银行业监管原则范文

导语：如何才能写好一篇银行业监管原则，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、巴塞尔核心原则的产生背景及主要内容

60年代以后，全球金融格局的变化使金融危机不断发生。为加强在银行监管方面的国际合作，1975年，10国集团成员国成立了巴塞尔委员会，作为国际清算银行的一个正式机构。巴塞尔委员会成立后，先后制定了《对银行的国家机构的监督》、《修改后的巴塞尔协议，对银行的国外机构的监督原则》和《统一国际银行资本衡量和资本标准》等一系列重要文件。这些文件的制定与推广，对稳定国际金融秩序起到了积极作用。但是，由于金融创新的发展，金融自由化和一体化，使金融风险大大加剧，连续发生一些严重的大银行破产事件，如1994年有129 年历史的美国基德投资银行倒闭，1995年英国有近233 年历史的巴林银行破产。这些事件使世界各国重新审视银行监管，重视监管的系统性和有效性。1996年6月，7国集团里昂峰会结束时发表宣言呼吁强化金融监管体系。认识到这一客观形势，巴塞尔委员会在1996年国际货币基金组织和世界银行年会结束后开始制定《有效银行监管的核心原则》。在1997年4月，推出了征求意见稿。在广泛征求意见的基础上，于9月国际货币基金组织和世界银行香港年会上向世界有关各方介绍并解释了核心原则的内容。

《有效银行监管的核心原则》分五部分，共25条，即先决条件（原则1）、发照程序和对机构变动的审批（原则2至5）， 持续性银行监管的安排（原则6至21）、监管的正规权力（原则22）、 跨国银行业（原则23至25）。

第一部分：有效银行监管的先决条件。具体包括以下要求：由立法明确参与银行监管的各机构的目标及责任、监管机构享有工作上的自主权和充分的资源（包括人员、资金和技术）、作为监管依据的法律必须完善、国内外各类金融监管机构间加强信息合作等。

第二部分：发照程序和对机构变动的审批。它要求发照机关至少审查银行的所有权结构、董事和高级管理层、经营计划和内部控制以及包括对资本金在内的预计财务状况，银行监管有权审查和拒绝银行向其他方面转让大笔股权或控制权的申请，银行的大笔收购和投资符合标准。

第三部分：持续性银行监管的安排。这是巴塞尔核心原则的关键部分，包括三个方面：（一）审慎法规与要求的制定与实施，可细分为资本充足率、信用风险管理、市场风险管理、其他风险管理和内部控制；（二）持续进行的银行监管手段有非现场检查、现场检查和（或）聘用外部审计人员、综合并表监管；（三）银行机构的信息要求有五个方面：会计标准、招生范围和频率、确认所提供信息的准确性、监管信息保密和信息披露。

第四部分：监管者的正规权力。要求监管者有权采取纠正措施和关闭不具备生存能力的银行。

第五部分：跨国银行业。要求各国监管者实施全球性并表监管，东道国监管者遵循高标准约束外国银行。

巴塞尔核心原则的最大特点是其系统性。它在吸收以往监管经验的基础上，从市场准入到持续性监管直至关闭不合格银行，对银行业的监管作了全面规定。它不同于以往的文件侧重于资本充足率、利率风险等某一方面，而是着眼于银行监管的全方位和有效性，它表明巴塞尔委员会在制定监管规则方面实现了一次质的飞跃。

二、我国银行业监管状况

我国的银行监管较建国初期而言，无论在法规建设、人员素质还是在机构设置、监管手段方面都取得了长足的进展。但不可否认，我国银行监管工作还存在许多亟待解决的问题。

（一）没有形成良好的银行监管宏观环境

银行监管是保障银行业稳健运行总安排的一部分。我国银行监管目标的实现受到监管体制、人员素质、法律体系和国际合作等多方面缺陷的制约。

1.监管体制没理顺。法律规定中国人民银行专门进行银行监管，审计部门对银行的财务收支，信贷活动进行审计，但二者在工作中缺乏有效协调。中国人民银行总行对各分支机构的授权不明，二者也缺乏有效的信息交流和工作中的配合，人民银行内的计划、金管、稽核、会计等部门各行其事，造成监管权分散，不能形成监管合力。

2.人员素质不高。银行监管队伍正处于新老交替期，而人事制度的弊端，使不懂业务的人员（如退伍军人）走进监管队伍；教育体制的弊端，难以培养出大量的高素质人才；而享乐主义又腐蚀了一些业务熟练的人员。因此，面对加剧的金融风险，监管队伍日显落后。

3.法律体系不健全。目前的法规多侧重实体内容、忽视程序上的措施；法规内容粗略，难以操作，在一些银行新业务方面存在着法律空白；现存的法规之间，存在着抵触现象。

4.与国外监管机构的协调不充分。据统计，截至1997年6月底， 在我国的外资营业性银行达147家，我国在国外的银行机构超过500家。这需要国际监管合作。但由于各种原因，我国银行监管机构对外联络较少，特别与在华银行的母国缺乏充分沟通。

（二）没有建立有效的持续性银行监管体系

1.市场准入标准不完善。市场准入标准体现于《商业银行法》第12至第15条以及《银行管理暂行条例》的第15条中。这些规定过于简单，尤其是缺乏对所有权结构、控制制度和财务预测的详细规定。

2.对资本充足率的规定过于粗略。1988年的《巴塞尔协议》从资本构成、风险权数和目标标准比率等方面对资本充足性作了详细规定，已经为100多个国家所接受。 我国对资本充足率的规定主要体现于《商业银行法》第39条第1项：“资本充足率不得低于8％”之中，这一规定在现实中操作难度很大。

3.信息收集与处理亟待规范。问题主要在于：（1 ）会计报表不统一，给监管部门的统计工作造成困难；（2）计算机信息网络没建立，微机软件开发少且不统一；（3）信息修理人员没有专业化， 对这类人员的选拔、提高缺乏一套行之有效的制度。

4.对金融风险监管缺乏科学系统的量化指标。对信用风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、声誉风险等如何监管，《商业银行法》只做了简单规定，《商业银行资产负债比例管理暂行监控指标》涉及面虽广一些，但仍不全面，且操作性不强，需要补充和完善。

5.监管者权力的独立性有待进一步明确。这主要表现在地方政府向银行要贷款，迫使银行违规经营。监管机构一旦发现问题，地方政府则设法求情，甚至用行政权力施压。

（三）监管可为单一、乏力

1.现场监管方式落后，非现场监管应用少且不规范。西方国家的现场监管一般是在问卷调查的基础上有针对性地进行，检查内容囊括内部控制、管理层、资产负债管理、流动性等方面，检查手段主要是运用微机查阅。我国现场监管基本上是手工操作，检查内容主要是资产负债管理。现场监管费时费力，西方国家运用少，主要依赖非现场监管。我国的非现场监管刚刚起步，且与现场监管分属不同部门，缺乏配合，非现场监管主要依赖的报表，有时失真。

2.银行内部控制机制薄弱。西方国家很早就注重银行内部控制制度管理。我国长时期只重视银行的外部监管，忽视了银行的自我控制，结果造成许多大案要案发生。我国在1997年5月16 日才《加强金融机构内部控制的指导原则》，对内部控制的管理刚刚纳入了正轨。

三、借鉴巴塞尔核心原则，促进我国银行业监管

巴塞尔核心原则的目的之一是为各国监管机构提供一个基本的参考标准，供正在努力加强现有监管体系的监管者对照检查现有的监管安排，并尽快制定出弥补缺陷的现实计划。针对我国银行业监管的缺陷，结合巴塞尔核心原则，我国可在以下几方面采取积极措施。

（一）创造良好的银行监管宏观环境

1.建立新的银行监管体制。为符合核心原则对监管机构独立性要求，可在人民银行总行下设银行监管总局，负责全国银行监管工作。在省、地两级设分支机构，与地方人民银行脱钩，实行垂直领导，直接对银行监管总局负责。同时，将审计部门以及人民银行内在的计划、金管、稽核、会计等部门的监管权统归于监管部门。

2.全面提高监管人员的素质。首先要对在岗人员培训，可通过在职学习、脱产进修、出国交流等多种方式进行；其次要大力引进品德优良、业务熟练、懂法律的专门高级人才；最后还应建立竞争淘汰机制，奖优罚劣，坚决辞退不称职人员。

3.健全银行监管法律体系。一方面要对已有法规加以清理，对已经过时的法规，如《银行管理暂行条例》应对照《中国人民银行法》、《商业银行法》等基本法律或修订或废除；另一方面对银行的一些新业务采取超前立法方式，改变过去先比赛后定规则的陈旧做法。另外，还要提高立法水平，对所调整的社会关系作出详尽缜密科学的规定，防止出现法律常立、常改、常废的不稳定现象。

4.加强与国外监管机构间的合作。这一方面需要我国进一步深化金融体制改革，创造条件，争取早日加入巴塞尔委员会和世界贸易组织；另一方面要建立与外国银行监管当局特别是在华银行的母国银行监管机构的定期联络制度，加强信息交换，交流监管经验。

（二）建立有效的持续性银行监管体系

科学的持续性银行监管体系与过去的合规性监管、事后监管相对应，它是全面防范、处理金融风险的客观需要。这一监管体系应包括：

1.对市场准入和机构变动的审查。（1 ）对市场准入审查要全面：银行股东的财务状况、声誉和经营业绩；内部控制制度和组织机构，特别是内部审计、稽核部门的独立性；董事会和高级管理人员的品行、专业知识和银行经验；财务预测是否明确、现实可行；拟在我国设立银行机构的外国金融机构应达到巴塞尔协议有关资本充足率的最低标准，其所在国具有并表综合监管能力。（2 ）对机构变动的审查包括银行股权的受让人达到批准新银行对股东的要求和银行的重大收购与投资在银行的经营能力和法律许可的范围内。

