乡村治理的社会基础范文

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[论文关键词]农民 组织化水平 乡村 治理结构

[论文内容提要]我国农村弱质性的社会基础以及农民组织化水平低的基本状况，越来越不适应市场经济体制的发展和建设社会主义新农村的需要。所以，要在尊重农民权利和自由、保障农民权益的基础上提高农民的组织化水平。农民组织化水平的提高。必然会对农村政治、经济和社会文化产生积极影响，从而影响；村治理结构的改革。因此，要不断扩大农村自治体的规模，逐步实现乡镇自治，实现农村社会自主治理和民主治理。

在我国，农村居住分散情况十分普遍，农民原子化现象十分严重，农民相互分离，处于散漫的低组织状态，这是一个不争的农村现实情况，人们常常用“一盘散沙”来形容。然而，农民的这种低组织状况已经越来越不能适应社会主义新农村建设的需要。社会主义新农村“可以理解为中国农村社会基础再造的过程，针对当前的社会理想、国家目标或现代化导向，有目的、有意识地对农民之间的连接关系以及由此形成的农民与国家、市场之间的关系结构进行调整和改造，使得二者之间能够有高度的契合，能够实现顺利的对接。同时，也可以理解为农民如何形成一致行动的能力与国家力量相配合实现国家目标并获取自身福利的实践过程”。而农民与国家、市场高度契合、顺利对接、形成一致行动能力的结合点就是农村组织化的社会基础。

一、当前农村组织存在的问题

社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：

第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。

第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。

第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和人民公社体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。

从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。

二、农村(民)组织在农村基层的重要作用

当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在： "

首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。

其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。

最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。

既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。

三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响 "

国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利、发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。

中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：

根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。

从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。

显然，上述的治理结构必然涉及到乡镇政权改革的未来走向问题。从现有的对未来乡镇改革的各种观点来分析，其目的基本上都是为了解决乡镇存在的问题而提出来的。在实际生活中，乡镇仍然存在许多问题，这一方面反映出乡村治理是一个长期而复杂的艰巨任务，不仅仅是因为我国农村地域广阔、农民数量庞大、农村生产水平低下的历史和现实状况所形成的黏滞性给治理带来难度；还因为我国以为主要形式的农村改革到现在也只有不到30年的时间，而要在这短短的时间里理顺乡村社会的各种结构和关系，几乎是不可能的；而且，随着整个国家政治、经济和社会的不断发展变化，各种新的政策、措施会不断出台，各种新的情况也会不断产生。所以乡村治理是一个长期的调适过程。但另一方面，我们也必须看到，我们所采取的立足于解决乡镇现实问题的乡村治理路径，都难免有“头痛医头，脚痛医脚”的弊病。因为随着一个问题的解决，难免又会出现新的问题，同时又产生解决新的问题的方法和途径。而要想从根本上解决乡镇问题，就要寻找产生乡镇问题的根源：农民组织化水平低下所造成的弱社会。

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【关键词】 青海省 乡村水利管理 发展措施

青海省是我国多条河流的发源地，对于我国乃至亚洲的水资源的供给起到了无可替代的作用，支撑着人们的生产生活和整个国家社会经济的发展。但是，随着人类活动的增加，人们对水资源的开采、利用、保护措施不当，再加上青海省自然环境的恶劣，难以进行有效的治理，加大高原乡村水利管理的难度。针对这一问题，我们对青海省高原乡村的自然地理特征和人文地理特征进行综合考虑，探讨促进青海省高原乡村水利发展的措施，对于促进青海省自身的发展和促进整个国家和社会的水力资源的优化配置都是十分重要的。

1 青海省高原乡村水利现状

自我国建国以来，青海省的水利管理工作在相关部门的正确指导下，再加上青海省人民对水利工作的支持，加大对水资源的保护利用，着重治理水力资源，综合考虑自身发展特点，对水利管理措施进行创新，打破传统水力资源的管理观念，进行高原乡村的水利项目建设，在水旱灾害和水利建设方面取得了令人满意的成绩。

全省加大资金投入管理高原乡村的水利工程，进行水利工程建设和维护。建设水库、涝池、引水灌溉工程、提灌工程、机井工程、河道治理工程和多个水电站等。大大解决了人们的用水困难问题，在水土流失的治理和水旱灾害的抗御方面取得了较大的成就。

在高原乡村的水利管理工作中，加大对农田水利的管理力度十分重要的一个方面。加强农田水利建设是提高粮食生产的保证，对于提高人们的收入，促进社会的和谐和富裕起着重要的推动作用。但是，就目前现状来看，青海省高原乡村的农田水利建设仍然存在很多不足。例如：青海省的地势条件极差，山大沟深、环境恶劣、水利工程建设成本过高，这就极大的造成了高原乡村人畜饮水安全问题的突出；该地区的气候条件较差，降水稀少、太阳辐射较强、蒸发量大，气候较为干旱；由于该地区的经济发展水平较低，资金缺乏，青海省的很多高原乡村的水利基础设施不健全、水利工程老化破损现象严重，整体落后于我国平均水利基础设施水平；再加上青海省的自然灾害较多，地形地势复杂，泥石流、水土流失、土地沙化、草场退化等种种问题的出现和人们不合理的生产生活习惯，为高原乡村的水利管理带了极大的不便。

2 加强高原乡村水利管理工作的几点建议

针对该省水利管理现状和存在的问题，探讨水利管理的措施，并结合高原乡村的经济结构特点、自然地理环境、人们的生活习俗等方面，将高原乡村的水利管理工作建议作出以下概括和归纳：

（1）保证人畜的饮水安。针对青海省高原乡村的经济结构，人们以农业、畜牧业为主，因此，保证该地区的人畜饮水安全十分重要。要坚持“以人为本”的工作理念，将乡村人民的要求放在第一位，坚持促进社会主义新农村建设。因此，相关部门要加大资金投入，净化水资源、建设水库、加大水资源的保护力度，为人畜的基本的饮水安全提供保障。加快实施水利工程建设，促进饮水安全体系的构建。（2）坚持以科学发展观为指导，促进全面协调可持续发展。在青海省高原乡村水利建设管理工作中，要注重对水力资源的保护力度，节约水资源，改造传统的灌溉方式，实施滴灌的灌溉方法，提高农业生产能力。对于已经老化的水利基础设施应该进行全面改善和维护治理。从人们的日常生活习惯开始，做到节约水资源，并减少磷化肥料和农药的使用，禁止随意倾倒污水。针对该地区恶劣的自然地理环境和复杂的地形地势条件，青海省相关地质勘探和管理部门要加大勘探检测力度，对于危险地段及时进行保护，做好绿化工作，加大植被建设，保持水土、涵养水源，减少自然灾害的发生。加强防洪抗旱的水利工程建设，形成高原乡村防洪抗旱体系。对于当地的居民来说，要引起重视，了解自己的生活环境特点，改善自己的生活方式，禁止乱砍滥伐、过度放牧等。自始至终，坚持以“科学发展观”为指导，促进青海省高原乡村水利建设的全面协调可持续的发展。（3）进行水利改革的强化管理工作。青海省高原乡村的水利建设和管理工作的一项工作重点就是加大水利改革、强化水利管理工作。健全和完善水利法制体系，推进水利科技创新，加强生态文明建设。加大水利工程的维护力度，保护河流的水源部位，东部和西部实行开源节流，南部和北部进行保护和修复。利用价格对水资源进行管理，适当调节水价，为青海省的水利发展注入新的活力。最重要的是合理开发利用水资源、使青海省的高原乡村水利建设上升到一个新的阶段。

3 结语

青海省是我国多条河流的孕育地，做好青海省的水利管理工作是促进青海省水源发展和我国水利工程的完善的重要举措。但是由于青海省独特的地理位置和恶劣的自然环境特征，做好该省的水利管理工作并不容易。由于该地区的经济水平较低，自然灾害多发，人们对水资源的不合理利用，这些都对当地的水利工程造成了极大的破坏，也加大了水利工程的建设和维护的难度。促进青海省高原乡村的水利管理工作，并不是一朝一夕的事情，也不是只需要相关部门的努力，需要青海省的人民加强水资源的保护意识。只有所有人一起参与进来，坚持以“科学发展观”为指导，青海省的高原乡村水利建设一定可以取得更加令人满意的成绩。

参考文献：

[1]陈兴峰.新形势下松山灌区水利管理发展方式探析[J].农田科技与信息，2008（07）.

[2]罗兴佐，贺雪峰.论乡村水利的社会基础---以荆门农田水利调查为例[J].开放时代，2010（04）.

[3]贺林州，刘锐.论乡村水利的经济基础---以豫南A镇农田水利调查为例[N].天津行政学院学报，2012（01）.

