市域社会治理规划范文

导语：如何才能写好一篇市域社会治理规划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：社会资本；高职生；职业生涯规划

根据麦可思研究院撰写、社科文献出版社出版的大学生就业蓝皮书——《2012年中国大学生就业报告》显示，608.2万2011届大学毕业生中有近127万人处于失业或半失业状态。而高职院校占据了高等教育的半壁江山，高职院校的迅速发展导致高职毕业生数量不断增加，高职毕业生就业问题就成了高职院校教育者所关注的重点问题。研究表明，要促进高职院校毕业生充分就业，应当培养高职生的职业生涯规划意识，加强对高职生的职业指导，增强毕业生的就业竞争力。在高职院校，如何构建合理的高职院校职业生涯规划教育路径，落实好高职生职业生涯规划教育，拓展和积累高职生的社会资本，提高高职毕业生的就业水平，已摆上高职院校毕业生就业工作的重要议程。

一、社会资本理论概述

最早引入社会资本概念的是法国社会学家皮埃尔·布迪厄，他在1980年正式提出了“社会资本”的概念，并将其定义为通过“体制化关系网络”而获得的、现实的或者未来的资源的集合体。

美国学者格拉诺维特在研究社会资本与就业关系时，提出了“弱关系的力量”的著名假说。在现实生活中，大多数人平时与周围两种关系的人在沟通与交流。一种是与我们交流频繁的亲人、同学、同事等，这是一种在很小的范围社会网络中稳定、频繁的交流，格兰诺维特把这种关系称为“强关系”。另外一种交流与之相反，即交流是较浅的、但却存在于更广泛的社会关系网络中，如乘客、旅客等曾经相识的路人。格兰诺维特把这种关系称为“弱关系”，并强调在这两种关系中与个体就业最密切的是“弱关系”。

国内研究社会资本与就业的关系最为精辟的是边燕杰，他在1999年提出三类社会关系。第一类是相识；第二类是朋友、同学、战友、同事，甚至是与个体生意上的合作伙伴；第三类是亲属。边燕杰认为高校毕业生就业需要获得多种社会关系的支持。其中有来自社会制度性的关系支持，如高校。有非制度性关系的社会支持，如老师、朋友等。也有来自生源地的社会关系，如父母、亲属等。2004年边燕杰又提出了“强关系假设”，认为在我国社会这种社会伦理的文化背景下，人们更多地会使用强关系，而不是使用弱关系，来达成个体的目的与意愿。

二、社会资本理论视域下高职生职业生涯规划教育路径的构建

高职生职业生涯规划是指高职生在大学期间进行系统的职业生涯规划的过程。职业生涯规划的好坏直接影响到高职生大学期间的学习与生活的质量，更直接影响到高职生求职就业及未来职业生涯的成败。但目前高职生的职业生涯规划中仍存在许多的问题。目前多数高校设置有职业生涯规划教育课程，但不少高校的职业生涯规划教育基本以理论传授为主，教育教学手段采用职业测评软件或传统知识讲授，忽视职业实践及大学生社会资本的开发与积累，难以满足大学生职业生涯规划教育与就业的需求。因此，我们要引入社会资本理论，并可从以下三个方面构建社会资本视域下的高职生职业生涯规划教育路径。

1.高职生自身要加强人际交往，拓展自己的人脉与社会资本。

人际交往是拓展社会资本的重要途径。高职生终究要步入社会，接触的不止亲戚朋友、学校的老师、同学等，将来职场中会遇到形形的人。只有在人际交往中加强锻炼，在实践中不断探索，灵活运用社交方法，才能扩大社会关系网络。高职生在维护好同学等“强关系”的同时，要努力拓展自己的“弱关系”，把社会关系的触角延伸到社会，实现“弱关系优势”，丰富自己的社会资本。

2.高职生家庭强关系的维护与积累。

中国社会是一个道德伦理为主的人情社会，人情社会决定了强关系是高职生最重要的社会资本网络。强关系中父母、亲戚的职业、社会地位、受教育程度都可为高职生就业提供帮助。基于血缘关系的社会强关系具有稳定性高、认同性强等特点。高职生要在道德规范的框架下学会关爱家人、关爱亲人，主动与亲戚保持感情与信息交流，维护与巩固家庭的社会资本。

3.高职生所在高职院校社会资本的拓展与积累。

（1）高职院校要结合课堂内外的活动，提升高职生综合能力与素质。高职院校一方面需要给学生提供系统有序的课堂教学和实习培训，培养学生的专业能力；另一方面还要为学生提供大量的校园活动，为培养学生的综合素质和能力提供良好的平台。鼓励高职生有效地参与课堂内外活动，培育学生的团队合作能力、人际交往能力、表达与沟通能力等方面的能力，以提升学生的综合素质和就业能力，积累社会资本。