2.风险监管制度。（1）信用风险管理。 对超过一定数额或资本比例的贷款由监管机构审查；银行呆帐损失准备金的提取足以防范一般的信贷风险；对风险集中实行控制；关联贷款不得优于市场条件，也不得超过限额。（2 ）利率风险管理。银行须建立利率风险控制制度和程序，并定期向监管者汇报利率风险的状况和处理措施。监管者可向银行提供有关资产组合和期限搭配的建议。（3）流动性风险管理。 监管者应保证银行业务不过份扩张、资产搭配合理以及持有相当比例的较强变现能力的高质量的资产。（4）操作风险管理。 严格执行内部会计和稽核制度；实行积极的交叉监督，如一笔业务由双人签字；建立保险制度和应急计划，一旦出现风险事故能及时化解。（5）资本充足率管理。 应结合1988年《巴塞尔协议》的规定，制定规范化、量化的实施办法：对银行资本分成两类。第一类核心资本包括股东和公开的储备金，第二类附属资本包括未公开的储备金、重估价储备金、通用贷款损失准备金、带债务性质的资本证券和次级的长期债券；为银行资产确定风险权数，可采用0、10％、20％、50％和100％五个权数；细化目标标准比率，在总的比率不低于8 ％的基础上，分别规定核心资本和附属资本所占比例。（6 ）信息管理。首先应采用最新技术，大力开发监管软件；其次，将现场监管和非现场监管获取的信息相互对照、补充；最后还应注意：会计准则统一，新设银行和出现危险征兆的银行定期向监管者报告情况，监管者对银行的敏感信息负保密义务，监管者定期公布银行情况，银行也应定期公布财务状况，使公众能正确决策。

3.对违规银行的处理。监管者应有权命令银行采取挽救措施；限制银行的业务活动，包括已经开展的业务和准备开办的新业务；撤换高层管理人员或董事，情节严重的，剥夺其在银行界就业的机会；接管银行；关闭已根本丧失偿债能力的银行。

（三）改善监管手段，提高监管能力

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【关键词】银行监管，风险，约束机制

中图分类号：DF438.1

一、银行业监管的一般理论

（一）银行业监管的概念

从狭义上讲，银行业监管是指国家金融监管机构对从事存款、贷款业务的银行业金融机构的组织行为和经营行为活动进行监督和管理的总称。从广义上讲，银行业监管不仅包括国家金融监管机构对银行业金融机构的外部监管或他律监管，也包括银行业金融机构的内部监管或自律监管。国家金融监管机构对银行业外部监管与银行业金融机构的自律监管是相辅相成的。我国银行业的专门监督机构是国务院银行业监督管理机构，即为中国银行业监督管理委员会。

（二）银行业监管的目标

监管目标是一个国家制定监管制度的依据，监管目标的确立关系到具体的监管规定，因此，监管目标的确定是对银行进行监管的首要问题。我国《银行业监督管理法》第3条规定：“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行、维护公众对银行业的信心。”由此可见，我国商业银行的监管目标是两个：一是促进银行业的合法稳健运行，保证银行业的健康经营和发展；二是维护公众对银行业的信心，保护公众尤其是存款人的利益。这样的银行监管目标也是完全符合巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》对监管目标的建议，是符合现代银行监管的目标的。

（三）银行监管的内容

银行的监管目标也就决定了其监管的内容。依据《有效银行监管的核心原则》及各国监管的实际情况来看，商业银行的监管大致包括以下方面：1.市场准入监管。是银行监管的首要环节，他能够保证进入金融市场的银行具备良好的品质以及合理的银行数量；2.银行业务运营监管。是对银行的持续性监管，必须要履行审慎监管的原则，通过对商业银行的资本充足率、信贷风险及流动性等进行监督管理，来确保银行的稳健运行；3.市场退出监管。是银行不能满足监管当局的审慎要求时，而监管当局所采取的一项措施。这三者有机结合在一起，服务于银行监管的全过程。

二、我国银行业监管体制的特点及其存在问题

银行业监管体制，是指国家对银行业进行监督管理的职责划分方式和组织制度。与本国政治经济体制、宏观调控手段、金融体制、金融市场发育程度相适应，各国确立了各自不同的银行业监管体制。概括起来，主要有中央银行与其他金融监管机关共同监管和设立专门的银行业监管机构两种类型。

（一）我国金融监管体制的现状

我国现阶段实行的是“一行三会”（中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会）的分立金融监管格局。其中，银监会负责监管商业银行、政策性银行、信托投资公司、资产管理公司、农村信用合作社等存款类金融机构；证监会负责监管证券公司；保监会负责监管保险公司；中国人民银行作为中国的中央银行主要是负责制定并保证货币政策的执行，加强宏观调控。

（二）我国银行监管存在的问题

我国银行业监管是在改革开放后逐步发展起来的，由于金融改革的进程一直滞后于经济体制改革，特别随着全球经济一体化进程的加快，我国银行业进一步对外开放，使我国银行业监管在与国际接轨过程中，也发现一些值得重视的问题，主要包括以下方面：

1.部分条款操作性不强。这些需要加强的监管规则主要体现于《银行业监督管理法》中。一是审慎经营规则可操作性不强。《银行业监督管理法》第21条规定审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。同时银监会颁布的大量规则也涉及审慎经营规则，但由于缺乏约束力和可操作性，基层监管部门难以有效执行。二是监管措施规则的操作性不强。《银行业监督管理法》规定禁止分红、禁止转股、禁止出境等监管措施。但未形成细化此条款的具体规则，使基层监管部门无法有效使用这些监管措施，从而影响银行业的有效监管。

2.有效的市场约束机制尚未建立。所谓的市场约束机制，就是市场参与者借助于银行自愿以及银行监管当局强制的信息披露的基础上，通过自觉提供监督和对银行实施约束，并对银行产生的激励和制裁的行为与过程。在我国，银行监管仍然是以外部的行政监管为主，有效的市场约束机制监管并没有建立。

3.缺乏对监管者的监管。在我国，监管人员在对银行依法监管过程中无人对监管人员的行为进行监管，其是否做到廉洁公正、秉公执法？是否利用了职务之便谋取不正当利益？目前，我国并没有出台相关法律法规，也没有制定出一套对监管者进行再监管的指标体系来衡量监管者的成效。因此，监管者与被监管者之间往往存在着利益关系，对于加强监管人员队伍建设和防范银行的风险是十分不利的。

三、完善我国银行业监管体制的建议

（一）完善银行业监管的法制建设

我国虽已制定了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等关于金融的法律法规，但与我国的经济及银行发展需求来讲，仍然存在着较大的差距。因此，完善我国银行业监督的法律体系，可以从以下方面入手：1.制定法律的实施细则。2.建立健全执法传递机制。3.培育公众的法律意识，优化金融法治环境。国家要继续投入大量的人力、财力、物力等来推行普法教育，以培育公众的法律意识，同时也要加大法律的制裁力度，来树立有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的观念，从而使全社会对法律做出合理性的认同与信赖。

（二）强化市场约束体系对银行业的作用

市场约束是用来保证银行体系在整体上长期安全运行的必要条件，同时也是现代银行监管体系中不可或缺的方面。在搞好外部监管的同时，要注意发挥市场机制的约束与淘汰作用。1.完善银行业信息披露制度。我国颁布《商业银行信息披露暂行办法》是对商业银行信息披露的原则、内容及管理方法等方面作出了非常具体的规定。该办法的出台，不仅表明了我国商业银行将按照国际惯例来运作以及提高银行信息透明度的决心与信心，而且在一定程度上弥补了我国在信息披露制度上的缺陷；2.充分发挥社会的监督作用。加强银行业协会的自律，结合我国的实际情况，可以考虑在银行当局的支持下，全国只设立一个国家级的银行业协会，各级地方协会可作为其派出机构。在运作方式上，可定期举办研讨会，就出现的新情况进行讨论，加强信息交流，联手抵制欺诈银行资金的行为，以保护银行业的利益及体系安全。

（三）加强对监管机构进行再监管

从我国实际情况来看，可以考虑由中央银行、财政部和专家组成专家委员会，对监管者的活动及所制定的规则进行监督。以至于增强监管工作的透明度和社会舆论的监督。通过社会公众、中介机构及被监管对象的监督，来规范监管人员行为，来防范监管工作中“道德风险”，同时也要加强监管考核制度的建设。目前，我国还未建立起一套严格的指标体系来衡量监管的绩效，也无法评价监管者的监管成效。因此，必须制定相关的法律法规，来规范监管者的行为，强化银行监管行业的内部控制，保证监管的公正有效。

参考文献

[1]史生丽：《商业银行公司治理与银行监管》，法律出版社2010年版。

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为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，中国银行业监督管理委员会按照商业可持续原则，适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛，强化监管约束，加大政策支持，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系，以更好地改进和加强农村金融服务，支持社会主义新农村建设。现就调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策有关问题提出如下意见：

一、适用范围和原则

本意见适用于中西部、东北和海南省的县（市）及县（市）以下地区，以及其他省（区、市）的国定贫困县和省定贫困县（以下统称农村地区）。

农村地区银行业金融机构准入政策调整涉及面广，要积极、稳妥地开展这项工作，按照“先试点，后推开；先中西部，后内地；先努力解决服务空白问题，后解决竞争不充分问题”的原则和步骤，在总结经验的基础上，完善办法，稳步推开。首批试点选择在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（区）的农村地区开展。

二、准入政策调整和放宽的具体内容

（一）放开准入资本范围。积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设以下各类银行业金融机构：一是鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。二是农村地区的农民和农村小企业也可按照自愿原则，发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作组织。三是鼓励境内商业银行和农村合作银行在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司。四是支持各类资本参股、收购、重组现有农村地区银行业金融机构，也可将管理相对规范、业务量较大的信用代办站改造为银行业金融机构。五是支持专业经验丰富、经营业绩良好、内控管理能力强的商业银行和农村合作银行到农村地区设立分支机构，鼓励现有的农村合作金融机构在本机构所在地辖内的乡（镇）和行政村增设分支机构。

