金融审计和金融监管的区别范文

导语：如何才能写好一篇金融审计和金融监管的区别，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、现代审计与现代金融审计

传统观点认为，审计就是通过检查账务的方式进行差错防弊。这种简单的目标定位随着现代经济的不断复杂化，已经无法满足要求。学者们对现代审计的定义是，它作为一种特殊的经济控制机制存在，其根本目标在于确保受托经济责任的全面履行。除了这种本质性的功能作用之外，现代审计因为受托经济责任的内容和要求的不同而呈现出不同的具体功能特点。

现代金融审计是现代审计的重要内容，作为一种重要的政府职责而存在和发展。其本质性的功能与现代审计保持着一致性，即实现受托经济责任的全面履行。但是其具体的功能则取决于国家的受托责任方向。对于中国来说，一方面，通过全面发展经济，人民的生活水平已经大大提高；但是另一方面，各种社会问题也层出不穷。因此，国家的职责其受托经济责任内容已经由简单的经济效率监管转变为经济效率和经济安全的并重。尤其是在金融危机爆发之后，对社会经济安全的要求越来越高，导致政府审计已经往风险免疫审计方向不断发展。因此我国的现代金融审计的具体功能就在于，通过增强金融领域的免疫力，保障金融安全，最终保障国家的经济安全和社会安全，实现国家的受托经济责任。

二、免疫视角：现代金融审计与现代金融监管的关系

现代金融审计承担着促进国家金融安全的重要职责。而“免疫系统观”下的现代金融审计通过将国家审计提高到更为宏观的角度，而使之区别于传统的查账、监督、控制职能。在免疫系统观下，现代金融审计更强调整个政府审计对整个社会的宏观经济责任，涉及到国家经济安全的问题成为审计的重点内容。而且，审计本身的职能也在不断拓宽，更加强调发挥综合信息优势，增强风险预警和政策评价功能。也就是说，现代金融审计的重要作用在于有效推动宏观经济调控，防范风险。

随着金融危机的爆发性影响，国家对于金融监管的关注度不断提升。而另一方面，金融审计对于协同促进金融监管的职能也有重要作用。在免疫系统观下，现代金融审计和现代金融监管的关系可以概括为差异分工，协同监管。

在现代的金融系统当中，金融组织内部治理、金融监管、金融审计是三大治理主体。金融组织内部治理重视内控，而金融监管则重视外部直接控制，而金融审计则从内部和外部同时影响内部治理和外部监管。就外部监管来看，金融监管和金融审计存在着重要的协同作用。这种协同作用主要表现在，金融监管以被审计后的财务真实性为基础，而金融审计则依靠金融监管的原则来作为评价的依据。另一方面，金融审计对金融监管具有重要的修复作用。通过加强对金融组织内部和外部的监控和风险预防，能够大大降低金融监管的风险。而且通过开展绩效审计，对金融监管主体进行监督，可以有效评估金融监管运作有效性，推动监管主体行为的规范性，提高监督效率。

从上面的分析中可以看出，金融监管是对于金融外部环境的直接控制，而金融审计则是通过独立的监督与预防，同时降低金融组织内外部的风险水平，另一方面，金融监管推动金融审计有效评价金融政策的效果。二者相互补充和促进，推动监管体系的完善，最大限度地降低了国家经济宏观层面的风险水平。

三、现代金融审计功能的作用机理

现代金融审计对金融监管起到了重要的补充与促进作用，共同降低经济风险水平。而现代金融审计的具体作用机制主要体现在它的免疫能力，以风险为导向作为审计开端，最终落脚到对于风险的预防上。

风险导向审计是审计免疫系统理论发展的重要基础。它强调审计通过采用现代审计模型，以被审计单位的风险识别为基础，判断出影响审计风险的具体因素，然后对各种因素进行全面的考量和评估。随着审计环境的不断复杂化，新的审计将同时强调风险导向和绩效导向，也就是同时注重经济性和风险发生的可能性。

在我国的国家审计中，以风险为导向意味着要扩大审计范围，注重对于整个营运整体的风险水平的评估，关注公共风险，延长审计链条，改善审计方法和程序。这种风险导向的审计对于发现、揭示和预防相关风险具有重要意义，因而它也成为了一种重要的金融免疫系统。它的免疫功能主要由预防表现出来，因为能够提前感知风险，进而可以迅速采取法定职权，抵御侵害，推动社会经济系统的安全；另一方面，通过有效评估决策的风险程度，可以发现制度缺陷，不断完善制度本身，强化管理。

总之，现代金融审计的作用机理最核心点在于它的免疫能力。而这种免疫能力的具体发展则是通过及时识别与判断风险，然后利用综合平台信息对风险进行有效评估，最后按照监管法则对政策进行最终评价，以不断地改进审计效果，协同监管职能，最终保证国家金融安全。

四、现代金融审计免疫机制的构建：金融审计监管机制

通过对现代金融审计的探讨，笔者对其进行了重新定位，尤其是对其宏观层面的经济职责做出了更多的强调，同时说明其对于金融监管的协同促进作用。在免疫系统观下，明白了金融审计的重要机制在于以风险为导向，最终实现对于风险的及时预防。那么，在这种作用机理之下，需要进一步探讨在我国的背景条件下，为什么以及如何构建金融审计免疫机制。

（一）构建金融审计免疫机制的迫切性 （1）金融监管存在严重缺陷。我国金融监管的问题非常突出。这种缺陷主要表现在金融监管实务过程中，监管法律不完善，很多法律法规不够具体，因此缺乏有效的约束力。而与此同时，地方政府出于自己的利益考虑，经常利用政治权力干预地方银行，加大了商业银行的风险水平，扰乱了正常的金融秩序。从范围来看，又忽视了非金融机构的管理，缺乏相应的预防和控制措施。从道德风险来看，当前金融机构的腐败犯罪行为日渐猖獗，犯罪主体的职位越来越高。而针对金融创新行为的监管也非常匮乏，很多金融创新因为其技术复杂性，风险并发性，导致不易监管却极其容易引发高风险，因此成为当前监管的重要漏洞。（2）审计职责功能不完善。当前我国政府审计并没有被纳入到金融监管体系当中。在整个金融监管改革过程中，虽然国家审计发挥了一定的作用，但是国家审计部门与人民银行及有关分支机构的沟通并不顺畅。而且从另一方面来看，监管当局对金融机构进行的金融稽核缺少对审计专业技术的运用。由于缺乏审计专业技术的运用，导致抽查的样本零散不连贯，不能对金融金融机构形成持续的监管效力。最后，金融机构的经济责任审计缺失。审计机构并不关心经济责任的履行程度，而只是关心其合规性和风险性，导致对风险的控制水平大大降低。

（二）构建金融审计免疫机制的可行性 （1）金融审计应对金融风险的比较优势。本文在总结金融风险特点、金融监管缺失的基础上，对比金融审计的特点，找出金融审计应对金融风险的优势。

（2）金融审计免疫机制能够完善金融监管体系。以预防为立足点，面向提高金融系统自身抵御风险的能力，金融免疫系统能够与金融监管相互配合，从而实现一种自我免疫与外部监管相互促进的监管效果。免疫系统在理论的指导下，能够有效明确金融审计的定位，避免审计与监管相互混淆导致的监管过度或者监管不足，能够有效地完善金融安全网络。这种作用的实现主要表现在，首先，金融审计免疫机制能够实现对金融机构的再监督，而且因为层次划分清晰，能够形成更为系统有效的监管体系；其次，以免疫系统观对金融机构管理绩效的审计，有助于金融审计拓宽审计面，达到对金融运行各个方面的监督效果，防范金融风险，保障安全，优化监管体系，完善安全网。

（三）构建金融审计免疫机制的具体措施 在了解了构建金融审计免疫机制的必要性和可行性之后，还需要详细探讨如何真正地打造我国金融审计系统免疫机制，以真正有效地实现其预期的理论效用。（1）明确不同的审计主体，打造金融审计“合力”。从监管的具体过程来看，社会独立审计应该占据金融审计的主题地位，国家审计在特殊事件中发挥其重要作用。立足于我国的背景，可以建立以国家审计为主导，社会审计和内部审计相互促进的整体金融体系。通过加大社会审计的参与范围，提高商业银行内部审计的独立性和水平，都可以有效地发挥风险防范的作用，使其审计结果能够为社会审计和金融监管起到参考作用。最终降低监管成本，提高效率。在构建合力的过程当中，还应当能够有效整合各类审计资源，实现金融审计监管的综合优势。也就是说要发挥金融审计的组织优势，内部审计的信息优势，社会审计的技术优势，最大程度地实现资源配置的优化，发挥各个方面的协同作用，从而降低总体风险。这一综合的最终效果体现在组织的统一性，资源的集中性以及控制范围的全面性等各个方面。（2）构建金融审计监管机制的“硬件结构”。为了切实打造审计合力，我们认为需要从组织结构上对不同审计进行恰当定位，并通过充分的信息流动实现不同审计主体之间的相互促进，形成协同效应。如图3所示， 组织结构设计特点是，三个运作层级不同层级之间可以实现信息流动的双向性。第一个层级主要是金融风险监管委员会，从行政管理的角度实现统一性。第二层级是政府审计主导的审计监督系统，该层级是核心部分。第三层级是内部风险监管部门。这里，主要说明一下第二层级的运作机理。审计合力的形成，需要实现全方位的金融风险监控管理。国家审计因为具有较高的法律效力，因而其在金融风险防范方面具有重要地位。通过确保国家审计的独立性，能够增进整个金融机构的客观性。其作用的具体层面是，第一，通过加强审计行业规范，实现对内部审计的指导；第二是促进社会审计和内部审计的信息传递；第三是将政府审计发出的风险信号传递到金融监管机构和金融机构内部。通过三个层级的双向互动，可以最终构建一个良性的运作系统，从而搭建起有效的审计合力硬件平台。（3）构建金融审计监管机制的“软件平台”。监管机制的真正建立不仅需要组织结构的调整，还需要制度创新的保证。通过有效地提供制度基础，能够使得相应的硬件结构更好地发挥组织职能。如果组织结构是硬件平台，那么制度基础就是软件平台。当前对审计监管机制的制度基础研究主要集中在对于法律、技术、人才等三大方面。通过不断地挖掘各种相关的审计资源，实现审计行业整体的效益最大化。也就是说，为了构建良好的审计监管制度基础，需要确保法律制度、人才选拔制度、技术开发制度等方面的发展，而且法律制度在其中占主导地位。以外，还应该加强一些其它方面的信息保障，包括提高审计信息质量，从而提高审计效率和效果。另一方面，推动非现场监管的制度的试行，比如说加强报告制度。最后是可以通过加强金融组织内部的风险控制。如果内部建设良好，那么会带来外部监管成本的降低。

本文通过重新定位金融审计，探讨其对于防范金融风险的重要优势所在，提出应该充分利用免疫系统理论，构建我国独特的金融审计免疫机制。尤其是通过硬件组织和软件平台的构建，共同打造国家审计、社会审计、内部审计的合力，最终充分突出现代金融审计对于国家宏观经济层面的正面影响力。笔者相信，现在对于建立更为完善的金融审计机制是非常必要而且可行的。

参考文献：

[1]黎仁华：《政府审计维护国家金融安全的实现机制》，《管理世界》2010年第2期。

篇2

（一）外资银行在我国的发展现状

截至2007年10月，我国已有外资独资银行20家；中外合资银行3家；另有72家外国银行设立了130家分行，191家外国银行设立了241家代表处。截至2007年底，我国共批准汇丰、渣打、花旗等21家外资银行将在华分行改制为法人银行。（注：法人银行在业务范围、税收等方面享有优惠。外资银行随时可转为法人银行。）外资银行在我国发展十分迅速，现已具有相当规模。

（二）外资银行的发展特点

1．外资银行经营范围、业务范围不断扩大。2006年12月11日，我国对外资银行实行全面的国民待遇，外资银行不再受到行业和地域限制。外资银行发展进入加速阶段。依托成熟的市场营销策略，外资银行经营范围和业务范围不断扩大，对我国经济的影响力逐步加强。

2．外资银行资产质量、盈利能力逐年提高。随着外资银行逐步熟悉我国市场规则，其经营状况日趋稳定，市场份额逐步恢复，盈利能力稳步提高，资产总额持续增加，仅2002年至2004年就从3330.5亿元增至5159.95亿元，占我国银行业资产的1.8%。

3．参股中资银行速度加快。在《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》的指引下，外资参股中资银行的速度不断加快。外资银行参股中资银行，一是出于对长期经营战略的思考；二是希望借中资银行不受政策限制和网点设置完善之利，绕开各类限制，快速进入零售市场。如花旗银行和浦发行联手推出的花旗参与管理和技术合作的双币种信用卡就是这方面的典型。

二、对外资银行实施监管的意义

银行监管，是经济金融监管的一个分支，是由中央银行、银行监督委员会或其他金融监管当局、有关机构，代表社会公众对银行经营管理的各个方面实施监督管理的行为。

银行作为一国金融体系中最重要的组成部分之一，担负着重大的社会责任。其能否稳健运行关系该国的经济、政治的稳定，具有极其重要的社会意义。因此，银行监管受到了各国金融监管当局的普遍重视。各国金融监管当局纷纷根据本国银行业运行的实际情况对本国范围内的银行实行严格的监管。这里当然也包括该国境内的外资银行。随着经济的全球化，金融市场的界限越见模糊，外资银行大量存在于各国金融领域，它的高速发展给该国经济稳定和金融安全带来了多方面的影响。各国不得不加强对它的监管置于重要位置。但截至目前，理论界尚未形成完备的外资银行监管理论体系。各国的外资银行监管实践仍依靠原有监管理论体系的指导。对此，作者认为，外资银行本是银行，对其监管的区别主要来自各国实际情况的不同，而监管理论对它是完全适用的，也是十分必要的。中国尚属发展中国家，对发展迅速、影响日益扩大的外资银行实行审慎的监管，能维护国家经济稳定，保证国家金融安全，具有重要的现实意义。

