市域社会治理现代化概念范文

导语：如何才能写好一篇市域社会治理现代化概念，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

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[关键词]道路交通 可持续发展 现代化建设

“可持续发展”是基于对以往发展思想与实践的反思而问世的。当今世界,可持续发展已经成为许多国家的战略目标,对于我国的道路我国亦将其作为重大战略加以实施。如何解决城市交通问题已经成为城市可持续发展的一个重要课题,道路的现代化建设也要遵守可持续发展的要求,即既满足当代人的需求,又不危及后代人满足其需求的发展。

一、当前我国道路交通面临的主要问题和原因及治理对策

1.道路容量严重不足

我国大城市市区正处在从中心区向郊区化扩散过程中,近几年城市道路建设的增加,主要分布在新开发的市区和郊区,相对来讲,中心区的道路面积率反而略有下降。再次,城市房地产开发集中于市中心地区,产生了过量的交通,造成道路超负荷运载。

为了解决这个问题,就要大量修路,在修路的同时我们也要注意到道路的质量问题,在综合考虑质量与成本的情况下,我们要做到,修好的道路能够最长时间的为人类所用,这样才不会浪费资源,不会浪费人力,也符合可持续发展的现代化需求。

2.交通管理技术水平低下

由于历史和认识方面的原因,我国道路交通控制管理和交通安全管理的现代化设施很少。在这个问题上,我们要采取的措施主要应该是发展我国的道路交通管理技术,充分利用资源的可持续发展的前提下来发展道路交通的现代化建设。

3.缺乏整体的交通发展战略

城市交通建设是一项系统工程,既要研究交通需求和供应的平衡,还要考虑土地和财力的可能,是一项决策性很强的工作。当前出现的城市交通问题中,其中一个重要原因是,缺乏科学的整体交通战略和规划,治理工作往往顾此失彼,前后失调,投入不小,而收益不大。另一个问题是长期忽视公共交通的发展。

针对以上问题,我们应建立支持可持续发展的道路交通综合系统,提供对区域空间合理支撑框架、合理使用自然资源、有效支撑经济发展、具有一定的防灾抗灾可靠性的交通服务基础条件。

二、发展我国道路交通的具体措施

近期的发展建设不要为远期的发展制造障碍,不能只顾经济效益而忽视社会效益和环境效益,为远期的发展留有余地,因此要坚持在可持续发展的观念下来发展我国的道路交通现代化。

1.为了使道路交通现代化建设在可持续发展的概念下得以良好的发展,首先我们要对道路交通的组织管理正确认识。

(1)道路交通分离的原则主要是通过科学交通管理手段,以减少相互干扰,使道路上的各种车辆、行人各行其道,顺序行使。

(2)道路交通流量均分的原则是指对分布具有明显的时间性、方向性、区域性和形态差异较大的道路交通流量系统所实行的一种时间上与空间上的调整疏导,以使道路交通流量系统的统计分布均衡。

(3)道路交通连续的原则是指对道路交通系统中的交通方式、交通设施、交通线路以及它们三者之间所实行的合理和有机联系,不中断,以保持交通畅通。

(4)道路交通总量削减的原则。交通总量的削减是指对道路上行驶的车辆、行人所实行的数量的减少、运行时间缩短和占用道路面积的减少,以便减少道路交通流体的总体密度的措施。

(5)排障导流的原则是指排除路面和道路上空的各种障碍疏导交通流,使之畅通无阻。

2.道路交通现代化建设,在可持续发展的概念下,可采取的具体措施有:

(1)主要的方法有:交通源点控制,交通方式改革,建设地铁和高架道路交通,限制车辆交通范围,道路交通转向广义交通等等。

(2)综合交通信息系统提供道路网上的交通阻滞、交通事故、运行时间等情报,促使交通出行分布在综合交通网络上进行合理分布,以减轻整个交通网络的负担。

(3)交通诱导系统向车辆驾驶员提供信息服务,达到提高利用效率的目的。

(4)客运管理系统在交通信息的支持下,合理进行营运车辆调度,减轻整个城市交通系统的负担。

(5)自动驾驶控制系统是在自动控制技术的支持下,提高单位道路面积的车辆通行能力,以及增强交通安全性。

(6)道路交通环境保护技术是可持续发展概念下道路交通现代化建设的热点问题。需要注意加强工程技术的研究,分析废气在特定环境下的扩散规律,以减轻局部位置的废气污染。

(7)对我国道路照明节电反节能工作方面的措施主要有智能光源降压一稳压一调光技术,这也是道路交通现代化建设的一个重要问题。

(8)要建立有效的道路网络系统。提供具有一定可靠性、能够在抗御地震及其次生灾害发挥作用的交通网络,为城市的进一步发展打下良好的基础。

三、我国道路交通发展的目标和方向

现阶段的道路交通问题是社会经济发展的必然结果,道路交通发展借助于改革开放的动力,在今后的一段时间内,根据中央关于国民经济计划和目标,我国又将进入社会主义现代化建设的持续、稳定和快速发展时期。

问题的核心是要实现在可持续发展的概念下我国道路交通的现代化。道路交通现代化包括两个方面的内容:一是设施装备现代化,即城市交通设施技术水平要不断提高,既要发挥现有的实用技术,又要采用先进的科学新技术,谋取综合效益;二是交通战略现代化,即政策措施要不断完善,既要合理调整交通供需与交通方式的协调配合,又要提高我国路网在整个城市活动的运输效率。先进的设施是硬件前提,正确的战略是软件保证,两者相辅相成。

参考文献:

[1]张殿业:道路交通安全管理评价体系.人民交通出版社.2005(1)

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[关 键 词]契约保障 协商民主 多中心治道

我们知道，休谟、斯密和密尔开创的经典自由主义禁止国家干预经济，并把国家的作用仅限于守夜人的角色。弗莱堡的“新自由主义”则更强调和谐的法律结构对保障个人自由和经济过程的重要作用。根据自由主义的理论，市场经济的出发点是自由而非控制，经济活动只要不产生确定的社会危害，就不应受到政府的管制。但事实并非如此简单，政府的消极能动性使问题变得复杂，现代化、后现代化进程中的政府更是如此。因此，尽管在制度演进的过程中，制度内生于市场交换中，但国家形态的出现有时会阻碍法律系统成为市场的主导治理机制，出现所谓的政府悖论。当然，要解决现代化或后现代化带来的政府、市场矛盾，化解时代悖论，我们不得不从整个社会的生态角度和系统原理出发，以经济的、政治的、社会的途径发展市场的理性秩序门阀－承诺契约保障机制、民主的装置－公众有序政治参与和多中心治道的实践形态――合作治理，是必然的战略选择。

一、 经济的逻辑：发展私人治理和第三方治理并重的市场契约保障机制

市场活动的核心是基于个体契约上的交易活动，交易双方都希望从交易中获取较多的利益，但是如果一方采取欺骗等机会主义行为违背原宪法阶段上基于预期或威胁的承诺而形成的契约，交易将是危险的。正是政府和市场基于利益追逐的契约背叛和道德漠视造成了彼此难以化解的矛盾。因此，我们就必须建立某种新的承诺和契约保障机制来解决政府与市场的双重失范及其引发的社会矛盾，以维护市场交易信任和秩序，同时确保各方利益的实现。

具体来说，我们要明确各方利益，建立市场交易的多层治理机制，并独立于政府作用之外。市场活动是在自由契约和承诺信任上进行的，各种保证承诺或契约的正式与非正式机制就是市场交易的治理机制。从政府与私人的角度来看，治理机制分为私人治理机制和国家作为第三方实施机制的国家治理机制。私人治理机制包括商业信任、交易者的道德规范、惠顾关系和交易协议等。国家治理机制包括经济管制，行政法治，司法审查等，它是其首要任务保护产权与实施合同的第三方实施机制。为了确保政府与市场的冲突规避和利益牵连下的机制失效或腐败问题，我们应保持两种机制的充分独立，并行不悖。既要有私人治理机制的非制度选择，又要有基于政府行为的正式制度选择。 景跃进就曾指出“这三种权利”之间又必须发生制约的关系，如果它们之间在功能上完全分开，像铁路警察各管一段那样，那么其他的政府部门就无法进行有意义的制约”。私人治理机制应发挥主要作用。国家机制只有在个人的有限理性和道德风险出现时才有其存在的价值。大多数人，大多数组织以及大多数活动都应外在于“政治”因为他们是非政治的，政治性的“公域”才为政府机制提供了唯一的活动空间。

二、政治的逻辑：建构宪法秩序，践行公民有序政治参与的协商民主

按照拉斯韦尔的界定，政治就是什么人，什么时候，怎样获得什么的过程，那么惯穿其中的权力理应成为政治的核心概念。还如海伍德所说，整个社会都处于政治之中，所有的政治实践经常被视为权力的运作，政府是权力运作的中心。市场在某种程度上说应是政府权力运作的一般受体，同时也是权利行使的合法主体。在市场秩序或价值受到政府权力的强势挑战时，处于权力劣势的经济主体有诉诸司法救济的各项权利，所以在二者经常性的权能影响失衡的状态下，权力与权利之间时常发生矛盾。另外，当市场主体的商业性矛盾在市场机制下无法解决时，我们也可以以一种积极的姿态借助于政府主导下的合法行政程序来解决，以免造成不必要的非理性市场行为或消极性的政治冲动。针对以上两种情况，我们有必要践行，尝试协商民主，让公众实现有序政治参与，以协调市场的自由秩序和政府的威权活动之间的矛盾，为市场主体的合理利益诉求提供政治渠道，并通过此种政治装置搭建二者经常性的沟通平台、规范二者的能动性边界，以达成双方互动过程中的某种博弈平衡。

“宪法秩序”和“有序参与”是协商民主的前提条件。宪法秩序要探求这样的权利义务关系：一切人都有同等的自由去追求自己的主体性和自以为是的生活方式，而如此多彩多姿的个性和个别生活又必须在互相承认其它自律人格的对等性的前提下和平共处（这其中既包括政府也包括市场）。直接设定这样的权利义务关系的制度装置是体制的议会。议会的基本原理有二：体现各种各样利益诉表的代表原理以及通过讨论妥协来调整不同利益的参与原理。当这种“代表制”下的“参与”达到一定的覆盖范围和理性程度时也就实现其“有序性”，最后也就构成了“协商民主”。在这样一种政治装置的作用下，方可实现社会主体的有序政治参与，通过某种“程序民主”来弥补其先天的权力劣势和市场等社会机制无法解决的矛盾，从而缓和与政府的非理性冲突，强化双方的理。