上述新设银行业法人机构总部原则上设在农村地区，也可以设在大中城市，但其具备贷款服务功能的营业网点只能设在县（市）或县（市）以下的乡（镇）和行政村。农村地区各类银行业金融机构，尤其是新设立的机构，其金融服务必须能够覆盖机构所在地辖内的乡（镇）或行政村。

对在农村地区设立机构的申请，监管机构可在同等条件下优先审批。股份制商业银行、城市商业银行在农村地区设立分支机构，且开展实质性贷款活动的，不占用其年度分支机构设置规划指标，并可同时在发达地区优先增设分支机构；国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行在大中城市新设立分支机构的，原则上应在新设机构所在地辖内的县（市）、乡（镇）或行政村也相应设立分支机构。

（二）调低注册资本，取消营运资金限制。根据农村地区金融服务规模及业务复杂程度，合理确定新设银行业金融机构注册资本。一是在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币300万元；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币100万元。二是在乡（镇）新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币30万元；在行政村新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币10万元。三是商业银行和农村合作银行设立的专营贷款业务的全资子公司，其注册资本不得低于人民币50万元。四是适当降低农村地区现有银行业金融机构通过合并、重组、改制方式设立银行业金融机构的注册资本，其中，农村合作银行的注册资本不得低于人民币1000万元，以县（市）为单位实施统一法人的机构，其注册资本不得低于人民币300万元。

取消境内银行业金融机构对在县（市）、乡（镇）、行政村设立分支机构拨付营运资金的限额及相关比例的限制。

（三）调整投资人资格，放宽境内投资人持股比例。适当调整境内企业法人向农村地区银行业法人机构投资入股的条件。境内企业法人应具备良好诚信记录、上一年度盈利、年终分配后净资产达到全部资产的10％以上（合并会计报表口径）、资金来源合法等条件。

资产规模超过人民币50亿元，且资本充足率、资产损失准备充足率以及不良资产率等主要审慎监管指标符合监管要求的境内商业银行、农村合作银行，可以在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司。

村镇银行应采取发起方式设立，且应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人。适度提高境内投资人入股农村地区村镇银行、农村合作金融机构持股比例。其中，单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%。任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5%以上的，应当事先经监管机构批准。

（四）放宽业务准入条件与范围。在成本可算、风险可控的前提下，积极支持农村地区银行业金融机构开办各类银行业务，提供标准化的银行产品与服务。鼓励并扶持农村地区银行业金融机构开办符合当地客户合理需求的金融创新产品和服务。农村地区银行业法人机构的具体业务准入实行区别对待，因地制宜，由当地监管机构根据其非现场监管及现场检查结果予以审批。

充分利用商业化网络销售政策性金融产品。在农村地区特别是老少边穷地区，要充分发挥政策性银行的作用。在不增设机构网点和风险可控的前提下，政策性银行要逐步加大对农村地区的金融服务力度，加大信贷投入。鼓励政策性银行在农村地区开展业务，并在平等自愿、诚实信用、等价有偿、优势互补原则基础上，与商业性银行业金融机构开展业务合作，适当拓展业务空间，加大政策性金融支农服务力度。

鼓励大型商业银行创造条件在农村地区设置ATM机，并根据农户、农村经济组织的信用状况向其发行银行卡。支持符合条件的农村地区银行业金融机构开办银行卡业务。

（五）调整董（理）事、高级管理人员准入资格。一是村镇银行的董事应具备与拟任职务相适应的知识、经验及能力，其董事长、高级管理人员应具备从事银行业工作5年以上，或者从事相关经济工作8年以上（其中从事银行业工作2年以上）的工作经验，具备大专以上（含大专）学历。二是在乡（镇）、行政村设立的信用合作组织，其高级管理人员应具备高中或中专以上（含高中或中专）学历。三是专营贷款业务的全资子公司负责人，由其投资人自行决定，事后报备当地监管机构。四是取消在农村地区新设银行业金融机构分支机构高级管理人员任职资格审查的行政许可事项，改为参加从业资格考试合格后即可上岗。五是村镇银行、信用合作组织、专营贷款业务的全资子公司，可根据本地产业结构或信贷管理的实际需要，在同等条件下，适量选聘具有农业技术专长的人员作为其董（理）事、高级管理人员，或从事信贷管理工作。

（六）调整新设法人机构或分支机构的审批权限。上述准入政策调整范围内的银行业法人机构设立，分为筹建和开业两个阶段。其筹建申请，由银监分局受理，银监局审查并决定；开业申请，由银监分局受理、审查并决定。在省会城市所辖农村地区设立银行业法人机构的，由银监局受理、审查并决定。

其筹建行政许可事项，其筹建方案应事前报当地监管机构备案（设监管办事处的，报监管办事处备案）。其开业申请，由银监分局受理、审查并决定；未设银监分局的，由银监局受理、审查并决定。

上述法人机构及其分支机构的金融许可证，由决定机关颁发。

（七）实行简洁、灵活的公司治理。农村地区新设的各类银行业金融机构，应针对其机构规模小、业务简单的特点，按照因地制宜、运行科学、治理有效的原则，建立并完善公司治理，在强化决策过程的控制与管理、缩短决策链条、提高决策经营效率的同时，要加强对高级管理层履职行为的约束，防止权力的失控。一是新设立或重组的村镇银行，可只设董事会，并由董事会行使对高级管理层的监督职能。董事会可不设或少设专门委员会，并可视需要设立相应的专门管理小组或岗位，规模微小的村镇银行，其董事长可兼任行长。二是信用合作组织可不设理事会，由其社员大会直接选举产生经营管理层，但应设立由利益相关者组成的监事会。三是专营贷款业务的全资子公司，其经营管理层可由投资人直接委派，并实施监督。

农村地区新设银行业金融机构，要科学设置业务流程和管理流程，精简设置职能部门，提高效率，降低成本，实现高效、安全、稳健运作。

村镇银行、信用合作组织以及专营贷款业务的全资子公司的管理办法另行制定。

外资金融机构除执行《中华人民共和国外资银行管理条例》（中华人民共和国国务院令第478号）和《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》（中国银行业监督管理委员会令*年第6号）等法律、法规外，在农村地区的其他准入政策适用本意见。

三、主要监管措施

（一）坚持“低门槛、严监管”的原则，实施审慎监管。要强化对农村地区新设银行业法人机构资本充足率、资产损失准备充足率、不良资产率及单一集团客户授信集中度的持续、动态监管。农村地区新设银行业法人机构必须执行审慎、规范的资产分类制度，在任何时点，其资本充足率不得低于8%，资产损失准备充足率不得低于100%，内部控制、贷款集中、资产流动性等应严格满足审慎监管要求。村镇银行不得为股东及其关联方提供贷款。

（二）根据农村地区新设银行业法人机构的资本充足状况及资产质量状况，适时采取差别监管措施。一是对资本充足率大于8%、不良资产率在5%以下的，监管机构可适当减少对其现场检查的频率或范围，支持其稳健发展。二是对资本充足率低于8%、大于4%的，要督促其限期提高资本充足率，并加大非现场监管及现场检查的力度，适时采取限制资产增长速度、固定资产购置、分配红利和其他收入、增设分支机构、开办新业务以及要求其降低风险资产规模等措施，督促其限期进行整改。三是对限期达不到整改要求、资本充足率下降至4%、不良资产率高于15%的，可适时采取责令其调整高级管理人员、停办所有业务、限期重组等措施。四是在限期内仍不能有效实现减负重组、资本充足率降至2%以下的，应适时接管、撤销或破产。

对专营贷款业务的全资子公司，应主要实施合规监管，并与其母公司实施并表监管。

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[论文摘要]金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的法律规定提出六个金融监管法的基本原则，以指导金融监管法的实施。

[论文关键词]金融监管；金融监管法；基本原则

金融是现代经济的核心，金融业担负着货币供应、资金融通、资本形成、风险管理、支付服务等一系列特殊职能，是国民经济的支柱产业。但是利益产生的同时风险也相伴而生，另外金融市场的多变性、自发性等特点也决定了金融市场必须要有法律和制度的监管，才能确保金融活动的稳定进行。因此，金融监管法在整个金融法体系中占有基础的重要地位。

一、金融监管法

金融监管是金融监督管理的简称，是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制，我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位，是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险，确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分，它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行，防止监管过度和不足等“失灵”现象，保护金融市场秩序和金融运行效率，实现金融监管的理念和目标。

二、金融监管法基本原则

金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征，其效力贯穿于金融监管法律规范之中，对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外，金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此，更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同性质的国家有所不同，在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关，是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。

我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论，说法不一，但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》，以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则：

（一）依法监管原则

依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管，就是监管法定，是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定性、监管内容的法定性﹑监管程序的法定性和监管权力的法定性等。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权，遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容： 第一，所有金融机构应毫无例外地接受监管；①第二，金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据，这是金融监管机关行使监管职权，进行监管活动的必要前提和条件。第三，金融监管职权应依法行使，也就是说金融监管职权的取得，范围和程序都应该依照法律的规定。第四，金融监管应有平衡制约机制，必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑，既然法律赋予权力，就应同时对权力加以限制，避免滥用。

（二）监管主体独立性原则

国际货币基金组织的Quintyn And Taylor（2002）在2002年发表的“监管独立性与金融稳定性”的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立性包括监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面。只有以上两个方面的独立性都能得到保证，金融监管机构才能够保持充分的独立性。作为巴塞尔协议的核心原则，监管主体独立性主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲，一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。