三、我国外资银行监管中的问题

（一）监管法规不健全

监管的有效性依赖于监管的法制化，而我国的金融立法严重滞后。引进外资银行已近20年，却无一部约束外资银行的专门法律。这使外资银行有机会利用法律漏洞规避监管，严重影响了对外资银行的监管效力。2006年颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》和《外资银行管理条例实施细则》弥补了这些漏洞，但相关法规的健全工作远未完成。

（二）监管方式单一

目前，我国外资银行监管还停留在传统“经验式”管理阶段。主要实行报送稽核。监管部门对各外资银行报送的报表、材料进行全面分析，以确认其经营的合规性。而对于外资银行运营的风险性监管上处于空白状态。

（三）监管资源严重不足

由于外资银行的开放性比较强，对其的监管需要高质量的资源。目前，我国外资银行的监管在资源方面相对缺乏。包括监管人员、信息系统等方面的不足。在监管人员方面，表现为量不足、质不高。尚未建立完善的认证制度和后续教育系统。在信息系统建设方面，缺乏灵敏、准确、高效的监管信息系统。在监管信息流程上，表现为低效率性。金融监管当局与相关机构缺乏信息交流。

（四）缺乏与外资银行母国监管者的合作

当今世界金融体系间的跨国联系不断加大，仅在某一国范围内考察金融监管问题已不能满足金融监管的需要。政府和金融监管当局要加强与各外资银行母国监管者的合

作，以协调监管措施，降低共同面临风险。而我国金融监管当局再这一方面尚处于十分被动的境地。

四、对改进我国外资银行监管的建议

（一）健全监管法制

要加强外资银行监管，我国就必须结合本国实际，参照国际公认的准则（如巴塞尔协议），借鉴西方发达国家监管法律，制定适合我国国情的外资银行法。从法制角度，规范外资银行的行为，授予监管机构足够的权利，为监管工作提供基础条件。

（二）多元化监管方法和手段

当前我国对外资银行监管的手段单一，落后，主要是现场与非现场监管，而且两者缺乏衔接。因此，必须使监管手段多元化，由行政监管手段向经济性、法律性监管手段转变，充分实施现场与非现场监管、外部审计、审慎监管会议、三方会议等多样化监管手段。

（三）健全风险监管体系

目前我国对外资银行的监管多停留在合规性监管层面，而忽视了风险性监管。我国应根据巴塞尔协议的有关标准，制定严格、周密的风险监管体系，将外资银行的经营风险纳入监管，保证全面、客观、合理的实施监管。

（四）建立监管人才培养和认证机制

加强我国外资银行监管要依赖大量专门人才，监管当局应主导建立完善的人才培养和认证体系。可邀请高校等研究机构参与其中，确保培养认证机制的专业性。

（五）加强信息交流，与各国监管机构坚强合作

为了应对各国金融体系相互联系不断加强的现状，我国监管当局应主动同各国监管机构建立长期、高效的信息交流和合作机制。以协调各国监管手段，降低共同面临的风险。

参考文献：

[1]程芳,李仲明.银行业全面开放下外资银行的监管问题[J].甘肃金融，2007,(6).

[2]耿明英.对在华外资银行不同商业存在形式下的监管探讨[J].武汉金融，2008,(4).

[3]邓静.如何加强对外资银行的监管[J].决策与信息(财经观察),2006,(10).

[4]杰姆斯·巴茨，丹尼尔·诺勒，张坤.外资银行的准入与监管：承诺与实践[J].银行家，2008，(5).

[5]郑泽华.加强和完善在华外资银行监管[J].金融理论与实践，2005,(3).

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银行监管，是经济金融监管的一个分支，是由中央银行、银行监督委员会或其他金融监管当局、有关机构，代表社会公众对银行经营管理的各个方面实施监督管理的行为。

银行作为一国金融体系中最重要的组成部分之一，担负着重大的社会责任。其能否稳健运行关系该国的经济、政治的稳定，具有极其重要的社会意义。因此，银行监管受到了各国金融监管当局的普遍重视。各国金融监管当局纷纷根据本国银行业运行的实际情况对本国范围内的银行实行严格的监管。这里当然也包括该国境内的外资银行。随着经济的全球化，金融市场的界限越见模糊，外资银行大量存在于各国金融领域，它的高速发展给该国经济稳定和金融安全带来了多方面的影响。各国不得不加强对它的监管置于重要位置。但截至目前，理论界尚未形成完备的外资银行监管理论体系。各国的外资银行监管实践仍依靠原有监管理论体系的指导。对此，作者认为，外资银行本是银行，对其监管的区别主要来自各国实际情况的不同，而监管理论对它是完全适用的，也是十分必要的。中国尚属发展中国家，对发展迅速、影响日益扩大的外资银行实行审慎的监管，能维护国家经济稳定，保证国家金融安全，具有重要的现实意义。

二、外资银行在我国的发展现状和特点

（一）外资银行在我国的发展现状

截至2007年10月，我国已有外资独资银行20家；中外合资银行3家；另有72家外国银行设立了130家分行，191家外国银行设立了241家代表处。截至2007年底，我国共批准汇丰、渣打、花旗等21家外资银行将在华分行改制为法人银行。（注：法人银行在业务范围、税收等方面享有优惠。外资银行随时可转为法人银行。）外资银行在我国发展十分迅速，现已具有相当规模。

（二）外资银行的发展特点

1．外资银行经营范围、业务范围不断扩大。2006年12月11日，我国对外资银行实行全面的国民待遇，外资银行不再受到行业和地域限制。外资银行发展进入加速阶段。依托成熟的市场营销策略，外资银行经营范围和业务范围不断扩大，对我国经济的影响力逐步加强。

2．外资银行资产质量、盈利能力逐年提高。随着外资银行逐步熟悉我国市场规则，其经营状况日趋稳定，市场份额逐步恢复，盈利能力稳步提高，资产总额持续增加，仅2002年至2004年就从3330.5亿元增至5159.95亿元，占我国银行业资产的1.8%。

3．参股中资银行速度加快。在《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》的指引下，外资参股中资银行的速度不断加快。外资银行参股中资银行，一是出于对长期经营战略的思考；二是希望借中资银行不受政策限制和网点设置完善之利，绕开各类限制，快速进入零售市场。如花旗银行和浦发行联手推出的花旗参与管理和技术合作的双币种信用卡就是这方面的典型。

三、我国外资银行监管中的问题

（一）监管法规不健全

监管的有效性依赖于监管的法制化，而我国的金融立法严重滞后。引进外资银行已近20年，却无一部约束外资银行的专门法律。这使外资银行有机会利用法律漏洞规避监管，严重影响了对外资银行的监管效力。2006年颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》和《外资银行管理条例实施细则》弥补了这些漏洞，但相关法规的健全工作远未完成。

（二）监管方式单一

目前，我国外资银行监管还停留在传统“经验式”管理阶段。主要实行报送稽核。监管部门对各外资银行报送的报表、材料进行全面分析，以确认其经营的合规性。而对于外资银行运营的风险性监管上处于空白状态。

（三）监管资源严重不足

由于外资银行的开放性比较强，对其的监管需要高质量的资源。目前，我国外资银行的监管在资源方面相对缺乏。包括监管人员、信息系统等方面的不足。在监管人员方面，表现为量不足、质不高。尚未建立完善的认证制度和后续教育系统。在信息系统建设方面，缺乏灵敏、准确、高效的监管信息系统。在监管信息流程上，表现为低效率性。金融监管当局与相关机构缺乏信息交流。

（四）缺乏与外资银行母国监管者的合作

当今世界金融体系间的跨国联系不断加大，仅在某一国范围内考察金融监管问题已不能满足金融监管的需要。政府和金融监管当局要加强与各外资银行母国监管者的合作，以协调监管措施，降低共同面临风险。而我国金融监管当局再这一方面尚处于十分被动的境地。

四、对改进我国外资银行监管的建议

（一）健全监管法制

要加强外资银行监管，我国就必须结合本国实际，参照国际公认的准则（如巴塞尔协议），借鉴西方发达国家监管法律，制定适合我国国情的外资银行法。从法制角度，规范外资银行的行为，授予监管机构足够的权利，为监管工作提供基础条件。

（二）多元化监管方法和手段

当前我国对外资银行监管的手段单一，落后，主要是现场与非现场监管，而且两者缺乏衔接。因此，必须使监管手段多元化，由行政监管手段向经济性、法律性监管手段转变，充分实施现场与非现场监管、外部审计、审慎监管会议、三方会议等多样化监管手段。

（三）健全风险监管体系

目前我国对外资银行的监管多停留在合规性监管层面，而忽视了风险性监管。我国应根据巴塞尔协议的有关标准，制定严格、周密的风险监管体系，将外资银行的经营风险纳入监管，保证全面、客观、合理的实施监管。

（四）建立监管人才培养和认证机制

加强我国外资银行监管要依赖大量专门人才，监管当局应主导建立完善的人才培养和认证体系。可邀请高校等研究机构参与其中，确保培养认证机制的专业性。

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雷曼的发迹与困境

雷曼的发迹和破产轨迹既是一个成功实现的美国梦，也见证了美国投资银行业由盛而衰的发展历程。

雷曼兄弟公司的前身仅仅是一对移民兄弟开办的小杂货店。经济大萧条时期，雷曼兄弟公司是大力推广新型融资方式的先行者之一，曾帮助大量急需资金的公司成功融资。20世纪60、70年代，雷曼兄弟公司开始拓展其在全球的业务。截至2008年5月，雷曼兄弟公司拥有资产达6390亿美元，其中有1105亿美元高级无担保票据、1260亿美元次级无担保票据和50亿美元初级票据。大量的无担保票据和初级票据使雷曼在次贷危机的风波中不堪一击。2007年夏美国次贷危机爆发后，雷曼兄弟公司因持有大量抵押贷款证券，资产大幅缩水，公司股价在次贷危机后的一年之内大幅下跌近95％。该公司财报显示，截至2008年第三季度末，总股东权益仅为284亿美元。为筹集资金渡过难关，雷曼兄弟公司被迫寻找收购方。但与韩国开发银行的收购谈判无果而终，而美国银行和英国第三大银行巴克莱银行也在美国政府拒绝为收购行动提供担保后宣布放弃收购。种种努力失败后，雷曼兄弟公司无奈之下宣布破产。根据破产申请的法律规定，提请破产保护的主体是雷曼兄弟控股公司，不包括公司旗下从事经纪业务的各分支机构，如雷曼兄弟资产管理公司和纽伯格・伯曼咨询公司等。

美国财长保尔森认为次贷危机的本质是“资金流动性不足”，实际上根本原因在于支付源头出了问题。为了扩展业务，雷曼发放了大量无担保的贷款，这一金融创新使很多低收入者也能够住上房子，从某种意义上为实现社会公正作了很大贡献。但这一思维是建立在假定贷款客户都能够如约还贷，一旦客户还不上贷款危机不可避免。

美国金融监管制度的结构性危机

100多年前，美国第十六任总统亚伯拉罕・林肯曾说过，“我有两个主要的敌人：一个是我面前的南方军队，还有一个就是我后面的金融机构。在这两者之中，后者才是最大的威胁。我看见未来的一场令我颤抖的危机正在向我们靠近，让我对我们国家的安危战栗不已。金钱的力量将继续统治并伤害着人民，直到财富最终积聚到少数人手里，我们的国家将被摧毁。我现在对这个国家安危的焦虑胜过以往任何时候，甚至比在战争中更为焦虑。”100多年前的林肯的忧虑正在袭击着美国社会。从低收入者因为没有还贷能力被迫失去房子命运到一路走低的不良房产拍卖，从银行的挤兑到政府的接管，美国的投资银行和房贷机构正在遭遇前所未有的困局。次贷危机和投资银行危机拉响了美国金融监管制度的警钟。一系列金融领域危机的此起彼伏证明大萧条以来的金融监管制度在金融全球化以及金融发展新思路中已经基本失效，实际上美国财政部和新任财长保尔森已有所准备，早在2007年在保尔森的倡议下，美财政部已经在运筹调整金融监管体系，2007年3月爆发的次贷危机成了金融改革新蓝图迅速出台的催化剂。

当前美国的金融监管体系，沿袭自金融业分业经营时期。在1929-1933年大萧条之后，美国国会通过的《格拉斯―斯蒂格尔法案》奠定了银行、证券、保险分业经营的基调。在该法案下，美联储与货币监管局负责商业银行的监管、储蓄机构监管局负责储贷协会的监管、证券交易委员会和商品期货交易委员会负责投资银行和经纪公司的监管，这一格局延续至今。然而，美国1999年颁布的《金融服务现代化法案》象征着分业经营向混业经营的复归，美国金融机构的跨界并购整合与交叉经营销售成为新趋势。然而，尽管重开混业经营已10年之久，但分业监管的格局仍未被打破。这就为金融机构钻空子留下了机制性漏洞。进入21世纪以来，随着金融创新和金融全球化的进一步发展，金融机构利用实质性的混业经营手法来规避分业监管体系的手段越来越丰富、动机越来越强烈。例如，商业银行通过实施证券化，就可以将风险资产从资产负债表中转出，从而规避美联储对资本充足率的管制。与此同时，由于相关ABS和MBS的发起人是商业银行，证券交易委员会也未全力介入对此类资产支持证券的监管。证券化将信贷风险由信贷市场转移到资本市场，但由于信贷市场和资本市场的监管体系是彼此分割的，从而不能充分识别和控制证券化的风险，最终酿成了次贷危机。

美国财政部早在次贷危机全面爆发前的2007年3月就开始酝酿这一改革方案。这说明美国政府的金融监管改革计划并非全然由危机驱动，如果说全球投资者曾经对美国金融市场和监管体系充满信心的话，那么次贷危机的爆发则摧毁了市场信心。即使在如此发达的美国金融市场上，依然充斥着结构性金融漏洞带来的信息不对称、牟利动机下的过度放贷与欺诈、利益冲突下客观性的丧失等等。而零散分割的金融监管体系，未能及时觉察、甄别、防范和化解危机，保尔森及财政部酝酿的改革计划势在必行。