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关键词：农村；社区建设；实践探索；启示

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）19-0039-02

2007年11月，国家民政部公布全国农村社区建设实验县（市、区）共251个，沧州市唯一的入选者就是青县一家。青县为此在农村社区建设创建活动中承担六项任务：一是推动农村社区管理机制和工作机制的创新；二是制定农村社区发展规划，探索农村社区建设的主要内容；三是推进公共服务向农村延伸；四是开展农村社区互助服务；五是组织农村社区建设的宣传和培训；六是进行农村社区社会服务工作人才队伍建设政策研究。历经五年，到2012年底，青县已经把345个行政村规划为78个中心社区（包含11个乡镇、农场驻地和13个城郊社区），初步勾画出“以县城为中心，以各中心社区为大小网点，以快捷的路网相连”的城乡一体化发展的宏伟蓝图。

一、科学编制城乡一体化发展规划，抓好农村社区整体建设布局

青县管辖六镇四乡和一个国营农场，345个行政村，总人口40万人，其中居住在县城的大约10万人，散居在农村的大约30万人。多年来的二元化结构造成农村的经济社会发展远远落后于城镇，党的十七届三中全会提出了统筹城乡发展的战略方针，面对新形势，青县县委、县政府提出了“以社区建设为主要载体，加快统筹城乡建设步伐”的工作思路，按照“就近合并、中心聚集、节约资源、利于发展”的原则，积极构建以县城为龙头，以中心镇、中心村为基础，将基础设施投入及公共服务向中心镇、中心村倾斜，促进土地向规模集中、企业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中的城乡一体化发展新格局。经过认真调研论证，编制了《青县城乡一体化发展规划》，将全县城乡空间布局、产业发展、基础建设、公共服务等作为一个整体，一体规划、统筹建设。把345个行政村规划为78个中心社区（包含11个乡镇、农场驻地和13个城郊社区），初步勾画出以县城为中心，以各中心社区为大小网点，以快捷的路网相连的城乡一体化发展宏伟蓝图，同时配套制定了实施办法。各乡镇、农场根据县域总体规划分别编制了各中心社区的详细规划，县相关部门分别编制了路网、水网、文化、教育、医疗等基础设施和公共服务实施的建设规划，增强了规划的可操作性。

二、以乡村城镇化为目标，夯实农村社区建设发展的经济基础和社会基础

一是抓实基础设施建设。围绕乡村道路、电网改造、集中供水、集中供气、休闲健身广场等配套建设进一步加大推进力度。截至目前，马厂镇的王胜武屯、陈缺屯、东姚庄、耿官屯、范官屯5个村建设集中供气工程，总投资3 000多万元，项目全部完成后将有8个村的村民实现集中供气；投资7 000万元实施13个集中供水工程，共涉及296个村，使全县农村全部喝上了安全水，并实现了24小时集中供水。交通路网建设上，围绕“六纵六横、两环、两中心”的路网格局，几年来，全县共投入2亿多元实施了28条、总里程260多公里的乡村路桥建设。电力设施建设上，投资1 200万元使15个村通过了电气化村达标验收。同时，全县还新投资400多万元，实现了有线电视村村通；投资210万元开通了11个镇（乡）“网络工程”网站；投资600多万元建设了30多个高标准的休闲文化广场，并安装了健身器材等设施。

二是抓好公共服务和社会事业建设。自2007年以来完成了农村中小学布局调整规划，投资750万元实施了4所中小学的教学楼建设，15所小学的校舍改造工程。投资800多万元实施了7个乡镇卫生院的升级改造，32个农村卫生室的达标升级；投资560万元新建乡村卫生站15个，促进了城乡人民共享文化建设的成果。

三是抓好产业布局规划。按照工业向园区集中，加工农业品向主产区集中的原则，规划了县经济技术开发区（该区2009年被确定为省级经济技术开发区）、韩商工业园区、觉道庄工业集中区、木门店物流园4个大型工业园区；同时，还规划启动了红木家具市场、县蔬菜批发市场、小洋人工业城等十几个中小型工业集中区。

四是抓好城乡劳动力就业及社会保障。青县是率先实行“新农合”和“新农保”的试点县，目前，全县“新农合”参合率达到了98%；“新农保”在完成首创试点的基础上2009年成功与国家标准对接，并获2009年国际政府创新奖提名奖。目前“新农保”参保率达到100%。同时，青县还建立了城乡统一的人力资源市场，各培训组织对农村富裕劳动力、城镇失业人员建立起统一的就业培训、指导和服务。

五是抓好农村新民居建设。青县把农村新民居建设作为统筹城乡发展、加快新型农村社区建设的主要抓手，积极引导、强力推进，取得初步成效。全县共有32个村（社区）被列为省级新民居示范村，13个村被列为市级示范村，其中双庙堤、打虎庄等4个村被指定为省级新民居建设先进村。

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最近一直在读“华中乡土派”的作品,在阅读中不断深化着自己对中国农村的把握力度,尤其是文中显现的质感经验回荡在田野与文本之间。这其中的很多作品多是追求一种对日常生活的理解和把握,注意观察那些人们通常不大注意的却具有学术意味的细节,作者虽有丰富的理论知识,只是把它作为了一个勾连社会现象的工具,真正理论的来源是生活中鲜活的经验。在与著者的交流与回应中,感知他们的中国农村研究是站在中国主体的立场发现农村社会中的真问题,以此来回答“乡村社会走向”这样的一个大问题。

经验丰富、厚重是很多作品的特色,对于其中独特的观点与真正的问题意识难以全面的展示,这里希望通过对农民行动单位的解读,理解作者在作品中的诸多努力与期望。“华中乡土派”在长期的农村田野经验基础上,于2005年提出了“农民行动单位与村治模式”的论题。其后学派中的《什么农村,什么问题》、《中国村治模式:若干案例研究》、《绵延之维》、《农民生活及其价值世界》、《宋村的调解》等著述,都以“行动单位”作为理解不同区域农村的切入点,并尝试探索、推进“农民行动单位”这个理解中国乡村社会的中层理论,以回答农村研究中难以回避的两个问题,一是个案村庄研究的代表性,亦是如何理解中国农村的区域差异问题;二是中国农村研究的宗旨,如何立足于农村经验建构出中国本土理论的问题。但中国地区如此之大,人文地理有别,如何才能得到对中国社会的概括性认识呢?

在农村研究初期,进行过这方面的努力,受功能主义的影响,在完成《江村经济》后,他想到以类型比较法来解决个案研究的代表性问题,通过“类型比较法”可能从个别“逐步接近”整体,在《重读〈江村经济〉序言》一文中,进一步分析道:“江村固然不是中国全部农村的‘典型’,但不失为许多中国农村所共同的‘类型’或‘模式’。”〔1〕26此后,海外汉学研究进行了一些努力,如施坚雅在《中国农村的市场和社会结构》中提出了市场体系理论,以基层市场共同体作为分析中国社会的基本单位来理解村庄,进而把握整个中国社会〔2〕,但这种研究范式并无法让人对中国农村有一个清晰的把握。对于国内学界来说,虽然进行了较多的探索,但对于区域差异问题,也就是弗里德曼提出来的所谓代表性问题,一直以来没有得到解决。另外,20世纪80年代以来,中国社会史研究中的区域社会史研究取得较为丰富的成果,出现了“关中模式”、“华北模式”和“华南模式”等区域研究模式,但这些区域研究实际上还是个案式的研究,以区域中的个案来归纳、阐释地方性知识,“对抗”既有的观点,区域研究的理论建构略显不足。

在对20多个省市农村的10多年的调查基础上,华中乡土派的研究者提出“农民认同与行动单位”的概念,这实际上不仅是为了反驳某种观点,而是希望通过建构一种中层概念或理论来理解区域差异问题,通过这种理论范式切入乡村社会内部,发现农村社会的基础与农民行动的逻辑,并把全国农村依据农民有差异的行动逻辑划分区域,理解各区域中政策实践与农民行动之间的张力。“农民的认同单位”是一个认同群体,农民对这个群体具有归属感,并看做他们自己的群体。这个单位是以功能合理性为基础,同时又逐步被赋予文化含义,并与之相一致规范的共同体,农民依据内部的规范行动,这个单位构成农民超于家庭之外的另外一个强有力的行动单位〔3〕。这个概念及其理论框架实际受的影响较深,尤其是他从对中西社会的比较出发,对中国农民的行动逻辑的经典分析成为理论的生发点,理解这一概念需要从的“差序格局”谈起。

中国人的行动逻辑与西方社会相比具有两个层面的特点,其一是伦理本位和“差序格局”,是一种特殊主义而非普遍主义;其二是中国人的行动,特别关注公私差异,这也是一种特殊主义的行动逻辑。农民的行动一般以家为界限,凡是自家的事情也就是私人事情,农民会做得很好,而公家的事情,则与己无关〔4〕48。但是中国传统社会的公私又不是很明显,因为有时“为自己可以牺牲家,为家可以牺牲族……”农民行动的公私界限并不是很清晰。认为,中国社会的格局不是一捆一捆扎清楚的柴,而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。……以“己”为中心,像石子一般投入水中,和别人所联系成的社会关系,不像团体中的分子一般大家立在一个平面上,而是像水的波纹一般,一圈圈推出去,愈推愈远,也愈推愈薄。〔5〕在这里我们遇到了中国社会结构的基本特性,儒家最考究的是人伦,伦是什么呢?我的解释就是从自己推出去的和自己发生社会关系的那一群人里所发生的一轮轮波纹的差序。这是“差序格局”的形象化描述,是先生在分析传统中国基层(尤其是乡村)社会结构时创设的一个概念。“在差序格局里,公私是相对而言的,站在任何一个圈层里,向内看也可以说是公的。”〔5〕30

一直以来,提出的“差序格局”这一概念都是中国乡村研究绕不过去的坎,无可否认的是,“差序格局”的含义切合了“乡土本色”的中国社会,至少对于“伦理本位”为特征的中国农村社会而言,“差序格局”恰如其分地表达了乡土中国内纵向的刚性的等级化的“序”,以及横向的弹性的以自我为中心的“差”。其暗含了中国社会结构的三层特征:一是乡土社会的差序格局区别于西方社会身份平等、区分明显的团体格局。二是“差序格局”是以“己”为中心,但是这个中心与各圈层之间的关联是靠“人伦”、“道德”连接。三是“差序格局”具有明显的乡土气息,代表了中国传统社会的基本特征〔6〕。“差序格局”对中国社会结构的差别分析相当精锐,同时对“乡土本色”的中国社会解释力也足够强大,成为后来研究者理解中国乡村社会性质的主导性工具。

“行动单位”是理解乡村社会结构的内部视角,亦是对“差序格局”的一种拓展性理解。例如,在传统村庄除了家庭这个基本的认同单位外,宗族及以宗族为基础的村庄在维护传统社会秩序方面所具有的重要功能,成为另外一个超出家庭的基本的私的单位,“差序格局”中的宗族成为圈层结构中非均质的部分,在实践中被凸显出来,并成为村庄事务运作的主体。在实践中,通过宗族维护功能性组织的运转,一方面以硬规范来对搭便车的人进行惩罚,让搭便车的人付出代价;另一方面将组织力量内化到村民心中,让村民认为这个组织是“我们的”组织,以软规范来达到整合村庄的目标。于是,宗族或村庄成为另外一个与家庭相似的“私”的单位,构成了以家庭和宗族为基础的双层认同单位。

