社会治理的原则范文

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篇1

【关键词】 审计原则;独立性;资本规律;企业性质;制度安排

一、引言

假如有这样一种机制,可以约束、保障审计人在执行审计业务的过程中,恪守客观、不偏不倚的职业精神,剔除审计技术与能力因素的影响,在社会认同的水平上保证达到审计结果的公正性要求,你还会抓住审计独立性问题不放吗?长期以来,审计独立性一直被奉为注册会计师审计的基石和核心价值,是审计质量的根本保证。但大多审计失败的案例又告诉我们,审计独立性是一个非常难以琢磨的概念,在应用中也很难找到一个客观的评价标准,而且,审计独立性并没有必然地保证审计结果的公正性。近年来发生的重大审计失败案例和我国有关学者实证研究的结果都证明:我国注册会计师审计的独立性虽然有一定改善,但总体上不能让利益相关者满意。我国现有的研究成果,尽管探求了很多如何保持审计独立性的对策,却很少研究审计独立性的社会环境,没有深刻分析审计独立性、客观性和公正性,进而导致审计结果的可靠性难以令人满意的因果关系,因此,也就很难找到改善审计独立性状态、有效提高审计结果可靠性的制度安排与对策。

基于上述分析,笔者重新审视了独立性、客观性、公正性三个审计原则的关系,正视注册会计师审计生存、发展的社会环境,试图分析:市场经济的本质特征与规律对会计市场的影响、会计师事务所的企业本质同审计独立性的关系、公司治理结构及审计雇佣制度与保持审计原则的关系、公司管理当局与注册会计师利益联盟的生成基础。在此基础上,寻求解决治理会计市场,保证落实审计三原则的基本对策。

二、审计三原则的关注度和逆向讨论

(一)审计三原则被关注程度的数据分析

注册会计师审计独立性问题受到社会各界极大关注。通过中国期刊全文数据库,分别以“审计独立性”、“审计客观性”和“审计公正性”为关键词进行模糊与精确的跨库检索,1979年至今,对审计三原则的讨论、研究论文情况如表1。

近三十年来,讨论“审计独立性”问题的论文之多令人惊讶,同样作为审计原则的“客观性”、“公正性”却很少被研究。以精确的跨库检索为例,研究审计独立性的论文是研究审计客观性论文的近73倍,是研究审计公正性论文的79倍,可见审计独立性在审计理论与实务研究中的重要地位,也进一步折射出审计独立性问题受到理论界和实务界关注的频度,以及审计三项基本原则被研究者和实务工作者关注程度的差异。

2006年新会计、审计准则以后,对审计三原则研究讨论的基本构架不但没有改变,还有继续加剧的趋势,研究并发表的审计独立性的论文比例继续上升,而研究审计客观性、公正性的论文比例在降低。具体情况如表2。

在所有关于审计独立性研究的论文中,绝大多数将审计独立性视为审计理论和审计实践中一个最基本的概念,是审计的灵魂和本质特征,这是理论界与实务界比较认同的观点。同时认为审计独立性的重要性体现在企业内部的契约监督活动和企业外部投资公众的投资决策依赖方面,没有独立性,审计就失去社会价值;甚至有人认为,审计独立性是注册会计师审计的生存根本和灵魂。

(二)审计独立性逆向思考的研究成果

在上述诸多研究审计独立性的论文中,很少有作者提出对“审计独立性”地位与作用的逆向研究,主要是强调审计独立性的正面效应、具体表现、影响因素、保证措施等内容,但也有少数作者对此提出了质疑,尽管他们仍然坚持独立性是注册会计师审计的灵魂。其中,孔凡军、崔宏等的观点具有代表性。

孔凡军认为,“作为信息利用者的社会公众,其真正关注的是注册会计师审计的独立性呢,抑或是审计的可靠性?显然是后者。因为后者才对社会公众的决策有参考价值。现实中,公众之所以对注册会计师的独立性大加指责,究其深层次的目的,还是期望借助独立性,保证审计的可靠性”。孔凡军的这种判断和分析,应该引起整个审计界的高度重视。他强调四个方面:一是比起注册会计师的独立性,社会公众更加关注审计结果的可靠性,关注注册会计师的独立性是期待借助独立性保证审计的可靠性;二是独立性未必一定能够保证审计的可靠性,审计的可靠性受包括注册会计师独立性在内的诸多因素的影响;三是审计独立性存在难以克服的内在局限性;四是审计独立性缺乏切实可靠的衡量标准。

崔宏、刘尔奎两博士等认为,从独立性的经济性质来看,独立性是一个相对的概念、是一种概率(审计独立性是一种注册会计师顶住客户压力、不为任何利益相关方意见所左右而调整或披露重要的错报或漏报的概率,实质上也就意味着这个概率不可能永远等于1,而是经常地表现为小于1,在[0,1]之间取值的一种客观事实)、是一种风险。他们认为,由于审计独立性的上述特征,应当淡化甚至取消“超然独立”的提法,坚持审计只能提供合理保证、合理确信的理念。

上述研究提出的“审计独立性”的不确定性,相对于长期以来人们研究审计独立性问题的方向,选择了一种具有逆向性的思维方式,而这些逆向思考,又是注册会计师审计现实与理论中必须面对的问题。

(三)实证研究结果的证明

尽管人们期待注册会计师保持足够的独立性,但事实上,审计独立性始终处在一种博弈状态中。在过去的历史发展过程中,无论是市场经济发达的国家,还是像我国这样的发展中国家,注册会计师审计尽管发挥着重要作用,但其独立性程度始终成为利益关系者批判的对象,社会经济生活中也不断地提供着足以批判审计独立性不足的证据(国内外上市公司会计、审计舞弊事件)。

国内研究者中,较早对审计独立性提出质疑的是张丽云翻译的文章,文中指出,这种要求(注册会计师保持独立性)无形中采用了一种幼稚的、不合实际的心理学模式;文中还提出了一个值得研究的观点,审计师出具失实的审计报告,受害者是一个统计意义上的概念,正因为如此,会计师事务所和注册会计师未保持审计独立性原则而进入诉讼程序的案件所占比例并不高。

耿建新教授等通过对2000年以前上市公司变更事务所的实证研究得出结论:如果上一年度执行审计的会计师事务所对所审计公司出具非规范的标准审计报告时,被更换的可能性比出具规范的标准无保留意见审计报告要大得多;与所审计公司不在同一区域比同在一个区域被更换比例也很高。另得出结论:中国注册会计师审计业务地方保护主义严重。这从一个方面反映出我国注册会计师保持审计独立性的难度。

陈晓博士等以1998―2002会计年度沪深两地上市公司为样本进行统计分析得出结论:在1998―2002年间,我国注册会计师的独立性有了一定程度的展现,对于一些易发生利润操纵的问题上敢于说“不”,但更多的是风险回避型的“两难取其轻”的选择结果,出于多种因素考虑,还不敢该说“不”时就说“不”,独立性十分有限。

由此可见,我国注册会计师的独立性在整个发展过程中都处在一种不合理的状态,并且缺乏合理的保障,这也正是有众多研究者对其进行研究、寻找解决途径和办法的原因所在。然而,笔者认为,孔凡军提出的“社会公众更关心审计的独立性还是审计的公正性”、“审计独立性不能严格保证审计公正性”的观点是一种客观存在,具有理论与现实的合理性;崔宏、刘尔奎两博士总结、归纳的“独立性是一个相对概念、是一种概率、是一种风险”的观点,也是客观存在的。这些逆向研究及成果告诉我们,应当对审计独立性的地位和作用进行实事求是的分析与评价。因此,如何定位审计的独立性还需要进行深入研究,上述学者从实证研究出发得出的结论还需要一定的理论给予解释和支持。

三、路径、路标与目的地――审计三原则与审计目标的关系

从逻辑关系上看,研究者普遍认为,通过独立性保证审计过程的客观性,进而实现审计结果的公正性,这样的设想是非常正确的思维定式。问题是,仅仅有独立性能否实现我们预期的美好目标呢?又如何保持独立性呢?

从笔者的疑问假设中可以清楚地分辨出注册会计师审计“三原则”的关系,独立性是保证审计人员审计判断客观、公正的重要保证(是不是充要条件需要研究);审计过程的客观性和公正性是实现审计结果可靠性(审计结果客观、公正)必须保持的精神状态和行为模式,审计结果的可靠性才是审计追求的目标。在注册会计师审计活动中,目标是唯一的,就是要使审计结果公正、公平。从这一关系来看,审计结果的可靠性才是注册会计师审计的价值核心。没有审计过程的客观性、公正性,即使注册会计师或事务所保持了多么令人信服的独立状态,也可能因为注册会计师不能保持客观的精神状态和实事求是的审计观念,或由于专业判断失准、没有尽到职业上应有的谨慎等原因导致审计失败,独立性也就没有实现其现有研究者追求的目标。审计质量控制与审计三原则之间的关系大致可以形象化为图1。

从图1中可以看出,设计、研究和保障审计独立性的初衷,就是要通过独立性控制,实现审计过程的客观性、公正性和结果的可靠性,但是并不排除绕过独立性对审计过程和结果的质量控制程序和措施。事实上,现行很多法律手段、经济手段和行政手段,直接作用于审计过程的客观性、公正性和结果的可靠性。

如果将独立性比作通往目的地的路径,将审计的客观性和公正性比作通往目的地的路标,那么,审计结果的可靠性就是目的地。合理的独立性程度可能是实现审计结果可靠性的捷径,但是,通往目的地的路径可以有很多条,未必就是“自古华山一条路”。按照这样的解释,保证审计结果可靠性的方式、方法也不可能仅限于保持独立性,或者说仅有独立性是远远不够的(事实上独立性本身也需要通过法律、制度、道德的社会规范予以保证)。尽管我们制定了很多规范(注册会计师法、审计准则、职业道德规范、质量控制标准等),强调保持审计的独立性,但在现实审计活动中还是无法保障合理的审计独立程度,尤其是过去几年几个著名的审计失败事件的影响,社会公众对审计独立性的判断取向更为不满,认为审计独立性越来越让人们看不清楚。

客观性、公正性是实现审计结果可靠性的“路标”。无论通往某个目的地的道路有多少条,正确的路标都会指引想要到达目的地的人们以正确的方向,引导路人到达该目的地。审计客观性和公正性原则正是走向审计结果可靠性的“路标”,它向执行审计业务的任何组织和人员,指明实现审计结果可靠性的方向和要求:以不偏不倚的精神态度、以国家法律和职业标准为行为依据,将审计对象的财务报告的生成过程与结果同其应遵循的规范、标准进行对照、比较,寻找偏差,将所审计财务会计报告的可信赖程度以审计意见的形式向各方利益关系者报告。客观性、公正性既是一种要求,也是一种警示,它时刻提醒注册会计师必须在执业过程中始终保持实事求是、不偏不倚的精神状态。只有以这样的精神状态,处理、判断审计事项,才有可能实现审计结果的可靠性。如果注册会计师在审计过程中有违客观性、公正性要求,即使有严格的独立性作为保障,也极有可能导致审计结果失去可靠性,致使审计失败,承担审计风险。审计独立性直接与审计客观性、公正性相关,决定客观性、公正性或者是决定客观性、公正性的程度;而注册会计师在审计过程中的能力、客观性、公正性及其保持程度,也是影响审计结果可靠性和可信赖程度的关键因素。

也许有人认为上述比喻不成立。那是因为大多数人认为,只有独立性才能促使注册会计师保持客观的、实事求是的审计态度和不偏不倚的职业精神,进而保证实质性独立方面明确列出应注意的各种情况,如直接经济利益关系、间接利益关系和与经济利益相关的情形。但正如前文提到的那样,很多审计案例告诉我们,尽管大部分审计合约在表面上看符合审计法规规定的独立性要求,但未必能够保持足够的精神独立。由于精神独立性的丧失和利益驱动的影响,会计师事务所和注册会计师在审计过程中没有合理保证审计的客观性和公正性,也没有给审计报告信息的使用者提供他们决策程序中希望得到的可信赖信息。我们可以再作一下反向思考:尽管在制度上规定会计师事务所和注册会计师必须具备独立性,在确定审计合约时,也没有研究者提出的“直接经济利益、间接经济利益及其与经济利益相似的情形”的事项存在,那么就一定可以保证会计师事务所和注册会计师坚持审计原则,客观、公正地实施审计过程,保证审计工作质量吗?答案当然是否定的。如果没有相应的审计责任的法律规定和可能承受的巨额经济赔偿,情形会怎样呢?注册会计师独立地滥用审计准则和专业判断也可以导致审计失败。可以断言:没有这些法律规范和巨大赔偿责任承担的威胁,注册会计师事业或许会消亡。因为会计师事务所公司化、资本人格化和注册会计师作为理性经济人的特征与本质,都将决定会计师事务所和注册会计师会选择自身利益最大化的行为方式,最终使注册会计师没有市场而消亡。所以,可以直言不讳地说,不是独立性从根本上保证审计过程的客观性和结果的公正性,而是那些法律、规范和违反法律、规范的审计责任承担等因素在维护着注册会计师事业的发展和审计质量。那么,如果制定的注册会计师违背客观、公正原则、操纵审计结果的审计责任承担(处罚标准)足以抵消或超过注册会计师放弃客观公正审计原则而可能获得的综合(短期与长期、个人与组织)利益,情况又如何呢?会计师事务所及其注册会计师之所以选择放弃独立性、或与客户共同舞弊、或接受客户的主张而放弃应有的审计原则,主要还是出于获得自身利益、稳定客户、保持长期合作与长期收益的考虑。从经济利益角度出发,建立一种可以制约注册会计师肆意放弃客观性、公正性的法律规范,才是保证审计人员精神独立、审计过程客观与公正、审计结果可靠的可选择路线。

对于社会和信息使用者来说,审计结果的可靠才是注册会计师审计在市场经济中存在与发展的基础,也应该是事务所和注册会计师的社会价值所在,是注册会计师审计的目标。在这里应当分清注册会计师、会计师事务所的目标同注册会计师审计的目标是两个不同性质的概念,注册会计师和会计师事务所的目标是以获得个人或组织利益最大化为行为目标的,正是这种目标追求的存在,才会导致部分注册会计师和事务所放弃审计原则,作出逆向选择行为;注册会计师审计的目标则是会计师事务所和注册会计师应当共同努力争取达到的状态和境界,它的标准确定不是来自注册会计师或事务所,而是来自于社会、市场和公众的合理期待。

如果上述解释和考虑成立,在致力于确保审计质量的工作当中,就不应当仅仅过于关注审计的独立性问题,因为它只是个道路选择问题。独立性可能是一条捷径,但在目前的我国社会环境当中,未必是一条唯一可以选择的合理路径。

上述比喻也许并不恰当,但是对于说明问题却具有直接的解释意义。如果将独立性视为托起注册会计师审计事业这座大厦的支柱之一,那么它或许是非常关键的支柱之一;但是无论如何关键,它也绝对不是唯一支柱,这是必须明确的。

四、正视会计师事务所的社会属性和社会环境

会计师事务所是市场经济发展的产物,它以市场经济为发展基础,也生存于市场经济环境之中。其本来的社会属性决定了它同其它企业具有相同的本质特征和环境适应性。到目前为止,大多数学者在其研究中总是把会计师事务所、注册会计师放在一个技术、道德等方面高于一般社会组织和与社会成员水准的层次上进行讨论,很少考虑会计师事务所本身就是一个企业,其投资也是资本性投资,注册会计师也有与其他社会成员一样的欲望和追求,这是以往研究特别是实证研究中最大的缺陷。