三、社会的逻辑：迎接现代化的挑战，走多中心治道

21世纪的现代社会是个机遇与风险并存的世纪。随着经济全球化和一体化的到来，各国相继进入了工业化或后工业化阶段。“瓦解的迹象，强劲的经济增长，迅速的技术化以及眼前的就业保障可以释放出推动或携带工业社会进入一个新时代的风暴。自反性现代化正使我们进入了一风险社会。在这里，社会、政治、经济和个人的风险往往会越来越多的避开工业社会中的监督制度和保护制度。”。这就意味着原有的社会秩序正失去其存在的效力。传统的制度绩效几乎越来越近乎于零。据此我们不难发现，当今政府与市场的矛盾就是这种现代化、自反性现代化的结果或表现。为此，政府必须对现代化或自反性现代化的现状作出结构性回应，以化解风险社会的危机。使现代化、自反性现代化在积极的轨道上进行。

吉登斯强调，“由更加灵活的，中心分散的权威系统取代官僚等级制的趋势很明显，民主化进程再次与制度的自反性联系到了一起，且明显表现出自治原则”。可见，现今政府要走出后现代化带来的治理困境，我们必须使“权威包括国家的合法性必须在一种积极的基础上得到重构，承认多权威中心的重要意义，使现代化、自反性现代化在共治的秩序中发挥某种积极的进步作用”。这种重构现代社会政府与市场行动结构的适应时代趋势和社会特点的治理机制便是“多中心治道”。

“多中心治道”的治理结构形成了“国家―市场―社区”共生的宏观角色功能场域层，同时也存在“公共组织―私人组织―非正式组织”共治的微观组织行动层。只有“多中心治理”模式才能与公共服务的价值和要求相契合，才能在应对诸多复杂的社会问题中群策群力，摆脱单一行动的能力限制。同时协调社会各项功能以保证生产力的达成与社会的持续发展。这也是“现代化”和“后现代化”社会现实对社会治理模式的新要求。

参考文献：

[1] 张千帆:、法治与经济发展 [M] .北京: 北京大学出版社, 2004.15

[2][3] 王小卫:经济学 [M] .上海: 立信会计出版社, 2006.6671

[4][5] [美]全钟燮:公共行政的社会建构 [M] .孙柏英等译.北京: 北京大学出版社, 2008.13

[6][7] 景跃进 张小劲:政治学原理 [M] .北京: 中国人民大学出版社, 2006.67,1013

[8] [英]海伍德:政治学 [M] .张立鹏译.北京: 中国人民大学出版社, 2006.122

[9] 季卫东:新论 [M] .北京: 北京大学出版社, 2005.9

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【关键词】土地整治；乡村治理；管理办法

土地是人类赖以生存的载体，它不仅为人们提供必需的生产和生活资料，还象征着社会的和平与安宁。那一抹黄土最是人们日常生产生活财富的源泉，同时是人们社会活动的场所和乡村发展的基础。随着我国经济的飞速发展，解决“三农”问题的核心就是要解决农民们最最关注的土地问题。在乡村治理土地中还存在着一些尚待解决的难题：如乡镇建筑用地扩张导致可利用土地减少；乡村环境日益恶化导致土地资源的品质下降；调整乡村的农业种植结构最终导致种植粮食作物的土地面积减少。所以土地的整治利用与乡村的治理发展是紧密相连，缺一不可的。因此，我们要在乡镇经济快速发展的同时，加强充分利用土地、整治土地，促进乡镇管理。

现在人们对农村的土地整治和乡村治理方面的研究越来越多，例如VanHuylenbroeck指出国家的中央和地方政府应该全力投资于农村的改革或土地整治工程，用以改善农业生产结构。土地整治在于农村土地的利用和农业的生产，乡村治理在于农民们的生产生活及乡村的发展进步，所以土地整治和乡村发展是攸关整个国家“三农”甚至“四农”问题的全局策略。为了解决当前乡村发展中遇到的问题，实现统筹城乡协同发展的目标，我们一定要加强土地整治管理和乡村治理研究，把这两个方面结合起来，统一规划布局，用以完善人类与自然的和谐发展的重大战略全局。

1 土地整治

1.1 土地整治的概念

土地整治是指治理低生产率、空闲、不合理使用的土地，以提高土地利用率和产出率的方法策略，是对各类土地进行整理、复垦、开发的总称。土地整治实际上是由最新道路、灌溉设施和其他辅助服务体系构成的集中空间，是对农村整体布局的优化配置，用以提高土地利用率，支撑乡村的全面发展。

1.2 土地整治的目的

土地整治的目的就是要解放农村生产力，发展农村生产力，改善农民们的生产生活环境，提高农民的生活水平，争取把土地治理、村庄改造、新农村建设三者密切结合起来，共同协调发展，促进农村产业结构调整，发展农村经济，用以实现农村的全面小康和现代化。

1.3 土地整治的必要性

国家实施土地整治的必要性，主要有几下几个方面：

（1）土地是人们生存的基石，它是关乎整个国家的粮食安全和社会稳定的重要问题，所以当前的土地利用形势日益严峻，开展土地整治的行动迫在眉睫。现在，我们的耕地利用形势迫切，粮食生产质量失去了保障，所以这就要求我们快速开展土地整治行动。因为土地的利用会给人们带来巨额的利润，这样就导致了社会对土地的迫切需求，从而造成了建筑用地增加而农用耕地减少的局面。土地使用的现状要求我们迅速开展土地整治活动，加强土地协调管理，确保农用耕地不至于减少并且保证耕地质量，实现土地的物尽其用。

（2）在社会发展的大背景下，土地整治的现实效果和预期的收益度充分表明了应当立即开动土地整治项目。土地的管理利用关系到整个生态环境的保护与改善，关系到生态平衡的大问题，同时也是攸关国计民生的大事情。通过实施“五个统筹”及其相关的土地政策，土地整治使得农用耕地和建筑用地达到了总量的动态平衡，实现了增加耕地面积，提高土地利用效率，改善耕地质量，促进产业结构调整，增加农民收入，促进城乡区域协调发展的战略目标。随着农业的机械化和农业经营的规模化现代化发展，及其基础设施薄弱和乡镇环保的意识增强，这就要求土地整治项目的立即实施。

（3）开展土地整治是社会经济发展的迫切需求。我们的国家现状是人多地少，为了解决这一矛盾就会要求我们转变土地经营模式，转变粗放型经济为集约型经济，也就是进行土地整治。在经济转变的过程中，不仅要促进农村经济增长，还要增强农民的环保意识，提高农民的生活水平，真正的实现“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的社会主义新农村。土地整治是一项资金密集型的公共服务工程，投资大，周期长。所以，为了提高土地利用率，增强土地管理，就要转变乡村的经济发展方式，用以提高农民的积极性和生活水平，优化利用土地资源。

2 乡村治理

2.1 乡村治理的概念

乡村治理是一种复杂的社会管理活动，它包含了政府统治，村民自治的治理方式；法定制度，村规民约的治理条例。同时在乡村治理中，要求政府和农民们的共同参与，共同努力。从传统的乡村治理类型来说，有文化治理、经济治理和法律治理这三种。其中文化治理是建立在意识形态基础之上的；经济治理要依靠利益相关性的基础；而法律治理建立在国家强制力的基础上。但是随着市场经济的快速发展，人们的意识日趋薄弱，文化治理越来越不稳固，经济治理也不再可靠，摇摇欲坠。同样的，在农村法律治理中，其存在的强制性无法展开。

2.2 乡村治理的变革

乡村治理的模式变革“必须从土地制度的变革做起”，这是最基本的操作平台。土地是最最重要的资源，它为人类提供着物质财富，影响着乡村治理的变革。土地是根本，所以土地制度的变革肯定会影响其他制度，乡村治理必须从土地制度变革开始。土地所有制解决了土地分散问题，还是有效管理土地的重要手段，在促进农村产业可持续发展上有重大贡献。因此，要在土地所有制的基础上进行土地制度的变革，这样才能顺利进行乡村治理的改革。

3 土地整治和乡村治理相结合

土地整治工程可以提高农用耕地的生产率和产出率，提高了土地质量，优化了农村产业模式，而乡村治理改善了农民人与人之间的关系，做到了产业形势一体化。把土地整治和乡村治理这两个方面有机结合起来，土地整治是基础，乡村治理是保障。所以在解决“三农”问题的过程中，要遵循“治本为主，指标为辅，标本兼治”的方针政策，促进城乡协调发展，提高农民的生活水平，并且在市场经济的导向下，推进农业的产业化、现代化。

4 总结

综上所述，进行土地整治和乡村治理的终极目标就是提高农民的国民待遇和生活水平，改善农业生产环境和基础设施，解决“三农”问题，建设社会主义新型农村。农民是农村的主人，所以在土地整治和乡村治理一体化的过程中，一定要切实把握好农民和土地两者之间的关系；要让农民成为乡村发展的动力，切实维护农民的利益，促进国家的安定繁荣。

参考文献：

[1]张正峰.土地整治可持续性的标准与评估.农业工程学报，2012（07）.