但是随着中国乡村社会由传统向现代的转变,宗族逐渐解体,村规民约失去原有的效力,乡村社会均质的社会结构被打破,区域之间的变迁基础和速度的差异,导致中国乡村社会呈现出非均衡的状况,“差序格局”的表现形式也有所差别。“差序格局”本身仅是对静态的传统社会结构的描述,随着市场经济的介入,家族逐渐解体,核心家庭增多,农民流动性增强,熟人社会向半熟人社会转变,人际之间的维系纽带发生改变,中国渐渐失去了“乡土”社会的特征,以往以家庭为基础扩展的差序强度减弱,很难再用人际关系意义上的“差序格局”理解乡土社会,也很难理解乡村治理的特征以及不同区域对政策的反应差异,当下的乡村无论是从外部看还是从内部理解,都已经失去了“差序格局”体现的整体性中国的特征。当家庭不断核心化时,在家庭与宗族之间仍然存在一些碎片化的认同单位,这些认同单位成为宗族、家族解体后的另外一个超出家庭的主导行动单位。这些认同单位之所以形成,一是因为外来因素对乡土社会的冲击,农村传统的人伦和血缘关系发生了变化,村庄舆论的约束作用降低,甚至出现了原子化的村庄。源于冲击程度的差异,不同区域的农民行动逻辑有所不同。二是现代性的启蒙话语与法律精神在解构了传统秩序后,并没有在小农社会基础上构建起新的公共秩序,但是在公共品供给中农民仍需要自觉合作,农民在碎片化的文化基础上就形成了不同的认同单位,从而造成了乡村治理的区域差异,这种区域差异进一步论证了农村非均衡的特质。同时也表明,差序格局的各层面并非均衡分布,有些凸显层面因遭受外来因素的影响与冲击较小,仍能够存留下来并成为主导的认同与行动单位。

由于中国乡村社会的非均衡性导致的地方性共识的差异,我们共遇到宗族型、小亲族、户族、联合家庭、原子化等五种主导类型的村庄,同时还有村民组、行政村等两种以地缘为基础的认同单位。这些认同单位的形成深受不同区域农民在实践中形成的小传统影响,这些小传统亦是对“自己人/外人”、“公/私”范围的划分,所谓“私”就是“自己人”的,意味着责任与义务。所谓的“公”就是“外人”的,意味着可以去占有。在具体的社区内,有着一个主导的私的单位凸显,成为这个社区的认同与行动单位。在现代社会,私的边界越来越小,私的单位也呈现出各种差异,由地方性共识维系的先赋性关系及其中的应有之义和义务互助,正变得弱小,行动者个人具有选择性的交往性关系日渐强大,农民的行动单位就因每个行动者而异,这样就构造出新的双层认同与行动体系。在核心家庭之外仍存在基本的行动单位,以之来达成农民合作,这样可以有效解决村庄公共事务的发展问题,拓展农民受益的空间,合作收益空间的扩展也为地方性合作规范形成的合作单位的延续提供了动力。

当下的中国乡村社会,血缘与地缘仍然是维系乡村社会关系的主要纽带,仍然带有“差序格局”意义上的圈层结构,但是伴随着社会转型,现代化与理性化带来的影响越来越凸显,“差序格局”中的公、私范围发生了变化,核心家庭增多,私的范围日益缩减,而且私的程度也增强,同时不同区域的公、私观念也不同,这对政策的实践带来了极大影响。最为明显的就是诸如具有现代意义的村民自治、“一事一议”等政策在不同区域农村的“遭遇”差异较大,在一些村庄能较好落实,但是多数村庄则基本没有付诸实践,这些差异显然不能仅诉诸于传统的文化知识,更需要以制度及宏观环境与不同地区的地方性知识及其村庄结构的互动为基础,通过行动单位的界定来认识不同地区的村庄结构,不同的村庄结构其应对外部力量的能力以及内在反映机制的差异。同时,不同的村庄结构也即意味着不同的村治模式,这样通过行动单位的内部视角勾连起村庄治理这一外部视角,进而理解村庄对政策的不同回应。

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郸城县国土资源局积极落实省、市工作部署，从郸城实际出发，强力推进土地三项整治，努力探索集约利用土地资源的新机制，集中开展空心村、砖瓦窑场、工矿废弃地三项整治，全县耕地连年保持稳定。通过土地三项整治，新增耕地32300亩，其中治理空心村69个，净增耕地13228亩，整理复垦砖瓦窑场，净增耕地19072亩。

积极引导，广泛宣传。搞好土地三项整治，农民受益、群众自愿是关键。为充分发挥广大农民的主体作用，采取电视讲话、播放游动字幕、出动宣传车、刷写墙体标语、印发宣传单、组织乡村干部和农户代表现场观摩等多种形式，多渠道全方位地宣传土地三项整治工作的经济效益、生态效益和社会效益，教育广大农民克服“等、靠、要”思想，自力更生，艰苦奋斗，靠自己的辛勤劳动发展经济、增加收入；靠自己动手改善村容村貌，建设文明家园；靠自己勤奋努力，成为有文化、懂技术、会经营的新型农民。由于积极引导和政策激励，且随着出行和居住条件的改善，收入途径的增加以及购物、教育、科技、医疗、文化资源使用的便利，深深打动了农民群众的心，激发了他们热爱家乡、发展家乡、建设家乡的热情和干劲，也为该局搞好土地三项整治奠定了良好的社会基础，创造了良好的舆论氛围。

全面排查，澄清底子。为了节约集约用地，加强耕地保护，对全县农村宅基地、村内闲散地、砖瓦窑场和工矿废弃地进行全面调查，全县214个空心村内闲散土地占村庄总面积的30％，通过整理，可增加耕地30340亩；169个空心村内闲散土地占村庄总面积的20％，整理后可增加耕地17078亩；157个空心村内闲散土地占村庄总面积的10％，整理后可增加耕地7227亩。总计540个空心村，通过整理可增加耕地54645亩。全县111个砖瓦窑场占地22600亩，通过开发复垦，可增加耕地11420亩，通过对空心村治理和砖瓦窑厂废弃土地整理复垦，可以新增耕地66065亩。

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“乡土社会”是社会学界在研究中国社会时，对中国农村社会的特性所做的一种概括，它比较直观地反映了中国基层农村社会的独特品性。先生在《乡土中国》中开篇就说：“从基层上看去，中国社会是乡土性的。”

一、乡土社会的特征

乡土社会是一个怎样的社会？这种社会有着什么特征呢？

（1）不流动的社会。乡村里的人口似乎是附着在土地上的，一代一代的下去，不太有变动。“世代定居是常态，迁移是变态。”“生于斯、长于斯、死于斯。”因为土地是他们的命根子，离开了土地就没法活了。这不像工业可以择地而居，不像游牧业逐水草而居，这是一个静止的社会。

（2）熟悉人的社会。乡土社会是熟人的社会，因为“你”都是别人看着长大的，是在熟人眼里成长的。这里是一个“面对面的社群”（face to face group），你甚至可以不必见面凭声音而知道对方是谁，你也不必借助其他的东西而准确分辨出其中的任何一个“张大哥”。这是一个没有陌生人的社会。

（3）独立的社会。乡土社会的生活是富于地方性的，是孤立的。但这不是从人和人的角度来看的，因为乡土社会是以村落为单位的，村落与村落间交往比较少，人口流动的也少，彼此之间是孤立的和隔膜的。但这也不是绝对的。

（4）重规矩而轻法理的社本文由收集整理会。乡土社会秩序的维持不同于现代社会秩序的维持，因为乡土社会是“礼治”的社会。而维持礼这种规范的是传统，是社会所积累的经验。乡土社会也是个无讼的社会，邻里纠纷并不是依靠法律来解决，而是依靠乡规民约、家族宗法，由长老来裁决。

二、国家法在乡土社会中的运行状况

国家法就是国家有权机关制定的规范性文件。国家法是以市民社会为生活背景，以陌生人社会为理论基础的。要么现行法理的原则是从西方国家移植过来的，和旧有的伦理价值观相差很大。这种市民社会主要指的是那种经济发达地区或城市地区，是一种完全陌生人的社会，每个人都在追求着自己的利益和权利。而从乡土社会的特征中发现，乡土社会是一个熟人的社会，对村民影响最大的并不是国家法，而是盛行于社会之中的民间法。这里所说的民间法是指，“它是在乡民长期的生活和劳作过程中逐渐形成的；它被用来分配乡民之间的权利、义务，调整和解决了他们之间的利益冲突，并且主要在一套关系网络中被予以实施，它在一定程度上受制于不同的原则”。①民间法已经内化于社会成员的心中，人们自觉主动的服从，这也就注定了国家法在乡土社会遭遇“水土不服”和“排斥”而出现尴尬的局面。

在电影《秋菊打官司》中，秋菊只是想讨个“说法”，只是希望村长能主动地道个歉，只是想用一种最简单的方式来解决这个纠纷。她从来也没有试图将村长送进“局子”，但事实上村长因为秋菊的所作所为而进了“局子”，这并不是她要的结果。当然，这是国家法作用下的结果。可从这个结果来看，秋菊会被村里人甚至是家人看成是“不近人情”，她在之后的生活中的一定时期可能在一定意义上被“流放”。她在无形中受到了某种非正式的社会制裁。此时，国家法并没有真正地为她解决问题，反而使她陷入了困惑之中。同时，也使国家法的地位受到了削弱。再如北京实行的“禁放令”，现代文明社会需要禁放，而放鞭炮是适应了文化传统的规定。而这种国家法试图改变这种传统，其实就是在改变一种普遍的的行为模式，这势必就会遭致夭折的悲惨境遇。

