盖率指标，要求贷款拨备率基本标准为2.5%，拨备覆盖率基本标准为150%。我国银监会要求商业银行采用最低比例的贷款拨备率和拨备覆盖率，其出发点是加强审慎监管，增强商业银行风险防范能力。然而事实上，这种对实际信用风险状况不加区分，仅从总量上加以限制的做法，与会计准则中对减值准备的规定相悖，也不符合监管部门倡导的精细化风险管理理念。商业银行极有可能面临以下尴尬情况：按照会计准则的预期损失模型，从单一或组合层面对信贷资产的信用风险进行了三阶段划分并分别计量了减值损失；然而加总的计提结果却无法满足贷款拨备率和拨备覆盖率指标的要求。此时，商业银行只能重新校准模型，不断调试模型参数，使得最终的结构既能从“形式上”满足会计准则的要求，又能从“数量上”满足贷款拨备率和拨备覆盖率的要求，但实质上牺牲了减值模型的时效性、透明度和稳定性。由于需要在汇总所有信息后再调试模型，银行可能在报告披露的最后时刻才能得知每笔贷款的最终减值计提金额。这会导致无法及时满足贷款定价和内部核算的数据需求。目前，已有诸多学界和业界人士呼吁中国的监管机构和会计准则制定部门对现行的资本管理、减值准备等政策进行梳理、研究，并适时做出调整，以提高政策的可操作性，提升政策间的协调性，减轻商业银行实施多套拨备标准的压力。

（三）框架相似，细节不同——会计准则中的预期损失模型与新协议中的预期损失模型预期损失模型从理念上和具体评估方法上，借鉴了巴塞尔新资本协议（BasleII）的有关成果。目前，实施预期损失模型的主流作法是，以巴塞尔新资本协议下的违约概率以及违约损失率的相关数据及模型为基础，开发出满足新准则要求的模型，并建立相关系统，以满足实现定期评估、对内信息报告以及对外信息披露的要求。然而，即使对于已按新资本协议要求进行信用风险管理的大型商业银行，实施预期损失模型也将面临多重挑战。一是基础数据库亟需拓展。大型商业银行按照新资本协议建立的信用风险数据库，主要积累的是历史信息，对于构建更具前瞻性的预期损失模型来说肯定是不够的。那么，还需要补充哪些基础数据，这些数据需从内部或外部的何种渠道获得，需要付出多少时间和资金成本，这样的努力是否值得，哪些数据必须纳入而哪些又可以暂时舍弃等问题，则成为后续建模和计量的基础，需要商业银行基于现状仔细进行评估并反复进行权衡。二是违约概率模型预测期间有待拓展。大型商业银行按照新资本协议要求计算的是未来12个月的违约概率，而IASB的三阶段预期损失模型，则既要求测算未来12个月的违约概率，又要求测算金融资产整个存续期的违约概率。如何拓展现有违约概率模型以满足IFSB的要求，尚待研究。三是现有的12个月违约概率需要转换。按照新资本协议计算的12个月违约概率，一般是基于“贯穿周期型”的（即周期中性经济条件下的违约概率）；而IASB则要求计算“时点”违约概率（即报告日当前经济条件下的违约概率）。一般来说，“贯穿周期型”违约概率是“周期平均值”，反映的是较为长期的违约概率趋势，对经济周期变动敏感度较低，波动性也较小；而时点违约概率对经济周期变动敏感度较高，波动性也较大。

四、预期损失模型对商业银行现有风险管理体制的挑战

（一）预期损失模型的三阶段与五级分类我国商业银行根据《贷款风险分类指引》将信贷资产分为正常、关注、次级、可疑、损失五类，且需根据借款人的经营管理情况的变化，及时、动态地调整分类结果。其中，次级、可疑、损失这三类贷款又合称为不良贷款。实施预期损失模型时需进行的初始风险评估和对后续信用风险是否显著恶化的判断工作，从本质上与风险分类工作的性质类似。在会计新规下，五级分类与减值三阶段是否存在对应关系，值得监管机构和商业银行进一步思考。具体来看，已减值贷款与不良贷款基本对应，应无太大异议。在目前银行业实践中，已减值贷款与不良贷款虽然分属不同的体系，但基本被认为是“同义词”。IFRS9新模型中的第三阶段“已减值贷款”基本延续了现行准则IAS39中“已减值贷款”的定义。新模型中的阶段一与正常类、阶段二与关注类是否存在简单的对应关系仍需仔细探讨。如果不存在简单的对应关系，同时保留两套分类体系，对于商业银行来说又显得过于臃肿，有“叠床架屋”之感。建议监管机构和会计准则制定机构加强协商沟通，修改五级分类的定义，使之与预期损失模型的三阶段形成简单的对应关系，但仍保留五级分类的名称，使得普通投资者易于理解。

（二）预期损失模型与贷款定价预期损失模型所蕴涵的基本假设是，利率已经包含了对当前预期损失的弥补。在利率没有完全市场化的经济环境下，预期损失模型是否适用，在理论层面仍然存在较大争议。我国正处在利率市场化大力推进的阶段，金融机构正处在从管制利率环境到市场化利率环境的转型期。在IFRS9实施截止日日益迫近的背景下，商业银行与其继续探讨其理论适用性，不如及早着手研究对策，借IFRS9实施的“东风”，统筹推进贷款差异化定价的模型和机制。一方面，预期损失模型输出的违约概率、预期损失等结果，可以直接用于贷款定价，免除从零开始进行清洗数据、建立模型、改造系统、业务整合等工作带来的麻烦；另一方面，IFRS9实施带来的利润压力也会迫使商业银行提高其贷款定价能力。IFRS9实施后可能带来资产减值准备的大幅提升，会使商业银行迫于经营压力，通过提高高风险信贷产品的定价来对冲资产减值准备的提高。总之，面对IFRS9实施和利率市场化的双重挑战，商业银行的最优策略应是抓紧时间，苦练内功，变被动为主动，统筹推进IFRS9的实施工作和建立差异化定价机制，提高风险预测能力和风险定价水平。

五、建议

篇2

随着2006年12月11日《中华人民共和国外资银行管理条例》（以下简称《条例》）的实施，中国履行了入世承诺，外资银行开始在我国享受不同程度的国民待遇。①我国银行业的全面开放必然要求加强对外资银行的审慎监管。面对多数外资银行获得与内资银行同样的外汇业务与人民币业务经营权的金融新形势，作为东道国主管部门的我国金融监管机构，应当如何依据有关法律法规、遵守有关国际条约、遵循有关国际惯例，来履行其审慎监管职能呢？应当如何实施、加强与完善对外资银行的审慎监管呢？这些都是值得探讨的问题。

一、国际金融法上的审慎监管原则

国际金融法上的审慎监管原则，主要出自构成国际金融惯例的巴塞尔协议，并得到作为国际条约的WTO金融服务贸易协议的重要补充。

（一）审慎监管的主要要求

巴塞尔协议现已发展成为国际金融法领域的惯例。这就意味着，虽然还算不上正式的国际法渊源，但是在采纳了它的国家中，巴塞尔协议将作为国内法起作用，而在很多尚未采纳它的国家中，巴塞尔协议至少可以作为对国际金融规则的权威性解释。

完整意义上的巴塞尔协议，包括以下文件：1983年的《巴塞尔协定》、1988年的《巴塞尔资本协定》、1992年的《巴塞尔最低标准》、1996年的《资本协议关于市场风险的补充规定》、1997年的《有效银行监管的核心原则》以及2004年的《新巴塞尔资本协议》。

审慎监管原则主要体现在《巴塞尔核心原则》第6－14条、第15条（第四节B）、第22条（第五节）、第23条和第25条（第六节A）中。审慎监管的要求主要涵盖资本充足率、风险管理、内部控制、跨国银行监管和纠正措施等五个方面，其具体要求包括：

1.资本充足率方面。监管者要规定能反映所有银行风险程度的、适当的审慎最低资本充足率要求。巴塞尔协议建议的资本充足率最低标准为8％。

2.风险管理方面。首先，为了避免信用风险，应当建立独立评估银行贷款发放、投资以及贷款和投资组合持续管理的政策和程序；银行监管者应确保银行建立评估银行资产质量和贷款损失储备金及贷款损失准备金充足性的政策、做法和程序；银行监管者必须制定审慎限额以限制银行对单一借款人或相关借款人群体的风险暴露；为防止关联贷款带来的问题，银行监管者应确保银行仅在商业基础上向相关企业和个人提供贷款，并且发放的这部分信贷必须得到有效的监测，必须采取合适的步骤控制或化解这种风险。其次，为了避免流动性风险，银行监管者应确保银行的管理信息系统能使管理者有能力识别其资产的风险集中程度。再次，为了避免市场风险，银行监管者应确保银行制定出各项完善的政策与程序，以便在国际信贷和投资活动中识别、监测和控制国家风险及转移风险并保持适当的风险准备金；银行监管者应确保银行建立准确计量并充分控制市场风险的体系；监管者有权在必要时针对市场风险暴露制定出具体的限额和／或具体的资本金要求。最后，为了避免操作风险等其他风险，银行监管者应确保银行建立全面的风险管理程序（包括董事和高级管理层的适当监督），以识别、计量、监测和控制各项重大的风险并在适当时为此设立资本金。

3.内控机制方面。银行监管者必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度；银行监管者必须确定银行具有完善的政策、做法和程序，以促进金融部门形成较高的职业道德与专业标准，并防止银行有意或无意地被罪犯所利用。

4.跨国银行监管方面。跨国银行母国必须对其活跃的国际银行组织实施全球性并表监管，对这些银行组织在世界各地的所有业务进行充分的监测并要求其遵守审慎经营的各项原则；跨国银行东道国应确保外国银行按东道国国内机构所同样遵循的高标准从事当地业务。

5.纠正措施方面。银行监管者必须掌握完善的监管手段，以便在银行未能满足审慎要求时采取及时的纠正措施。

（二）审慎例外

如果说巴塞尔协议的审慎监管要求构成审慎监管的“常态”的话，那么WTO金融服务贸易协议中的“审慎例外”就是审慎监管的“异态”，或曰特殊的审慎监管。[1]（171）

WTO金融服务贸易协议主要由《服务贸易总协定》（GATS）、《金融服务附件一》、《金融服务附件二》、《关于金融服务承诺的谅解协议》、《金融服务贸易协议》构成。其中，依据《金融服务附件一》第2条a项的规定，尽管有GATS的任何其他规定，但是不得阻止一成员为审慎原因而采取措施，包括为保护投资人、存款人、保单持有人或金融服务提供者对其负有信托责任的人而采取的措施，或为保证金融体系完整和稳定而采取的措施，如此类措施不符合GATS的规定，则不得用作逃避该成员在该协定项下的承诺或义务的手段。

上述规定就是“审慎例外”（Prudential Carve-out）原则的体现。所谓“审慎例外”，是指WTO各成员可以为了维护国内金融的稳定，不受GATS自由化条款或已作出承诺的束缚，采取审慎的金融监管措施。虽然“审慎例外”具有特殊性，但它与巴塞尔协议中的审慎监管要求的“纠正措施”方面是吻合的，甚至可以认为“审慎例外”是一种在特殊情况下为维护金融秩序而采取的特殊纠正措施。

关于“审慎例外”的规定是较为抽象而灵活的，WTO金融服务贸易协议并没有具体说明哪些措施属于构成“审慎例外”的监管措施。当然，在新一轮的谈判中，确实有少数国家要求明确列举“审慎例外"的范围。比如瑞士呼吁依据巴塞尔委员会、国际保险监管者联合会、国际证券委员会组织、金融混业联合论坛所制定的标准，界定“审慎例外”监管措施的范围。[2]（15）但显而易见的是，新一轮的谈判还不可能顾及到这一问题，这一主张目前难以引起广泛关注，更不用说付诸实践了。

这就意味着，只要表明是为了审慎的目的，东道国就可以暂时摆脱WTO规则的约束，采取任何希望采取监管措施。而且，何谓“出于审慎的目的”是由采取措施的国家自己决定的。“审慎例外”的监管措施不会受到诸如“是否具有必要性”或者“是否属于最低限度的贸易限制”的问题的挑战，也不用理会GATS第6条对国内规章的种种要求。尽管母国可能认为东道国所宣称的“出于审慎的目的”名不符实，但原则上来说，只有WTO的争端解决机构(简称DSB)才有权判断东道国所采取的“审慎例外”监管措施是否确实出于审慎的目的。而实际上，在各国都采取慎重态度的金融领域，鲜有将有关争议提交DSB的可能。正如克伊所指出的，除非存在异常过分的行为，各国都倾向于彼此尊重各自决定其国内规范是否出于审慎性的权力。[3]（25）

“审慎例外”原则保留了金融领域里监管的灵活性，可以起到“安全阀”的作用。有关国家可以在特定的形势下和在特定的时期内，违背其在GATS项下的承诺和义务，自主决定采取某些特殊的金融监管措施，以达到保护国内金融业的目的。

因此，依据“审慎例外”的原则，我国完全可以在有关的国内法中，制订一些“审慎例外”的条款。这些条款应当是原则性的，只需说明是为了审慎的目的而实施的即可。这样一来，当出现紧急情况的时候，金融监管部门就可以采取其认为合适的特殊监管措施，而不论这样的措施是否违背了我国在GATS项下的承诺和义务。但需要特别指出的是，由于WTO规则不能在国内直接适用，因此只有当“审慎例外”原则被明确地表述在有关国内法中的时候，监管部门才能依法采取措施。也就是说，WTO规则中的“审慎例外”原则被转化为国内法十分必要。因为，如果缺乏国内法上的明确授权，国内监管部门是不能直接依据WTO规则采取构成“审慎例外”的特殊监管措施的。