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【关键词】城市水利；水利规划；综述研究

随着改革开放和中国城市化进程发展，城市人口骤然增加，同时民众缺乏水资源环保意识，城市水资源的承载能力受到了严重威胁，并且导致了城市水资源短缺、水环境恶化、城市化水灾害等现象。水利建设工程作为城市现代化的前提和基础，城市水利越来越需要人们的重视。相应的，随着水利需求从农村进入城市， 水利规划工作也逐渐成为了成市利工程开展的重要课题。目前在我国只有不断研究全新的水利技术并且促进我国水利工程质量的提升，使我国淡水资源利用率上升， 才能为我国淡水环境保护的可持续发展提供持续动力。

一、 城市水利建设理论研究

1. 城市水利研究范畴

城市水利建设概念很早就出现了，近年学界才形成一个统一的概念。对于城市水利的研究概念，主要分为内容和范围两个方向进行定义。有文章认为，城市水利不仅是协调城市水资源，以保证城市的可持续发展的学科，而且是水资源开发利用和水的管理和保护以及对水灾的把握控制的综合问题。也有文章指出城市水利是指保障城市基础社会经济可持续发展的相关的水利问题，主要包括城市供水、防、治、管等水利问题，具体包括城市供水、城市防洪、城市水环境和城市水管理等方面。陈兴茹认为，城市水利是服务于城市居民的，有关于城市水安全、水环境、水生态等方面中城市和水相关的和谐运作。

2. 城市水利建设和水利规划关系

城市水利建设跟城市的规模和城市当地的特点息息相关。对于当前中国的中大型城市，城市水利规划必不可少。作为城市水利工作的基础和前提，城市水利规划，对城市水利建设工作的进行有着决定性的作用。城市水利规划的首要任务是，保证城市的排水，尽量避免降水量大时洪涝的出现。其次，城市水利规划必须考虑到城市水资源的配置，保障城市的供水以及水环境的安全。研究当前城市水利的问题，就是为了能够更好地做出城市水利规划策略，为今后的水利工作进行打下良好基础。

作为城市水利规划的参与者，相关的编制人员和管理人员在水利规划以及水利建设过程中，起着至关重要的作用。对于城市水利规划的前期工作，相关人员，需要统筹相关利益，并对城市未来水利前景做出一定的判断和设想。所以，相关人员对水利理念和城市水利的研究现状的了解意义重大。

其次，城市水利规划与城市建设是密不可分的。城市水利规划的进程必须与城市建设，土地利用，和城市供水等规划紧密地联系在一起。各方面需要相互协调衔接，才能有助于水利规划的调整和改进。然而，参与部门及人员增多，各自的思路差异，各个学科的差异很容易在规划过程中导致矛盾和冲突。所以城市的规划统筹，对于城市水利规划的进行起着至关重要的作用。

二、 目前城市水利建设局限性

1. 长期不重视问题累积

随着我国城市化进程的推进，城市水利学科研究的进展，许多城市已经建立了各自的防洪涝，供水，治理污水的体系，并经过了一段时间的考验。但是，随着城市的不断发展，城市水利运作过程中出现了越来越多问题，这说明该城市的城市水利系统已经跟不上该城市的更新进程。随着城市扩大，城市水利系统更新缓慢，一些城市已经逐渐累积和显现出了许多问题。例如，城市防洪涝的标准已经跟不上当前的现状，导致降雨时，人民生活不便；人口增加，城市生活用水供给不足，导致一些区域经常停水；城市的居民环保意识不足，随意开采地下水，浪费生活用水，又或者是乱排放废物污染了水源。城市的居民对城市水利的认识，很大程度上制约了城市水利的可持续发展。对于相关知识的宣传和管理等多方面因素已经对城市的可持续发展起到很大的影响。经过调查，得出一些现状如下：

"城市人口聚集，不仅工业废水和生活污水排放量增加，而且成分也逐渐复杂，使城市及其周边环境污染、水质恶化，严重危及城市环境质量和人民健康。60年代，轰动世界的日本水俣病，就是水污染导致的中毒事件。80年代以来随着城市化进程加速，水污染问题日渐突出。1983年我国市以上建制的城市有190个，至今已达630个，15年间增加了2. 3倍，生 活污水则增加3 - 4倍，1997年达190亿m3 。此外，还有工业污水220亿m3 。从全国范围来看，工业废水处理率低于70% ， 而生活污水处理率只有10%左右，大部分未经处理就直接向河湖排放，以北京现状而言，城市污水处理率也不过20%左右。"

2. 管理体制不够完善

城市建设中，我国的水利相关部门管理也出现了许多问题。涉水事务的管理一旦推进到基层，便能发现职责不清、条块分割等现象，这促使水利部门整理各个相关本门，分清各自责任，并作好相关的统筹规划。城市水利建设的管理，不仅仅是人和城市水利之间的关系，更是人与人之间的关系，这进一步要求相关部门理顺管理体制，建立好相关的规范，实行对水资源的一体化管理，对水资源进行更高效率的利用。

3. 利益责任不明确

城市水利建设初始投资大，运行时间长，并涉及遍布整个城市，需要政府投入和市场化手段同时推进。但是在一些考察过程中发现，通过政府和市场机制的合作，一些商人和官员通过不正当手段把水利建设工程几次承包，最后转接到并没有相关资质的工程公司，最终导致不合格的工程项目。邹洪成等人认为，"城市水利建设必须实行市场化运作，运行多群岛投入，包括建立稳定的政府投入渠道、政策性融资平台以及社会资金投入水利建设的运行机制。张伟波认为，要按照经营城市的理念经营城市水利城市供水、排水等公益性工程按照谁受益、谁负担的原则，实行企业化运作筹集管理经费；城市防洪、河道治理等纯公益性工程由政府投入或上级拨款等方式筹集管理经费。城市水利建设必须走'水带地升值、地生金养'的良性发展路子，引入市场化机制，根据不同类型的项目确定不同的投资机制与运营模式，加快城市水利发展"。然而要确保市场化的进行，各个政府部门和工程公司之间的利益必须明确，这也需要有相关的管理策略的出现。

三、 城市水利发展对策研究

1. 完善相关规范

对于各个城市不同定位的特点，以及不同气候条件要求，城市水利规划的任务也在细节上有差异。就防洪、排涝的需求而言，很多地区的标准也不一样，在简化对城市水利规划的进程中，详细的相关规范的制定，对控制水域面积，雨洪管理，以及城市的防洪涝重要的作用。

2. 深化水环境的整治和规划

最近来，伴随经济和社会的发展，和环保意识的薄弱，一些河道的水体受到了严重的污染，一些城市的水生态环境也变得恶劣，对于这些问题的政治已经成为水利部门的重要工作之一。在环境整治方面就规划研究而言，首先得梳理水系，对相关水环境有很好的理解，其次才是对环境整治和水景观的设置等作出良好的规划，并且规划方案需要得到市政府相关部门的审批。并且实行"谁签字，谁盖章，谁负责"的管理制度。但要使河涌水系规划的先进治水理念能真正落到实处，还必须进一步深化水环境整治规划，在河涌水系规划的框架下，因地制宜地做好每一个片区的水环境整治规划，实现从面到点的细化，为具体的水环境工程建设提供有力的保障。

3. 做好水资源综合规划

对于不同城市而言，水资源的分布是不一样的，而且在同一个城市的不同区域，水资源的分布也不一样。更进一步，每个城市和城市的不同区域的水资源受到的工业污染等因素影响程度也不一样。所以，要做好水资源的分配和供应，就必须先理解每个城市水资源的现状，在分析好当地的水资源和水环境的承载能力后，方能做好对水资源的综合规划，对城市经济的可续发展提供有效动力。

4. 改造水污染处境

水是生命之源，假如一个城市需要不断的可持续发展，对于水源的调整和优化至关重要。为了从根源上保证水源的合格程度，一些先进的水治理技术将运用于处理水源的污染状况。为保证水质，应尽量从根源上杜绝污染源。对于已存在一定污染的区域，应该秉承"边污染，边治理；谁污染，谁治理"的管理方式，并且应尽量避免污染水造成干净水源的二次污染。而当前存在一些水处理技术，能够有效地将部分污染水改造病使用，但是成本偏高。所以应更加注意减少污染的产生，实现水源利用的可持续发展。

5. 水利建设和环境结合

在现代化城市的建设中，更多因素将被考虑到城市的建设中。这就更考验水利建设发展和其他方面（比如资源环境建设，生态环境建设等）的相互协调。只有同步规划将这些方面结合起来，才能满足人们对现代化城市提出的更高要求。而且不仅是水利设计，水景观设计也需要与生态景观结合起来。

【总结】

在现代化城市建设进程中，我国已经有了许多经验，无论是正面的还是反面的。这都提醒我们，在水利开发过程中一定要时刻注意与环境的友好相处。经济和科技发展不能以牺牲人民周围生活环境为前提。本文通过对近年我国城市水利和水利规划研究的探究，发现一个必要的统筹规划和管理对城市水利建设进展起着至关重要的作用。并且可持续的思路和观念，也是我们在城市水利和城市水利规划研究始终该坚持的方向。

【参考文献】

[1]张文锦，唐德善.近年来我国城市水利研究综述[J].水利发展研究，2011，02：53-57.

[2]周军.浅谈城市水利与城市水利规划[J].广东水利水电，2006，03：53+56.

[3]石宗飞.关于城市水利与城市水利规划的探讨[J].低碳世界，2014，09：80-82.

[4]刘小梅.浅谈城市水利工程规划的特点[J].山西水利科技，2002，02：15-17.

[5]石亚飞，陈旭东.浅论城市规划与城市水利[J].城市地理，2015，14：10-11.

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关键词：保险型城市；　风险管理；　保险科技

一、引言

科技发展日新月异，由于科技赋能，保险行业正在发生前所未有改变。科技进步带来的是保险行业的迭代升级，极大地改变了人类对风险的认知能力。风险的本质是一种不确定性，不确定性往往源自信息不对称，反映为认知和感知的能力的差异。随着大数据、人工智能等新技术的应用，信息不对称问题逐步解决，认知能力发生了巨大的变化，原本不可测定的风险变得可测定，这种变化不仅体现在量的提升，更带来了质的跨越。对风险认知能力的提升将深刻影响到风险管理领域，更为有效的风险管理方式和风险管理工具将被创造出来。我国的保险业发展到了一个新的阶段，保险服务于经济社会发展的能力将得到极大地提升。近年来，对“保险社会”和“保险城市”的研究与实践已经成为社会治理和行政转型的一个重要趋势。保险之于城市、社会、国家的影响深远，在我国统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，实现国家治理体系和治理能力现代化的过程中，深入研究保险型城市意义重大。

