市域社会治理范文

导语：如何才能写好一篇市域社会治理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、指导思想

坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的四中、五中全会、省委十一届六次全会、州委十一届八次、九次会议全会精神，牢牢把握坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的总要求，不断完善科学化管理、网格化服务、多元化参与、法制化运转、精细化治理的社会治理体系，努力建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，不断提高人民群众安全感、幸福感，为建设集绿色发展、阳光康养、旅游综合服务于一体的牛背山生态康养小镇营造更加良好的社会环境。

二、工作目标

紧紧围绕“一年打基础、两年见成效、三年达目标”的工作步骤，2020年全面部署开展市域社会治理现代化体制机制初步建立工作，推进社会治理体制、工作布局、治理方式现代化。2021年积极开展具有地域特色和示范典型的社会治理创新工作，全镇社会治理制度和体系不断完善，社会治理能力明显提升。到2022年，建成社会治理现代化合格镇，人民群众参与社会治理、共享发展成果的制度更加完善，社会治理现代化水平和治理成效明显提高，安全稳定、公平公正、法治优良的社会环境全面形成。

三、工作任务

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[关键词]公民社会 城市社区 治理模式

〔中图分类号〕D63；C912.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2008）11-0068-05

随着市场经济的建立和民主政治的发展，公民社会在中国逐渐兴起，20世纪90年代以来，公民社会成为学术界研究的热点。由于公民社会与社区治理密切相关，因此引起了广泛关注和讨论。本文试从公民社会发展的历时性和空间性与社区治理模式选择的互动关系来考察中国社区治理模式的选择问题。

一、公民社会与社区治理

之所以基于公民社会发展研究城市社区治理模式选择，原因在于，公民社会发展与社区治理有着紧密的内在逻辑关系。治理理论以公民社会的日益发展壮大为基础，公民社会是治理理论实施的前提。

（一）公民社会与治理的关系

公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等等。它们被称为介于政府与企业之间的“第三部门”，[1] （P12） 是一种独立于政治国家的各类自主、自治、合法、非政治的民间组织和团体构成的社会力量。治理指的是政府与民间公共部门与私人部门之间的合作互动。[2] 其实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础上的政府和社会之间的合作互动。治理理论的兴起与公民社会发展紧密相联，“治理”概念与“公民社会”常常同时出现，治理理论以公民社会发展为基础。首先，从治理的主体来看，政府不是唯一主体，治理需要政府、民间组织、公民共同协商参与。公民社会的民间组织和公民是治理的重要主体，没有公民社会的核心要素参与的管理是统治而非治理。其次，从治理产生的直接原因来看，因为在社会资源的配置中既存在“市场”的失灵，也存在政府的失效，要解决这些问题，就必须重视社会力量在社会资源配置和社会管理中的作用。公民社会组成要素是非国家或非政府所属的公民组织，其突出特点是非官方性、独立性和自愿性。公民社会在市场失灵和政府失效的领域发挥着独特的无以替代的作用。第三，从治理的最高境界来看，须注重善治，而善治的基础是成熟的公民社会。同时，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活和公共事务的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两种合作的最佳的状态。“善治”的过程就是一个还政于民的过程，有赖于公民的积极参与合作。[3] 从这个角度讲，善治是“公民价值”的体现。

（二）公民社会发展目标取向与社区治理

公民社会和治理理论为社区治理提供了新思路和新途径，治理理念的运用和公民社会作用的发挥，主要体现在对社区的治理上，体现在地方政府主动与公民社会组织合作，实现社区管理向社区治理转变。作为社区治理的重要主体，公民社会在社区治理中的作用不仅表现在弥补地方政府角色的失灵，还表现在以积极的姿态改变社区治理结构和治理状况，并与政府共同承担社区治理责任。公民社会发展目标与社区治理目标本质上是一致的，主要体现在四个方面：一是促进政府与社会良性互动。在社区治理过程中，政府和社会的沟通最终目的是化解社区各种利益矛盾和冲突。利益表达渠道不畅，政府与社会沟通失灵必然导致民意堵塞，影响社区稳定发展。公民社会组织作为处于政府和社会之间的中介力量，它既有利于公民利益要求和建议向政府表达，又有利于传达政府反馈信息和政府政策，起到双向沟通协调作用，促进政府与社会之间互信和良好合作，社区治理强调社区内政府、企业、非营利组织等各治理主体之间协商、谈判、沟通、合作、参与，也是为了促进政府与社会之间良性互动。二是推动公益事业发展。维护发展社会公益事业是一项巨大工程，单靠哪一方的力量都不够。政府尤其是地方政府力量有限，会在一定程度上制约公益事业的发展。在这种情况下，通过开展社区治理活动和发挥公民社会作用，社区各种公民社会组织参与社区公益事业，可以弥补地方政府在维护和发展社会公益事业方面的不足，推动社会公益事业发展。三是促进政府职能转变。公民社会的出现以及发展起来的有独立自我管理能力的公民社会组织，为政府职能转变和放权于社会提供了承接载体和支撑。通过大力发展公民社会和深入开展社区治理，使公民社会不断完善和成熟，社区内各治理主体负担公共事务的能力不断提升，公民社会和社区治理能够不依赖政府，在很多涉及准公共用品的领域开展自我服务与社会服务，通过广泛与政府合作，促进社区公共事务的妥善解决，推动政府职能不断转变。四是促进社区民主政治发展。公民社会是民主政治的重要组成部分和重要的社会条件，通过发展公民社会和开展社区治理活动，可以监督控制政府部门运作，培育民主参与的文化和技能，推动公民参与公共事务，鼓励公民参与政治。

（三）社区治理与公民参与

社区治理本质上是通过政府与公民之间的良好合作，实现还政于民的过程。公民社会是社区治理得以真正实现的基础，真正的社区治理离不开公民的参与。公民参与除了受政策环境、发展空间和制度平台等宏观因素的影响外，还深受人的自然性和社会性及公民意识等微观因素影响。

1. 人的自然性与社区治理。社区居民是社区发展的基本参与主体，社区治理的模式选择必须围绕社区居民作为人的自然性展开，这在本质上体现了城市社区治理模式的选择必须与治理环境相一致的基本原则。人的自然性集中体现在年龄阶段上，这是人的最根本的自然性，年龄与人的生活能力和人与对社区发展的依赖程度密切相关。年龄阶段与居民对社区发展的依赖之间的关系曲线呈倒U型，也就是说，人的少年时期和老年时期对社区发展的依赖程度最高，中年时期对社区发展的依赖程度最低。但是，从参与和推动社区发展的能力来分析，中年时期的能力最强，老年、青年和少年时期依次减弱。所以，成功的社区发展需要为最依赖社区发展的人群提供社区服务，同时又要能够吸取最有能力参与社区发展的人群的社区发展资源。

2. 人的社会性与社区治理。公民是生活在社区中的重要主体，根据马斯洛的人的需要层次理论，人除了低层次的物质利益需要满足外，还有被尊重、认可、自我实现等更高层次的社会需求，社区居民是利己与利他统一的人，是个性化与自我约束统一的人，是植根于市场经济基础上的“经济人”和“社会人”的统一。但一般情况下，社区居民是兼顾个人理性和社会理性的，不仅有追求利益最大化的动机，还有寻求共同体生活和被认同的需要。因此，在倡导居民参与社区治理的同时，必须考虑人的社会性，通过居民广泛参与和合作改善社区交往结构，增强社区发展和公民社会发展动力。公民参与有助于形成共同的价值观和文化规范，增强对社区的归属感和认同意识，这是社区治理与公民社会发展的本意所在。

3. 公民意识与社区治理。对社区居民来说，其参与社区治理的广度和深度受到各种因素的影响。但从根本上讲，公民意识是公民参与社区治理的关键因素，也是公民社会发展的精神动力。公民意识是公民对自己社会地位、社会权利和社会责任的一种自觉认识，也是对自己社会主体身份的认同。有了完整的公民意识，居民才能成为公民。公民是社会政治生活和公共事务中的主体，不是无足轻重的客体。[4] 社区发展是一个基于法治和契约的治理领域，社区治理需要众多主体参与尤其是公民的自愿参与。如果公民没有公民意识，就没意愿参与社区公共事务，导致社区治理重要主体缺失。没有公民意识就不可能有合格的公民，就不可能建立成熟的公民社会，更不可能实现社区治理和社区发展。

二、公民社会发展的历时性、空间性与城市社区治理模式选择

公民权利的实现是一个由少到多，由不真实到真实的发展过程。有些公民权利的行使还有一个从形式到内容、从动员到自愿的过程。与此相适应，公民社会的形成发展也有一个从兴起、发展、形成到成熟的过程。从公民社会发展过程来看，它既有历时性，也有空间性。由于公民社会与社区治理密切相关，从时间和空间两个视角来考察公民社会与社区治理模式之间的关系非常必要。

（一）公民社会发展的历时性与我国城市社区治理模式

根据政府与社会的关系、市场经济发展水平、公民通过交往处理公共事务的能力、非政府组织和公民自愿团体的行为能力与行为空间的发展及企业组织参与社区治理的能力和社会责任状态等标准，公民社会的发展从历时性角度可划分为萌芽兴起阶段、形成发展阶段、成熟完善阶段。不同的发展阶段，公民社会具有不同的特征，社区治理模式选择也应与此相适应。

1. 公民社会的萌芽兴起阶段与社区治理模式。由于历史的原因，中国基本上没有过西方意义上的公民社会，城市居民也没有经历真正意义上的公民社会生活。中国公民社会是随着改革开放深入而逐步兴起和发展的。20世纪70年代末至90年代末是中国公民社会萌芽兴起阶段。在这个阶段公民社会形成的外部环境和内部结构逐渐改善，但还存在很多制约公民社会发展的问题。从外部环境来看，公民社会的经济基础――市场经济体系不完善，市场秩序很不规范，公民社会的文化意识基础没有形成，诚信严重缺失，法制基础不健全。从内部结构看，构成公民社会主体的公民仍有浓厚的臣民意识；中产阶层还没有形成，规模很小，发展很慢；民间组织刚刚出现，且自主性和自治性差。萌芽阶段的公民社会显著特征是整个社会不存在社会自治领域，公民社会的行为能力非常低下，非政府组织、非营利组织还处于酝酿起步阶段。与此相对应的城市社区治理也处于起步阶段，表现为政府对社会进行管制，政府是社区事务管理的唯一主体，社会组织和公民是政府管理的客体，企业、社会组织和公民个人的能力和活动空间十分有限，社会缺乏与政府自下而上的沟通，缺乏表达意愿和要求的有效机制和途径，政府与社会缺乏互动合作，社会处于被动接受和服从政府的从属地位。管理主体单一化，行政权力单极化和政府管理范围的全域性，决定了公民社会这个阶段社区治理应该选择政府管制型或政府主导型治理模式。