（三）合理适度监管原则

适度，即适当。行政执法不仅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求，金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提，尊重金融市场的规律，运用有效的监管措施增进金融效率，维护公平竞争，以此促进金融业的发展。根据适度监管原则，金融监管主体的监管行为必须满足以下要求：第一，金融监管必须以金融市场的自发性调节为基础，尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律，应让其自我调节机制得到充分发挥，只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下，才需要金融监管机构的介入。第二，监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯，抑制市场活力，监管者应尽力避免。第三，在金融市场失灵、金融行为不当时，应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施，维护金融稳定；第四，应对监管对象实行分级分类，区别监管，运用激励相容的金融监管理念，实现监管者与被监管者行为之间的良性互动，提高金融监管的效率。

（四）公开、公正原则

公开原则或称金融监管的“透明度原则”，其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外，应一律公开进行。根据公开原则，有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人，以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定，“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管，规范金融机构的市场行为，保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事，不徇私情，平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则，也是其他金融活动应该遵循的重要原则。

（五）安全与效率并重原则

安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险，保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定，也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境，提高金融机构的竞争力，为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求，是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证，同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容：一是金融监管应讲求经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率；二是金融监管应讲求行政效率，即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重，才能最好的激发金融市场的活力，保证金融市场健康稳定。

（六）协调监管原则

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1.1银行业金融机构明显存在侵犯消费者权益的行为。“过度销售”、“销售误导”、“充分告知”、“隐私保护”等方面分数明显偏低，消费者充分的知情权、自主选择权仍是消费者权益保护的重灾区。调查结果显示，主要体现在下述方面：一是银行在对消费者进行风险评估时，27.27%的消费者反映，银行存在根据其需要购买的产品来引导其在测评是选择相应的风险承受能力，45.45%的客户反映银行要么代为完成风险评估测试或是风险评估形式不规范。二是银行仍存在过度销售。高达73%的客户反映银行存在过度销售的行为。三是银行信息披露不到位，风险提示明显不足。高达85%的客户反映，银行在销售过程中对产品的风险提示明显不足甚至未做提示，而对于银行的产品介绍只有3%的客户清楚地知晓自己购买的产品情况，大部分消费者无法理解产品的具体内容和运作情况。

1.2监管部门对于消费者保护的作用显著偏低，监管部门对于消费者保护的效果不尽人意。其中，高达81%的消费者都认为监管对于消费者的宣传教育不够充分，同样高达81%的消费者认为监管对消费者保护的效果不佳，问责力度明显不足。

2银行业消费者保护不力的监管原因分析

2.1法律保护缺失，导致监管问责不力，消费者保护不足。对银行业消费者保护法律制度的缺失主要表现在以下方面：一是银行业消费者保护基本立法缺位。目前我国尚无关于银行业消费者权益保护的基本立法。修订后的《消费者权益保护法》仍然没有将银行业消费者与其他消费者加以区分。《商业银行法》仅在第三章规定了对存款人的保护。《银行业监督管理法》仅在立法目的中有保护存款人和其他客户的合法权益的规定。二是作为银行业监管部门，银监会针对消费者保护的监管规制往往过于原则，缺乏针对性和强制力。特别是对于消费者个人信息安全和知情权两大最为关键的权益保护上，缺乏具体细化的监管规定，难以作为对银行业金融机构问责的有力依据。

2.2缺乏专门的银行业消费者保护监管机构，监管资源配置不足，专业化程度不高。当前我国金融监管部门主要侧重于对金融机构的规范性、风险性进行监管，对银行业消费者权益的监管较为薄弱。且金融分业监管体制虽能满足银行业、证券业和保险业的细致化监管要求，但很难从容应对金融混业发展引发的监管漏洞。另一方面，虽然，2012年3月，银监会获批设立银行业消费者权益保护局，但目前各派出机构尚未配备专职的消费者保护工作人员，监管人员对于银行业消费者权益保护的专业知识欠缺储备和更新，监管资源的分配不利于形成消费者权益保护监管的专业化优势。

2.3传统的监管方式无法实现对银行业金融机构消费者权益保护的有效监管。多年来，以审慎监管为重心的监管架构主要致力于机构或单体风险管控，对市场行为监管的重视不够，激励不足，规制不严。而风险为本的监管更多专注于过程管控，使得监管规制变成事后提醒而很难实现“监管前移”。然而，像银行销售理财产品过程中出现的欺骗和误导消费者，提供不适合的投资建议，泄露消费者信息和隐私等侵害消费者权益的行为，恰恰处于审慎监管和风险监管的盲区。传统的监管方式难以及时发现银行业金融机构的行为偏差，进而制止、纠正银行业金融机构侵害消费者权益情况的发生。

2.4消费者投诉渠道不通畅，缺乏有效的争议解决机制。消费者与商业银行发生纠纷后，银行业消费者较多地依赖于向监管部门投诉或是向银行投诉。然而，消费者投诉的效果，特别是监管部门的处理结果却不容乐观。目前，银监会主要依照《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》和《银行业消费者投诉处理规程》进行处理。但由于缺乏上位法依据，认可度和强制力有限，进而导致处理效果不佳，问责力度不够。

2.5金融知识匮乏、法律意识淡薄，造成消费者自我保护能力不足。金融产品相比一般产品涉及的专业知识较为复杂，而银行业金融该机构拥有涉及金融投资、数理统计、财务会计、法律等全方位知识背景的专业团队。因此，消费者在产品购买、定价、利益分配甚至诉讼等方面处于明显的劣势地位。同时，银行业消费者的法律意识普遍比较淡薄，对于金融产品和服务合同的重要性认识不足，导致银行业消费者事后的自我保护能力明显不足。

3加强消费者保护监管的政策建议

3.1完善现有金融法律首先要将金融消费者保护明确列入监管目标。金融消费者保护不仅是维护消费者个人利益的需要，也是防范金融风险、维护金融稳定的需要。金融监管的目标既包括维护金融机构安全稳健运行，也包括维护金融消费者合法权益的目标。应借鉴国际先进经验，创新金融监管理念，将金融消费者保护监管与审慎监管并重，并通过法律的形式加以明确、固定。其次，制定《银行消费者权益保护条例》。在《银行消费者权益保护条例》中明确银行业消费者的权益，突出强调银行业金融机构如实陈述、全面披露、平等对待、信息保密等义务，并赋予监管机构强制权和处罚权。最后，细化监管规则对消费者保护的要求。突出完善对客户信息安全保护和消费者特别是弱势群体知情权的保护要求，并增加相应的问责条款。

3.2提升银行业消费者保护监管的专业化我国在现行“一行三会”分业监管框架下，银行业消费者保护职能不仅缺乏相对审慎监管的独立性，还散落于多家监管机构。在各监管当局都已成立消费者保护部门的背景下，强化银行业消费者保护部门的资源配置，实现银行业消费者保护监管的专业化，形成在履行银行业消费者保护职能方面的专业优势，就显得尤为迫切和重要。

3.3践行以消费者保护为导向的行为监管行为监管是对审慎监管的必要补充。行为监管强调主动监管，实施提前干预，鼓励有序竞争。对我国而言，在分业经营分业监管的硬约束制度框架下，银行业实施行为监管应坚持“以机构监管为主导，以功能监管为支撑”的原则，提前介入、有选择地干预金融机构产品的销售和服务流程，形成新的监管切入点。从产品全流程入手，分析影响利益分配的各个环节，包括产品设计审批、市场营销、信息披露、售后管理、投诉处理等。重点纠正金融机构服务行为偏差，严格产品销售标准，细化金融服务标准，从源头上预防银行业金融机构侵害消费者权益的发生。

3.4理顺银行业消费者纠纷解决机制建议坚持“先机构后监管，先基层后总部”的原则，要求银行业金融机构明确各层级的消费者投诉受理程序规程。监管机构应督促银行业机构建立健全金融消费者争议解决机制，因为银行始终是处理消费者纠纷的第一道防线。其次，可以在监管部门的主导下，为金融消费者的纠纷提供一个自律性的协调机制。银行业协会可以设立专门的处理消费者投诉会员单位的机构，并制定相应的处理程序规则，为消费者投诉提供一个平台。三是各级监管机构在工作的基础上，增设专门的消费者投诉受理部门，对消费者投诉情况进行调查、核实、调解，督促有关金融机构限期解决问题。

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关键词：网络银行；法律监管；现状与措施

中图分类号：F831.1 文献标识码：A 文章编号：

网络银行是指那些通过电子通道零售小额产品和相关服务的银行。它通过网络技术提供信息服务和金融交易服务，其服务范围几乎囊括了所有的银行业务，包括：开户、销户、转帐、外汇交易、金融分析、查询信贷及投资理财等各种形式的服务项目。 网络银行及网络银行服务作为未来的发展方向，己经得到了几乎所有商业银行的认同。

1.我国网络银行法律监管的现状

1.1网络银行监管法律体系不完善

虽然我国开展网络银行业务已有十多年，但是从目前我国立法现状来看，涉及网络银行业务领域的立法工作还相对滞后，网络银行监管法律体系尚处于刚刚起步的状态。国内仅有中国人民银行制定的《网上银行业务管理暂行办法》和中国银行业监督管理委员会制定的《电子银行业务管理办法》对网络银行业务作了规定。而且两部《办法》受层级效力和行政职权的限制，多半是原则性的规定，量化标准几乎没有，模糊词汇较多，可操作性差，不能为网络银行的发展起到先导性作用。

1.2监管目标缺乏对客户利益的维护

我国网络银行的监管目标主要包括：规范和引导我国网络银行业务健康发展；有效防范银行业务经营风险；保护银行客户的合法权益。从次序来看，我国是将网络银行业的发展放在首要位置，而将维护客户的利益放在次要的位置，显然，当二者发生冲突需要作出取舍的时候，是以牺牲客户利益为代价来换得网络银行业的发展。这样做虽然保护了网络银行业的利益，但不利于网络银行的长期发展，因为这样做会失去客户对网络银行的信赖，导致客户不再使用网络银行服务，没有了客户的信赖和参加，网络银行业将无从发展。