（2）高职院校要积极推进职业教育集团化办学，进一步加强校、行、企合作，为高职生积累更多的社会资本。研究表明，实习对高职毕业生就业影响显著。高职院校应尽可能制定详细的实践教学这一环节的规划与目标，要进一步加强校、行、企合作，为学生创设更多实习机会和系统的实践教学活动，构建学生从学校到工作顺利过渡的快速通道。因此，高职院校要加快推进职业教育集团化办学，把更多的企业、行业汇集起来，为更多高职生提供更多更好的企业的实习资源和就业机会，拓展和积累更多的社会资本。

（3）高职院校要推进职业指导全员化，激励全体教职工参与高职生职业生涯规划，参与高职生社会资本的开发。高职院校拥有丰富的教师资源，不同专业的教职工社会联系的范围有所不同，从整个学校来看，教职工的社会资本量非常庞大。高校历届校友也是一个巨大的社会资本库，运用好校友这一社会联系，对于高职生的就业有很大的帮助。因此，学校应该建立有效的激励机制，充分调动教职工包括历届校友帮助高职生开发社会资本的积极性。比如可以鼓励教职工吸引高职生参加自己主持的课题研究，在课题研究过程中，教职工可以利用参加各种会议的机会把课题组的学生推荐给有关专业人士，为高职生建立更大范围的社会资本积累提供方便。

因此，在高职院校中，运用社会资本理论，构建高职生的职业生涯规划教育路径，有利于帮助高职生认识自我和职场环境，确立目标职业并尽早作出合理规划，拓展与积累自己的社会资本，提升就业水平和就业质量，还有利于促进高职院校学生职业指导全员化，促进高职院校不断加强校行企合作，推进集团化办学水平，提升高职院校整体水平。

（作者单位：广东工程职业技术学院）

参考文献：

[1]毛燕峰.人力资本与社会资本对大学毕业生就业的影响[D].山西财经大学硕士论文，2012.

[2]张静华.人力资源与社会资源对高职毕业生就业影响的实证分析——以河南省为个案[D].华东师范大学硕士论文，2009.

[3]徐晓军.大学生就业过程中的双重机制：人力资本与社会资本[J].青年研究，2002，（6）.

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关键词：小流域 综合治理 治理模式 治理策略

Abstract: this article from the honghe small watershed comprehensive control of soil and water conservation work and in the process of practice, points out that the current comprehensive harness of small watershed model: to the regional soil and water conservation planning as the basis, the small watershed as a separate unit, and according to the river the natural condition and the social economic status, arrangement of agriculture, forestry, animal husbandry, proportion, and position of land area size, configuration management measures, and from the planning ideas, management scale and measures configuration, basin operation mechanism, basin, valley resources products circulation degree of five aspects of management model for the analysis and evaluation, this model can fundamentally the prevention and control of soil erosion, and increased hunger certain economic income. It also summarizes the successful experience of all small watershed control, puts forward to the development, scale, systematic and regional strong vitality of river basin management ideas and strategies of the economy.

Keywords: comprehensive harness of small watershed management model management strategy

中图分类号： S157.2 文献标识码：A 文章编号：

引言

红河哈尼族彝族自治州位于云南省东南部，是一个边疆、山区、民族、贫困四位一体构成的少数民族自治州，辖区内13个县（市），总人口441.2万人，其中农业人口349.8万人。境内以哈尼、彝族为主，汉、苗、壮、瑶、回、傣、拉祜等10多种民族，少数民族占总人口的55.46%。生产总值514.7亿元，其中农林牧渔业149.55亿元，粮食总产133.73万吨，人均纯收入3023元。据2004年省水科所遥感调查，全州总面积32181.12km2，其中水土流失面积13344.31km2，占总面积的41.47%，高于全国38%和全省35.04%的比率。全州土壤侵蚀模数1376t/km2•a，侵蚀量4428万t，侵蚀深1.02mm。严重的水土流失，已制约着全州国民经济的发展和生态环境的可持续发展。为此，在西部大开发和拉动内需的前提下，我州开展了实行山、水、田、林、路综合治理的小流域专项治理，至2009年全州累计治理水土流失面积4732.47km2，生态修复面积1844.63km2；完成小流域综合治理项目36个。然而大部分小流域属于自给自足的小流域商品经济，其生产力发展水平较低，其流域内产品交换主要限于本地区域内，不具有市场商品性或市场含量低，它虽然可以解决温饱，但难于达到小康水平，更谈不上建设社会主义新农村；条件稍好的小流域，在没有形成区域化经济的强大后盾支柱前提下，产品单一、无市场规模，仍然缺乏市场竞争力。因此，为促进我州社会主义新农村的建设步伐，实现小流域经济与全州区域整体经济的协调统一，形成独特的水土保持新型产业，必须尽快由小流域的小商品经济状态向市场规模化经济状态过渡，是当前小流域治理过程中亟待解决的问题。