2. 公民社会的形成发展阶段与社区治理模式。经过30年的经济、政治体制改革，当前中国社会结构发生了很大变化，正逐步进入公民社会形成发展阶段，主要体现在：市场经济、民营经济获得快速发展；社会中产阶层正形成并逐渐壮大；民间组织获得飞速发展且独立性、合法性日益增强；社区自治不断扩大，公民的政治参与逐渐增强；价值观念开始多元化、世俗化等。处于这个阶段的公民社会虽已形成，但还不够成熟。主要表现：市场经济体系不够完善，传统的家族意识和臣民意识存在并严重影响着公民意识发展，社会中产阶层不够强大，贫富差距大。作为公民社会核心要素的民间组织官办色彩浓，民间色彩淡，自主性、自治性弱。在这个阶段，中国公民社会的最大特征是公民社会的独立性与依赖性并存。中国公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，在市场、社区与民间组织还不成熟的转型时期，政府仍是城市社区最大最强的治理主体，社区的各项事务基本上都在政府的控制之下，政府外的社会力量如社区法定组织与民间组织等都还很弱小，有的依赖性强，有的发育不全，在与政府的博弈中处于劣势，社区无自治事务可言。在这个阶段，社区治理模式应该选择政府主导型治理模式或政府与社区自治结合型治理模式。因为采取政府主导型或政府与社区自治结合型模式可以通过政府的主导或引导推动作用，促进社会公民组织的发展壮大，培育社区公民意识，促进市场经济快速健康发展和中产阶级队伍壮大，不断提高社区自治能力和自主意识，引导公民社会逐步走向成熟。

3. 公民社会的成熟完善阶段与社区治理模式。成熟公民社会的特征是政府开始与社会分离，社会成员有相当大的自由，社会自己管理自己，并与政府处于一种互动的良性关系中。构成公民社会的四大结构性要素完整呈现：即在私人领域，个人能自主地从事各种经济、文化和社会活动，在不损害他人的前提下，享有充分的自由；志愿者社团这种非政府、非盈利性的组织发展壮大，成员可自愿加入或退出；社会运动有序进行，公民组织可以在宪法或法律允许下自由地开展多项社会活动。公民社会的六大价值取向和原则，即个人主义、多元主义、公开性和开放性、参与性、健全的法治及社会自治得到广泛认同和践行。这个阶段公民社会具有完全的独立性，完全拥有自己组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上还是财政上都在相当程度上独立于政府。[5] （P190） 公民社会组织能独自承担社会的某些管理职能，或与政府合作行使社会管理职能，社区公民的公民意识与参与意识强。在公民社会的成熟阶段，社区治理理想的模式是社会主导型或社会主导与政府支持型治理模式。这种治理模式应是我国城市治理模式的发展方向。

（二）公民社会发展的空间性与我国城市社区治理模式选择

公民社会发展的空间性是指在不同类型的社区，公民社会发展的程度存在差异性和不均衡性。市场经济替代计划经济，打破了政府对资源的垄断，社会资源向不同的社会组织和个人分散，资源流动、人员流动和社会结构的多样性构成现代城市社会的基本特征。城市社区往往是由若干不同利益群体所组成的异质性共同体，利益群体可以根据收入、职业、年龄、居住条件、社会地位等差异性进行分类，利益群体的多样性带来社区类型及其需求的多样性。不同类型的社区，由于社区内企业、社会组织、非政府组织、非营利组织及居民等社区治理参与主体发展状况不同，导致社区公民社会发展程度不同，进而导致社区治理模式选择不同。

公民社会发展的空间性还体现在同一个城市不同区域发展不均衡上，同一个城市不同区域公民社会发展水平不同。一般来说，处在公民社会发育兴起阶段的社区、非政府组织和非盈利组织弱，社区公民参与能力和参与意识差，在这类社区，社区治理宜选择政府主导型模式。政府作为社区治理的主要主体，承担社区治理责任和风险。治理方式以行政手段为主，经费以政府财政划拨为主，政府在主导社区治理的过程中注重培育社区公民组织和公民意识，引导和推动公民社会由不成熟向成熟阶段发展。公民社会已形成的社区，根据公民社会形成的程度可选择两种模式：一是可选择政府与社区自治结合型治理模式，这种模式的特点是政府、社区自治组织与非政府组织是社区的治理主体，社区自治组织权利有法律保证，资源投入以政府为主，社会组织为辅。二是可选择社区主导与政府支持型治理模式，这种模式的特点是社区自治组织和社会组织是社区治理的主要主体，政府和社区组织共同承担社区治理资源提供的责任，经费支出以社会组织为主，政府支持为辅，或者政府采取购买服务的方式支持社区工作。在公民社会发育相对成熟的社区，社区内一般居民的文化程度和社会地位高，公民意识和民主精神强，参与社区公共事务的能力和意愿强，社区内多种志愿者组织、社团组织，非政府、非盈利组织健全，社区内物质基础、公共设施好。这样的社区治理模式适宜选择社会主导型治理模式，社会主导型治理模式的特点是社区治理以社区居民为核心，由社区居民联合社区内各种组织机构共同参与社区事务的管理，实现民主自治式管理方式。这种治理模式的核心价值取向与公民社会发展的目标价值取向能够很好地契合，它强调社区治理是一种集体民主协调选择的过程，是社区内各治理主体：政府、社区企业、非盈利组织、居民等之间的民主协商合作互动的过程，它将治理过程由行政控制转为民主协商，治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构，治理关系由依附与庇护关系转为信任与互惠关系。社会主导型的社区治理模式是成熟公民社会社区治理模式的理想选择。

三、对公民社会发展与我国城市社区治理模式选择的理性思考

公民社会发展对社区治理模式选择有着重大影响，通过分析二者的内在逻辑关系得到如下启示。

一是选择社区治理模式应该以公民社会发展状况为依据。公民社会是治理产生的土壤和先决前提，没有公民社会的兴起和发展，就不可能有治理的出现，治理模式的确定，要根据公民社会发展状况和社区治理结构中政府、企业、公民社会组织、社区居民等主体因素各自所起的作用主次、承担责任的大小而定。而且，在社区治理活动中，政府、公民社会组织和公民发挥作用的主次、作用大小、地位高低，不是由他们自身主观意志而定的，而是由公民社会发展程度而定的。社区治理模式的选择也是不以人的意志为转移的，而是以公民社会发展的历时性和空间性为转移的。当前，我国公民社会正处在成长阶段，公民社会的独立性和参与性不强，与成熟的公民社会相比还有很大差距。现阶段公民社会发展的特征决定了中国政府在社区治理中还必须起主导作用，选择政府主导型社区治理模式。

二是政府在公民社会发展和社区治理中应该准确定位。政府的权力和行为应该是有限的、适度的、规范的，作为公共组织在公民社会发展和社区治理活动中应该有其独特地位和作用，并且在公民社会发展不同阶段和社区治理不同模式中政府的职能定位也应有所不同。政府职能定位准确，能促进政府和社会关系的和谐，实现政府与社会良性互动，促进公民社会健康快速发展。政府定位不准确，就有可能出现失位、缺位、越位、借位现象，影响公民社会健康发展和社区治理有效开展。在公民社会发展过程中，政府的主要职责是“掌舵”而不是“划桨”，要改变过多参与和干预具体的社会经济活动现象，把政府的职能主要转向对社会公共领域的管理，提供对社会有用的公共物品和公共服务。在社区治理中，政府的职能是对社区工作作出基础性制度安排，搭建平台，保证政策制度得到有效贯彻，目标得到有效实现。政府的义务和职责不是直接提供服务，而是保证服务提供的实现。[6] （P1） 政府应该根据各类社区公民社会发展的不同情况，在社区治理中找准自己的位置，建立与社会沟通机制，形成政府与社会的良性互动关系。

三是中国目前应该大力推进公民社会发展。在党的十七大报告中提到要努力实现中国“政治文明”。公民社会是一种独特的政治文化，是政治文明的一种表现形式，它标志着国家、市场、社会公众等各种不同的力量处于一种平衡的状态。公民社会是一个以民主、协商、参与为特征的社会，意味着存在一部渗透着自由、民主和人权理念的宪法，存在着众多充满活力的民间团体，存在着提供制约与纠错功能的健全的公共领域以及拥有公正、责任、完善、善于对话、善于合作、积极参与精神与责任的普通公民。[7] 公民社会的建立和发展能促进我国市场经济的发展和完善，为市场与国家权力之间，不同经济成分和利益集团之间构筑一个相互交流、协调、参与合作的公共平台和空间，有利于社会与国家、政府关系的重构，有利于社会自治，加快民主化进程和社会稳定发展。健康有序的公民社会可以为社会政治文明建设提供坚实的社会基础，对我国政治、经济、文化、社会各项事业的健康发展有重要的意义。

[参考文献]

[1]俞可平. 中国公民社会的兴起及其治理的意义[J]. 中国社会科学，1999，（1）.

[2]罗伯特・罗茨. 新的治理[A]. 俞可平. 治理与善治[M]. 北京：社会科学文献出版社，2000.

[3]喻可平. 治理与善治[M]. 北京：社会科学文献出版社，2000.

[4]孙笑侠. 法治国家及其政府构造[J]. 法学研究，1998，（1）.

[5]喻可平. 中国公民社会的兴起与治理的变迁[M]. 北京：社会科学文献出版社，2003.

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仔细观察，今日你我身边的诸多社会现象纯属“中国特色”，专由“中国制造”。譬如，对其所在的单位、地区形成有效监督和制约的会计、审计人员绝对“混不下去”，事实上，不“为虎作伥”帮助所在单位和地区伪造业绩、政绩，已经不错了。再譬如，林林总总的职称评定有时候并非依据严格的职业标准，反而因各种各样的评审费、培训费授人们以“捞钱”的口实。

在这样的社会氛围下，正常社会的“正常现象”通常会受到“不正常”的赞美。一个拒收贿礼的官员会拥有“两袖清风”的美誉，一个不收“红包”的医生会受到高风亮节的称赞等等。

或许由于这个原因，经济学家说我们所处的社会制度缺失；法学家认为我们所处的社会规则模糊；哲学家们断定我们的社会严重失信；老百姓却抱怨社会变来变去，自己的生活被“十面埋伏”――警察杀人、医生害人、官员整人、商人坑人、律师骗人、老师误人、流氓欺人、记者认钱不认人――因为普通的他们没有任何资源可资利用，“吃了不少哑巴亏”。

老百姓的话很直白，然而却反映了一个相当深刻的话题：中国何时才能警察像警察，医生像医生，官员像官员，商人像商人，律师像律师，教师像教师，记者像记者，甚且流氓也要像流氓――在真正的流氓眼里，只知道祸害百姓的主儿其实是下三滥的角色。一句话，在中国，何时干什么的才像干什么的，而不是如现在，某行当一旦有人做了分内之事，铺天盖地的宣传便蜂拥而至。

这无疑彰显了我们这个社会的缺憾。当大张旗鼓地表彰廉洁的官员、见义勇为的英雄、善良无私的好人时，恰恰在于，现实中这种人太少了。本文亦是例证，讨论职业伦理这个话题的原因，在于很多行当的人不讲求那个行当里的操守。