(一)“资本”及“资本规律”的影响

市场经济说穿了就是“资本经济”。无论是在西方资本主义制度环境下,还是在我国这样的社会主义制度环境下,抛开具体的政治制度,两种社会经济运行与发展的核心都是“资本”,或者说社会经济运行的内核就是“资本”的循环与周转。在“资本规律”构成社会经济、甚至决定或影响政治等主要活动的驱动机制的社会中,一切经济行为的驱动力量,首先要考虑的就是“资本”的作用。尽管经历长期的发展历程,“资本”原始性的、非理性的掠夺、逐利理念和本性已经在社会道德和法律规范面前有所退缩和修正,但是,“资本”的本质特征还是没有改变,变化的只是追逐利润的方式,以及融入社会理性发展要求的程度,否则就不是“资本”。当我们选择市场经济发展模式的时候,也就必须承认“资本规律”将成为社会经济发展的基本规律之一。会计师事务所或注册会计师为自身利益放弃独立性和客观性,导致审计结果的不公正,或者说他们的逆向选择行为,也正是由于“资本”的本质功能发挥作用的结果。

注册会计师审计是基于市场经济发展的需要而产生、发展的。市场经济、产业资本和金融资本分离、两权分离等社会环境,为会计专业人士在市场经济的发展中寻找到了满足社会需求、社会地位高雅的资本介入点。在该领域,一方面是专业会计人士找到了谋生的途径;另一方面还使其持有的资本和自身的人力资本价值得到了完美体现。可以说,是资本社会的发展与进步,为注册会计师审计的产生和发展提供了肥沃的土壤,也为一部分资本找到了新的追逐利润的领域和机会。西方会计师事务所经过了多次优胜劣汰和兼并过程,使得事务所不断分化,仅有少数在竞争中运作得当、信誉相对良好的会计师事务所成长起来。这种竞争、兼并,绝对是以会计师事务所自身利益为基本目的的。从以前形成的“”,到现在的“四大”,要么因为竞争、市场占有等因素合并;要么因为违反审计原则、严重审计舞弊,失去市场信用而被其他事务所兼并。存在竞争本是一个好的环境,建立竞争机制的初衷就是设想利用竞争,优胜劣汰,提高整个审计界的执业水平和质量。这一目标应该说在一定程度上得到了实现,我国会计师事务所的审计质量和注册会计师队伍的整体技术能力与素质已经得到了极大的提高。但是,应该认识到:这种审计领域的资本积聚和组织变更,是以整个行业竞争、资本逐利为动因的。

会计师事务所吸纳合伙人的投资,在会计上直接记录为“实收资本”,会计师事务所投资人也一样是资本投资者。试问,如果会计师事务所不是一个预期赢利的企业类型,还有那么多人想成为合伙人吗?还有资本会积极注入吗?同样,如果注册会计师行业不是一个预期高收入、有社会地位的职业,每年还会有人蜂拥考试,试图进入该领域吗?回答当然是否定的,毋庸赘述。

(二)会计师事务所行为的企业性质决定

企业是以营利为目的的资本积聚体,没有营利性的诱导,也就没有企业的建立与发展,这是毋庸置疑的,会计师事务所完全具备企业的所有性质和特征。

前文已经说过,会计师事务所为部分游动资本和具有专业技能的注册会计师人力资本找到了投资和追求投资回报的较为理想的领域。在我国恢复注册会计师审计事业初期,还把会计师事务所定义为“事业单位”,不以营利为主要目的,实际上是将注册会计师审计纳入了政府监管的延伸体系之中。在20世纪90年代中后期,我国改变了这种与时代和会计师事务所自身本质特征相矛盾的观念,承认会计师事务所是以营利为目的的、独立的公司法人,会计师事务所的原始投资、新资金加入、经营积累等,均纳入事务所的实收资本和资本积累,这也就是完全承认会计师事务所的企业性质,承认会计师事务所是以营利为目的的资本积聚体。

会计师事务所的企业性质与一般经营性企业确实存在差异。第一,它属于基本社会服务性企业,企业服务能力和信誉是企业发展的主要依靠;第二,受国家法律和世界性行规的约束,会计师事务所间的竞争规则具有与其他企业不同的特征。一是不能采取不正当竞争和公开竞争手段,比如拉取其它会计师事务所的客户、上门拉取客户、支付佣金拉取客户等等。二是不可以通过广告的方式宣传自己和争取客户,这同一般企业努力通过多种渠道和高水平广告,宣传和推销自己及其产品、服务表现出明显的差异。三是行业管理比一般企业严格、规范,制度规范更具直接约束性,行业执业标准可以深及各成员单位及其执业人员的行为细节。四是,同其他管理咨询、中介业企业一样,会计师事务所的工作成果最终表现为提交的审计报告的质量和社会认可程度,而这种工作成果的业绩评价同上市公司或一般企业不同:其它企业业绩评价中,各方面利益关系人大多关注企业合法收益的高低。在这方面,会计师事务所的投资人、管理当局也具有同样的利益追求,作为企业(会计师事务所)的投资人和管理当局,他们也关注企业的服务质量,但是这种关心是以趋利性为前提的,即为了保证事务所获取满意的客户群,进而获得满意的审计服务收入,这同一般生产企业关心自己的产品质量具有相同的目的性――赢得客户、赢得市场,保持稳定、长期的利益追求。没有这样的前提,事务所就不会关注自身的服务质量。相对于此,作为会计师事务所服务结果的使用方――所审计公司投资人、债权人及其他使用审计报告并与该公司存在或即将发生经济交易的利益群体,他们评价事务所的好坏,则更注重会计师事务所提供的审计服务是否能够满足他们决策所需信息的可靠性方面。

无论有什么不同,也只是行业特征不同,事务所的企业性质不会改变,事务所投资及盈余积累的资本性质亦不会改变,所以,会计师事务所的行为选择必然以考虑经济利益为主要标准,这也是不会改变的。

如果承认会计师事务所是企业,其经营也是资本经营,符合社会发展逻辑,那么,就应该承认会计师事务所和注册会计师追逐利润的客观现实,并在此基础上,研究如何保证审计质量问题;也就应该在这样的前提下,研究审计三原则的地位、作用和相互关系。在研究审计独立性时,绝对不可以忽视这些具有根本性影响的现实环境因素。

(三)理性经济人原理与行为选择

从社会现实来看,在有正常行为能力的人群中,人们都是有欲望的,都有试图满足个人欲望的渴望和行动选择;而社会又是制度化的,人们的行为选择一旦超越法律、制度的边界,就会受到法律、制度的强行修正或处罚。在相对稳定的社会环境下,大多数人会选择既符合社会制度规范、又可以获取自身可以接受的满意报酬的行为方式获取经济利益,但是,利益追求也会诱惑人们超越法律、制度界限,选择更加利己的利益实现方式和途径。会计师事务所是由注册会计师及其辅助人员等社会经济人组成的、以获取经济利益为目的的企业组织,资本观念及资本经济的价值规律仍然是现实的客观存在,不可以因为注册会计师从事所谓的“高尚”职业,就可以不去探求他们社会的、个人的价值观和价值取向,就认为他们的品格超凡脱俗,没有自身经济利益的追求,这是绝对错误的。

经济学研究中经常探讨“理性经济人”的行为选择问题,理论假设和研究过程很深奥,在此笔者也借用“理性经济人”这个名称来说明注册会计师的行为选择,但使用的相关概念未必完全同“理性经济人”理论一致。假设:“纯经济人”――任何行为的取舍仅以获取或可能获取的经济利益为唯一选择标准的组织或个人;“理性人”

――任何行为的取舍仅以所在社会制度(法律规范的规定)框架为选择标准的组织或个人;“理性经济人”――权衡经济利益获取与法律规范要求对自身行为进行选择的组织或个人。我们应该将注册会计师定位在上述概念中的“理性经济人”范畴之内进行研究,承认没有高尚的职业,只有与某种职业相匹配的高尚职业品格和道德,正视并承认注册会计师的行为选择同样遵从价值规律,会计师事务所行为遵从资本规律的现实。只有这样,对注册会计师审计的行为研究才具有意义,才有可能得出符合市场经济发展规律的结论。

(四)雇佣关系和审计客户的可选择性影响

从注册会计师审计的历史和现实来看,会计师事务所与审计客户之间完全是一种雇佣关系,对外编报财务会计报告的组织可以自由选择会计师事务所为其做审计服务。尽管审计职业界有避免不正当竞争的诸多限制,但来自于审计客户的自由选择权并没有明确限制,从而使审计客户可以随意选择为之服务的审计机构。还有,虽然有关法规规定公司不可以随意无正当理由更换或解聘会计师事务所,但是审计客户可以找出很多理由为自己辩护,耿建新教授等的研究结果已经证明了这一点。这种雇佣关系和审计客户选择权的现实存在,使注册会计师及其组织不得不酌情考虑审计客户提出的一些不当要求,甚至屈从客户的压力,违背审计原则,出具不当审计意见。

(五)审计制度安排易发生注册会计师与管理当局的苟合

已经有很多学者研究了现行审计委托方式的缺陷,指出了委托主体由管理当局替代可能产生的危害。雷光勇研究了审计合谋及其治理问题,吴联生研究了审计意见购买问题,在此不做更多讨论。但现行审计委托制度和操作程序,容易导致注册会计师同客户管理当局形成利益联盟,共同欺骗会计信息使用者。首先雇佣关系的存在使会计师事务所处于被选择的地位,作为盈利经济组织,会计师事务所必须考虑如何获取和保持更多客户,增加盈利的机会。受资本经营理念的影响,不可能不考虑客户的要求。其次,注册会计师在一定程度上成为客户的会计顾问,指导和参与客户的会计工作,且要求对审计报告所附的财务会计报告共同承担责任,尽管要区分会计责任和审计责任,但在现行制度框架下,这种责任的区分很困难。再次,只要对外披露的、经审计的财务会计报告能够通过监管机构的检查,注册会计师和管理当局就算完成了各自的责任;即使出现问题,只要能够证明注册会计师审计程序无差错,审计证据充分就可以免除审计责任,这给注册会计师规避责任提供了机会和可能。上述制度安排和现行审计制度安排为管理当局和注册会计师结成联盟创造了条件。

五、管理对策:目标与道路选择

(一)独立性仍然非常重要,但评估或保证独立性同样艰难

尽管笔者认为独立性不是保证审计过程客观、公正和结果可靠的唯一关键性前提,但是,独立性对于注册会计师审计来说仍然是重要的。正如吴联生博士等所说“注册会计师能否保持应有的职业关注,首先与注册会计师的独立性相关,特别是财务利益的独立”。这是因为,一旦有存在某种直接或间接的利益关系,特别是经济利益关系,行为选择发生的利己偏差可能性会极大地增加。所以,笔者的宗旨不是不要审计的独立性,而是正确认识独立性与审计目标的关系,从独立性和其他能够保证注册会计师审计目标实现的方面,共同构筑实现注册会计师审计过程客观、公正和结果可靠的基石与管理对策。

如何证实会计师事务所和注册会计师的独立性,比起注册会计师证实所审计的财务会计报告的可信赖程度同样艰难。在审计实务中,注册会计师一般要索取客户管理当局声明书和律师声明书,有时还包括存货等项目的声明书,以表明管理当局对整体财务会计报告、重要项目、或有事项、存货状态的真实性、合规性,或者说对与会计准则及会计制度的符合程度负责。这些尽管不能减轻、免除和替代注册会计师的审计责任,但注册会计师仍然在每一次审计中要求客户作出这样的承诺,试图以此来区分管理当局的会计责任和注册会计师的审计责任,也以此告知财务会计报告及审计报告使用者:审计业务的目标并不是保证客户的财务会计报告完全真实、完整、合法,而是在于证实客户财务会计报告的可信赖程度。但是,到目前为止,没有一个事务所在审计报告中对其组织和执行本次审计业务的注册会计师,是否具备有关规范所要求的独立性做任何形式的陈述或声明。换句话说,尽管审计规范中要求会计师事务所和注册会计师必须严格遵守独立性规定,但是,审计报告的使用者却没有任何途径和方式获取这种独立性信息,只能无条件地相信注册会计师审计组织及其执行具体审计业务的注册会计师是独立的,审计过程也会是客观、公正的,能够实现审计结果的可靠性。这样的状况,是不是有些“王婆卖瓜”与“掩耳盗铃”的嫌疑?也许还有人说,注册会计师审计组织的独立性除了审计法规的约束外,还有职业团体和政府管理机构予以审核、监督,可是,我们却很少看到这些机构对会计师事务所的独立性做具体审核或出具正式的评价报告。也就是说,这些管理机构实际上并没有真正介入到各审计组织独立性的具体检查活动当中。

可以肯定,一般利益关系人对注册会计师和事务所的独立性是无法判断的。除了个别规模较大或利益攸关的信息使用者可能有能力关注审计人的独立性问题,其它财务信息使用者不可能有能力、时间和途径判断审计人的独立性,那么,审计人的独立与否,对他们还有什么意义?如果为了鉴证审计人的独立性,再建立一个审计人独立性的评价机构,是否有必要呢?接下来的问题就是谁又能保证审计人独立性鉴定机构的独立性呢?循环往复,没有停止,显然,这种方式是行不通的。也许有人说注册会计师管理机构――注册会计师协会可以监督、检查注册会计师的独立性,但这种行业管理机构的监管历来不被社会公众认可,因为他们同属于一个利益集团;还有人认为可以由政府监管机关来负责注册会计师独立性的监督、监察工作,那么又会形成审批与监督职能的重置,也缺乏得到信任的根据。

如果上述描述和立论结果成立,就必然会提出一个新的课题:如何进行会计师事务所和注册会计师独立性检验?从一定角度来说,这同注册会计师鉴定客户财务会计报告同样艰难。

(二)风险、利益与责任

在美国,很多商学院毕业的学生希望通过考试成为注册会计师当中的一员,每年参加注册会计师考试的人数居高不下,可见寻求进入该领域的人数众多。因为人们一致认为,在他人看来,注册会计师是一个品格高尚、有道德、有社会地位并且收入很高的职业,特别是能够加入世界著名的会计公司,已经成为人们获取荣耀的象征。在我国,即使是国内有影响的会计师事务所,其每年希望加入的人数也很多。但是,如果没有“收入高”这一特征,品格高尚、道德、社会地位等美妙的词汇都会显得苍白无力。笔者作为一个会计教育工作者,非常理解和熟悉年轻会计工作者和大学毕业生加入注册会计师行业的愿望和积极性。同时,笔者也充分认识到,已经进入和准备进入注册会计师行业的大多数人,看到的主要是注册会计师的社会地位、荣耀与利益,很少、甚至没有考虑该职业可能或应该面对的风险与责任,这是我国注册会计师事业发展并不理想和不那么健康的主要意识因素之一。持有这样思想的人进入执业界,其社会价值判断、行为选择、道德观念等方面很难满足注册会计师审计职业的需求,也很难保证审计质量。

很多学者已经讨论了注册会计师和该行业的风险、利益与责任,在此不再赘述。笔者要说明的是,不能正确认识注册会计师及其事务所的逐利特征,对注册会计师行业没有一个全面、完整、客观的认识,是不利于注册会计师行业发展的。这也是提高注册会计师执业水平对策中应当给予重要关注的问题。

(三)保证审计质量的客观性和可靠性的根本出路

注册会计师的产生与发展是迎合市场经济发展,特别是经营权与所有权分离的社会环境而产生、发展的,所以,寻求解决注册会计师审计的独立性、客观性和公正性的具体措施,也应该在市场规则与对策中寻找答案。市场经济既是资本经济也是法制经济,在以市场和法律手段调节经济运行的社会环境下,完善的法律体系、有效的司法程序和高效率的监督体系是确保经济行为符合社会规范必不可少的手段和措施。

1.严格保障注册会计师的经济利益、社会地位

物质决定意识,经济决定或影响人们的行为选择。笔者认为,应当保持注册会计师行业具有一定程度的高收入性,这是保持注册会计师独立性、客观性和公正性的经济基础。可以想象,如果注册会计师职业成为一般的白领甚至是蓝领阶层,又要求他们承担那么大的审计风险,那么必然会导致无人进入该领域,使注册会计职业后继无人;或者迫使他们违背职业道德,作出逆向选择。“衣食足而知廉耻”,我们提出高薪养廉,作为政府官员廉政建设的重要措施之一的时候,在解决注册会计师审计独立性、客观性、公正性的问题上,这样的法则同样是必需的。试想,如果让一名注册会计师为养家糊口而奔波,他如何能抵挡住其他利害关系人对其独立性、客观性和公正性的收买呢?