二、中国对外资银行的审慎监管的具体规定

(一)资本充足率方面

依据《条例》第40条和《商业银行法》第39条的规定，外商独资银行和中外合资银行的资本充足率不得低于8％，我国银行业监督管理机构可以要求风险较高、风险管理能力较弱的外商独资银行、中外合资银行提高资本充足率。而依据《条例》第45条，外国银行分行营运资金加准备金等项之和中的人民币份额与其人民币风险资产的比例不得低于8%，我国银行业监督管理机构可以要求风险较高、风险管理能力较弱的外国银行分行提高前款规定的比例。

《条例》第10―12条对设立外资银行的外方股东提出了复合标准的要求。外方股东的资本充足率，必须既符合母国的要求，又符合东道国的要求。

(二)风险管理方面

首先，为了防范和避免信用风险，我国要求外商独资银行和中外合资银行的贷款余额与存款余额的比例不得超过75％，对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过10％。其次，为了防范和避免流动性风险，我国要求外商独资银行和中外合资银行的流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25％。同样地，依据《条例》第46条，外国银行分行也被要求确保其资产的流动性，其流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%。再次，为了防范和避免市场风险，我国要求外国银行分行营运资金的30%应当以国务院银行业监督管理机构指定的生息资产形式存在，②且其境内本外币资产余额不得低于境内本外币负债余额。最后，为了避免诸如操作风险之类的其他风险，我国要求外资银行建立健全风险管理系统。外商独资银行、中外合资银行应当设置独立的风险管理系统；而在境内设立2家及2家以上分行的外国银行，应当授权其中1家分行对其他分行实施统一管理。

(三)内控机制方面

外资银行应当建立健全内控系统。其中外商独资银行、中外合资银行还需要设置独立的内部控制系统，并遵守我国银行业监督管理机构有关关联交易的规定。

同时，按照《条例》第55－56条的要求，外国银行在中华人民共和国境内设立的外商独资银行的董事长、高级管理人员和从事外汇批发业务的外国银行分行的高级管理人员不得相互兼职；外国银行在中华人民共和国境内设立的外商独资银行与从事外汇批发业务的外国银行分行之间进行的交易必须符合商业原则，交易条件不得优于与非关联方进行交易的条件；外国银行对其在中华人民共和国境内设立的外商独资银行与从事外汇批发业务的外国银行分行之间的资金交易，应当提供全额担保。

此外，《条例》第9条第3项还要求外方股东具有有效的反洗钱制度。

(四)跨国银行监管方面

外资银行营业性机构应当按照国务院银行业监督管理机构的有关规定，向其所在地的银行业监督管理机构报告跨境大额资金流动和资产转移情况。我国银行业监督管理机构对外国银行在中华人民共和国境内设立的分行实行合并监管。

外方股东必须受到母国金融监管当局的有效监管并且就设立外资银行取得后者的同意。母国应当具有完善的金融监督管理制度，并且其金融监管当局应当已经与我国银行业监督管理机构建立良好的监督管理合作机制。

(五)纠正措施方面

依据《条例》第50条，我国银行业监督管理机构根据外资银行营业性机构的风险状况，可以依法采取责令暂停部分业务、责令撤换高级管理人员等特别监管措施。根据《外资银行管理条例实施细则》第94条的规定，这些特别监管措施包括：约见有关负责人进行警诫谈话；责令限期就有关问题报送书面报告；对资金流出境外采取限制性措施；责令暂停部分业务或者暂停受理经营新业务的申请；责令出具保证书；对有关风险监管指标提出特别要求；要求保持一定比例的经中国银监会认可的资产；责令限期补充资本金或者营运资金；责令限期撤换董事或者高级管理人员；暂停受理增设机构的申请；对利润分配和利润汇出境外采取限制性措施；派驻特别监管人员，对日常经营管理进行监督指导；提高有关监管报表的报送频度；中国银监会采取的其他特别监管措施。

可以说，经过数十年的积累和改进，我国在外资银行的“常态”监管方面，已经基本符合了巴塞尔协议的要求。

三、评析与结论

（一）银行业开放与加强外资银行审慎监管的必要性

银行业的全面开放，引进了外资、促进了竞争、改善了制度，为我国金融服务业的发展提供了机遇。然而，外资大量涌入所带来的风险，也是不可忽视的。

一直以来，我国对外资银行的监管主要集中在市场准入限制方面，缺乏对外资银行的业务监管和风险监管。[4]也就是说，我国的监管重心集中在市场准入与国民待遇等“入门”层面，而在对外资银行的审慎监管等“深入”层面上，我国历来存在不足。实际上，新制订的《条例》的最大特色，就是区分外资法人银行与外国银行分行并给予两者不同程度的国民待遇，这仍然是一种“入门”式的监管。

然而，指望主要通过这种“入门”监管来维护国家金融安全，在新的形势下显然是不现实的。一般来讲，外资法人银行是中国法人，首先对中国债权人负责，比起首先对外国债权人负责的外国银行分行确实更加可靠，区别对待也确实很有必要，但这还是远远不够的。正如有的学者所指出的，尽管从法律上看是东道国法人，但外资银行本质上都是外来者。[5]这意味着，不论是否属于中国法人，外资银行都不会以维护中国金融市场的稳定为根本宗旨，不会主动承担中国资本市场由投机资本冲击引起的损失，其开展业务的首要前提与动力，始终是获取利润。既然如此，若未受到充分监管，外资银行的逐利行为很可能损害东道国的金融秩序，而在东道国金融市场面临动荡的关键时刻，外资银行会像在亚洲金融危机中所表现的那样，选择抽逃资本，从而使东道国金融市场雪上加霜。

因此，在全面放开银行业的同时，我国必须加强对外资银行在业务上、风险上的审慎监管，从而达到既充分利用外资的积极作用，又足以防止其消极作用的目的。从法律上讲，有关的审慎监管制度，需要从平时的“常态”监管和特殊情况下的“异态”监管两方面入手，而巴塞尔协议和WTO金融服务贸易的有关规则正好为我国构建这两方面的制度提供了素材。从国际法角度上讲，我国全面开放了银行业，履行了对WTO的义务，同时也必然拥有依据WTO规则和有关国际法进行审慎监管的权利。在全面开放银行业的同时，进一步加强审慎监管，是完全符合国际法的行为。

（二）我国对外资银行的审慎监管规则及其完善

首先，在资本充足率上，我国规定了8％的底线，并保留了提高资本充足率要求的可能。由于所有外资银行营业性机构都必须符合我国法律（而非他国法律）所界定的资本充足率标准，故而《条例》对不具有中国国籍的外国银行分行直接使用了“营运资金加准备金等项之和中的人民币份额与其人民币风险资产的比例”（实际上就是我国所指的资本充足率）的说法。

其次，在风险管理上，不管是对存贷款比例、流动性资产负债比例、还是单一借款人贷款比例的要求，我国都是按照巴塞尔协议所规定的标准来制订的。除了在流动性风险上对各外资银行商业形态一视同仁之外，我国在信用风险上注重对外商独资银行和中外合资银行的监管，而在市场风险上则注重对外国银行分行的监管，这种区别对待显然是有原因的。由于前者属于中国法人，享有完全国民待遇，其业务具有独立性并主要在我国金融市场开展，因而我国政府必须对其存贷款运作进行审慎的监管。而外国银行分行不具有中国国籍，仅享受部分的国民待遇，其业务隶属于总行，而总行的业务主要在其母国金融市场开展，故而出于对其他国家属人管辖权的尊重，我国政府不宜过多干涉其存贷业务，但是，分行这种商业银行形态特别容易受到母国乃至国际市场汇率或利率波动的影响，故而为了维护本国金融市场的稳定，我国作为东道国，必须加强这方面的市场风险控制。

再次，在内控机制上，我国既有原则性的规定也有较为具体的规定。在跨国监管上，我国强调母国监管当局制度的完善性并重视与母国监管当局的合作，这都是符合巴塞尔协议要求的。

最后，在纠正措施上，《条例》第50条规定了“责令暂停部分业务、责令撤换高级管理人员等特别监管措施”。《实施细则》将前者具体化为13项措施，并保留了采取其他措施的可能性，基本上满足了巴塞尔协议在“常态”下实现审慎监管的要求。

然而不能忽视的是，金融监管往往需要在“异态”下发挥维护金融市场稳定的作用。也就是说，有关立法应当规定监管机构可以在特定时候采取不受GATS项下义务与承诺约束的特殊纠正措施，即“审慎例外”的措施。但是，《条例》第50条以及《实施细则》的相应规定显然并没有真正体现“审慎例外”原则。

本文前面已经阐明，“审慎例外”的规定不需要、也不应该具体化，而应重在说明“出于审慎的目的”。《条例》第50条以及《实施细则》第94条将特别纠正措施具体化为13项措施的做法，并非针对突发的例外情况，导致在“异态”下审慎监管的缺位。就算视这些措施为审慎例外措施，它们也会因太过具体而失去了灵活性和例外性。更为致命的是《条例》第50条只强调“依法采取”而只字不提监管措施的目的性的做法。必须指出，回避监管措施的目的性，将破坏这些措施在国际法上的合法性基础。WTO仅仅要求成员国认定其监管措施“出于审慎的目的”，如果我们连这一简单要求都忽略的话，那么，对于我国没有依法认定为“出于审慎目的”就采取的特别监管措施，其他WTO成员国完全有理由质疑其合法性，也很容易证明这些措施是我国对自己在GATS项下承诺与义务的违反。因此，我们必须重视这一问题，尽快将“审慎例外”的原则正确地转化为国内法。

综上所述，在全面开放银行业的同时，进一步加强对外资银行的审慎监管，是完全符合国际法的行为。这一审慎监管制度，需要从平时的“常态”监管和特殊情况下的“异态”监管两方面入手，充分借鉴巴塞尔协议和WTO金融服务贸易的有关规则。我国对外资银行的审慎监管，在“常态”监管方面较为完备而“异态”监管方面存在缺失。目前对外资银行的审慎监管制度基本上是依照巴塞尔协议的要求设定的，而WTO金融服务贸易协议中的“审慎例外”原则尚未正确地体现在有关法律法规中，我们必须尽快将其正确地转化为国内法。

注 释：

① 其中，注册为中国法人的外商独资银行和中外合资银行可从事外汇业务和人民币业务，地域限制、客户限制被一概取消，因而可以认为它们享受到了完全的国民待遇；而仍为外国国籍的外国银行分行虽也可从事外汇业务和人民币业务，但在为中国境内客户提供服务的时候，它们只能吸收100万元人民币以上的定期存款，因而可以认为它们仅享受到了部分的国民待遇。可以想见的是，在《条例》颁布之后，短期内很多外资银行会继续采用分行的形式试水中国资本市场，即仅在高端客户领域与中资银行展开争夺；但从长期上讲，中国资本市场的巨大发展潜力，必将吸引越来越多的外资银行采取中国法人银行的形态，与中资银行展开全面的竞争。

② 依据《外资银行管理条例实施细则》第85条第2款的规定，外汇生息资产为6个月以上的外币定期存款，人民币生息资产为人民币国债或6个月以上的人民币定期存款。

主要参考文献：

［1］罗国强．WTO金融服务贸易协议中及巴塞尔协议中“审慎监管”的研究［J］．法学杂志，2004．

［2］Andrew Cornford, The WTO Negotiations on Financial Services: Current Issues and Future Directions, UNCTAD/ OSG/ DP/ 2004/ 6.

［3］ Sydney J. Key, The Doha Round and Financial Service Negotiations, The AEI Press, Washington, 2003.

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论文摘要：随着我国加入世贸组织 ，金融市场也将进一步开放。本文作者分析了外资银行经营中存在的一些问题以及造成这些问题的原因之一 :我国对外资银行的监管制度存在诸多缺陷。在此基础上 ，作者指出了加入世贸组织后我国外资银行监管立法应当遵循的原则 ，分析了新修改的《外资金融机构管理条例》在外资银行监管方面的改进 ，并提出对外银行监管立法的一些建议。

随着我国于2001年12月11日正式加入世界贸易组织后，进一步开放金融市场已成为必然。中国人民银行2001年12月9日的《关于外资金融机构市场准入有关问题的公告》也承诺在入世后逐步开放银行业。为此，我国于2001年12月12日修订了《中华人民共和国外资金融管理条例》（以下简称《条例》），新《条例》于2002年2月1日起施行，按照该《条例》，金融领域几乎所有业务都已经或将向外资金融机构开放。

一、当前外资银行经营中存在的问题

随着我国的金融市场对外资银行进一步开放，大量的外资银行涌入中国，促进了我国经济的发展，但是，目前外资银行的经营也存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：

（一）多存少贷。在国内主要从事吸收存款的业务，但同时又借贷，将在境内吸收的外汇资金转移到境外套汇和套利。

（二）转移在境内营业获取的利润。一些外资银行往往以高利率向其总行借款，同时又将在中国以低利率吸收的存款汇往总行，从而向国外转移利润，并逃避我国的税收管理。

（三）违规经营，少交存款准备金。按照《外资金融机构管理条例》（以下简称《条例》）规定，外资银行应按照一定的标准向中央银行缴纳存款准备金，但一些外资银行总是想办法少缴、漏缴存款准备金。

（四）片面追求高额利润，主要从事一些成本低、风险小、收益高的中间业务。

（五）营运资金不到位。少数外资银行将营运资金存放于境外，或多次调拨，使运营资金不真实到位。更有一些外资银行的流动资产达不到规定的比例。按《条例》规定，外资银行的流动性资产与流动性负债的比例不得低于25%，但实际上有的外资银行还达不到10%。