二、文献综述

关于保险社会重要性的研究较少，保险对社会的影响和改变未得到学者和决策者的足够重视。如Baker（2002）Skipper（2006）等都认为，相对于保险在经济活动中的重要性，保险对社会的影响很少受到学者们的关注。若看到20世纪社会政策的巨大影响，人们会认同这样的看法，即保险是一种“沉睡的巨大力量”（Baker，2002）。Strange（1996）提出保险公司和风险管理者对社会群体、国家经济、商业企业间的价值分配的影响是当代国际政治经济的一个基础性问题。大量国外研究者认为，保险是一种治理方式。Rawls（1973）提出，一个有序的社会就像一个保险公司。Barryetc（2003）出版著作《保险作为一种治理》，保险主体在多个重要领域能与国家一样发挥管理作用。通过对人口统计、概率理论等技术的应用、嵌入法律框架、建立一整套风险监督与审计体系，构成了保险的社会宏观管理手段和方式。古典经济学家穆勒认为，国家应当被视作一个巨大的相互制保险公司或互济会，其目的是为了提升公众福利。而福柯更将保险置于其现代治理概念的核心位置。学界关于保险型社会的研究较早，MichelFoucault（1986）提出治理术（Governmentality）理论，Ewald（1986）提出保险型社会是一种广义的社会转型，保险型社会被称为是Foucault的治理术理论应用到保险领域的代表性例子。人与人之间原本孤立的相互关系会以保险契约为媒介而发生关系重组，保险将渗透到生产生活之中，保险成为新形态社会的基石，社会迈入现代社会（Beck，2012）。Baker（2002）提出了保险国家的概念，它不是政府机构，而是一种治理方式，政府的目标是保护公民免受风险的侵害。Horan（2011）分析了二战后美国保险型社会建设情况，并提出美国保险型社会建设动因是美国社会强调依靠个人而非政府的社会推动，保险为个人生活提供有效保障，降低人们对政府的依赖。国内学者对城市风险治理研究较多。王光辉、刘怡君、王红兵（2014）从城市危机、城市风险、城市病以及风险城市等概念入手，对城市风险的基本内涵进行梳理。魏华林、万暄（2015）分析了城市风险的发生规律，揭示了城市风险形成的背景和原因，指出城市风险形成的主观原因是城市规划和城市建设，城市风险治理需要由政府、市场和社会等多方联合组成治理主体。

三、保险型城市的内涵解读

保险型城市指的是利用保险机制，面向城市发展中遇到的自然灾害、社会管理、民生保障、经济发展等重大风险提供一整套风险管理体系，实现可持续发展的城市。即保险与城市建设深度融合，围绕城市发展中存在的主要问题，通过引入保险机制，充分发挥保险的风险管理、资金融通和社会管理等功能，提升城市抵御风险能力，是以保险为基础设施和管理要素的城市发展新形态。

（一）保险型城市拓展了城市风险治理的空间保险型城市关注全域范围内的风险治理。传统的城市风险治理中，由于城市是现代经济的中心，是国家经济的主要载体，城市风险治理就是治理城市的风险，城市和农村的风险治理是脱节的；保险型城市关注全域范围内的风险治理，由于城乡融合发展已经成为趋势，各种区域统一政策的出台和实施，使得城乡的融合逐步加深，风险的形成和发生难以通过城乡的地域差别进行区分，所以城乡统筹的风险治理成为必然。保险型城市关注城市网络空间的风险治理。传统的城市风险治理中，互联网发展并不充分，由互联网所诱发的风险尚未引起人们的重视，城市风险治理面对的主要问题是以城市为载体的经济和社会风险；保险型城市在传统城市风险治理基础上，充分的考虑了互联网的因素，互联网高速发展带来相关行业的创新，这些创新又产生了有别于传统行业的新型互联网风险，所以创新城市风险治理工具成为应对新型网络风险的必然。保险型城市关注思想空间的风险治理。传统的城市风险治理中，虽然有诸多的法律法规作为制度保障，但由于法律法规存在漏洞或者执法不严、不能等问题，一直困扰着城市风险治理效果；保险型城市是对建设法治国家的积极实践，将保险与城市风险治理结合，将原来政府一元化处理方式改变为一种契约形式，大家都是按照法律、按照合同来商谈办事，政府也可以从左右为难的尴尬境地解脱出来，更好制定规则，加强监督。

（二）保险型城市拓展了城市风险治理的时间保险型城市改变了城市风险治理时间的起点。传统的城市风险治理中，风险预防、风险应急管理、风险事后补偿等三者是分割的，难以有效衔接，存在社会协同的脱节，所以城市风险治理效率较低；保险型城市是城市风险治理的创新与探索，将风险预防、风险应急管理、风险事后补偿等三者有效衔接，强化社会协同，三位一体的进行全面风险管理，能有效降低事故发生概率和损失幅度。保险型城市改变了城市风险治理时间的方向。传统城市风险治理是站在过去和现在的视角看未来，在总结过去经验和现实情况基础上规划未来的风险治理方案，更注重对应急性管理工具的应用，方向是向前的；而保险型城市是站在未来的视角看现在的城市风险治理，城市未来的发展定位与规划决定现在的城市风险治理方案安排，更侧重事先预防、事中控制和事后补偿等三位一体的管理工具的应用，方向是向后的。保险型城市改变了城市风险治理时间的距离。传统的城市风险治理在考虑过去城市发展经验基础上，结合一定期限的未来发展可能，制定现在的城市发展规划，由于对未来发展可能考虑不足，往往会出现诸多城市病，属于短程视野下的城市风险治理；保险型城市在传统城市风险治理基础上，考虑未来更长时间的城市发展可能，制定现在的城市发展规划，由于对未来发展可能考虑的更加充分，使得城市朝着可持续城市方向发展，属于长程视野下的城市风险治理。

四、保险型城市的实践路径

（一）保险发展与城市建设结合保险发展应坚持问题导向，明晰城市建设所肩负的历史使命，在大城市病、供给侧结构性改革、区域经济均衡发展、改革开放等问题上寻找切入点，围绕着促进产业转型升级、完善公共安全体系、预防化解社会矛盾、优化公共服务等问题，尤其是社会治理等利益关系复杂、管理难度较大的领域引入保险制度，合理的通过保险的参与，寻找到行之有效的解决方案。例如，警保联动，依靠交通事故快速处理系统、保险公司理赔系统为支撑，通过保险公司理赔人员在城市主城区、国省主干道、重要交通节点等方式，第一时间发现和到达事故现场，协助事故双方当事人进行协商，努力实现简易交通事故的快速处理、现场车辆人员的快速撤离、损失金额的快速赔付，提升交通事故处理和保险理赔效率，防范事故引发的拥堵和造成二次事故。

（二）保险在政府行政改革中扮演助手角色在政府的行政改革过程中，保险应当积极地发挥社会稳定器的作用，特别是社会保障和公共管理领域。政府通过购买保险服务，建立成本、高效率的行政管理体制。在处理政府与市场的关系过程中，努力做到政府主导，但不主办，政府引导，但不经办，政府鼓励，但不包办，政府脱手，但不放手。保险应在产品开研发、风险管理服务、市场开拓等环节中充分发挥自身的功能，政府机构则围绕着“政府＋保险”的规则制定、标准制定、搭平建设、监督管理等领域发力，逐步解决城市发展中的难题。例如，在人民法院执行过程中，有相当一部分案件的被执行人完全丧失履行能力、经核查确无财产可供执行，已经不具备执行条件，即使法院穷尽一切措施，也无法实际执行到位，这种执行不能案件，尤其是刑事附带民事诉讼执行不能案件，一直是司法实践中的难题。如果引入保险机制，以法院为投保人，以涉及到人身损害赔偿的刑事附带民事执行不能案件中的申请执行人为受益人，设立普惠制托底型的司法援助保险，在一定程度上弥补受害人或其近亲属的经济损失。对其别困难的当事人，保险赔付之后，还可在理赔的基础上再给予司法救助，这样使国家保障体系更加完善，相互之间形成互补。

篇7

应该说，我国教育面临的很多重大问题，如教育公平、教育均衡、人才培养、学术水平等，都只能在深层次的教育结构和教育体制层面变革中获得解答，这也是教育领域需要深化综合改革的根本原因。而教育结构与体制变革的一个重要路径就是加快推进教育治理体系和治理能力现代化，即建立教育公共治理的新模式或新机制。

“政府如何干预教育才是有效的”是上世纪中期以来公共教育变革的主流话题

“治理”（governance）始于20世纪90年代，借助于1989年世界银行运用“治理危机”形容非洲状况的报告，迅速进入公共事务领地，并在英美等国以及世界学术论坛中逐渐取代公共行政中的“管理”与“统治”，成为目前公共事务研究领域的通用术语。对于治理的内涵，最具权威性的是全球治理委员会的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它具备四个特征：（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。① 国内学者俞可平指出，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

伴随着“公共治理”在政治学、行政学、公共管理等领域的兴起，这一理念也逐渐进入教育研究领域。作为治理理念的延伸，可以说，教育公共治理是一种协调教育各相关主体的权力运作方式，强调按照相应的权责比例共同达成对教育政策或教育制度的社会性回归，其目的是充分体现各主体的教育利益诉求，有效实现公共教育利益。② 教育作为一种公共产品或者准公共产品，20世纪中期后，世界各国进一步加强干预公共教育，试图通过国家强制性权力在公共教育领域实现国家利益。但随着福利国家的不堪重负，政府失灵的表现愈加明显，20世纪七八十年代，在竞争与效率导向的市场思潮影响下，世界范围内对国家垄断公共教育的不满和反思也出现在教育公共治理之中。“政府如何干预教育才是有效的”成为上世纪中期以来公共教育变革的主流话题。以市场化、私有化或者说是新自由主义概念下的教育体制改革，倡导教育领域需要凸显竞争与效率，主张政府尽可能少地介入公共教育领域。但在政府逐渐“淡出”、提高市场活力的同时，却有可能忽略政府应有的责任，导致公共政策的缺位；在提高效率和效益的同时，却有可能产生忽视公平的问题。在这一困境中，治理理论提供了一种新的价值范式。教育公共治理成为现代教育变革的重要特征，在实践上和理论上都引起了学者们的关注。

在我国，关于教育公共治理现成的直接论述极少，但学者们均认同教育公共治理的基本特征――公共性，即：教育公共治理机构是一种公共性组织，这是相对于私人组织而言的；它并不是仅由政府机构和公立学校组成，还应包括非营利性组织和自愿组织；教育公共治理活动是家长、学生、教师等或各种非营利性机构广泛参与、共同作用的公共空间；它应体现公共价值，确保学生和家庭平等地获得最基本的教育服务，确保公民社会所需要的民主价值得到培养；它应该体现公共利益，而不是为某个人、某个组织谋利益，鉴于这种目的所采取一些政府管制措施是必要的。③ 同时，理论界还指出了教育公共治理的显像特征，即治理主体多元化、治理权力多中心化、治理结构扁平化、治理组织网络化、治理机制弹性化。

教育公共治理的概念框架

通过梳理，笔者发现教育公共治理的实践内涵可归纳为价值、制度、工具等三个基本层次，涉及治理理念、治理主体、治理结构、治理工具、治理能力等五个主要维度，它们之间的关系形成分析框架如上图所示。

第一层治理理念，是治理的核心价值与目标；第二层包括治理主体和治理结构，是治理的宏观层面；第三层包括治理工具和治理能力，是治理的微观层面。其中，治理理念是教育公共治理的价值前提；治理结构是政府实现教育公共治理目标而采取行动的制度基础；治理工具是将治理理念转化为行动的操作性方案；治理能力则提供了主体治理空间的可能性。这五个要素在教育公共治理概念框架中成为有机统一的逻辑整体。