比较我国注册会计师审计收费与国际业务的情况就可以发现一些问题:在我们双重审计试验阶段,首先聘请国内注册会计师执行审计,审计收费几十万或上百万;之后聘请国际会计公司的注册会计师进行再审,审计收费则是几百万、上千万,甚至几千万,同样的审计对象、同样的审计业务,甚至还可能利用国内会计师事务所的审计成果,审计的价值却有如此大的差异,又如何能够建立起保证我国注册会计师骄傲的社会地位和足以保持其独立性、客观性、公正性的经济基础呢?我们也看到了我国民众总体的收入水平与国际发达国家民众收入的差距,但是,保证注册会计师合理的高收入,本身就是造就提升执业质量合理环境的重要基础。也只有这样,才有可能吸引优秀人才进入审计职业界。

要提高注册会计师收入水平,必须使注册会计师成为一个像目前国际会计公司那样具有相对国内一般行业的高收入、高社会地位、高信用、高品质的团体和职业。如何解决注册会计师“高收入职业收入不高”的问题呢?笔者认为,不可以向国际会计公司看齐,要根据我国国情和注册会计师审计业务的成本及相应的保障机制综合确定。高收入应当有高门槛,应当适当增加注册会计师职业的准入难度和要求,在提高事务所业务收入水平同时,建立健全适合于注册会计师发展规律、符合国情实际、有助于注册会计师行业发展的管理机制和市场氛围。

可以选择的现实行动包括:一是提高会计师事务所的最低注册资本金门槛。现行承接证券资格业务的事务所注册资本金的最低金额为200万元,可以想象,这点微薄的资本金如何承担得起任何一次证券审计服务失败可能给利益相关者带来的损失呢?深圳会计师事务所采取了宽松的有限责任形式,合伙人基本上以向事务所的投资为承担责任上限,他们审计“银广夏”收取6 000万元的审计费用,而因为审计失败给“银广夏”的投资者、特别是中小股东造成的经济损失,比他们收取的审计费用要多得多,那么,他们拿什么来赔偿审计报告利害关系人因为误信审计报告而造成的投资损失呢?遭受损失的投资者即使诉诸法律且胜诉,又能得到什么样的补偿呢?这也是为什么我国因审计师审计失败而遭受巨大损失的审计报告使用者,轻易不将会计师事务所或注册会计师诉诸法律的关键因素之一。会计师事务所的资本金可能仅能补偿审计案件的诉讼费用,遭受损失的审计报告使用者即使胜诉也不会得到什么满意的赔偿。这种仅可能弥补诉讼费用,却不能挽回损失的诉讼程序,是审计报告使用者不愿意接受的。二是提高证券业务审计费用最低标准。我国没有明确的最低收费标准,特别是上市公司年度报表审计业务,个别公司仅支付6万元的审计费用,这样的收费,无法体现注册会计师真正的社会地位与价值,也不可能提高事务所的实际收入。笔者建议,根据我国实际情况,可以由证券监管机构设定上市公司年度报表审计的最低收费标准,强制性地提高审计收入。其实,如果第一条能够很好地实施的话,具有证券职业资格的事务所会大幅度减少,很可能提高事务所与客户的谈判能力和收费水平,改变我国注册会计师收入和风险承担能力的现状。

2.建立严格的注册会计师法律规范和监管体系,严肃处罚违规注册会计师

如何促使会计师事务所和注册会计师在审计业务中保持独立性、客观性和公正性,以确保审计结果的可靠性,尽可能地减少审计舞弊(杜绝舞弊在市场环境下很困难),这是专业管理机构和社会各界利害关系者非常关注的问题,也是执行审计服务的审计机构及注册会计师感到迷惑的问题。目前的主要解决办法是:行政保障――主管部门和专业团体机构的监管;法律保障――以注册会计法为核心的法律法规规范;司法保障,也可以称为风险责任保障――通过事后的诉讼程序解决由于独立性偏差带来的问题,即通过诉讼程序解决由于独立性偏差引起的纠纷。但事实上缺乏实际的事前合理的独立性评价,审计过程的客观性、公正性和审计结果的可靠性评价基本处于真空状态,而且,即使建立和实施有关监管程序和措施,也很难真正发挥作用。

在不断强调和优化人们社会公德的今天,具有强制性和威慑力的约束手段仍然是健全、严格的法律规范,而不是缺乏约束力的思想说教和道德条款,这不是说道德规范和思想教育不重要,而是要说明在市场经济(资本经济)环境下,人们还是主要以经济利益作为行为选择的基本参考,在社会法律规范允许的范围内,人们的价值取向主要受经济利益的驱动,而约束人们经济利益欲望的手段就是经济政策、行政控制和法律手段。在经济政策既定、可用行政控制受到限制、明确会计师事务所企业性质的环境下,起关键性约束作用的、最常用的和最有效的约束手段就应当是法律手段和经济手段,一般情况下,这两种控制手段同时运用更为有效。在给予注册会计师高收入、高社会地位的同时,对于违规注册会计师和会计师事务所也必须建立严格的惩罚机制,使高收入、高地位与高风险严格对等,创造社会公平机制。

我国及世界其他国家,对违规会计师事务所和注册会计师的处罚,都在相关法律、制度和准则中作出了相应的规定,如行业管理机构作出的警告、罚款、停止执业、吊销注册会计师证书、停止证券资格、取缔会计师事务所等等。但是,在国外大多数审计案件中,不少案件可以使事务所破产或被吊销注册会计师证书,而会计师事务所通过庭外收买(庭外和解)的方式,避免了会计师事务所遭受处罚。这样的结果虽然可以触动会计师事务所的经济利益,起到警示和制裁作用,但是却使那些违规行为和违规人员得到了庇护,在一定程度上保护了那些控制不健全、管理不善的会计师事务所和执业状况不理想的注册会计师,使那些违规会计师事务所得以生存,违规注册会计师继续执业,为他们继续占据会计市场和继续寻租资本市场监督权利提供了可能,对规范的会计师事务所发展以及整个会计市场的发展是不利的。

必须注意:在我国证券市场发生过的重大舞弊案件中,应当承担责任的会计师事务所和相应的注册会计师所受到的处罚,包括行政处罚、经济责任承担等是相当轻松的,根本无法触动违规会计师事务所、注册会计师的根本利益,不要说“杀一儆百”,连“敲山震虎”的效应都没有。在我国,负责审计“琼民源”的中华会计师事务所、负责审计“红光实业”的成都蜀都会计师事务所、负责审计“东方锅炉”的四川会计师事务所等仅仅被停止证券执业资格6个月,而被处罚的时期,也可能正是上市公司年度报告审计的间歇期间,不会对会计师事务所的证券业务构成较大影响。与此相对比,国际著名会计公司“安达信”却因类似的审计舞弊事件解体。虽然在事件的绝对金额上国内事件与安然事件相差悬殊,但相对比率方面(作假金额与发生事件公司营业额或注册资本的比率)并不落后,但承受的处罚和命运却截然不同。事实上,会计师事务所和注册会计师因为自身利益为上市公司掩饰财务会计报告中虚假信息的行为,比明火执仗地抢劫更为卑鄙和可恨,因为他们假借高尚职业和较高的社会地位,采取欺骗手法谋取个人利益。因此,对于保障市场经济和资本市场健康运营的注册会计师职业,更应该以市场规则与法律、经济和行政手段并用的方式,严格规范,加大惩处。比如说在经济制裁上,要保证使放弃审计原则的会计师事务所和注册会计师从其逆向选择中所得到的经济利益,远远不能补偿被查处后的经济惩罚。这样,即使没有实质上的独立,也会促使注册会计师作出经济利益权衡,也有可能保障审计结果符合审计准则等规范的要求,保证审计过程的客观性和公正性,实现审计结果的可靠性。产生审计舞弊的根源在于利益追求,控制与约束的对策也应该针对利益追求,在制度安排上,不应给予注册会计师可以肆意投机的经济选择机会。也许有人认为这样过于苛刻,甚至认为不符合社会与人的正常规范,但是,对于关乎市场经济稳定运行和资本市场秩序的重要环节,不加大规范和惩处不足以保障注册会计师队伍与业务的相对纯洁性。笔者也无意不让那些违规注册会计师继续生存,但却一定不允许他们重回注册会计师职业界,他们只能在其他行业中寻找安身立命之所。

3.适当解决注册会计师与管理当局可能形成的利益联盟问题

在经济利益驱使和资本市场竞争压力的双重推动下,管理当局与注册会计师及其事务所很可能达成审计合谋,形成审计利益联盟。关于这方面的研究已经有很多,在此不作一一介绍,笔者也提出了一个解决利益联盟的基本对策,就是在信息上严格区分审计责任和会计责任,并大幅度地缩短上市公司财务报告的限期。这种对策思路与方法已经体现在笔者发表于《中国会计理论与实务前沿》(第六卷)“企业财务信息编报与审计责任明晰性研究”一文之中,在此不作赘述。

六、结论

通过上述研究与分析,笔者认为:第一,独立性不是保证审计过程客观和审计结果公正的唯一重要途径,在治理会计市场时,也不能过于单一地关注对独立性的考虑,还要更加直接地关注保证审计过程客观性、公正性和审计结果可靠性的有效保障措施上来;第二,承认会计师事务所的企业地位和注册会计师的利益追求,没有高尚的职业,只有高尚的人的品格和道德,正视注册会计师、会计师事务所行为选择同样遵从价值规律、资本规律的现实;第三,市场、资本的问题,主要用经济、法律手段辅之以必要的行政手段来解决才可能有效,经济制裁应该保证对注册会计师、会计师事务所的违规处罚和诉讼赔偿高于其违规所得,同时配以职业违规禁入制度,不给会计师事务所和注册会计师在会计市场上再次寻租监督、鉴定权利的机会;第四,加速上市公司自行年度报告的时间,不仅有助于提高财务信息的时效性,而且可以恰当划分会计责任和审计责任,可以有效发挥注册会计师对上市公司的会计监督作用,提高注册会计师的独立性,抑制注册会计师同公司管理当局建立利益同盟。

【主要参考文献】

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[10] 李永臣.审计独立性的逆向思考[J].中国注册会计师,2007(1).

李永臣教授简介

篇2

随着经济全球化的日益发展和中国经济对外开放的不断扩大，中国经济与世界经济联系的紧密程度也与日俱增。中国以其良好的投资环境和低廉的劳动力成本逐步被国际市场所接受，生产制造企业如雨后春笋般遍地开花。但近年来兴起的全球企业社会责任运动中，作为跨国公司重要的生产基地、供应商，生产制造企业首当其冲要接受相当严格的各跨国公司所实施社会责任方面的审核。何为企业社会责任？企业社会责任（Corporate Social Responsibility，简称CSR）是指企业在创造利润、对股东承担法律责任的同时，还要承担对员工、消费者、社区和环境等利益相关方的责任。要求企业必须超越把利润作为唯一追求目标的传统理念，强调要在生产过程中对人的价值的关注，强调对消费者、对环境、对社会的贡献。提倡以人为本，重视劳工保护，强化企业社会责任已成为现代企业人力资源管理的重要内容。如何正确认识企业社会责任对现代企业人力资源管理的意义与挑战，已成为生产制造型企业亟待解决的问题。

履行企业社会责任势必会增加生产制造型企业人力资源管理成本

我国的生产制造型企业多以劳动力成本低廉为主要优势，但又不同于传统意义上的劳动密集型企业。生产制造型企业要求员工的教育水平达到技校或高中水平之上，有的甚至对外语水平也有一定的要求，职位定义是技术工人，工作内容是监控生产设备的运行情况，保证生产的顺利进行，并可判断简单的设备故障等，当然所提供的薪资水平也高于市场上劳动密集型企业。即便如此，生产制造型企业在承担社会责任时仍然会增加企业人力资源的管理成本。

按照传统的逻辑思维，企业追求利润与企业履行社会责任是相对立的，企业承担社会责任势必会增加企业成本，所以往往认为企业盈利与承担社会责任是一种非此即彼的互斥关系。企业社会责任就是要保证劳动者的合法权益，从“以人为本”的角度在薪资待遇、工作时间、劳动保护等方面为员工提供有保障的福利。目前市场上的知名企业都已将企业社会责任作为他们选择合作伙伴和交易对象的重要考虑因素，生产制造型企业作为主要的供应商、代工厂，必然要承担起企业的社会责任。这就要求生产制造型企业在提供法律法规范围内的标准外，尽可能提供给员工更高的保障：有竞争力的薪资待遇，即时奖金政策，员工及家属的补充福利，额外的休假制度等，使企业能够更好地吸引、保留、激励人才，提高员工工作绩效，激发员工归属感和创造性，为企业赢得声誉，创造良好的外部市场环境，增加品牌价值，提高企业综合竞争力。

在一定程度上，生产制造型企业承担企业社会责任会增加人力资源管理成本，但从长远角度看，企业积极承担社会责任的行为可以树立良好的社会形象，吸引更多的客户，增强顾客的忠诚度，获取更大的市场份额，使企业在激励的竞争中立于不败之地，创造良好的销售业绩。对企业内部而言，对员工福利待遇等方面的投入会引起人力资源管理成本的增加，但实际上是对企业人本管理水平的提升。人力资本是企业创新的源泉，是现代企业最宝贵的财富，科学的人力资源管理模式能够为企业创造巨大的利润。

履行企业社会责任对生产制造型企业的人力资源管理提出更高要求

企业社会责任与现代人力资源管理的关系非常密切，企业社会责任含义本身就涵盖相当部分的人力资源管理内容。企业社会责任中将员工利益作为最直接、最基础、最重要内容：而人力资源管理的基本含义就是满足员工的基本需求，形成良好的雇佣关系，最大限度地发挥他们的主动性和创造性。生产制造型企业中最主要的利润创造者是员工，企业通过人力资源管理活动，可以向员工传达本企业社会责任文化，通过员工对本企业社会责任的认同，以建立企业与员工之间的互信，使企业在激烈的市场竞争中获得长久竞争力。

建立完善的员工培训与开发体系。生产制造型企业对各个生产流程有成体系的严格要求，初进入企业的员工，不可能马上就能掌握企业的工作流程，为了让员工尽快进入工作角色，从最基本的员工入职培训到各岗位工作资格的获得，必须建立完善的员工培训与开发体系。员工的培训与开发是企业人力资源管理的一个重要内容。从员工个人来看，企业为员工提供完善的培训和开发体系，可以帮助员工充分发挥和利用人力资源管理的潜能，为员工的职业生涯发展提供了路径、阶梯和方向，更大限度地实现其自身价值，提高员工的工作满意度。从企业角度来看，建立完善的培训与开发体系是企业应尽的责任，依据工作测评结果、工作流程要求和员工的兴趣为出发点，为员工提供有效的培训与开发体系，提高员工的职业发展能力，同时可以有效地减少工作事故，避免降低工作效率，以此提高企业的经济效益，增强企业的市场竞争力。