保尔森计划面临的瓶颈

为了减轻次贷危机以及消除金融监管的盲区，2008年3月31日，美国财长亨利・保尔森向国会提交了一项长达218页的金融改革方案《金融监管体系现代化蓝图》。这一改革蓝图是自美国1929年经济大萧条以来最大规模的金融改革计划。该计划分别为短期、中期、长期三个阶段提出详尽的解困方案。

短期方案具有典型头痛医头脚痛医脚的特点，美国金融监管体系一向具有“危机指向”的历史特征，它总是因应各类金融市场动荡或危机而做出相应调整，成立于1987年10月股票市场“黑色星期一”之后的协调机构――总统金融市场工作小组此次成为短期方案的媒介。《蓝图》的短期建议就是在该小组中加入银行监管者，同时将该小组关注的领域从金融市场扩展到整个金融系统，以增进金融监管机构之间的合作和协调。为解决迫在眉睫的次贷危机，新成立抵押贷款创始委员会，通过设置执照标准、为州级监管机构评级打分的方式，来监督各州对按揭贷款的管理，以改变目前许多此类经纪人脱离联邦监管的现状。《蓝图》建议给美联储扩权，除监管商业银行外，还将有权监管投资银行、对冲基金等其他可能给金融体系造成风险的商业机构。美国对商业银行、储蓄和贷款机构以及非银行次贷机构不同、有时甚至相互冲突的监管规定存在已久，既有监管空白，也有重叠。为了将其理顺，财政部认为应让美联储发挥核心作用。美联储官员应获得检查经纪公司、对冲基金、商品交易所和其他可能给金融体系造成风险的机构商业行为的权力，甚至希望赋予美联储检查上述机构内部账目的权力。

就中期方案来说，其一，发放联邦储蓄牌照的初衷在于持牌机构为居民住房抵押贷款提供充足的资金，但是，随着时间的推移，联邦储蓄机构业务范围已经扩展到居民住房抵押贷款之外，近年来，该类机构在居民住房抵押贷款中的比例大幅度缩减。因此，《蓝图》建议取消联邦储蓄机构牌照，将其纳入国民银行牌照体系。同时撤销20世纪80年代末成立的用于监管储蓄和贷款的联邦机构――储蓄管理局，将其职责合并给具有全国银行监管权的货币审计局，并可能将州级银行交给美联储或联邦储蓄保险公司来监管。其二，长期以来，支付清算体系一直没有一个统一的监管体系，具有很大的随意性，美联储应当承担支付清算系统的主要监督责任，有权设计对于金融系统非常重要的支付清算系统，全权负责制定监管标准，即美联储可能得到支付和转移证券的监管权。其三，在保险领域，过去135年都是由州保险监管当局进行监管，而保险业的快速发展对这种分散管理体系提出了新的挑战，因此《蓝图》建议在财政部下设立国民保险办公室，负责监管按照联邦保险章程从事保险业的公司，专注于国际性问题和顾问服务事宜，以逐步实行由联邦政府负责监管保险业。其四，随着金融市场的发展，期货与证券市场的差异不断缩小，二者分业监管存在潜在的损害，且影响效率，因此《蓝图》建议合并美国商品期货交易委员会和证券交易委员会，对期货和证券行业提供统一的监管。

篇5

一、我国银行监管机制的运转模式—层次分明的三级管理监督机制.

新的银行监管是保证银行活动的正常进行，防止银行倒闭和保护存款者的存款安全。为此目的，银行监管的重要手段不再是计划管理和行政干预，而是国际士当恿行的风险管理办法。这种风险管理办法集中表现在以下的三级管理监督机制。第一是风险防范与规避机制。银行业经营在市场金融条件下客观存在着众多的风险，这些风隆可能是潜在的、尚未表现为现实的损失。基于此，银行业风险又是可以防患和杜绝的。杜绝风险隐患，就是要强化中央银行的预防性管理手段，尤其是强化我国金融监管的原本薄弱的环节.如资本充足性管制、清偿能力管制、资产风险管制和贷款程度的限制等。这是我国银行监管应特别重视的第一级—风险防范。从操作手段看.目前必须要做到:

1、规定银行的资本构成和最低资本充足比率。根据《巴塞尔协议》关于资本成份和最低资本充足率的规定，结合我国经济和金融的实际状况，分别就国有商业银行、政策性银行和其他金融机构的资本构成制定出资本充足性要求比率。在目前补足国有商业银行和金融机构的资本金过程中，国家财政应给予相应支持，非国有金融机构的资本补足可借助金融市场和融资中介予以达标.

2、重视银行资产的适度流动性，加强银行清偿能力的管制。今后，银行监管应走出计划和政策的框框，重视银行资产的流动性管理，督促商业银行保持一定的现金资产和可以变现的资产，以防止客户挤提.危及清偿能力，也防止由于资金周转不灵在强制变现时可能遭遇的资本或利息损失。这-管理内容除执行《商业银行法》规定的5一7%的备付金比例外，中央银行还要在合理界定流动资产的基础上制定合宜的流动资产比率。可以把资产按照流动性划分为非流动资产、流动资产和高度流动资产几个档次，再分别规定各类流动资产占存款总额的比率要求，据以限制银行的流动性风险，确保银行维持必要的清偿能力.

3、正确界定银行资产的风险权重。应在《巴塞尔协议》指导下，制定出客观反映我国银行业风险资产的风险权重和换算系数。当前，界定银行资产的风险权重，必须与企业信用评级和证券评级制度相配套，在界定过程中.必须正确划分不同信誉级别的授信对象和担保人、不同品位的抵押品和票据.尽可能地分散风险，保证银行的安全。

4、确立风险准备基金.普通风险准备金的提留报经财政部门批准.每年可按年末贷款余额的1一3%的比例提留，并从当年应纳税所得额中扣除;亦可将此提留比率核定在银行留利或公积金中，以确保提留为原则。第二是存款保险制度。发展存款保险制度是将来我国银行监管制度深入发展的必然举措。存款保险制度作为保护存款人利益、稳定金融体系和信用预期的一道重要屏障.在安定人心、减少挤提、防止银行倒闭和金融恐慌等方面可以发挥重要作用，是我国银行监管应大力加以推广的第二级管理—风险转移。发展我国的存款保险制度，可由中国人民银行举办存款保险机构。存款银行和保险机构自愿申请，经人民银行审批参加存款保险，并根据银行资本充足性、资产流动性和风险资产比率制定不同的保费率，规定每个保户受保的本币和外币的最高限额。在具体实施过程中，人民银行应严格审查自愿要求加入存款保险机构的每一家存款银行和金融机构.拒绝不符合条件的存款保险申请，使加入存款保险机构成为一种“安全银行”的资格。第三是最后贷款人制度。当一家银行出现清偿危机时•中央银行或金融管理当局无论是从保护存款者利益出发，还是基于整个银行体系的安全考虑，都应承担最后援助贷款和抢救行动。这是我国银行监管不得己采用的第三级管理一风险吸收。不过，中央银行在实施风险吸收过程中，不能滥于充当。最后贷款人”的身份，在“促进竞争.效率优先’，的前提下，中央银行应正确区别流动性困难或清偿能力危机与破产的两种情况。对于出现暂时性支付危机的银行，应果断采取有力措施进行援助、及时斩断因优柔寡断坐视个别银行倒闭而诱发的银行体系危机;对于那些融资秩序混乱、效率低下的经营性危机银行，则该倒闭的即应倒闭，不能广施“父爱”之心。唯此，才可为国民经济的发展提供高效、公平、稳定的金融环境。

二、强化中央银行监管工…作的政策建议一金融约束的硬化与完善

(一)建立集中统一、功能健全的金融监管组织，强化中央银行的监控约束。按照。精简、统一、效能”的原则、建议在中央银行实行银行和非银行金融机构分别监管，同时相应设段银行监管司和非银行金融机构监管司•将金融机构审批、业务管理、稽核监督统一起来.形成合JJ，从而发挥金融监管的整恻能。在科学效能的组织管理体制下，强化中央银行的调控功能和约束祀•当前，中央银行监控约束的重点应放在资本充足孰资产负债比例、信贷资产质量与资金投向、同业拆借、联行清算、金融债券和外汇国债等几个方面.

(二)建立健全金融法规的约束.近几年，国家相继出台了《公司法》、《人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》等一系列法规.为经济、金融的稳定发展提供了有力的保证，但仍不够配套、完善。当前，除大力贯彻实施已顽布的法规，需顺应金融发展形势，加紧对诸如《证券交易法》、《金融市场法》、《信贷投资法》、《金融管理法》等配套法规的制定与出台.以强化金融法制管理与法律约束。

(三)建立金融业协会，促进行业约束。为规范和引导各金融主体的金融行为，使之协调运行，共同发展，必须加强对金融业的行业自律自觉约束管理.建议由中央银行牵头成立“中国金融业协会、采用会员制，各金融主体多元参与，其主要任务是制定金融同业章程和行业公约，促进金融行业各主体的业务联系，推进和规范金融创新等。这是我国中央银行宏观金融监控约束的一种重要辅助形式。

(四)推行社会监督，形成普遍的社会性乡勺束.随着市场金融的发展和完善，我国社会监督评价机构也日渐完善，如会计师事务所、审计事务所、资信评级部门等组织机构都在近些年得到了健康发展，并在日益广泛的服务活动中不断完善自律机制和监督机制.这种具有广泛社会性的金融社会约束，无疑也是中央银行宏观金融监控约束的一个十分必要和有益的补充。

三、塑造规范的银行监管体系得以运转的微观金融基础一把我国银行办成“真正的银行”

规范我国银行监管的一项重要的相关金融改革是银行内部管理的真形银行化，.鲜之，把我国银行办成“真正的银行堤规范的银行监管体系得以运转的微观金融基础。

(一)功口强金融主体的自我约束。

1、推行和完善资产负债管理。现阶段必须根拟巴塞尔协议》，制订适合我国金融业的宏观金融监控指标体系，即通过建立资本充足率、存贷比率、流动比率、贷款质量、资金拆借、对单一集团贷款比率等项具体约束指标，规范各金融主体的经营活动，维护金融秩序，形成资金来源制约资金运用、发展与约束相统一、资产的•撇”有毗合的营运机制。

2、推行和完善资产风险管理.根据已颁布的《商业银行法》.在业已制订的安全性、流动性和效益性风险指标等风险监控指标体系下，核定各金融主体的资产负债与资本挂钩的最高或最低比例，控制信用活动总规模，防止超负荷运营;同时完善贷款的评估机制.确定量化考核指标，把贷款企业的资信等级、贷款风险权数作为放款的依据;另外还需建立追究资产损失的法律责任制度，以约束贷款决策者和执行者的行为。

3、推行和完善内部监控管理。根据“统一领导，归口管理”的原则，由行长挂帅，实行分级负责制，由计划、信贷、会计、稽核、纪检、监察等部门组成系统内部的监管自律体系，对全系统的经营活动实行有效的内部监控。在具体实施过程中，要以目标成本管理为突破口，制订严格的利润计划和成本计划，由会计部门负责对各机构、各部门的成本计划执行情况进行考核。此外，也要同步完善内部考评制度和奖罚制度.充分发挥内部监控激励和约束的双重功能。

(二)建立和完善商业银行的金融监管制度。

1、报告制度。明确规定商业银行向中央银行提供的报表、报告及其他资料的内容、格式和要求，以便中央银行及时对这些报表、资料进行审查分析。

篇6

一、全面提升金融服务实体经济质量和水平的迫切性

改革开放以来，中国金融业取得了骄人成就，社会融资总量迅速增长，融资结构不断改善；金融宏观调控体系有所完善，金融对促进资源有效配置的积极作用日益明显；金融市场的功能得到了进一步发挥，金融市场和金融业对内对外开放步伐进一步加快；金融行业的整体实力和抗风险能力不断增强，不仅成功抵御了国际金融危机的严峻挑战，而且有力支持和促进了国民经济的发展。

尽管金融业对促进实体经济良性运行发挥着不可替代的作用，但是，从服务实体经济的质量和水平角度来考察，我国金融业仍然存在诸多的问题和不足，尤其是服务于小微企业、“三农”等实体经济重点领域和薄弱环节的针对性、有效性还不高，金融系统固有的痼疾和缺憾日益凸显。

1. 正规金融与实体经济融资需求的结构性缺口引致金融服务覆盖不够。立足体制机制视角，造成我国实体经济某些领域“融资难、融资贵”的根本原因是金融系统及银行结构不合理、金融资源供给与企业需求间存在错位。事实上，在融资结构失衡格局下，因资本市场层次体系不健全，本应由资本市场承担的融资功能转由银行体系承担；同时，因银行系统层次体系不完善，本应由小型金融机构承担的融资功能被迫由大中型银行来满足。统计显示，我国大中型企业数量占比仅1%，企业类型分布呈“金字塔型”，而金融资源65%由国有控股及股份制商业银行掌控，呈“倒金字塔型”。

金融系统层次化缺陷及金融资源配置错位，致使金融系统与实体经济融资需求间存在结构性缺口。“体制内”正规金融缺少服务于小微企业等实体经济薄弱领域的专营性机构，现有非专营性金融组织基于“成本―收益”考量，对实体经济的分散性资金需求缺乏支持动力，尤其在银根紧缩时期更是将其排挤于正规金融之外①。据测算，我国银行对规模或限额以下企业的贷款覆盖率不及5%，不仅明显低于发达国家54%的水平，而且低于规模以上企业覆盖率约25个百分点。[1]

2. “货币空转”、经济虚拟化推升实体经济部分领域融资成本。经测算，2008―2012年我国社会融资总量、新增人民币贷款分别达63.5万亿元和38.1万亿元，几乎相当于1998―2002年信用增量的10倍，且近5年融资成本相对较低。然而，因金融市场信用大幅扩张推高了住房价格，使其转化为以投资炒作为主导的虚拟经济市场。在这样的市场环境下，低成本资金并未有效进入实体经济，而是源源不断地流入以投资为主导的住房市场，导致实体经济无法获得低成本融资②。有观点认为，近几年农业领域存在的融资难问题，很大程度上即与此有关。