（一）治理理念决定着教育公共治理宏观结构和微观工具的性质及特征

如何理解地方教育公共治理的方式及效果，取决于地方政府治理改革的基本价值理念和目标，即政府是追求效率还是公平的价值导向或战略目标，坚持什么样的价值判断标准，是选择政府机制还是市场机制等。如何把握公平和效率之间的“度”一直是教育领域决策的基本问题，选择公平优先，必然要加强政府的作用，大力发展公办教育；如果更强调效率，强调市场的作用，必然是强调差异化办学。

目前我国教育发展的基本目标之一是实现公共教育均等化或称为教育均衡，但教育均等化并不意味着选择“削峰填谷”的策略，而是走“低谷隆起”之路。④ 从实践上看，“低谷隆起”就要优先发展薄弱地区和学校。因此，一些地方的教育发展战略目标，如上海市浦东新区，就是通过“委托管理”的方式提高公办薄弱学校的办学水平，促进教育均衡。2005年6月，浦东新区政府与民办教育管理机构――上海成功教育管理咨询中心签订协议，委托其管理一所公办薄弱学校。该学校的公办体制保持不变，具体包括：公办学校的产权隶属关系不变；政府拨款的责任不变；教师的编制不变；公办学校的收费方式和标准不变。新区政府每年支付给管理中心管理费，即政府购买服务。管理中心入主该校后，从委派校长、输入教育理念、创新管理模式到培训教师、组织教学等全部实行自主管理。最终学校办得好不好，由专业的中介评估机构进行评估。截至2011年6月，浦东教育行政部门与相关教育类社会组织签约并实施的委托管理项目达到49个。应该说，上海浦东选择这种方式，与他们的治理理念息息相关。

（二）治理主体形成的治理结构及其权力配置决定了教育公共治理的效率

1.治理主体

传统教育行政体制下，教育管理主体是政府主管部门，学校成为政府能力的延伸，统一于政府的指令规划之内，教育被严格定位为只能由国家控制的公共事务。

而在治理理论的视域下，意味着教育公共治理主体多元化。面对当前中国教育公共治理的实际困境，政府的教育决策活动应从“受益人缺席”状态转变为允许利益相关者参与决策活动，使教育政策能够体现最大多数人的要求和利益。⑤ 学者李涛认为，教育治理的主体转型应该由单纯“政府――公立学校”模式转向政府与非政府组织、公立学校与私立学校并存。其中公立学校的发展价值是公平和均衡取向，而私立学校的发展价值是优质和特色取向，从而确保多元社会主体的多元教育需求。“第三部门”应重点凸显新闻媒体、教育学会、公共知识分子等多元社会部门、群体对于教育的监督、调研与批判建议功能，并有效建构国家公共教育治理协会作为治理中介，有效平衡政府与公众之间的教育治理关系。另外，教师、家长、学生作为教育系统的传统核心元素，其重要的治理主体作用也应该得以彰显。

一言蔽之，教育公共治理的主体多元化，是指社会群体或个人参与到教育公共政策、规划、制度、方案等制度化或非制度化教育公共事业的预控、设计、实施、监督与评估中，并在多层结构性事务平台上扮演不同的角色，这些角色不存在中心与边缘的分野，而是职能与分工的分化，是主体性的共同参与，⑥从而由传统的“政府本位”的单向管理走向政府与社会组织、公民在平等基础上的信任合作与互动共治。

分析上海浦东新区“委托管理”，涉及的主体至少有四类，一是政府，二是受委托管理学校的受托机构教育中介组织，三是托管学校，四是评估机构，在某种程度上实现了教育管、办、评的分离，并规定了教育三大“主体”（政府、学校与社会）的基本职责与关系，即：政府宏观管理，学校自主办学，社会提供专业服务。

2.治理结构

治理结构可以理解为制度性的安排，指的是参与治理的各个主体包括政府、社会、市场、学校乃至个人之间的权责配置及其相互关系。在行政管理模式下，教育采用刚性和固定的单中心运作方式，以“控制”作为其唯一价值选择，追求政府单向度即定规则的统一、普遍和模式化，政府作为教育系统单中心体系中唯一的权威主体，在教育空间中处处凸显等级化和官僚化色彩。

而在教育公共治理体系中，各主体之间，尤其是政府同其他主体之间，是相互依赖的关系。他们通过对话、协商、互助等方式建立起良好的合作关系，最终达成公共利益。其中，政府在教育公共治理与服务体系中起主导作用、居于核心地位，其他治理主体需要接受政府的合理规制与监督。在权力配置方面，以权责比例为核心的制度安排，是教育公共治理探索的重要内核，政府与社会、市场各主体之间的权责具体如何配置，各主体之间的权力边界在哪里，是其中的关键性问题。

在浦东新区的案例中，各治理主体间的关系发生了怎样的变化，形成了怎样的治理网络？笔者运用社会网络分析方法对多个主体间关系进行分析并发现：委托管理后，治理主体间的网络密度高于委托管理前，治理主体间的联系和资源流动增多，并形成了“小团体”，治理网络初步形成；政府在网络关系中的中心度有所降低，但仍处于中心位置；社会中介机构的中心度提高，逐渐成为这一治理网络关系中的重要力量，但其独立性和专业性有待提高。

从权力关系配置来看，研究发现：参与委托管理的社会力量比较单一，主要来自学校和教育研究机构；中介机构独立性不强，以政府推动为主、市场需求为辅，自身发展动力不足。一方面，存在“受托机构学校化”问题。如成功教育管理中心、竹园教育管理中心分别与闸北八中、竹园中学有着千丝万缕的联系，并没有真正意义上通过政府评估、审批成立教育中介机构。截至2011年6月，新区培育16个中介机构，其中8个由公办优质学校催生，有一定的合理性，但是受托机构独立性、专业化仍待加强。另一方面，存在“评估机构政府化”问题。评估机构由政府培育发展，对政府的依赖性较强，如市教委评估院（市级）与浦发评估中心、东方教育评估事务所（区级）有一定的行政层级关系。最后，中介机构专业性存在提升空间。由于各学校实际情况不同，对中介机构和托管学校的评估很难确定统一标准。实践中，评估机构主要的评估依据是受托机构的办学方案，即初期评估方案是否合理，后期评估方案的实施状况，通过对师生家长问卷、访谈、听课、听取托管机构自评报告等形式进行评估，评估结果相对都很积极。由于难以制定统一、客观的标准，评估机构主观性较强，因此评估信度存在一定问题。

（三）治理效果受治理工具和主体治理能力的制约

1.治理工具

治理工具属于操作层面，指的是治理主体为实现治理目标而采取的行动策略或方式，体现在三个方面：一是政府政策和管理工具的选择，即通过区域事业规划、教育资源配置、公共财政投入、教育政策设计、教育质量监控等推动地区教育发展；二是社会组织对公办教育提供特色化补充，对薄弱学校输出高品质管理指导与咨询，并提供专业性监督评价服务。三是学校通过内部学校法人治理结构的形成，发挥在教职工聘任、学校课程开发、教育教学指挥、自主评价等方面自组织与自我优化的功能。⑦

2.治理能力

治理能力主要指治理主体发挥的作用与功能。在教育公共治理中，政府仍应承担主要的治理责任，这是因为：（1）政府享有统治的合法性，被认为是公共利益的代表者。（2）政府能够调动所需的专业人力资源，能控制办公资源和信息资源。（3）在治理网络的形成中，政府往往是领头者。（4）政府有制定规则的权力。所以，要建立教育公共治理体系，重要的是政府自身应有较高的现代治理能力。随着改革深化，教育纠纷越来越频繁，政府如何才能应对突发危机或复杂的社会问题？现代的公共治理强调公共治理应当在法律的框架内进行，赋予公共机构在发生紧急情况、遇到复杂问题时，根据法律的精神和公共利益的需要及时做出制度性安排的权力。⑧ 教育公共治理同样要求完善相应法律体系，并建立能够保证政府维护教育公益性与发展的机制。

同时，在私人部门、公立学校、民办学校、非政府其他组织无力承担或不愿意承担的公共教育服务领域方面，例如提供教育法制、教育政策和教育制度，举办各类学校、实施教育投资等方面，政府都发挥着无法替代的作用。这些都对政府的现代治理能力提出了新要求。

除政府外，其他治理主体的治理能力也影响着治理效果。像浦东区的改革中，一个重要问题就是被委托管理学校的自主发展和中介机构发展困难，即这两类治理主体本身不具备优良的治理能力，从而导致这两类主体对政府过度依赖，并进而影响整个治理体系的现代化进程。

“公共治理”理念如何更好地本土化

教育公共治理是典型的西方语境概念，它的建构基础是“公民社会”，而中国公民社会的发育比较迟缓，迄今也只能算是初期阶段或者叫民间社会更为合适。因此，尽管治理理论的引介和我国政府努力在公共教育领域实现职能转变，但教育公共治理在我国仍面临很多问题。以上海浦东的教育委托管理模式为例，就面临许多争议和待解难题：一是教育经费问题。政府支付给教育管理机构的费用，增加了教育成本，并且经费使用问题难以有效监督。二是中介机构问题。有学者就质疑：何来专业管理机构？如何遴选合格的中介机构？何来真正的第三方评估机构？如何规范招投标机制？我国的中介机构发展不成熟，独立性和专业化程度都不高，难以承担教育发展重任。三是薄弱学校自身发展问题。认为学校本身有自己的发展路径，强行移植文化，可能“水土不服”；委托机构与学校之间需要长时间磨合，在权力、机制、发展思路上很容易有冲突，可能会造成薄弱学校管理的混乱和不适应等。