职业不仅仅是谋生依畀之所，更是从业者荣誉的依托。也就是说，处在同一个职业里的人，有自己交流的规矩，知道怎样共同确立自己的职业在社会上的信誉并且会自觉维护它。以此标准衡量，那么，中国显然不存在真正的职业。这大约是为什么在以上的论述中对一个从业者的群体我更愿意用行当的原因所在。

也因此，在相当时期内，假使职业伦理不是一个行业内的成员普遍具有的品格而只是某个、某几个个体独具的性格的话，职业伦理只能是“水中之月”。当我们把做什么的像做什么的定位在个体并且更倾向于对个体做评价的时候，所谓职业伦理说穿了不过是人从事某一个行当的最低标准而已。

而只有更多地把做什么的像做什么的和整个职业的荣耀紧密联系在一块的时候，我们才能够说它是职业伦理。举一个例子，今天我们谈及律师，认为只要他（她）别只晓得“吃了原告吃被告”就行了，这显然只是一名律师乃至一个普通人的道德底线。社会以及律师职业本身对职业意义的律师，应该有更高的要求。譬如，他（她）要信仰法律精神并根据法治的规则行事，要对法律的条文足够熟悉并对法律的理论有比较精深的研究。现如今我们的心愿希望是做什么的成其为做什么的，此中的内涵距离职业伦理的要求无疑尚有一定差距。

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城市环境秩序社会化管理是顺应城市管理向城市治理转变的新趋势，以公众参与和志愿服务为社会基础，以城市环境秩序行政管理资源跨部门整合联动为体制前提，以发挥政府规范引导和市场机制作用为运行保障，构筑政府、个人、非政府组织和社会企事业单位四位一体，集城市环境秩序问题发现防范、处置整改、监督评价于一体的法制化、科学化、规范化的动员机制、运行机制和保障机制的总和。

推进城市环境秩序社会化管理目的在于实现“两个目标”，完成“三个转变”，夯实“五项工作”，实现由城管单一管理执法模式向社会各界共同参与城市管理的“公众城管”、“善治城管”模式转化。

“两个目标”分别是：进一步整合政府城市环境秩序建设行政资源，变末端管理执法为全流程管理；加快推动政府职能转变，将环境建设和维护责任回归社会，建立健全各类社会单位全面履行城市环境秩序维护主体责任、社区履行协管自治责任、政府履行规划、管理、执法责任的城市环境秩序管理新格局，实现“小政府、大社会”的目标。

“三个转变”分别是：公众参与由事后、事中的象征性、动员式的被动参与向事前的决策化、主动化、组织化的参与转变；政府在城市环境秩序社会化管理过程中决策、执行、监督“三权合一”向“三权分离”的转变；市场机制在城市环境秩序社会化建设中的潜在优势向现实优势的转变。

“五项工作”分别是：建立和完善城市环境秩序社会化管理体制、优化城市环境秩序社会化管理的运行机制、搭建城市环境秩序社会化参与平台、拓宽城市环境秩序社会化管理的参与主体，强化城市环境秩序社会化管理的政策、资金和人才保障。

二、北京城管推进城市环境秩序社会化管理面临的突出问题

近年来，北京城市管理在推进城市环境秩序社会化管理方面取得了显著成效，突出体现在城管志愿服务蓬勃发展，公众参与体系初见雏形，城管进社区不断深入，城市环境秩序显著改善，得到党和政府的充分肯定，赢得了社会各界的认可和好评。但是，当前城市环境秩序社会化管理的水平与“三个北京”建设对环境建设的新要求、与建设世界城市战略任务相适应的环境建设新标准、与人民群众对环境建设的新期待相比，还有一定的差距。

（一）推进城市环境秩序社会化管理的行政资源统筹还不到位

受对城市环境秩序社会化管理科学内涵认识的局限性影响，在推进城市环境秩序社会化管理的过程中，北京市城管部门更多采取的是各个击破的定向战术，并没有对城市环境秩序社会化管理进行系统科学的设计，造成社会化管理艰难推进，在动员、组织市民参与的层次上徘徊。一方面是规划、建设、市政等直接影响城市环境建设的前端审批、建设和管理部门对规划建设的环境影响评估和参与明显滞后；另一方面是社会工委、社会建设办、流动人口管理办公室、综治办等这些专司社会建设、流动人口管理的职能部门也没有适时加入到管理队伍中来，形不成推进城市环境秩序社会化管理的行政资源合力，造成城市环境秩序建设中的“人、物”分离现象长期存在。同时，依靠城管部门组织起来的庞大的志愿者服务队伍也难以发挥出应有的作用。

（二）推进城市环境秩序社会化管理还没有形成完整的闭合循环

目前，城市环境秩序建设中的公众参与，数字化城市管理，其着眼点都在于及时发现和解决城市管理中出现的实际问题，强调的是事后处置，而不是对整个城市存在的系统性和全局性的环境问题进行宏观监测，也就无法从源头上将城市环境秩序矛盾化解在萌芽状态。推进城市环境秩序社会化管理，仅仅动员各种社会力量发现城市环境秩序问题还不够，还必须动员各种社会力量有效防范问题的发生，引导其有效参与处置城市环境秩序问题，并对关系群众生产生活的各类环境问题的处置结果加以监督评价。也就是说，推进城市环境秩序社会化管理，要根据城市环境秩序问题的发现、处置、监督、评价等多个环节展开，特别是要发挥各种社会力量的自身优势，强化事前参与城市环境秩序治理的决策制定，切实履行相应的评价、监督职责。

（三）推进城市环境秩序社会化管理的市场化水平还有待提高

城市环境秩序社会化管理一定程度上是社会分工精细化的产物，完全依靠政府行政执法，不仅难以保障城市良好的环境秩序，还可能在无形中扼杀城市经济发展的巨大空间。实践证明，在推进城市环境秩序社会化管理中引入市场机制和社会力量，不仅可以有效减轻政府的执法压力，还可以降低政府与执法相对人直接冲突的概率，而且有利于培育经济发展的增长点，可以说是一举多得。在推进城市环境秩序社会化管理过程中，不仅像小区卫生保洁、车辆停放、秩序管理、绿化养护、河道污染物清理等已经市场化的领域要进一步提升其市场化水平，而且大量非市场化的领域也急需引入市场机制。城管执法部门要做的就是要明确城市环境秩序建设的标准并加强监督执法，确保社会力量根据执法部门和行业管理部门的要求，规范作业行为，确保外包服务的质量。

（四）急剧增长的流动人口尚未纳入城市环境秩序社会化管理范畴

2010年7月，北京市政协的一项调研显示，近年来，北京市人口快速膨胀，“十一五”规划确定2008年常住人口总量要控制在1625万人，2009年底北京市实际常住人口已达1972万人。“十一五”前4年本市人口年均增长54.3万人，比“十五”期间年均增长近20万人。新增人口中70%是流动人口，21.7%属于户籍迁入。调查显示，在京接受义务教育的来京务工人员随迁子女已由2000年的9万人增长到2009年的41.8万人，占学生总数的40%，其中66.9%在公办中小学就读，有些区县教育支出经费的一半用于来京务工人员随迁子女。在城乡结合部流动人口聚居区存在较为严重的治安隐患，2007年全市共打掉以地缘纠合的流动人口犯罪团伙870个，同比上升33%，全市流动人口涉案数由2001年的35314件增加到2008年的56098件，占全市案件的比重由71.4%上升到89.5%。大量外来流动人口的聚集无疑也对城市管理秩序构成了严重威胁。在推进首都城市环境秩序社会化管理过程中，属地化管理必须要突破户籍人口的局限，改革户籍人口与流动人口分管模式，在街乡、城乡社区范围内，建立全新的、没有户籍身份限制的、以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与公共环境秩序管理和服务的整合型、互动型人口治理新模式。

三、推进城市环境秩序社会化管理，健全城管执法长效机制

借鉴国内外推进城市环境秩序社会化管理的成功经验，顺应当前北京推进社会服务管理创新的发展趋势，进一步总结北京城管在实施重点地区长效监管、部门之间长效协调、应急工作长效发挥、矛盾排查长效化解、社会力量长效发动等城管执法长效机制建设的基础上，建议从强化城市环境秩序社会化管理的组织领导体制、加强资源整合、完善运行机制、加强平台建设、完善保障机制等方面入手，加快健全城管执法长效机制。

（一）强化对城市环境秩序社会化管理的组织领导

进一步巩固和深化北京奥运期间环境秩序建设工作机制，建立健全政府主导、市级统筹、部门协同、属地管理的职责分工体系。建议成立由市政府分管领导牵头，市有关部门参加的市政府环境秩序建设领导小组。充分调动规划、建设、国土、环保、发展改革、社会建设等相关职能部门共同参与和谋划城市环境秩序管理的积极性，为推动城市环境秩序管理的公众参与、城市环境公共服务的市场化改革、社会组织参与城市环境秩序决策等搭建高位协调沟通与决策平台。充分发挥城管职能作用，最大限度整合管理资源和执法力量，健全多部门协作的重点地区长效管控、综合治理长效推进、应急保障长效发挥的环境秩序保障体系。

（二）加强资源整合，打造推进城市环境秩序社会化管理的三大合力

整合推进城市环境秩序社会化管理的行政资源，拓展城市环境秩序社会化管理的链条。在城市规划建设上，要建立健全重大规划、建设项目审批事前征询城管执法部门的意见制度，探索建立规划建设实施环境影响评估机制，力争从规划建设源头上减少后期环境秩序问题的发生。要进一步强化规划、国土、建设等前端审批管理部门的日常监管职责，建立健全查处违法建设的部门联动和协调机制，有效弥补城管执法部门在违法建设认定、处罚等方面的职责空缺。在城市日常管理上，要进一步赋予城管执法部门向相关职能部门反映城市规划建设重大缺陷、提出改进意见和建议的权利，发挥城管执法部门在第一时间发现问题的信息优势，建立健全城市规划建设的矫正机制，避免城市环境秩序问题的反复发生。要进一步调动规划、建设、国土、环保、发展改革、社会建设等相关职能部门动员社会资源的行政资源优势，实现由部门动员的社会化向部门联动的社会化转变，进一步拓宽城市环境秩序社会化管理的广度和深度。

整合推动城市环境秩序社会化管理的社会资源。抓住社会服务管理创新的发展机遇，充分依托社区建设、枢纽社会组织建设、社会工作者队伍建设、志愿服务工作队伍建设，两新组织和商务楼与党建工作创新，全面提升城管执法公众参与的广度和深度。在参与形式上，坚持政府引导、社会主导、居民为主体，内容丰富、形式多样的基本原则，变单纯的城管组织活动为社会组织活动，使市民在潜移默化中提高环境意识，增强维护环境的自觉性和责任感。要在深入总结公众参与和志愿者服务实践经验基础上，借鉴国外大都市充分利用非政府组织加强城市管理的成功经验，鼓励、扶持和培育一批有社会影响力、品牌知名度的非政府组织。借鉴韩国的做法，充分尊重流动摊贩的生存权利，正视其社会弱势地位，允许和鼓励他们成立类似“首都流动摊点业主联合会”的社会组织，以维护自身利益，实现自我服务和管理。民政、社会建设等职能部门要引导其建立和完善合法合规的组织章程、维权方式和程序，逐步建立和完善与政府职能部门的定期沟通与协商机制。