因此，虽然整体意义上我国实体经济融资成本较为适度，但某些薄弱领域“融资难、融资贵”问题却客观存在。以中小企业融资为例，按官方统计，截至2008年末我国企业总数971.5万户，其中99%以上为中小企业，严格意义上的大型企业仅1%。由于大型企业长期以来都是银行信贷的主要受益者，80%左右的中小企业从未获得银行信贷支持。同时，在创业板、中小板公开上市的中小企业数占其群体的比重非常低，致使绝大部分中小企业几乎难以获得“体制内”资金支持，被迫转向“体制外”的高成本融资。来自温州、江苏、广东等地的调查显示：小微企业、“三农”等实体经济薄弱领域“融资难、融资贵”问题正日益严重地制约着区域实体经济的可持续发展。

3. 民间资本监管和引导不利。我国金融监管及宏观调控重点着力于信贷规模、投向及利率层面，民间资本监管存在多头监管及监管真空。其中，小额贷款公司由地方政府监管，典当行及拍卖行由地方工商局监管，大型融资担保公司由银监会及其下属机构监管。既有多头监管造成的效率缺失及效力低下，也存在部分民间金融组织处于监管空白地带的弊端，加剧了民间金融组织运作失范、民间资金“脱实就虚”及资金价格高企。据不完全统计，民间借贷利率阶段性高位时全国民间借贷年综合利率约为大型银行对小微企业等实体经济薄弱领域信贷综合年利率的3倍甚至更高。显见，缺乏有效引导和监管的民间昂贵资金，对实体经济薄弱领域融资的高成本发挥了本不该有的推波助澜作用。

4. 实体经济薄弱领域融资缺乏针对性配套制度。信息不对称和层次化金融组织缺失是制约小微企业、“三农”等实体经济薄弱领域融资活动有效开展的主要原因。国际经验表明，小微企业、“三农”等融资主体受规模小、抵押品缺乏、经营机制落后、资信等级低等多重约束，需要健全完善的融资担保、法律法规等作为保障，而我国恰恰缺乏此类制度建设。一方面，中介信息服务体系不健全、多层次担保体系缺失加剧了银企信息不对称和弱势行业与企业的融资难。另一方面，由于国家政策针对企业类型的划分标准不完全一致、差异化政策的可操作性不强，使得国家融资政策难以在实体经济薄弱领域稳妥落实，为规避“融资搭便车”的逆向选择和道德风险，金融机构资金支持行为谨慎，无形中增加实体经济薄弱领域的“融资难”和“高成本”。

二、拓宽实体经济服务广度的普惠金融系统

从我国当前金融体系及经济结构发展现状看，虽然多样性的银行业竞争格局初步形成、多层次的资本市场正在快速发展，但二元甚至多元经济金融结构仍具普遍性，因此，应进一步加快普惠金融体系建设，全面扩大金融服务实体经济的覆盖面。同时，在强调银行、证券、私募与风险投资、金融中介、政策金融、保险、金融合作组织以及民间金融等金融服务实体经济广度基础上，更要强调建立有区别的金融服务实体经济机制，在兼顾公平和效率的前提下，努力提升金融服务实体经济的质量和水平。

1. 依托新型金融机构构建完善的多层次普惠金融系统。为弥合融资结构失衡格局下“体制内”正规金融针对实体经济融资需求的结构性缺口，要加快新型金融机构建设，构建层次分明的普惠金融系统；依托“非公经济36条”的落实消除民间资本进入壁垒，为其创造公平的市场准入条件和竞争环境；通过有效的制度安排，建立完善的新型金融机构资金补充机制，增强其可持续发展能力；从政策上鼓励新型金融机构创新金融产品和信贷管理方式，推动其拓宽业务种类和服务范围，增强服务实体经济薄弱环节的能力；细化银行差别化监管政策，除现行差别存款准备金率外，在资本充足比率、拨备覆盖率等监管指标和公司治理的要求方面，对新型金融机构实行独立标准，适度提高其贷款风险容忍度，以差别化监管政策开创多层次金融系统有效支持实体经济发展的新局面。

2. 厘清多元经济结构与金融结构的动态优化关联。要梳理和辨析我国二元甚至多元经济结构特征与金融结构动态优化之间的关系，将经济系统视为生态系统，将多样性的金融服务体系与实体经济发展的关联视为共生关系。即不仅实体经济需要有一个多样性的金融服务体系，而且多样性的金融服务体系自身也可提高经济系统应对外来风险冲击的能力。因此，要进一步厘清金融体系与实体经济之间存在的共生关系，利用市场无形之手构建以效率为核心的竞争机制，在强调效率的前提下，努力改善金融服务实体经济的质量和水平。

3. 要建立和完善金融服务实体经济的竞争机制。在层次分明的多样性金融体系中，银行、证券等金融机构在服务实体经济方面占据极其重要的地位。该类机构通过对优质项目甄别及潜在优质企业筛选，以及有效促进企业技术创新等方式提升金融服务实体经济的有效性。但由于制度体系使然，我国金融机构服务实体经济尚且缺乏行之有效的竞争机制，导致服务质量和水平大打折扣。因此，要从我国目前的实际状况出发，采取多种有效措施，来完善银行、证券、保险与影子银行③等金融组织服务实体经济的竞争机制，为实体经济创建一个优胜劣汰的竞争平台。

4. 构建金融结构动态优化机制。静态视角下，依托金融系统的多样性、层次化发展，在追求效率前提下，兼顾公平地扩大金融服务实体经济的覆盖面，是中国金融改革发展的重要基调。但动态地看，我们还应关注金融体系的动态优化，既涵盖金融工具、金融组织、金融市场等多维度的创新发展，力图通过构建多样性并动态调整的金融服务实体经济指标体系，合理评估已有多样性普惠金融是否与实体经济发展相匹配，从而为全面提升金融服务实体经济的质量和水平提供政策建议。

5. 依托制度建设保障低成本资金进入实体经济。在利率更加市场化条件下，实体经济能否获得融资支持，融资成本高低将更多地取决于企业自身素质及制度安排等市场因素，针对实体经济薄弱环节的行政干预效力将更加淡化。因此，为有效降低实体经济的融资成本，需要出台更具针对性的制度安排以引导低成本资金更多地进入实体经济领域。要依托法律制度严格区分实体经济与虚拟经济，解除低成本资金进入实体经济的门槛障碍；建立针对弱势行业或企业的风险补偿与分担机制，舒缓金融机构支持实体经济发展的风险积聚，提升其为实体经济发展融资的内在动力。

三、深化实体经济服务深度的金融创新体制构建

长期以来，金融创新一直是推动金融业迅速发展壮大的主要驱动力，因此，进一步加快我国的金融创新，对提升金融机构的服务水平和竞争力至关重要。构建深化服务实体经济深度的金融创新体制，就是要植根于实体经济，面向市场，贴近客户，通过金融创新不断探索多样化的金融产品，确保金融资源配置到最急需的行业、地区、项目和企业中去。

1. 进一步推动金融组织体系的完善与创新，形成充分竞争的金融体系。现阶段，我国在为“三农”、中小微企业等领域提供金融服务方面，还普遍存在着农村金融服务、中小微企业融资难、融资贵等突出问题。究其原因，主要还是这些领域的金融机构数量小、经营网点少、资本金规模小。因此，要加大对薄弱领域的金融支持，切实为经济、社会发展提供全方位的金融服务，就必须全面深化金融体制改革，加快金融组织体系的完善与创新，快速推进金融业的对内和对外开放步伐，进一步放宽市场准入，允许民间资金发起成立商业银行，以各种形式进入各类农村金融机构、社区金融组织，让金融行业形成充分竞争、优质服务、风险可控的良好格局和态势。

2. 加快商业银行的体制机制创新，全面提升金融业的经营管理能力。以银行业为代表的金融业自2003年开始加快内部体制机制改革，经营管理水平和经营效率、效益及风险管理能力大幅提升。但与国际上实施以先进流程为主导管理模式的商业银行等金融机构相比，经营管理、组织流程等仍有差距，传统经营管理理念影响犹存、组织架构仍需改善、部门职权利益化、协调成本高等“部门银行”特征凸显。为有效化解部门银行弊端，我国银行业应进一步加快公司治理的改革，有效划分党委、董事会、监事会、管理层的责任边界，形成高效透明的权力制衡机制和风险管控体系；推进董事会运作透明化、制度化，决策科学化和民主化，以及不同行政层级决策的执行力；通过提升独立董事在审计、提名、薪酬等委员会的地位，体现董事会的独立性；完善商业银行高管人员的选拔聘用机制，强化商业银行内控体系和激励约束机制；加强信息披露，强化市场约束。[2]

商业银行要打破原有的经营管理模式，实现经营管理方式的转变，尽快构建起“流程银行”的经营体制，走出同质化竞争的恶性循环，树立服务于实体经济的经营理念；以业务流程来重构组织架构，形成垂直化、扁平化的管理架构，全面推进业务流程的机制化、自动化、标准化，从整体上来提升商业银行对实体经济和各类客户的服务效率。[3]

3. 加快推进各类金融产品和金融服务创新，提升金融业的服务能力和服务水平。在金融改革不断深入推进，利率、汇率等要素价格全面市场化即将到来之际，金融机构要有充分的危机意识和忧患意识，立足于现实，从服务于经济社会发展的大局出发，以满足客户的需求为中心，加快推进各类金融产品创新，提升金融业的服务能力和服务水平。要从自身的经营特点和经营优势出发，推出有针对性、差异性金融产品、金融服务方案；充分吸纳境内外先进经验，坚持“取其精华、掌握精髓”原则，确定金融创新主攻方向；要积极推进金融技术创新和服务创新，充分释放互联网、物联网、移动技术、大数据技术等在金融创新中的应用，实现金融业务的渠道、方式和手段的创新；要适应网络金融变革的潮流，构建全方位、开放式的金融创新网络，形成独具特色的品牌优势和竞争优势。

4. 以服务实体经济作为出发点和落脚点，加强金融创新的监管。金融创新是一把“双刃剑”，如果金融创新单纯是为追逐高利润，为创新而创新，完全脱离实体经济的需要，自我循环自我膨胀，那么金融创新就会走向负面，产生不利影响，甚至会严重危害实体经济的发展，酿成金融危机乃至经济危机的爆发。美国次贷危机的爆发就是深刻的教训。反思和借鉴国际经验，未来一段时期我国的金融创新，应以服务实体经济作为出发点和落脚点，不应该脱离实体经济的需要，盲目追随、复制发达国家的金融产品和金融创新。监管部门要对金融创新加强监管，防止金融过度创新而导致系统性金融风险的出现。事实上，基于我国当前经济社会发展的重大战略部署，未来的金融创新至少要做到“五结合”，即将金融创新与“新型城镇化、产业结构调整、农业现代化、中小企业、居民财富”等有效结合。

四、凸显实体经济服务重点的战略方向

以金融服务支持实体经济转型升级，实现国民经济可持续发展，是发达国家产业演进与金融发展的惯用做法。虽然国家政策多次强调和重申了金融业服务实体经济的战略导向，但由于实际操作环节种种障碍的客观存在，我国已有金融体系支持实体经济发展的重点领域和方向仍不够明晰，尚且缺乏突出的载体。因此，在努力构建体制机制、金融体系、支持担保体系，以及坚持培养社会诚信氛围与发展信用中介行业发展基础上，金融业亟待进一步明确和突出服务重点，力争做到服务实体经济发展“有的放矢”。[4]

1. 重点支持实体经济领域的重大规划项目。金融业要主动加强与国家宏观管理部门、地方政府的对接，建立国家、地方重大项目数据库，通过授信、信贷优惠等形式，大力支持那些对事关国民经济全局、事关民生改善等带动性强的重大项目，通过为国家重大规划项目提供有效金融支持，促进经济可持续发展。

2. 将服务实体经济与产业升级相结合。要围绕调整结构和产业升级，不断改善、加大对高端制造业和新型服务业、战略性新兴产业的金融支持力度，加强金融与文化产业的结合，通过银行信贷、股权融资、债权融资、并购重组、引进战略投资者等多种方式，推进产业结构的转型与升级，实现经济发展方式的根本转变，为“中国梦”的实现夯实经济基础。

3. 突出和强化关键区域实体经济的金融服务。金融服务要突出对城乡一体化发展的支持，通过对综合实验区建设的金融支持，改善城乡之间金融资源配置不合理状况，形成金融资源的高效配置和有序流动；要加大对丝绸之路新兴经济带、区域经济带、城市群等的金融支持力度，促进产业在区域间的转移与承接，实现我国区域、城乡的良性互动发展。

4. 补齐实体经济薄弱环节金融服务短板。要围绕国家“三农”发展战略，加大对县域金融的投入，加快重点县域金融战略的实施和落实，高效推进农村产业金融重点工程，为农业产业化龙头企业和现代农业大项目提供高质量的金融服务支持，健全新型城镇化、新农村建设示范工程、重点工程的金融支持；继续加大对“三农”领域的金融投入，努力消除金融服务空白地带；要依托各类小微企业金融服务专营机构，形成专业化经营管理体系，实现业务标准化和流程化运作；要围绕破解小微企业“贷款难、贷款贵”的困境，积极改进商业银行贷款流程，取消或减免小微企业融资过程中的各类费用，确实降低小微企业融资成本，为中小企业发展提供良好的金融环境。

5. 以非银金融④改革创新为契机凸显实体经济服务重点。长期以来，基金业等非银金融受制于规模偏小、运作失范，服务于实体经济的能力相对有限。随着《资产管理机构开展公募证券投资基金管理业务暂行规定》等改革创新的加快推进，非银金融整体规模的扩张及管理的规范化，辅之以有效的监管引导，开展专项资产管理业务的能力和动力都将有所提升。要通过设立更多的专项资产管理计划投资于实体经济关键领域和薄弱环节，突出财富管理行业对实体经济重点领域服务的有效性，增强新型金融业务和非银金融机构服务实体经济的能力。

五、依托顶层设计构建金融服务实体经济的支撑体系

虽然我国金融改革成就显著，但固化于金融制度之中的弊端仍未根除。进入后危机时期，我国金融组织不健全、金融改革存在制度约束、金融对外开放步伐迟缓危害对外经济发展、融资结构失衡致使金融风险过于集中、金融分业监管与混业经营矛盾突出等基础性金融支撑体系存在的问题更加凸显，阻碍了金融服务于实体经济质量和水平的提升，蕴含巨大的风险。借鉴成熟市场经济国家实践经验，立足于我国现行金融支撑体系现状，构建金融服务于实体经济的支撑体系是及其紧迫的现实任务。[5]