（六）利用非价格手段，进行不公平竞争，采用诸如回扣、降低手续费标准、邀请客户出国甚至接受假凭证等手段与国有银行争揽业务和客户。事实上，这种不平等竞争的背后也隐藏着许多法律纠纷，主要是外资银行与客户之间由于不规范经营而引发的法律纠纷。

上述这些问题的存在，无疑将造成国内金融秩序的混乱。根据东南亚金融危机的教训，金融秩序的混乱将严重阻碍我国国民经济健康、持续、稳定的发展。因此，要使国内金融服务市场更加开放，引进大量的外资银行，促进我国的经济发展，必须有完善的金融监管法律制度提供保障。

二、目前我国对外资银行监管存在的缺陷

以上种种问题和情况，源于外资银行对利润最大化目标的追求。但出现这些问题，其根本原因在于中央银行对外资银行的监管不力。其表现在中央银行对外资银行的监管政策、措施、手段等方面，但总体来看，最关键的问题在于没有一套有效的监管法律体系引导和约束外资银行的行为。

经过20年的探索和实践，我国对外资银行的监管已初步建立了以中国人民银行及其分支机构为主，内容包括从开业审批到经营监管的体系。尽管监管机构是明确的，但随着我国加入世贸组织后外资银行的进入，我国原有的法律、法规已经不能适应有效监管的需要，主要表现在以下几个方面：

（一）有关外资银行监管的法律规定不够全面、完善，针对性和实际操作性都不强。在外资银行进入我国的几种形式中，从防范金融风险的角度看，我国引进外国资本最安全的形式是代表处，最危险的形式是外国银行分行。其原因在于分行可以经营为东道国所允许的包括存贷款业务、信托业务在内的各种银行业务，而且分行是外国法人，其业务被列在其总行的资产负债表中，东道国金融管理机构不能对之进行有效监督。但是，《条例》对分行以及其他形式金融机构的设立条件却没有严格区分。除对申请者提出申请前1年年末总资产分行规定要达到200亿美元，其他金融机构是100亿美元这一点有所区别以外，其他条件和要求基本相同。由于监管立法缺乏针对性，导致分行这种最危险的形式在我国金融机构的总数中占相当大的比重，增加了我国的金融风险。另外，对外资银行的经营业务的规定也过于笼统，没能作出具体的界定和规范。对于有的业务虽然有约束性规定，但是，对违反此规定有何惩罚措施，就没有下文了。

（二）在对外资银行监管的国际合作问题上，有关立法规定不明确，没有实行国际公认的“综合监管原则”。譬如，在加入世贸组织前，原《外资金融机构管理条例》对“综合监管”问题只规定申请在我国设立外资银行的申请者所在国家和地区必须有完善的金融监管制度，并要求申请者提交所在国家或地区有关主管当局核发的营业执照（副本）。除此之外，再也没有关于加强监管的国际合作的有关规定。如果外资银行的经营受到母国的有效监管，并能够将其和我国的监管有效结合起来，那么外资银行的很多不规范行为将能得到有效遏制。

（三）对外资银行监管的手段和方法陈旧、落后，还停留在传统的“经验式”的管理阶段，基本上以行政管理为主，不能适应外资银行在华快速发展的需要。譬如，监管方式主要以日常报表分析为主，而且偏重于定性分析，缺乏一个具体的、具有可操作性的监管参照系。目前国际上已采用先进的定性分析和定量考核相结合的监管方法，我国还没有在实践中引进和运用，导致监管水平低，无力制约外资银行的违规操作现象。实际上，只有具有合适的监管方法、手段，再加上素质水平较高的监管队伍，外资银行的很多不规范操作现象都是可以避免的。

总的来说，中央银行有效监管外资银行的立法相对滞后；原有法律、法规的效力不高；对外资银行有效监管的法规内容或者欠缺，或者过于笼统和简略，缺乏相应的配套规定和细则；法规制度设计上不合理。所有这些缺陷都导致中央银行在对外资银行监管时缺乏有效的法律依据。正因为如此，才为外资银行的不规范经营提供了空间。随着中国加入世界贸易组织，我国融入全球金融市场的一体化将是必然的。外资银行所带来的问题以及相伴而生的金融风险也将增多。加入世留组织之后，如何有效地加强对外资银行的监管，进一步改进和完善有关外资银行监管的法律、法规将成为中央银行监管工作的重中之重。

三、加入世贸后外资银行监管立法所应遵循的原则

1995年1月1日，世界贸易组织取代了关贸总协定。在原关贸总协定中达成的《服务贸易总协定》以及在世贸组织主持下达成的《全球金融服务协议》，使全球金融服务市场一体化的进程进一步加快。它同时也意味着，任何世贸组织的成员国都必须在这些协议的指导下开放本国的金融市场。中国加入世贸组织后，这些国际规则同样将成为我国金融服务立法的标准。《服务贸易总协定》对金融服务所做的原则规范涉及市场准入、最惠国待遇、国民待遇、透明度、发展中国家的特殊待遇五个方面的问题。由于金融部门是敏感部门，所以《服务贸易总协定》的附件中还规定：(1)金融服务的范围和定义包括除“行使政府权限时提供的服务”之外几乎所有的领域；(2)为保证金融系统的稳定，“不应阻止一成员基于谨慎原因而采取相应措施”，可以通过达成协议或自动认可等方式获得其他成员的确认，但有关谨慎监管的规定不能成为成员逃避其义务的借口；(3)对最惠国待遇和国内法规的义务，成员国可要求进一步豁免。这表明成员国可对金融实行比其他服务业更多的限制措施。这也为我国推行渐进式的金融开放政策提供了依据。

开放金融市场，必须伴随着金融风险，金融安全成为各国政府共同关心的议题。针对这一问题，巴塞尔委员会颁行了一系列的法律文件（统称《巴塞尔协议》），积极推行金融监管的国际合作，通过东道国和母国的共同努力对外资银行实行双重监管。1997年9月，巴塞尔委员会又颁布了《银行业有效监管核心原则》，将风险管理领域几乎扩展到银行业的各个方面，并制定了全面的指导性原则，以建立有效的监管方式和风险控制机制。《银行业有效监管核心原则》一个很重要的特点就是，强调监管的有效性。该原则强调建立银行业监管的有效系统，把建立银行业监管的有效系统作为有效监管的重要前提，合理的银行业监管法律体系是有效监管系统的关键，监管机构和被监管者都必须以法律为依据，受法律制约。1997年中国人民银行作为我国中央银行加入了巴塞尔委员会，这就为我国以《巴塞尔协议》和《原则》为框架，构建我国中央银行对外资银行有效监管的法律体系创造了条件。

总的来看，在世贸组织框架下，东道国对外资银行的监管要求采取对等互惠、平等一致，但也可以实行有条件的保护原则。针对我国金融业发展的现实情况和引进外资银行已出现或即将出现的问题，我国对外资银行的开放采取了一种分阶段渐进的过程。与此相适应，我国还不具备“平等一致、对等互惠”的政策原则条件，因此不适于采取这种单一的原则，而应该根据形势做灵活的变更。因此，在今后较长的一段时间内，我国宜采取“有限的保护主义”混合政策原则。只有这样，才能既保护我国银行业的发展，又能够更好地引进外资银行为我国的经济建设服务。当国内银行业力量发展壮大，能够与外资银行尤其是发达国家的外资银行处于平等的竞争地位后，我国可以采用“平等一致”的原则。随着我国银行业融入全球金融服务一体化进程，我国银行业的海外发展具有一定的规模，实行“对等互惠”的原则条件就具备了。因此，我国在加入世贸组织之后，应遵循先“有限保护”、再“平等一致”、最终“对等互惠”的原则制定相应的监管法律体系和政策。

四、新《外资金融机构管理条例》对外资银行监管制度的改进

我国原有的《外资金融机构管理条例》是1994年颁布的，有很多条款已经不能适应金融市场进一步开放的需要。在这样的背景下，国务院于2001年12月12日（入世后的第二天）通过了新的《外资金融机构管理条例》。与原《条例》相比，新条例在外资银行监管方面进行了如下的修订：

（一）资本充足率标准改为国际公认的8%，以与国际公认的准则和规范保持一致。

（二）由原《条例》的“实收资本不低于注册资本的50%”改为“注册资本应当是实缴资本”。

（三）对申请设立外资银行的申请人的条件，增加了一条：“申请人所在国家或者地区有关主管当局同意其申请”，并要求申请人提供其所在国家或地区主管当局对其申请的意见。这使得东道国监管与母国监管能够真正有效结合起来，切实体现了国际“综合监管原则”。

（四）对“法律责任”一章进行了补充完善，对于外资银行违规行为的处罚措施更加具体，更加可行。

五、完善外资银行有效监管立法的建议

加入世贸组织后，我国应该根据《服务贸易总协定》、《全球金融服务贸易协定》和《巴塞尔协议》等国际通行的协议框架，针对我国金融开放和金融市场发展的实际情况，在以上确定的原则和指导下，进一步完善中央银行对外资银行有效监管的法律规范。具体来说，建立外资银行有效监管的法律制度，尤其需要注重以下几个问题：

（一）注重资产质量和风险。引入《巴塞尔协议》对资本衡量和资本标准的规定，注重资产质量和资产风险，按照《巴塞尔协议》确定对外资银行实行规范化管理和监督的法律文件或条文。在制定相应法律文件或条文时，应该借鉴国际规范，对外资银行的资产负债比例和资本充足率进行全面分析，规定规范化的覆盖资产质量、流动性、资本充足率等指标在内的报表体系，并将定期报送的有关财务和业务报表等内容在法律条文中明确下来。只有这样，才能确保外资银行具有较高的安全度。

（二）严格对外资银行进入的审批。针对外资银行不同的进入方式，完善外资银行监管的法规，有区别地设定不同的审批条件或程序，使外资银行的引进更有章可循，保障我国的金融安全。具体来说，第一、要尽可能地简化对代表处的审批；第二、允许设立外国银行参股不大的附属行，但需要在法律上明确外资参股的最高限额和比例；第三、对外国银行所设的全资附属行实行许可证审批制度，由中国人民银行全权负责审批和管理；第四、对外国银行在国内设立分行的审批执行更严格的标准。只有这样，才能将外资银行国内经营可能带来的风险尽可能地控制在初始阶段。

（三）控制市场风险应成为我国外资银行监管立法的重点。市场风险的监控一直是各国金融监管机构关注的重心。近二十年来，国际金融业务内容发生重大变化，主要表现在以下两方面：第一、从短期的贸易信贷逐渐转向中长期信贷，从零星、分散的业务转向专业化金融服务；第二、随着金融创新工具的不断涌现，传统的国际金融业务份额逐渐缩小，新的市场业务发展较快，如金融期货、期权，再加上交易手段日益现代化，市场风险对银行经营构成的威胁必须引起我国金融监管部门的关注。《巴塞尔协议》充分考虑了金融市场客观存在的利率风险、汇率风险、清算风险、业务操作风险等要素，比较有效地统一了对银行表内业务与日益扩大的表外业务的综合监管，对当前的跨国银行监管具有很强的针对性和可操作性。因此，应该借鉴其它国家的经验，将其管理要求、管理方式、操作规程，以及外资银行对金融创新工具的应用规范和要求引入外资银行监管的法规中来。

（四）明确监管部门的职责，直辖市监管部门内部的分工，在法规中健全和完善现场检查制度。目前，我国对外资银行的监管实行现场检查与非现场检查两种方式。虽然这一做法有利于监管部门对外检查的统筹安排，但是由于既涉及稽核监督部门，又涉及职能监督部门，因此这一做法的一个重要前提就是明确监管部门内部的分工，加强彼此之间的协调和配合。在检查内容上，应该加大对外资银行的风险性检查力度，规范对外资银行的测评和监控。在检查方法上，根据国际惯例，应该建立定性分析与定量考核相结合的现场检查制度。比如引入国际通用的CAMEL和ROCA标准，对所有注册外资银行采取CAMEL评级制度，对外资银行分行则根据ROCA标准评审。在每次检查后根据评级结果给予外资银行一个综合评价，然后分别不同情况确定相应的监管制度和措施。

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一、我国目前对外资银行的监管现状

中国根据加入世贸组织承诺和自主开放政策的需要，修订和颁布了一系列法律法规和部门规章，逐步形成了以《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》等法律，《中华人民共和国外资银行管理条例》、《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》和《中国银行业对外开放报告》等法规、文件和部门规章组成的的外资银行监管法规体系。

1、《中华人民共和国外资银行管理条例》

为应对银行业的全面开放，国务院在2006年11月15日正式了新的《外资银行管理条例》（以下简称《条例》），代表我国将履行入世谈判中在金融银行领域的承诺。根据WTO的协议，2006年以后我国将取消所有对外资银行的所有权、经营权的设立形式，包括所有制的限制，允许外资银行向中国客户提供人民币业务服务，给予外资银行国民待遇。这就意味着12月11日以后，我国人民币业务将全面向外资银行开放。《条例》的公布与实施主要从两个方面放开了外资银行的经营。

第一，扩大了外资银行在华的业务范围。《条例》删除了监管机构核定外资金融机构经营人民币业务的地域范围和服务对象范围的规定，只要具备在中国境内开业3年以上、2年连续盈利和其他审慎性条件，外资法人银行就可以申请经营企业人民币业务和中国境内公民人民币业务。不愿转制为法人的外国银行分行，可以经营企业人民币业务和吸收中国境内公民每笔不少于100万元人民币的定期存款。在人民币业务的全面经营方面，将范围严格限制在法人银行之内，充分考虑了金融监管和金融安全的需要，也充分体现了对外资银行的国民待遇。基于外资银行在中国发展现状的不平衡和在发展规划及策略上的不同考虑，《条例》对外资银行注册本地法人银行采取鼓励但遵循自愿的原则。