那么，“公共治理”理念如何更好地本土化，笔者提出如下政策建议：1.政府需要进一步促进治理主体之间合作、信任关系的建立。如政府进一步巩固受托机构、托管学校之间的关系；促进成熟的受托机构发展，发挥其在托管多个学校中的关键结点作用等。2.建立治理网络主体交流平台，加强治理主体间的沟通交流。可以尝试建立公共治理合作中心，定期召开经验交流会，搭建相互沟通与学习的平台，增进治理主体间的理解与合作。3.建立、维护和变更治理网络之间的关系，促进网络完善。建立治理关系时，政府需充分考虑目前已有的网络联系，在已有网络的基础上建立新的网络联系，不仅有利于各主体之间关系融合，而且有助于维护和巩固已有网络。在实践中，长时间固定的委托管理关系确立后，不可避免会产生一些“小团体”，必要时政府需要变更网络关系，促进网络健康发展。4.进一步促进政府职能转变，培育社会组织，增强社会力量的独立性和专业性。治理体系的现代化以管办评分离为基本要求，但目前承担“办”与“评”的相关主体独立性都不够高，需要政府进一步下放权力，推动这些治理主体不断走向成熟。如建立公众参与、专家论证、政府决定相结合的教育决策机制，建立重大教育决策审议、听证制度，提高教育决策回应公众和社会需求的能力；培育面向学校需求的社会化教育资源和服务市场，通过签订契约、购买服务等形式，丰富教育公共物品的样式，提高教育服务的质量，形成多元的教育服务格局。

（参考文献略）

注释：

① 全球治理委员，我们的全球伙伴关系〔A〕.俞可平，治理与善治〔C〕.北京：社会科学文献出版社，2000：4-5

② 李涛，教育公共治理若干问题探析〔J〕.教育发展研究，2009，（8）

③ 潘希武，教育治理的公共性是否衰退〔J〕.外国教育研究，2006，（7）

④ 朱家存，走向均衡―――大中城市加强薄弱初中的政策研究，华东师范大学2002年度博士学位论文2002，（11）

⑤ 刘复兴，审视教育政策选择的新视野〔N〕.中国教育报，2003-8-30

⑥ 李涛，全球化语境下的中国教育公共治理――法理国家视阈中的政治哲学诠释与批判〔J〕，《教育学术月刊》2010.3

⑦⑧ 李彦荣，浦东新区参与式公共教育治理模式研究〔J〕，教育发展研究，2009，（3）

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1水文水资源

水文水资源学科分为水文极值理论与计算、水文预报理论与方法、水资源开发利用管理理论与方法等3个方向，目前是水科学研究中比较活跃的一个分支。

水文学研究的对象主要为大气、植被、地表、土壤及含水层中的水分运移和相互间的水分转化[1]。目前研究的重点和难点问题主要有：空间分布问题、水文尺度问题、稳定化数值算法问题、分布参数计算、区间入流反演、单宽入流过程的反推等。引入的新理论和新方法有神经网络模型、灰色模型、遗传算法、分形、混沌理论等。水文预报方法中数学模型的研究由黑箱模型发展到概念性模型，目前这一领域的研究主要集中在概念性模型的参数识别、模型参数的实时矫正技术；随着GIS（地理信息系统）空间信息处理技术及相应计算机软件、高性能微机工作站及数字地形高程（DEM）等技术的出现，使得与水文水环境有关的地理空间数据的获取、管理、分析、模拟和显示变为可能，开始出现了分布式物理水文模型和半分布式物理水文模型等新的洪水预报模型，其中，分布式物理水文模型将在近几年内有较快的发展。今后水文学的主攻方向将是区域尺度大气输入和分布式水文模型相耦合、新技术体系在流域水文学上的应用以及建立数学模型模拟人类活动影响下的地下、地表水质和水量的变化情况[1]。

水资源的优化配置一直是水资源高效利用需要讨论的议题之一，随着近几年来我国北方部分城市严重缺水以及洪、涝、旱等灾害的不断出现，使得该分支的发展越来越受到社会各界的普遍关注，如何使水资源充分发挥作用，使之有利于人类社会的发展成为众多学者为之努力的方向。为减轻洪涝灾害的发生，在分析流域水位径流资料的基础上修建防洪功能水库，通过建立调度决策支持系统减少灾害损失的发生，同时也考虑洪水资源化，将洪水引入到适当地方储存起来，供缺水时使用。长距离调水是我国解决水资源南北分布不均、北方城市严重缺水的重要手段，由此而来的如何合理建立水市场便成为急待解决的问题之一，有关水权、水价的形成机制以及效益补偿机制的建立成为该领域理论与实践研究的前沿课题，这一领域也体现了水资源学与管理学、经济学、社会学、法学等多学科交叉的特色。流域水资源管理从水资源工程的多目标开发和统一管理，逐渐发展为集地下水、地表水、湿地、水生生态系统于一体，统筹规划设计、实施和保护的流域水资源集成管理。以水资源系统工程、大系统多目标优化理论、决策分析以及协商理论和对话机制为基础建立的水资源管理决策支持系统为水资源统一协调管理提供了强有力的支持。

开源节流是解决水资源紧缺问题的主要途径。城市雨水资源化就是一个很好的节水思路。现在城市雨水大多是通过下水道直接进入城市排水系统中，在雨量较大时，常常造成排水不畅，引起城区滞水，给人们生活带来诸多不便。如能将这部分雨水充分利用，对缓解城市水资源短缺，减轻城市排水系统的压力将起到双重作用。

地表水和地下水的相互作用是科学家们所热切关注的话题，目前多从野外试验、示踪剂、模型模拟和仪器测量等方面研究地下水与地表水交错带上发生的各个过程及地下水在质和量上的相互作用。

数字地球、数字流域概念的提出，进一步推动了水文水资源科学的发展。地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）和遥感技术（RS），或称为“3S”系统，在水文水资源研究和应用领域的应用，使得开发整个流域的产汇流过程，对洪水演进和淹没进行三维空间的动态模拟仿真系统成为可能，这些技术的发展无疑对防洪部门的决策具有重要的参考价值。

2环境水利

环境问题是21世纪全世界各国所面临的重要问题之一，环境水利学科基础研究主要涉及到河流水环境、非点源污染防治及治理、水污染处理工程等方向。

河流水污染是近年来人们普遍关注的主要环境问题之一，我国河流水环境质量总体较差，有必要加强河流水质管理、治理污染和防止污染加剧。目前这方面的研究主要集中在：①研究河流水环境质量发展趋势。建立水环境质量监测网，跟踪研究水环境质量因子在河流中的变化情况，预测河流水环境质量的变化趋势；②河流水环境不确定性风险研究是世界性的难点和热点问题。由于河流的多用途性，使得河流水环境经常会遭到一些意想不到的破坏，而这种破坏是带有突发性和不确定性的，因此给河流水环境的风险研究提出了更高的要求；③建立河流生态环境预警系统。与河流水环境质量发展趋势相对应，如果某个或某些水环境质量因子的发展趋势向着河流生态环境质量恶化的方向发展，并接近生态环境可允许的边缘时，通过发出警报，使人们能够及时采取措施预防和治理；④河流水体的动态耗氧、复氧机理。研究河流的变化应尽量接近河流的天然情况，河流水体的动态耗氧、复氧过程正是基于此而提出的，研究河流水体的动态耗氧、复氧机理对于正确认识河流水体中氧气的耗用情况，进而研究河流水质的发展变化机理有重要意义；⑤江河生态环境最小需水量定量化理论和应用研究。江河生态环境是江河在长期的演化过程中形成和发展起来的较稳定的生态关系，研究江河生态环境最小需水量对保护自然界生态平衡、确定人类可引用的河水数量具有重要参考价值。

非点源污染方面的研究，集中在人类活动对地下水污染的预测和如何对污染物进行治理等方面。由于非点源污染需要综合和显示各种空间信息，利用GIS对空间数据的处理能力及模型的模拟能力，可研究不同的土地利用方式对流域水文和水质的影响。农业非点源污染是造成地表水富营养化的一个主要原因，研究湿地生态系统对农业非点源氮、磷等元素的削减能力，为减轻和控制富营养化提供依据。对湿地非点源污染的控制机理研究将对非点源污染的治理起到积极作用。

水污染处理工程方向的研究愈来愈受到重视，地下水污染是水污染中较难解决的问题之一。我国地下水和土壤污染相当严重，主要污染物是重金属离子和有毒有害有机物，据调查，超过50%的城市地下水受到不同程度的污染。受污染士壤和地下水的修复技术基本上分两类：物理化学类型和生物学类型。物理化学类型包括隔离、泵抽取、地上处理、士壤清洗、萃取、固化和稳定化等；生物修复技术包括地上生物处理和地下现场生物修复等。物理化学类型能够彻底清除土壤和地下水中的污染，其缺点是严重影响士壤的结构和地下水所处的生态环境，而且成本非常高；相比，现场生物修复技术不会破坏生态环境，但是修复过程非常缓慢，效率低。目前出现了一种电动力学修复技术，既能修复受污染的土壤和地下水而又不会破坏生态环境，成为修复技术的发展方向[7]。水污染治理机理研究集中在：微生物措施研究，利用有益微生物保护水源；研究曝气生物滤池中的气液固三相流，提高污水处理效率；研究深层均质滤料滤池处理微污染水的氧化机理等方面。此外，水污染经济损失评估、湖泊富营养化机理、生态环境评价指标体系等方面也是环境水利学科研究的热点问题。

3农田水利

农田水利研究以农田节水、作物高产为中心，涵盖了节水灌溉理论与方法，节水灌溉综合技术体系，灌溉排水技术与方法等方面的研究。

土壤水与作物关系问题的研究是农田水利研究的基础，围绕着农田土壤水分的转化问题与农田水分的有效利用开展了大量的研究。土壤水研究现已从单学科走向多学科交叉，如水热和溶质的耦合运移，土壤-植物-大气连续体中的水热运移等。其研究特点亦从均质走向非均质，从点的研究走向面（或区域）的研究，从理论研究推进到应用研究。土壤水运移机理研究目前集中在优先流、土壤水参数的测定和确定、土壤水参数的空间变异性、土壤水分运动的随机模型等几个方面。

为缓解农业用水紧张状况或为了提高灌溉水利用率、提高水分生产效率、增加用水者的经济效益或减少劳动力和动力消耗而采取的节水措施主要有：①输配水过程：渠系改建、渠道防渗、管道化输水灌溉、灌区现代化管理；②田间输水过程：水平畦田灌、喷灌、滴灌、渗灌、小管出流、波涌灌（浑水波涌灌）、膜上（下）灌、有限灌溉（限水灌溉、非充分灌溉、调亏灌溉）、集雨灌溉；③作物吸收转化过程：坐水种、机械保墒、化学保墒、秸杆（薄膜）覆盖等。近来，节水灌溉出现的新概念、新方法还有：地下滴灌、微喷灌、节水控盐灌溉、控制性分根交替灌溉、微咸水灌溉[2]等。