在乡土社会中，人们基于长期的生活实践或根据以往的风俗习惯和传统，形成了一套比较稳定且适合于人与人之间的行为秩序模式，当外来的法律渗入或强加于他们之时，这不可避免的就会发生冲突。此时，人们就会自觉地与此格格不入的外来的东西进行形式不同的反抗，而国家法也就成为一种摆设。更糟糕的是，这种情况的出现，还会导致人们行为失范、不知所措。结果就会像先生所说的“法治的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了”。

三、反思乡土社会的法治建设

在研究中国社会的法律结构问题时，尤其是在研究乡土社会时，必须看到乡土社会结构的特殊性，并在这个大背景下来考察乡土社会的法治建设问题。如果单纯从现代法治或西方那套制度来看乡土社会，那么，无疑得出乡土社会是与之相背离，且为之改造的对象。而事实上，乡土社会作为既存的一种社会现状，并且也能很好的运转，这当然也就有其存在的依据。所以，在治理模式上，应当注重乡土社会其自身的本土资源，不能将以市民社会为基础建立起来的那套制度或从西方国家移植来的制度强加于他们。真正的法可以说是“道常无为，而无不为”，“大象无形，道隐无名”，它在每个人的生活中起作用，但却被认为理所当然，天经地义。一旦有人想强加一种外在的秩序时，这无为的法就会“无不为”，显示出其顽强的抵抗力。②法律既不是设计的结果，也不是政治智慧的结果，而是人的行动的结果。制度的源起并不在于构设或设计，而在于成功且存续下来的实践（或者说“赢者生存的实践”[the survival of the successful]）。他们的观点可以

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关键词：村民代表会议村级治理制度

Abstract:Thesystemofvillager’srepresentativemeetingisthecoreofthedemocraticdecision-making、supervisionandmanagementinvillage’sgovernance.Bythestudyofthegeneralandexceptionalrelationshipsbetweenthevillager’srepresentativeandthevillagerandthevillagecadre,thispaperarguesthat,theefficiencyofthesystemofvillager’srepresentativemeetingbearsnotonlyontheinstitutionofsystem,butalsoontheparticularelementsofvillage,whicharejustformedbytheabilityoftherepresentative;Onlybytheinstitutionofsystem,whichprovideswithahigherprofitthanthecostforthevillagerandthevillagecadre,canthesystemofvillager’srepresentativemeetinggainahealthfuldevelopmentandahighefficiency.

Keywords:Villager’sRepresentativeMeeting;Village’sGovernance;System

一、引论

1998年修定实施的《村民委员会组织法》较试行法的一个重要不同是增补了第21条：“人数较多或居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或由各村民小组推选若干人。”据民政部参与修定《村组法》的有关人员讲，增补村民代表会议制度的内容是新《村组法》重要改进之一，可见实践部门认为村民代表会议制度对于村民自治是十分重要的。在学术界，徐勇认为，“相对村民而言，村民代表一般素质较高或社会影响较大。在农民的政治、文化素质普通较低的背景下，村民代表会议在村民自治中的实际影响和作用较大。”[1]张静将村民自治划分为代表性自治和权威性自治两种类型。她认为在当前农村存在行政“吸纳”政治的情况下，形成了乡村干部事实上的利益网络，而“如果选出来的乡村权威仍然依据原有的方式治理乡村，选举就只是增加了新权威的合法性，但并没有促进选举之后基层政权和村民权利关系的制度性改变，它产生的是权威性‘自治’”。权威性自治和乡村干部网络互为联系，阻挡了来自村民及国家两方面对基层干部配置的参与。它排斥了社会力量的制衡权利，使选举后的乡村治理问题仍然局限在少数人参与并控制的范围内。张静因此认为，村民自治仅仅选举是没有用处的，必须由权威性自治向代表性自治转化，不仅在村委会选举阶段，而且在整个村民自治的过程中，赋予村民代表会议足够的权利并将这种权利制度化[2]。郎友兴和何包钢也认为，在村民自治实践中，村民代表会议的实际影响力与作用比村民会议大，这不仅是因为村民代表在村中具有高的威望和素质，而且他们更易具有荣誉感、成就感和责任感[3]。

的确，村民代表会议制度对于村民自治制度的实施十分重要，它往往成为村务“民主决策、民主管理、民主监督”的核心部分。正因为村民代表会议制度如此重要，具体考察村民代表和村民的关系及村民代表与村干部的关系，就具有十分重要的意义。本文中，笔者希望以农村调查中发现的一些关于村民代表的片段，来讨论村民代表这一中心词及其组成的村民代表会议制度效能的村庄基础，而不是抽象地讨论村民代表会议的功能。

二、村民代表与村民和村干部关系的一般图景

考察村民代表在村级治理中的作用，核心就是考察村民代表与村民的关系和村民代表与村干部的关系。从理论上讲，村民代表是由村民选举产生的，村民代表一般都是村庄中声誉较高、素质较好的村民，村民理应信任村民代表，村民代表具有在村民中的影响力和动员能力。从我们的调查和有关资料来看，1998年《村组法》正式颁布实施以后，全国农村不仅普遍推选村民代表建立了村民代表会议，而且推选村民代表的方式十分民主，大多采取10—15户村民共推一位村民代表的办法。因为村民之间相互熟悉，推选出来的代表大多是素质较好的村民。这是村民代表会议可以发挥作用的重要方面。

由村民推选产生的村民代表，不仅应该具有较高的素质，而且具有参与村务的能力。因此，在村务管理、村务决策和村务监督中，村民代表应该对村干部有着强大的约束能力，村民代表会议不仅成为决策村务的主要场合，而且成为与村干部形成对话的场合。高素质、重声誉，也懂得村务的村民代表，可以为村务决策和管理提供智慧。他们也可以判断村干部提出的村务财务报告中的疑点问题，从而判定村干部工作的好坏。村民代表因此成为村干部的智囊、监督者、合作者和评价人。

进一步说，因为村民代表是由村民选举出来，受村民信任，素质较高且声誉较好的，村民代表自然会在村民中拥有影响力和动员能力，而村民代表因为具有参与村务决策、监督和管理的足够机会，而具有与村干部全力合作协商的机会，这就可能导致如下一种结果：对于一些于村民有益、于村庄秩序有益的重大村务，村干部可以通过与村民代表的协商，形成决议，然后将此决议由村民代表宣传动员到村民中去，从而办成办好仅仅凭借村干部难以办好的事情。换句话说，村民代表充分参与村务管理、监督和决策，将大大提高村民集体的一致行动能力。经济的协作因此容易达成，比如修路建桥；违反村规民约的行动将受到比过去更为严厉的村庄压力；外来的地痞和上级不合理的摊派更可能被村民集体拒之门外。通过村民代表和代表会议这一制度设施，村庄的合作能力提高了，村民的团结程度提高了，过去办不成的事情现在有了办成的希望。其实，这个推断正是过去实践部门和学术界共同拥有的信念，这种信念不仅来自于理论推断，也为大量的实践所证实[4]。这个关于村民代表会议效能的一般图景也为笔者的调查所证实。笔者的调查还证实，从某种意义上，甚至是不由村民选举而由村干部任命的村民代表所组成的村民议事会，也往往具有村民代表会议所具有的这种效能[5]。

但是，以上关于村民代表会议效能的一般图景往往受到一些例外因素的影响，而使其发生作用的能力蒙有一些阴影，并造成不是因为制度安排不到位，而是因为村庄基础不充分，所产生的村民代表会议制度效能的弱化。讨论这些构成村民代表会议制度效能例外情况的村庄基础，对于深化对村民代表会议制度的认识、理解现实生活中村民代表会议制度实施程度与效能的不平衡，具有十分重要的作用。以下通过一些调查实例来作这种讨论。

三、村民代表与村民和村干部关系的片段

近年的农村调查中，笔者发现了大量关于村民代表与村民和村干部关系的有趣片段，本节试图通过描写这些片段，得到一个与学术界所理解的关于村民代表会议效能一般图景略有不同的实践可能性，这种可能性不是源自制度安排不到位，而是因为村民代表会议制度发生作用的村庄基础不充分所致。

先讲二个关于村民代表与村民关系的片段。第一个片段是1999年7月的事情。1999年7月荆门市在孙村进行村委会换届选举的试点，笔者参加了这次试点。应该说，这次选举试点是严格依法进行的：在试点之初，按照每10户推选一个村民代表的办法推选了40多位村民代表。然后，以海选的方式确定候选人。因为获较多主任提名票的候选人对于能否竞争当上村委会主任实际情况的考虑，在依预选提名票确定两名村委会主任正式候选人时，出现了主任预选得票居第2位至第4位者均不愿与最高得票者竞选，而退为村委会副主任或委员竞选的情况。这一点从选举程序上并没无问题，村民代表也参与过确定正式候选人的讨论，知道这样并无不妥。但问题在正式选举投票前一天发生了。一个村民小组的3个村民代表告诉参与选举试点的负责人说，他们村民小组的村民认为在确定正式候选人时做了假，即不应让居主任候选人第5位者与第1位者竞选村委会主任，而应让第2高票与第1高票竞选。他们因此决定不参加选举，除非市里参与试点的领导当天晚上可以到组里解释清楚此事。我们问村民代表，为什么他们不向村民讲清楚此事？一个村民代表倍感委屈地说，你哪里讲得清？虽然我是他们选的代表，但他们根本不相信我们。前几天我被他们选为代表，参加村里召开的村民会议之后，顺便买了一个西瓜回去，就有村民说我这个西瓜是村里分给我们代表的，我一再解释，没有人相信。以前关系一直很好，被他们选为代表没几天，关系就变得怪怪的了。也因此，我们向他们解释确定正式候选人的程序，他们根本不听，说只相信市里的领导。第二天正式选举时，这个村民小组的一些村民仍然被动员参加了投票。选举后的第三天，我们去做个别访谈，村民相信我们的解释，但他们不相信镇村干部，也不相信村民代表。的确，问题的关键是村民并不相信他们刚刚选举出来的村民代表，没有人能够代表村民，村民不相信任何人。第二个关于村民代表与村民关系的片段发生在向村。2000年5月笔者到向村做关于村委会选举的补充调查，刚好向村3组和4组为山界发生纠纷，村干部决定调解这场纠纷。因此让3组长和4组长召集各自村民小组的代表进行现场处理。4组长去找1999年由村民选举出来的代表，结果，没有一个村民代表愿意为组里的事情耗费这个时间，4组长只好找了几个原来当过村干部的老党员参与与3组的山权谈判。山权谈判不成，但年轻的4组长因为全组竟没有一个代表愿意为组里的事情花费一点时间而气得不行，他要求村支书当天晚上到4组召开小组会议，现场改选村民代表。支书说，村民代表也是一选三年的，你怎么可以说改选就改选？