第二，放开了外资银行在中国的商业存在形态。《条例》结合外资银行的实际情况，对于外资银行在中国的商业存在形态，充分遵循自愿原则。外资银行可以自由选择在华设立独立法人机构，即文件所称的独资银行和中外合资银行，也可以只设立分行或者代表处。至于如何选择，完全看外资银行自身业务发展的需要。分行还可以在自愿基础上，根据经营发展战略，随时转为当地注册的法人机构。

同年的11月28日，银监会了《条例》的实施细则（简称《细则》）。这两项法规对引导外资进入全面开放后的中国银行业，具有纲领性的指导意义。

2、《中国银行业对外开放报告》2007年三月银监会了《中国银行业对外开放报告》，《报告》中对外资银行监管方面的内容主要包括：

第一，中国要加快外资银行与中资银行监管标准的统一，特别是统一中国境内注册外资银行与中资银行的监管标准。外资法人银行及其下设分行的注册资本和营运资金与中资银行保持一致。外资法人银行应遵守与中资银行相同的资本充足率、授信集中度等资产负债比例管理和关联交易等方面的监管要求。

第二，中国高度关注开放过程中可能出现的各类风险，不断完善外资银行审慎监管体系，采取更系统、更深入、更专业的监管措施，维护中国银行体系安全。对外资银行将实施合并监管，监控单家银行在华所有分支机构的整体风险，防止监管套利。在宏观监管方面，将监测分析外资银行跨境资金流动，监控大规模、非正常跨境资金流动；开展高风险机构和新型业务的系统性检查，有针对性地实施专项检查。

第三，对于外资银行入股中资银行，将综合考虑市场布局、公平竞争以及金融服务充分性等因素，协调推进外资银行通过自身商业存在和投资入股中资银行在中国的发展，同时，重点防止利益冲突并限制市场垄断行为。

3、现行的监管体系

银监会成立以后，形成了银行，证券，保险分业监管的金融监管体系，这一方面反映了监管当局加强监管制度建设和提高监管效率的意图，另一方面也预示着金融业分业经营和分业监管的格局仍将继续维持。银监会的成立为提升外资银行监管的专业性提供了保障。在具体操作上，我国对外资银行从进入日常监管风险控制与处置市场退出各方面，已经有了一套完整的监管程序（见下图）：

二、我国目前对外资银行监管中存在的主要问题

尽管这些年来中国银行业的监管水平总体有了明显的提高，但是受到多种因素影响，许多方面与《巴塞尔协议》的要求有较大的差距，并且面临着一些监管矛盾。这些监管矛盾,主要体现在以下几方面:

1、监管目标和监管理念不适应WTO的新形势

外资银行监管在一定意义上具有政治行为特征，但是监管不是管制。加强监管不是提升干预力度，加大监管成本，而是为了本国更好的发展，吸取他人长处，弥补自己的不足。面临全球性的金融自由化和放松监管的趋势，在我国加入WTO和金融全面对外开放的新形势下，我们应尽快调整监管理念。对外资银行监管的目标也应从限制外资银行和中资银行的竞争到重点规范其经

营行为和风险承担.从严格准入过渡到严格监管，从依靠行政方法监管到以法监管。由于监管原则和监管理念的不明确，导致了监管职责不明确、结构性的监管过度和监管不足并存。这在很大程度上是因为我国外资银行监管面临的外部环境处在急剧变化的过程中。旧的监管目标和监管理念受到消解，新的监管理念和监管目标尚未确立，这就导致监管行为上具有一定的盲目性和低效性。监管目标和监管理念应有一定的前瞻性和预见性，而不能受偶然性和相机性(权宜性)的摆布。

2、对外资银行的监管法规仍不完善

（1）在监管立法中，没有涉及国内法律与外国法律之间的冲突及解决方法。一般情况下，当我国法律与外资银行的母国法律有冲突时，可适用国际条约或国际惯例，但若国际条约或国际惯例对某些问题也无规范时，应适用何国法律或应采用何种手段处理问题，在我国外资银行的监管立法中没有提及。

（2）从权力与责任看，未充分体现监管者权力与职责分配以及外资银行分行与其母行各自应承担的法律责任。《巴尔塞协议》强调母国在监管中起主导作用，确立了以母国监管原则为主，东道国监管原则为辅的“联合监管原则”。我国在监管立法中对此原则未予以正式承认，对外资银行清偿力和流动性的监管片面强调了东道国的责任。对外资银行违法、违规经营后所承担的法律责任没有体现出跨国性，尤其是外资银行分行在我国违法、违规后，其母行是否应承担责任，以及彼此之间如何承担法律责任，都没有在法律上界定。

（3）没有设立对将来成立子行以后公司治理的规范。新出台《外资银行管理条例》细则里面有没有提出对将来成立子行以后公司治理的规范。目前外资银行有单独的公司治理指引，而我国没有制定中外资都适用的规定。

3、对外资银行监管手段上的问题

目前我国已基本建立起了对外资银行业务经营的监管方法和制度，如在外资银行贷款业务，存款业务，国际结算，外汇交易业务以及同业和联行往来业务已建立了非现场监管的计算机系统。但是，随着外资银行人民币业务的全面开展，上述技术条件之外的因素，如风险监控的技术性标准，资本约束的统一标准，银行风险监管的制度构架等等，在中资，外资银行监管标准的对接中,正成为日益重要的问题。而且，商业银行的衍生产品业务是公认风险最为集中，监管最为困难的领域，对其监管不力将会引起极为严重的风险，对此也应高度重视。同时，缺乏银行监管的国际协调机制。到目前为止，我国与外资银行母国与国际监管组织合作力度不够，合作方式也较单一，主要限于相互通报情况等简单交流。持续性银行监管缺乏技术性手段。

三、对在华外资银行实施监管的建议

根据以上分析，针对我国的实际情况，现对在华外资银行的监管提出如下建议：

1、树立明确的监管目标，调整监管理念

世界上大多数国家都通过其金融法律、法规对监管目标予以明确具体的规定。我国也应在立法中明确规定对外资银行的监管目标可具体规定如下:第一，维护外资银行稳健。稳健含有安全、稳定之义是外资银行健康发展的重要标志，也理应成为我国外资银行监管刻意追求的核心目标。第二，维护公众利益，尤其是存款人和投资者利益。存款人、投资者和其他社会公众在信息取得、资金规模、经济地位等各方面相对于金融机构而言处于弱者地位。对金融业社会弱者利益的特殊保护随着消费者保护运动的全球普及以及法律观念的发展，已日益成为世界各国金融立法关注的重点。第三.促进内外资银行公平竞争。外资银行与国内银行应在平等的基础上展开竞争。为此监管当局要依法为外资银行提供公平竞争的环境，确保其平等的法律地位和均等的市场机会。

外资银行新的监管理念应该是在较短的时间内实现从保护主义和对等主义原则向国民待遇原则的过渡。外资银行监管的主要目标也要从保护国内银行业免受外资银行竞争的影响，逐渐过渡到保护国内外银行的平等竞争、减少和杜绝外资银行的经营风险，保护宏观经济稳定和国家的金融安全。而随着外资银行的大规模进人，外资银行经营活动的合规性和风险性对我国金融业的公平竞争环境和宏观金融风险会产生越来越大的影响。因此监管理念的调整势在必行.

当然任何一国引进外资银行必须与本国国情相符合，在发挥外资银行的优势和抑制其劣势之间寻求最佳平衡点。鉴于我国金融体系还非常不完善，国内金融和产业改革并未完成，考虑到外资银行仍然部分享受了超国民待遇，国内银行还不具备与外资银行在完全平等基础上竞争的条件以及金融体系安全等因索，应在不违背WTO政策规定的前提下有步骤有重点地增加保护措施，以缓冲外资银行对我国银行业的冲击。

2、完善监管内容，提高监管手段

在监管的内容和监管的手段方面，应逐渐向国际惯例过渡，由重准入监管向重经营持续性监管转变。美国和韩国对市场准人的资本金和管理人员等条件限制比较少，我国也无需在这方面要求苛刻，可以对组织形式加以适当限制，尤其是严格限定分行的开设资格，对收购国内银行的股份设置最高比例门槛。在业务经营监管方面，我国现有的监管手段过于行政化、指令化，应该在熟悉外资银行的产品、业务、风险管理系统和模型以及内控机制的基础上通过模型设计进行风险评估，运用各种比例、数额要求着重限制外资银行经营本币业务、个人零售业务，对外资银行“摘樱桃”的经营方式也应有针对性政策，采取包括立法、规则、道义劝告、税收等监管工具，将现场检查和书面稽核相结合，由合规性监管向审慎性监管过渡。具体措施可包括：

（1）建立全国统一的银行监管信息系统，对外资银行分支机构的业务实施并表监管，加快实现对外资银行机构高级管理人员监管信息的全国共享；要对外资银行的经营状况进行定期测算评级并定期公布，强化银行风险管理;要加强现场检查,采用迅速纠正机制,对发现的问题,要求外资银行限期整改。

（2）整顿资信评估行业，构建统一的中外资银行信用评估体系。

（3）实现外资银行全面风险监管。我国银行风险监管强调银行的区域性支付风险，忽视国家风险、操作风险。外资银行高管人员背景复杂，许多都持有外国护照，其教育背景、职业生涯等信息不易获得，监管难度可想而知。中国海外领事馆恐怕要成为银行监管当局的助手。

（4）强化对外资银行利率监管。我国利率市场化改革过程中，对外资商业银行利率监管不宜放松。商业银行为逐利,经常逃避利率监管

对于外资银行,监管机构可以就产品定价与执行、跨境大额资金转移、关联交易、业务外包方面加强监管。

（5）强化对外资银行金融控股公司的监管，禁止外资银行混业经营。要研究外国《金融控股公司法》，分析外国银行金融控股公司的营业范围、最低资本规模要求、垄断限制、母子公司上市等一系列问题。

传统外资银行监管依赖于监督官员的判断和洞察力，关注的重点是监管指标。外资银行监管不是为了保护特殊利益集团，也不是为了维持国有银行的垄断,更不是为了保证所有银行不倒闭.银行监管的重点是防范系统性或区域性金融风险。

3、加强监管的国际国内协调

外资银行一般是跨国金融集团的分支机构，而且电子银行、网络银行的兴起和发展使得任何监管当局很难独立判断交易的性质，因此要求东道国和母国监管部门及时沟通、信息共享。我国新条例和细则中做了相关规定，但是没有明确指出在日常经营业务过程中如何进行监管协调、信息共享，从而大大降低了监管的透明度，更重要的是当外资银行出现违规时无法在短时间内有效解决问题。就国内协调而言，我国一直坚持分业监管的体制，有着现实的可行性，然而在金融监管综合化的国际大环境下应该体现金融监管交叉和统一的趋势。因此应该在现有分业监管基础上增加混业监管的规则，加强人民银行与其它金融监管机构的合作，同时制定适合我国实际情况的协调、磋商机制，与国际组织和其它国家的金融监管当局建立良好的双边合作关系。

4、完善外资银行法人机构的公司治理机构和法律

对于外资法人机构而言,如何完善公司治理结构始终是个重要的问题。在银监会成立后,我国对外资银行的监管提出了要实现监管重心从具体业务监管向法人治理结构和内控有效性监管转变的思路,强调监管机构通过监管法人治理结构和内控有效性,促进外资银行改善内部管理,建立行之有效的内部控制制度,形成自我防范风险的约束机制。当前,建立健全外资法人机构的公司治理,做到以下几点:

（1）要继续完善外资法人机构在我国的可持续发展的经营环境。包括有完善的法规，功能健全的市场。

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随着我国的金融市场对外资银行进一步开放，大量的外资银行涌入中国，促进了我国经济的发展，但是，目前外资银行的经营也存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：

（一）多存少贷。在国内主要从事吸收存款的业务，但同时又借贷，将在境内吸收的外汇资金转移到境外套汇和套利。

（二）转移在境内营业获取的利润。一些外资银行往往以高利率向其总行借款，同时又将在中国以低利率吸收的存款汇往总行，从而向国外转移利润，并逃避我国的税收管理。

（三）违规经营，少交存款准备金。按照《外资金融机构管理条例》（以下简称《条例》）规定，外资银行应按照一定的标准向中央银行缴纳存款准备金，但一些外资银行总是想办法少缴、漏缴存款准备金。

（四）片面追求高额利润，主要从事一些成本低、风险小、收益高的中间业务。

（五）营运资金不到位。少数外资银行将营运资金存放于境外，或多次调拨，使运营资金不真实到位。更有一些外资银行的流动资产达不到规定的比例。按《条例》规定，外资银行的流动性资产与流动性负债的比例不得低于25%，但实际上有的外资银行还达不到10%。

（六）利用非价格手段，进行不公平竞争，采用诸如回扣、降低手续费标准、邀请客户出国甚至接受假凭证等手段与国有银行争揽业务和客户。事实上，这种不平等竞争的背后也隐藏着许多法律纠纷，主要是外资银行与客户之间由于不规范经营而引发的法律纠纷。

上述这些问题的存在，无疑将造成国内金融秩序的混乱。根据东南亚金融危机的教训，金融秩序的混乱将严重阻碍我国国民经济健康、持续、稳定的发展。因此，要使国内金融服务市场更加开放，引进大量的外资银行，促进我国的经济发展，必须有完善的金融监管法律制度提供保障。

二、目前我国对外资银行监管存在的缺陷

以上种种问题和情况，源于外资银行对利润最大化目标的追求。但出现这些问题，其根本原因在于中央银行对外资银行的监管不力。其表现在中央银行对外资银行的监管政策、措施、手段等方面，但总体来看，最关键的问题在于没有一套有效的监管法律体系引导和约束外资银行的行为。