灌区现代化管理是获得灌区系统的最优运行、充分发挥工程效益的良好手段。灌溉排水规律的复杂、水资源日趋紧张、综合利用供需矛盾的增加都需要加强灌溉排水系统的集中管理。自动化、GIS、GPS、RS、水情自动测报系统等技术的发展，为实现灌区管理现代化提供了技术支持。实现灌区现代化管理，首先要有灌溉工程控制设备的自动化，其次有先进的系统运行软件对系统控制问题进行决策，从而建立灌区现代化管理决策支持系统，指导灌溉用水过程。

水平畦田灌是田面非常平整条件下的畦灌，要求供水流量大、土地平整精度高。用传统技术难以满足其精度要求，必须在进行大地测量后，采用激光平地技术。该技术在美国等发达国家被称为是地面灌溉最重要的进展之一[8]。波涌灌溉利用了致密层在发展中不断减小田面糙率与土壤入渗特性这一客观规律，逐次为以后各周期的灌溉水流创造了一个加速水流推进与提高减渗效果的新界面。浑水波涌灌溉则是利用含沙量较高的水进行波涌灌概，能够起到更加明显的效果[4]。地下滴灌是目前节水效应最为显著的灌水方式之一，它具有微灌的所有优点，又在生态环境保护方面效果明显，将农、水和生态等学科交叉融合，统一考虑地下滴灌技术参数组合与作物生长发育和水肥利用的关系，能较好地协调土壤水、肥、气等状况，防止土壤板结，为作物创造良好的生长环境，具有明显的节水增产效益。目前该领域的研究主要集中在以提高水肥利用率及根区水分养分运移过程的效率为目标进行的地下滴灌灌水技术参数的优化试验研究。微喷灌具有节水、调节田间小气候等特点，缺点是受风影响大，飘逸损失多。目前，国内外微喷灌工程对水滴分布函数、飘逸蒸发系数研究不够。节水控盐灌溉制度设计模型以作物生长对土壤水盐状态的响应为依据，在分析作物水盐模型和大田水盐平衡理论的基础上，研究淡水、微咸水交替灌溉条件下灌溉制度的优化设计，是节水灌溉制度的一种新的设计方法[5]。控制性分根交替灌溉是一种局部根系受累时既能满足作物水分需求，又能控制蒸腾耗水的农田节水调控新思路[6]。微咸水是我国北方地区重要的水资源，实施微咸水灌溉对北方地区水资源的合理开发利用，提高作物产量，开辟新的灌溉水源、缓解我国北方缺水状况将有重要意义。节水灌溉综合技术体系也叫节水农业技术体系，是为充分利用降水和可用水资源采取水利措施、农业措施和管理措施，提高水的利用率和利用效率，达到农作物高产高效的成套技术。是一项包括水源、输水、田间供水、生物和管理等子系统构成的系统工程[8]。该技术体系可缓解水资源供需矛盾，促进高产、优质、高效农业发展。在排水控制涝渍和盐碱化方面，目前采用的方法有明沟排水、竖井排水、二元结构水文地质条件下的竖井排水、暗管排水、辐射井排水等，研究内容主要集中在对田块、排域的排水模数等方面。分析节水灌溉技术的不同尺度影响，地理信息系统（GIS）在节水评价中的应用也是当前研究的热点问题。

4小结

水科学的研究已经进入了一个全新的发展时期，研究的对象已经向微观和宏观两个领域的深层次发展，研究的尺度也呈现区域、流域、全球平行发展的态势，各尺度的转换问题研究是当今水科学研究的前沿课题之一。水科学与多学科的交叉仍然是水科学由理论转向实际的重要手段，高科技领域在水文水资源研究中的应用更加广泛；水资源评价已发展到在可持续发展思想指导下，不仅进行水量评价，而且包括水质、水资源保护、水资源经济、水资源管理等全方位评价的评价指标体系；水环境问题的研究中，点污染、线污染和面污染研究并举，并以非点源污染的研究领域有较大的开拓；加强了人类活动对水循环影响的研究；开发研制具有水文过程模拟、水污染控制、水资源规划与管理等功能的流域规划决策支持系统软件等。

致谢：本文除如下参考文献外，还参考了2001年国家自然科学基金委员会水利学科有关申请书的申请材料及部分专家评议意见，在此一并感谢。

参考文献

[1]刘苏峡.世纪之交的水文研究.水科学进展.2001，12(1).

[2]沈振荣，等.节水新概念——真实节水的研究与应用.北京：中国水利水电出版社，2000，4.

[3]彭盛华，等.GIS技术在水资源和水环境领域中的应用.水科学进展，2001，12（2）.

[4]王文焰，等.浑水波涌灌溉的节水机理与效果.水利学报，2001，(5).

[5]张展羽.节水控盐灌溉制度的优化设计[J].水利学报，2001，(4).

[6]史文娟，等.控制性作物根系分区供水的节水机理及研究进展[J].水科学进展，2001，12(2).

篇9

关键词：牧区城镇化；多中心治理；路径

一、当前我国牧区城镇化的现状

“十”后，“城镇化”似乎成了一股潮流，正在全国如火如荼的进行。“城镇化”无非就是使农村和牧区的人口逐渐向城镇转移，随之将第二、三产业逐步向城镇聚集，从而使城镇数量增多，规模逐渐扩大的过程①。在这样的新形势下，西部的一些地区也尝试进行着牧区城镇化，然而相比农村城镇化的进展顺利，牧区城镇化在进行中却遇到了很多困难。这些困难大致有以下几点：

（一）传统思想根深蒂固和牧民对城镇的恐惧心理

牧区的牧民大都是祖祖辈辈依赖着脚下的草原生活着，他们认为草原是无比神圣的，是对他们最大最好的馈赠。已经习惯了放牛牧马、闲散自由的生活方式的他们根本没有想过在车水马龙、楼林宇群的城镇怎样生活。由此，便衍生出浓厚的恋土情结。这种根基深厚的传统思想影响着广大牧民们，很大程度上阻碍了牧区城镇化的进行。

（二）新迁入城镇的牧民的就业存在困难

目前，不论是原有的城镇亦或是待扩建、新建的牧区小城镇，都不能做到及时的解决好这些新迁入牧民的就业，而只要这些人的就业问题得不到很快解决，他们就不会常住在城镇中，随时都有可能返回牧区草场、回到之前的放牧生活。政府为了鼓励牧民进程，在城郊结合部建立了移民区。然而不到一两年，大多数牧民不是返回了草原就是卖掉或者出租了房子，不得不另谋生路。

（三）牧区地广人稀，建设新城镇存在困难

我国牧区主要分布在内蒙古、青海、新疆、、宁夏，以及甘肃和四川西部地区。这些地区大都地广人稀，城镇数量本来就比较少，例如内蒙古科尔沁草原地区方圆几十里就有寥寥几户人家。而且除了市（盟）这些地区以外，一些城镇的规模都不是很大。

（四）新城的建设中，土地指标的缺少增加了困难

在扩建或者新建城镇的过程中，自然需要大量土地，而这在一些农村地区往往是通过农民迁居新村，腾出宅基地，把它们复耕为农田，然后在适合于扩建、新建城镇的地区，使同等面积的耕地转为工业建设用地，或城市建设用地，以满足建设的需求。这一过程被称为“置换”②。这种“置换”的方式在牧区却是不适用的，因为牧场已承包给牧民，草场的使用权在规定的时间内归牧民。

二、牧区城镇化的现实意义

牧区城镇化现如今遇到了以上种种困难，而且有些困难并非短时间就能够得到解决，那么牧区是否要继续进行城镇化？有些人难免对牧区城镇化存在着质疑：认为牧区城镇化会严重影响我国现存的畜牧业发展；认为牧区城镇化不仅会破坏牧民的生活方式和民族文化，而且将造成生态恶化和环境污染；认为牧区城镇化会带来人口快速聚集和膨胀使城镇在基础设施建设和服务等方面面临着巨大的压力。

（一）牧区城镇化是实现牧区现代化的推进器

现如今多数牧区的牧民依然没有摆脱逐水草而居的季节性游牧生活，仍然处于较为落后的低水平定居和半定居状态。再加上气候恶劣、草场沙化严重以及自然灾害频发等缘故，牧民的生活水平多数都比较低，这样便与城镇存在着一定的距离。牧区现代化实质上是牧区以城镇化为纽带，利用现代的工、农业科技技术提高牧区生产力水平，发展牧区的经济结构，逐步缩小与城镇的差别，最终实现融合的过程。

（二）牧区城镇化是实现牧区可持续发展的关键因素

有学者提到，牧区的可持续发展必须维系三种可持续：一是草地生态的可持续；二是草地经济产出能力的可持续；三是整个牧区社会经济发展的可持续③。城镇化的过程中必将会产生多种产业相互交汇融合，从而使牧区整体的社会经济水平提高、使牧民的收入变得多元化。从而提高草原草地的经济产出能力，进而推动了草地生态的可持续发展。

（三）牧区城镇化是加强民族关系、推进民族文化发展的重要因素

我国的牧区大都是少数民族人口聚集的地方，中央政府非常重视加强少数民族地区的民族关系。牧区城镇化使这些民族地区的牧民与城镇紧密联系，逐渐融合，逐渐提高了牧民的生活水平，对加强民族关系、加强民族团结起到非常重大的作用。此外，牧民与城镇的紧密接合，方便了不同文化间的交流，进一步推进民族文化的发展。

三、多中心治理理论的内涵

1995年全球治理委员会对治理作出了界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。

治理理论兴起的背景下，以奥斯特罗姆夫妇为代表的制度分析学派提出了多中心治理理论。所谓多中心治理，就是把有限的决策权分配给多个中心，每个权力中心都是独立的，在一定的制度框架下相互合作、相互制约，为集体目标的实现而共同协作。但是没有任何人和组织能将权威凌驾于法律之上。

所谓“善治”，是指民间和政府组织、公共部门和私人部门之间的既是管理关系又是伙伴关系，各部门之间相互合作以促进社会公共利益的最大化状态。其本质特征就是政府与公民对公共生活的合作管理，它是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态⑥。“善治”是一种国家与公民之间的良好合作的形态；是一种权力自上而下回归的状态；是一种还政于民的过程。不仅是和谐社会的一种体现，更是多中心治理所想达到的目的。

自1995年奥斯特罗姆夫妇的多中心治理理论传进中国以来，经过近20年学者们的探索和研究，多中心治理理论得到长足的发展，已大致形成了主体框架：

（一）多中心治理的主体是“多元化”的

主体包括中央政府单位、地方政府单位、政府派生实体、非政府组织、企业、私人机构以及公民个人。他们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。