再讲两个村民代表与村组干部的片段。第一个片段是关于村民选代表清理村民小组财务的事情。2000年夏粮征收时，童村8组村民要求清理本村民小组的帐目，否则就不交夏粮。童村8组村民一直怀疑本村民小组财务帐目有问题，多次向镇村两级提出清帐要求，一直未能成功。这次拒交夏粮让镇政府下决心彻底清理童村8组的财务，因此，一方面镇里抽调会计人员进驻童村8组，一方面让童村8组村民选若干村民代表会同清理人员一并清帐。在清理过程中，逐张核实开支条据，结果，参与清帐的村民代表因为或多或少得到过原村民小组的或请客或免提留或减积累的好处，而睁一只眼闭一只眼。

第二个片段也是关于村民选代表清理财务的事情，这一次发生在村一级，地点是迪村。因为迪村复杂的权力斗争和村民普遍对村财务的怀疑，而在1995年形成了一个每年都由村民代表清理村财务一次，每次清理一个星期的制度。这个事情也颇有趣。清理财务的村民代表是由村民在各自村民小组选出的，他们既具备清理财务所必须的基本财会知识，又是本村民小组有一定影响的人。但这些代表在清理财务期间，很快便关心起自己花费一周时间清理村级财务的合理性来。村干部当然是敏锐的，他们与村民代表商议，干脆买一头猪来杀掉做生活，另外决定每个清帐代表每天补贴25元现金。这样，每年一次的村财务清理便形成了一个清帐一周杀猪一头，每顿饭都喝酒，且每个清帐代表可以有100多元补贴的惯例。当清帐代表是很合算了，他们当然也不可能再清理出村干部的经济问题来[6]。

四、对以上片段的讨论

以上讲的四个片段，并非四个特例，在农村调查中，我们经常听到如此的颇为矛盾的故事。以下笔者希望通过对这些片段的讨论，理清支持它的村庄基础，从理论上构造关于村级治理中村民代表会议效能有别于一般图景的可能图景。

首先，关于村民代表与村民的关系，存在的一种理论上的可能性是村民虽然选举了自己的代表，但并不信任自己的代表。造成这种后果的原因，一是选举本身的不规范，村民对选举出来的代表不满意；二是选举代表的次数太少，村民还不习惯于选举及建立在选举基础上的委托关系。这是两种一般性解释。另外一种可能的解释是，村民之间的传统联系已经解体，现代民主理念又未建立起来，村民既不是传统意义上的处于传统社会网络中的农民，又不是现代意义上的公民，而是原子化的村民，因此，没有人可以代表其他的人，也没有人愿意代表其他的人。这样，按照现代民主理念选举出来的村民代表，只是在形式上具有代表选举自己的那些村民的权力，村民内心里却并未打算因为选举了自己的代表而将权力委托于代表，也并不因此就信任代表。而代表既然感受不到这种信任和权力，他便仍然只是代表着个人的利益，因此，作为代表的村民，其行为理性不是来自于委托—关系而是来自于实际好处。版权所有

若是后者而不是前两者构成了村民代表与村民之间的分裂关系，那就不仅需要从制度上寻找原因，而且需要从村庄基础上寻找原因。传统的关系网络通过塑造出来的村庄社会中的面子声望观和长期共处的信任关系，使得村庄社会分层及建立在这种分层基础上的事实上的代表能力强劲有力。在一些宗族势力较大的村庄，宗族代表人物具有对本族成员的权力，他可以代表宗族，宗族成员也信任他，他因此具有与其他人的谈判能力，达成的协议，他也有能力将之在本宗族范围落实。这种意义上，在传统乡土社会，代表从来都是存在的，如村社委员会的存在等等。但这些代表一般都不是选举产生而是在长期共同生活中自然中形成的。在现代公民社会中，选举代表的涵义则有着让每个人都清楚的权力授受关系。因此，选举者和被选者的权力义务边界清晰。但当前中国农村村民代表的选举，有些是在传统关系解体，现念未建立的情况下进行的，选举本身往往是培育村民公民意识和训练农民政治权力和义务感的一种办法。村民代表与村民之间的这种互不信任和互相不能代表的关系，与村民代表和村干部之间的关系，相互形构和强化，进一步消减了村民代表可能发挥作用的空间。如前一节引叙的关于村民代表与村组干部关系的两个片段，村民代表显然不大认为当代表可以在精神上和面子上为自己带来多少满足，他们也缺乏一个公民应该具有的政治责任感和义务感，因此，他们的行为充满了物质利益的考虑，甚至在他们的不当得利己引起村民的普遍不满之时，他们依然如此。

当村民代表过多考虑物质得利而全然不将村民的评价放在眼中时，村民对代表充满失望，而村干部恰恰可以利用自己掌握的资源，来收买这些一个一个的精英。得到物质利益的村民代表不愿意得罪自小就与自己生活在一起的相互熟识的村组干部。村干部与村民代表很快便相互庇护起来。综合以上村民代表与村民和村干部关系的讨论，可以看到，相互形构和强化的村民与村民代表的关系和村民代表与村干部的关系，源自于村庄社会缺乏传统的道德价值观，又缺乏现代的政治责任感，原子化的村民无力给村民代表和村干部的正当行为以强有力的激励，也无力给他们的不良行为以强有力的约束，与当村干部和村民代表所需要耗费的时间精力与可能得到的物质好处相比，依照善行准则行事，成为一件颇不合算的事情。也就是说，在村民已经原子化或说村庄社会关联度较低的村庄，村民代表会议制度本身存有发挥效能的陷阱，这种陷阱造成村民代表会议制度效能对一般图景的偏离，这种偏离构成了村民代表会议制度建设的困境：村民不信任代表，代表缺乏说服村民的能力，村干部期望通过村民代表会议来增加村庄资源动员能力、形成扬善抑恶决议的期待大多落空，而村干部的不良行为却可能在村民代表达成的某种默契得以蔓延。如此一来，村民对选举村民代表愈发丧失兴趣，对村民代表会议作出的决定愈发不放在眼里，村组干部愈发发现试图通过村民代表会议来实现自己宏大抱负并无益处，而村民代表所具有的制度上的监督作用，愈发可能通过物质利诱和私人交往得以消解。村民代表也因此愈发失去对村务管理和监督的兴趣，而愈发专注于自己实际上可能得到的点滴好处。一个良好的制度设计，因为村庄基础的不具备，而存有效能逐步衰减的可能。

一个具有效能的制度必须在其发挥作用的过程中创造出收益，其中一些人或所有人可以从这个运作的制度中受益。当村民代表会议制度在一些村庄运作时，没有人可以从中受益，这一制度便很难真正有效地运作下去。从一般图景上看，村民代表会议制度是当前村级治理中最容易获得收益的制度安排，这种收益可以让村民、村民代表和村干部三方受益，即让村庄利益和秩序得到好处。但是，在村民为原子化的状态时，没有人可以约束他人，也没有人有能力代表他人，这时候的村民代表会议制度安排能找到足够自己有效运作下去的受益者吗？村民代表会议制度运作的成本和村庄受益者所得到的好处相比较能否降得足够低吗？这些显然是在实际的村级治理中需要进行考证的。真正原子化的村民是没有的，村民代表的有些行为只是农村特定场合的特殊行为。以上构造出一幅在原子化村民基础上可能的村民代表会议效能衰减的理论可能性，是希望提醒村级治理的研究者，必须考察村级治理制度的村庄基础。因为村民原子化程度的不同，或说村庄社会关联度的不同，村民代表会议制度运作的效能不同，同一制度的实施成本也不同。明确了这种不同，有助于我们不是从个人的角度，而是从社会的角度，来评论一种治理制度的生长状况，进而来讨论一种治理制度在不同社会基础的不同运作条件，然后制定出有一定差别和弹性的制度来。