整合推动城市环境秩序社会化管理的市场资源。根据公共服务的具体属性，明确服务外包的具体方式和程序。可以考虑先在中心城区选择部分区域进行试点，全面采集相关服务商的基础信息、运行效果，为建立环境秩序社会化管理市场资源数据库做准备，进而制定城市环境秩序社会化管理的市场准入制度。在此基础上，鼓励、支持和引导参与城市环境秩序社会化管理的市场主体建立和完善符合城市发展需求、与企业特点相符的行业规范和技术标准，提升环境秩序社会化管理的市场化水平。

（三）进一步完善城市环境秩序社会化管理的运行机制

建立和完善由城管执法部门牵头的动员机制。由市级城管执法部门牵头成立北京市城管志愿者协会，统领全市环境秩序建设志愿服务工作，各区县政府、管委会设立分会，街道、乡镇设立联络站，力争用3-5年的时间，将全市公众参与率提升到20%。进一步推动志愿服务与环境秩序建设的有机结合和有效对接，建立健全公众参与的激励机制，相关经费纳入市、区两级财政预算。加快建立环境秩序建设公共治理结构，构建“政府指导、部门监管、社区自治、群众参与”的管理格局。借鉴“崇文模式”，坚持权力下放和工作中心下移，把街乡作为履行环境秩序建设职能、提供公共服务、解决环境秩序问题的前沿和平台，强化城管服务和监督职能，建立具有不同区域特色的街乡治理模式。

建立和完善推进城市环境秩序社会化管理的多元参与机制。要根据社会公众、社会企事业单位、流动人口等不同参与主体的特点，分别搭建其参与城市环境秩序社会化管理的特定平台，建立健全分类化、分层次、多元化的社会参与机制，提高城市环境秩序社会化管理的针对性和实效性。要根据参与环节和程度的不同，进一步搭建城市环境秩序社会化管理的决策参与平台、执行参与平台、监督评价平台，进一步丰富各类主体参与的内容和形式，调动其内在积极性。要根据重点地区、重点大街、重点点位和一般区域等对环境秩序管理的不同要求，有针对性地动员和组织社会力量参与城市环境管理，不断总结和优化重点地区的管理经验，树立若干典型，以便在全市类似区域推广普及。

建立和完善推进城市环境秩序社会化管理的运行保障机制。一要建立和完善法制保障机制。制定和完善推进环境秩序社会化管理的相关法律、法规和工作标准、考核标准、管理标准，研究制定《北京市推进城市环境秩序社会化管理的办法》，对城管执法部门在推进城市环境秩序社会化管理中的主体地位、职责权限、运行保障、志愿者队伍管理等加以明确，确保城管执法机关在管理中有法可依、有章可循。二要建立财税保障机制。联合财政、税务等部门，研究制定针对各类参与城市环境秩序维护和建设的社会单位、非政府组织的奖励或税收减免政策，对高质量提供城市环境秩序社会化管理的服务商给予相应税收减免、固定资产折旧、技术创新等政策支持。三是加强相关专业人才的培养，打造一支熟悉城管执法工作、精通城市管理、善于做群众工作、擅长社会管理的专业化、复合型人才队伍，进一步增强城管执法队伍在推进城市环境秩序社会化管理方面的前瞻性和持续性。此外，要逐步建立城市环境建设管理重大问题决策的社会沟通机制；完善社会监督机制；健全社会评价机制；完善信息反馈机制；强化宣传动员机制。

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[关键词] 一室二网三机制 检察职务犯罪预防 社会管理创新

参与加强和创新社会管理，完善工作机制，加强监督制约，应着力从源头上进行预防。建立行贿犯罪档案查询系统就充分体现了检察机关参与社会管理创新，实现法律效果和社会效果的统一。

近年来，张家港市检察院积极探索开展行贿犯罪档案查询工作的有效途径和方法，在全省率先设立行贿档案查询工作室，依托张家港市检察院门户网站和预防职务犯罪咨询网，建立宣传推广、强制查询、廉洁准入等三项机制，形 成“一室二网三机制”服务体系，推动查询工作规范化、便捷化、实效化，为治理商业贿赂、净化市场竞争秩序、促进社会诚信体系建设发挥了积极作用。2009年以来（截至今年7月22日），该院共受理行贿犯罪档案查询5814批次，查询单位8209家，个人13249人。通过查询发现3例行贿犯罪记录，相关企业被取消了投标资格。主要做法如下。

一、设立行贿档案查询工作室，促进查询工作全面规范

2009年6月行贿犯罪档案查询系统实现省、市、县三级联网后，查询申请数量不断增加。针对这一实际情况，该院于2009年9月设立了全省首家“行贿犯罪档案查询工作室”，并以此为契机，不断加强查询工作制度化、专业化、规范化建设。

一是实行保障现代化。该院坚持把行贿犯罪档案查询工作作为惩防体系建设的重要组成部分，切实加大人力、物力、财力投入，确保组织保障到位。在院办公大楼一楼设立独立的区域，作为行贿档案查询工作室的办公场所，既方便申请查询，又减少办案干扰。派驻两名预防检察干警，专门负责行贿犯罪档案的录入和查询工作。配备连接互联网和检察内网的电脑、打印机、扫描仪等现代化办公设施，主动适应新形势下查询工作的需求。强化业务培训，熟练掌握高检院《关于行贿犯罪档案查询工作规定》等制度规定，提升专业技能。

二是实行操作流程化。为规范查询工作流程，该院专门制定了《行贿犯罪档案查询工作规程》，明确了查询程序及相关申请材料，规定查询结果异议复核、查询结果保密、处置情况反馈等内容，并以该市预防职务犯罪工作指导委员会办公室名义，于2009年7月下发了《关于在全市推行行贿犯罪档案查询工作的通知》，向社会公开公布查询程序和事项，确保行贿犯罪档案查询工作严格、规范进行。同时，明确行贿犯罪档案信息采集专人专密，建立查询工作台账，严格管理和查询审核，并做到一案一档。

三是实行录入制度化。针对近年来该市查办工程建设领域贿赂犯罪案件增多的现象，该院进一步完善了检察一体化工作机制，与自侦、公诉、案管等部门密切协作配合，保证信息录入的及时、准确、完整。同时对非罪行贿行为进行集中收集，严格管理，坚决不纳入查询范围并对外提供。截至目前共录入行贿犯罪案件17件，其中个人行贿14件、单位行贿2件，介绍贿赂1件；录入受贿犯罪案件66件，相对应的行贿行为记录282条。

二、搭建立体服务网络，促进查询工作便捷高效

该院通过不断拓宽查询对象、丰富查询手段、优化查询质量，搭建全方位、立体式服务网络，努力为申请查询单位提供便捷高效的服务。

一是推进查询对象明晰化。为避免工作的随意性，帮助查询对象顺利参与竞争，该院利用下发的《关于在全市推行行贿犯罪档案查询工作的通知》，对市镇两级使用政府财政资金的招标项目、农村使用集体资金20万元以上的招标项目，建议招标单位在招标资格预审阶段开展行贿犯罪记录查询，或要求投标单位及其相关执业人员出具无行贿犯罪记录证明。走访交通、水利、建筑、绿化、财政等部门，加强沟通协调，完善工程建设和政府采购领域行贿犯罪档案的查询工作。依托涉农职务犯罪巡回预防工作机制，主动与各镇纪委联系，将各镇自行组织的工程建设招投标项目纳入到查询范围，并建议在投资额较大的村级工程建设项目中推行行贿犯罪档案查询。

二是推进查询手段多元化。早在2008年，该院便开通了全国首家预防职务犯罪咨询网。除提供现场查询、电话查询、预约查询等服务外，该院还积极发挥网络和站点功能，将“预防之友”QQ、电子邮件等与咨询网链接，依托该院设在各镇区的巡回检察联络站，就地直接受理、告知查询结果，既方便了查询单位，又提高了工作效率。2010年该院重新改版开通了门户网站，设置预防咨询、法制宣传等专门栏目，服务广大网友。与此同时，该院还与交通、建筑、绿化等部门以及多家招标单位，建立了固定的网上联系方式，建议联系单位对投标人行贿犯罪记录进行集中查询。申请单位如不能立刻领取查询结果告知函，可以在数次查询后一并领取。

三是推进查询服务优质化。该院坚持原则性与灵活性结合，因人、因事制宜，实行机动性查询、无障碍查询。对一些投标企业因不了解查询申请规定，没有按要求提供申请材料即来查询、但情况紧急的，该院一方面耐心解释，另一方面先行查询，出具查询结果告知函，限时要求其补齐申请材料。同时主动发放书面告知书，提供咨询电话，为下次查询做好预先提醒。对少数来该市投标、但当地无法提供查询记录的外地企业，该院与市招投标采购交易服务中心协商，由该院提供查询服务。外地企业可以通过网络、电话事先申请查询，在领取《查询结果告知函》时一并提供申请材料即可。

三、建立健全三项机制，促进查询工作有力有效

该院注重扩大行贿犯罪档案查询工作的内涵和外延，通过加强外部协作，不断提升查询工作的影响力、执行力和处置率，增强了分析、预警、威慑的效果。

一是建立宣传推广机制，扩大影响力。针对机关、部门和企业对查询工作不知悉、不了解、主动开展的意识不强等瓶颈，该院采取多种形式，宣传介绍开展行贿犯罪档案查询工作的目的、意义和方法，不断提高查询工作的社会认知度。利用案件剖析会、法制教育课等时机，重点宣传介绍行贿犯罪档案查询工作的作用。针对非公企业占该市经济绝对主导地位的实际，设立“非公企业预防职务犯罪法制教育基地”和“预防咨询检察官服务站”，强化企业对行贿犯罪危害性的认识，引导企业依法经营、规范经营。与交通、水利、建筑等部门，建立“五四九”重大工程建设项目“同督创优”工作机制，强化对本系统、本行业查询工作的监管，增强预警防控能力。去年4月，苏州电视台《社会传真》等栏目对该院查询工作予以了专题报道。

二是建立强制查询机制，增强执行力。该院与该市招投标采购交易服务中心建立联系机制，定期了解全市招投标工作开展情况，并就招标项目中开展行贿犯罪档案查询达成共识，将行贿犯罪档案查询作为所有公开招标项目资格预审的必经程序，并在招标文件中予以明示，切实增强了查询工作的约束力，从源头上规范了市场竞争秩序。