企业不应把培训与开发仅当作一种投资，而更应结合员工各自的职业生涯设计，有计划地为员工提供培训和学习的机会，提高员工对企业和社会发展变化的适应能力，使员工真正掌握职业生涯设计的知识与技能，在组织内外的竞争中始终具备一定的竞争力，以帮助员工实现其人生价值，这本身就是一种社会责任的体现。

建立与发展和谐稳定的劳动关系体系。员工是生产制造型企业的财富创造者，同时企业与员工又是相关利益的矛盾体，现代劳动关系的理念已经实现了二者从“斗争”向“合作”的转变，保护劳动者利益的终极目标正是“构建与发展和谐稳定的劳动关系”。如何建立与发展和谐稳定的劳资关系体系？现代人力资源管理的答案是“以人为本”。目前我国在企业社会责任方面的法律法规建设已经比较完善，《公司法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《社会保险法》、《安全生产法》等法律法规，对生产流程与质量安全、员工基本权益、职业健康危害、劳动保护等方面提出了明确的要求，成为企业履行社会责任的底线要求。

生产制造型企业虽是以机器生产为主，但没有技术工人付出劳动，机械设备是无法运行的，所以生产制造型企业应以公平、公正、公开的原则构建与发展和谐稳定的劳动关系体系。企业必须严格遵守、执行国家和地方的各项法律法规，在招人、育人、用人、留人等各个环节建立完善的管理制度，规范用工行为，健全诚信体系，积极履行社会责任，依法保障员工的合法权益，促进企业的健康发展，履行构建与发展和谐稳定的劳动关系的责任。和谐稳定的劳动关系对生产制造型企业发展来说是有利的，当员工处于相对稳定的状态，自觉自愿为本企业尽职尽责时，企业自然而然减少了诸多“麻烦”，各项管理指标必然有所提升，在一定程度上提高了员工的责任感和技术素质，达到企业与员工共同受益的双赢局面。

建立行之有效的企业薪酬福利机制体系。生产制造型企业虽然在薪酬福利的待遇上要优于一般的劳动密集型企业，但在现代企业对人才的激烈竞争中，实行有效的薪酬福利激励机制往往能为员工仅提供工资所不能带来的有利条件，从而使企业在对人才的招募和使用中处于优势。除了保证员工的工资不应低于法定或行业的最低标准，企业还应依据未来的发展战略尽可能提供体现员工价值与业绩相匹配的薪资待遇，制定公正合理的工资分配政策，建立公平完善的绩效考核体系，购买齐备的社会保险与补充保险，提供保障员工身体健康的休假政策等，从各方面解决员工的后顾之忧。

篇3

关键词：新形势 内部单位 社会治安 综合治理

1.建立、推行社会治安综合管理

建立、推行社会治安综合管理是党和国家维护社会稳定，保障深化改革和现代化建设顺利进行的重要重要措施，是解决我国社会治安问题的根本途径。党的十七大确定进一步完善社会主义市场经济体制，给社会经济的发展带来巨大活力，也给社会治安带来一些新的问题。社会治安综合治理，为完善社会主义市场经济创造良好的社会环境，有利于在新形势下对市场经济的法律保障和服务，保证内部单位在深化改革和经济建设中顺利进行。

2.实行社会治安综合管理

实行社会治安综合管理，是确保政治稳定和社会安定的重要因素。每个单位都要建立维护稳定的责任制，把维护稳定作为自己的第一职责，把确保一方平安作为任期目标之一，把“一票否决权制”落实到实处。广泛深入地动员各单位的力量齐抓共管，把综合治理各项措施落实到基层，抓基层，打基础，是搞好社会治安综合治理的根本。内部单位实行社会治安综合治理，有助于“看好自己的门，管好自己的人，办好自己的事”。搞好普法教育，提高职工的法律意识，使内部单位在社会治安综合治理中发挥重要作用，有利于全面开展军警民联防联治活动。

3.社会治安综合治理

社会治安综合治理，有助于内部单位保卫组织建设，提高单位自防自治能力。目前，许多单位保卫干部力量不强，保卫干部地位低，待遇低，往往没人愿意干，也有极少数单位对综合治理认识不够，积极性不高，认为保卫干部可有可无，甚至没有配备保卫干部，没有把单位保卫工作的治安防范工作放在眼里，给社会治安增加了难度。通过开展社会治安综合治理，加强内部单位保卫组织建设，做到日常治安保卫工作有专人负责，充分发挥内部单位保卫组织在治安防范工作中的作用，减少各类案件的发生。

4.新形势下内部单位社会治安综合治理所面临的新趋势和问题

4.1我国现行的经济法规离完善社会主义市场经济法律体系差距大，法律滞后和不完善的情况比较突出。内部单位在进入市场发展过程中，运行机制不健全，管理制度跟不上，违法犯罪的条件空隙可能增多。

4.2转换机制，进行劳动、人事、分配制度改革，整改社会的利益进一步调整。在利益再分配中，一些人的收入可能相对下降，加上物价因素，少数人会对社会产生不满情绪，容易被坏人利用，如聚众上访、上街游行、罢工等，形成群众闹事，危及社会安定。

4.3机构改革的进一步铺开，行政权力对经济生活的干扰减弱，法律机制跟不上，内部单位保卫工作面临着新的问题。

4.4亏损私营企业和不景气单位，职工待遇低，职工思想观念受到冲击，不满情绪可能滋长，封建宗族、迷信活动又有抬头，加上其他诱因，在内部单位容易发生事端。

4.5随着市场进一步运行，人、财、物流量明显增大，内部单位暂住人口、流动人口将形成新的高峰期，给违法犯罪分子以更多的可乘之机。

4.6由于企业破产，职工待业，使本已紧张的就业矛盾加剧，青少年犯罪仍处上升趋势，刑释解教人员重新违法犯罪的可能性增大。

4.7一些内部单位的保卫干部大多数是在将要退休的干部、职工中选聘的，老龄化较突出，文化素质较低，业务能力不强，思维不敏捷，记忆力衰退，遇到紧急情况不知所措，并对本辖区的发案情况，需要监控的违法犯罪重要点人员和“两劳”人员底数不清，由于年龄大，精力不足，治安、安全保卫防范措施无法落实，漏洞较多，使犯罪分子有机可乘。

5.新形势下内部单位加强社会治安综合治理的基本对策

5.1新的形势给内部治安、安全保卫工作提出了新的、更高的要求。内部单位迎接挑战的根本出路是加强社会治安综合治理。当务之急是必须落实“两个原则”，实现“四个增强”。

5.2落实“谁主管谁负责”的原则和“一票否决权”的原则增强内部单位的综合治理合力。“谁主管谁负责”原则和“一票否决权”的原则，有利于明确职责，强化责任感，是综合治理的一项基本原则，这项原则在相当一部分单位不落实，综合治理的合力不够，可资违法犯罪漏洞不少。究其原因，除了认识偏颇外，主要是这一项原则缺乏法律上的效力。作为内部单位究竟在什么范围内负责，不负责要承担什么责任，由哪个机关来监督实施，尚缺乏质的规定性和法律的强制性。在深化改革、完善社会主义市场经济的形势下，这一问题将更为突出。因此，必须通过立法赋予该原则以法律效力。

5.3致力改革，增强内部单位保卫干部队伍活动和治安实力，根据进一步深化改革和市场经济发展的需求，必须增强内部单位保卫干部队伍的实力和活力。内部单位要普遍成立“一办一科一室”，既综合治理办公室、保卫科、治安执勤室，以综合治理办公室为核心，建立治安服务体系，增强保卫工作重点，突出综合治理，加强防范控制工作，杜绝漏洞，减少各类案件发生，壮大保卫干部队伍，内部单位应选用身体好、年龄适合、有一定文化素质和工作能力的青年同志从事保卫工作。抓好保卫干部的培训，提高素质，改善保卫干部工作条件，调动积极性。配置必须的防身自卫武器，逐步实现装备现代化，增强保卫干部队伍战斗力，更好地开展综合治理工作。

6.结束语

当前我国正处在进一步深化改革中，随着社会主义市场经济体制完善和进行，社会主义政治思想、文化等方面的情况都在发生深刻的变革。作为社会各方面消极现象反映的社会治安问题，将面临着新的挑战。内部单位如何进一步把握深化改革和社会主义市场经济的进程，增强社会治安综合治理工作的预见性和主动性，将是每一个内部单位政工干部必须探索的问题。

参考文献：

[1]史愿春.浅析现代企业如何做好社会治安综合治理工作[J].职工法律天地：下，2015（3）：

192-193.

篇4

公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。

职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。

由于公共管理中依然存在着权力关系，所以，权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然，管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造，把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列，从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的，却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方，都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力，它就不能消除这种“等级”。因此，作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题，并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如，政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益；政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体，还是社会中的公共管理组织，对于公共利益的理解都会出现偏差，特别是如何把握长期利益与短期利益，必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此，公共管理者却不能无所作为。事实上，在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性，都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动，进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点，从根本上说，就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉，按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突，他就会无愧于公共管理这一职业，并且总会达致最佳的从业效果。

在统治型社会治理模式中，对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的，往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者，缺乏积极回应公共利益要求的热情，往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以，在走向后工业社会的历史转型的过程中，在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中，管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。

对于公共管理来说，新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是，与管理型社会治理方式不同，治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径，而是体制和制度的必要补充。由此看来，统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中，“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以，矛盾之中会出现上面两种对立的主张，要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准，被动地接受体制中的程序驱使，对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作，与在工厂中工作一样，都具有工业社会特有的色彩，属于形式化了的职业活动。与此不同，公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下，社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为，一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突，那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。

二公共管理者的职业角色

人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色，才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如，一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的，但是，一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判，在很多情况下，是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的，可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致，也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下，偶尔不一致能够得到理解和原宥，而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视，甚至遭到他所在群体的排斥。

人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的，如血亲关系中的角色；有些角色是个人成长过程中必须接受的，如做学生等；而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式，正是人的选择的结果。就是说，普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中，能够理所当然地形成应有的角色意识，并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习，才能够获得准确的定位。

人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业，可能因为生活的需要，可能来自生存的压力，可能出于兴趣爱好，也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时，会在职业导师的引领下进入职业角色，也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是，所有从事职业活动的人，都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习，才能够使自己融合到职业中去，成为真正的职业活动者。这个过程，就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化，是职业化了的社会角色。同时，明确化、具体化和固定化的社会角色，在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高，更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务，即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式，为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。

在社会治理体系中，无论是公共领域还是私人领域，只要是职业活动和组织行为，都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务，有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式，但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说，任何一种职业，任何一类专业化社会活动，任何一个组织行为体系，都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分，而且在组织成员个体那里担负着社会角色，甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说，每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务，而且直接地根源于整个社会的责任和义务。

职位和岗位具有二重性，与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面，责任和义务属于特定的职业和组织行为体系；另一方面，责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说，他的职位、岗位及其责任和义务，在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现，在面向其直接归属的行为体系之外时，则以职业的形式出现。特别需要指出的是，职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中，职务与职业都是直接的。因此，当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候，责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中，时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如，就政府而言，下级官员只对上级官员负责，政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责，政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责，却很少对它的官员负责。因为，政府的官员仅仅是政府的“雇员”，以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况，把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例，公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责，另一方面直接对社会负责；同样，政府既对社会负责，也对其官员负责。在这种情况下，政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说，管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具，那么，公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力，不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。

三公共管理者的职业行为

职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动，决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容，进而证明着他的职业角色。从表面上看，人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系，即职业决定和规定着人的行为。但是，这种决定与被决定、规定与被规定的关系，仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看，它是反向决定和反向规定的关系，即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下，人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现，有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色，而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间，却始终游离于这个职业角色之外，并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以，正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此，笔者认为是“行为决定职业”。

在职业活动中，人的行为形式可以同一，但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说，在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此，当人们选择了社会治理这种职业的时候，还只是获得了形式上的职业规定，实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说，社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人，不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为，他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说，既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人，那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。

自从有了职业活动，人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而，在近代以来的整个工业社会中，职业活动的形式方面总是受到制度性的强化，使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样，在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中，社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失，也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反，它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的，是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来，人的职业活动在形式方面的规定开始弱化，在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式，突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。

公共管理职业的一切实质性的内容，都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话，那么当一个人成为公共管理者的时候，怎样扮演自己的职业角色，怎样证明自己是合格的公共管理者，则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为，都不能决定其职业角色。决定其职业角色的，只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则，都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为，服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说，他的职业活动在很大程度上受到法律的规范，他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然，一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定，但对于公共管理体系而言，却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定，在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。

在统治型社会治理模式中，社会治理行为主要体现着权力意志；在管理型社会治理模式中，理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用，也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来，作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以，在公共管理的具体实践中，权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来，我们在公共管理者的行为中所看到的，就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。

尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律，但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约，这种客观力量都会对他构成压力，使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢？应当说，在一切存在着权力和法律的地方，社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此，以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来，公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为，而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说，当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候，还只是相对于公共管理者的“客观精神”，公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准，公共管理者也就获得了自由和自主。这时，公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为，而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中，只有道德行为是最自由、最自主的行为，职业行为亦然。

在人类发展史上，并不是任何一个历史时期都会出现自由自主的行为，职业行为尤其如此。在以往世代的职业活动中，基本上不存在什么自由自主的行为。在社会生活领域，虽然人们有着强烈的追求自由自主行为的愿望和热情，能够真正实现的并不多见。所以，“圣人”才会受到神化，“驭风而行”的自由境界才会那样令人神往。总的说来，人类社会的进步更多地表现在人的自由自主的行为上面。在社会生活领域，宗教活动和审美追求，有时甚至能够使自由自主的行为变成现实。在工业社会充分发展的时代，在私人领域甚至管理活动中，都有对自由自主行为的追求。到了工业社会的后期阶段，这种追求已经形成了文化氛围，但还不是公共领域特别是社会治理活动可以追求的目标。所以，管理型社会治理者的行为完全是权力和法律驱使下的行为，既不自由，也不自主。然而，公共管理改变了这种状况。由于服务精神和服务原则能够转化为公共管理者的道德信念和道德标准，因而公共管理活动能够超越权力和法律，公共管理者能够获得自由和自主。

综上所述，公共管理这种新型的社会治理活动是行政管理职业化的延续，并且是建立在伦理关系基础上的社会治理活动。它既不同于农业社会那种完全依赖于权力作用的社会治理，也不同于近代社会那种权力与法律共同作用下的社会治理，而是用道德来统摄权力和法律、再运用权力和法律来实现它的伦理本质的社会治理。对于公共管理这种职业活动，我们需要从伦理的角度深刻认识和自觉建构。正如启蒙思想家对“法的精神”的呼唤为整个近代社会提供了制度设计的基石，我们对“伦理精神”的思考将发现通向未来社会的阳光大道。

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[关键词]思想政治课；改革；目标；建构

[中图分类号]G641　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2010)11-0227-03

教学内容、课程体系和教学方法的改革是人才培养模式的主要落脚点，也是教学改革的重点和难点。教学改革要做到行之有效、切实可行，必须落实在课程建设与改革上，而且首当其冲的就是课程体系的建设，突破口也应选择在“建”上。为了适应人才培养模式的转变，按照培养基础扎实、知识面宽、能力强、素质高的总体要求，高校思想政治课需继续开展深层次的教学改革，并且要达到以下五个方面的统一。

(一)教与学的统一

一般地说，教育中的教与学的关系既包括教学过程中教师和学生的关系，还包括教学工作与教师自身学习的关系。要提高校思想政治理论课教学实效，首先要正确认识和处理好这两个关系，实现教与学的统一。