五、结语

村民代表的关键是代表能力的问题。一方面，村民代表必须有能力代表村民参与村务的决策、管理和监督，一方面，村民代表必须有能力将讨论通过的村务决定贯彻实施到他所代表的村民之中，让村民相信遵守这个决定对自己有好处。通过村民代表，每三年一次的村委会选举所形成的民主化机制常规化了，村民多了监督村干部的渠道，村干部多了智囊和动员村民的能力。有代表能力的村民代表所组成的村民代表会议，真是村级治理的福音。不仅如此，有代表能力的村民代表因为与村民之间稳定可信的关系，而可以代表自己所在群体的村民与代表其他村民的代表们，协商关于维护村庄秩序和村民利益的诸种好事。村干部宏大的可能一时还无法为村民所接受的治村抱负，也可以通过他与具有代表能力的村民代表的协商，而为村民代表所理解和接受，从而变成村民所可以接受的治村方案。不同群体村民在治村过程中，实现利益的多少、先后会有不同，具有代表能力的村民代表们可以通过坐下来心平气和地协商，达成妥协。村民的一致行动能力不因为一时半会的利益不一致而受到影响，那些对农民“善分不善合”的担心，真有些“杞人忧天”了。但正是在村民代表的代表能力上，不同的村庄具有相当不同的可能性。村民代表的代表能力不是指村民代表的个人能力，而是他是否具有代表村民的意愿及村民是否给他实现这个意愿的机会。构成村民代表代表村民意愿的因素，不仅是村民代表和选举产生他的那10—15户村民群体之间的制度结构相联系，而且与产生村民代表的这个村民内部的联系程度及充当代表的村民对利益的感受状况有关。村民代表或因为面子与声望，或因为经济上的好处，而愿意作为代表来耗费自己的时间、精力和智慧。他所产生的这个村民群体则因为传统的好的关系或代表本人负责任的友好言行，使村民愿意相信自己代表的代表行为。传统村庄中的人际关系，往往使村民愿意为代表村民的利益而耗费精力，村民小群体也愿意相信这个传统道义上一直可靠的邻里。在现代公民社会，村民代表与他所代表的村民之间规范的权利授受关系，也使得村民代表和他们所代表的村民，愿意相互遵照既有的权力义务边界行为。显然，构成村民代表代表能力的以上条件，在当前就业相当不充分、经济处境十分恶劣的处于转型时期的农村社会来讲，可能是有些苛刻了。本文前叙列举的一些调查片段，在那些传统的人际联系开始被割断，现代的稳定联系又未建立起来村庄，可以说是相当常见。这种情况下，村民代表的代表能力便大成问题，而理论上村民代表会议的诸多功效便因此大打折扣。在一些情况严重的地区，村民代表的代表能力太弱，以至于村民代表会议制度安排的成本太高，从村民代表会议中得到收益的群体却很少，而可能造成由村民代表会议制度不是因为制度措施不得力，而是村庄基础不具备所存在的形式化的问题。当然，村民代表的代表能力正如农民的民主能力一样，是一个只有通过实践才可以可靠得到的东西。在相同的村庄基础下，好的制度可以催熟那些不成熟的基础，在有了好的基础却没有好的制度安排的村庄，村级治理便会损失许多好的机会。村民代表会议制度是一件可以为村民带来利益，从而可以为自己找到动力的良好制度。只是在评论村民代表会议制度时，我们不应该因为它是好制度就忽视了它的村庄基础和它在实践中可能具有的不同表现。同时也不应该因为它在一些村庄效果不佳就对它失去信心。

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[1]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。

[2]张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。

[3]郎友兴、何包钢：“村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试”，《政治学研究》2000年第3期。

[4]参见王振耀等：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社1995年版；徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。

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【关键词】农村；公共物品；供给

一、引言

“三农”问题，特别是农民收入增收问题似乎一个永远说不完道不尽的话题。理论界较多的是从农村、税费改革及农民负担角度进行考察，而从农村公共物品供给以及农民对公共物品的需求与消费角度研究比较少。深化农村公共物品供给问题研究，对于消除农村公共物品攻击障碍，从根本上减轻农民负担，加快农民奔小康和农村现代化，城市工业化进程，具有重要的理论和现实意义。

二、农村公共物品的含义及范围

农村公共物品是指在农村地区，农业、农村或农民生产、生活所需的一定的非排他性和非竞争性的物品或服务[1]。农村公共物品的含义及范围可以按公共物品对农村社会、经济所起的作用来划分,据此划分的农村公共物品应包括:

（1）可持续发展类公共物品 ,如河流治理、防护林建设 、生态保护、民兵、计划生育、社会福利、基础教育等；

（2）农村经济发展类公共物品 ,如道路、水利设施、病虫害防治、农业技术推广、农业信息平台建设、行政服务、治安等；

（3）农村社会基础设施类公共物品 ,如饮水、文化设施、广播电视、用电、通信、卫生防疫等；

按是否同时具备消费的非排他性和非竞争性划分 ,可将农村公共物品分为农村纯公共物品和准公共物品。在第一种分类方法中,第（1）和第（2）类基本上属于纯公共物品 ,第（3）类属于准公共物品。尽管农村公共物品分类标准多种多样，但其根本性质依然取决于非排他性和非竞争性。

三、农村公共物品供给现状以及原因

（一）农村公共物品供给现状

我国农村公共物品的供给呈现严重短缺的局面,已成为农村经济发展的一大瓶颈和障碍。主要表现在以下几个方面:第一,公共卫生医疗服务越来越依赖于收费,以至于多数农村的基本医疗保健服务指标难以达到国家规定的最低标准。第二,农村的公共文化设施落后,大部分乡镇文化馆已经瘫痪。第三,我国的农民基本被排除在社会保障体系之外,完全不能接受医疗、养老等公共保险消费。

此外,目前全国仅1/3的乡镇有供水站,83 %的村不能饮用自来水,有13%的村不通公路,53%的村没有通电话,距汽车站20公里以上的村占34%;农村用电电压不稳、电价偏高,平均是城镇电费的2倍以上;尽管有93 %的村能接收电视,但

信号相当微弱,等等[2] 。

（二）造成现状的原因

2.1 城乡差别

城乡差别包括两个方面: 一是指国家通过建立城乡二元结构体制而对城乡实施不同的公共物品供给政策造成的差别；二是指由于城乡地理位置、交通状况等客观条件的不同而造成的差别。我国的公共物品供给实行“双轨制”, 一方面, 城市公共基础设施诸如水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等等, 由国家划拨专款进行建设; 另一方面, 在人均收入仅为城市1/3 的农村, 公共基础设施却由农民自筹资金建设, 国家仅给予一定补贴。农民不能享受与城市居民同等的社会福利, 许多农村公共物品由农民个人负担, 导致农村公共物品供给的严重不足。

2.2 政府财政收入不足

自改革开放以来, 尤其是“九五”以来,随着国民经济和各项建设的发展,我国财政收入有了很大提高,但是同时国家财政支出也在迅速增加,尤其是地方政府的财政支出增加较快。农村公共物品的供给主要是靠政府财政投入,尤其是地方政府财政投入。地方政府财政收入不足以应付支出,使得地方政府在安排农村公共物品预算时“捉襟见肘”,加之某些地方政府决策者“重工轻农”的思想, 导致了农村公共物品的供给“雪上加霜”。

2.3 缺乏规范的监督机制

农民缴纳的统筹提留费用因监督不力而使用效率低下。由于通过统筹收缴的资金大部分分散在各行政事业单位, 农民本身又是一个弱势群体, 无法对统筹提留资金的使用进行强有力的监督, 致使在许多乡村农民缴纳的统筹提留没有用于公共物品的生产上, 而是被用作人头费开支, 形成日益膨胀的公共机构。这一状况导致有些农民由于对乡村公共部门反感而对其失去信任, 统筹提留等公共事业费用收缴困难, 农村公共物品的供给与需求之间常有较大的差距。

四、增加农村公共物品供给的策略分析

(一) 依据事权决定财权的原则,在已有税费改革成果的基础上,进一步规范乡镇一级的预算制度

由于政府间事权不清导致了当前农村公共物品供给体制的众多矛盾,所以第一步要划清中央政府和地方政府的事权范围。只要事权明确,就可以重新界定乡村财政范围,进一步加强农村税费改革[3]。

(二) 加快乡镇政府改革,精简机构和人员

目前,我国乡镇机构臃肿、人员过多,占用了大量的财政资金,应该积极开展乡镇政府改革,精简机构和人员,否则农民的负担就不可能得到彻底地解决。在进行税费改革的同时,还应对基层政治体制进行相应的改革,改革某些不适应农村生产力发展的上层建筑的环节,这样,税费改革才能起到相应的作用。

(三) 加大财政资金对农村公共物品的支持力度,完善转移支付制度,增加对落后地区公共物品供给的转移支付[4]

针对近年来我国农村经济发展一直相对滞后的局面,国家应加大对农村公共物品的支持力度,确保地方政府行使其职能时的财力需要,保证农村公共物品的供给真正得到落实。

【参考文献】

［1］徐小青.中国农村公共服务[M]北京：中国发展出版社，2002

［2］王胜章 陈玉.加强农村公共服务:缩小我国城乡差距的重要途径[J].学术探索，2005，(4).

篇9

一、当前面临的主要

双湖特别区成立于1976年，地处偏远、气候恶劣，社会基础设施薄弱，底子薄、起步晚，经济发展一直处于落后状态，人民群众生产生活水平普遍偏低，究其原因，主要有以下几个方面的问题：

1、枚业生产含量低，生产方式传统，生产效率低下。长期对草场的掠夺式经营，使草场沙化、退化严重。生态环境遭到不同程度的损坏。

2、产业结构单一，社会经济缺乏活力。尽管县级GDP连续保持强劲的增长势头，但其结构比例严重失衡。以2002年为例：双湖区县级GDP为6729万元，其中第一产业占66.4％，第二产业仅占7％，第三产业占26.6％。而且，第一产业中各类畜产品之间的比例还不够合理，白绒山羊还没有形成优势种群。对于市场需求，没有相应的调节机制。

3、城镇基础设施落后，功能不健全。对牧区而言，缺乏必要的流通渠道，畜产品销售信息不畅，牧民增收进程缓慢。双湖至今没有农贸市场，畜产品主要通过个体商贩进行交易，这种交易的偶然性和随意性很大，牧民往往是弱势的一方，不但损害了牧民的正当利益，不利于在牧区树立市场意识，而且还会进一步增强牧民的惜杀惜售的心理。

4、枚业基础设施薄弱，防杭灾能力弱。传统的牧业生产方式、自给自足的自然经济，决定了牧业生产只能靠天吃饭。以1997——1998年特大雪灾为例：牧区直接经济损失就800多万元。不但相关产业都受到了一定的，而且牧区返贫率也聚然升高。

5、设施落后。地处偏远，交通设施差，导致生产和生活消费较高。

6、人才缺乏，人员素质普遍较低。据调查：全区未上过学的人口占全区总人数的54.5％，不识字的占55.4％，初中及小学文化的仅占2.6％。文化素质低导致了牧区思想僵化、观念陈旧、缺乏创新意识，使牧民群众缺乏小康信心。