1. 依托顶层设计构建金融服务实体经济的支撑体系。我国金融业市场化程度不高，创新能力不足，总体竞争力不强；市场发展结构性失衡，直接融资比重低，城乡、区域金融发展不协调，对“三农”和中小企业金融服务相对薄弱；金融内控与风险管理能力尚待提高。就其本源是自上而下的制度设计缺乏系统性和统筹规划，要破解金融发展弊端，有必要加强对中国金融体系建设的顶层设计，协调统筹多项目标和有效防范金融风险。

2. 以对内开放推动包容性金融体系建设。与“二元经济”相对应，我国也存在“二元金融”现象。金融资源区域分布不均衡、市场参与者的市场地位差距显著。“二元金融”的长期存在必将加剧经济发展中也已存在的不平衡状况，阻碍中国经济发展目标的实现。因此，应继续深化金融对内开放，加快包容性金融体系建设，以化解中国金融发展过程中的重大系统性问题。

3. 以外汇管理体制改革和人民币国际化为中心推进金融对外开放。外汇管理体制改革和人民币国际化是金融对外开放的核心内容。无论从当前还是从长远来看，人民币国际化对我国经济发展都具有重要意义。人民币成为重要的国际货币，有助于打破美元的霸主地位，推进国际货币制度改革；有助于维护亚洲区域的金融稳定，为东亚金融合作、亚洲债券市场等区域金融机制和市场建设奠定坚实的基础；有助于完善人民币汇率的形成机制，加快推进我国汇率制度的改革，改善国际收支不平衡局面，实现国际储备的多元化等；有助于全面提升我国国际金融实力，增强我国在全球金融治理改革中的发言权和影响力，为我国实现现代化建设目标，早日迈入发达经济体创造有利的国际条件。因此，要加快推进人民币国际化进程，把人民币国际化作为我国对外金融发展战略的中心环节，全面推进我国金融业的国际化进程。

4. 加强和改善金融宏观调控。高效的金融宏观调控基于对实体经济的深刻理解，通过优化信贷资源配置结构，引导社会资金流向实体经济领域，特别是强化金融对经济社会发展的重要领域和薄弱环节等领域的支持，强调金融政策与产业政策协调配合。未来一段时期，我国应持续完善金融宏观调控机制，使金融资源在支持国家经济结构转型、产业结构升级、城乡结构协调方面发挥更加积极的作用，以高超的宏观调控艺术确保宏观经济持续健康发展。

5. 加强金融监管，防范系统性风险。首先，随着我国金融市场的完善与发展，我国金融业对内对外开放步伐的加快，以及国际经济、金融全球化、一体化进程的日益加深，各类金融产品层出不穷，金融市场的波动和风险日趋加大，对我国的金融监管提出了前所未有的挑战。这就要求我们在加快金融服务实体经济的同时，尽快完善金融监管体系，扩大金融监管范围，消除金融监管真空，实现对金融市场和金融活动的全方位监管。其次，由于我国金融行业特殊性，目前占主导地位和垄断地位依然是国有或者国有控制金融机构，这些系统性重要金融机构对维护国家经济安全和金融安全起到举足轻重的作用，因此要专门针对国有以及国有控股金融机构，建立高效的金融监管体制机制，有效地解决“大而不倒”的系统重要性金融机构的道德风险问题。再次，积极适应大数据时代金融综合经营发展的趋势，加强“一行三会”金融监管体系的协调，尽快构建符合我国实际的新型金融监管体制和制度，提高金融监管的有效性，解决金融监管机构、监管规则不统一、不协调造成的监管冲突、监管套利等问题。[6][7]最后，建立金融危机预警系统。经过2008年全球性金融危机的冲击后，世界各国监管已经充分认识到，加强对系统性金融风险的监测和预警，建立完善的宏观审慎监管框架和政策体系，强化危机应急系统的测试和模拟演练，构建畅通的国际监管合作机制和信息共享机制，是有效应对系统性金融风险的重要举措。而上述防范金融风险的前提和基础在于能否建立一套行之有效危机预警系统，对宏观经济运行尤其是金融活动领域未来潜在的风险或危机提前发出警报。[8]因此，要积极借鉴国际通行的基本预警方法，尽快建立我国自己的金融危机预警系统，充分发挥系统的预警作用。

六、结论

金融服务实体经济的质量与水平事关国民经济发展全局，对我国经济稳定增长、经济体制改革、经济结构转变，以及虚拟经济与实体经济协调发展等构成重大影响。为了充分释放金融发展对实体经济的促进作用，需要我们从多年来对金融业支持实体经济的路径轨迹，以及国内经济运行中存在的实际问题出发，在认清提升金融服务实体经济质量和水平的重要性及紧迫性基础上，统筹考虑金融业总体布局和改革方向，加快推进经济结构调整和产业升级，提升经济可持续发展能力。

注释：

①由于单笔贷款的调查、监管费大体相同，贷款规模越大，单位交易成本就越小。但小微企业、“三农”等实体经济薄弱领域的信贷需求一般额度较小，会推升银行信贷的单位交易成本（据测算，小微企业贷款成本约为大企业的5倍）。因此，无论基于银行还是全社会集约化交易视角，银行出于节约成本和监督费用考虑，在缺乏优惠政策条件下，通常对实体经济薄弱领域表现出相对弱偏好。

②王国刚：《近9万亿元新增贷款不会引致通胀》，《中国证券报》，2009年12月8日。

篇7

关键词：人民银行；滚动预算；研究

一、研究背景及意义

（一）研究背景

人民银行兼有国家行政机关和中央银行两大工作职能，其费用开支既有作为行政机关加强金融监管的支出，又含履行央行职责维护金融稳定、提供金融服务的开支，有别于其他国家行政机关预算。基于人民银行视角下的滚动预算理论及实践研究，是关于人民银行预算改革的专项研究，目的是顺应我国政府预算改革的趋势，落实人民银行实行独立财务预算管理的规定，实现与国际趋同。

1.积极响应我国政府预算改革精神的必然要求

当前人民银行实行的是部门预算管理模式。在变化的发展形势下，部门预算编制时间短、缺乏前瞻性、连续性、可控性要求。新预算法提出建立跨年度预算平衡机制，为研究编制三年滚动财政规划留出了空间。

2.积极践行人民银行实行独立财务预算管理的规定

在部门预算管理模式实施过程中，人民银行业务职能和机构设置的特殊性与部门预算管理模式之间的矛盾不断显现。人民银行部门预算按照工作职能相应地包含了金融稳定、金融监管和金融服务三项收支内容。这些支出与政府的项目支出导向不同，以“定员定额”和“零基预算”为主要特征的部门预算方式对人民银行财务管理不相适应。

3.借鉴国外预算管理的成功经验，逐步实现与国际接轨

在国外，中期滚动预算一般界定为紧接下个年度的2～4年，可透过每个特定年度的预算文件，前瞻、解读和评估未来3～5年收入、支出以及纳入预算的公共政策、规划和活动。在年度预算下，这是无法实现的。欧央行、美联储、英格兰银行等发达国家的中央银行已经实施了中期滚动预算。

（二）研究意义

1.随着我国公共财政管理体制改革的深入，作为国务院组成部门的人民银行在统一财政预算体制下实施滚动预算有着必然性。

2.滚动预算是人民银行实现独立财务预算管理体系的契机，能有效提高财务资金的效益性和安全性，更好保障人民银行的履职需求，提高预算执行效率与严肃性。

3.研究滚动预算可以不断优化人民银行预算管理体制，增强国际影响力。

二、我国政府部门实施滚动预算的经验

我国有制定跨年度发展计划的多年实践和丰富经验，如国民经济发展五年规划。滚动预算可以实现计划、政策和预算之间的直接联结。

2009年河北省政府部门分三步开始滚动预算试点。首先从省级预算部门开始推进发展性支出三年滚动预算及中长期发展规划编制工作，指导项目方向，建立发展性支出三年滚动项目库；第二步对项目库内容进行审核论证；第三步按项目类别和支出科目汇总编制省级财政发展性支出三年滚动预算，发各部门执行。总结其经验有三：一是以国家重大战略部署和全省经济社会发展中长期规划相结合作为滚动预算编制的战略框架；二是预算编制与实施和经济社会发展紧密结合，将公共财政和民生为本的原则落到实处，重点项目安排体现集中财力办大事，突出解决关键问题和实际困难；三是具体细化，确保分年度滚动实施计划和分解目标切实可行，支出绩效目标具体量化。

三、国外中央银行的预算管理经验

德国央行、美联储和日本央行的预算管理最具代表性，其经验可供人民银行借鉴。

（一）德国央行的预算管理

德国央行的预算编制精确，执行标准严格，其管理重点是控制人员成本。

1.设立专门的成本中心和控制部门，确保成本高效。编制预算时成本中心有效运用成本会计在上一个会计年度预算的基础上编制未来一年的预算计划。经控制部门检查汇总形成总预算报德国央行理事会通过后在各成本中心进行分配；预算执行过程中，成本中心核实并确认各项成本正确列支，控制部门则定期审核各个成本中心的预算开支相关情况。

2.以人员成本控制管理为重点。匹配业务完成情况和人员需求的过程，在人员因素的基础上对各类成本进行归类、分配、核查。基本活动中，可直接分配的人员和其他营业成本的计算程序以生产时间和分配标准为基础，可直接归属的人员和其他营业成本以平均生产时间为基础。辅助活动根据生产或服务时间进行分配。

3.成熟独立的内部管理体系。具备完善的数据体系和稳定的操作系统，审计与内部约束机制高效严密，无需经政府监督，其年度会计报告由管理委员会任命的独立审计师进行审计，在世界各国央行中最具独立性。

（二）美联储的预算管理

美联储独立而统一的预算管理体系最能体现其中央银行的履职特点。

1.独立统一的预算管理体系。在美联储四年期战略规划框架下，其预算的组成部分――即联邦储备委员会预算、联邦储备银行预算和货币预算三者是彼此独立的。

2.预算编制流程环环相扣，严谨规范。美联储预算编制程序高度制度化，每个预算环节都有相应的制度规定，从而确保其预算能够有效地被执行。在各个环节中，有着多层次的审核层级和严谨的审核程序，且各方充分交流，最大限度保证预算准确度。

3.完善的预算绩效管理。主要采用两种方法：一是平衡记分卡。通过成效维度和进展维度来评价工作成果：二是项目评估工具。通过设计一系列问题和参照体系，对项目目的、设计、战略规划、项目管理、结果和责任进行系统评估和对照，依据参照体系提出的评估建议。

（三）日本银行的预算管理

日本银行政策委员会审核汇总日本银行各业务司以及各分行编制的预算，然后将预算报大藏省（中央政府财政机关）审核批准。日本银行的预算编制审批制度与我国中央银行目前的预算编制审批制度相近。但在细节管理上有很多不同的地方。

1.预算编制在一定范围内具有弹性。日本银行的预算按大、中、小三级科目编制，只有年度经费预算总额和大科目之间需要大藏省进行审批，中小科目之间调剂由其自主决定，报政策委员会批准。

2.预算编制充分保障履职。尽管财务预算采用批准制，但充分考虑日本银行在业务开支、维持机构运作领域的独立自主性，经费预算按基数法编制且呈逐年递增趋势。

3.较为严厉的财务约束制度。其年度利润在扣除法定准备金、公积金等后全额上缴政府。外部监督也主要集中在大藏省，日本银行审计师可直接向大藏省部长、首相报送审计意见。

四、人民银行预算管理现状

人民银行实行独立的财务预算管理制度，接受财政部门的监督，财政部不向人民银行拨款。

2015年人民银行预算公开范围为人民银行系统2，122家机构。从2013至2015年人民银行预算公开情况看，主要集中在金融监管等事务支出、住房保障支出、教育、外交、文化体育与传媒等几方面。人民银行的预算支出范围与其他部委有所差别，具有以下特点：一是编制范围小，支出多数属业务支出（即在开展业务过程中发生的除利息支出外的相关支出，包括钞币印制费、金银业务支出、证券买卖支出、手续费支出、黄金交易费用支出和税金附加等）；财务支出范围大，但目前纳入部门预算的范围只是限于费用预算，这个比例仅占全部财务支出5%左右，而占95%左右的业务性支出并没有含在其中。二是财政部对人民银行的经费总额实行指标控制，而非拨款制。三是预算基础编制单位仅到地市级中支，而没有到县级支行。

五、人民银行实施滚动预算的挑战

（一）缺乏相关准备

成功的滚动预算计划能够反映当前财务支出水平，科学预测未来提供同种服务所需的支出，以及提高服务水平和服务质量所需的额外支出。因而滚动预算必须要对未来三年的宏观数据和政策进行预测，还要做好对地方金融发展的预测，不能与地方金融发展脱节。要做到这样，首先需要建立数据支持系统，还需要培养一批具备专业素质的预算管理人才，做好各项历史数据的汇总、分析，并在此基础上做出合理的预测以及制定合理的支出限额。

（二）缺乏科学的编制标准

在部门预算管理体制下，人民银行预算编制按照“零基预算”原则开展。项目支出的编制，包括反洗钱、征信管理等特殊业务履职支出因具有较强的不可预测性无法进行准确测算，缺乏科学的编制标准。

（三）缺乏预算管理观念

预算管理在人民银行关注度、参与度不高。一是预算编制主要由会计财务部门完成，相关考核也只涉及会计财务部门，其他部门参与度不高；二是缺乏分业务、分部门的预算执行情况绩效评价体系，对于职能部门的考核仅关注取得的成绩，不计较付出的成本；三是上级行对下级行预算参考度不高，预算分配与预算编制脱节。