对教学过程中的师生关系，目前有各种不同的观点，有双主体论、单主体论以及主导主体论等。笔者以为，在高校思想政治理论课教学中的师生关系应该是教师主导与学生主体的统一，这是由高校思想政治理论课教学的目标所决定的。高校思想政治理论课教学的最终目的是为了将社会主义的思想道德转化为学生个体的思想品质，没有教师的主导作用的发挥就不可能达成这一目标。但是，如果仅有教师的主导作用，而没有学生主动的积极的响应、参与，这种转化显然难以实现，这个目标也不可能达到。教学过程是教师的教和学生的学的双边活动。一方面，教师是教学活动的设计者、组织者，知识的传授者，学生思想认识的引导者，必须充分体现其主导地位，发挥其主导作用。另一方面，学生是主体，是教师开展教学活动的立足点和出发点。高校思想政治理论课教学中，必须充分体现学生的主体地位，发挥学生的主体作用。从两者的关系来看，教师的主导作用要通过学生主体作用的发挥来体现，学生主体作用的发挥则依赖于教师的主导作用。因此，只有在高校思想政治理论课教学中充分发挥教师的主导作用和学生的主体作用，坚持两者的统一，才能顺利完成高校思想政治理论课教学任务，落实高校思想政治理论课教学目标。

教与学的另一重要关系是教师的教与自身学习的关系。高校思想政治理论课教师必须不断地学习、钻研，提高自身理论修养。同时，要用发展的眼光、实践的眼光、创新的眼光看待已有的知识。正如恩格斯指出的：“我们的理论是发展着的理论，而不是必须背得烂熟并机械地加以重复的教条。”作为高校思想政治理论课教师，必须在掌握基本原理、观点、方法的基础上，正确认识、客观分析现实问题，努力使自己成为具有强烈的政治敏感性，学者型的、研究型的理论教育工作者。只有这样，才能承担起高校思想政治理论课教学的重任。

(二)理论与实际的统一

在高校思想政治理论课教学工作中坚持理论联系实际的原则，具有十分重要的意义。理论和社会主义思想道德本身既是对人类优秀文化成果的继承和发展，同时也是实践的产物。坚持理论联系实际，理论才不断创新，不断得到丰富和发展。坚持理论联系实际不仅是学习的原则，也是学习的方法，同时也是学习和树立社会主义思想道德观念的原则和方法。因此，坚持理论联系实际也是高校思想政治理论课教学必须遵循的原则和重要方法。但是理论与实际相脱离恰恰是高校思想政治理论课教学中的一个突出问题。这是高校思想政治理论课教学效果不佳、学生兴趣不浓的主要原因之一。这一状况的出现，一方面说明我们一些教师对理论掌握得不深、不透，只能照本宣科，不能联系实际；一方面也说明我们一些教师只看到高校思想政治理论课教学的政治性、理论性，而看不到其对现实的指导作用，不善于将理论与实际联系起来。因此，作为高校思想政治理论课教师要在认真学习掌握理论的基础上，坚持理论联系实际的学风和教风，善于运用理论分析、解决实际中的问题，并通过实际事例验证、说明理论的科学性。从而加深学生对基本理论、基本观点的理解、掌握，从而更加充分地认识理论的科学性及其现实指导意义。在高校思想政治理论课教学中要做到理论联系实际，必须坚持以下几点：一是要以时代的眼光、发展的观点看待理论；二是紧密联系学生的思想实际、学习和生活实际，有针对性地开展教学工作，因势利导；三是对于当前人们关心的难点、热点问题，特别是看似与理论相悖的现实情况，以及与我们所倡导的思想道德相违背的丑恶社会现象，做到不回避，敢于正面应对。如对现代资本主义发展的认识问题，对腐败现象和社会道德滑坡问题的评价等等，要敢于触及，善于分析，得出正确的结论。这样才能更有说服力，从而保证教学效果。

(三)知识传授与思想理论、观念品德的统一

高校思想政治理论课教学必须向大学生传授较为系统的基本理论和社会主义思想道德知识，但这不是高校思想政治理论课教学的最终任务。高校思想政治理论课教学最终是要使大学生树立的世界观、人生观、价值观，确立为建设有中国特色社会主义而奋斗的政治方向，增强抵制错误思潮和拜金主义、享乐主义、极端个人主义等腐朽思想侵蚀的能力。这一过程，就是将理论和社会主义思想道德转化为大学生个人的政治取向和思想品德的过程，即内化过程。这是高校思想政治理论课教学有别于其他课程的特殊性。因此，在高校思想政治理论课教学中，一方面要系统地向学生传授相关知识，另一方面要坚持知行统一的原则，察其情，导其行，把认识和实践、思想和行动统一起来，以达到思想理论、观念品德内化的目标。也就是说既要重视对学生进行系统的理论教育，又要通过实践活动进行教育；既要提高学生的思想认识，又要求学生作出相应的行动。围绕这一要求，要改革高校思想政治理论课的教学方法，根据教学内容、目标和学生的实际，把讲授、讨论、社会实践、演讲、辩论等不同的教学方法结合起来。在高校思想政治理论课的考试及评价方式上，可以采取答卷式、论文式、思想汇报式、日常行为表现跟踪考评、课堂答辩等多种形式综合进行，既考核学生掌握马列主义基本理论的情况，又考核学生的思想政治素质、平时表现，考核学生观察问题和分析问题的能力以及辨别是非的能力，从而考出实情、考出成效。总之，要通过高校思想政治理论课教学不仅让学生知道什么是，更要让学生信服；不仅要让学生知道什么是社会主义的思想道德，更要让学生真正认同并身体力行。

(四)主渠道与辅助渠道的统一

高校思想政治理论课是高校对大学生进行系统思想政治教育的主渠道，作为高校思想政治理论课教师要抓住这个主渠道，对大学生进行教育、引导，充分发挥其应有作用。但是，我们也应该看到，学生的思想品德最终是在人们经济的、政治的、思想的、文化的、道德的相互关系中，在校内外诸因素的综合影响及其交互作用下形成的。可见，学生良好的思想品德的形成要受学校教育、家庭和社会环境多方面因素的影响。而高校思想政治理论课教学只是实施学校教育影响的其中一种途径。除了高校思想政治理论课教学这个主渠道外，学校还有许多其他辅助渠道，如其他课程的教学、学校的正式和非正式团体、各项管理活动等等。针对影响因素和教育渠道的多样性，学校应在充分发挥高校思想政治理论课教学的主渠道作用的同时，重视并调动各个方面的积极因素，对学生施加正面影响。高校思想政治理论课教师也不能只是一门心思放在课堂教学上，而应主动走出课堂，积极参与校内各种辅助渠道，开辟高校思想政治理论课教育第二课堂，施加积极而广泛的影响，促进高校思想政治理论课教学目标的达成。就目前来看，高校思想政治理论课教师可以开辟和参与以下途径作为高校思想政治理论课教学的辅助渠道：开设相关选修课或讲座，与党群部门搞好配合组织指导学理论、学小组，与学生工作部门和团委配合指导学生第二课堂活动、社会实践活动和各种社团活动，兼做班主任和政治辅导员等。这样不仅能发挥高校思想政治理论课教师之长，而且能更广泛地接触学生，促进师生的相互交流和了解，有助于教师把握学生的思想脉搏，促进高校思想政治理论课教学改革，使高校思想政治理论课教学更有针对性和实效性。

(五)原则性与灵活性的关系

高校思想政治理论课教学必须坚持原则性和灵活性的统一。高校思想政治理论课教学的原则性是指高校思想政治理论课教学必须对大学生进行系统的基本理论和社会主义思想道德教育，引导和帮助大学生掌握的立场、观点和方法，树立正确的世界观、人生观、价值观；灵活性是指高校思想政治理论课的教学方法要力求灵活多样。对高校思想政治理论课教学来讲，原则性是根本、是前提，灵活性是方法、是保证。失去原则性就会迷失方向，失去灵活性就会陷于教条、僵化。高校思想政治理论课教学中必须做到原则性和灵活性的统一。遵循原则性，就要求高校思想政治理论课教师严格按照中央和各级教育行政部门的要求和安排，认真落实好教学大纲规定的教学任务和目标。强调灵活性，就是要大力倡导改进高校思想政治理论课的教学方法，提倡教学手段现代化，在教学中加强对热点、难点问题的研究，紧密结合我国改革开放的实践和大学生的思想实际，加强教学的现实针对性。目前，在高校思想政治理论课教学工作中，原则性不强、灵活性不足的问题都还存在着。有的教师过于强调教学的趣味性和对学生的吸引力，使教学游离了高校思想政治理论课教学的内容和目标。有的教师在教学中不敢离开教材半步，照本宣科，方法单一。这两种片面倾向都造成高校思想政治理论课教学难以收到实效，是高校思想政治理论课教师所要避免的。

(六)普遍性与特殊性的统一

矛盾的普遍性和特殊性是哲学范畴的两个命题。高校思想政治理论课教学，面临教育目标统一性与学生个体差异性、教育方法普遍性与教育对象特殊性的矛盾。这就要求思想政治理在坚持党性原则基础上，承认、尊重并鼓励广大青年学生发展其个性，承认、尊重并鼓励广大思想政治课教师发展其教学个性。党性和个性关系，就是普遍性和特殊性的关系。特殊性是普遍性存在的基础，普遍性是特殊性存在的条件。说，党性和个性或者说特殊性和共性实际上就是一个问题，“抹杀各种差别，结果就会取消统一，抹杀特殊性也就没有同一性”[2](rs41)。高校思想政治理论课教育教学中的党性，就是中央规定的四门新课各自普遍性的目标和教学要求，个性就是教与学的双方主体在教学过程中的自主性、选择性、创新性。随着我国改革开放事业的发展，随着我国公民财产所有权法律制度的建立，人们个性意识的隆起和发展个性价值诉求必然在思想政治课的教育教学中得到反映，思想政治课理论的教育教学应当承认和尊重各种教学个性和学习个性的存在，鼓励和保障各种“创造性的个性”的发展。

[参考文献]

[1]马克思恩格斯选集：第4卷[M]，北京：人民出版社1995.

[2]文集：第3卷[M]，北京：人民出版社，1996。

[3]南京师范大学教育系，教育学[M]，北京：人民教育出版社，1984.

[4]朱广荣，高校思想政治理论课改革必须着眼于新的实践和发展[J]，教学研究，2000，(3).

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关键词：国家治理能力；现代化；新型城镇化

在进一步深化改革的新形势下，推进国家治理体系、治理能力现代化是实现国家进一步发展的必然选择。十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是国家首次明确提出全面推进国家治理体系和治理能力的现代化，这也为我们国家在新的历史条件下推进新型城镇化建设提供了宏观的指导原则，为避免新型城镇化过程中出现不合理的、粗暴的政府行为提供了“行为规则”。

一、国家治理能力现代化与新型城镇化关系

国家治理能力现代化落实到具体的公共行政领域主要体现为治理主体与客体的平等性、政府的依法行政、以及政府“公信力”的建设等三个方面的内容。新型城镇化建设的过程是一个政府与农民的互动过程，如何实现在庞大的中国有条不紊而又高效地完成国家的新型城镇化建设成为一个棘手的课题。以国家治理能力现代化为指导，在整个城镇化建设的过程中，政府应秉承“平等”精神来推进政府的依法行政，强化“公信力”建设以及推动政府自身与农民的平等地位建设。

国家治理能力现代化在新型城镇化建设中首先体现为主体与客体的平等，亦即政府与农民的平等关系的存在。在我们国家以往的城镇化过程中，农民和农村更多的是“被城镇化”，政府单纯地追求城镇化的规模和速度，而忽视了城镇化过程中农民的需求和社会发展的适应能力，更为严重的是政府在这一过程中处于绝对的主导地位，政府是“管理者”，农民是“被管理者”，两者处于截然对立的地位和状态，严重的违背了国家治理能力现代化的精神。因此，在未来很长的一段时间内，必须坚持政府和农民的平等主体地位，推动国家治理现代化，更多地照顾农民及社会发展的需求，实现国家、社会的可持续发展。

其次，国家治理能力现代化的行政能力体现在政府的依法行政上，依法行政是政府活动所遵循的根本原则，而随着社会经济的发展，政府的作用也变得更加强大，在这一过程中就不可避免地出现政府违法的现象，诸如社会上所发生的“违规强拆”、“城管行凶”等突出问题，这些都违背了政府依法行政的原则，从而也导致了政府治理能力的下降，更何谈政府治理的现代化了。为此，坚持依法行政，努力推进政府自身角色的转变，使政府从“管理者”向“服务者”转变。在我国新型城镇化建设的过程中，政府必须牢固树立“为人民服务”的思想，贯彻依法行政的根本原则，以平等主体的精神对待农民，对待城镇化过程中的方方面面，切实推进政府治理的现代化，提高政府依法行政的能力。

第三，国家治理能力现代化的建设有赖于政府公信力的提高和发展。政府公信力是民众基于政府的行政行为所做出的判断以及由此产生的对政府信赖和依赖的程度。当前我国政府的公信力建设存在着很大的问题，特别是腐败问题，成为严重影响政府公信力的显性问题。腐败的发生除了政府工作人员本身素质原因外，更大程度上在于制度的不健全，缺乏约束公务员行为的规则，国家治理能力现代化建设不仅仅在于对政府自身的有效行为约束，更要在制度层面上实现现代化，紧跟社会发展的潮流。城镇化过程是一个政府和农民互动的过程，在这一过程中，要加强制度的建设，实现双方地位的平等，从而避免由于某些方面的制度性破坏而导致政府腐败行为的发生，更卓有成效地提升政府的公信力。新型城镇化的建设并非一蹴而就，需要的是时间的积累、制度的保证、政府和农民的主体的互动，提高政府公信力，强化国家治理能力及现代化建设才能够更有效地实现，才能更好地推进新型城镇化建设。

二、强化国家治理能力现代化推动新型城镇化的途径

推动我国新型城镇化建设是解决“三农”问题，提供农民生活水平，扩大内需，推动农村产业结构升级的重要推动力量，同时，在这一过程中，政府应始终认真贯彻国家治理能力现代化的题中之义，以“治理”促“管理”，努力实现新型城镇化建设稳步推进，强化国家的社会治理能力，推动国家治理能力的现代化。

第一，要以人为本，提高人民生活水平和质量，促进农村居民就业的有序进行。新形势下的城镇化发展有着不同于以往任何时候城镇化的特点，农村的产业结构升级尚未完成、农民的人均收入水平比较低下、城乡差距较大……这些都是阻碍新型城镇化有序进行的障碍。推动新型城镇化的顺利进行，必须坚持以人为本，把提高居民的生活水平作为这一过程的重中之重，而不应单纯地追求规模和速度。坚持以人为本，是在新型城镇化过程中强化国家治理能力现代化的应有之义，坚持以人为本，就在于转换政府角色，使政府不再单纯地以“管理者”自居，从而实现政府和农民双方主体的平等，更好地促进农民的就业，促进社会的稳定和发展。

第二，强化法律和制度建设，加强公务员队伍建设，提高政府的公信力。十以来，国家强化了对腐败的惩治力度，这对于提高政府工作效率，防治腐败起到了积极的作用。在新型城镇化建设的过程中，贯彻国家治理能力现代化的重要原则――平等性，并以该原则不断推进政府行政过程，特别是房屋拆迁、城市规划等事项中的制度创新，坚决捍卫法律的尊严，以法律作为政府行政的保证。依法行政，就是要坚持为人民服务的根本宗旨，政府公信力的不断提升是整个国家威望不断增加的前提。因此，在新型城镇化建设的过程中，不断推进法律和制度建设，切实保障人民群众的根本利益，才能不断提高政府的公信力，才能不断提高国家治理及现代化的能力。