经过20年的探索和实践，我国对外资银行的监管已初步建立了以中国人民银行及其分支机构为主，内容包括从开业审批到经营监管的体系。尽管监管机构是明确的，但随着我国加入世贸组织后外资银行的进入，我国原有的法律、法规已经不能适应有效监管的需要，主要表现在以下几个方面：

（一）有关外资银行监管的法律规定不够全面、完善，针对性和实际操作性都不强。在外资银行进入我国的几种形式中，从防范金融风险的角度看，我国引进外国资本最安全的形式是代表处，最危险的形式是外国银行分行。其原因在于分行可以经营为东道国所允许的包括存贷款业务、信托业务在内的各种银行业务，而且分行是外国法人，其业务被列在其总行的资产负债表中，东道国金融管理机构不能对之进行有效监督。但是，《条例》对分行以及其他形式金融机构的设立条件却没有严格区分。除对申请者提出申请前1年年末总资产分行规定要达到200亿美元，其他金融机构是100亿美元这一点有所区别以外，其他条件和要求基本相同。由于监管立法缺乏针对性，导致分行这种最危险的形式在我国金融机构的总数中占相当大的比重，增加了我国的金融风险。另外，对外资银行的经营业务的规定也过于笼统，没能作出具体的界定和规范。对于有的业务虽然有约束性规定，但是，对违反此规定有何惩罚措施，就没有下文了。

（二）在对外资银行监管的国际合作问题上，有关立法规定不明确，没有实行国际公认的“综合监管原则”。譬如，在加入世贸组织前，原《外资金融机构管理条例》对“综合监管”问题只规定申请在我国设立外资银行的申请者所在国家和地区必须有完善的金融监管制度，并要求申请者提交所在国家或地区有关主管当局核发的营业执照（副本）。除此之外，再也没有关于加强监管的国际合作的有关规定。如果外资银行的经营受到母国的有效监管，并能够将其和我国的监管有效结合起来，那么外资银行的很多不规范行为将能得到有效遏制。

（三）对外资银行监管的手段和方法陈旧、落后，还停留在传统的“经验式”的管理阶段，基本上以行政管理为主，不能适应外资银行在华快速发展的需要。譬如，监管方式主要以日常报表分析为主，而且偏重于定性分析，缺乏一个具体的、具有可操作性的监管参照系。目前国际上已采用先进的定性分析和定量考核相结合的监管方法，我国还没有在实践中引进和运用，导致监管水平低，无力制约外资银行的违规操作现象。实际上，只有具有合适的监管方法、手段，再加上素质水平较高的监管队伍，外资银行的很多不规范操作现象都是可以避免的。

总的来说，中央银行有效监管外资银行的立法相对滞后；原有法律、法规的效力不高；对外资银行有效监管的法规内容或者欠缺，或者过于笼统和简略，缺乏相应的配套规定和细则；法规制度设计上不合理。所有这些缺陷都导致中央银行在对外资银行监管时缺乏有效的法律依据。正因为如此，才为外资银行的不规范经营提供了空间。随着中国加入世界贸易组织，我国融入全球金融市场的一体化将是必然的。外资银行所带来的问题以及相伴而生的金融风险也将增多。加入世留组织之后，如何有效地加强对外资银行的监管，进一步改进和完善有关外资银行监管的法律、法规将成为中央银行监管工作的重中之重。

三、加入世贸后外资银行监管立法所应遵循的原则

1995年1月1日，世界贸易组织取代了关贸总协定。在原关贸总协定中达成的《服务贸易总协定》以及在世贸组织主持下达成的《全球金融服务协议》，使全球金融服务市场一体化的进程进一步加快。它同时也意味着，任何世贸组织的成员国都必须在这些协议的指导下开放本国的金融市场。中国加入世贸组织后，这些国际规则同样将成为我国金融服务立法的标准。《服务贸易总协定》对金融服务所做的原则规范涉及市场准入、最惠国待遇、国民待遇、透明度、发展中国家的特殊待遇五个方面的问题。由于金融部门是敏感部门，所以《服务贸易总协定》的附件中还规定：(1)金融服务的范围和定义包括除“行使政府权限时提供的服务”之外几乎所有的领域；(2)为保证金融系统的稳定，“不应阻止一成员基于谨慎原因而采取相应措施”，可以通过达成协议或自动认可等方式获得其他成员的确认，但有关谨慎监管的规定不能成为成员逃避其义务的借口；(3)对最惠国待遇和国内法规的义务，成员国可要求进一步豁免。这表明成员国可对金融实行比其他服务业更多的限制措施。这也为我国推行渐进式的金融开放政策提供了依据。

开放金融市场，必须伴随着金融风险，金融安全成为各国政府共同关心的议题。针对这一问题，巴塞尔委员会颁行了一系列的法律文件（统称《巴塞尔协议》），积极推行金融监管的国际合作，通过东道国和母国的共同努力对外资银行实行双重监管。1997年9月，巴塞尔委员会又颁布了《银行业有效监管核心原则》，将风险管理领域几乎扩展到银行业的各个方面，并制定了全面的指导性原则，以建立有效的监管方式和风险控制机制。《银行业有效监管核心原则》一个很重要的特点就是，强调监管的有效性。该原则强调建立银行业监管的有效系统，把建立银行业监管的有效系统作为有效监管的重要前提，合理的银行业监管法律体系是有效监管系统的关键，监管机构和被监管者都必须以法律为依据，受法律制约。1997年中国人民银行作为我国中央银行加入了巴塞尔委员会，这就为我国以《巴塞尔协议》和《原则》为框架，构建我国中央银行对外资银行有效监管的法律体系创造了条件。

总的来看，在世贸组织框架下，东道国对外资银行的监管要求采取对等互惠、平等一致，但也可以实行有条件的保护原则。针对我国金融业发展的现实情况和引进外资银行已出现或即将出现的问题，我国对外资银行的开放采取了一种分阶段渐进的过程。与此相适应，我国还不具备“平等一致、对等互惠”的政策原则条件，因此不适于采取这种单一的原则，而应该根据形势做灵活的变更。因此，在今后较长的一段时间内，我国宜采取“有限的保护主义”混合政策原则。只有这样，才能既保护我国银行业的发展，又能够更好地引进外资银行为我国的经济建设服务。当国内银行业力量发展壮大，能够与外资银行尤其是发达国家的外资银行处于平等的竞争地位后，我国可以采用“平等一致”的原则。随着我国银行业融入全球金融服务一体化进程，我国银行业的海外发展具有一定的规模，实行“对等互惠”的原则条件就具备了。因此，我国在加入世贸组织之后，应遵循先“有限保护”、再“平等一致”、最终“对等互惠”的原则制定相应的监管法律体系和政策。

四、新《外资金融机构管理条例》对外资银行监管制度的改进

我国原有的《外资金融机构管理条例》是1994年颁布的，有很多条款已经不能适应金融市场进一步开放的需要。在这样的背景下，国务院于2001年12月12日（入世后的第二天）通过了新的《外资金融机构管理条例》。与原《条例》相比，新条例在外资银行监管方面进行了如下的修订：

（一）资本充足率标准改为国际公认的8%，以与国际公认的准则和规范保持一致。

（二）由原《条例》的“实收资本不低于注册资本的50%”改为“注册资本应当是实缴资本”。

（三）对申请设立外资银行的申请人的条件，增加了一条：“申请人所在国家或者地区有关主管当局同意其申请”，并要求申请人提供其所在国家或地区主管当局对其申请的意见。这使得东道国监管与母国监管能够真正有效结合起来，切实体现了国际“综合监管原则”。

（四）对“法律责任”一章进行了补充完善，对于外资银行违规行为的处罚措施更加具体，更加可行。

五、完善外资银行有效监管立法的建议

加入世贸组织后，我国应该根据《服务贸易总协定》、《全球金融服务贸易协定》和《巴塞尔协议》等国际通行的协议框架，针对我国金融开放和金融市场发展的实际情况，在以上确定的原则和指导下，进一步完善中央银行对外资银行有效监管的法律规范。具体来说，建立外资银行有效监管的法律制度，尤其需要注重以下几个问题：

（一）注重资产质量和风险。引入《巴塞尔协议》对资本衡量和资本标准的规定，注重资产质量和资产风险，按照《巴塞尔协议》确定对外资银行实行规范化管理和监督的法律文件或条文。在制定相应法律文件或条文时，应该借鉴国际规范，对外资银行的资产负债比例和资本充足率进行全面分析，规定规范化的覆盖资产质量、流动性、资本充足率等指标在内的报表体系，并将定期报送的有关财务和业务报表等内容在法律条文中明确下来。只有这样，才能确保外资银行具有较高的安全度。

（二）严格对外资银行进入的审批。针对外资银行不同的进入方式，完善外资银行监管的法规，有区别地设定不同的审批条件或程序，使外资银行的引进更有章可循，保障我国的金融安全。具体来说，第一、要尽可能地简化对代表处的审批；第二、允许设立外国银行参股不大的附属行，但需要在法律上明确外资参股的最高限额和比例；第三、对外国银行所设的全资附属行实行许可证审批制度，由中国人民银行全权负责审批和管理；第四、对外国银行在国内设立分行的审批执行更严格的标准。只有这样，才能将外资银行国内经营可能带来的风险尽可能地控制在初始阶段。

（三）控制市场风险应成为我国外资银行监管立法的重点。市场风险的监控一直是各国金融监管机构关注的重心。近二十年来，国际金融业务内容发生重大变化，主要表现在以下两方面：第一、从短期的贸易信贷逐渐转向中长期信贷，从零星、分散的业务转向专业化金融服务；第二、随着金融创新工具的不断涌现，传统的国际金融业务份额逐渐缩小，新的市场业务发展较快，如金融期货、期权，再加上交易手段日益现代化，市场风险对银行经营构成的威胁必须引起我国金融监管部门的关注。《巴塞尔协议》充分考虑了金融市场客观存在的利率风险、汇率风险、清算风险、业务操作风险等要素，比较有效地统一了对银行表内业务与日益扩大的表外业务的综合监管，对当前的跨国银行监管具有很强的针对性和可操作性。因此，应该借鉴其它国家的经验，将其管理要求、管理方式、操作规程，以及外资银行对金融创新工具的应用规范和要求引入外资银行监管的法规中来。

（四）明确监管部门的职责，直辖市监管部门内部的分工，在法规中健全和完善现场检查制度。目前，我国对外资银行的监管实行现场检查与非现场检查两种方式。虽然这一做法有利于监管部门对外检查的统筹安排，但是由于既涉及稽核监督部门，又涉及职能监督部门，因此这一做法的一个重要前提就是明确监管部门内部的分工，加强彼此之间的协调和配合。在检查内容上，应该加大对外资银行的风险性检查力度，规范对外资银行的测评和监控。在检查方法上，根据国际惯例，应该建立定性分析与定量考核相结合的现场检查制度。比如引入国际通用的CAMEL和ROCA标准，对所有注册外资银行采取CAMEL评级制度，对外资银行分行则根据ROCA标准评审。在每次检查后根据评级结果给予外资银行一个综合评价，然后分别不同情况确定相应的监管制度和措施。

（五）进一步明确外资监管的国际合作，使外资银行受到我国和母国监管部门的双重监督，减少金融风险。根据国际惯例和我国国情，我国可在外资银行监管的立法中规定，任何一家外资银行都要毫无例外地受到母国监管机构的有效监管，而且这种监管是建立在统一和综合的基础之上的。这样既能体现《巴塞尔协议》中的“母国监管”原则和“综合监管”原则，又能弥补外资银行监管中存在的漏洞。尤其是在外资银行设立的程序方面，应规定必须得到我国和母国监管当局的双方同意。这样就可以发现并阻止那些不稳健经营银行的跨国设立，避免给我国带来潜在的金融风险。

（六）完善外资银行的退出机制。在加强对外资银行设立和经营过程立法的同时，还必须针对外资银行的退出制定相应的法律规范，以避免外资银行在退出时导致国内金融市场的波动，以及可能对其他相关经济利益主体造成的损失。在对外资银行监管的过程中，要通过有效的监管手段来保证法律的权威性。比如，限制外资银行的网点扩展，避免外资银行在我国境内形成地区垄断，维护我国境内银行的健康发展；限制外资银行的最低资本额，保证有实力的外资银行进来，并使其中的一部分存款保持在作为我国的存款；限制外资信贷资金的投向，从而将外资信贷资金导向有益于我国经济健康发展的产业和部门。

篇6

据透露，僵持的核心问题有两个：存款保险制度监管权的归属问题，以及具体监管权限范围，即职能定位于单纯“付款箱”还是包括前期处置、救助等职能。

据知情人士讲，建立存款保险制度是一个比较靠前的任务，也列入了国务院法制办2014年的立法计划，但现在“谁也说不好今年能否顺利推出”。

而在国务院日前批转国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，“建立存款保险制度”依然被列为今年的一项改革任务。

央行日前的《2014年第一季度中国货币政策报告》中，也再次提及要推进存款保险制度建设。

核心争议点

据悉，央行上报的方案，已是在第一轮方案基础上结合各部委意见再次修改后的方案，核心内容包括：监管权归属（设立一个存款保险基金，暂归央行金融稳定局管），介入前期救助职能，差别化费率，强制保险。

先设立存保基金而非直接设立一个独立存保机构，暂时放在央行金融稳定局之下，先把制度框架建立起来，积累资金，未来再考虑转化成独立机构，解决最终归属问题。央行的本意是想先把问题简单化，以免导致独立机构归属的争执。