六、人民银行实施滚动预算的工作思路

（一）引入成本控制和考核机制

借鉴德国央行设立成本中心强化成本控制做法，人民银行可引入成本核算机制。将各个机构视为费用预算管理中心，各内设部门作为成本中心，将公用经费分摊到各成本中心，针对每个成本中心的成本变化进行分析和控制，进一步优化管理方法，降低成本消耗。同时对实施货币政策和金融监管支出需求进行区别管理，根据政策效应、覆盖范围和规模确定相应的财务投入水平，建立分类明确的费用支出标准，强化考核和控制，提高预算管理效率。

（二）强化预算管理弹性

实现预算硬约束与部门执行自主性的有机结合。一是增强审批弹性。由总行和财政部专家共同成立预算审批委员会，财政部人员履行监督职责；二是增强人民银行各级机构执行预算的灵活性。年度预算执行过程中，允许预算限额内各项目支出之间在使用方向不变的前提下自行调节余缺，达到总体平衡；三是增加特殊业务支出的预算弹性。对于易受政策影响或存在不确定性因素影响的业务支出，在财务预算管理上给予适当弹性。

（三）建立独立有效的绩效评价体系

借鉴国外央行绩效管理方法，制定人民银行财务预算管理绩效评价方法和评价指标体系。一是根据央行的履职特点，重点项目和特殊业务，通过跟踪问效、专题研究的方式，研究制定符合央行履职实际的，同时能达到保障预算资金使用的合规性、高效性的监管目标的绩效评价方法。二是切实强化对预算执行的综合考核和评价指标体系，灵活运用平衡计分卡的原理方法，建立成效和进展两个维度的评价指标系列，并加入量化指标系列如节约率等。为实现预算执行的综合考核，建立一套操作性强和综合性高的评价指标体系。

（四）循序渐进地推动预算管理

滚动预算是一套全新的预算管理方法，我国还处于滚动预算编制的起步阶段，需要逐渐摸索，稳步推进。鉴于目前的现状，一是建议人民银行先行试点编制三年滚动预算，待时机成熟，准备充分后延长滚动预算期限，编制五年滚动预算，与我国经济发展规划相匹配。二是选择部分分支机构进行试点，在积累经验和取得成效后扩大试点项目和范围，逐步建立起适合人民银行特点的、覆盖所有机构的滚动预算体系。

参考文献：

[1]常嘉.财力瞻前配置的科学尝试――河北省编制三年滚动预算的实践与探索[J].中国财政，2009（6）：32-34

[2]何谦.三年滚动预算：瞻前与顾后[J].决策，2014（5）：46-47

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关键词：网络银行；风险；法律；监管

中图分类号：D922.281 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）08-0285-02

一、加强网络银行监管的必要性

随着科学技术的高速革新以及金融国际化与自由化的迅猛发展，网络银行显示出了强大生命力。网络银行作为新兴的金融术语，是作为与传统银行相对应的新型银行形式。1998年巴塞尔委员会公布的一份名为《电子银行和电子货币风险管理》的报告中，将网络银行定义为：“通过电子渠道提供零售性的小额银行产品的服务。包括了取款、贷款、账户管理、提供财务咨询、电子票据支付、提供电子支付工具和电子货币方面的服务。”欧洲银行标准委员会将网络银行定义为：“利用网络为通过使用计算机、网络电视、机顶盒及其他一些个人数字设备连接上网的消费者和中小企业提品服务的银行。”①美联储对网络银行的定义是：“利用互联网作为其产品、服务和信息的业务渠道，向其零散客户和公司客户提供服务的银行。”②

由于网络银行具有网络的一系列特征，例如，开放性、虚拟性、数字性等特点，其所提供的服务比较全面，所以风险也比传统银行要大得多，因此，加强对网络银行的监管，建立健全网络银行监管法律体系成为当务之急。近几年，出现一系列窃取银行客户账户和密码等犯罪案件，犯罪分子通过假冒银行网站、传播木马和病毒等方式，实施网络犯罪，危害网络银行运营安全，这充分暴露了网络银行运营安全方面所存在的问题，网络银行的发展在我国面临的法律环境相当严峻。

我国网络银行监管存在的问题。

（一）监管法律规范不完善

近年来，我国网络银行业务发展迅猛，国家出台的一些法律法规也起到了切实有效的作用。但总体来看，我国网络银行监管还处于起步阶段，和许多发达国家相比，差距仍然较大，需要进一步建立健全网络银行监管法律法规体系。中国人民银行在2001年7月曾《网上银行业务管理暂行办法》，是当时我国唯一的一部专门针对网络银行的监管法规，但该法已在2007年1月被废止。目前，除银监会颁布的《电子银行业务管理办法》和《电子银行安全评估指引》外，还缺少专门针对网络银行监管的法律法规。但是，这两部部门规章的相关规定比较模糊，不具有操作性。

（二）监管主体不明确

我国金融机构实行的是严格的分业经营、分业监管的模式，银监会、证监会、保监会在监管业务中各司其职。但是，网络银行业务的出现打破了这种传统的分业模式，客户利用网络，不仅可以从事银行业务，还可以进行保险、证券、基金业务。而在分业监管下，遇到这种业务交接的部分，或者是造成了重复监管，增加了监管成本，同时还阻碍了网络银行业的创新发展；或者是干脆无人去管，直接造成了监管的真空地带。目前，我国网络银行监管主体主要有银监会、中国人民银行、证监会、保监会、审计部门、工业和信息化部、检察机关、公安机关、财政部、文化部、监察部门、工商部门、税务部门等。这其中最为主要的政府监管部门是银监会和中国人民银行。这些部门从不同角度对于网络银行进行监管，尽管相关法律规定了银监会、中国人民银行和金融机构之间的信息共享协调机制，但并未对全部这些监管部门之间的全面信息共享、信息协调进行明确的规定，从而造成了监管部门之间的衔接不利，可能导致出现监管的漏洞甚至是空白地带。

（三）市场准入机制不完善

目前，我国网络银行市场准入所采用的制度是核准制，这种严格的市场准入制度能保证进入网络银行市场主体的质量，对于有效降低网络银行乃至整个金融业的风险，保障网络银行的健康平稳发展，具有十分重要的作用。但这也会使很多主体难以进入网络银行业，造成网络银行业缺乏竞争，进而形成市场垄断，最终必然损害消费者的利益，这对于网络银行持续健康的发展是很不利的。除此之外，网络银行业务的开展具有迅捷性、变化性和多样性的特点，开展网络银行业务必须适应市场不断变化的需求，而适用普遍性的严格市场准入制度，则可能损害到网络银行业务的创新性、主动性，扼杀竞争和创新，同时还大大提高了市场准入的成本。

二、完善我国网络银行监管法律制度的建议

（一）完善网络银行监管法律体系

首先，就法律层面上来说，我国应制定一部专门针对网络银行监管的法律，使其在网络银行领域具有最高的法律效力，既成为规范网络银行日常经营活动的基本依据，又是金融监管当局对网络银行进行监管的根本依据。我们知道，《商业银行法》是调整商业银行的市场准入、存续、市场退出、业务活动的法律规范，在很多方面无疑对调整网络银行还是具有现实的意义。但是，由于网络银行的独特特征，必然会有很多社会关系是《商业银行法》无法调整的，并且网络银行的发展速度很快，不断创新金融衍生产品，现有的《商业银行法》也无法进行调整，而对《商业银行法》不断修改又需要耗费高昂的立法成本，因此，制定一部《网络银行法》势在必行。

其次，在行政法规的制定上，应出台相应的行政监管条例。一则可以对法律规定具体化，二则法律中的许多规定也需要通过制定监管条例来执行。另外，在网络银行实际监管中，有些行为暂时还不具备上升到法律层面进行规范，也可制定监管条例来规范。

最后，在规章层面上讲，应制定监管实施细则，作为监管部门对网络银行监管的行为准则。它应该对网络银行监管活动在实体和程序上都作出具体规定，使一切监管活动都有章可循、有法可依。

（二）进一步明确网络银行监管的主体

网络银行在监管体制上，首先应当强调以他律性监管为主，同时，要注重银行内部控制以及银行的自律性监管。有效的银行监管，必须既注重外部的监督，也重视内部的自我约束。完善的网络银行监管主体体系应由政府监管主体、行业协会监管主体、社会监管主体以及网络银行内部监管所组成。在我国，政府监管方式运用的较为充分，也是最为主要的监管方式，而在市场监管方面则存在着明显的不足，需要进一步加强。

网络银行的综合服务，混业经营模式使其在业务方面不仅涉及银行业务，还涉及证券、保险等方面的业务，从而导致单凭任何一个机构都无法实现充分监管，都会造成监管漏洞。因而，从长远考虑，应当建立一个统一的政府监管部门，来负责对网上银行的监管。这样做的好处主要体现在一方面可以避免多重监管而导致的人力、财力浪费，防止监管机构行使职权的交叉，另一方面又可以避免各个监管机构之间相互推诿，造成监管真空的局面。同时，也有利于监管机构对被监管对象的了解，可以在监管者与被监管者之间形成一种良性的互动关系，有利于监管者制定出更符合实际的监管政策，最大限度地实现监管政策的连续性，保证监管政策具有稳定性，进而给被监管者带来稳定的监管预期。①

（三）完善网络银行市场准入制度

网络银行分为两种，一种是纯网络银行即虚拟银行，另一种是分支型网络银行，即以传统银行为依托，运用因特网来开展传统银行业务的在线银行。我国目前还不存在纯网络银行，且在一定时期内还不具备发展纯网络银行的条件，所以网络银行的市场准入制度要规范的主要是分支型网络银行的市场准入问题。

对于分支型网络银行的市场准入，应该根据开展网络银行业务主体的不同和在开业时所经营业务的不同而有所区别。具体而言，其一，对于我国的传统银行，想要设立分支型网络银行以便在网络上拓展传统银行业务，采用备案制即可，无须核准，更不需要审批。②这是因为传统银行设立分支型网络银行开展的业务和传统银行的原有业务并没有区别，只是改变了开展业务的渠道，而传统银行在申请开办其原来业务时，监管部门已经对其进行了严格的监管；而对于外国银行欲在我国开展传统银行的业务而设立分支型网络银行时，就必须采用严格的审批制，这主要是出于保证国家金融安全的考虑；其二，我国银行欲在网络上开办新的银行业务或者其他金融主体欲开办网络银行业务、外国银行欲在我国开办网络银行业务都必须采用严格的审批制，这主要是基于保证金融安全和防范金融风险的考虑，除此以外的情况，在市场准入方面则可以适当放宽限制。

总之，分支型网络银行的市场准入监管制度在坚持适当的审批制的前提下，要根据不同情况，进一步完善网络银行的市场准入制度，以促进网络银行业的公平、充分竟争，推动网络银行健康、持续发展。

参考文献：

[1] 王远均.网络银行监管法律制度研究[M].北京：法律出版社，2008.

[2] 杨加前.论我国网络银行风险的法律监管[D].重庆：重庆大学，2009.

[3] 孙建.对完善我国网络银行法律制度的思考[J].河北期刊，2009，（17）.

[4] 饶琴.我国网络银行监管法律制度的研究[D].北京：对外经济贸易大学，2009.

篇9

一、统计理念：统计信息是公共产品

统计信息资源不是由政府垄断的产品，更不是统计部门的私有财产，而是为全共享的公共产品。政府利用纳税人的钱生产出来的信息和在行政管理过程中产生的信息，都属于全体公民所有，因此是一种公共产品，除少数涉及国家安全和利益的信息外，统计部门有义务向全体公民提供。强调银行业运行的透明度，包括不良债权在内的信息的公开披露已成为监管的一种趋势。树立统计信息是一种公共产品的理念，打破对金融统计信息的屏蔽，满足外部审计和公众机构查询的需要，不仅符合先进的统计思潮、国际惯例，更是银行监管的本身的技术前提。

二、统计制度：需求多层面的整合和观念的变迁

（一）依法界定监管者与监管对象在统计上的关系。树立调查者与被调查者地位上平等的新观念。从行政法律关系上，银监会统计部门与银行业金融机构的关系是监管与被监管的关系，但是它们的法律地位是平等的。树立法律地位平等的观念要求我们依法规范监管统计工作，加强对统计监管者行为的规范和约束，银监会行使统计调查权力应减少随意性，尊重被调查者银行业金融机构的权益。有法定填报义务的调查表都要有法律根据，要在调查表中注明法律依据，并且将统计调查制度通过一定的渠道向社会公布，统计结果也应按照国家有关规定予以公布。

（二）准确把握监管统计工作的核心。风险是监管工作的核心，揭示和控制风险就是监管的目的。监管统计工作要始终把对银行业金融机构经营和风险状况作为工作的基本和目标，全面真实准确及时地把各银行业金融机构风险底数、风险指标变化情况、风险的关键部位和特征作为监管统计的核心，为真实的反映银行业金融机构盈亏水平，为全面评价银行业机构能力和风险状况提供基础数据。为此，构建一个既与国际接轨又符合我国监管实际，全面反映境内外、表内外、本外币的信息情况的监管统计体系是监管工作的基础。各项统计工作都要以风险统计为核心，必须以风险为切入点，全面反映银行业机构的信用风险、市场风险、流动性风险情况以及银行自身对风险的抵御能力。这不仅意味着监管统计的统计内容、重点的变化，同时也意味着监管统计的统计的变化。

（三）丰富监管统计工作的内涵。现代的监管理念越来越强调商业银行的内控和治理。监管统计工作不仅仅是监管部门风险监管的需要，是监管工作的重要组成部分，也是银行业金融机构内部控制的重要组成部分。监管统计以风险统计为核心，特别关注三个方面的内容：一是资产质量，二是资金流动性，三是盈亏情况。这些内容也是银行的管理者和经营者以及银行的投资者所关注的。全面、及时、准确地收集报送监管统计报表，也可以全面、及时、准确地反映银行业金融机构的资产质量、资金流动状况和经营成果，本身就是进一步风险管理和经营决策的前提。对监管统计报表填报过程的信息收集和判断本身也应成为银行业金融机构风险管理和加强内控的重要的手段，银行业监管统计制度也应是银行业内控的重要制度框架。这对监管统计提出了更高的要求，要求监管统计指标和统计报表的设计要体现国际金融风险监管的最新发展要求，满足银行业金融机构自身风险评估的基本要求，并对银行业金融机构的金融创新有敏感的反应。