1 根据区域整体经济发展方向，拓宽小流域治理规划的思路

开展小流域综合治理规划，确定其规划的方向是小流域经济发展的基础，也是综合治理与开发利用相协调的关键。目前的小流域规划是以小流域为独立单元，根据该流域的自然条件和社会经济状况，安排农、林、牧各业用地位置、比例、面积大小，并配置治理措施。这种规划从治水和防护角度看是合理的，但从区域内的社会经济发展规划、建设社会主义新农村和市场经济要求看，就不大合理，甚至不合理，其根本原因是忽视自然集水系统与社会经济系统的联系，忽视综合治理与开发利用的关系，造成在治理中广大群众积极性不高、参与性不强、治理效果低等现象，且小流域经济效益不受流域的区域限制，在经济和资源的开发上，小流域与周围地区具有密不可分的联系，孤立对每条小流域治理，就会阻碍小流域经济的发展，因此，仅以小流域为独立单元所作的规划无法满足小流域经济发展的需要。所以小流域治理的目的不仅仅是防护和治理，更重要的是结合区域内社会经济发展的中长期规划，进行水土资源的综合治理和开发利用，在保障生态效益和社会效益的前提下，极大地提高小流域经济效益。具体工作程序及内容如下：

1.1 以区域总体规划为对象，统筹小流域治理方向

通过拓宽小流域治理规划的思路后，就必须以小流域所属的大、中型流域为规划单元对象，结合当地政府的社会经济中长期发展规划，全面分析整个流域系统内的自然条件、自然资源和市场需求情况等制定区域水土保持总体规划，指导全区小流域治理规划布设，并为每个小流域综合治理提供科学的理论基础和依据，明确其措施布置的目标和方向，使小流域经济与当地政府的区域经济发展相协调和统一。其根本原因在于：（1）能协调配置小流域内外的社会资源和自然资源，实现大区域的整体优化；（2）能实行连片小流域规模顺序化治理，形成独具特色的水土保持生产基地；（3）便于组织区域内实施种、养、加工等相互促进和配套的项目，构成产品开发系列化，逐步形成以综合开发利用水土资源为龙头的“上连市场，下连基地”的新局面；（4）便于在区域内建立良好的综合服务机制，构成产、供、销一体化的总体性经营格局。

1.2 以区域总体规划为指导明确小流域治理措施配置原则

在区域水土保持总体规划的基础上，以小流域为单元配置治理措施：（1）在措施总体布局上，要满足总体平面布局规划和当地社会经济的发展规划要求，并根据其自然资源状况、条件和开发利用方向，以治理水土流失为基础，极大提高经济效益和社会效益为目标，合理安排小流域综合治理的几项措施的比例和规模；（2）在总体规划的指导和要求下，合理布局小流域的植物措施，如要求重点是水源保护区和治理区的，在措施布置上必须是大力营造水源涵养林和水土保持林；如要求重点发展干、鲜果品的则在措施布设上，在防治水土流失的前提下，以种植经济果木林为主；如要求发展速生丰产用材林，在措施配套布置上就以大力营造用材林为主；（3）要根据该流域的自然特点，布设具有较强抗御自然灾害的防护措施，在规划中真正体现出以治理保开发，以开发促治理的目的。

1.3 选择适宜的种植方案，提高抵御市场风险能力

小流域的治理措施布局上，总体上遵循区域社会经济发展规划和水土保持总体规划，遵循工程措施为辅，植物措施为主的原则，选择适宜的种植方案，有效增强抵御市场风险的能力，才能保障流域经济的持续发展。但是由于种植方案直接影响养殖、加工项目的确定和经济效益的高低，因此，在植物措施配置上，以市场为导向充分利用土地，保证种植结构在市场多变的情况下能处于相对稳定的状态，慎重选择适宜的种植方案，即特性种植方案、立体种植方案及特色种植方案，并同时给予满足其发挥最大效益的配水工程。即：在产品杂乱、分散、无竞争能力的地区选择特性种植方案，可以形成一定的产品规模，从而提高产品的市场竞争能力，并逐步形成支柱性产业；在区位优势较好的地区选择立体种植方案，可以降低市场风险，实现产品的市场互补性，保证流域经济的发展；在市场条件好、产品多和竞争力强的地区选择特色种植方案，可保证产品富有市场竞争力，竞争包括品种竞争、产品品质竞争和价格竞争，在竞争中求生存、求发展，必须发展独具特色的名、优、特产品，才能有效抵御市场风险。