第三，优化产业布局，构建合理的城市形态。新型城镇化过程中重要的一环在于对村镇地区的改造，单纯地依靠行政手段，通过拆迁改造实现城镇化没有本质意义上的社会进步，只有优化产业结构，使得地区的农、林、牧、副、渔得以因地制宜的发展和规划，构建合理的城市形态，才能治理城镇发展的“本”。在新型城镇化过程中，以国家治理能力现代化为指导原则就是以科学发展观统筹规划，使得城市形态以构造能够符合当地经济和社会发展的水平。

在新的历史条件下，实现国家治理能力现代化既是国家社会发展的一个指导原则，也是我们孜孜追求的一种价值体现，国家治理能力现代化体现在社会发展的方方面面，特别是随着国家新型城镇化建设的深入开展，国家治理能力现代化在这一过程中又有了特殊的意义，它既是指导政府在新型城镇化建设中行政的指导原则，又是检验新型城镇化效果的标准体现。因此，在新型城镇化建设的过程中，积极推进国家治理能力现代化的建设和发展，不仅对于新型城镇化建设有着积极的意义，而且对国家社会的其他领域也有着不可忽视的影响。（作者单位：北京师范大学）

参考文献：

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［关 键 词］企业制度 内部规则 持续演进

企业制度本质上是一种“内部规则”，企业制度要想免受“外部规则”的异化而按照自身的逻辑持续展开和成长演进，制度环境对产权原则、法治原则和合约原则的遵循是基本的制度基础和前提条件。而我国古代历史中的制度环境在这三个方面均存在致命或严重的缺陷，由此导致现代企业制度未曾从中国历史自发创新而不得不在近现代走上了一条制度模仿和推广的强制性制度变迁的道路。尽管这条道路可能存在某种“后发优势”，但“历史不可能飞跃”（马歇尔），这并不能替代制度环境的优化。如果制度环境未能根据如上三大原则作出根本的变革，企业不可能成其为自发和自为的真正经济主体，企业制度作为内部规则仍将难以避免遭受外部规则异化的命运，企业制度演进也仍将难以获得可持续性，最终现代企业制度建设难以获得彻底的成功。

一、企业制度演进的一般逻辑

企业理论发展不过是对企业实践的主观反映，企业组织和制度演进又随时代不同而表现出不同的特征。这意味着，在理解企业内涵的方面应遵循历史与逻辑相统一的原则。

（一）企业组织演进与企业内涵的拓展

历史地考察发现，在企业治理的角度，企业组织形式及其内涵经历了一个单边治理双边治理三边治理利益相关者共同治理的拓展过程。（1）所谓单边治理，主要是就古典企业所遵循的物质资本逻辑而言，个人业主制企业是其典型代表，合伙制企业是物质资本逻辑一种形式上的拓展。企业单边治理的最显著特征，是企业契约中物质资本所有者对于雇佣工人的绝对优势和支配地位。（2）所谓双边治理，是就企业作为物质资本与人力资本的合约性质而言，但这里的人力资本仍仅限于“异质性”人力资本。钱德勒所说的企业所有权和管理权的分离，就是人力资本职能开始从古典企业家当中分离出来而开始成为企业重要制度要素的一种表现。双边治理的显著特征，是企业股东和经理人员之间“委托—”的博弈关系。（3）所谓三边治理，主要是就企业“员工参与”，也就是说企业内“同质性”人力资本拥有者参与企业的治理以及剩余的分享而言。“员工参与”的逻辑起点，是企业员工对其自身人力资本的产权；“员工参与”的根本原因，在于企业员工“劳动努力”对其劳动能力的双重能动作用；“员工参与”的现实状况，取决于企业契约中其人力资本所决定的谈判实力。在不同的制度环境中，“员工参与”还可能具有不同的内涵和实现程度。三边治理的显著特征，是企业员工、经理人员、股东之间的博弈制衡关系。（4）所谓共同治理，是就企业利益相关者共同参与企业的治理而言。共同治理已成为现代世界各国企业制度演进的共同趋势。企业不同组织形式之间并非全然的纵向替代关系，也大量并存于现代经济社会当中。

（二）企业制度的逻辑

可以看出，企业制度逻辑是一个随企业组织演进而不断丰富的过程。按照现代企业理论，企业制度作为企业合约的外化，本质上代表了企业各要素产权主体间就如何配置企业所有权（企业剩余权利）而通过某种再谈判机制达成的动态博弈均衡；企业制度是企业利益相关者［3］对企业“共同治理”和特殊“相机治理”的统一。

按照现代产权理论，在企业契约达成之前的“产权”，还主要是那种传统意义上“物权”，侧重反映人和物之间的关系；而在企业契约达成之后的“产权”即“企业所有权”，则是对各产权主体间责权利的界定，主要反映了人与人之间的关系，具有相对性和有限性。既然企业产权本质上是对人与人之间利益关系的界定，那么其契约签约人并不必然由传统的物的所有者充当，具有人力资本的劳动者也应当是产权主体，这与人力资本客观上存在的作为未来满足或者未来收入源泉的“投资品”属性是相一致的。也正因此，周其仁把企业看作为人力资本与非人力资本之间的合约。更广泛的意义上，科斯把影响他人损益的行为也视为生产要素和权利［5］，从而隐含地指出：凡是能给企业带来损益或其行为受企业行为直接影响的行为人均有可能参与或影响企业契约、企业所有权的分配进而企业制度的设定，也就是说成为了企业的利益相关者。由此可以推论，企业制度就是在企业利益相关者之间对企业剩余权利的合理配置，利益相关者的共同治理反映了企业制度的一般。

但是，“共同治理”并不等于在企业利益相关者之间对企业剩余权利进行“平等”的分配，也不等于“所有”利益相关者的企业治理权利都可以在现实当中得到实现。观察表明，由于技术特征和生产要素特性（比如相对稀缺性，决定谈判实力）、企业运营状态（不同成本—收益的动态对比格局）以及宏观制度环境（外在影响因素）等因素的具体不同，现实企业治理遵循的是特殊“相机治理”的原则。也就是说，由于某些特定原因总有若干利益相关者并没有参与到企业治理当中来，不同情境下参与企业治理的利益相关者其在企业剩余权利配置当中的地位和对比格局也各自不同，也可以说是不同条件下企业“共同治理”一般原则的实现程度和实现形式是不同的。由于绝对意义上的“共同治理”从来没有也不大可能在现实的企业中得到完全实现，我们也可以把企业“共同治理”的一般原则看作为研究现实企业制度安排的理想“参照系”，而遵循“相机治理”原则的现实企业制度，则是企业制度一般在特定条件下的特殊表现形式，也就是说都是同企业制度一般相对应的“企业制度特殊”。这一观点可对历史和现实中存在过的多种企业制度形式作出逻辑统一的解释。

（三）企业制度本质上是一种“内部规则”

从上可知：现代企业理论仍主要沿袭了个体主义方法论的传统，把制度看作是企业利益相关者之间交易的博弈产生的“内生变量”。内生性的企业制度也可理解为哈耶克意义上的“内部规则”。

在哈耶克那里，“内部规则”作为其社会秩序二元观的基本范畴而与“外部规则”相对应。哈耶克认为，在给定知识分散化和经济人有限理性的前提下：（1）规则本身是一种共同知识，社会成员通过遵守规则来弥补理性的不足，从而尽可能减少不确定性世界中决策的失误。制度可视为规则的具体化，因而规则是一个更为根本的概念；（2）内部规则是分散的个体在追求自身利益最大化的相互作用过程中自发形成和彼此认同的制度，外部规则是与“个人”相对应的“组织”（如政府）通过命令——服从关系来贯彻某种特定目的（往往是自身利益）而推行的制度。内部规则并非总是最好的，外部规则并非总是坏的；（3）与此对应，社会秩序演化存在两条主线：一方面，当事人在遵守内部规则的前提下自主行动，通过当事人之间的互动以及当事人与规则之间的互动形成一种自发的“人类合作的扩展秩序”，另一方面，组织为了特定目的，通过政治行为实施外部规则，形成一种围绕外生制度的外生秩序；（4）个人和组织之间、内部规则与外部规则之间普遍存在的互动关系，是社会演进的源动力，自发秩序和人为秩序的相互交织和具体关系格局构成现实的社会秩序；（5）由此，社会秩序的切入点是自发秩序和人为秩序的二元观，由于组织同样要在一个更大的自发秩序范围内活动，因而内部规则和自发秩序比较外部规则和人为秩序更具有根本性的意义。

尽管社会秩序必然是二元的，但正常社会状态下，其内部规则必定占据基础性的地位并发挥主导性的作用。不过，由于内部规则具有自发性质，而外部规则多依托于组织而发挥作用，结果内部规则的形成和演进很容易会受到外部规则的影响或异化。因此，为了维护社会的正常秩序，需要设定一系列的制度条件来保证内部规则的演化不会因外部规则的干扰而被异化。企业制度的创新及其演化也是如此。

二、企业制度持续演进的基本条件

企业制度本质上是一种“内部规则”意味着：企业制度创新及其演进主要是一个企业基本逻辑自然展开和拓展的过程，而不是一个任何其它主体（包括政府）在替代性思维支配下进行主观设计的问题。分析表明，从企业制度作为产权主体间通过再谈判机制达成的动态博弈均衡之代表的角度来看，企业制度创新及其演进内在地隐含了产权原则、法治原则和合约原则的三大基础性制度条件。

（一）产权原则

静态的看，企业是个人之间交易财产权的一种方式，是一系列契约的联结；动态的看，企业是利益相关者之间凭借要素产权所决定的谈判实力通过长期再谈判机制进行博弈的动态均衡过程。这就是说，企业契约隐含的前提是签约人必须对自己投入企业的要素拥有明确的所有权，这种产权交易的结果形成了企业所有权。显然资本所有权和企业所有权是不同的概念，资本所有权是经济主体对投入企业的生产要素或资源的初始所有权，与财产权（property rights）是等价的概念，指的是对给定财产的占有、使用、收益和转让等的权利；而企业所有权则是指的企业剩余索取权（residual righes of claimancy）和剩余控制权（residual rights of control）。企业产权原则主要是说：企业各生产要素必须存在其人格化的代表，或者说企业利益相关者要对特定生产要素拥有资本所有权。

产权原则是整个企业制度赖以成立并发挥作用的隐含前提。（1）企业所有权主要强调的是对财产实体的动态经营过程和价值的动态实现，资本所有权则侧重于对财产归属的静态占有和一般观念上的认知。如果说企业所有权主要是一个权利交易的概念，那么资本所有权则是这种交易所以能够进行的前提条件。（2）产权原则决定了要素产权主体的经济理性是寻求其要素产权的经济价值实现的最大化，这为企业内各人格化要素之间交易的博弈提供了基本的动力来源。（3）产权原则也是企业内剩余权利配置方式进而企业制度的决定性因素。企业制度的具体状况取决于企业各利益相关者的谈判实力的对比格局，而其谈判实力则在很大程度上取决于其所占有的生产要素的特性。可见， 产权原则是企业制度运行的逻辑前提，也是企业制度设置的重要决定性因素，不可或缺。

从企业作为内部规则的方面看，不同产权状况对应着不同的外部规则与内部规则的均衡与演化路径：（1）产权主体缺位的情况下，内部规则变迁服从于外部规则的变迁；（2）产权主体到位的情况下，内部规则变迁牵引外部规则的变迁；（3）产权主体不完全到位的情况下，内部规则、外部规则相互作用，内部规则可能会逐渐发挥主导作用。进而，不同产权约束条件也对应着不同的经济绩效。实证考察表明：在不同所有制类型的企业之间，私营个体企业效率最高，三资企业其次，股份制和集体企业再次，国有企业效率最低；在不同国家之间，那些资源禀赋条件较为优越的国家并不一定可以取得最好的可持续的经济绩效（如前苏联）；那些一味注重引进外资而忽视自身改革的国家，同样未能摆脱困境（如70年代的印度和南美的一些国家）；而取得令人瞩目发展成就的，恰恰往往是那些虽然资源禀赋薄弱但注重建立明晰产权制度的国家或地区。这说明，“良好界定的产权带来竞争的繁荣。” 因此一定意义上可以说，忽视了企业制度的产权原则前提，就等于忽视了企业制度建设本身。

（二）法治原则

产权很容易受到掠夺、侵害或者侵蚀，一个没有良好执行和保护机制的产权制度安排，可能比没有这种产权制度本身更糟糕。这意味着，作为一种竞争性的排他性权利，产权的界定尤其保护是最关键的。产权的有效保护至少需要满足以下三个条件：（1）要保护产权免受盗窃、暴力和其它掠夺行为之害；（2）要保护产权不受政府随意之害；（3）存在比较公正的和可以预见的司法体系。这正是政府无可推卸的责任。“……具有这种特征的制度安排——更确切地讲，在产品、生产要素和思想方面清楚界定并良好执行的产权系统——本来就是公共货品。它不可能由诱致性制度创新过程建立，没有政府的一心一意的支持，社会上不会存在这样的制度安排。”这就是说，政府不仅要在超脱于产权之外的立场上界定产权，还要利用自身的“暴力潜能”对产权进行有效的保护。产权的保护主要是通过以国家强制力为后盾的法律来实现的。这就是我们所说的法治原则。

如果说产权原则是企业制度形成和运行的逻辑起点，那么法治原则则是维系企业这样一个立足于竞争基础上的合作框架的根本。如果产权得不到法律的有效保护，企业内部生产性的努力则会下降，而交易或分配性的努力则会上升，结果交易成本上升，同时企业绩效下降。在完全失去法律屏障的情况下，纯粹掠夺的情况也会发生，那时企业就将不再成其为企业。可见，从企业作为内部规则的角度来看，如果说产权原则是内部规则自然演进的动力源泉，那么法治原则则是确保内部规则演进不被异化的根本保障。前者注重的是内容，后者注重的是形式；前者要求并衍生后者，后者表现并保障前者。

法治原则包含两重相辅相成的含义。（1）虽然法律是一个社会至关重要的制度架构或平台，但法律本身并不是我们刻意而为的主观设计，相反而只应该是对以产权原则为起点自发衍生出来的内部规则亦即既存社会秩序的发现和确认，否则法律本身即失去了其存在的“合法性”；（2）虽然法律看来是出自于立法者之手并由国家来掌控，但既然其内容在本质上即是“人之行动而不是人之设计的结果”，那么作为其表现和实现形式的法律其立法和执法过程也理所当然只应当具有形式和程序性的意义。这潜在地说明，一方面，“法律先于立法”（哈耶克），亦即法律是立法者“发现”而不是立法者“发明”的；另一方面，统治的实施必须根据普遍的法规而不是专断的命令，这里所谓普遍的法规，主要就是指的对内部规则的发现和确认。这正是所谓“守法的统治”（亚里士多德）。

可见，坚持法治原则，不仅应当将基于产权原则的“权利”纳入法治化的轨道，更应当将国家或者政府的“权力”也纳入法治化的轨道。

（三）合约原则

合约原则是一个古老的价值追求，内含有合意、正义、自由意志、自主选择、自然秩序等理念。合约原则既是企业制度的深层次根源，也是企业制度作为一种内部规则而言的最直接体现。在博弈论的框架下，企业代表一种合作博弈的内生均衡过程，“契约为一种合意”，合意亦即“一致性同意”，是指合约的签订必须依据各方的意志一致同意而成立，缔约各方必须同时受到合约的约束。无论任何一方接受了特定的企业合约，就意味着它认为这个合约所规定的要素行为和利益，优于其它可能的合约。如果其中任何一方不满意合约条件，企业合约就不能达成。反过来说，以产权的明确界定和充分保护为前提，将企业合约视为利益相关者自由选择的结果，并且存在自由退出机制，则只要企业“存在”，它必然是“一致同意的”，即实现了给定约束条件下交易各方的最优选择，特定的企业合约或产权安排处于纳什均衡状态。