（四）地建立合理有效的监管统计制度。

学的基本原则之一是提醒我们必须考虑资源约束，即必须认识到实施监管也是要耗费资源的，在追求理想的监管目标和设计监管法律制度时必须有监管成本的观念。这意味着我们的监管统计制度和方法上都要坚持科学和合理的原则。在新的制度和方法制定前，深入调查，广泛听取被调查人和社会各界的意见，科学论证，既满足监管和各方面的需求又避免繁杂烦琐，做到科学、合理、简洁、规范。要做到这一点，统计观念的改变是必须的，要有开放的先进的统计理念，既运用成熟的统计方法，又借鉴先进的统计技术成果。

（五）完善监管统计的技术平台。统计信息化的核心，是用信息技术改造传统的统计生产方式和统计生产模式。既要建立与监管工作相配套的统计指标体系和报表制度，同时也要建立与统计工作相配套的银监会独立的信息化工程。信息化始终是统计工作所必须依托的工具和载体。推进监管统计工作信息化其实质就是实现监管化统计。所谓网络化统计，就是指在机网络环境下完成统计设计、统计数据的采集、传输、加工、储存和等统计信息的生产和管理活动。

三、统计功能：银行监管统计目标实现的决定性因素

我们常说统计具有“三大功能”即信息、咨询和监督功能。银行业监管统计的基本功能也同样是信息功能、咨询功能和监督功能。信息功能是指统计部门根据的统计指标体系和统计调查，系统地采集、处理、传递、存储和提供银行业机构统计信息，为银行业金融监管服务；咨询功能是指统计部门利用掌握的统计信息资源，运用科学的方法和先进的技术手段，深入开展统计分析和专题，为各项银行监管工作提供咨询建议和对策方案；监督功能是指统计部门根据统计调查和统计分析，及时准确地从总体上反映银行业体系的运行状态，对银行业体系及单家银行业金融机构进行定量检查、监测和预警。

发挥监管统计的三大功能，必须从监管统计部门职能定位入手，使监管统计部门成为银行业监管的“数据库”和“资料库”，充分发挥统计的矩阵式管理功能，成为银行业监管的“信息中心”、“风险预警中心”和“信息技术支持中心”。监管统计的“数据库”是一个以描述银行风险为核心的一个有机协调的互为补充的数据集合体，针对我国银行业风险状况和风险控制技术的，这个“数据库”至少应涵盖以下几个子系统：非现场监管数据系统、现场检查数据系统、风险评价预警数据系统。所谓“资料库”是相对于“数据库”的数字形态而言的，是指和金融监管统计相关的反映金融机构运行状况和风险状况的各类、金融情况反映和分析报告。“数据库”和“资料库”的完备是监管统计发挥信息功能的基础。“信息中心”的建立就是要通过对“数据库”和“资料库”信息资源的开发，实现统计的咨询和监督功能。建立“风险预警中心”可以充分发挥统计的监督功能，及时地向监管部门通报和反馈预警统计信息，提示监管的工作重点和切入点，起到窗口指导的作用。建设“信息技术支持中心”是用信息化推动监管统计现代化的重要途径。信息技术支持中心不仅是监管统计功能实现的技术保障，它本身也是监管统计信息化、实现网络化统计的重要标志。

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一、引言

 

稳健性评估是指在金融稳定监测分析工作的基础上，对获得的信息资料和数据，运用一定技术和方法得出定性或定量评估结论的过程，其主要内容是识别金融体系的脆弱性和潜在风险，评估金融体系抵御负面冲击的能力。稳健性评估在“监测分析评估预防、救助和处置”的金融稳定工作框架中处于承上启下的重要位置，它既是非现场监测职能的延伸，又为早期介入措施、救助行动和风险处置工作提供必要的信息和研判依据。

 

近年来，稳健性评估在金融稳定工作的地位和作用日益突出，深入地监测和评估金融风险状态已成为维护金融稳定的一个重要支柱。在经济全球化背景下，金融创新日益深入，金融体系复杂性不断加深，稳定当局迫切需要前瞻性地发现金融体系的脆弱性和潜在风险，并提前选择适当的应对措施，开展稳健性评估、特别是深入金融机构和金融市场业务实施现场评估，毫无疑问是实现这一工作目标的最有力手段之一。从国际实践看，1999年国际货币基金组织和世界银行联合推出的“金融部门评估规划(FSAP)”作为国家层面金融稳健性评估的典型代表，已逐渐成为国际社会广泛接受的稳健性评估框架。FSAP为各国金融体系的稳健性评估提供了一套综合且客观的分析方法，涵盖银行和非银行金融部门，结合短期脆弱性评估和长期结构性评估，使参评国对金融系统主要风险和脆弱性的观测更为清晰，也有助于发现参评国金融监管和金融基础设施与国际最佳实践的差距，促进参评国的金融改革与发展。2008年国际金融危机以来，各国金融稳定当局在开展稳健性评估过程中，在借鉴FSAP评估框架的同时，更加重视与金融市场和金融机构之间的互动，特别是作为稳健性评估的一个重要工具——自上而下和自下而上的压力测试得到广泛运用，如美国危机期间的SCAP、2013年以来的CCAR、欧盟层面的EBA/SSM压力测试等。从国内实践看，我国的稳健性评估也经历了一个由非现场向现场的转变过程。在国家层面上，我国于2003—2005年开展了首轮运用FSAP标准对金融稳定状态的自评估工作，2005年10月首份《中国金融稳定报告(2005)》，确立了维护金融稳定的工作框架。这一时期的学术研究和探索也主要侧重于稳健性评估的技术、方法和指标体系等方面。2009年8月至2011年11月，我国接受了首次FSAP评估，在这一过程中，FSAP的评估方法、技术、组织实施和评估结论得出的过程，对我国金融稳定评估工作的深入开展提供了全方位的启发和借鉴。此后，我国参考FSAP评估框架，在开展金融机构非现场监测和评估工作的基础上，逐步推动金融机构稳健性现场评估工作，使其成为人民银行及其分支行维护金融稳定的一项常规履职手段。在区域层面上，人民银行各级分支机构根据总行统一部署，不断探索稳健性评估的方式方法，丰富金融稳定履职手段。金融稳定工作逐步从非现场监测转向现场评估，向“贴近机构、贴近市场”的方向推进。截至目前，人民银行及各分支行已完成对600余家金融机构的现场评估工作，在实践中积累了大量的案例素材。实践证明，稳健性评估对于全面了解金融机构运营状况和稳健性经营水平，及时发现和防控金融风险隐患具有重要现实意义，对于中央银行维护金融稳定，实施宏观审慎管理，防范和化解系统性、区域性金融风险，发挥着至关重要的作用。

 

本文以中国人民银行济南分行(以下简称济南分行)2011年以来开展的金融机构稳健性评估工作为例，深入总结梳理稳健性现场评估工作的经验、机理、工作框架，对有效稳健性评估的构建要素和工作方向进行了分析归纳，对深入推动金融稳定评估工作具有现实的借鉴意义。

 

二、稳健性现场评估的探索与实践

 

2011年以来，济南分行按照总行安排，结合区域金融稳定履职需要，对辖区金融机构开展了一系列稳健性现场评估，在现场评估的发起、实施、结果运用等各个环节进行了积极探索，推动稳健性现场评估作为一项常规履职手段，逐步形成规范的工作框架、组织流程和技术方法，评估的影响力和对于区域金融稳定履职的贡献显著提升。

 

(一)起步：将现场评估引入金融稳定工作框架

 

2008年国际金融危机爆发后，各国纷纷强化系统性风险的监测、预警和处置，采取了一系列宏观审慎管理措施，为金融稳定履职提供了全新视角。同时，伴随着我国金融业快速发展、跨业态创新逐步深入，风险来源和成因越来越复杂，风险蔓延范围更加广泛，丰富金融稳定工作手段成为一个全新的课题。2010年，人民银行金融稳定工作意见中提出，要对金融机构稳健性状况积极探索开展现场评估。但此前，各级金融稳定部门从未有过现场检查或评估工作经验，一支习惯了非现场调度数据、依靠监管信息共享开展监测分析的工作队伍，普遍面临着如何开展现场评估、有何方式方法以及现场评估究竟能发挥何种效用等问题和困惑。

 

对此，济南分行2011年在全辖组织开展了现场评估研讨，内容全面涵盖现场评估目标、作用、法律依据、工作程序、方式方法范围、内容、成果运用、报告撰写等方面。后来又召开鲁中7市、半岛5市和省会城市圈5市金融稳定论坛，就现场评估工作定位、指标体系、工作方法、程序流程、结果运用等问题再次进行深入探讨，取得了一系列工作共识。这些工作共识包括：稳健性现场评估总体上既要参考现场检查建立相关工作原则、机制和操作流程，又要与传统意义上的合规性检查相区别，在评估内容上，要从宏观审慎管理视角出发，关注影响行业和金融体系稳健性并可能导致系统性、区域性金融风险的各种脆弱性因素和潜在风险隐患，同时注重与最新国际通行做法接轨。

 

(二)驱动：对风险事件的透视

 

2010年底，辖区发生一起涉及多家银行和企业的特大伪造金融票证案，A银行深陷其中，声誉受到很大损害。案发时，其总资产逾800亿元，资本充足率14.24%，不良贷款率1.12%，各项业务和监管指标均居于全国同类机构前列。这样一家指标与形象良好的银行，为何却爆发特大案件，形成巨大风险?案件到底是怎么发生的，案情到底是如何发展的，对A银行本身以及其他法人金融机构的影响程度如何，A银行内部管理怎样，案件发生的内部原因和深层次原因是什么，这些问题是身处风险处置一线的人民银行金融稳定部门亟须深入了解的。

 

出于案件侦办要求和保密考虑，A银行涉案信息披露较为慎重，人民银行获取的信息极为有限并且大多来自外部媒体。由此，进驻A银行实施现场评估，以揭示案件发生的深层次原因，成为顺理成章的工作策略选择。在明确了工作目标、原则和充分的前期酝酿后，济南分行认真研究拟定现场评估工作方案，2011年5月抽调法律、货币信贷、金融稳定、会计、支付结算、科技、内审、征信8个专业共21人组成现场检查评估工作组。工作组认真学习银行业机构稳健性评估涉及的各类文件、监管标准和相关资料，组织开展了多项针对性业务培训。经过充分的准备后，工作组于2011年9月中旬正式进驻A银行开展现场检查评估。截至当年11月末，累计投入工作量987人天，对A银行开展了全面评估，最终形成20余万字的工作底稿和8万字的评估报告。通过评估，济南分行金融稳定部门对案情和案件发生的深层次管理问题乃至公司治理缺陷有了深入了解，同时对现场评估工作的优势有了切身体会，即现场评估有别于监管部门的合规检查，不仅仅是发现具体的合规性问题，更重要的是对发现的问题进行深入剖析，不仅对金融机构的稳健性状况进行总体判断，还应推而广之，对问题的性质和潜在影响进行研判，站在维护区域金融稳定和防范化解区域性、系统性风险的角度采取进一步的防范措施。

 

对A银行的全面评估得到了人民银行金融稳定局领导的充分肯定，也为后续评估项目的组织开展提供了经验借鉴。2011—2012年，济南分行根据山东风险防控状况，先后组织或直接实施了对10家股份制银行、14家城商行、21家农村合作机构、2家村镇银行、3家保险公司、1家法人信托公司、3家证券公司的全面评估以及中国银行山东省分行表外业务专项评估工作。通过上述一系列评估，济南分行金融稳定部门深入了解了银行、证券、保险、信托等行业金融机构的业务运作新模式、风险特点和成因，掌握不同类型机构的风险敞口以及风险在跨机构、跨行业、跨市场之间传递的可能性和渠道，为全面掌握区域金融风险状况提供了第一手资料。在大量的评估实践中，济南分行现场评估工作逐步走上正轨，评估工作经验也充分体现在人民银行2012年组织编写的《金融机构稳健性现场评估指引》中。

 

(三)发展：将风险监测线索转化为评估项目

 

2012年下半年以来，济南分行通过非现场监测发现，在经济增速放缓、转型升级压力逐步加大的背景下，山东省内部分区域、行业和重点企业暴露问题不断增多，省内担保圈问题陆续浮现。这些问题揭示出金融机构信贷风险管理存在薄弱环节，资产质量不实问题突出。为全面掌握商业银行真实的信用风险状况，2013年以来，济南分行先后选取工商银行山东省分行和齐商银行两家有代表性的机构，组织开展了资产质量真实性专项评估。通过评估发现了商业银行资产质量管理中存在的问题以及确切的资产质量底数，掌握了风险暴露的真实水平及变化趋势，对被评估机构提出了如实反映资产质量状况和规范资产质量管理的整改要求。

 

另一个实例，近些年来金融机构同业业务迅猛发展，特别2013年以来业务模式更趋复杂，部分机构与监管部门玩起“猫鼠游戏”。由于同业业务交易对手多以省外银行机构、信托机构、证券公司、保险公司等为主，交易环节复杂，贷后管理和风险管控的难度较大。2013年9月以来，济南分行通过非现场监测系统发现，辖内某城商行同业存放持续放量增长，增速远高于同业水平，且业务操作模式非常具有典型性。该监测发现为深入分析当前同业业务的风险特点和跨机构、跨区域、跨市场的风险传递状况及其对区域金融稳定的影响提供了“解剖麻雀”的机会。经过初步调查后，济南分行决定对该城商行开展同业业务专项现场评估，以全面掌握同业业务的运作模式、新特点和潜在隐患。该项评估共投入工作量70余人天，对同业业务规避监管、虚增规模、风险管理薄弱等共性问题和风险隐患进行了充分揭示，督促被评估机构及时对相关问题进行了整改，评估报告得到了总行金融稳定局和分行党委的高度重视。为进一步了解其他法人机构存在的共性问题，济南分行进一步扩大了同业业务专项评估范围，责成部分中心支行组成工作组，对同业业务规模较大、业务种类较全面的2家农商行和1家农信联社开展了延伸评估。评估结束后，济南分行向总行提出了规范金融机构同业业务的相关政策建议。这些工作成果，为中国人民银行等部委出台《关于规范金融机构同业业务的通知》(127号文)提供了实践上的依据和借鉴。