2 实施连片小流域治理，形成大样板、大示范的生产基地

目前，红河地区的小流域治理方式多属于以各个小流域为单元，且各个小流域之间相对分散、治理规模小，流域内没有形成治理后的支柱产业，而且经济管理上庞杂分散、粗放，不能充分发挥专业服务和科技作用，因而小流域治理必须由分散治理向规模治理转变。按总体规划要求，必须将各个小流域集中连片规划治理，使彼此接壤的小流域形成规模治理成为大样板、大示范的生产基地，这样有利于农业技术指导、培训和预防管护，又有利于治理经费的合理使用，另外，必须打破土地由集体组织内部成员（农户）平均分包、分散使用经营的经营格局，形成以公司和大经营户为主的经营模式，在区域内容易形成产、供、销一条龙的经营局面。通过规模治理产生规模效益，即投入不变的情况下由调整经营规模而产生效益。因此，规模治理是自然经济向市场经济转化的纽带和桥梁，是市场经济发展的必然规律。如蒙自、石屏、河口、金平等县的石榴、杨梅、橡胶、龙须草、香蕉等，就是通过这种方式成为地区性的支柱性产业，成为当地财政的主要收入。当前，蒙自县计划发展规模性的100万亩（66667hm2）石榴园生产基地，石屏县已形成10万亩（6667hm2）以上的杨梅生产基地，开远逐步开展实施5万亩（3333hm2）冬桃项目，金平正在实施20万亩（13333hm2）笋、材两用林项目等等。总之，全州各县（市）正在以各种形式的土地经营模式发展支柱性产业。因此，全州的小流域治理就必须紧跟这种趋势，在全面整体规划的基础上，以市场为导向、发展流域经济为目的、治理水土流失为手段，实施跨流域的规模化和规范化治理。

3 建立小流域良性循环机制，提高市场竞争能力

在总体规划基础上开展的单个小流域综合治理，发展小流域市场经济，不仅要和区域经济联系起来，而且要根据小流域自身的立地条件、自然环境状况、社会经济条件和交通地理位置等方面联系起来，选择适宜的综合治理模式，布设科学种植方案与措施，同时还需要与农、林、牧、渔业相互密切联系起来，通过农、林、牧、渔业间及内部能量的循环互补，有机结合和科学利用，建立起小流域良性循环机制，既可降低成本、节约劳力，又能改善生态环境，大大提高经济效益。如：个旧市乍甸小流域治理正是在这种治理思路的指导下开展治理的，即：合理布设林草的种植比例，首先，大力营造牧草种植面积，发展畜牧业，其经营模式是用种植业生产的产品牧草和农产品余渣加工制成饲料，发展畜禽饲养业；再将畜禽粪便返田还地，促进种植业的发展，其次，以畜牧业为支柱性产业，利用当地自然环境条件和交通区位优势，发展经济果木林（桔柑、梨、橙子），又增加了一条创收的途径，并形成了一套农、林、牧、果等生态农业循环机制。个旧市乍甸小流域“种―养”结合互促治理模式：

4 以搞好流域产品流通为目的,建立产供销一体化经营机制

从前的治理经验告诉我们：仅从防护治理的角度出发，把土不下山，水不出沟当作小流域治理的目的，着眼于治理程度，其结果是高治理低效益，只能生产自给性初级产品。因此，要转变观念、提高认识，保持水土是手段，发展流域经济是目的，特别是发展市场经济必然是小流域治理的根本目的。忽视小流域的商品开发，忽视市场商品交换和流通，必然会制约小流域经济的发展。小流域治理的经济效益，不仅取决于它能生产多少产品，更重要的是取决于它有多少产品转化为商品被卖出去，为此，必须将治理、开发、经营、效益统一起来，建立产、供、销一体化的经营机制。除搞好市场预测，研究市场供需关系外，还需重视如下两方面的工作。