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机关各部门、直属单位应认真贯彻落实《天津市社会治安综合治理条例》,各级领导干部要高度重视社会治安综合治理工作,应将社会治安综合治理工作纳入全年工作计划,严格执行安全管理工作领导责任制和岗位目标责任制,坚持业务工作和安全防范工作“两手抓”,把综合治理、案件防范和安全管理工作纳入总体目标。进一步完善《人民银行天津分行社会治安综合治理目标管理责任制》、《责任书》、《目标管理实施办法》等相关制度,通过签订综合治理工作安全目标责任书,明确各部门、直属单位安全工作职责和任务,并纳入人民银行天津分行对各处室年度业绩考评的重要内容。把综合治理工作的实效与各部门、直属单位的年度考核、评选奖惩,责任人的政绩考核、晋级晋职、经济利益挂钩。凡发生重大安全责任事故和案件的部门和主要领导、主管领导、责任人,坚决实行一票否决。

二、把综合治理同业务工作紧密结合起来

各部门要按照“制度立行、从严治行”的要求,根据部门业务工作的发展变化,紧密结合业务工作特点和业务操作风险,修订完善业务管理制度,规范业务操作流程,建立健全制度体系,有效解决业务创新产生的制度缺失问题。进一步健全部门内部自我约束、部门之间相互制约、上级部门对下级部门有效控制的机制,使每个部门、每个岗位、每项工作、每道程序都置于严格的规范之下,为有效监督各项业务活动和管理行为提供制度保证,同时,要强化制度执行意识,切实抓好各项安全规章制度和操作规程的贯彻执行,要充分发挥综治、纪检、人事、内审等部门的作用,加大对发生严重危害金融安全和金融稳定重大问题的地方,实施领导责任追究和“一票否决”的原则。

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[关键词]城中村治理；政府协同；社会网络分析

[中图分类号]C936；D630 [文献标志码]A

中国社会的转型是整体性、综合性和系统性的结构型社会变迁，其实质是覆盖政治制度、经济生产、社会生活与文化习俗领域的全面社会变革与社会大转变。在这个社会全面变革与社会大转变的过程中，城中村无疑是政治、经济、社会与文化发展进阶的热络地带。城中村见证并直接推动了中国由农业社会向工业社会的转变，由自然经济向商品经济的转变，由乡村社会向城市社会的转变。正因如此，城中村成了社会各种矛盾的交汇区，是社会矛盾与社会冲突频发的地区之一，同时也是城市政权组织和农村政权组织利益博弈的集聚点。城中村具有流动人口急剧膨胀、违章建筑四处泛滥、基础设施破败落后、安全隐患层出不穷、社会矛盾日益集中、社会冲突此起彼伏、健康风险规避困难等特征，是我国稳步推进城镇化健康发展必须解决的痼疾。由于城中村问题多、治理难，加上受各种复杂因素的影响，以区、街道办（部门）为代表的城市政权组织与以县、乡镇政府（部门）为代表的农村政权组织对其均存在某种程度的排他性，影响了城中村治理的健康发展。德国著名物理学家H.哈肯认为：“组成社会环境的各个元素存在相互影响又协调一致的关系，通过协同会使社会环境从混沌变为有序。”同理，组成城中村治理大环境的城市政权组织和农村政权组织两大元素之间，存在既相互影响又协调一致的关系。找出并解决影响城中村治理中政府协同的关键要素，推动城市政权组织和农村政权组织的协同契合，是完善和加强城中村治理的重要途径。

国内外学界对城中村治理进行了大量的研究。H.Canter第一次把城中村理论引入城市地理学中；J.W.R.Whitehand认为城中村是介于城市与乡村之间的特殊区域，具有不同于城市和乡村的特征；加拿大学者麦基用Desakota来概括城中村这一空间模式；希腊学者瓦西利斯・斯古塔斯认为应把重心转移到城市边缘正面的潜力上来，指出土地是核心问题，必须加大城市边缘的规划和政策扶持，运用“适宜技术”维护城市边缘秩序；J.W.R.Whitehand还认为应注重对城市边缘区人口和社会的城乡过渡性等方面的研究。国内的研究成果主要集中在城中村治理的理论与内涵、体制与制度、问题与对策等方面，针对城中村治理中之政府协同作用的研究仍比较薄弱。本文拟从政府协同这一新视角，对城中村治理中政府协同的要素进行调查和分析，以推进城中村治理中城乡政权组织协同行动，形成优势资源最优化利用的协同治理格局。这对推动“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的基层现代社会组织体制，扩大基层民主，激发基层社会活力，增加基层和谐因素，减少基层不和谐因素，营造和谐社会环境等工作的相关政策制定，有着重要理论意义与应用价值。

一、研究方法

一项基于加利福尼亚州阿拉梅达县6 928名居民为期9年的随机抽样调查显示，“缺乏社会联系及社区联系的人，与那些有着广泛接触面的人相比，死亡率更高”。同时，“保有一个广泛的联系网络，会使患普通感冒的概率大大降低”。另一项研究显示，若与组织中的不同群体的人保持网络联结，会产生或获得更高的绩效评分。以上关于网络联结的探讨给我们的启示是：个人或组织嵌入到关系网络，会对其开展的活动产生积极影响，甚至会对活动的成败产生极其重要的影响。社会学理论认为，社会是由网络构成的，网络中包含结点（行动者）以及结点之间的关系（关系纽带）。社会网络分析方法（简称SNA）是通过分析网络中的关系来探讨网络的属性和结构，并在此基础上来探究网络改进策略的一种社会科学研究方法。B.韦尔曼（BarryWellman）指出：“网络分析探究的是深层结构――隐藏在复杂的社会系统表面之下的一定的网络模式。”SNA具有通过用不断丰富和发展的运算方案、法则、程序等来分析网络关系的特色，通过对构成社会网络的多个结点和各结点间连线关系的状况进行简单分析，然后运用Ucinet、Pajek等软件进行计算，对各种关系进行精确的量化分析，以探究出网络组织的深层结构。本文拟运用SNA中的网络中心性分析法，以影响城中村治理中政府协同的要素为网络结点，以各个要素之间的关联为关系纽带来分析各要素之间的关联，从中找出影响城中村治理中政府协同的关键要素，进而找出改善城中村治理中政府协同的对策。

二、城中村治理中政府协同现状调查

为了对城中村治理中政府协同的基本状况有更真实全面的认知，本文采取立意抽样的形式，从湘潭市雨湖区选取了300个调查对象，向雨湖区政府、雨湖路街道、羊牯塘街道、中山路街道、窑湾街道5个城市政权组织部门，鹤岭镇、楠竹山镇、昭潭乡、护潭乡、响水乡5个农村政权组织部门以及雨湖区城中村的基层群众，共发放调查问卷300份，其中有效问卷263份，有效回收率为87.67%（见表1）。将问卷进行编码之后，运用SPSS 18.0社会统计调查软件进行分析。调查问卷主要涉及城中村治理中政府协同的满意度、重要性及基本现状等。

从雨湖区城中村治理的现状来看，认为城中村治理非常好的只有4.6%，认为差和非常差的却占到了38.0%（见表2）。不难看出，雨湖区城中村治理现状堪忧。在调研过程中，我们看到雨湖区城中村的道路交通设施、环境卫生、生活服务设施以及社会治安状况等存在很多问题。可见，当前亟需进一步完善和加强城中村的治理，而加强政府协同是改善城中村治理的重要路径。

事实上，城乡政权组织间的协同契合对城中村治理起着非常重要的作用。调查发现，有53.6%的调查对象认为加强城中村治理中政府协同非常重要，认为重要的占到了35.7%，认为不重要的只占3.1%（见表3）。加强城中村治理中政府协同可以实现城市政权组织与农村政权组织的资源共享，为城中村的治理提供更多保障，从而不断提升城中村治理的效率及质量。但是，另一项调查数据显示，当前城中村治理中政府协同的群众满意度较低，感到非常满意的只占11.8%，基本满意的也只有28.1%，而不太满意和很不满意的却占到了60.1%（见表4）。

城中村治理中政府协同的满意度较低，表明其重要作用并没有得到有效发挥。因此，找出并解决影响城中村治理中政府协同的关键要素，推进城市政权组织和农村政权组织之间的协同行动，对完善和加强城中村治理非常重要。

三、城中村治理中政府协同的关键要素分析

根据社会网络分析方法，运用网络中心性分析，通过要素分析、关联分析、矩阵分析来逐步确立城中村治理中政府协同的关键影响要素。首先，对城中村治理中政府协同的各项要素进行综合分析，确定一套反映城中村治理中政府协同要素类别的指标体系。根据调查结果、文献探究和规范分类原则可以构建起基础设施建设、基本结构划分、基本发展现状、组织基本构成、各种相关保障5个一级要素指标类别，每类一级要素指标中包括多个二级要素指标，二级要素指标由具备不同主体、内容、视角等属性的具体要素指标构成。其次，对已经确定和识别下来的各要素之间的关系进行系统分析，确立起各要素间的关系网络，构建城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵。因为各要素之间的关系强弱不同，所以必须根据各要素之间影响程度的不同来判断关联值（0代表无联系，1代表弱联系，2代表中等联系，3代表强联系）。通过关联分析和专家论证，最终构建起城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵。最后，通过对已构建的邻接矩阵进行分析，识别出城中村治理中政府协同的关键要素。要识别关键要素需要借助网络中心性分析法中的度数中心性分析方法，运用ucinet软件来测算邻接矩阵的内接中心度和外接中心度，而关键要素的基本特征是“具备较低的内接中心度和较高的外接中心度”。

邻接矩阵构建的科学性和可靠性是识别城中村治理中政府协同关键要素的先决条件，也是重中之重。为了对城中村治理中政府协同的要素进行科学的关联分析，本课题组对邻接矩阵的每一个关系结点的关联值进行了多次论证，并形成了城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵设计初样；之后，邀请相关领域的专家和学者、城乡政府部门代表、社会公众等参与邻接矩阵设计初样的认证讨论会，后经课题组修改完善，最终形成城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵模型（见表5）。

根据已构建的邻接矩阵，借鉴美国弗里曼教授运用内接近中心度和外接近中心度测量企业智力资本核心要素的方法，对城中村治理中政府协同的关键要素进行识别。通过运用ucinet软件进行计算，将那些具有较高外接中心度（90

四、结论与不足

通过对湘潭市雨湖区城中村治理中政府协同的现状调查，可以看出当前城中村治理的现状不容乐观，人们对城中村治理中政府协同的现状感到不太满意。运用社会网络分析法，我们构建了城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵，识别出了城中村治理中政府协同的关键要素。

首先，城中村治理中政府协同受经济发展水平以及人才、制度、信息技术等关键要素的影响。从表6可以看出，经济发展水平、人才保障、制度保障、信息技术保障等是城中村治理中政府协同的关键要素。因此，要不断加快城中村的经济发展步伐，推动产业结构的优化调整和特色经济的创新发展，同时进一步加强和完善人才、技术、信息、制度等相关保障。

其次，城中村治理中政府协同受社会基础设施建设以及城乡区域划分等关键要素的影响。城乡区域划分一直是影响城中村治理中政府协同的重要要素，受区域划分的影响，城中村承受着不同于城市和农村的文教体卫、治安管理、社会保障以及生产生活方式等压力。社会基础设施的建设和完善是推进城中村治理中政府协同的重要保障，包括社会福利设施、文化教育设施、医疗卫生设施、商业服务设施等。