然而，在该“基金”应该具备哪些职能的问题上又生争执。

据知情人士讲，央行金融稳定局不甘心只充当该基金的投资运作和最终付款箱角色，认为职能“太浅太弱”，要求具备前期预警、救助、对问题银行的并购重组等职能。

在2013年12月的一次论坛上，央行副行长刘士余曾讲到：赋予存款保险基金或者存款保险基金的机构对投保机构早期纠正权，防止一部分机构将来会出现烂账，尤其是它的资本充足率低于一定水平或者出现重大资产损失导致资产迅速下降的时候，存款保险公司或者存款保险公司的管理机关有权对其进行早期纠正。

《财经国家周刊》记者采访的多位业内人士均提到，按国际惯例，国外独立的存款保险公司发展的趋势确实并非简单付款箱职能，都对存款机构有一定的监管权。

但如果央行坚持存保基金按照国外趋势行使监管职能，就必定要与银监会目前所拥有的监管职能出现交叉。此外，涉及金融国资部分，财政部也有管辖权。

《财经国家周刊》记者同时从知情人士处获悉，银监会负责制定的“商业银行破产条例”也已形成初稿，目前央行等部委已经提出了各自的修改意见。而央行对于该条例的立场是，要注重其与存保条例的衔接，避免二者职能范畴出现交叉。

但就破产条例初稿的内容来看，二者确实存在监管职能交叉重合的内容，而矛盾冲突的地方依然纠结在是否参与前期救助上。银监会在破产条例方案中也同样强调要拥有前期救助职能。

据悉，央行承接的存款保险条例和银监会承接的银行破产条例都是国务院的同步课题。但后者成文相对滞后一些，正式出台时间也将晚于前者。

急需拍板人

《财经国家周刊》记者采访的多位银行人士认为，如果从宏观的系统性风险控制和金融稳定的角度来看存款保险制度，监管权归属央行更合适；但如果涉及到具体处理银行破产问题时，则银监会的监管职权更贴近。

但总体来看，银行人士偏向于存保基金归于央行管辖。“因为结算职能、账户、流动性管理都在央行。”某股份制银行人士说。

“它是一个工具，这个工具将来可以跟央行其他的宏观调控、审慎调控的工具结合起来。否则存保制度作为一个宏观调控工具的功能有可能会被抑制，或者说有可能被弱化。”交通银行首席经济学家连平表示。

对于监管权重叠交叉的争议问题，有人建议，存款保险条例可以先简单化推出，形成制度框架，然后经过一些具体的银行救助，或出现银行破产的案例之后，再行调整，逐渐形成和完善细则。毕竟，利率市场化进程已使存保制度的推出迫在眉睫。

也有不愿具名的监管机构人员对《财经国家周刊》记者表示，不太赞成央行金融稳定局代管的存保基金有前期救助职能。“可以先成立一个基金，央行负责收着钱，负责最后支付，即存保基金替代了再贷款，这本身就已经是一个进步了。”该人士说。

此外，也有专家认为“多龙治水”未尝不可。

对外经贸大学金融学院兼职教授赵庆明提到，很多国家存款保险制度都是成立一个公司制的独立机构，尤其在大国，相关部门都有监管权，监管权存在重叠，但彼此互不影响，既有合作，又有不同。

“不光是人民银行、银监会有监管权，审计署、税务部门也有一定的监管。”赵庆明说，“2003年成立银监会时，也不是把对银行所有的监管权都给银监会，央行金融市场司、金融稳定局后来陆续收回一些监管权。”

早在1993年，《国务院关于金融体制改革的决定》中就首次提出要建立存款保险基金。知情人士告诉记者，2006年，时任央行副行长苏宁一度被拟任存款保险公司董事长，当所有人都感觉存保公司呼之欲出，但又莫名其妙地戛然而止。

2007年，由国务院法制办牵头，央行、财政部、银监会、发改委联合起草的存款保险条例就已基本完成，但一直处在征求意见阶段；2008年国务院工作报告提出要建立存款保险制度，后因金融危机搁置。2012年7月，央行在《2012年金融稳定报告》中表示，我国推出存款保险制度的时机已基本成熟。

日前，央行行长周小川提出一两年内实现利率市场化。而利率市场化的前提是建立存保制度，且存保制度并非一建立就马上能实现利率市场化，中间仍需一个平滑期。

比如，中国大陆银行业目前总存款额在105万亿元左右，如果按照台湾地区和香港地区存保费率多为万分之五计算，则一年的存保基金收入只有500多亿元。这就需要较长时间的攒钱过程。

因此，推出存保制度迫在眉睫。

“相关部门有必要摒弃部门小利益，从国家宏观大局出发，尽快推出存保制度。”赵庆明说。

多位受访人士提到，眼下再多争执讨论均无意义，急需高层领导拍板决定。

存款保险并非万能

随着存保制度的讨论旷日持久，一些新的问题和建议也陆续出现。

比如，对于“钱从哪里来”的问题，虽然央行已上报差别化费率方案，但银行业内及银行与监管机构之间始终未达成一致意见。

有人提出，在存保制度建立初期，宜简单化采取统一费率机制。差异化费率必定需先建立一套风险评估机制，评估每个银行的风险高低，过程复杂繁琐。

也有某国有大行人士建议，可以有个最简单的办法，即直接从20%的存款准备金中划出一个额度，央行过个账，将其直接变成银行的成本，拿来作为存款保险基金。

持此意见的不是个例，一位央行人士也提出，这样做可以部分地解决间接金融向直接金融的转化难题。

“如果央行简单地降低存款准备金率，一定会进一步扩大间接金融，简单的量化宽松，很可能又会进一步促使银行扩大信贷规模，难以实现调结构的目的。”该人士说，“不如把高额的存准金拿出一部分，变为存保基金，激活资本市场，推动资本重组，更有利于中小企业。”

另外，广东金融学院院长陆磊也在媒体上建议过，可以把国有银行部分上缴利润划拨为存款保险基金，以豁免中小银行或未来的“民营银行”保费。

另一个新的问题是市场风险问题，将以国家信用为基础的隐性存款保险制度，转换成以合同安排为基础的显性存款保险制度，虽然是市场化的进步，但也无法保证是万全手段。

在调研中，一位知情人士告诉《财经国家周刊》记者，央行金融稳定局曾就50万元的赔付限额带来的影响做了压力测试，测试结果是没有问题，“但他们的假想条件是小银行存款不会搬家。”

该人士认为，小银行存款会不会搬家的问题，要分而论之。

城商行和农商行存款搬家风险最大，在这类规模的银行中，常是借助人脉关系拉大户存款，50万以上的储户占了总存款的80%，即存款中80%的储户都是高额存款，这些人如果存款搬家，风险可想而知。

但更小的银行反倒没有问题，如村镇银行等，因其没有那么大额的存款，也就不存在上述风险。

篇7

关键词：银行 银行监管 我国银行监管法制

作者简介：李金泽，法学博士，现在工商银行总行法律事务部工作，已发表法学学术论文50余篇，独著《跨国公司与法律冲突》（武汉大学出版社2000年版）。

一、我国银行监管法制的现状及存在的问题

自1949年建国以来，我国银行监管法制历经了建国初期的开创阶段，计划时期及主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，1995年3月18日通过了《中华人民共国和人民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。

《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批，监督管理机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责，[1]这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为“金融监督管理”设了专章，共七个条文，规制人民银行的监管职责，包括对金融机构的审批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。[2]

《商业银行法》则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。

与此同时，还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了银行监管问题。比较重要的行政法规有：《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等。金融规章则更为繁多：《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。

篇8

兑现承诺

2006年12月11日对于中国银行业是一个非同寻常的日子――从这一天起，我国银行业将结束加入WTO后承诺的五年过渡期，开始与外资银行进行面对面地竞争。根据此前的《外资银行管理条例》，中国将按照国际规则给予外资法人银行全面的国民待遇，中国银行业全面开放迈出了坚实而重大的一步，商业银行的竞争也将从国内层面提升到国际层面。从此，温情的或残酷的故事势必陆续上演，市场生态将重建，中国银行业市场由谁来主宰，若干时间后或能见分晓。不论市场的竞争鹿死谁手，金融服务的消费者福利增加是毋庸置疑的。

中国银行业的开放总体来说是稳步向前、循序渐进的一个过程，且遵循了有限谨慎的操作理念。实际上，外资银行在20世纪70年代末80年代初就开始进入国内了。当时，深圳市在内地引进了第一家外资银行营业机构，此后20多年的时间里，外资银行在国内有了很快和很好的发展。

回顾中国银行业开放的路径，在区域选择上，最先只是开放经济特区，外资银行仅在经济特区开设机构，接着又开放了14个沿海城市，最后是开放中国的内地城市，呈现出阶梯式的发展。中国银监会的公开资料显示，在外资银行的客户对象范围上，一开始只是批准其经营经济特区内外国人的外汇业务，接着允许其经营中国企业、中国居民个人的外汇业务，进而允许其经营外商投资企业、外国居民的人民币业务，然后是开放中国企业的人民币业务，最后放开外资银行经营中国境内公民的人民币业务。

在不断放松管制的过程中，外资银行的服务对象和从业地域在不断扩大，外资银行从业机构数量、业务品种、业务规模不断发展。截至2006年9月，在中国注册的外商独资和中外合资法人银行业机构共有14家，73家外资银行在中国设立了191家分行和61家支行，183家外国银行在中国设立了242家代表处，外资银行本外币资产总规模达到1052亿美元，占到整个银行业资产总额的2％左右，外资银行能提供的业务品种已经有100多个。

伴随着《外资银行管理条例》的颁布和中国银监会对条例实施细则的正式施行，中国已经在法理和具体操作层面全面履行了入世时对银行业开放的承诺，外资银行在中国境内从业将不再受地域和业务范围的限制。国内银行市场全面开放时代到来，势必将重构整个银行业的市场生态。

为什么开放？

基本的经济学理论和国际贸易与投资的事实表明，随着经济的不断发展，各国国际贸易和投资活动也将日趋活跃，与此相关的国际支付清算结算业务，以及企业的国际融资需求增加等，要求一国银行业在市场结构上多元化。改革开放以来中国的FDI数量持续不断地增加，客观上要求为中国境内的外国投资企业提供服务的外资银行存在。事实上，尽管在加入WTO后的一段时期内，中国从时间、地域、客户对象、业务种类、许可条件、总资产、营运资本、注册资本以及从事本币业务资格等多方面对外资银行在中国银行业中的份额进行调控，但在中国借助于对外贸易和外商直接投资拉动经济增长的发展模式下，放开对外资银行展业的限制是早晚的事。

开放国内银行市场的另一重要考虑变量是，开放本身可以利用国际资源和外部力量对中国银行业进行结构调整和重组，提高中资银行的竞争力。中国的诸多银行原本成长于特殊的社会和经济环境中，某种程度上是带有强烈本土色彩的特殊国有企业。中国的银行系统曾存在大量问题，发展状况并不乐观。在经济金融全球化的大背景下，与有着几十年上百年经营历史的现代西方商业银行相比，中国银行业在产权制度、公司治理、风险管理、人力资源、业务创新和产品开发、企业文化的培育等方面差距不小，且资产质量差、资本充足率不达标、盈利能力低、收入结构不合理、竞争能力不强、经营中受到政府干预等问题仍困扰商业银行，传统体制下的政府主导使银行跟踪捕捉市场的能力十分低下。银行业的改革与发展需要外部动力推动，而WTO就扮演了这样的角色。

2002年初的全国金融工作会议结束后，中国银行业的改革与创新进入攻坚阶段，从入世至今的短短5年间，中国银行业的整体竞争力和运营能力发生了脱胎换骨的变化：建设银行、中国银行、工商银行等国有大银行和交通银行、招商银行、民生银行等股份制银行纷纷引进境内外战略投资者，借助现代产权制度的力量建立和完善了现代银行公司治理的基本架构，实现了境内或境外上市；在银行的内部管理上，各家银行普遍以矩阵式、扁平化的管理方式取代了以往的垂直型、直线式管理方式，大力引进“流程银行”的概念取代传统的“部门银行”，并通过事业部、风险业务集中管理等模式大大提高了内控水平；陆续推出一大批创新型的业务和产品，金融创新能力和水准得以改善。同时，我国银行业的资本规模、资产质量和资本实力不断提高，平均不良贷款率从5年前的25.4%降到了目前的约7.8%，平均资本充足率达到了《巴塞尔协议》要求的8%的水平――许多迹象表明，一切都在往好的方面演变。

5年的改革发展使中国银行业的整体状况大幅提升，中资银行已经初步具备了与外资银行进行全面竞争的实力。或许对中国踌躇满志的银行家而言，“狼”是来了，但“狼”不过如此，也许“狼”还会变成“羊”。换个思路看，虽然有WTO的承诺约束，但全面开放银行市场可以营造更加良好而有效率的金融市场，可以进一步促进中国银行业全面进行战略转型和业务重构，提升其核心竞争力。目前看来，这个目的似乎已经初步达到。

法人导向与审慎监管

此次《外资银行管理条例》的亮点是对外资银行实行法人导向与国民待遇原则。鼓励外国银行将其在中国内地的分支机构转制为在当地注册的法人银行，允许其不受限制地全面经营外汇业务和人民币业务，而外国银行在国内的分行则只能吸纳每笔100万元人民币以上的居民定期存款业务。银监会等监管机构的主要考虑至少有二：首先，转制后更有利于监管部门开展对包括外资银行在内的银行业金融机构进行更充分和有效的监管。按照国际监管分工惯例，外国银行在本国以外的注册法人银行主要由当地的监管当局监管，而对于母行在海外的分行来说，其监管责任一般由海外母行的监管当局执行。其次，进行审慎监管，保护存款人的存款安全。由于信贷中存在的信息不对称问题可能引致道德风险和逆向选择，对从某种意义上来说在经营风险的银行进行到位的监管和约束、保护存款人的利益是监管部门的天然职责。外国银行的分行作为其海外母行的组成部分，一旦母行发生流动性风险或支付危机，风险会随时传播到这些分行，将使外国银行分行所在国家的存款人无法得到优先清偿保障，带来损失。