4.1 为提高流域产品增值效益,发展一定规模的产品加工业

目前，我们红河地区的小流域治理生产的产品多属初级产品，直接进入市场波动反应剧烈，缺乏必要的缓冲体系和保护机制，往往造成效益低而不稳。产品加工业是初级产品转化为附加值高的商品的重要手段，是处于初级产品与市场之间的重要环节，可为初级产品提供贮藏、加工和增强市场竞争力，属于缓冲性、保护性、增值性体系。在小流域治理开发过程中，单纯依靠提高产量、品质，只注重产前、产中技术，已不能满足人民生活奔小康的要求，产品加工业作为产后技术是小流域治理经济效益迅速增长的最具活力的生长点，因此，以小流域治理生产的产品为依托，建立加工龙头企业，形成开发系列，是小流域产品转化为市场商品的关键，加工业的发展必然推动小流域市场经济的发展。

例如2000年至2004年之间，蒙自县政府计划发展并已形成的高产、优质的10万亩（6667hm2）石榴园进入盛产期后，忽然发现每公斤不超过0.50～1.00元，甚至卖不出去，种植优质、高产的品种并不比种粮多赚钱，严重地挫伤了广大种植户的积极性，部分农户想砍树。县政府积极鼓励兴办冷藏保鲜库和纸箱厂，把一部分石榴冷藏起来进行保鲜，另一部分装箱出售。不但销入全国各地，而且出口到日本、韩国、新加坡等东南亚国家。

4.2 建立培育市场经济体系，使小流域产品直接进入流通领域

随着小流域经济的不断扩大，产品不断增多，扩大产品销售，又是亟待解决的问题。为此，可鼓励个体工商户和部分农户进入流通领域，从事农副产品购销活动，开办销售网点。通过这些不同的销售渠道和窗口，不仅把本地产品推销出去，还充分利用他们接触面广，市场信息灵通的优势，积极收集市场信息，传递给流域内的农户，促进流域产业结构的调整，能真正实现面向市场种植。如我州的河口、金平、绿春等县是云南省的橡胶、香蕉和草果大户。前几年由于渠道不畅，信息不灵，其经营情况是增产不增收，制约了当地经济的发展。后来，在当地政府的各种优惠政策的鼓励下，有近2000个体工商户和农户开始从事农副产品的购销活动，并有部分人员在外地开办销售网点，专门销售橡胶、香蕉和草果等农副产品。经过他们的大力推销，这些农副产品打入了全国许多省市，并通过广交会和昆交会进入了国际市场。金平县就是通过这些渠道引进了广东大唐公司香蕉种植大户，从而打开了金平地区的窗口，带动其它产业的发展。

5 合理分析资源优势，全方位开发小流域资源

小流域经济发展主要依托于资源。资源是支撑第一产业初级产品持续发展的根本，因此，必须高度重视开发全方位的小流域资源。由于小流域资源治理开发是一个资金、土地、劳力、技术、信息等资源在时间和空间上重新组合的过程，必须深入研究这些资源的开发与优化配置问题。对每条小流域都要研究流域内、外资源配置状况，并根据资源余缺采取相应对策及重新组合。一般来说，经济落后地区的小流域，应充分开发利用和合理配置土地、劳力资源，或采取合作治理的方式和形式，以充足、低廉的劳动力、土地，吸引发达地区的资金、技术和人才等共同开发小流域经济，保障其流域产品占有一席之地，在市场经济中求得生存和发展。经济相对发达地区的小流域，必须充分利用该区域的区位优势、经济优势和人才资源优势，在资源配置上实行立体或特色配置方式，保证其流域产品富有市场竞争力（即：品种竞争、品质竞争和价格竞争），降低市场风险，实现产品的市场互补性，在市场经济中求得更好的发展空间和机会。

5.1 开发与优化配置劳动力资源，建立劳动积累制度

5.1.1 开发劳动力资源，实施劳动积累制度

经济的发展是资源积累的过程，资金积累的初始是劳动积累。目前，我们开展的小流域水土保持综合治理仅靠国债和地方配套，区域经济落后，其水土流失治理工作是为治理而治理，加之以前的治理模式存在极限性，无法谈到资源积累，因此，当前的首要前提是劳动积累，必须通过开发劳动力资源，建立和完善劳动积累制度，以保证治理工作的劳务投入和弥补资金不足缺陷，是今后小流域治理开发工作中一项行之有效的措施。

5.1.2 合理配置劳动力资源――实行人员分流

小流域开发是一项复杂的系统工程，它融生产、技术、信息为一体，要保证治理工作的顺利进行，必须搞好小流域的服务工作，如：治理前的市场预测，苗木、种子、水泥、钢材等生产资料的购买，农耕措施中的整地技术；经营期中水保林、经济果木林等的增产技术、病虫害防治技术；产品的销售、贮藏、加工等多方面的密切配合、协作，要为生产经营者排忧解难，使其专心搞生产经营，逐步使治理开发工作走向专业化道路。如耕地逐步由种田能手集中经营；水土保持林和经济果木林逐渐由专业队或专业户管理；善长搞营销的人员专门从事营销工作，并建立提供信息、技术服务网点等。这些综合体系的建立与完善，即可保证治理开发工作按规划要求顺利实施，又使劳动力资源得以合理配置，必将对治理开发起到很大的推动作用。