1.3网络银行的市场准入和退出机制不完善

在网络银行的开业登记监管方面，我国实行核准制。《银行业监督管理法》规定，在中国境内设立商业银行，必须经过国务院银行业监督管理机构审查批准，《商业银行法》规定了严格的设立商业银行应当具备的条件。严格的市场准入制

度，不仅与网络银行灵活、便捷的设立方式相矛盾，而且已设立的网络银行可能利用先发优势形成市场垄断，这势必会增加市场的进入成本，影响业务创新与技术进步，降低银行业的整体竞争力。同时，网络银行处在日益纷繁复杂的金融环境中，当然也同样受到优胜劣汰规律的制约，一旦其不符合经营条件的，也应当适时退出。如何减少其在退出时造成的负面影响，需要一套完善的法律制度，而我国目前缺乏这方面的制度。

1.4监管模式和监管方式不完善

我国网络银行业目前实行的仍然是机构型监管模式，主要是银监会、公安部、新闻出版署、信息产业部负责监管，但是，我国网络银行已经被允许从事证券、保险等类似于混业经营的业务，面对这种混业经营的趋势，机构型监管显然是力不从心的，它会导致网络银行的部分非网络银行业务得不到监管，同时非银行机构从事网络银行业务也无法得到监管，这显然会造成监管的真空地带。

我国对网络银行的监管方式实行的谨慎性监管方式，从监管的主体上看，我国的网络银行的监管主体可分为金融监管机关对金融机构进行的外部监管和金融机构的自我监管以及社会的监管；从监管的内容上看，我国对网络银行监管实行的基本是风险性监管；按照监管的实施地点，我国对网络银行监管实行的是现场检查和非现场相结合的办法。对于以上的规定，我国主要是原则性的规定，缺乏细化的执行标准，更没有突出强调网络银行谨慎性监管方式的独特性。

2.完善我国网络银行监管法律制度的措施

建立我国的网络银行监管的法律体系，应该根据网络银行监管内容的不同制定不同层次的法律和法规，制定实施细则以便于实际操作，解决具体的问题，我国的网络银行监管法律制度应从以下几个方面加以完善：

2.1调整银行监管目标

消费者在网络银行操作中处于一个信息不对称的弱势地位，因此，网络银行本身应对网络银行的风险承担更多的责任。具体措施是将网络银行监管目标调整为降低网上银行业务风险，保护客户利益，促进网络银行业的发展。这种调整凸现了对客户利益的维护，是符合事物的发展规律的，只有这样才能使客户对网络银行业充满信任，网络银行业才能获得长远发展。

2.2规范市场准入和退出制度

为了把因网络银行退出而造成的负面影响降低到最小，应该建立和完善网络银行预警、接管、紧急救助、最后贷款人制度等制度。因网络信息传播速度快、范围广，还需要为网络银行设计存款保险制度，强制网络银行参加保险。

2.3完善银行监管法律体系

我国可以根据网络银行需要监管的内容不同制定不同层次法律域者法规，以实现网络银行监管的需要。具体从以下几方面进行：

2.3.1制定网络银行法

该法是实体法与程序法相结合的综合性的法律，在此基础上，颁布网络银行业务管理暂行办法的实施细则，实施细则可以将网络银行监管中的许多具体问题予以规定，将网络银行监管的具体措施、具体标准予以细化，定期更新指引公告，指引公告可以对于监管当局目前已经认定但未成熟、或者可推广的技术操作系统、标准、系统设置、风险管理手段或者那些如不加以适当的管理，就有可能形成系统性风险的业务流程、项目和规范、以及计划的检查项目、检查手段等加以，并可以随着情况的发展变化而不断的予以调整。最后，制定风险警示，对于一些偶然性的网络、信息安全问题，一些潜在的、监管当局认为有可能扩展但尚不能确定的风险因素，可以采用警示的方式。

2.3.2立法明确网络银行的风险内控机制

网络银行必须设立独立的专门的内部风险控制部门和配置足够的专职的内部稽核工作人员。同时，建立强制性信息披露制度，法律要求网络银行遵循“公开、公平、公正”的原则，定期在其网站上向社会经注册会计师审计过的经营活动和财务状况信息，并保证披露的信息的真实性和全面性。

2.4建立网络银行信息披露制度

信息披露制度是指根据法律规定，公开与金融交易有关的重大事项的一种法律制度。由于网络银行虚拟化，无纸化操作的特性以及网络银行交易记录可以随意修改而不留痕迹的客观情况，监管当局对网络银行进行监管的难度很大，可能会导致数据不能准确地反映银行的实际经营情况，因此，信息披露制度的构建对于网络银行的监管来说显得尤为重要。

构建网络银行信息披露制度应本着“公开、公平、公正”的原则，坚持有限的披露和严格的强制性披露相结合，做到相对公开，合理界定信息披露的范围，在不侵犯网络银行本身商业机密的前提下，对应披露部分利用法律手段保证强制性实施。

2.4.1构建多层次的信息披露体系

完整的信息披露体系不仅应包括网络银行下级对上级以及向监管当局报告信

息，而且也应包括银行间的披露、银行向社会公众的披露以及监管当局对信息披

露的监督。构建多层次的信息披露体系，网络银行应将其真实注册信息、联系方式、交易网址、业务的具体风险、操作规程、交易工具、对客户可能带来的影响等进行披露，使客户可以结合自己的特点和需求选择交易工具和交易方式，并提前预防交易风险。相关法律法规应规定网络银行进行披露的方式、方法，银行应以适当的方式、易于理解的语言向客户说明和公开各种网络银行业务品种的交易规则、操作规程、双方权利义务，使客户真正能够清晰明了网络银行的业务，充分把握交易风险，并慎重、自主地选择交易手段和方式方法，这也是消费者知情权和选择权的重要体现。

2.4.2完善法律责任追究制度

完善针对有关信息披露责任人虚假披露和不按期披露的法律责任追究制度，加大对重大虚假信息披露的银行和主要责任人的行政、刑事处罚力度，对不按期披露也应进行严格处罚，追究相关人员责任，以保证披露信息的真实性、完整性和及时性。

3.结语

我国的网络银行还是新兴事物，相应的监管法律制度还不完善，为了保障我国网络银行广大客户的利益，健全网络银行监管法律制度就成为一项任重而道远的任务。

参考文献：

[1]尹龙.我国网络银行发展与监管问题的研究[U].金融研究.2001- 85

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革、加强金融监管的一个重大举措。成立两年多来,银监会为推进银行业改革开放和强化我国银行体系做出了贡献。银监会的工作主要表现在两个方面:一是规制,即法规建设;二是监督,即实施。这也正是《银行业监督管理法》对银行监管机构界定的职责。

首先,监管法制建设取得重大进展。截止到今年4月底,共了127件规章制度和规范性文件,在《银行业监督管理法》和《商业银行法》的基础上初步建立了以资本监管为核心的审慎监管体系。其次,狠抓落实,持续监管取得新成效。在银行业全面推行了贷款五级分类制度,并及时推广农村信用社贷款五级分类试点工作;落实降低不良贷款各项措施,高风险中小金融机构风险处置工作也在继续推进。此外,银监会积极推动金融制度和业务创新。借鉴国际经验,引导我国有关政策性银行和商业银行加快面向小企业的金融产品和服务创新等等。

这些举措都是银监会履行监管职责、贯彻监管新理念的具体行动。在成立之初,银监会就明确了把“通过审慎有效的监管保护广大存款人和金融消费者的利益”作为监管的第一目标以及“三管一提高”的新的监管理念,即“管法人、管风险、管内控、提高透明度”。实际上,我们常说的理念就是指工作所应遵循的基本原则。虽然这些基本原则目前国际上已形成共识,这就是1997年巴塞尔委员会公布的有效银行监管的核心原则。核心原则同样存在面临与时俱进的问题。目前针对核心原则的修改工作,正是与时俱进的具体表现。对照核心原则,检查我们监管实践,既可以发现问题,又可以明确方向,找到可行的解决方法。

根据银监会的文件和会领导的讲话,银监会“三管一提高”的新的监管理念的内容如下:所谓“管法人”,即考虑到银行监管指标集中体现在法人层面、银行内控制度主要由法人制定、各类风险主要由法人承担的实际,所以需要改变过去总部监管总部、分支机构监管分支机构的分割监管方式,实施法人集中监管。所谓“管风险”,即在加强对银行机构合规性监管的基础上,把监管着力点放在风险的防范和化解上,进而做到在资源分配上以风险为基础,风险大,多监管,风险小,少监管。所谓“管内控”,即严格监管银行内控制度建设和执行情况,提高银行的自控能力。所谓“提高透明度”,即要求银行真实、规范披露信息,让监管部门知情,让存款人知情,让社会公众知情,借此强化市场约束。同时,逐步提高监管部门自身依法行政的透明度。

应该看到,“三管一提高”的监管理念有效指导着银监会的监管实践。然而,随着对我国银行业监管工作的逐步深入和监管水平的不断提高,银监会在深入贯彻监管新理念方面要做的工作还很多,面临的挑战也很大。

一、“管法人”

“管法人”并不完全等同于国际视野上的“并表监管”。所谓“并表监管”,是指监管当局对银行内的所有业务进行适当的监测并认真落实审慎监督各项原则,从机构角度看,其中不仅包括银行的国内法人还包括银行的国外分行、各类附属机构和合资机构。从业务范围上看,监管当局应该审查银行直接或间接从事的各项银行和非银行业务,以及国内外机构从事的业务。