篇8

董保华的《“社会法”与“法社会”》（上海人民出版社，2015年6月）是法律教育理论研究的一个新起点。作者首先从基本概念入手，从我国法律理论研究与建设两个方面着手，对其中存在的问题进行了深入探讨。难能可贵的是，作者不仅直面问题的存在，而且还对于我国法制建设提出了自己的看法和建议。该书不仅对我国法律理论在新时代的发展研究具有重要的启迪作用，而且还为我国社会的法制建设奠定了坚实的基础。这是该书对我国法律学术研究产生的第一个重要意义。

其次，该书的出版也为我国政府部门制定相关法律法规与社会政策提供了很多有价值的参考意见。尤其是其中对于法社会构建问题的详细阐述，更是为我国政府部门制定相关法律法规提供了标准和依据。而对社会法的论述，则提高了人们的法律意识，从另一个方面增强了我国政府的执法能力，突出了我国政府部门依法治国的根本理念和工作原则。

另外，在论述过程中，作者的很多观点都值得我们细细品味思考。例如在著作中一个重要的论点就是“第三法域”的概念。对这一法律概念的具体论述，该书主要借助了分层理念，即公法、私法与社会法应该详加区分。虽然其观点也引来了不可避免的诸多学术争议。但是对其产生的社会影响，尤其是对法律领域理论研究的重要作用是统一认可的。从社会发展的角度来说，这一论题最主要的意义在于将公法、私法与社会法加以区别，深化了社会法的特征与概念，使政府在立法过程中能够避免进入或偏公、或偏私的恶性循环之中，而选择社会法来减少社会矛盾，促进社会法制的改革创新，无疑是一种最好的维稳方式。在学术争鸣部分中，作者又总结思考了我国目前社会法研究领域的系列成果。例如：与冯彦君先生商榷的社会法研究中，有关“部门”与“理念”的关系，与郑尚元、谢增毅先生讨论的有关法律“广义”和“中义”的问题。这些不仅反映出了我国当前社会法研究的蓬勃发展，而且也对我国社会法研究思路的创新及发展具有很强的启迪意义。从整体上看，在该书上篇中，我们可以对当前我国关于法律领域的学术争鸣进行大体的了解，为中篇“法社会”的现实分析提供了理论保障。

值得注意的是，作者为了充实该书的实践素材，也顺应时代主题的发展要求，在对“法社会”的现实分析中从制度观察、案例分析两个角度进行了具体研究。在制度观察部分中，作者对我国劳动安全保障制度各个方面进行了阐述与探讨，这其实是将理论与实践相联系，通过对劳动安全保障法律法规的分析梳理，为作者的观点提供更多的佐证素材。通过阅读学习，我们会发现，作者选取的各类实例基本上都是近几年来发生的重大法律纠纷问题。通过对这些法律案例的分析，一方面我们可以从作者论述的角度引发对案件的再思考，甚至是对当前法律弊端的再次反思，从而重视法社会和社会法的建设与发展，另一方面，可以从法律实践中来总结规律和信息点，表达自己个人的看法和建议。

再次，《“社会法”与“法社会”》对法律教育的发展具有非常重要的意义，尤其在实际教学的过程中，这部学术著作确实可以当作法律教学的辅助参考资料。实践证明，很多教师和学生从这部著作中找到了法律理论与社会发展联系的启示与研究灵感。就教学实践而言，笔者认为教师在向学生阐述具体的法律理论的过程中，一定要将该书的脉络理顺清楚，首先阐述社会法的具体含义，其次要对当前法社会的建设问题进行详细阐述。这都是该书给予我们具体教学实践的启迪，也是我们在研究法律教育过程中必须要遵循的规律。不仅要激发学生的法律理论研究意识，更重要的是要与当前法社会的建设联系起来，解决社会中存在的实际问题，这是这部作品给予我们的最深刻的启发。

篇9

关键词：社会保险基金；反欺诈；法律规制

一、社会保险基金的特点

（一）强制性

社会保险基金在我国社会保险法律制度的物质保障地位，决定了强制性不仅是社会保险制度的特点，同时也是社会保险基金的突出特点。强制性意味着社会保险基金从征缴到支付、管理运行及监督等全过程都是以国家强制力为后盾，严格按照法律的规定进行。只有社会保险基金的强制性得到有效保障，才能确保社会保险资金来源的稳定可靠，进而保障社会保险基金的安全、持续运行，也使得作为基金管理人的保险人具有了一定的生产资料，最终实现社会保险基金的保障目的。基金的强制性特点，在一定程度上扩大了公权力适用的范围，缩小了私权适用的自治空间，这也是社会法保障公民基本权益所要求的。有学者坦言：“今天，个人在经济上的保障，与其说依靠自己的努力以及由他们自己采取的预防措施，更多地靠的是某个集体、国家或社会保险公司所提供的给付。因此，对许多人来说，私法规则的意义已没有‘社会法’规则的意义大了。”①

（二）专用性

我国《社会保险法》第64条第2款规定：“社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。”社会保险基金的关键用途在于支出的特定性，即专款专用，不得作他用。社会保险基金管理的目的是为了应对将来可能发生的社会风险，其主要用途在于社会保险待遇的及时、足额支付，保障社会保险权利人的基本权益。社会保险还具有其他应对社会风险的用途，比如，工伤保险和医疗保险基金对第三人侵权造成伤病的先行支付行为，工伤保险基金还有用于工伤预防及康复治疗的费用支出。有些社会保险基金的支出具有长期性，如养老保险需要参保人缴纳较长时间的费用才能依法从社会保险基金中领取养老保险金，但该基金在将来是必须要支出的费用。社会保险基金在管理运行中尽管基于保值增值的考量，需要进行一定的投资运营，但其最终的目的是为了社会成员基本权益的有效保障及社会保险事业的持续发展。社会保险基金的专用性，对于受益人范围的特定性及基金的安全运行具有重要意义，也更为社会成员所信任和认可。

（三）平衡性

社会保险基金的收入来源相对固定，给付对象相对确定，尽管其不以盈利为目的，但仍需保持基金收支的自我平衡，如此才能保持社会保险制度的持续运行。社会保险基金要实现收支的自我平衡，一般需要通过参保人缴纳一定的社会保险费用以维持其支出，政府的兜底补贴通常只作为辅助资金保障。社会保险基金实现自我平衡的意义在于：一是使得用人单位和劳动者能够通过缴费认识到费用征缴和待遇支付间的关系，待遇支付的多少取决于费用缴纳的比例；二是对于已经享受社会保险待遇的劳动者，鼓励其更加负责的足额缴费；三是鼓励被选出的代表更加重视社会保险制度的重要性；四是对社会保险制度的接受程度，不因其他不稳定因素而受到影响。为保证基金收支的自我平衡，实现社会保险制度的稳定性，通常需要利用一定的保险技术计算方法，合理确定社会保险费率。

二、社会保险基金管理实践中存在的问题

随着社会保险覆盖面的不断扩大，社会保险基金所面临的风险也逐步加大。实践中，我国社会保险基金管理运行主要存在法律规制不完善、管理体制不健全、基金监管不到位等问题，导致骗取社会保险基金的违法事件屡禁不止，已对社会保险的管理秩序及参保人的合法权益造成了严重影响。

（一）法律规制不完善

1.专门规范少

一是立法层面尚未出台专门的社会保险反欺诈规制。现行立法关于社会保险反欺诈行为的法律规范主要存在《社会保险法》第11章“法律责任”这一章节，无单独的社会保险反欺诈立法规范，且相关责任仅为原则性的概括规定，并无具体明确的责任细化；对如何预防和处理欺诈行为没有作出规定，缺少相应的救济机制，即使法条有规制，相关的保护力度还远远不足，不能形成一个完整的社会保险基金管理保护机制。二是部门规章多为各险种的单独规定，缺乏专门的社会保险反欺诈规制。除2012年《关于开展社会保险基金监督试点的意见》及2013年《社会保险费申报缴纳管理规定》中涉及了社会保险反欺诈的部分内容，其他规章多为单独险种的管理规范，且多为暂行规定。总体来说，医疗保险、养老保险反欺诈规制占有较大的比重，这与两者本身的险种性质有一定的关系。实践中，社会保险欺诈行为也多发生在医疗、养老保险领域，在工伤保险领域中的骗保行为也时有发生。

2.立法层次低

一方面，效力层级不高。我国现行社会保险法律规范中除了《社会保险法》关于反欺诈行为的相关规定外，其他多为部门规章、地方性法规以及内部规范性文件，立法层次较低，对骗取社会保险基金的违法行为打击力度有限，且只对本地区社会保险欺诈行为有约束力。即使是地方规范性文件，立法层级也有所不同。如《河南省社会保险基金管理规定》为河南省政府颁布实行，《江西省社会保险基金行政监督暂行办法》为江西省人社厅制定实施，实践中，大多数地方立法是以省人社厅名义进行的效力规制，内部约束力较强，不具有普遍的法律适用效果。另一方面，欺诈行为标准认定不一。由于缺少上位法的统一规定，各地关于社会保险基金欺诈行为的认定也有所差异，重庆市2009年实行的《重庆市骗取社会保险基金处理办法》、杭州市2011年实行的《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》，有的将欺诈行为称为“骗取”，有的称为“违规行为”，对于欺诈行为的认定标准及欺诈情形的规定各不相同，影响社会保险基金管理的一体化运行。

3.统筹“碎片化”

一方面，风险“分散化”。目前，我国社会保险各险种除了职工养老保险由省级统筹管理外，其他各项社会保险基金基本上仍由市、县级的社会保险基金统筹管理，且不同险种间的基金管理实行“分别建账、分账核算、分别计息”的独立核算方式。也就是说，各统筹单位又会建立各自的社会保险基金管理机构，这样一来，我国社会保险基金实际上是由成千上万个统筹单位分散管理的“碎片化”状态。除了统筹层次不高外，如此繁多的基金管理机构所形成的风险点广泛，也更易产生多种社会保险欺诈行为。另一方面，管理“碎片化”。由于社会保险基金被“碎片化”管理，每个统筹单位的基金规模有限，难以形成统筹运作的合力，不利于对抗社会保险基金管理的综合性风险。加上社会保险基金的管理既要受到上级主管部门的纵向约束，又要受到同级地方政府的横向管理，交叉性的基金管理体制有时也造成了基金管理的混乱，不利于社会保险基金的风险化解。

（二）管理体制不健全

1.反欺诈机构“不独立”

《社会保险法》及地方规范中涉及社会保险基金管理的反欺诈机构主要是社会保险行政部门，我国目前尚未建立独立的社会保险反欺诈机构。社会保险行政部门对下属经办机构的监管通常属于内部管理，这种“自我监管”模式不能很好地调动工作人员监管的积极性，容易造成“管办不分”的尴尬情形，难以形成有效的监管。部分工作人员基于分享不正当利益的非法目的，在征缴、支付、管理运行及监督的过程中放松监管，甚至参与到社会保险基金的诈骗中去，严重危害我国社会保险基金的安全运行。另外，我国社会保险反欺诈机制缺少独立的社会力量参与。对于一般大众来讲，面对社会保险的欺诈行为一般存在“事不关己”的放任心理，舆论监督也没有形成常态化机制，仅靠行政部门的监督，力量会显得薄弱很多。