与契约型企业相对应的是单位化企业，进而，与合约原则相对应的是“身份”原则。单位化企业不是通过公司治理结构或者剩余权利配置，而是通过与身份、地位相关联的差序化的权威来治理企业的；或可以说，单位化企业的运行遵循“身份”原则。何谓“身份”？T.H.Marshall的定义是：身份是一种地位，在那上面附着一系列的权利和责任，特权和义务，法定的特许或禁止，这是为社会所认可并为国家所规定和推行的。经济学对身份的关注主要是从效率追求的角度出发的。那么，从企业制度的角度来看，身份原则和合约原则谁会带来更高的经济绩效？我们赞同关于身份治理会节约特定交易成本的观点，但观察表明，总体上身份治理不仅在宏观经济发展方面会导致低效率的资源配置，在微观方面也只能获得相对较差的经济绩效。这是因为，不同于契约型企业内部那种建立于产权合约基础上的“权威”，身份原则不仅缺乏正式的激励制度，也缺乏正式的约束机制。这种特殊制度结构的后果是，由意识形态所节省的交易成本相比效率的流失而言微不足道，而且这种意识形态的效力自身也在不断地衰减。

梅因关于社会发展从“身份到契约”的著名论断表明：从古代到近代，社会发展是从“身份治理”向“契约治理”过渡的过程。因此在企业制度演进的角度，身份原则所蕴含的特殊主义理念与合约原则所蕴含的普遍主义理念相比，比效率损失更严重的后果可能是，身份原则对应着“政治资本主义”或者“裙带资本主义”，这与合约原则所对应的一般“企业资本主义”相比而言是“反现代”的，与现代企业制度是背道而驰的，是一种必然会遭到淘汰命运的发展方向。因此，企业制度演进要趋向于现代的方向，也必须遵循“从身份到契约”的社会发展基本趋势。

三、现代企业制度未从中国历史自发创新的具体原因

在中国历史上，“企业资本主义”一贯难以生存，更无法得到可持续性的拓展。史实表明，在中国，商人和企业家如果得不到官方支持就无法兴旺发达，即使发了财的人，也宁将财富用于购置地产和兴办教育，而不投资发展早期产业。结果，虽然在历史上的许多时期原始企业不可胜数，但现代意义上的企业制度，毕竟没有从中国历史中自发创新出来。原因何在？

根据上文给出的分析框架，我们尝试进行一个较系统的解释。

（一）产权原则状况

如前述，虽然剩余权利配置是企业所有权和企业制度的核心内容，但资本所有权才是企业制度赖以成立的真正前提。也就是说，各生产要素必须有其人格化的代表，或者，社会财富必须在社会成员之间进行明确的和排他性的分配。所谓“有恒产者有恒心”，在此基础上，获利的预期才会变成确切可把握的现实，经济人理性才得以确立，产权交易才成为可能，企业制度创新也才获得了坚实的微观基础。张维迎曾提出“国家所有制下的企业家不可能定理”，认为企业家是一种特定的财产关系（即私有财产关系）的产物，没有这样的财产关系，就不可能有真正的企业家，即是对产权原则的一种表述。

同西方国家从18世纪初就逐步形成并长期延续下来的产权制度不同，中国历史上一直比较缺乏明确界定且稳定的产权关系。从最一般的意义上讲，所谓“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，社会财产从来都是属于当权者的私有之物，而种种人身依附关系的存在也导致了一般民众独立人格的缺乏。即使在每朝开国伊始，人们可能会获得土地或其它形式的财产，并具有某种形式和某种程度上的剩余权利，但随着国家初期政策的“无为”、“休养生息”色彩的逐渐淡化，产权关系不断受到权力的侵蚀，产权边界不断进行重新界定，资本所有权分布逐渐呈现两极分化的态势（仅占有同质性人力资本的分散的民众——占有物质资本和异质性人力资本的官僚阶层），“均贫富”、“耕者有其田”等口号被一再的提出，以大规模社会冲突为表现形式的产权关系重新安排的过程一次再一次的复制，于是，社会也就一次再一次的退回到最初的起点。当然，以产权交易为基础的企业组织，虽然也可能曾经创新出过原始的制度形式，却终究难以获得可持续的演进。

（二）法治原则状况

如前述，法律最基本的任务之一，就是要对产权实施切实的保护。法治原则包含有两重相互联系的含义，其一是指产权的保护是以国家强制力为后盾的法律来实现的；其二是指国家也必须在法律的框架内活动。

根据诺思（North）的考察，古代西方经济史的核心就是发展中的政治结构和纳入罗马法的产权的相应演变。这种传统在欧洲大陆一直保留到现在。他认为：“伴随着这种政治转变的是罗马法的发展与日益完善，这种法律是确立在要素和产品市场的排他性个人产权基础上的。”［13］泰格（Tigar）和利维（Levy）在专门研究法律与资本主义兴起之间的关系时发现，商人阶级随着实力的不断壮大，其拓展活动领域的要求也日益强烈，特别是其产权保护需求迅速扩大，相应的法律体系也就应运而生。结果，产权结构和法律制度一同奠定了西欧资本主义发展的基础。

可是，我国传统就缺乏对个人权益的尊重，法律价值偏重于社会本位而非个人本位。与此对应古代中国历史上几乎不存在旨在保护产权和调整经济生活的法律框架，这严重不利于作为内部规则的企业制度的创新和演进。布迪（Bodde）的研究表明，中国古代的法律（成文法）完全以刑法为重点。对于民事行为的处理，要么不作任何规定，要么以刑法加以调整。保护个人或团体的利益，尤其是经济利益免受其它个人或团体的损害，并不是法律的主要任务。而对于受到国家损害的个人或团体的利益，法律则根本不予保护。也可以说，在古代中国，法律的基本任务是政治性的，是国家对社会和个人施行严格政治控制的手段。事实上，在“均田制”、“均贫富”的普遍理想和改朝换代之际常对土地等生产要素进行大规模重新分配的实践背后，掩盖的是没有保护装置的产权结构。既然产权缺乏法律的有效保护，既然国家是一种超越于法律之上的存在，那么社会的技术进步、投资愿望就会受到遏制，“小富即安”就成为一种普遍的理想，企业组织拓展和企业制度演进的内生驱动力量不仅大大打了折扣，而且也很容易受到政府组织所供给外部规则的影响而被异化。

（三）合约原则状况

如前述，合约原则是企业制度的深层精神实质。当产权界定明晰且有法律的有效保护时，产权的平等交易就会取代产权的异化流动方式甚至产权的侵蚀和掠夺而成为产权主体面临约束条件下的必然选择，资本所有权才可能以一种被扬弃了的产权形式（企业所有权），从简单人与物关系的领域进入到人与人关系的领域，作为一种制度工具发挥着规制交易关系和促进激励兼容的功能。与此相适应，“平等”、“自由选择”、“合意”和“共赢”等普遍主义的理念，应当是得到大多数人认同并遵循的社会精神。

与西欧不同，中国自古以来就缺乏那种基于产权原则和法律原则之上的平等契约关系和理念。恰恰相反，取而代之的，是普遍存在的身份关系以及与此相适应的强调尊卑上下、带有浓厚“亲亲色彩”的礼治社会秩序和精神。如费正清（Fairbank）和赖肖尔（Reischauer）所指出的，西周的封建主义与西方的封建主义确有某些相似之处，但实际内涵可能相差甚远，它主要依靠血缘的和非血缘的亲属关系纽带来进行有效的控制，其次才依靠封建的法律准则”。之后，中国社会经过迅速的分化整合，社会开始成为分散的个人的集合而与中国独特的官僚政治体系相对应，形成一种独特的官民二重结构，并一直持续许多个世纪。

与此适应，一方面，获益机会主要分布于社会身份上层的状况，再加上缺乏法律保护的产权结构，决定了社会成员（士农工商）的行为选择理性与社会资源的流向。史实表明，在历史上拥有异质性人力资本的“士”和拥有物质资本的“商”，它们都少有将自有资源投向经济方向的激励，而是主要用之于与身份上层结构有关的各种渠道（如科举、红顶子商人对官府庇护的寻求等）。另一方面，在特殊主义大行其道的社会中，人们彼此认定的都是具体的人，而不是什么一般性的原则或法律条文。作为一切买卖关系之基础的信赖，大多是建立在亲缘或类似亲缘的纯个人关系的基础之上的。结果政治与经济组织形式的性质完全依赖于个人的关系，以至于所有的共同行为都受纯粹个人关系尤其是亲缘关系的包围与制约。这暗喻着：（1）身份是决定广义上剩余控制权和剩余索取权配置结构的关键变量；（2）纵向的身份导向和联系而不是横向的经济（狭义）导向和联系；（3）分配性的努力大于生产性的努力。显然，身份原则事实上主要起到了阻碍组织拓展和制度变迁的消极作用。

（四）总体评价

根据对古代中国产权原则、法治原则和合约原则状况的考察可以判断，中国古代的历史：（1）在很大程度上是一个外部规则统御整个社会的历史，外部规则和内部规则对比一直是一种非常不对称的状态。借助于国家所垄断的至高无上的“暴力潜能”，外部规则可以轻而易举的得到推行、贯彻甚至泛滥，无处不在；同时由于产权原则、法治原则和合约原则的欠缺，人们不仅在经济上失去了赖以独立的基础，而且也很难拥有独立的人格，这就使内部规则的创新和演化失去了必需的微观基础和基本的动力源泉。（2）制度演进路径虽然是历史上的客观存在，制度也通常表现为人们行为规范的外在约束力量，但是制度本身从终极意义上讲应当是内生的。更考虑到制度变迁的财富效用和溢出效应，我们有充分的理由相信，在制度变迁背后必然存在着更深层次的有关利益博弈的因素。在现代社会，制度变迁过程往往是一个在政治市场上发生的公共选择过程；而在古代中国，制度变迁过程主要是一个社会与国家之间的利益博弈过程。分析表明，与“纺锤型”的社会结构不同，中国社会自古以来就是一种二重结构：一方是垄断了暴力潜能的国家及其规模庞大的官僚体制，另一方是分散且没有完全独立的民众阶层。由于缺乏一个中间阶层，这种严重不对称的社会格局就必然会造成外部规则严重扭曲内部规则的非均衡制度格局。由于非均衡能量长期不断积累且得不到中间阶层的有效中和，结果，遵循同样的逻辑，从一个极端振荡到另外一个极端，大规模的社会变迁过程周而复始，制度复制而不是制度创新的过程反复上演，因而中国历史长期停滞不前。

由上可知，在古代中国，企业制度最基本的外部制度基础或者前提条件无法得到充分的满足。因而，企业成长、企业组织演进面临来自内、外部的诸多约束，作为内生规则的企业制度创新的“内生过程”无法获得坚实的微观基础，不可能进行可持续的演进和拓展，并且也经常受到外部规则的干扰和异化。其结果，在周期性的社会动荡中，企业组织生生灭灭；在一次又一次的制度复制过程中，很少有新制度增量的产出和积累，原始企业制度低水平循环，现代企业制度无从创新。

四、启 示

观察中国建国以来的历史可以发现，包括国有企业自身改革以及民营经济异军突起在内的企业制度变迁，本质上也是一个制度环境优化前提下企业制度逐渐回归其基本逻辑并开始进行自主性持续演进的过程。可以判断，这一过程已经超越了古代中国“制度反复复制”的低水平均衡陷阱。但是，在一定意义上，对制度环境的变革和优化，其实就是在进行现代社会基本制度架构的建设，以及现代社会基本精神理念的启蒙，这不可能一蹴而就而将会是一个相当漫长的过程。观察表明，我国现实企业运营过程中出现的种种问题，比如国有企业政企不分的问题、内部人控制的问题、国有资产流失的问题、企业性质的“单位化”问题；民营企业发展面临的金融约束问题、“红帽子”现象、寻租问题、自主性不够等问题，尽管有一些是企业制度本身的问题，但追根溯源往往可以发现一般都与我国的制度环境存在千丝万缕的因果联系。

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关键词:城市河道、生态治理

1 引 言

我国城市河道的治理先后经历了依附自然被动防御阶段、发展生产与河争地阶段和防洪排污经济治河阶段,直到20世纪90年代后期,随着经济的发展和人们对生活环境质量要求的不断提高,对于河道的治理在满足行洪排涝基本功能的基础上,开始重视其生态、景观、休闲、娱乐等功能。

2 生态河道概念的提出

从20世纪60年代起,面对工业革命带来的河流污染与破坏问题,欧洲各国开始重视河流的治理。到20世纪80年代,随着现代生态学的发展,他们进一步认识到河流治理工程还要符合生态学的原理,提出了建设多自然型河川等理念。

多数学者认为生态河道建设是指在保证河道安全的前提下,通过建设生态河床和生态护岸等工程技术手段,重塑一个相对自然稳定和健康开放的河流生态系统,能长期维持河道生物多样性和生态平衡,最终构建一个人水和谐的理想环境。

3 河道生态治理的原则

3.1 尊重自然原则

尊重自然的原则是城市河道生态治理的基本原则。对河道进行生态治理的过程中尽量维持河流的自然形态,注意结合生态学的相关知识,充分发挥河流生态系统自净能力和自我调节能力。

3.2 可持续发展原则

在河道生态治理中必须坚持可持续发展的原则。保证足够的水面率和水体容量,保证水体循环流通,进而改善整个流域的自然生态环境,达到经济、社会和环境等全方位的协调。

3.3 植物合理配置原则

植物合理配置原则是指在河流生态治理中合理配置水生植物、湿生植物和陆生植物,建立起多样性的生物群落,以提高河流的自净能力和自我恢复能力。

3.4 协调统一原则

发挥城市河流生态系统在景观中的作用,将美学融到城市河道生态治理之中。使治理后的城市河流生态系统与周围环境协调统一, 形成城市景观中的一道亮点。

3.5 发挥河流的社会功能原则

城市河道的生态治理在满足河流防洪、排涝等基本功能的同时,也要发挥河流的休闲娱乐、景观等社会功能。城市河流生态系统应该能够为人们提供可亲水的休闲娱乐的空间。

4 河道生态治理的实例

临沂市位于鲁东南地区，市区依河而建，沂河从北向南穿过市区，其最大支流河则从西向东穿过市区。沂河是山东境内除黄河外最大的河流，市区段从北外环路至刘家道口，河道长度27.5公里；河市区段从北外环路至入沂河河口，河道长度11公里。沂河和河均为季节性山洪河道，河窄流急，比降较陡。市区段两河情况非常相似，河面宽阔，河势顺直而平缓，河面宽度1000-1200米，河滩宽度50-200米，河道内动植物种类丰富，土壤条件良好，具有塑造生态型景观河道的优越条件。

生态型护岸主要采用下列几种型式：

干砌块料加草皮护坡：下半部分别采用坡度为1:2的干砌石或砼预制块斜坡，滩地顶至正常水位以下0.5米内采用3～5m宽平坡或缓坡滩地绿化带。干砌块料护坡自上而下依次为25cm厚干砌块料、10cm厚的碎石垫层、反滤土工布。