法人导向本身是一种审慎性的监管制度安排。巴塞尔银行监管委员会提出，监管程序的一个重要部分是各国监管者有权制定和利用审慎性法规的要求来控制风险，所以凡是为了保护存款人利益、防范银行风险、维护金融市场稳健运行而采取的监管措施都符合审慎性的定义并得到各国金融监管当局的公认。

在全球化背景下，跨国银行在任何地区、任何业务领域的风险都可能传递到分行，分行所在国监管当局难以对其实施风险隔离。而对于当地注册的法人银行则不同，监管当局可以进行风险隔离，最大限度地维护本国金融体系的稳定和保护存款人利益。按照国际通行的做法，外资法人银行参加当地的存款保险，一旦发生支付危机，所在国监管当局就可以利用存款保险机制来补偿存款人的利益。

尽管目前中国并未建立起存款保险制度，但外国银行分行转制为法人银行以后，中国监管部门仍然可以通过资本充足率、贷款损失准备金、贷款集中度、大额资金流动性等的监测等对其进行更加有效及时的监管，最大程度保护国内存款人尤其是小额公众存款人的利益。

这种做法并不是中国所特有。从国际范围看，目前许多国家和地区都对外国银行分行从事本国公民本币业务实施了不同程度的限制，包括美国、欧盟、澳大利亚、加拿大、新加坡、俄罗斯、马来西亚、新西兰等都有类似的审慎性监管制度安排，这也符合WTO《服务贸易总协定》中允许成员为保护存款人利益和保证金融体系完整、稳定而采取审慎性措施的规定。据银监会透露，为配合转制的开展，监管部门除了专为转制银行开辟“绿色通道”，最大限度降低其转制成本外，还采取了包括给予转制银行在满足一些监管指标方面给过渡期、实行和中资银行同样的资本金标准等一些激励措施。

国民待遇中的“走出去”

此次《外资银行管理条例》的全面取消了外资银行经营人民币业务的地域和客户限制，也将取消其他非审慎性限制，真正给外资银行以国民待遇。提及国民待遇，这不仅要求在业务范围、准入标准和监管标准上对外资银行与中资银行要一视同仁，也包括在其他方面如利率、税收实行统一标准，以提供公平高效的竞争环境。不过，国民待遇作为世界贸易组织各成员遵循的普适性原则，本身是权力和义务的统一。在外资银行“引进来”的同时，中资银行也理应“走出去”，拓展自己的生存空间，享受国民待遇优惠光芒的照耀。

金融服务于贸易，银行的国际化和全球布局必须紧跟着潜在利润空间和现有的经营基础走，跟着所服务的企业和客户走。这就是许多国际性银行主张的“银行跟着客户走”，即“客户的经营活动走到哪里，银行服务就扩展到那里”。应该说，银行原本是本地化的，其国际化很大程度上取决于客户业务的国际化所产生的现实需求。目前，我国企业的国际化步伐并不快，而且“走出去”有一个过程，这或许是多数银行没有积极“走出去”的一个重要考虑因素。

对于那些已经提前“走出去”在国外安营扎寨的国内银行而言，其将面对所在国监管当局的诸多约束和自身如何发展的困扰。在监管层面，这或许需要国内银行监管部门更多地与外国监管机构协调和磋商，更多地介绍和宣传我国银行业改革与发展所取得的巨大成就――可以向对方表明我国银行业的稳健经营而争取更多支持。在银行自身发展层面，要重新整合现有海外分支机构和业务，确立新的发展框架，以产品导向为出发点，开发那些既具有国际金融市场效应又符合自己经营运作特点的金融产品、运作机制、风险防范技术和金融交易方式，将跨国银行惯用的产品导向和地区导向有机结合起来。这应该是当前海外中资银行需要认真对待的工作。

另外，中资银行还要积极研究和投身国际金融市场，消除与外资银行之间风险管理、成本控制、贷款定价、产品开发和金融创新等方面的差距亦是中资银行未来应当做的文章。当然，加强中国经济对其他经济体的渗透力应是长期的和最主要的发展战略。

《条例》后的市场生态

《外资银行管理条例》和银监会的操作细则公布后短时间即得到了许多外资银行的积极回应，中国银监会目前已经批准汇丰银行、花旗银行等九家外资银行将境内分行改制筹建为法人银行的申请。截至2006年9月末，这九家外资银行在中国境内分行数量占外资银行在华分行总数的34%，总资产占外资银行在华总资产的55%，盈利占外资银行在华盈利的58%。

中国银行市场多元化格局必将带来与以前不同的市场生态，未来中国金融市场由谁主宰是业内关心的重大问题。外资银行在传统存贷以外的高端业务和外汇理财等中间业务上具有优势，中资银行则在地缘、网络、人民币资金等方面占据先机，也许我们可以预期藉此金融开放之机培育出中国银行业市场良好的金融生态，中外双方在既有竞争又有融合的竞争中相互促进。

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国库监管是指中国人民银行及其分支机构在依法经理国库､执行预算收支任务的过程中，依据有关规章制度对国库资金核算和使用的全过程实施的监督和管理行为。包括对财政预算单位､征收机关､国库经收处等部门在执行预算收支任务中涉及国库工作以及与其紧密相关的其他业务进行的监督;对国库业务机构办理国库业务的合规性进行监督;对辖内国库业务办理的合规性进行管理，对国库资金风险进行防范控制等等。

国库监管大体可划分为内部监管和外部监管。内部监管主要指对国库内部执行制度情况的监督检查;外部监管主要是对财政机关､征收机关､国库经收处､国库集中支付业务的商业银行等部门执行国家预算收支有关规定的监督管理。会计核算是国库管理工作的基础。因此，按照预算资金的时间流程，可以确定国库监管范围的上限和下限，国库监管工作范围是预算资金收支整个过程中与国库工作密切相关的包含于国库监管工作上下限在内的全部工作。

国库监管范围上限:依据《中华人民共和国预算法实施条例》､《国家金库条例》和《中华人民共和国国库条例实施细则》规定，国库监管应该从经征收机关确认的预算收入资金从付款人账户划出之时开始，此为国库监管范围的上限。国库监管范围下限:按照《预算法实施条例》第四十三条､第五十七条和第六十二条之规定国库监管范围的下限，就是按地方预算､根据财政部门开据的库款支拨凭证将预算资金拨给指定的用款单位。用款单位若不按预算合理使用资金，则主要由财政､主管部门负责管理。

二､当前基层国库监管工作面临的严峻挑战

(一)国库监管法规制度相对滞后，不利于监管工作的有效开展

一是国库监管工作的上位法规定不够详细，指导性不强。《中华人民共和国预算法》和《中国人民银行法》等相关法律，对国库工作规定的相关条文比较原则笼统，均未对国库监管工作做出明确､详尽的具体规定和要求，可操作性不强，对实际监管工作开展发挥的参照借鉴作用不大。二是《国家金库条例》及其《实施细则》虽然对国库的基本职责和权限作出相关规定，但由于其制定于1985年，当时的一些相关规定与当前实际情况不相吻合，有的甚至明显过时，很难适应国库监管新形势的需要。三是国库部门出台的制度规章法律层次低，且不够系统，外部监督监管约束效力有限。当前国库监管的工作部署主要出自人民银行系统内部，相关制度规定也仅限定在对国库内控制度建设､国库业务处理风险要害环节､各个岗位工作人员履行职责情况等国库内部监管范围内。国库人员在对外监管工作方面缩手缩脚，甚至退化到了“柜面监督”的微小领域，形成国库内部监管日渐严格､外部监管依旧乏力的尴尬状态。

(二)对国库业务机构约束激励机制不健全，增大日常监管难度

随着地方行政区划的变更和人民银行分支机构整合力度的加大，基层国库业务不可避免，但由于相关管理机制没有得到相应完善，对国库机构的监管相对薄弱。在管理权限方面，《预算法实施条例》第四十条明确规定:未设中国人民银行分支机构的地区，由上级中国人民银行分支机构商有关的地方政府财政部门后，委托有关银行办理。依此规定地方财政部门在决定国库业务机构方面享有重要的协调､督导职责，但由于人民银行和地方财政部门分属不同行政序列，加之相当部分地方政府认为国库分支机构的设置是人民银行自己的事，机构存撤和日常管理完全依赖人民银行，互相协调､共同管理的工作变成在人民银行国库部门内部唱“独角戏”，工作的有效开展受到一定程度限制。经费拨付方面，按照国家相关制度规定:国库支库的代办业务费，按受理各种原始凭证的笔数，以适当标准计付，具体计付标准和拨付办法由上一级人民银行与当地财政部门商定后，由当地财政拨付至人民银行，再由人民银行拨付至行。这就决定了在支付支库的代办业务费方面地方财政部门应履行义不容辞的付费职责。然而，由于缺乏操作性好､约束力强的相关制度规定，加之部分基层政府财政资金相对紧张，机构代办业务费拨付不及时甚至拒绝履行付费义务现象时有发生，大大影响机构业务开展的积极性。

(三)国库监管形势日益复杂，面临的挑战更多

一是国库业务范围不断扩大，涉及面更广。目前国库业务涉及到财政､国税､地税､海关､国土资源､环保､财监办､社保､商业银行等多个部门，国库监管范围随之大大延伸，地方财政的国库单一账户业务､国税部门的出口退增值税业务､财监部门的一般增值税退税业务､地方财政纳入预算管理的非税收入业务､地方环保部门的排污费征缴业务､国土资源部门的土地出让金和新增建设用地审批业务等等，都是政策性强､牵扯面广的业务，业务处理稍有不慎，就会给国库工作质量带来负面影响。二是国库政策性资金受到商业占的可能性更大。随着商业化经营意识的增强，国库经收处受利益驱使，延压税款结算资金，以适当方式增加预算资金结算周期的倾向更加明显，截留甚至挪用资金现象屡禁不止，国库结算秩序不能得到很好维护。其他如地方财政以“往来款”方式将大量财政存款从国库划至在商业银行开户的财政集中收付中心，形成客观存在的“第二国库”，已经纳入预算管理的非税收入被大量人为滞留在各家商业银行机关团体存款账户不能及时入库等行为，大大削弱了人民银行经理国库的预期效果。

(四)监管主体间沟通协调不够，监管效率大打折扣

在现行管理体制下，对国库财政性资金征收､报解､使用的合法､合规性进行审核监管，国库､财政､征收机关､银行业监督管理机构均有一定监督管理权力，不同环节有不同的管理部门。实际工作中，地方财政部门的工作重心更加侧重于督促各征收机关完成预算收入入库进度，侧重于预算单位按预算使用资金，至于预算收入资金在入库过程，以及国库资金在地方财政存款账户上滞留情况，则很少问津;征收机关重纳税申报，轻税款缴纳。财政部门､征收机关､国库部门各管一段，互不相干，职责权限的划分不尽明晰，客观上造成了各部门都应对国库资金进行监管，但又都不能彻底实施监管的“可管可不管”的不正常局面，重复监管和监管真空现象并存，职责既存在交叉又有断档。各部门间缺乏政策沟通意识，加之尚未健全稳定的定期信息交流沟通机制，相互之间对其他部门政策规定知之甚少，监管合力难以有效发挥。(五)现有国库人员素质偏低，难以适应监管工作的需要

从人员数量方面看，目前在一个地级市中心支库管辖范围内，国库经收处一般超百个，多则数百个，而基层国库人员定编一般只有10多人，完成日常核算报解任务尚十分紧张，更无法对属地国库资金合法合规情况实施有效监督管理。从人员素质情况看，当前国库工作对内部控制､资金安全和风险防范的要求更高，懂金融､懂财政､懂税务､懂核算､懂调研､懂监管几乎成了国库工作人员必备的基本素质，然而，当前从国库干部队伍远远没有达到上述要求，国库业务量成倍增长，使多数国库人员整日忙于日常核算业务工作，参加脱产学习､培训的机会极少，人员素质与业务形势发展要求相比差距较大，国库外部监管工作尤显乏力。

三､提高国库监管工作效率的政策建议

(一)规范立法

建议结合国库工作的发展状况，对《预算法》､《预算法实施条例》､《国家金库条例》､《条例实施细则》等法规关于国库监管工作的内容进行重新定位和完善，站在不断提升整个预算执行效果的高度，充实､丰富各预算执行部门在配合国库部门业务开展中的职责作用，有效提高国库的外部监管工作效率。合理确定各预算执行部门和商业银行在预算资金收纳､报解､入库､支拨等各个环节中应负的主要责任，明确责任主体，建立健全奖惩处罚机制，体现立法功效。

(二)树立财政在预算管理工作中的绝对权威地位，规范各预算执行部门的业务操作

一是真正维护地方财政部门在国库机构选择上的决策权力。充分体现地方财政部门对国库业务的指导和监督作用，本着利益共享原则，在充分谋划财政管理预算工作､提高财政预算资金社会效益和经济效益的同时，合理考虑国库机构的经济利益，使其权力､义务与经济收益趋于平衡､对等。调动商业银行国库业务的积极性，使其对地方财政真正负起责任来，从而实现财政､国库､银行等部门的利益双赢､多赢。

二是全力加速财､税､库､行横向联网推广进程。最大限度地减少预算收入入库中间环节，加速预算收入无纸化办公推广速度，取消纸质凭证在征收机关､纳税人､银行､国库等部门的低效传递，以横向联网的强大功能优势，影响国库经收处及早撤出纳税大厅，削减预算资金在途风险隐患，提高国库监管工作可操作性。