2.各部门缺乏联动

一是部门间联动性不足。《社会保险法》仅规定了县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作，缺少相关部门的联动协调机制。如各地对社会保险费用的征缴做法不一，有的由社保行政部门征收，有的由税务部门征收，造成企业申报的社会保险缴费工资基数与职工工资标准不一，可能影响受益人权益的充分保护。二是部门内部缺乏联动。人社部门内部的社保经办机构、劳动监察、仲裁机构间的联动协调机制并不顺畅，有时会出现相互推诿或重复处理的情况。如近段时间大量出现的劳动关系“证明”，即是社保部门对于可能涉及到的保险“欺诈”行为要求“背书”的情况。不少地区社保经办机构对于劳动关系没有争议的社保费用补缴，也要求劳动者先到仲裁机构进行劳动关系确认的“证明”，这种将仲裁确认作为社会保险费用征缴阶段反欺诈“背书”的前置程序，不仅造成了不必要的拖延，不利于劳动者费用缴纳的及时和便利性，也不是社会保险基金管理持续发展的长远之计。

3.人员专业性不足

社会保险基金管理的人员专业性不足，影响了基金管理的效率和行政部门的权威性。我国社会保险基金管理主要由社会保险行政部门及内设机构的行政监管为主，但行政部门管理人员有限，且其他业务相对繁杂，影响了对社会保险基金的有效监管。有些基金管理的工作人员缺乏专业的管理知识，加上社会保险基金本身资金量大，涉及社会保险多个相关部门，业务流程较为繁琐，可能造成监管失误甚至监管真空。截至2017年年末，我国基本养老保险基金累计结存50202亿元，基本医疗保险统筹基金累计结存13234亿元，个人账户积累6152亿元；失业保险基金累计结余5552亿元；工伤保险基金累计结存1607亿元；生育保险基金累计结存564亿元①。如此庞大的社会保险基金累计结余，如果缺乏专业的管理人员进行有效的监管，加上现行的基金欺诈方式和技术手段不断的变化，我国社会保险基金因欺诈行为造成的损失将难以估计。

（三）基金监管不到位

1.行政约束乏力

我国现行的法律规范中，对于损害社会保险基金监管的违法行为，主要以行政惩戒为主，但行政惩戒的效果在实践中差强人意，没有真正起到教育、强制甚至震慑的目的。如对未办理社会保险登记或缴费不足的用人单位，责令限期改正或者缴纳费用；对社会保险经办机构工作人员的失职行为，责令追缴或退回等处罚措施。但缺少处分、吊销执照等其他行政强制措施，约束性不强。事实上，行政惩戒只是在客观上起到一定的警示、威慑作用，经济处罚也因其自身的局限性作用发挥不大。如作为医疗保险服务提供者的医院，按照我国目前医院及医生主要由卫生行政部门进行评价的准则，即使查处医疗服务机构存在欺诈行为，一般也不会影响到医院的就业人数及经济效益，也不会因此降低医院的医疗服务等级，如此就使得社会保险欺诈的否定性评价大打折扣。

2.激励机制缺位

我国社会保险基金管理基本上遵循“重约束、轻激励”的运行机制。对于欺诈行为一般处以法律规制的否定性约束，如行政处罚、解除服务协议等事后的责任惩处，缺少事前或事中的激励机制，不利于社会保险反欺诈主体主观能动性的有效提升，这也是我国社会保险基金管理缺乏内在动力的重要原因。社会保险基于其自身的复杂性、隐蔽性及信息不对称等特点，其诈骗形式多种多样且不易发现，仅靠事后的行政惩戒不足以预防和减少层出不穷的社会保险欺诈行为。近年来，各地区也出台了社会保险反欺诈机制的奖励措施，主要包括举报奖励及监督管理，但各地规定的举报奖励金额普遍较低，有的还设置了上限。如陕西省实行的《陕西省社会保险基金监督举报奖励暂行办法》规定,“对举报社会保险欺诈行为的举报人按欺诈金额的3%奖励，一般不超过3000元”。这与美国法律按照追回款项的15%～30%的数额奖励分享相比，不能激发公民积极参与到社会保险反欺诈机制中的内在动力，不利于欺诈行为的有效预防及及时发现。

3.信息技术水平低

一是缺乏统一的信息监控平台。目前,我国尚未形成统一的社会保险信息管理数据平台，各地对欺诈行为的预防和惩处措施各不相同，导致各地对反欺诈行为的认定及处罚有所差异。二是社保基金信息系统发展不均衡。各地由于经济发展水平的不同，在社会保险基金数据系统建设的监控能力方面有所差异，导致数据交换的可用性及准确度不高。通常来说，地方政府重视、经济发展水平高、社会管理化程度高的地区，社会保险信息系统建设的程度相对较高，反之亦然。三是社保机构内部数据质量良莠不齐。各社会保险经办机构及相关部门间缺乏相应的数据信息共享机制，或者共享机制质量不高，影响反欺诈机制的事前预防、事中监督及事后惩处。由于各数据系统间系统模式差异，造成了互相之间兼容性不强，各自运行，在一定程度上也为行为人实施欺诈行为提供了条件。

三、社会保险基金管理规制提升路径

强化社会保险基金管理的法律规制，标本兼治，疏堵结合，形成立法体系完善、管理体制健全、监督机制强力有效的社会保险基金管理体制，确保社会保险基金管理的安全、有序运行，有效维护参保人的合法权益。

（一）完善立法体系

1.建立专门规制

“法律的目的不在于驯化民众成为制度的奴役，而是在最大限度内确保每一个人的自由。”①法律规制明确、具体才能对公民、组织起到积极的指引、预测作用。保障社会保险基金管理的安全运行，需要国家出台专门的社会保险反欺诈法律规范，以便更好地保证公民社会保险权利的自由行使，将社会保险基金管理的风险降低到最小限度，确保社会保险基金的运行能够事前有效预防，事中有序管理以及事后监督评价。从立法层面颁布实施《社会保险基金反欺诈管理条例》，细化欺诈的种类、情形，区分不同欺诈行为的法律后果等，同时，借鉴国外社会保险反欺诈机构完善的程序和方法，建立起一套完整的社会保险反欺诈机制。将各险种单独的基金管理规制整合为全面的社会保险基金管理规范，消除各类社会保险险种的欺诈风险，增强共同抵抗风险的能力，提升反欺诈机制工作水平。

2.统一立法体系

一方面，建立统一的社会保险基金管理法律规范。目前，各地结合实际，已建立了适用本地的社会保险基金管理规范，可以在总结地方经验的基础上，进一步修订相应法律法规，由人大、国务院统一制定一部社会保险基金管理法律制度，从而避免各地“各自为政”而结果各异的尴尬局面，形成“自上而下”一体化的社会保险基金管理立法体系。“法律的生命在于实行”,因此，各地在国家统一法律体制的基础上，可修订相应的基金管理规范，以更好地保障社会保险基金管理的持续运行。另一方面，会同相关部门签订《社会保险反欺诈机制公约》，增强社会保险基金管理的社会化广泛参与程度，筑起基金管理安全运行的防护网。由社会保险行政部门出台相应的配套保障措施，其他相关部门提供相应的人力、物力、财力等全面保障，积极保障社会保险基金管理的健康发展。

3.统管疏堵结合

一方面，提升统筹层次，扩大覆盖范围。逐步建立起全国社会保险一体化统筹的基金管理机制，解决社会保险基金的碎片化管理，减少地方社会保险基金风险的“分散化”。提升社会保险基金抗风险能力。扩大社会保险覆盖范围，实现社会保险全覆盖。利用“大数法则”拓宽社会保险基金规模，提升社会保险待遇支付水平，降低社会保险缴费率，充分发挥社会保险的社会化管理水平。另一方面，建立社会保险基金管理的内部管理体系。规范经办机构的办理流程，预防社会保险经办风险，制定各项经办业务评价机制及责任追究机制，有效预防社会保险基金内部风险。同时，建立对第三方服务机构的评价机制，对于可能涉及基金安全的违规行为，及时发现，及时处理，确保社会保险基金的安全运行。

（二）健全管理体制

1.反欺诈机构独立

一方面，构建独立的社会保险反欺诈机构，以确保社会保险基金监管的独立性。结合我国社会保险的实际，可以在各统筹地区建立由多部门合作的社会保险反欺诈机构，并逐步建立起全国性的反欺诈组织机构。将各地社会保险经办机构仍然作为反欺诈机构的主要力量，加大公安、执法等相关部门的参与力度，形成多部门协作的联动处理机制，共同预防和打击社会保险反欺诈违法行为。同时，构建一套完善的工作程序，英国是医疗保险反欺诈机制比较完善的国家，其实行的七步骤程序可以很好地借鉴，即发展一种反欺诈文化—威慑—预防—检测—调查—制裁—追偿。另一方面，引入公共利益团体加大对社会保险欺诈行为的监管，积极落实公共利益团体的监督权限。根据《社会保险法》第80条规定：“统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会”，将利益相关方作为社会保险反欺诈机构的参与方，相较社会团体的监督具有更强的监督效果。

2.部门协作有力

一方面，建立部门联动协作机制。建立同公安、地税、财政、审计等相关部门的联动协调机制，强化社会保险从征缴、管理、待遇支付及监督等全过程的联动，降低社会保险基金运行的欺诈风险，确保社会保险基金管理的安全性。2019年1月1日实行的《国税地税征管体制改革方案》明确了将各项社会保险交由税务部门统一征收，降低了社会保险征缴阶段基数申报不统一的风险，有利于社会保险基金管理“入口”的一致性。另一方面，部门内部应明确职责，强化联动。人社行政部门内部各职能部门应当依照法律规定，明确各自职责，积极作为。《社会保险法实施细则》第27条规定：“职工和用人单位发生社会保险争议的，在处理过程中，用人单位对双方的劳动关系提出异议的，社会保险行政部门应当依法查明相关事实后继续处理。”对于无争议的“劳动关系确认争议”，社保行政部门应积极作为，主动作为，及时认定。减少劳动者不必要的诉累，节省司法和行政资源，避免重复处理。另外，《国税地税征管体制改革方案》的实行，也将大幅减少“欠费”“补缴”等情况的发生，有利于提升社会保险基金管理的规范化及待遇享受的可保障。