5.2 改变土地使用制度，加快治理步伐

小流域的土地资源要进行其合理开发利用及优化配置，拍卖、出让和联合开发小流域土地，是社会主义市场经济条件下改变小流域土地使用制度，也是新一轮国家土地承包使用制度的主要内容。使物流形态的小流域转为货币形态的小流域，是加快治理步伐，发展小流域经济的有效办法。拍卖、出让和联合开发小流域者是土地所有者（经营者），购买、接收和联合开发小流域者可以是独户、联户，也可以是经济实力强的企业、机关等。实行这种土地使用制度的优越性主要表现在如下两个方面：（1）能使“责、权、利”紧密配合，增强治理者的责任感和安全感，使治理者通过拍卖、出让和联合开发等形式把小流域成为自己家业的一部分，增强了主人翁责任感，最大限度地调动了治理开发小流域的积极性。（2）通过拍卖、出让、联合开发等形式，开掘出一个巨大资金投入源，将这部分资金集中起来，投入到易开发、见效快、经济效益高的资源开发中去，可发挥最大最佳效果。

5.3 股份合作制是社会主义新农村建设的具体形式

目前开展的小流域治理的方式，农户的“责、权、利”是分散的，治理效果较低，这样不利于促进小流域生产力的发展，也达不到发展流域经济的目的，因为综合治理要求的是众多农户“责、权、利”的有机统一和协调，实行股份合作可以更好地解决这一问题。

6 结论

综上所述，小流域水土保持综合治理工作必须以治理为手段，采取多层次、多渠道地开发和培育小流域经济，要从规划思路、治理规模与措施配置、流域运行机制、流域产品流通、流域资源利用程度等五个方面，找出与发展社会主义市场经济和商品生产的小流域水土保持综合治理模式，在保障生态效益和社会效益的前提下，获取最佳的经济效益，才是水土保持综合治理的最终目的，才能使我州的水土保持事业走向规模化、系统化和科学化的道路，为全州的社会经济发展作出应有的奉献，促进社会主义新农村的建设。

致谢：

本文撰写得到了红河州水利局、红河州国土资源局、红河州环境保护局、红河州林业局、红河州统计局和红河州十三个县（市）等相关部门和本单位领导、同事的支持和帮助，在此一并表示感谢！

参考文献：

1 李怀甫编著，小流域治理理论与方法.中国水利水电出版社，1998.3

2 水土保持综合治理技术规范，GB/T16453.6―1996

3 王礼先主编，水土保持学，中国林业出版社，1995.7

4 王礼先主编，流域管理学，中国林业出版社，1999.4

5 彭永刚主编，红河州水土保持总体规划，红河州水利局，2005.12

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关键词：城市河道南桥生态治理经济效益

时展的主要趋势。城市水生态文明建设既是建设美丽城市的需要也是促进区域经济发展、改善居民生活环境的需要。上海市地处我国长江三角洲冲积平原东缘，濒江临海，境内江、河、湖、塘相间，水网交织，上海城市因水而生，因水而兴。近年来，上海市平原河道面临诸多问题：一是人水争地，侵占河道；二是水质污染，生态恶化；三是护岸硬化，生态退化。因此河道生态治理是加强平原河网地区城市生态文明建设的关键。国内对河道生态治理的研究[1～4]大多集中在生态治理的定义、功能的描述，或是过分关注河道生态治理技术本身，而往往忽视了河道生态治理的经济效益[5]研究。本文结合上海市南桥新城水系生态治理与大家一起探讨城市河道生态治理所带来的经济效益。

1区域概况

上海市奉贤区南桥新城[6]规划范围为北至大叶公路，东至浦星公路，南至G1501，西至南沙港和沪杭公路，总面积71.39平方公里。规划人口为75万人。新城的空间结构为“一核联四片、一环串两带”，是上海市“十二五”期间重点推进建设的三大新城之一。南桥新城区域水系发达、河网密布，其水系规划主要水系格局为“三纵横一网十二湖”。金汇港、南竹港、南横泾“三纵”和浦南运河“一横”四条干河贯穿新城城区；“一网”为规划支河呈现纵横交织的自然河网生态布局；“十二湖”是南桥新城的生态核心和城市景观区的集中体现，其中“上海之鱼”水系对提升新城景观水平、打造新城核心公共空间具有重要意义。故河道的生态治理垫定了南桥新城以“低碳・生态，智慧・宜居”城市发展理念的基石，以此提升南桥新城的等级和综合实力。