在一定程度上,银监会提出的“管法人”是指对单个银行法人实体的监管,但从总体风险的把握、防范和化解来看,即从并表监管来看,一方面,银监会需要制定合理规划,要求银行法人向监管部门报送并表数据和管理信息,强化对银行法人实体的监管。另一方面,银监会要加强与证券、保险等监管部门的沟通,了解银行集团所属的各类非银行金融机构的风险状况,评估其对银行的影响,并视情况采用适当的监管措施。具体来说,实现从“管法人”到并表过渡,银监会要充分发挥与证监会、保监会建立的三方联席会议制度的作用,根据“三会”在金融监管方面分工合作的备忘录,落实好分业监管体制下的监管分工合作框架。

目前各监管部门的合作还是停留在互相“通气”的阶段,在监管工作的开展中,各个部门监管各自分管的行业。从实现对银行有效的并表监管来说,要做的工作还很多。实际上,国际经验也表明,并表监管能力较弱是许多国家共同的软肋。

二、“管风险”

应该看到,目前银监会提出的“管风险”的主要内容是强化审慎监管,而重点又放在解决长期以来银行资产质量不高、资本充足率偏低的状况。充分说明这一问题的是指导银监会工作的“监管四部曲”,即“提高贷款五级分类的准确性--提足拨备--做实利润--资本充足率达标”。更为具体地来说,首先,银监会督促商业银行根据风险变化情况,及时调整贷款质量形态,提高贷款五级分类的准确性和规范性,特别考虑到近期出台的有关监测不良贷款迁移率和偏差率的新举措;其次,严格执行充足的拨备制度,要求商业银行足额提取各类损失准备,加大损失类贷款的核销力度,做实利润;再次,鼓励商业银行增资扩股、发行次级债,使资本充足率达到8%以上,从而恢复银行的稳健性。

然而“管风险”并不完全等同于以风险为本的监管。所谓“以风险为本的监管”,是一种基于对银行主要业务线的识别和全面了解,以及对各主要业务中可能存在的风险按类别进行风险水平、风险发展方向和风险管理能力的分析评估,在此基础上规划监管行动和检查方案,确定风险评级并采取监管措施和持续监管的有计划、有部署、前瞻式的监管方式。这种监管观念对于发达国家来说,也是近几年才系统建成并付诸实施的。而对于中国银行业来说,只有全面完成了整个银行业的财务重组、实现银行业的稳定后,才可能具备向以风险为本监管过渡的客观条件。

三、“管内控”

商业银行内部控制是银行为实现经营目标,通过制定和实施一系列制度、程序和方法,对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。银监会在促进商业银行完善内部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商业银行内部控制指引》;促进商业银行不断完善公司治理结构;促进商业银行加强风险管理;促进商业银行加强信息披露;加大对商业银行内部控制的评估与监督等等。我国商业银行的内部控制也有了较大的改善。

但是,商业银行内部控制机制的完善和内控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要经过长期的努力才能实现。首先,商业银行应该按照《商业银行内部控制指引》进一步加强内部控制的制度建设。在各项业务和管理活动中制定明确的内部控制政策,规定内部控制的原则和基本要求;着力培育内部控制文化。其次,商业银行应该将内控和内审结合进行。为此,银监会即将出台《银行业金融机构内部审计指引》,督促商业银行建立专业、规范、敬业和具有独立性的内部审计队伍,从商业银行内部构筑防范风险的防线。商业银行应建立内部审计垂直管理体系,进一步提高内部审计的独立性和内部审计质量,树立内审权威,并建立内审部门与银监会直接汇报渠道。再次,商业银行,特别是拟上市的商业银行应该结合本行的情况,认真考虑根据巴塞尔银行监管委员会的指导原则组建专门的合规部门,以强化和改善商业银行的内控管理,从根子上减少各类大案、要案和违规事件的发生。

四、“提高透明度”

“提高透明度”的监管理念,要求增强商业银行的透明度和银监会自身的透明度。2003年《商业银行信息披露暂行办法》要求商业银行按照规定披露财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理和年度重大事项等信息;《商业银行资本充足率管理办法》要求商业银行进行资本充足率相关方面的披露,内容包括风险管理目标和政策、并表范围、资本、资本充足率、信用风险和市场风险。目前,银监会已经做到按季披露主要商业银行不良贷款的汇总数据,而且在制定法规时主动征求商业银行的意见。

然而,我们应该看到,在近期要求我国商业银行完全达到上述办法的要求较为艰难。到2004年底,按照资本充足率新标准达标的银行仅有30家。上市银行特别是境外上市的银行(如交通银行)的信息披露与银监会要求的差距较小,而其他非上市银行的信息披露与办法要求还有比较大的差距。这也表明只有财务状况较好的银行能够更加充分和真实地信息披露,而财务状况欠佳的银行则难以做到。因此,对于商业银行的信息披露,客观上还要实事求是,采取审慎的态度,充分考虑到信息披露的结果可能对市场信心造成的负面影响和冲击。

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【关键词】银行并购 外部监管 内控机制 协调

2013年4月，主席同出席博鳌亚洲论坛年会的32位中外企业家代表座谈时强调，中国将在更大范围、更宽领域、更深层次上提高开放型经济水平。中国的大门将继续对各国投资者开放，中国将依法保障外商投资企业合法权益。作为外资企业典型代表的外资银行业，逐利性是其业务本性，也是外资银行并购的动因。由此，外资银行并购行为及其后续经营可能与我国法律法规及现行银行内控制度产生某些冲突。

首先，我国对外资银行虽有准入要求，但有资格进入国内并购市场的外资银行本身在经营方面已具备丰富经验，包括对规避东道国相关法律、法规的手段，这在一定程度上弱化了我国法律的执行性。其次，争取高价值回报是外资银行并购的典型特征，该种行为目标与我国政府以货币政策作为重要调控手段的宏观调控政策目标不能完全统一，因而可能导致我国政府的经济宏观调控力度被削弱。再次，外资银行并购我国银行或者外资银行在中国管辖范围内发生互相并购意味着我国的金融监管权越来越多地受到并购方母国的牵制。同时，伴随外资银行并购进入我国市场，国内中小银行的生存与发展局面将重新洗牌。而且，外资银行并购的目的伴随投机性，注重资本的短期运作，并未将东道国金融安全放在首要位置。最后，由于我国规制外资银行并购的法律法规存在体系性不强、法律位阶低、操作性较差等特点，并购银行内控制度建设不完善、与外部监管机构存在对接障碍等原因，因此对外资银行在境内的并购监管必须从内外两方面进行协调加强。

外资银行并购的外部监管

现行外资银行并购的外部监管主要来源于三大主体，即CBRC（中国银行业监督管理委员会）、PBOC（中国人民银行）以及SAFE（中国国家外汇管理局）。

外部监管主体与立法。来源于CBRC的外部监管立法。中国银行业监督管理委员会是依据《商业银行法》、《银行业监督管理法》和《外资银行管理条例》等法律法规对银行业实施法律监管的法定监管主体，依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。具体而言，当外资银行出现并购动向时，必须先向CBRC提出书面申请，由CBRC自收到申请文件之日起三个月内作出批准或者不批准并购的书面决定。一旦CBRC批准并购行为，还将对并购过程作出全程监控，例如，批准资产转移事项、批准业务合并进程、要求被并购银行交回金融许可证、要求提供清算组成立备案报告并提供清算月报。由此，CBRC可以对外资银行并购涉及的核心利益进行监管。

来源于PBOC的外部监管立法。中国人民银行是按照《商业银行法》和《中国人民银行法》等法律法规对银行业实施法律监管的法定监管主体，依法对外资银行发生并购时涉及的结售汇业务、同业拆借市场等业务的终止进行监管，依法核准被并购银行退出由PBOC提供的大额支付系统、人民币同业拆借系统与反洗钱监测系统等各类清算、支付金融系统，并按要求指导并购双方报送资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。

来源于SAFE的外部监管立法。国家外汇管理局是按照《外汇管理条例》等法律法规对外资银行并购实施一定程度监管的监管主体，主要对并购双方的资本金及其他资产转移中涉及外汇转移事项进行监管，并依法核准被并购银行提交的终止经营外汇业务申请。被并购银行终止经营外汇业务时，外管局应当依法对该银行进行外汇债权、债务的清算，并缴销其外汇经营许可证。此外，其他有关机构也享有对外资银行并购行为进行适当监管的权力，例如，来自司法部门、税务部门、工商行政部门以及银行业同业协会的外部监管。

外部监管原则与要求。外部监管原则：第一，有效监管原则。无论是来源于CBRC、PBOC还是SAFE的监管方式和监管措施都必须体现有效监管理念，杜绝重复监管、监管空白或者监管失当，同时注重外部监管与内控机制有效协调、合理衔接的关系。第二，国民待遇原则。该原则是WTO核心原则，也是现阶段外资银行并购外部监管的主流原则，该原则的确立能吸引外国银行资本，引导其长远、健康发展。

外部监管要求：所有外部监管都必须体现对国家经济安全、社会公众利益、金融秩序与公平市场竞争秩序的维护。吸收存款是银行业负债业务的主要来源之一，《银行业监督管理法》指出，为了加强对银行业的监督管理，保护存款人以及社会公众利益，防范和化解银行业风险，特制定本法。在银行业务活动中，社会公众处于弱势地位，为保障其权益，要求涉及并购事由的银行严格执行信息公开制度，全面履行信息披露义务。同时，中资银行相较外资银行而言存在经营劣势，由此《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》规定了外资银行投资中资银行的入股比例上限，以防止外资垄断我国金融市场。因此，外部监管立法必须在维护我国金融安全前提下实现银行业的快速、稳定发展。

外资银行并购的内控机制

在银行内部对并购行为进行监督与控制的机构主要指内部合规部门、内部定期会议以及并购被核准后成立的清算小组。如果存在为银行并购而专门筹建的项目小组，那么内控机构还包括该并购项目小组。