 

以上两个项目体现了评估由案件(事件)推动向监测推动的转变，由对单家金融机构的评估推及到对行业、区域和金融体系突出风险点的总体评估，体现出金融稳定工作关口前移、实现早期介入的发展趋势。

 

(四)深化：推动现场评估走向制度化、规范化

 

2011年至今，济南分行先后对百余家金融机构开展了现场评估，涉及银行、证券、保险、信托、小贷等多类机构，以及资产、负债、表外业务、同业业务、信息系统、公司治理、流动性、利率风险等多个领域，共形成评估报告100余份，先后5次在全国性工作会议上做经验介绍。在工作机制建设方面，济南分行在实施稳健性评估项目时，要求各级行组织成立以分管金融稳定工作的行长(主任)任组长的稳健性现场评估领导小组，建立了相应的工作机制和工作原则。在金融稳定部门设立了现场评估领导小组办公室，负责协调行内各业务条线，在行内建立了主查人制度，将金融稳定、法律、货币信贷、会计、支付结算、科技、内审、征信等专业纳入现场评估队伍，根据具体评估项目的实际需要，抽调相应业务部门的精干力量组成现场评估工作组。持续的实践探索与总结提炼，使济南分行在稳健性评估项目的启动与准备、现场评估实施、评估成果转化与运用、配套机制建设等方面，形成了一整套科学有效的方法体系，推动现场评估框架逐步完善，为依法合规履职提供了制度保障。济南分行先后参与了金融稳定局《银行业金融机构稳健性现场评估指引》、《金融机构现场评估工作手册》等制度文件的编写工作，对于现场评估工作的规范化、制度化做出了贡献。

 

三、有效稳健性现场评估的构建要素

 

有效的稳健性评估应在微观审慎监管基础上，从更高层次、更宽视野来发现和防范跨机构、跨行业、跨地域的风险隐患，通过对金融机构的风险传染性、抗冲击性以及宏观金融管理政策执行和监管有效性等方面的评估，体现中央银行宏观审慎管理的职能目标、特色和优势。基于以上认识和实践探索，济南分行总结提炼出有效稳健性评估的以下构建要素。

 

(一)项目启动：选取有价值的评估项目

 

金融稳健性评估不同于监管部门的合规性检查，在内容方面重点关注系统性和区域性风险，对金融体系运行环境做出评价并识别出潜在的脆弱性和风险隐患，这是稳健性现场评估工作的独特价值。开展有效的稳健性评估应首先对金融体系的潜在风险来源有持续深入的把握，以准确地将具有潜在威胁的突出风险点转化为主要评估内容。济南分行探索开展的一系列稳健性评估项目的启动主要体现为事件驱动和监测驱动两种。事件驱动主要由突发性案件或事件、负面冲击等重大事项引发，评估的目的是深入了解案件发生的根源及背后深层次原因，为其他相关机构提供借鉴，杜绝风险的扩散和蔓延，有效防范可能后续发生的系统性、区域性风险。监测驱动主要是对非现场监测中发现的金融领域中脆弱性、苗头性和倾向性风险，通过现场评估进一步深入掌握金融机构和相关行业的脆弱性和风险状况，使金融稳定部门准确分析研判风险的来源、性质、规模、传导途径和可能引发的负面后果，为下一步采取早期纠正等提前介入措施提供客观依据。此外，根据上级行部署和本行年度工作计划，也会启动部分评估项目。

 

金融稳健性评估可以采用全面评估、专项评估相结合的方式。出于特定工作目的和形势的需要，评估可以区别采用柔性的“调研式评估”和刚性的“检查式评估”等不同形式。在评估对象选择上，既可以针对单个金融机构或其特定业务进行，也可进一步引申为行业性评估和轮动评估。考虑到人民银行分支机构履职需要，对地方法人金融机构更侧重于从行业和系统性风险的角度对公司治理、风险管理、内部控制、企业文化以及业务流程、系统、制度等方面进行评估，对其分支机构则侧重于从内部风险控制和稳健经营的角度对业务操作、制度落实等方面进行评估。同时稳健性评估作为实施宏观审慎管理的一个重要工具，评估内容也应当包括金融机构传染性风险、抗冲击性以及金融管理政策执行和监管有效性方面的评估。考虑到与国际、行业规范相接轨，评估依据应覆盖国际标准、准则和建议，以及法律、法规、规章、监管部门其他的规范性文件以及行业自律性管理规定。

 

(二)组织实施：建立严格规范的评估流程

 

尽管现场评估项目在金融机构类型、业务和风险特点以及适用现场评估方法等方面不完全相同，但总体上应遵循准备、实施、报告、档案整理四个阶段，流程中涉及的各个环节在具体实施中也可根据实际情况有选择地开展。

 

现场评估准备是整个评估过程的基础。本阶段工作包括立项并确定评估对象、成立现场评估组、撰写现场评估方案、制发现场评估通知、收集有关资料、整理分析评估资料和现场评估前培训等步骤。近年来济南分行在自行开展的全部现场评估项目中均要求被评估机构开展自评估，并要求对方在进驻其现场前提供自评估报告，该做法充实了评估准备阶段工作，为下一步现场评估的顺利有效实施奠定良好基础。

 

在现场评估实施阶段，工作重点是实地了解被评估对象业务开展情况、风险状况，围绕评估目标组织开展相应的评估措施，本阶段发现的问题、确认的风险点将作为撰写报告的依据和素材，是评估效果和质量的集中体现。现场评估实施主要包括进场会谈、现场评估、召开评估组会议、拟写评估事实确认书和结束驻场工作等步骤。

 

现场评估报告阶段是总结评估问题、对评估事实进行定性和评价，形成评估事实结论的阶段，具体包括撰写现场评估报告、制发现场评估意见书和跟踪整改情况等步骤。

 

评估档案整理是现场评估成果的体现，现场评估各个阶段的文书及其他相关资料均应作为现场评估的重要文件加以保存和管理。现场评估档案整理包括立卷建档、编写档案目录、整理现场阶段相关文书、建立电子版现场评估档案等步骤。整理好的评估档案便于在开展后续评估或相关评估时查询，为后期的评估工作提供借鉴;也有利于对评估对象开展持续的、趋势性的分析、判断或评价，根据历次评估结果确定对评估对象的监测重点。

 

(三)结论输出：运用定量和定性评估方法

 

评估方法对于确保稳健性评估的效率和质量至关重要。评估方法大致可分为定性和定量两大类。以合规性、调研性为主的评估项目侧重于使用定性评估，在评估过程中可采取调阅资料、问卷调查、组织会谈、穿行测试等方法和程序，通过合规性评价和风险点提示得出评估结论，通常不输出量化的评估结果。其中，调阅资料是开展现场评估的最基本途径，也是现场评估区别于其他非现场工作的主要优势，调阅资料既包括直接调取与评估内容相关的纸质材料，如公司章程、内部规章制度、审计报告、会计账册、相关会议纪要、经授权的客户信用信息和监管意见等，也包括查询电子档案和根据授权登录各项业务系统和内部管理系统。设计制作调查问卷和组织会谈也是现场评估的重要手段，以FSAP为例，2009—2011年国际货币基金组织对我国开展的首次FSAP评估中，我方共向评估团提供了近百万字FSAP问卷答复材料，与其进行了400余场会谈，使其对我国金融体系有了更加深入、客观的认识和理解。济南分行开展现场评估实践中充分运用了设计调查问卷和组织会谈的评估方法，现场评估工作组通过合理设计调查问卷，向被评估金融机构的负责人、工作人员、有关客户以及外部机构了解有关信息，并就金融机构经营异常变化、媒体关注问题和违法违规线索等，通过组织会谈方式进行现场核实。此外，在专项业务评估、内控评估等项目中，现场评估工作组还通过重新执行、证据追踪、穿行测试、实地观察等方法，从符合性和实质性两个方面对金融机构的业务流程和内控制度等进行深入测评。

 

随着评估工作的深入开展和评估工作体系不断完善，稳健性现场评估必然由定性评估为主过渡到定性和定量相结合，综合运用定性、定量方法，全方位多角度分析金融机构稳健性状况，增强现场评估结果的客观性、准确性和权威性。在评估实践中，济南分行一直致力于量化评估体系的构建。一是探索构建稳健性评估指标体系，针对单体金融机构的全面评估，借鉴国内外商业银行稳健性评估方法选取了资产质量、流动性、盈利状况、业务稳定性、同业竞争力、抗冲击性、可处置性以及公司治理、内部控制和风险管理有效性等9大类指标体系，利用定性指标定量化处理和层次分析法等技术，对如何输出量化评估结论进行了探索。二是将压力测试作为稳健性现场评估的重要工具。压力测试作为识别和度量风险的一种评估方法，对于开展金融机构稳健性评估工作具有重要意义。在现场评估工作中，济南分行注重运用压力测试工具，对金融机构面临的各类风险进行更精确的量化评估。在对全省城商行稳健性现场评估、同业业务专项评估、信贷资产质量真实性专项评估等项目中，针对具体评估内容和被评估机构特点，分别开展了流动性压力测试、同业业务变动冲击压力测试、市场风险压力测试和资产质量下迁压力测试等项目，进一步提高了现场评估结论的准确度和客观性。

 

(四)成果运用：提升评估结论的影响力

 

现场评估成果的运用是稳健性评估的关键所在，如果不注重现场评估结果的运用，现场评估就失去了目的和意义。现场评估结果的运用是要通过发现和揭示风险，督促金融机构及时整改，杜绝风险从量变到质变、从微观到宏观的发展演变，防范具有系统性的风险因素真正发展为系统性金融风险。现场评估结果运用的好坏，关系到现场评估的效率及中央银行的权威性和严肃性。在评估实践中，济南分行主要从微观机构和宏观管理两个方面推动评估结果运用。

 

在微观审慎层面，首先，济南分行通过召开正式的评估结果通报会，向被评估机构反馈评估结论，指出其存在的问题和脆弱性所在，并提出限期整改要求。对于严重的问题，视情况采取对高管人员诫勉谈话，进行风险提示。其次，将现场评估结果纳入辖区内“两管理、两综合”工作中，在人民银行金融服务准入方面给予必要的限制，暂缓审批或接入某些金融基础设施，对其开展进一步的专项检查或纳入年度综合执法检查，并将评估结果作为金融机构综合评价内容之一。再次，适当对利益相关方进行信息披露。可用的选项包括：选择性地向金融机构股东大会、董事会、监事会、上级管理机构、行业协会等利益相关方披露;将评估结果反映出来的共性问题向政府反馈，提出相关政策建议，确保区域金融稳定;将评估结果通过金融稳定报告等形式有选择性地向社会披露，增强对银行业金融机构的外部约束。对于涉及重大风险隐患或重要监管合规性的评估发现，及时将评估结果向行业监管和其他相关管理部门通报，建议其对有关问题进行专项检查;采取建议银行间交易商协会暂停其专项债务工具或资本工具发行、非金融企业债务融资工具承销业务或暂缓接受、不接受其承销项目的注册等措施;对于上市或拟上市的金融机构，也可选择向证券监管部门通报等方式，加强对金融机构的外部约束。

 

在宏观审慎层面，一方面，可将现场评估结果作为制定货币政策和信贷政策、推动金融改革和发展的决策依据。如对金融机构执行货币和信贷政策情况进行专项评估，对房地产金融、商业银行表外业务、绩效考核机制、农信社资金运用情况等进行专项评估，作为制定政策、完善改革的决策依据;通过现场评估掌握的金融机构公司治理、内部控制和风险管理的真实状况，也可以作为制定和落实宏观改革措施、跟踪评估改革成效的基础。另一方面，可将现场评估结果作为宏观审慎管理的参考因素。如结合人民银行差别准备金动态调整，进一步研究如何运用评估结果来设置金融机构稳健性参数，更好地体现对高风险机构和有重大问题机构的差别政策。此外，稳健性现场评估结论可以通过专题报告等形式纳入《金融稳定报告》中，有助于深入揭示金融体系存在的风险因素。

 

四、几点简要结论

 

一是人民银行及其分支机构开展的稳健性评估不同于监管部门的合规性检查，在内容和目标方面重点关注系统性风险和稳健经营水平，旨在评价金融体系运行环境，识别出潜在风险和脆弱性，在宗旨上服务于人民银行维护金融稳定的总体目标，这既是现场评估区别于合规检查的显著特征，也是稳健性现场评估工作的独特价值所在。经过多年实践，稳健性现场评估工作已成为各级人民银行金融稳定履职的重要工具，在“监测分析评估预防、救助和处置”的金融稳定工作框架中发挥着关键作用。

 

二是稳健性现场评估应做到定性和定量评估相结合。当前，各级人民银行开展的稳健性现场评估仍以定性评估为主，通过合规性评价和风险点提示得出评估结论，通常不输出量化的评估结果。随着评估工作的深入开展和评估工作体系的不断完善，稳健性现场评估必然由定性评估为主过渡到定性和定量相结合，通过量化评估结论向金融机构提示风险，并作为触发宏观审慎管理或监管措施的依据。因此，今后应充分借鉴FSAP分析和评估框架，着重加强稳健性评估指标体系建设、定性评估结论的量化方法、金融稳定压力测试等工具措施的研究和应用，逐步推动稳健性现场评估向量化评估发展。

 

三是进一步提升稳健性现场评估的法律效力应提上议事日程。如前文所述，稳健性现场评估是各级人民银行立足于维护金融稳定的履职需要，突破现有履职手段不足的困境，逐步探索开展的创新性工作。随着稳健性现场评估工作逐步深入，可以考虑制定相关金融规章制度，提高稳健性评估的法律效力，将评估权上升为一项法定的金融稳定履职手段。此外，在当前的法律框架下，人民银行对证券业、保险业等非银行金融机构和具有融资功能的非金融机构，除特定职能(如反洗钱)外，无权要求其报送必要的财务报表、统计报表和资料，对此类机构开展现场评估的法律依据不足。这与当前金融业混业经营、风险交叉传染的现实及发展趋势不相适应，客观上影响了金融稳定履职效率。上述问题都有待在下一步工作中逐步解决。