2河道生态治理的原则、目标及程序

2.1 河道生态治理原则

1）植物合理配置原则：通过合理的水生、湿生及旱生植物配置能提高河流的自净能力和自我恢复能力。

2）发挥河流的综合功能原则：南桥新城水系生态治理在满足河流防洪、排涝等基本功能的同时，也要发挥河流的休闲、景观等综合功能。

3）可持续发展原则：保证足够的水面率和水体容量，保证水体循环流通，进而改善整个流域的自然生态环境，实现环境、社会及经济协调可持续发展。

2.2河道生态治理目标

河流的功能是多方面的，随着时代的发展与认识，城市河道的生态治理目标往往最终或最深入的是恢复河流的本质[7]。河道的生态治理是位于河道防洪排涝整治、河道用水等一系列目标协调之上，同时兼顾河道自身所持有的自然特点及人文价值等目标。南桥新城区域水系发达、河网密布，根据城市功能区打造具有水乡特色的用水、亲水、戏水、观水、人水相融的江南“海派新水乡”，进一步提升城市的文化品位和综合竞争力。

2.3河道生态治理设计的主要程序

南桥新城区域现状河道情况较为复杂，由于早期缺乏水系统一规划以及建设时间的差异导致河道生态治理参差不齐，局部功能性驳岸也遭到破坏，部分新建区的河道生态较为完善。

借助南桥新城正处于发展建设阶段，通过对新城水系统一规划，明确水系生态治理标准，结合新城区域开发建设，对新城水系分期分段进行综合治理，逐步打造江南“海派新水乡”。

结合南桥新城水系生态治理，河道生态治理设计主要按以下程序进行。

1）资料收集。对南桥新城周边水系的生境与环境进行调查，收集河道的水文、地质、地形、地貌、生物群落、河道自然风景、人文风景及周边城市建设用地等基础资料，为河道的生态治理设计奠定基础。

2）现状分析。通过对新城水系现状分析，对存在的问题进行识别梳理和分析评估，查找问题的根源，针对性的制定新城水系生态治理目标和对策。如随着新城生活污水和工业废污水排放量不断地增加，污染物成分日趋复杂，严重超出了水体自净能力，使河道水质受到污染，影响了人们的生活，部分河段水质污染严重，水体富营养化，水藻繁殖，绿水、秀水已不复存在等问题，应协同有关部门进行调研分析，制定可行的污水处理办法。

3）目标制定。结合新城区域功能分区，制定治理目标。南桥新城水系生态治理目标是以防洪排涝为基础，以人水和谐为原则，合理确定人与河道的占地面积、人与生物用水量的划分，保护和改善河道的结构和形态，改善和保护河道内生物栖息地环境和生物多样性，并使该区域有代表性的生物或群落回归河流和岸带。结合南桥新城城市建设的不同功能分区与周边用地性质（商业、工业、农业、居住），对不同区域的河道或河段制定了不同的生态治理标准。新城水系按分级分区分段进行生态治理规划，按综合分级、同级分区、一区多段分别制定新城水系生态治理标准，明确新城水系生态治理的内容和任务。

4）规划设计。河道平面规划和断面设计是以自然生态为基调，确保工程的安全性、稳定性和耐久性。由于平原河网水位变幅较小、流速低，故南桥新城水系生态治理采用了满足生态恢复要求的结构形式及生态型的工程材料或是能够满足生态恢复要求的基础材料，河道断面设计主要有梯形断面、矩形（直立式）断面和复式断面，生态护岸主要采用草皮护坡、干砌石、生态石笼、生态混凝土（砌块）等。

5）长效管养。对南桥新城水系生态治理效果进行分析评估，制定改进措施，为后期的河道规划设计积累宝贵经验。制定南桥新城水系生态治理长效管养机制，确保南桥新城水系生态治理的可持续发展。

3河道生态治理经济效益分析

水利工程系属社会公益性质的水利建设项目，具有多方面的难以定量计算的社会效益和环境效益，工程实施后，周边环境景观大大改善，工程的防汛、排涝等综合效益可以充分发挥，较大程度地促进区域经济发展。具体体现在以下几个方面：

1）南桥新城水系是浦东片水系的重要组成部分，南桥新城周边水系工程实施后可以提高河道的过流能力和防汛能力，减少因暴雨造成的洪涝灾害直接损失及间接损失，确保周边地区居民生命财产安全、有利于促进社会稳定，促进经济发展。使居民能集中精力安心工作，有利于促进社会稳定，促进经济发展。