内控机构与措施。来源于合规部门的日常监管。并购被监管部门核准之前，由合规部门对并购行为的合法性给出建议，同时合规部门负责协助拟定并购行为的法律框架，并对其中可能出现的法律风险进行评估与控制；一旦并购被监管部门核准，合规部门需要起草整个并购过程相关的法律文件，包括银行客户账户转移文件、合同转让条款、银行资产转移及处置文件等。因此，合规部门具备一整套防范内部风险的控制机制与控制措施。

来源于定期会议的自查监管。内部定期会议主要通过对并购进程的规划与定期检查实现内部控制，其可以讨论决定并购过程中的各类重大事项，处置并报告并购行为中出现的突发事件，制定各类内控机制，以此监督并影响并购进程。

来源于内部清算小组的日常监管。清算小组是在并购行为被核准后，报经CBRC批准而成立的。主要职责在于定期向监管部门报送清算报告，报告并购银行双方在资产清算与转移、客户转移、员工转移、清算审计和重新验资等方面的步骤安排与实施进程，以此实现银行并购行为的监督与自查职能。

内控原则与规则。外资银行并购过程中，内控机制的核心原则在于控制风险。此外，保障债权人利益与贷款人利益、保障各类资产与负债的合法转移均是内控制度建设的原则所在。在具体的实施中，侧重于内部控制机构之间的合理分工与平稳过渡，并购前后执行内控制度的连贯性，内控机构报备各种报告的程序性、真实性及其对内控制的有效性。

协调构建外部监管与内控机制的法律框架

《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《公司法》及《证券法》对银行并购都规定了相关条款，但并非专门调整外资银行并购，且过于原则化，缺乏针对性。作为专门性法律，《商业银行法》第二十五条仅指明商业银行的分立、合并，适用《公司法》的规定，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。《银行业监督管理法》虽然也涉及银行并购，但对外资并购的准入审查及并购后续经营行为的审查缺乏细致的规定。《证券法》规定了上市公司并购事项，但并非专门针对上市银行类金融机构的并购行为，同时，并非所有银行都是上市公司，所以其适用范围不能涵盖所有银行并购行为，缺乏全面性。因此，协调构建外资银行并购外部监管与内控机制可分为两部分展开，首先从宏观层面研究协调构建外部监管与内控机制的法律框架，然后从微观层面研究其具体路径。

协调构建外部监管立法的宏观框架。我国现行外资银行并购监管的总体法律框架缺乏体系性，以部门规章为主，法律法规为辅，针对性和操作性不足。相关法律有：《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《公司法》、《反垄断法》、《证券法》等；部门规章诸如：《外资金融机构管理条例》、《外资银行管理条例》、《外资银行管理条例实施细则》、《外资银行并表监管管理办法》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》、《中资商业银行行政许可事项实施办法》、《外资金融机构行政许可事项实施办法》等。《银行业监督管理法》指出CBRC审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围，但缺少监管外资银行并购的专门性规定。同时，有关调整外资银行并购的法律位阶不高，法律条文体现为“规定”、“办法”、“实施细则”等，不能很好地体现法律的强制效力。我国银行领域全面开放在即，外资银行并购案例增多，必须制定一部调整外资银行并购的专门性法律，以增强法律的操作性和针对性。在该专门性法律的建构中，必须解决如下问题：

第一，进一步规范各类外部监管主体的监管职责、监管范围与监管措施。明确CBRC、PBOC、SAFE以及其他外部监管主体的监管定位、职能配置、权责划分、运行机理，并规定其监管失责的处罚措施。同时，强调依法监管，致力于监管立法的有效执行与全面运行。科学行使银行业监管规则制定权，有效提升监管规则质量，构建符合客观规律的银行业监管法律规则体系，是推进银行业依法监管的基础。①

第二，分别明确监管下列并购事项的主体与监管审核程序：（1）外资银行并购的准入资格审查；（2）核准并购行为；（3）被并购银行停止经营性业务；（4）归还金融许可证；（5）外债额度转移；（6）外汇账户转移；（7）终止外汇交易系统；（8）终止人民币支付系统；（9）终止同业拆借系统；（10）退出银行间外汇市场；（11）资本金转移；（12）资产与负债转移；（13）客户合同转让；（14）员工转移与赔偿；（15）成立清算组；（16）定期呈交清算报告；（17）聘请外部审计；（18）清算审计和重新验资；（19）税务清算；（20）终止各类服务协议；（21）更改营业场所；（22）提交金融业机构信息变更备案书；（23）关闭行账户；（24）信息披露与公告；（25）注销营业许可证；（26）注销工商登记等。例如，必须明确对短期外债额度的合并应由外汇管理局审批，而对中长期外债额度的合并则由国家发改委批准，区分监管权力的归属。明确具体并购事项的监管主体与监管程序，包括对申请事项的核准批复形式、批复时限，避免申请审批的长时间拖延而导致银行资源的损失与浪费。

协调构建内控机制的法律对策。我国对外资银行的并购监管历来以外部监管为主，而事实上外部监管与内控机制相辅相成，互相依赖。外部监管法律的完善与执行有赖于行之有效的内控制度相配合，因此需要特别强调内控机制的合理构建。

首先，必须强化内部合规部门监管策略，使之有力约束外资银行从申请并购到注销工商登记的全部过程。合规部门可以依赖银行原有内控制度或者创设新的内控制度，指定专门法律合规人员负责整个并购过程合规风险的监管工作，即有专人负责的专门性内控机制。

其次，必须强化内部定期会议自查监管策略，内部定期会议具有宏观规划并购进程、安排并购工作执行人员与进度要求、处理并购过程计划外事件的能力，因而由银行高层组成的内部会议可以根据实际情况设置内控机制，以化解可能产生的并购风险。

再次，必须强化清算小组监管策略，清算小组是自银行停止经营性业务行为后直至完全注销登记期间存在的机构，职责在于完成各项清算工作，编制清算报告，报告并购进程。清算小组的结构相对独立，可以由外部专业人员参加，其对并购风险的控制是快速而直接的。

最后，必须重构外部监管与内控制度对接机制，拓宽内外监管法制的对接渠道，构筑外部监管与内部监控两条风险控制防线，同时整合内外资源，强化内外监管的协调广度与深度。

协调构建外部监管与内控机制的具体路径

透明化外部监管标准。外资银行并购时对来自专门性监管主体的外部监管易产生恐惧心理，原因在于外部监管准则的非透明化以及国民待遇的非普遍性。在协调构建外部监管与内控机制的过程中，必须透明化外部监管标准，使之清晰、明确，因而具备内化为具体内控操作机制的可能性。

标准化外部监管要求。协调构建外部监管立法与内控机制还需要消除差别待遇，实现外部监管要求的统一与标准化。同时，外部监管相对较强、内控机制相对较弱的传统也应有所突破，需要强调内控、弱化外控，形式上适当弱化外部监管，并将外部监管要求渗入内控机制建设的实质中。

强化内部常规监管。协调构建外部监管立法与内控机制的具体路径必须通过内部常规监管得以实现。作为外部监管依据的各类报表、报告，其制作与报送都是通过内控部门完成的，因而强化内控机制、落实内控职责、明确内控纰漏归责是促进外部监管效率、衔接内外监控的有效途径。

执行合理报备制度。为规避外资银行并购所可能引发的一切风险，必须严格执行报备制度，就合并相关事项向外部监管主体或者内控机构进行上报或备案。合理报备是沟通外部监管主体与内控机构之间的桥梁，是并购行为合法推进的佐证，也是监管者追踪并购过程、预测并购结果的依据。

建立存款保险制度。该制度指由符合条件的各类存款性金融机构集中设立保险机构，各存款机构作为投保人缴纳保费，当投保机构发生支付危机或面临破产时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付存款，从而维护银行信用的制度。我国应尽快建立存款保险制度，以取代国家的行政干预救助，减轻中国人民银行负担，并有效降低外资银行并购风险，维护金融安全。

加强信息披露机制。加强内控制度建设中的信息披露制度，能够将银行置于市场和监管主体的双重监督之下，使外部监管与市场监管有效结合，有助于银行的投资人、存款人等各类利益相关主体以及外部监管主体及时了解并购前后银行的财务状况、风险状况、内部治理机制和各类重大事项等信息，有利于外部监管机构实现有效监管，减少并购行为的投机性。

综上所述，外资企业需要把握“中国机遇”，同时中国经济也需要外资企业。外资银行是外资企业的重要组织形式，对东道国经济安全影响深远。协调构建外资银行并购外部监管立法与内控机制，对促进外资银行业的整体发展具有现实意义，既是与时俱进、推进理论创新，也是坚持中国改革开放的要求，更是实现国家金融安全与稳定的重要法治保障。

（作者单位：上海金融学院法律系）

【注释】

篇9

银行业开放是中国总体对外开放的重要组成部分。自1979年以来，中国银行业对外开放经历了从局部地区到全国范围，从外币业务到本币业务，从外国企业、居民到本国企业、居民的发展历程。特别是2001年加入世界贸易组织以来，中国认真履行承诺，银行业在开放广度和深度上发生了巨大变化，外资银行机构网络不断扩大，业务规模迅速增长，与中资银行广泛开展了业务合作。截至目前，我国已向外资银行开放了全面外汇业务，在25个城市开放了外资银行对中、外资企业的人民币业务，其中5个城市属提前开放，获准经营人民币业务的外资金融机构已达111家。

此次修订的《条例》突出体现了法人导向政策，完全符合审慎性原则和国际通行做法。世贸组织《服务贸易总协定》允许成员为保护存款人利益和保证金融体系完整、稳定而采取审慎性措施。巴塞尔银行监管委员会也鼓励各国监管者利用审慎法规的要求来控制风险。《条例》借鉴以上审慎做法，符合中国银行业市场参与者和广大存款人的利益。