三是加快库款支拨电子化推广进度，积极拓展单一账户业务覆盖范围。推广财政库款支拨业务在财政与国库部门之间的远程控制与操作，实现库款支拨业务电子化､无纸化。充分利用现代化支付系统的功能优势，实现库款按预算直达最终用款单位。逐步变商业银行直接支付业务和授权支付业务，为人民银行国库部门直接受理直接支付业务和授权支付业务，拓展单一账户业务覆盖面，取缔财政集中收付中心中间业务操作，消除预算资金在商业银行的人为滞留，为区支库业务最终收归人民银行国库部门经理创造先决条件。

(三)加强财政､征收机关与国库部门的政策沟通与配合，规范业务操作

一是建立法规､政策沟通机制。地方财政部门要进一步发挥在预算制定与执行过程中管理作用，加强与上级财政的政策沟通与联系，保证财政政策执行效果;组织征收机关与国库部门之间的政策传输与辅导，在加强国库外部监管方面多倾听国库部门的建议和呼声。最大限度地让国库部门能够及时､准确获得相关部门最新的政策､制度信息，以增强国库监管的权威性和有效性。

二是增强预算管理政策公众透明度和国库信息反馈的及时性。国库监管工作的作用范围可上至国家机关，下到普通百姓。特别是退库业务，政策依据繁多，涉及各类经济主体，国库､征收机关､纳税人等各方需要有统一的政策标准。在日常工作中，要注重利用各种网络､媒体优势，搞好对服务对象的政策宣传，增强预算管理政策的透明度，合理利用各种信息资源和人力资源，在提升国库服务水平的同时，增强国库监管工作力度和实施效果。

(四)搞好国库工作人员业务培训和现场指导

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(一)管理对象覆盖面狭窄

《细则》第二条中关于“企业”的范围的概念阐述为“国营企业、城乡集体企业、联营企业、私营企业”以及“中外合资和合作经营企业”，未包含“个体工商户”、“民营企业”、“有限责任公司”、“股份有限公司”等新的所有制形式。

(二)结算起点过低

《条例》第五条第八款规定“结算起点定为1000元”，即支付1000元以上现金就要履行应当以支票或者银行本票支付;确需全额支付现金的，经开户银行审核后，予以支付现金。24年过去了，物价指数、经济水平和货币形势等和当时相比都发生了重大的变化，而1000元的结算起点已经不符合现实情况。这一现实情况给一些国有企事业单位在支付现金管理过程中，造成了极大的不便，如果执行《现金管理条例》，这样难免会延误办事效率，给现金管理带来困难，为此，一些单位就没有完全履行或应付履行《现金管理条例》。审计部门在实施审计监督过程中，也不便操作。这就导致在现实中，执行单位不便执行，监督单位不好监督。

(三)开户银行对开户单位的现金监督管理不到位

《条例》中第九、十、十一条规定的开户银行对单位库存现金限额的核定、坐支现金额度的审批等，但在目前情形下很难操作。随着我国金融市场的逐渐开放，银行业的竞争越来越激烈，在这种环境下，开户银行出于自身利益的考虑，对开户单位不敢检查，发现问题更不敢处罚;在执行大额现金支付管理制度时，一些开户银行流于形式，没有落实专人负责，账表记录不完整，少登、漏登或有意不登情况时有发生。更有甚者，有些开户银行对开户单位支现用途的真实性和合理性根本不把关，不审查，不登记，敞开放行。

(四)对于大额现金缺乏有效管理

近年来，一些不法分子通过大额提取现金，从事偷税漏税、洗钱、贩毒、行贿、诈骗、携款潜逃等犯罪活动。由于《条例》的滞后，在引导转账结算、减少现金使用、监管大额提现行为、防止利用现金交易进行洗钱风险等方面尚未加以规定，导致一些金融犯罪活动脱控。目前，多数金融机构对大额现金支付的监控采用手工操作方式，尚未建立大额现金支付数据库和实时监测系统，很难掌握开户单位在本系统，特别是本辖区的大额现金支取情况，增加了反洗钱、防风险工作的难度。

(五)开户银行对开户单位实施处罚权利难以实现

《条例》第二十条和第二十一条及《细则》第二十条中要求，开户单位若违犯《现金管理暂行条例》，开户银行有权责令其停止违法活动，并根据情节轻重给予警告或罚款，但由于《条例》中规定的开户银行对开户单位实施处罚权利缺少必要的法律依据。开户银行对开户单位实施库存现金监督管理缺乏现实基础。

(六)《条例》未对现金替代性金融工具加以规定

随着金融工具的不断创新，个人支票、个人本票、网上银行、个人结算账户等结算工具的推出和普及，可以替代现金的结算功能。但由于但《条例》及《细则》未及时进行修订，未对这些新型结算工具的使用和管理加以规定，导致假借名目支取现金挪作他用的现象难以监管。

二、现金管理制度的现状述评

(一)国内研究现状述评

目前我国现金管理基本规章制度仍是执行1988年10月1日国务院颁发的《现金管理条例》及人民银行制定的实施细则，《现金管理条例》及人民银行制定的实施细则的施行，至今已有二十四年了，对鼓励开户单位使用非现金支付工具、限制使用现金支付工具发挥了一定作用，对维护全国支付清算秩序、金融秩序和征税秩序有正面影响。随着社会主义市场经济的深入发展和金融体制改革的不断深化，现金管理的思路、重点、模式、措施已经滞后于经济和社会发展，现金管理制度已经不适应经济发展的需要。冯卓茹(1995年)从六个方面提出了改革现金管理制度措施。简锦恩(2004年)认为现金管理制度的基础已经发生了根本性变迁，现金管理制度蕴含着变迁的契机。丁平、孙岩(2004年)分析了现行现金管理制度的缺陷:现行现金管理制度在监管对象上产生了空档;商品流通的发展、交易行为的复杂化都对现行现金管理制度形成了较大冲击;以银行信用卡为代表的新型电子货币兴起，对现行现金管理的监管手段提出了挑战;银行经营机制的转换也对现行现金管理制度形成了冲击。丛春琦(2006年)分析了现金管理在制度建设、结算渠道、金融机构经营方式、制度落实、监控手段、信息滞后等方面存在的问题，提出现金管理制度进行改革的建议。师自国(2010年)从保证市场的公正性、效率性和维护诚信的市场体系的角度，论述了加强现金管理的必要性，阐述了现金交易的轨迹隐匿性概念及其社会危害性，并从现金管理的主体、对象、目标、内容等方面提出了完善我国现金管理制度。姜志勤、李江峰(2012年)分析行政事业单位违反现金管理规定的主要表现形式，得出结论，应及时修改现金管理制度有关法规条款。国内研究表明，现金管理制度和法规滞后于经济发展使现金管理工作处于无法可依的状态中，会对国家宏观金融政策的实施，中央银行货币政策的有效传导以及保持人民币币值的稳定形成较大的冲击。因此，亟待加强和完善法规，尽快修改《现金管理条例》，从法律、法规上来重新确定人民银行在现金管理中的地位、职责、权利和义务，避免人民银行在现金管理中唱独角戏，使现金管理走上法制化的轨道，使企事业单位和金融机构都能认识到现金管理的重要性，自觉维护企业各项支付结算法律法规。

(二)国外研究现状述评

美国现金管理制度，以规范现金存取及现金交易为出发点，由此培育出美国公民非现金结算交易的生活习惯，为完善我国现金管理制度提供了成熟市场经济国家的经验借鉴。在美国，现金管理的职能由联储及财政部下属的金融犯罪执法网络(FinCEN)、国税局、雕刻与印刷局(BEP)和造币厂(USMint)共同完成，并没有一个单独的机构来管理现金。在法律制度方面，美国没有专门的控制现金流通，鼓励转账结算的法律法规。联储颁布的某些规范支票和电子支付的法律法规使得转账结算变得更加安全、高效和成本低廉，对转账结算有一定的促进作用。如今，美国已建成以《联邦储备法》为核心的一整套的现金管理系统，包括联储Q法则、《21世纪支票清算法案》、《银行保密法》、《国税法》、《2001年消除国际洗钱与反恐法》等。美国制定严格的现金管理制度，有效的防止了洗钱等金融犯罪，并且对行贿等犯罪也起到了抑制作用。张浩(2009年)，分析了美国现金管理法律制度框架，介绍了美国目前规范现金存取和现金交易的相关法律制度，为完善我国现金管理法律法规提供了成熟市场国家的经验借鉴。卢静(2011年)发现美国现金管理制度，以规范现金存取及现金交易为出发点，由此培育出美国公民非现金结算交易的生活习惯，为完善我国现金管理制度提供了成熟市场经济国家的经验借鉴。国外研究表明，我国由于缺乏类似美国这种严密的监管体系，国内一些政府官员能够收受上万元甚至几十万元的现金贿金，很大程度上是由于我国现金提取的监管体系不完善，监管体系作用无法发挥造成的。由此可见，重新构建我国现金管理体系非常必要。

三、现行技术条件下现金管理制度改革的可行性

(一)现行支付结算系统的完善为现金管理制度改革提供了技术条件

近年来，银行积极疏通支付结算渠道，改善金融服务环境，促进了经济发展。从技术发展实际来看，我国支付结算系统已逐步完善，银行柜面转帐、网上支付、手机支付等支付手段基本能满足人们日常交易结算需要，减少现金使用，基本不存在技术障碍，现行支付结算系统的完善为现金管理制度改革提供了技术条件。比如，理论上说，无论单位与个人，1000元以上的交易通过转帐完成与无技术问题。

(二)逐步完善的内部控制制度，是实现现金管理制度改革必要条件

内部控制制度，是指单位为了加强内部管理，实施的一系列规章制度。该制度管理的主要对象是单位的管理层和基层员工，通过制度规范单位员工的行为。内部控制制度，有利于规范企事业单位中工作人员的行为，使其遵循规章制度办事，能有效地提高工作效率和工作质量，比如财务的工作，只有进行规范化的管理才能保护财产安全。有利于加强监督，管理层对基层的监督，让这种监督有章可循，明确责任和义务。有利于将企事业单位的管理纳入制度化、规范化、系统化的管理模式，实现企事业单位中财务管理的优化。逐步完善的内部控制制度为现金管理制度改革铺平道路。

四、现行技术条件下现金管理制度改革的思路

(一)宣传支付结算知识，转变人们的思想观念

目前，从技术发展实际来看，我国支付结算系统已逐步完善，减少现金使用，基本不存在技术障碍，事实上障碍来自人们的思想观念!是旧的观念在作怪，一是不习惯于对新技术、新的支付手段的运用;二是好象只有手持现金才是真的拥有财富。为此，各金融机构应加大支付结算业务宣传力度，提高金融服务意识，普及结算知识，使社会公众全面了解支付结算系统的方便性、安全性和快捷性，推动支付结算业务发展，较好地满足了大众对金融服务日趋多元化的需求，达到减少现金使用，有效控制利用现金进行各种不法交易的目的。

(二)调整我国现金管理目标

把掌控现金流向、打击洗钱等违法犯罪活动作为现金管理的重要目标之一。把现金管理的重点由以控制现金投放为主，逐步向以防范和打击利用现金进行违法犯罪活动为主转移。通过加强现金管理，规范现金收支行为，监控各类经济主体的大额现金存取和可疑资金交易，实现通过现金管理监控现金流向、有效预防打击违法犯罪。

(三)完善现金管理的具体手段

1.拓宽现金管理的对象将个人及单位均纳入现金管理范畴;把中国境内开立账户、进行现金支取活动的所有企事业单位和个人，纳入到现金管理之中，使存款人在银行进行的现金存取业务全部纳入人民银行的监督和控制之中，从而加强现金流动的管理。2.调整增加结算起点限额根据目前经济状况和物价水平，重新核定结算起点，建立采购与通胀率挂钩的现金结算起点的调整机制，实行弹性结算起点金额制，或实行固定结算起点金额制。如可将原结算起点1000元放宽到5000—10000元。3.减少现金使用范围，增加现金替代工具使用的规定应进一步减少现金的使用范围，在金融条件具备的发达地区，尤其是城市企事业单位，结算起点之上的向个人支付款项通过支票、汇票、本票、向个人结算账户转账等方式支付。同时，增加对个人支票、个人本票、银行、网上银行、个人结算账户等现金替代工具使用的规定，要加大对结算工具的宣传力度，增加公民的金融意识，提高使用结算工具的自觉性，引导转帐结算，减少现金使用，以达到有效控制利用现金进行洗钱等不法交易的目的。4.适当放宽现金的使用范围适当宽限现金使用范围，如因采购地点不固定、不便利，生产或市场继续，抢险救灾，以及其他特殊情况和必须使用现金的允许使用现金。5.实行大额现金交易申报制度规定任何人向银行业金融机构一次性或当日累计支取大额现金达到一定金额的，应填写支取现金用途申报表，并由金融机构定期汇总、统一上报人民银行。建议建立全国性大额现金支取监测数据库，对大额现金交易实施有效监测管理;加强现金出入境监测，在出入境环节对大额现金的流出、流入进行审慎的监测，匹配现金的源头、数量及用途。

(四)科学设置现金管理职能

(一)重新定位开户银行在现金监督管理中的作用

根据现实情况调整开户银行对开户单位现金监督管理的规定及开户银行对开户单位违反现金管理规定进行处罚的规定，以明确银行对开户单位现金管理的监督责任。

(二)增加国家职能机构在现金管理监督中的作用

1.明确现金管理的主体。建议明确由人民银行统一负责现金管理工作，取消开户银行对现金的行政管理职能，规定商业银行负责对日常现金收支监测、登记，并定期向人民银行报告大额及可疑现金交易信息。