（二）多中心、治理的结构是“多维度”的

要求在公共事务领域内国家和社会、政府和市场、政府和公民共同参与，结成一种相互合作、共同协商的伙伴关系，从而形成上下主体间的互动、同级主体间协商的多维度网络结构。

（三）多中心治理的方式是“多样化”的

相较于传统的单中心治理的权力高度集中、治理方式单一，多中心治理更强调各个“自治”的主体间协商合作并共同竞争，为同一个目标的实现实行多个且不同的措施。

（四）多中心治理的目标是实现公共利益最大化

在国家公共事务、社会公共事务甚至政府部门内部事务的管理上，多元的主体间的协商合作不可否认的是以从各自的权力和利益得到保障为前提，经过不断的协调磋商最终寻求一种管理方式可以实现公共利益的最大化。

四、按照多中心治理理论发展牧区城镇化

牧区作为地理区域的重要组成部分，有着特殊的经济、社会和生态意义，其发展有着特殊性。将多中心治理理论运用于牧区城镇化需做到以下几点：

（一）决策主体的多元化

多中心治理强调主体的多元化，打破了单中心制度中最高权威只有一个的权力格局。形成了一个由多中心权力中心共同组成的治理网络。过去在推行牧区城镇化的过程中，地方政府作为唯一的权力主体，导致出现了行政效率低、牧民不满以及成本过高等一系列问题。而多中心治理强调在政府主导的前提下，使市场、社会以及牧民个人都成为决策的主体和独立的责任体。

（二）公共物品和服务的多方供给

多中心体制是多中心治理理论的重要概念，多中心体制构建了形式上相互独立的单位，不同单位部门之间存在着职能上的重叠和交叉，这些单位和部门需要同时向某一社会群体提供公共物品和服务。多中心体制并不意味着政府在公共物品供给领域的退出和责任的让渡，相反，政府作为社会公众和公共利益的代表，有责任促进公共物品品质的改善和公平分配。在牧区城镇化过程中，需要扩建旧城或者建立新城。然而在不小的财力投入面前，地方政府往往“心有余力不足”。这就需要中央政府部门的财力支持以及政策援助。

（三）完善的治理机制

多中心制度安排把有限的但独立的规则制定权、执行权分配给了多个管辖单位。多中心体制中多个治理主体之间也会产生冲突与摩擦，推进牧区城镇化过程中不可避免地在政府与牧民之间、政府与市场之间会产生种种分歧，然而与单中心体制所强调的不同的是，其冲突和摩擦的解决不是依赖于行政命令，而是依赖于健全的法律和治理机制。保证整个牧区城镇化进行中各个主体在不越“线”而为的前提下，达到公共利益的最大化的目的，并渐渐形成一种隐性的良性的治理机制。

（四）切实解决牧民的就业和居住问题

正如前面提到的，牧区城镇化过程中，牧民希望到城里能够有个稳定的工作和居所，逐渐适应城镇的生活。对此，需要走“多中心带动、多节点支撑”的路子。具体来说：首先，地方政府提供相关的配套政策。其次，社会、社区服务部门和就业指导中心可以成立专门针对牧民学习技术和工作就业能力的培训机构。让牧民在脱离牧区后，也能学到一门技术与专长致力于城镇的建设与发展中。

另外，在政府政策的引导下，在相关部门的协助下，鼓励牧民们自主成立股份有限公司。牧民最熟悉的莫过于畜牧业，相比传统、单一的畜牧业生产，成立这种公司性质的合作组织无疑将更好地推动现代畜牧业的发展。以绿色、生态、优质、高效、安全为方向，以提高畜产品综合生产能力为核心，加快推进传统畜牧业转型升级，尽快把畜牧业培育成重要支柱产业⑦。使牧民更加熟悉畜牧业的整条产业链，与市场紧密联系并从中获得比之前更为可观的收入。

五、结语

在提出国家治理体系现代化和治理能力现代化的形势下，推进城镇化的科学、快速、有效运行具有非常重要的现实意义。牧区作为我国的特殊的区域组成部分，有其区别于农村的特性。因此牧区城镇化有必要引起政府与社会的进一步重视，不能将运用于农村的一套模式、对策强硬地移植于牧区的城镇化。只要在多中心治理这个理论模式下科学规划、因地制宜的推行牧区城镇化，必将使牧区城镇化稳步快速的前进、有效健康的发展，进而推进我国整体城镇化的进程。同时，多中心治理理论在牧区城镇化中的成功运用必将为我们及时更新治理理念、深入改革治理体制、丰富完善治理体系、提高治理能力，推进我国治理体系和治理能力的现代化提供不竭的动力。（作者单位：武汉理工大学政治与行政学院）

参考文献：

[1] 贾一帆，中国城镇化与失地农民生活保障问题浅析[J].农家科技（下旬刊），2012年第10期.

[2] 厉以宁，牧区城镇化的新思路[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2012年第1期.

[3] 戴正等，西部民族牧区现代化、可持续发展的现实选择――牧区城镇化建设[J].西北民族大学学报（哲学社会科学版），2006年第6期.

[4] 张孝芳，善治理论与中国地方治理[J].燕山大学学报（哲学社会科学版），2002年第4期.

[5] （美）埃莉诺・奥斯特罗姆，公共事物的治理之道[M].（余逊达、陈旭东译），上海三联书店2000版.

[6] 杨颖，论城郊失地农民社区的治理[J].苏州大学，2012年第6期.

[7] 宋敏，多中心理论与农村公共物品供给体制创新[J].改革与战略，2006年第6期.

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关键词：公共治理;治理战略;协同治理;平台型治理

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：

20世纪90年代兴起并逐渐走向兴盛的公共治理，得天独厚于当代高度动态复杂、不确定性的环境土壤。因此，公共治理具有战略管理的需要，其战略应用是必然的，探讨其战略性也是必要的。

一、公共治理及其战略性质

自1995年，联合国全球治理委员会将治理概括为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，治理理念开始持续进入人们的视野，迅速扩散，并被学者加以阐发。日本学者星野昭吉认为，治理是个人与权力机关、社会与私人之间管理共同事务的多种方式的总合，是人们相互合作、协调利益的持续过程，其本质是非暴力、非强制的机制。[1]279随着时代的发展，治理的概念和实践得到发展，但其基本理念与要义得以传承：其一，治理主体是多元的，权力是多中心的，除国家和政府外，各种私营组织、民间组织、群体和个人都有参与治理的权利;其二，治理是基于民主和信任的，是一种协商与合作的机制与过程;其三，治理的社会导向性，注重吸收公民社会的力量和公民的自治能力;最后，治理的服务取向，从重管制转向重服务，以共同事物为对象，以公共需求为出发点，旨在创造公共价值和供给满意的公共服务。公共治理理论打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会两分的桎梏，承认公民社会的合法权力，认为治理就是多元主体的合作过程，也是民主的实现形式，并将社会资本的核心要素――互信式的对话、互动式的管理、互惠式的网络纳入分析的范畴，体现了政治社会化和社会政治化的双向制衡过程。[2]339

综上所述，公共治理的实质及其过程决定了其战略性特征。公共治理战略是要在公共事务的合作共治中增加公共利益，维护社会正义。治理战略重视对外部宏观环境的感知和分析，从而协助公共组织和第三部门在动荡、多元、复杂的环境下的管理，强调对环境的适应与回应;公共治理战略是一种合作型而非竞争性的战略管理，强调多元治理主体之间的信任、合作、协调与共同发展，在战略管理过程中重视参与、协商、磨合，强调公平、公开与公正。

二、公共治理的战略管理需求

（一）当代公共治理的战略环境

每一种管理思想的产生和发展都离不开当时的时代背景，作为“舶来品”的公共治理自然受到全球化浪潮的洗涮，也受到全球化冲击下的政治结构、经济体系、社会系统和科技领域的巨大影响。全球化给公共治理战略带来了挑战和机遇：首先，资源在地区间和国家间的快速自由流动，人类活动跨越了地理疆域的局限，全球化打破了民族国家与区域政府对公共事务管理的垄断，公共权力出现了由国家向社会及政府向非政府转移的显著趋势;其次，全球化引致了世界市场的自由化，国际规则的全球化，公共事务的多样性，文化与价值的多元化，知识与信息的互通分享，公共治理已经成为在世界范围内的活动，需要不同国家和不同区域间的政府组织、社会组织、私营部门、不同群体和个人等相关利益方的合作共治;最后，相关利益方在共同治理中伴随着平等交易与谈判、合作与协商、竞争与博弈，必须考虑这些政治主体间的长远的、竞合的伙伴关系，致力于公共利益的全局最优、政府的长期合法与社会的长治久安。

随着现代政治社会总体上向着民主、法治的方向迈进，尤其是政治意识形态的松动和实用主义、自由主义思潮的蔓延，民主公民权的呼声高涨，公民社会的崛起，政府难以驾驭复杂多样的公共事务，政府失灵愈发严重，多元政治主体要求参与公共事务的权利诉求愈发强烈。政府权威的萎缩，迫使政府更加注重谋求基于政绩的合法性，政府必须积极主动地回应多元化、多样性的社会需求，必须寻求多元治理主体、方法与工具的整合。政府还必须与其他政治主体建立战略联盟和伙伴关系，在治理网络中扮演战略规划和元治理的角色，行使掌舵的职能，引领政治和社会的现代化进程。在知识导向型的社会和信息经济时代，知识成为核心的资源，知识不仅是物质财富生产的加速器，而且是精神财富生产的原材料，谁拥有更多的知识，谁就拥有更多的主宰权。政府权力受到知识权威和信息四通八达的挑战，信息对政治交易成本和管理交易成本产生了深刻的影响。信息技术和网络社会更是加剧了这一挑战，但同时也为公共治理提供了技术支持，成为多元主体策略联盟的工具。此外，公共危机时代的来临，也产生了对前瞻性思维、预防治理、联合治理的战略需求。

总之，当代公共治理环境的复杂性与不确定性超出了任何单独一方的掌控，多元治理方必须着眼于共同利益大局和社会的长远发展，进行战略磋商、整合、协作，只有具备长远的眼光、大局的意识、灵活的策略、敏捷的反应和有效的联盟，才能应付复杂多变的公共环境。同时，公共治理系统还必须具有与环境相对的复杂性，即通过文化的多元化和理念的更新、结构和流程的再造、体制和机制的设计、方法和工具的综合、资源和能力的整合、权力的回归与共享，鼓励变革与创新，以增强对环境的适应能力。

（二）公共治理中应用战略管理的必要性