3.人员技能专业

反欺诈是一项职业性和专业性较强的工作，社会保险欺诈行为的隐蔽性、手段多样化等特点，要求反欺诈人员具有较高的专业技能和职业道德水平，以有效应对实践中不断变化的欺诈行为。在预防、发现、调查、处理等各阶段，需要反欺诈人员具备专业处理的能力。在预防欺诈方面，反欺诈人员需要能够有效宣传并解读反欺诈相关政策，深入理解反欺诈政策与现实环境及采取的反欺诈措施之间的平衡性，以最大限度地达到威慑欺诈发生的目的。在发现、调查欺诈行为方面，需要迅速了解该欺诈行为的相关信息来源并不断开发自身发现问题的能力；了解该信息来源与欺诈行为之间的关联性；搜集证据并对证据依法进行评估其制裁欺诈行为的能力。在处理制裁欺诈行为方面，需要具有充分论证证据支持与制裁欺诈方面的因果关系论证的能力，以及采用适当的方式对欺诈行为进行制裁的能力。

（三）强化监督机制

1.落实监管责任

一是履行行政责任。徒法不足以自行，全面落实《社会保险法》及配套细则中法律责任的规定，维护社会保险基金的良性运转。除了罚款等经济处罚外，还可以采取创新措施对社会保险欺诈行为进行约束，如将涉及社会保险基金管理的违法违规行为，实行诚信检查的量化积分管理。对违法情形按规定进行扣分管理，达到一定扣分上限后列入诚信失信名单，严重的可按相应的等级确认责任，如警告、限期整改、通报、取消资格等。具体的量化标准同行政责任相结合，有利于相对人事先预期自己不当行为的法律后果，减少甚至消除社会保险欺诈行为的生存土壤，也有利于社会保险行政部门的日常行政监管。二是增设刑事责任罪名。设立“社会保险基金欺诈罪”，在具体刑罚上高于通常的诈骗罪，以有效遏制社会保险基金的欺诈行为。对于征缴阶段的欺诈行为，可比照“危害税收征管罪”，增设“危害社会保险征管罪”。社会保险同税收一样，具有强制性特点，预防并及时处理社会保险在征缴阶段的欺诈行为，有利于加强用人单位及劳动者缴纳社会保险费用的自觉性，维护社会保险受益人的合法权益。

2.关注激励机制

为激发相关主体参与反欺诈工作的内在动力，有必要建立持续有效的激励约束机制。在立法层面增加社会保险反欺诈激励机制的相关内容，明确对反欺诈行为付出成本的适度补偿。相关行为主体的激励方面，对于社会公众，建立社会保险反欺诈举报奖励制度，可参考国外先进做法给予举报属实的公民重奖，同时设立举报人人身保护和公示制度，消除举报人惧怕打击报复的后顾之忧，切实维护举报人的举报权利，增强其同反欺诈行为作斗争的内在动力；对社保经办机构，建立反欺诈行为业绩考核评价体系，作为对经办机构及工作人员的反欺诈行为绩效考核指标，定期通报统筹地区社保经办机构反欺诈工作情况，通过横向和纵向的比较评价，对积极参与反欺诈工作并有成效的机构、人员给予较高等级的评价，将评价等级与物质奖励、精神奖励、职务晋升等相结合，还可以通过地方立法建立相应的政策倾斜奖励制度，切实增强反欺诈行为的主观能动性。

3.提升共享水平

一是构建信息共享平台。利用互联网大数据平台建立社会保险全覆盖的信息监控系统，将社会保险各险种的基本信息如参保人、基金监管机构、社会服务机构、工作人员、审计等实时共享，保证信息数据平台的数据统一性，并定期进行汇总更新。同时，建立社保、公安、工商、民政、财政、税务等相关部门涉及社会保险数据资源的共享机制，避免由于各部门信息不对称造成沟通不畅的情形发生。二是加强反欺诈信息管理。收集社会保险欺诈案件并进行数据的汇总整理，建立反欺诈信息数据库。运用反欺诈技术对欺诈行为进行数据的实时分析和有效整合，及时发现异缴及异常索赔行为并进行有效处理，按风险类别进行后续的重点关注。通过互联网平台的实时监控和资源共享，可以及时发现社会保险欺诈行为并有效开展反欺诈活动。

参考文献：

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4.刘文华，白宁.我国基本医疗保险制度体系研究[J].中国劳动，2018（4）：44.

篇10

(一)社会氛围与舆论支持有待改善首先，部分民族地区的群众思想观念相对落后，对社会实践认识明显不足，不少人会认为大学生的任务是学习书本知识，参加社会实践只是浪费学生的时间，对学习知识和增加才干没有关联。而这些思想与理念，直接影响和制约了我国民族地区高校实践教育的有效开展。其次，媒体对于民族地区高校实践教育的宣传缺位，在当前的媒体报道中，民族地方高校的校园建设、学生就业等内容仍是媒体宣传的主要内容，对实践立人教育内容的宣传报道明显不足，如此难以确保民族地区高校营造良好的实践立人教育的社会氛围以及舆论环境。

(二)规章制度有待完善近几年，我国已经相继出台了相应的政策以及相关文件，展示出政府对大学生实践教育的重视程度，但在具体的执行和实践中，受诸多因素的影响，难以根据新时代的要求，不断创新完善，使高校大学生实践立人教育得到进一步的发展。在当前环境下，我国的民族地区高校大学生的实践教育，没有形成完善的规章制度体系，很难为民族地区高校大学生的实践教育提供完善的法律保障。

(三)民族地方高校未能展示出主导作用首先，实践立人教育，其内容应与学生所学的专业具有一定关联性，但在一些民族地方高校中，客观上，因受当地经济等因素影响与制约，开展的实践立人教育内容与学生所学专业欠缺一定联系，这样难以发挥专业内容的特色，不利于高校社会实践教育活动的有效开展。其次，相应保障机制有待改善。当前一些民族地方高校，尚未将实践立人教育融入到大学生必修课当中，也并未对实践立人教育内容、方法和评估体系进行完善和优化，导致实践教育流于形式，这样将不利于学生在实践立人教育中综合能力的提升。最后，师资力量有待提升。在当前的民族地方高校教师队伍的建设中，虽然取得了长足的发展与进步，从事实践立人教育的师资有所加强，但因缺少充足的经验丰富的“双师型”教师，整体而言，不利于学生社会实践水平的进一步提升。

二、新时期民族地方高校大学生社会实践立人教育机制的建立策略

(一)营造良好社会氛围以强化社会实践立人教育的外部环境首先，民族地方高校应转变大学生在群众心中的印象。当前高校对于大学生的培养目标，不仅仅是为社会培养出“学术型”的大学生，同时也要培养更多具有较强实践能力的大学生，才能满足当前社会对于人才的需求。基于此，当前的民族地方高校大学生实践育人教育，其开展的领域将不再局限于校园之内，而是要有效地深入到社会、生活以及文化等多个领域当中去。其次，当地政府要积极引导，为社会环境的建立提供保障。相关政府部门应增强对民族地方高校大学生社会实践提供相关的支持，对大学生实践立人教育机制的建立加大投入的力度，并制定合理的规划与部署，进而保障社会大众能够转变以往的思想与理念，营造良好的实践立人教育的外部环境，让大学生能够在充足的实践中强化自身能力。最后，有效发挥媒体的舆论力量。媒体是社会舆论的关键引导者，新媒体时代，通过有效地借助新媒体，来增强民族地方高校大学生的实践立人教育宣传力度，让更多人认识到大学生实践立人教育的重要性，并让大学生在良好的社会舆论环境下强化自身实践能力，促进大学生稳定健康的发展。

(二)优化相关规章制度与评估体系我国要针对民族地方高校中的大学生实践立人教育体系来制定专项的法规以及制度，结合实践立人教育的开展时间、相应地点以及经费等给予相应的引导，而且对于社会各界的权利以及义务内容也应做出规定，进而为大学生实践立人教育活动的有效开展提供坚实保障，并制定出完善的社会实践立人教育机制。我国教育部要针对具体情况，建立完善的大学生实践教育的评估系统，针对民族地方高校社会实践立人教育情况，开展监督以及指导等。而且教育部也要结合高校开展的实践立人教育活动的时间、效果以及经费的运用等，对高校开展定期评估，及时把评估结果进行社会公开，由此让公众对高校社会实践立人教育给予一定的重视度，并确保高校建立监督与制约机制，为高校实践立人教育工作的有效开展提供保障。

(三)民族地方高校应展示自身主导性作用首先，高校必须要充分的发挥自身的主导作用，针对社会实践立人教育机制的重要性进行宣传，为大学生营造良好校园舆论氛围。对学校中开展的社会实践立人教育活动进行跟踪报道，并在校园网站、校报等媒介和宣传平台设立相应的专栏，定期对其内容进行更新;在借助校园论坛、社区等开展社会实践立人教育宣传以及互动等活动，由此增强师生对于实践教育的关注度，确保大学生能够积极主动的参与到社会实践立人教育活动当中。例如，高校可以开展社会实践的立人教育专题活动，让学生参与到不同的社会实践活动当中，并坚持“立德、立志、立业，树人、达人、惠人”的目标，使得学生能够在理论演讲、社会调查、学习参观中不断增强自身实践能力，并从中强化自身品德素养，由此满足实践立人的效果和要求。其次，民族地方高校应建立明确的社会实践立人教育的内容，为活动有效开展奠定坚实保障。当前我国民族地方高校已经开设了很多类型的专业课程，因此社会实践立人教育的内容也要相应的进一步得到丰富与优化。高校应将自身主导作用发挥出来，建立符合社会需求、大学生特点的活动体系，也要结合地区特点来优化大学生社会实践立人教育机制。高校应以大学生实际情况为基础，制定可以满足其年龄特点、性格、身心发展的社会实践立人教育内容。再次，制定完善社会实践立人教育的保障机制。在民族地方的高校中，应把社会实践立人教育作为大学生必修课，并建立合理的学时、学分以及成绩测评制度，保证社会实践立人教育工作的顺利开展。针对高校教育的经费保障工作，高校要通过拓宽思路，采取多元化、多渠道的方式解决实践教育的经费问题，进而保障社会实践立人教育工作良好进行。而针对安全保障工作，高校要充分明确新时期的社会实践立人教育工作的重要性，通过建立完善的事故处理的机制和体系。在社会实践活动中，在前期要告知学生集体的活动注意事项，体检要求等，要结合实践活动来制定严密的安全保障计划与措施。最后，建立完善的评价以及激励体系。对于民族地方高校大学生的社会实践立人教育工作，要根据实践活动具体要求，制定灵活、多样的评价形式，并把大学生实践教育的成绩作为优秀大学生评选、奖学金评定等活动的关键依据，由此对大学生进行综合分析，确保大学生实现全面素质的发展。另外，在进行大学生社会实践教育评定中，要注重学生在实践当中的创新，结合学生创新思维、创新成果等给予一定的肯定和鼓励，可有效提升学生专业技能以及综合素质，为大学生全面发展提供保障。

三、结束语

在新时代之下，为了促进我国社会实现和谐稳定的发展，并在激烈的国际竞争中站稳脚步，就必须要加强高校大学生社会实践育人教育机制的建设，以此提升我国大学生的社会实践能力。民族地区高校应注重开展大学生社会实践立人教育活动，通过制定完善的教育机制，落实立人教育要求，让大学生在社会实践中强化自身综合素质，进而促进大学生学习能力、品德素养的提升，满足大学生全面素质的发展要求。

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