7、能源开发设施急缺。有能源资源，却没有提供能源的设施，制约了第二、三产业的发展。

二、存在的优势

1、政策优势。第四次西藏工作会议的召开以及西部大开发的实施，为双湖区的发展提供了强有力的政策支持。此外，中石油集团对口援助也为双湖提供了强大的资金和技术支持。中石油集团对双湖的第一批资金就达到了4000余万元，并将逐步加大投资力度，同时对双湖进行人才培训，为双湖区经济的发展奠定了坚实的基础。

2、资源优势。双湖地处藏北高原腹地，独特的地理位置蕴育了丰富的自然资源。（1）能源资源。双湖年均日照时间大于3000小时，辐射能量约7000兆焦耳/平方米。而且不受季节的影响，太阳能资源利用前景广阔。此外，还有丰富的石油资源。（2）野生动物资源。双湖历来是野生动物的天堂，而且绝大多数都是国家一、二级保护动物，具有极大的价值和科考价值。如：藏羚羊、藏野耗牛等数量多、分布广；雪豹、棕熊等珍稀动物也有少量分布。（3）矿产资源。双湖区境内的矿产资源极其丰富，除了盐湖资源以外，已探明的矿种有：岩（砂）金、硼砂、锑矿等。据工程院院士、著名盐湖学家郑绵平对旁依查卡湖进行40多年的发现，该湖卤水中含有新型的硫酸锂矿石和镁硼矿，潜在的经济价值达百亿元。（4）渔业资源：藏北最大的内流河从东南部流过，境内流长约160公里。河内生长着藏北高原特有的高原无鳞鱼，量大味美，蛋白质含量高，具有极高的营养价值。此外，还有质优量大的卤虫卵（丰年虫）资源。（5）旅游资源：随着无人区的开发，其神秘的面纱被逐渐揭开，广袤万里的草原，雄伟壮丽的雪山，星罗棋布的沼泽湖泊，人迹罕至的奇峰异洞，构成了双湖特有的风物景观，为双湖区发展旅游业提供了得天独厚的条件。

3、社会优势。据2002年统计数据：双湖区牧民人均收入在那曲11个县（区）中排名第一，牧区形势稳定，牧民安居乐业，乡村两级基层政权健全，有效地保证各项政策措施在牧区的落实。

三、应对措施

要实现双湖的跨越式，我们必须牢牢抓住西部大开发和局势日益稳定的机遇，立足现有基础，从双湖实际出发，按照突出重点、体现特色、持续发展的要求，以基础建设为基础，生态建设和保护为根本，产业结构调整为关键，和人才培养为条件，改革开放为动力，把加快发展作为主题，增加牧民收入、提高牧民生活水平作为出发点和落脚点，使双湖区经济激发出可持续发展的自身活力。

具体来说，有以下几个方面：

（一）促进传统落后的生产经营方式的转变。在生产经营方式上，双湖至今仍沿用传统、粗放型模式，主要是靠牲畜数量的扩张来满足人口不断增长的物质需要。对草场的掠夺性经营，直接导致了草场退化，加重了草畜矛盾；同时，因为草场的单位面积载畜量降低，又引发了牧业生产力水平的降低，为了满足需求，又不得不无休止的进行扩张，增加牲畜数量。

因此，传统生产方式的转变，是牧业增产、牧民增收的前提条件。牧业生产方式的转变，总的原则是：在现有牲畜数量不再增加的情况下，通过养畜来提高牧业生产力。首先是大力加大出栏率。出栏率直接关系到牧业生产方式转变的成败，我们要按照“总增多少，出栏多少”的原则进行出栏，这一点必须列入各乡目标责任制的，并作为重点进行考核。其次是调整畜群结构。一是公母比例，按照羊群1:10、牛群1:5左右的比例确定畜群，以此来淘汰不必要的公畜；二是提高经济型畜种的比例，按照“加快发展白绒山羊、适度发展耗牛、稳定发展绵羊、严格控制马”的原则调整畜群结构。三是有意识地培育优质种畜，并逐步推广。对于本地的优质品种要进一步加强，对于可以在双湖推广的外地品种，则积极引进。以扶贫等方式分配到各乡，逐步改善畜群。四是积极探索“公司＋牧户”、“培育养畜大户”的路子，通过以强带弱等形式，逐步转变牧业的生产经营方式。

（二）以基础建设为重点。基础设施建设落后是制约双湖区发展的瓶颈。中央实施西部大开发战略，对西藏制定了一系列优惠政策，同时确定了中石油集团对双湖的对口援助，我们一定要牢牢抓住这个难得的机遇，树立新思路、新战略，以西部大开发为契机，建设一批对双湖经济发展有支撑作用的基础设施。一方面，将争取到的工程项目严格按照基本建设管理程序，全面落实项目法人制、质量终身制、工程招投标制、施工监理制、工程审计制，切实把工程项目建设好、管理好，最大限度地发挥投资效益；另一方面，要做好前期准备工作和后续管理工作，全力加快基本建设的步伐，积极主动地争取新的项目。

基础建设的内容主要有以下几个方面：一是牧业基础设施，主要是网围栏、棚圈、人工种草等，既提高了牧业生产效率，又加强牧业抵御灾害的能力。牧业基础设施的投资来源，除了依靠国家投人以外，还要鼓励牧民参与到基础建设中来，共同致力于牧业基础建设。二是加快运输体系建设，大力加强382至双湖、382至南措、双湖至南措的公路建设，逐步形成“三角形”的公路框架，并以此为基础逐步完善沿线乡村公路网。对于群众反映强烈的涵洞、桥梁以及一些过水路面，要急群众之所急，以最快的速度加以解决。三是城镇基础建设。在“十五”后期和“十一五”期间，以索嘎鲁玛和措折罗玛镇为中心，加强以通讯、交通、商贸为重点的基础建设，完善城镇功能，强化城镇的中心辐射作用，利用这两个城镇的区位优势，将他们建设成为双湖区经济贸易的中心支撑点。四是社会基础设施。包括、卫生、广播电视和防抗灾设施，以上设施将采取逐步积累的方式进行建设，做到有计划、有目标、有步骤，持续、稳定地改善社会基础设施，提高人民生活水平，为实现双湖的“跨越式”发展奠定基础。

（三）实施资源开发。双湖拥有丰富的自然资源，这几年卤虫卵的捕捞已取得了较好的经济效益，为了避免资源枯竭，我们必须实施可持续发展战略，为卤虫的开发创造一个良好的政策环境，制定一系列的政策措施。加强捕捞队伍的管理、切实维护湖区的生态环境。，由于全球气温升高、冰川融化，导致降水增多，卤虫卵的主产湖区——其香措盐度下降，不利于卤虫卵的生长，要利用水利设施，对其香措的盐度进行人工调节，为卤虫卵的开发创造条件。此外，可以在中石油集团的支持下，尝试着进行卤虫卵的初加工，提高产品附加值。

近几年，自费到双湖的日渐增多，而且双湖已申报了开放县，将逐步向中外游人开放。独特地理位置造就的独特风光，为双湖旅游创造了良好的条件。我们要抓住新机遇，着手旅游方面的工作，为这个新产业的开展创造条件。

在进行资源开发时，将生态保护放在与开发同等重要的地位上，决不搞“先开发、后治理”。开发与保护要同时进行，比如说：矿产资源开发时，要注意草场的保护，该回填的要回填、该掩埋的要掩埋。开发渔业资源时，根据产量制定捕捞计划，在不破坏渔业资源基本数量的情况下，进行有组织的捕捞。对于旅游资源的开发，则提倡生态旅游，不能为了眼前的利益，破坏了原有的自然景观。

畜牧业是双湖的支柱产业，每年都提供大量质优的畜产品。山羊绒因双湖地域的特殊性，在国际上称作“克什米”，价格昂贵，有“软黄金”的美誉；绵羊毛产量大、毛质粗长，是生产地毯和藏式卡垫的主要原料；耗牛绒产地独特，为青藏高原所独有，是国内一些厂家纺织高级织物的优质原料。然而，长期以来，畜产品只是作为原材料出售，区内至今没有一家畜产品加工，产业结构单一，产品价值含量低，牧民增收进程缓慢。双湖拥有丰富的畜产品，却没有充分的利用。因此，畜产品资源的开发将是和的必经之路。

开发畜产品资源必须制定和出台一系列优惠政策，创造良好的投资环境，利用国家给西部的优惠政策，吸引企业到双湖内投资兴办畜产品加。通过“借鸡生蛋”的方式，端正心态，不求所有，但求所用；从根本上调整产业结构，促进畜产品的开发。二是在牧区加强技能培训和人员协调，为畜产品加工业提供充足的劳动力保障。畜牧业特殊的生产方式，导致牧区拥有大量的富余人员，要把他们组织起来，进行劳动生产技能培训，不但能提高他们的技能水平，促进就业和劳务输出，而且能有效地改善牧区的生产和生活观念。

（四）以收民增收为目的。双湖牧民的经济收入单一，主要来自牧业。人均收入相对农区来说较高，但是对于当地牧民以肉食为主的生活方式而言，生活水平是很低的，加之气候恶劣，生活条件差，牧民的生活并没有本质的改善。因此，牧民是否增收是持续稳定健康发展的重要前提，也是经济和社会是否发展的主要标尺。

篇10

关键词：村务公开民主管理对策

马江镇位于湖南省株州市茶陵县西，2005年底，总人口727917人，共有长远、红旗、长联、末头、塘富、东冲、西冲、麻芫、毛家、井泉、小碧、月岭、麻石、玄武、皋芫、曾虎、等坪、浪滩、联湖19个村委会。1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布以来，马江镇村务公开制度在政府的大力推动下，走上了蓬勃发展、全面普及的道路，全镇19个村委会都实行了村务公开制度。