修订后的《条例》既充分体现了国民待遇，履行了对外开放的承诺，同时充分利用国际审慎监管的原则保护广大存款人的利益和我国金融体系的安全，得到了国内外各方面的普遍认可。

篇10

近十年来，随着银行同业竞争加剧和金融市场的发展，金融创新不断加速，金融消费领域信息不对称情况日益严重，银行业金融机构因行为失当而侵害消费者权益的现象大量出现，金融消费者的弱势地位愈益明显。必须在审慎的风险监管的同时，实施严格的行为监管――2012年，银监会成立银行业消费者权益保护局，在探索双峰监管理念的过程中，“保护金融消费者是监管者的重要使命”成为银行监管者的共识。

理念：制止侵权 《指引》亮剑

银监会银行业消费者权益保护局（以下简称消费者保护局）局长刘元在接受记者的采访时表示，对于银行业消费者权益保护，国际上公认必须做好以下五项基础性工作：第一，建立完善的金融消费者权益保护法规体系；第二，成立专业的金融消费者权益保护机构；第三，建立有效的金融消费纠纷解决机制；第四，做出稳健的消费者金融教育规划；第五，坚持公平对待消费者的理念和文化。

2013年9月，银监会在一行三会中率先实施《银行业消费者权益保护工作指引》（下称《指引》），这是我国有史以来第一部规制性的保护金融消费者权益的政策法规文件，标志着我国银行业消费者权益保护走出了关键的第一步。

《指引》明确，银行业消费者权益保护的目标，是维护公平、公正的市场环境，增强公众对银行业的市场信心，促进银行业健康发展，保持金融体系稳定。银行业消费者权益保护的宗旨是，坚持以人为本，坚持服务至上，坚持社会责任。银行业消费者权益保护的内容是，践行向银行业消费者公开信息的义务，履行公正对待银行业消费者的责任，遵从公平交易的原则，依法维护银行业消费者的合法权益。

《指引》提出了深化银行业消费者权益保护的监管方略，即全面推进五项重点工作：一是做好消费者保护理念和意识深化，二是建设好消费者保护的机制，三是加强对消费者诉求的响应，四是夯实消费者保护的基础建设，五是推进消费者金融宣传和教育。

刘元认为，银行业消费者权益保护需建立、完善和实施五项机制，落实五大责任，即完善纠纷调解机制，落实社会责任；完善监管协调机制，落实监管责任；建立高层指导委员会机制，落实主体责任；实施三评监督机制，落实督促责任；实施定期通报机制，落实提示责任。

银监会消费者保护局政策制度处处长王召告诉记者，当前消费者投诉较多地集中于信用卡、理财、各种银行代销产品存在的侵权。对于消费者提出的维权诉求，银监会将主动开展行为监督，突出做好重点整治。

此外，银监会制定的《银行业消费者权益保护工作规划纲要（2012-2015）》明确了银行业消费者权益保护的工作框架，包括八个方面内容：构建坚实的法制基础，形成科学的工作机制，制定系统、标准、规范的工作流程，完善预先的保护框架，建立快捷的应诉程序，创建务实的后评估体系，制定系统的宣传规划，探索持续的教育模式。

政策：遵循“预防为先” 遵守“行为准则”

王召在向记者解读《指引》内容时特别强调，银行业消费者权益保护要遵循“预防为先”的原则，银行业金融机构要深植消费者保护概念，将保护消费者的理念嵌入所有的制度、法规、流程，在公司治理、内部控制、信息披露、业务规则等方面嵌入消费者权益保护的理念和要求，建立健全事前协调和管控机制。银行业金融机构应在产品和服务的设计开发、定价管理、协议制定、审批准入、营销推介及售后管理等各个业务环节，落实有关银行业消费者权益保护的内部规章和监管要求，使银行业消费者权益的保护措施在产品和服务进入市场前得以实施。银行业金融机构同时还应实施事中监督与事后救济，制定消费者权益保护工作考核评价体系，完善内部监督约束机制，加强内部审计力度，完善消费者投诉处置工作机制，合理解决消费者诉求。

王召告诉记者，以往，金融消费纠纷产生的根源在于消费者的知情权和自主选择权被剥夺，银行在销售复杂金融产品时，不仅不履行风险告知义务，还利用信息不对称，隐瞒风险、夸大收益，诱导消费者购买。《指引》将知情权视为加强整个银行业消费者权益保护的起点和关键，在第二章“行为准则”明确了八项禁止性规定，进一步强化了银行业消费者知情权、自主选择权、公平交易权、个人金融信息安全权等的保障，同时对风险适合度、销售误导、服务便利、特殊消费者群体保障等提出了原则性要求。

在处理消费者投诉和纠纷方面，《指引》在“制度保障”章节明确：银行业金融机构应确保投诉渠道畅通，应在营业网点和门户网站醒目位置公布投诉方式和投诉流程；做好投诉登记工作，并通过有效方式告知投诉者受理情况、处理时限和联系方式。据记者了解，目前国内银行业金融机构在消费者保护方面还存在很多问题，比如，尚未见到有哪家机构在其门户网站醒目位置公布投诉电话和投诉流程等。

对于纠纷的解决，《指引》明确，银行业金融机构要在规定时限内调查核实并及时处理消费者投诉，对于确实存在问题的产品和服务，应当采取措施进行补救或纠正；造成损失的，可通过和解、调解、仲裁、诉讼等方式，根据有关法律法规或合同约定向银行业消费者进行赔偿或补偿。

在金融消费投诉与纠纷的解决方面，香港金融纠纷调解中心采取的“先调解、后仲裁”的替代性争议解决方式值得借鉴。

当下实践：金融消费者教育是重中之重

消费者金融宣传教育是当前一大工作重点。刘元告诉记者，每年的9月份，银监会都在全国范围内开展公益性的宣传服务月活动，2014年将以青少年金融教育为主题。以关注特殊群体、推进公民教育、开展知识普及为主要内容的消费者金融宣传教育将是一个持续的过程。务工者、老年人、学生等群体受到格外关注；同时，上海、广东正在开展推进公民教育的试点工作；知识普及则在新生消费群体、潜在消费群体、成熟消费群体和银行从业人员这四大群体中展开。大学在校生和刚刚毕业的学生、进城务工者绝大多数刚刚介入到银行消费中，消费活动比较活跃，这一新生消费群体对金融知识教育最为迫切；而中小学生则是潜在的消费群体；成熟消费群体最需要金融创新、新金融工具与产品的知识教育；老年人作为最容易受到侵害的特殊群体，需要受到特别的保护。

在消费者金融教育方面，澳大利亚的金融教育国家战略、澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）的MoneySmart网站和MoneySmart教育计划有许多值得效仿的经验做法。

目前，农村中小金融机构马上要做的，就是开展员工教育和培训，以帮助员工强化银行业消费者权益保护意识，理解银行业消费者权益保护工作政策和程序，提高服务技能，丰富专业知识，提升保护银行业消费者权益的能力。与此同时，开展银行业金融知识宣传教育活动，通过提升社会公众的金融意识和金融素质，主动预防和化解潜在矛盾。

《指引》在“监督管理”章节明确，银监会及其派出机构将建立健全银行业金融机构消费者权益保护工作评估体系，督促银行业金融机构履行银行业消费者权益保护工作的主体责任。为推动银行业消费者权益保护工作，银监会建立起了三评体系，即实施监管评估，组织行业评比，开展社会评价。在监管评估方面，目前银监会已征求二次意见，并已于2014年4月下旬将消费者权益保护工作情况纳入监管评估中。

目前，银监会正在制定《银行业消费者权益保护工作考核评价办法》，《办法》中，对于“设立专职的消费者权益保护职能部门”的银行业金融机构将给予加分，以示鼓励。

利率市场化的冲击日益澎湃，存款保险制度实施已箭在弦上，汇率放开也指日可待，全面竞争时代终将来临。银行业金融机构只有摒弃旧思维，高度重视消费者权益的保护，打好服务这张牌，才能在激烈的竞争中立于不败之地。

链接

NO.1：

国际组织在行动

2009年5月，隶属于经合组织的金融教育国际网络（INFE）了《金融教育和认知最佳实践》；2011年10月，二十国集团巴黎峰会出台了经合组织牵头制定的《金融消费者保护高级原则》，金融稳定委员会了《重点涉及信贷的消费者金融保护》以及消费者报告；2012年6月，世界银行颁布了《金融消费者保护的良好经验》。

不得在推销产品和服务过程中以任何方式隐瞒风险、夸大收益，或者进行强制易

不得在格式合同和协议文本中出现误导、欺诈等侵害银行业消费者合法权益的条款

不得主动提供与银行业消费者风险承受能力不相符合的产品和服务

不得在未经银行业消费者授权或同意的情况下向第三方提供个人金融信息

不得混淆、模糊自有产品和代销产品的性质向银行业消费者误导销售金融产品

不得随意增加收费项目或提高收费标准

不得无故拒绝银行业消费者合理的服务需求

不得在服务中对残疾人等特殊银行业消费者有歧视

NO.2：

八项禁止性规定

链接

NO.3：

国外法律金典拾贝

1.新加坡《金融机构董事会和高级管理人员公平交易职责指引》提出公平交易的五大目标之一：“消费者对金融机构将公平交易作为企业文化的核心具有信心”。

点评：这一点非常不容易！农村中小金融机构如能做到这一点，绝对能“逆袭”巨无霸银行。

2.韩国《金融消费者保护最佳做法》提出金融产品售后阶段的消费者保护：金融机构一旦决定受理消费者投诉，“应立即以书信、传真、电子邮件、短信或电话等方式将投诉处理人的姓名和联系方式等告知投诉人。”

点评：此做法值得推介。目前我国尚无此做法。