纯生态沙丘护岸：沙丘垂直水流向宽度控制在5～10m，迎水坡设1:6斜坡至河底，沙丘与河岸连接采用14～18m宽浅滩，两边边坡为1：8。沙丘上覆不小于0.5m厚的粘土，以便沙丘植被绿化，粘土层高程高于正常挡水位0.1～0.3m。

土工隔栅固岸插杞柳：岸坡整为1:2斜坡，铺粘土0.4m厚，顺斜坡铺土工隔栅网，两端分别埋入滩地深1m。垂直斜坡埋入φ100柳木桩，木桩长1.5m，以固定土工隔栅网，粘土中插入杞柳。

5 河道生态治理的应注意的问题

5.1 必须截流污水

进行河道的生态治理,首要任务是要进行流域污水的截流。将排放入河的污染源截污纳入城市污水管网,禁止向河道内排放污水。可根据洪水汛情预报,提前放空, 利用洪水对蓄积水进行置换,以保证河道良好水质。

5.2 保证水流多样化

生态型河道要求在满足行洪需求的基础上,宜宽则宽、宜弯则弯、深浅不一,以形成水流的多样性。水流的多样性能够满足不同生物在不同阶段对水流的需要,同时也更具景观价值。

5.3 采用可渗透型护岸、护底

河道的护岸和护底不可全部用混凝土浆砌石结构,可利用卵石、块石堆体等具有渗透性的材料,不阻断河道内外的物质和能量的交换。护岸也可利用粘土夯实边坡, 或采用根系发达的乔木、灌木和草本植物进行护坡处理。

5.4 合理配置岸边及水生植被

河岸上尽可能留出空间,在河道中以小岛、岸边滩地等形式因地制宜地营造一些湿地,也是河道生态治理的一种重要手段。湿地是水生态系统中最有代表性及功能作用最强、最完整的区域,它可起到自然生态系统中物理、化学、生物的共同作用,促进水生态系统的平衡。另外,湿地充满了野趣,散发着自然气息,可成为休闲娱乐的场所。

河道水面上可种植浮水植物和浮叶植物,如水葫芦、荷花、睡莲等,这些水生植物能够吸收水中的营养物质,有助于水体的自我净化。

5.5 建立完善的河道管理制度

河道治理完成后,要加强管理,以维护河道的生态平衡。①要加强对水中生物和水体质量的观察与调查,及时掌握生物种群的生长、繁殖情况和水体质量变化规律,对生物的数量、品种及时进行调节。②要监督检查流域的污染物排放情况,禁止向河道内排放未经处理的污水和垃圾,保持河水水质。③要合理利用相关设施,通过河水置换、增氧等综合措施,增强水生态系统修复的效果。

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一、精准扶贫的动态治理机制

动态治理主要强调在治理的过程中依据内外环境的变化，不断地调整策略，要求治理者在能动认知基础之上，将新认识、新反思和新知识融入到治理的规则、政策和结构之中，以更具适应性和操作性回应社会公共需求。动态治理视角下的精准扶贫就是依据不同的贫困原因制定差异化的帮扶措施，培育贫困者的可持续脱贫能力。实现精准脱贫，需要建构一套动态治理机制。

（一）瞄准机制

弄清扶贫的对象是扶贫工作的首要任务。精准扶贫改变了以往以片区为主要扶贫对象的目标定位，转而以贫困户或者个人为主要对象。在充分利用前期扶贫资料、建档立卡的基础上，参考民政部门提供的最低生活保障及“五保”供养者等信息实现精准识别。通过分析得出贫困的原因，为下一步开展帮扶工作做好准备。

（二）帮扶机制

不同的贫困个体存在不同的贫困原因。对因病致贫要加强基本医疗保险、大病保险等制度托底功能的完善，提高保障水平；对缺乏技术和资金等原因，政府要因地制宜加大投入，使之就地脱贫，如在一些地区发展特色产业，充分发挥政府、市场、个体等多元主体的合作，通过产业带动当地经济发展，从而实现脱贫致富。在扶贫中要调动贫困者的积极性，增强脱贫意识使其主动参与到扶贫的项目中。

（三）退出机制

精准扶贫是一个动态的过程，应建立相应的退出机制。贫困退出机制需要坚持科学有效的退出原则，避免为了完成政绩目标而认为的假脱贫。第一，通过建档立卡的信息，观察贫困者在帮扶后的变化，与当地的平均生活水平进行比较，是否已经摆脱了贫困的指标。第二，关注现有脱贫的能力是否具有可持续性。避免出现财政投入停止后又陷入贫困，重新回归贫困的行列。

（四）监测机制

为防止再次返贫的发生，有必要建立跟踪监测2017.04机制。随着“互联网+”的推广，为构建监测系统营造了良好的氛围，由于我国互联网和大数据的结合不断进步，数据挖掘分析技术支持与环境支持逐步完善，这就在技术层面上保障了监测系统及时观察到脱贫者的生活状况，及时采取适当措施。在监测方式上可采取PPP模式，实现政府、企业等主体的合作。政府可将数据收集及技术操作承包给市场及社会组织等，政府发挥监督作用，参与主体多部门配合形成合力，减少成本损耗。

二、精准扶贫动态治理机制运行的基本原则

（一）扶贫对象的选择性原则

基于福利资源的有限性，福利的给予应坚持选择性。以普遍关怀为目标的福利构建者认为，国家提供的福利应坚持普惠性。社会福利是一种人人享有的权利，无需进行家境调查。这种思想随着福利资源的巨大浪费和财政的压力加大而逐渐被淡化，取而代之的是对扶贫对象的选择性。这就需要对目标进行定位，目标定位成为进行改革和削减财政支出的重要政策工具。精准扶贫包括两层含义，一是把需要扶贫的个体都要瞄准到，不能有遗漏；二是把不需要扶贫的对象剔除在扶贫之外。这需要我们对扶贫资源按照非排他性和非竞争性的标准进行分类，以往扶贫的大水漫灌，并没有过多考虑到个体的差异，造成了部分扶贫资源的浪费。因此，在精准扶贫过程中需要坚持选择性的原则，使扶贫资源用到真正需要者的身上。要防止选择性的执行导致对部分贫困者的排斥。精准扶贫由以片区扶贫为主转向扶贫到人或者户，在实际操作中，有的地方为了减少到户或者到人的数量，出现将一些群体排斥在精准扶贫之外；有的地方为了快速实现政绩，将一些贫困者排斥在外，而这些贫困者在政治地位和社会地位上处于劣势地位，本身的利益诉求就得不到表达。还有些地方出现非贫困者对贫困者的取代，引发对资源的争夺。有学者用“精英捕获”来解释这一现象，阐明本应该惠及大众的资源被少数群体占有，从而导致在政治和经济上权力较弱集团的利益受到损害的现象。[1]瞄准到户到人机制，要求地方政府及村干部发挥重要作用，落实驻村帮扶制度，多渠道地了解贫困者的实际情况，防止真正的贫困者被排斥在外，也严禁非贫困者占用扶贫资源。

（二）扶贫措施的差异性原则

以往一刀切的扶贫方式忽视了致贫原因的不同，经济、环境、自身能力等都是致贫的原因，贫困者的异质性特征决定了扶贫措施的差异性，当前扶贫措施要由“无的放矢”转向“有的放矢”。随着贫困类型逐渐由以往单纯的经济收入或者生活必需品的短缺到个体权利、自身发展等领域的贫困。不同的贫困原因必须对应不同的脱贫措施。精准扶贫要注意差异化的成本无限扩大化的问题。一方面要正确认识帮扶手段主要是让贫困者拥有摆脱贫困的可持续能力；另一方面帮扶措施要考虑成本和效益。对那些自然环境极其恶劣的地区，即使投入大量的资金也未必能取得应有的效益。可以考虑通过搬迁的方式让贫困者离开恶劣环境，从而脱离贫困。差异化帮扶的目的是培育贫困者脱贫的能力，依靠自身的发展实现脱贫而不至于再次陷入贫困。帮扶过程中产生的成本和效益应有科学严谨的预测，做好短期和长期的规划。

（三）脱贫能力的可持续性原则

脱贫的主要目标是追求脱贫的可持续性，让贫困者拥有可持续生计，即可行能力。可行能力主要是一种预存能力，即能够自由从事创造性活动的能力。[2]可行能力与可持续生计理念源于20世纪80年代人们对贫困理解的深入，包含诸多原则，如动态性原则，外部帮助必须认清生存战略的动态属性，随着人们境况的改变而变化，应考虑较长远的支持。[3]扶贫措施不是让贫困者短暂地脱贫，而是让贫困者拥有可持续生计，实现自我摆脱贫困。贫困者可以依据现有的扶贫资源选择适合自己的脱贫道路。以往是政府自上而下的推行扶贫工程，现在需要的是贫困者主动地参与到扶贫项目中来，提升自己抗击风险的能力，降低自身的脆弱性。

（四）多元主体的协作性原则

随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，社会治理延伸至政府的各个领域，影响政府的行为。“十三五”规划纲要中指出，鼓励民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发[4]，这是中央扶贫工作理念的重要转变。随着贫困的复杂化和不确定性增强，政府独立完成扶贫工作的难度增大，需要多元主体的协作。社会治理体系的建构为扶贫的多元主体参与营造了良好的氛围，政府出台相关的政策鼓励企业参与扶贫工作中来。个体作为扶贫的重要力量，无论是贫困者本人还是非贫困者，都是扶贫的重要力量。实践证明，扶贫的多元主体参与有利于扶贫工作的开展，能够起到有效的减贫效果。[5]多元主体的协作需要克服合作中一些困境。各主体首先要有合作的意识。主体越多涉及到的利益也越多，各主体要以公共利益为导向，要有一定的规则来规范各主体的行为，实现平等合作，达到互利共赢。

作者:雷咸胜 冉密 单位:中国医疗保险研究会

[参考文献]

[1]左停、杨雨鑫、钟玲：《精准扶贫:技术靶向、理论解析和现实挑战》，《贵州社会科学》2015年第8期。

[2]虞崇胜、余扬：《提升可行能力:精准扶贫的政治哲学基础分析》，《行政论坛》2016年第1期。

[3]MarthaG.Roberts、杨国安：《可持续发展研究方法国际进展——脆弱性分析方法与可持续生计方法比较》，《地理科学进展》2003年第1期。

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[关键词]公共管理;职业活动;伦理;道德

工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期,由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验,因而出现了文官制度,使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪,政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前,在全世界范围内,人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而,在社会治理活动职业化的过程中,马克斯?韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则,导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间,行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代,随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动,行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见,关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在,公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中,值得思考的一个问题是,公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上,公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式,公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。

一公共管理活动的职业体系

公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样,职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置,规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言,岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门,都是由职位和岗位构成的职业体系,直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是,作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位,不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系,而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点,决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说,“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。

职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面,而且在内容方面。对于内容来说,公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上,这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中,这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体,就越是包含着道德的内容。比如,当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时,就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务;当职业关系表现为公共管理者之间的关系时,就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持;当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时,就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务,以求得广泛的合作……这样一来,公共管理在形式上是分工—协作的体系,在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理,但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理,而公共管理则把形式与内容统一起来,拥有了伦理本质。

由于公共管理中依然存在着权力关系,所以,权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然,管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造,把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列,从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的,却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方,都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力,它就不能消除这种“等级”。因此,作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题,并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如,政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益;政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体,还是社会中的公共管理组织,对于公共利益的理解都会出现偏差,特别是如何把握长期利益与短期利益,必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此,公共管理者却不能无所作为。事实上,在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性,都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动,进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点,从根本上说,就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉,按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突,他就会无愧于公共管理这一职业,并且总会达致最佳的从业效果。

在统治型社会治理模式中,对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”;“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的,往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者,缺乏积极回应公共利益要求的热情,往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以,在走向后工业社会的历史转型的过程中,在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中,管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。

对于公共管理来说,新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是,与管理型社会治理方式不同,治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径,而是体制和制度的必要补充。由此看来,统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候,要么要求盲目忠君,要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中,“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以,矛盾之中会出现上面两种对立的主张,要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准,被动地接受体制中的程序驱使,对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作,与在工厂中工作一样,都具有工业社会特有的色彩,属于形式化了的职业活动。与此不同,公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下,社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为,一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突,那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。

二公共管理者的职业角色

人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色,才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如,一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的,但是,一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判,在很多情况下,是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的,可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致,也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下,偶尔不一致能够得到理解和原宥,而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视,甚至遭到他所在群体的排斥。

人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的,如血亲关系中的角色;有些角色是个人成长过程中必须接受的,如做学生等;而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式,正是人的选择的结果。就是说,普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中,能够理所当然地形成应有的角色意识,并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习,才能够获得准确的定位。

人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业,可能因为生活的需要,可能来自生存的压力,可能出于兴趣爱好,也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时,会在职业导师的引领下进入职业角色,也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是,所有从事职业活动的人,都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习,才能够使自己融合到职业中去,成为真正的职业活动者。这个过程,就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化,是职业化了的社会角色。同时,明确化、具体化和固定化的社会角色,在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高,更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务,即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式,为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。

在社会治理体系中,无论是公共领域还是私人领域,只要是职业活动和组织行为,都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务,有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式,但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说,任何一种职业,任何一类专业化社会活动,任何一个组织行为体系,都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分,而且在组织成员个体那里担负着社会角色,甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说,每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务,而且直接地根源于整个社会的责任和义务。

职位和岗位具有二重性,与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面,责任和义务属于特定的职业和组织行为体系;另一方面,责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说,他的职位、岗位及其责任和义务,在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现,在面向其直接归属的行为体系之外时,则以职业的形式出现。特别需要指出的是,职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中,职务与职业都是直接的。因此,当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候,责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中,时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如,就政府而言,下级官员只对上级官员负责,政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责,政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责,却很少对它的官员负责。因为,政府的官员仅仅是政府的“雇员”,以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况,把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例,公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责,另一方面直接对社会负责;同样,政府既对社会负责,也对其官员负责。在这种情况下,政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说,管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具,那么,公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力,不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。

三公共管理者的职业行为

职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动,决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容,进而证明着他的职业角色。从表面上看,人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系,即职业决定和规定着人的行为。但是,这种决定与被决定、规定与被规定的关系,仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看,它是反向决定和反向规定的关系,即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下,人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现,有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色,而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间,却始终游离于这个职业角色之外,并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以,正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此,笔者认为是“行为决定职业”。

在职业活动中,人的行为形式可以同一,但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说,在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此,当人们选择了社会治理这种职业的时候,还只是获得了形式上的职业规定,实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说,社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人,不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为,他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说,既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人,那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。

自从有了职业活动,人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而,在近代以来的整个工业社会中,职业活动的形式方面总是受到制度性的强化,使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样,在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中,社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失,也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反,它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的,是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来,人的职业活动在形式方面的规定开始弱化,在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式,突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。

公共管理职业的一切实质性的内容,都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话,那么当一个人成为公共管理者的时候,怎样扮演自己的职业角色,怎样证明自己是合格的公共管理者,则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为,都不能决定其职业角色。决定其职业角色的,只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则,都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为,服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说,他的职业活动在很大程度上受到法律的规范,他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然,一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定,但对于公共管理体系而言,却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定,在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。

在统治型社会治理模式中,社会治理行为主要体现着权力意志;在管理型社会治理模式中,理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用,也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来,作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以,在公共管理的具体实践中,权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来,我们在公共管理者的行为中所看到的,就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。

尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律,但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约,这种客观力量都会对他构成压力,使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢?应当说,在一切存在着权力和法律的地方,社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此,以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来,公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为,而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说,当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候,还只是相对于公共管理者的“客观精神”,公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准,公共管理者也就获得了自由和自主。这时,公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为,而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中,只有道德行为是最自由、最自主的行为,职业行为亦然。