一、马江镇村务公开存在的问题分析

（一）公开内容不全面

当前马江镇各地都或多或少地公开了一些村务，但公开的内容大部分是有选择的，在公开过程中避实就虚玩“迷藏”，弄那么几张纸，写了几项就贴了出去。上级要求公开的内容和群众关心的、意见大的热点问题遮遮掩掩，不愿意公开或少公开，只把一些无关紧要、不痛不痒的项目写进公开栏。在公布农民最关心的财务问题时，公布的数字很笼统，只公布收支几大项，具体把钱花到了哪里、怎么花的群众就不知道了。涉及农民负担、扶贫款发放和计划生育等群众敏感应该详细公开的内容，只公开一些“枝节”，对村干部不利的部分则抛之脑后，置之不理。有相当多的内容仍然没有公布，如村集体支付的请客送礼，吃喝招待费，个人消费公款报销等不正当开支。更有甚者，有的村根本就没有实行村务公开。

（二）公开内容不真实

内容失真是指公布账目与实际不符，含有水分，可信度低。“明白墙”变成了村官们不廉洁的挡箭牌，成为弄虚作假的护身符。马江镇长远、红旗、长联、末头、塘富、东冲、西冲、麻芫、毛家等地村民对村务公开内容的真实性持怀疑态度的较多，特别是涉及财务方面的内容，部分村民认为虚假的东西较多，属欺骗村民，应付上级检查。

（三）公开流于形式

村务公开工作存在走过场，敷衍了事的现象。公开不及时，随意性大，不少村没有定期公开。公开方式单一，有的地方会议不讲、广播不响，仅有的一块“公开栏”也被各类广告所充斥。

第一，村干部一手定公开。在什么地方公开、由谁公开根本就不征求群众意见，对公开什么，怎么公开完全由领导自己说了算，领导认为可以公开的就公开。手脚“不干净”的不敢公开也就不公开了。有的村民代表议事会、村民理财小组没有发挥作用，个别领导干部一点头，就定了公开的内容，会计弄张纸往墙上一粘就完事。

第二，拖延公开的时间。对公开的时间没有一个明确的规定，三个月一次、半年一次的，甚至于一年一次的也有，时间长短由个人定。还有的公开不及时，把6月份应该公开的内容拖到了12月才公开，这里就失去了便于老百姓监督的作用。有的地方看着老百姓脸色来公开，老百姓要是不问，村里就像没事一样，一年也不公开一次，一拖再拖，日积月累，成了一本说不清道不明的“糊涂账”。

第三，公开栏形同虚设。上面部署的很多很细，可是具体指导监督的却很少，有些村的村务公开栏，样子做得挺好看，也花了不少钱，可是仔细看看里面公开的内容，却让人有些糊涂，在年末看公开栏，里面的内容竟然是年初的，还有的公开栏变成了“空白栏”，一年四季在这里都很难看到几个字，马江镇不好群众笑称是:“远看栏有样，近看字无踪”。还有的村就根本没有公开栏。

第四，审核不及时，账目不公开。有的村频繁更换财会人员，出现了“一茬干部一茬会计”，甚至“一茬干部几茬会计”的现象。且人换账不交，多数不进行账目核算和审计，对群众更是秘而不宣。乡村民主理财流于形式，给一些干部违法乱纪留下可乘之机。

（四）监督不严格

有的不按程序要求进行，而是随心所欲，必然影响公开的质量；有的不敢大胆监督村务公开执行情况，审核把关不严，展开经常、有效的监督流于形式；有的以种种借口，采取种种行为，阻挠公开、搞假公开的人，却能大事化小、小事化无，平安过关；有的对暴露出的经济问题不查处，极大地损害了法律的权威和政府的形象，使群众对村务公开失去了信心。

二、完善马江镇村务公开的对策

（一）加大政府的推动力度

只有在政府推动和外在压力下，才能催生高质量的村务公开。从村务公开的推行到对村务公开的监督，都离不开上级部门的重视。所以村务公开制度的落实，同样有赖于各级地方政府，特别是乡镇政府的工作。对于公开中暴露出来的问题，马江镇镇政府都必须下大功夫、花大力气给予解决，对问题比较严重、群众反映强烈、干群矛盾突出的村，可以采取派出工作组的办法，专门进行解决。同时，要在解决问题的基础上，建立健全有关制度，堵塞漏洞。

（二）努力提高村民的文化和政治素质

知识与文化水平决定着公民的民主能力，文化水平低使农民在掌握政治信息、利用参政渠道时遇到许多技术上的困难，难以把自己的利益要求转变为政策要求。一般说来，文化水平越高的公民，也就拥有越多的民主意识和精神，民主能力也就越高。只有现代的村民才能有现代的民主政治。文化素质作为民主政治的基础，它的高低主要通过教育程度来衡量。目前在马江镇文盲半文盲仍占很大的比重，这种状况严重制约着农民群众参与政治的能力，致使相当部分村民不可能形成正确的政治认知。在此种情况下，村务公开制度若没有外部强有力的推动，便会被农民传统的政治认知所扭曲，并可能造成村务公开的失范。同时，由于种种原因，马江镇村民的政治素质较低，缺乏作为民主政治主体的主体意识、平等意识、权利意识和竞争意识，政治责任感不强。相反却存在崇官、怕官的“顺民”思想，总是寄希望于“清官”、“好官”，不敢或不愿为实现自己利益和意愿而主动行使民利，更不知道自己也有权力监督干部。虽然有时也萌生一些政治要求，却又不知是否应该表达和如何表达，这种顺民意识使得农民只是被动地接受村干部的命令，盲目听从村干部的安排，而不论村务处理是否得当。这些都无疑会影响村务公开制度的贯彻执行。

（三）增强乡村干部的民主法制意识

增强乡村干部的民主法制意识是村务公开制度化的关键所在。乡村干部的行为和形象直接影响着党和政府在农民群众中的威信。乡村干部作为基层政权的执政者和农村经济社会的管理者，对解决农村各种矛盾负有不可推卸的责任。马江镇一些地方干群矛盾紧张，从干部方面来看，主要是思想观念陈旧，工作方法简单粗暴，同广大农民群众日益增强的民主要求不相适应。因此，要想真正推行村务公开，就必须提高乡村干部的民主意识和法制观念。注重加强马江镇基层干部的思想政治工作，提高他们的政策水平和工作能力，增强他们的民主法制意识。

（四）建立完善的制度体系

经过较长时间的实践，我国村务公开已经初步建立起配套的制度体系，有了村务公开的规范，使工作有序，办事有据，为村务公开有章可循、有法可依奠定了基础。当然.这一制度体系的建立还仅仅是一个开端，还有待于随着实践的发展不断地健全与完善。

第一，村务公开责任制度。把村务公开作为村民委员会成员年度岗位目标管理责任制的重要内容，把村务公开责任目标的落实情况作为民主评议干部、考核干部政绩的重要内容，并将评议、考核结果记入本人档案，作为评选先进和实施奖惩的依据。

第二，村民委员会村务公开制度和与之配套的相关村务的办事制度。建立村务公开方面的村民自治章程、村规民约或者具体实施制度，财务管理方面的民主理财、干部亲属回避、会计员凭证上岗、承包项目公开招标等制度，减轻农民负担方面的预算审批审核、集资管理、农民负担明白卡、专项审计、举报查处制度，宅基地审批方面的民主评议、群众监督、收费审核制度，计划生育方面的准生证报批发放、超生罚款审核、计生款返还账目审查制度，电费收缴方面的群众代表参与抄电表制度等。

第三，村民组织的办事制度。主要是村民会议或村民代表会议制度、村民民主议政日制度、民主理财制度以及村民委员会所属工作委员会工作制度等。

（五）建立和完善外部监督机制

外部监督机制是村务公开制度化的必要条件。来自内部的群众监督，是村务公开制度化的基础或首要条件。但是，至少在现阶段，如果没有外部的监督机制，村务公开同样难以推行。因为村务公开的推行及其制度化不可能是一帆风顺的，那些利用村务不公开而的人，肯定会千方百计地加以阻挠。一些地方之所以村务公开难以推行，一个重要原因就是由于村庄外部缺乏一套强有力的监督机制，因而主观性较大，容易受人为因素所左右。另外，从长远来看，如果在“自治权”和“制衡权”之间没有建立对等的平衡关系，“自治权”就有可能无节制地膨胀，而难以健康地延续下去。

第一，加强外部监管。健全以马江镇人大、纪委为主的监督体系，每季度对各村公开内容进行审核，经常组织有关职能部门到各村进行检查督促，促使各村的村务公开工作真正落实。

第二，强化舆论监督。各新闻媒体要充分发挥舆论宣传优势，加大宣传力度，广泛宣传村务公开、民主管理的方针政策和搞得好的典型经验、先进个人，营造良好的环境。对那些领导不重视、措施不力、行动迟缓、搞得不好的反面典型，要公开曝光。

第三，建立责任追究机制。要层层落实责任制，各级纪检、纠风、村务公开办要加强经常性的监督，定期全面检查。各级各部门要把责任追究贯穿于村务公开工作的全过程，对无动于衷、敷衍应付、弄虚作假、欺瞒群众、公开不全面不及时等行为，群众有权向上级政府及其有关主管部门反映、举报，并负责调查核实并做出答复，要通报批评或责令其限期改正，半数以上的群众对村务公开的事项不同意的，应当依法予以纠正，并重新公布；对于批评后仍不抓不管、不见起色的要追究纪律责任；对于工作不力、不负责任，发现问题不及时处理解决，由此引发群众屡次上访告状或发生重大恶性案件的，纪检监察机关要严肃查处，按照党风廉政建设责任制的规定，追究有关领导的责任；对拒不改正或者情节严重以及有打击报复行为的，可以建议村民会议对村民委员会有关责任人员依法予以罢免；对村务公开中发现有挥霍、侵占、挪用、贪污集体财物及其他违法行为的，应当及时处理，对其中构成犯罪的，移交司法机关依法处理。村民委员会应当建立村务公开档案，做到真实、完整、规范，保存期限与村财务账簿相同。

参考文献：

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