2）南桥新城水系整治后，进一步完善防汛、排涝、水资源调度体系。同时，为营造亲水型水环境，提高人民的健康水平及生活质量，创造了基础条件，具有一定的潜在效益。

4结语

通过以上分析，南桥新城水系的生态治理，提高了区域的防洪排涝标准，同时也改善了空气通道，对减少城市的热岛效应和空气污染有着积极的作用。由于人民生活居住环境得到了改善，从而提高了南桥新城的土地价值，改善了旅游投资环境，促进了新城的经济发展，为提高区域等级和竞争力提供了强有力的保障。

参考文献

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按照县人大常委会2009年工作监督计划的安排，县人大常委会农资环工委牵头组织部分县人大代表成立调研组，在县人大常委会副主任宣长友的带领下，于5月底至6月初，就我县小流域综合治理工作进行了专题调研。调研组先后听取了舒桥、船寮、东源、高湖等乡、镇政府及部门领导、部分人大代表的意见，并实地察看了舒桥、船寮、东源、高湖等乡、镇小流域综合治理现场。现将调研情况报告如下：

一、我县小流域综合治理工作主要成效

船寮港流域综合治理成效明显。源头黄洋钼矿的百法无序开采得到有效遏制，投资1602万元建造了6道矿山废碴固碴坝，固定废碴1785万方，植树种草绿化1300亩，新建大型排水沟1**0米；十一都源中下游的河道疏浚工作已基本完成，畅通河道取得明显成效。河道清水工程有效缓解了治理区河床淤积抬高，降低了水位，有效地降低洪灾的发生率。

温溪镇防洪堤累计完成4190m,完成投资4276万元，将温溪镇集镇横溪以下段防洪能力提高到20年一遇。

四都港流域综合治理。先后完成了油竹新区防洪堤、田步洋、下尾段、徐岙段、赤岩段防洪堤；仁庄镇防洪堤、山口下殿潭、板石防洪堤、汤洋乡防洪堤、方山乡防洪堤等防洪堤长度的建设工作。

水毁工程以奖代补项目。20**年完成投资1278万元，07年完成投资892万元，**年完成投资685万元，近两年对山塘整治的力度逐步加强，**年投入约880万元。

实施水土保持措施，减少小流域水土流失。治理区生态环境得到明显改善。

实施生态林保护制度，加强生物防护措施。加强森林资源培育与管护工作，森林覆盖率达74.5%，有效地改善了沿河沿溪的景观和生态环境。

二、我县小流域综合治理工作详细措施如下

（一）重视前期规划，强调综合治理

1、小流域治理坚持“合理开民、得用，保护水土资源，防治水土流失，减少水旱灾害”，坚持以“上蓄、中拦、下疏、疏围结合、因势利导、防冲防淤，降低水位、减少水患”为指导思想，实行统一规划，分步实施，坚持不懈，讲究实效，目标明确，治一段成一段。先后编制完成船寮港、四都港、祯埠港、管庄源、贵岙源等各主要流域水电梯级开发规划报告和中下游滩地开发规划报告。

2、由于财力、物力、人力等因素的限制，工程项目不可能做到面面俱到，对山洪条件下可能造成人员伤亡又没有实施防洪工程项目的区域，建立以非工程措施为主的防洪避洪体系，因地制宜，做好小流域防洪避洪应急预案。**年完成编制《全县小流域防洪避洪规划》，指导各乡镇完成《乡镇小流域山洪避洪YU案》编制。

3、开展全县水域调查与水域保护规划工作。20**年底，根据省水利厅统一部署，我县开始着手部署全县陆地水域调查工作，对全县范围内所有河流、水库、山塘进行了普查。调查工作历时一年，通过调查，全面掌握了我县现有水域基本数据，为加快水域综合治理步伐提供基础数据。

4、20**年12月，完成《青田县水域保护规划》编制工作，并通过丽水市水利局审查：现阶段水域划界以开始野外测量等前期准备工作，为全面监管我县水域，规范化、制度化管理河道打好基础。

三、我县小流域综合治理工作存在问题

（一）、施工硬件方面

部分河道疏浚不规范，该挖的没挖掉，挖掉的地方高低不平。寮港赤岩段河道疏浚时，疏浚的太深，防洪堤的堤底都在外，洪水来的时候，有被洪水冲毁的危险。后续管理不到位，部分河道刚疏浚完，就有很多废渣、弃渣倒进来。

（二）资金拨款安排方面

我县的小流域综合治理工作主要有三部分：一是由财政局下面的农业综合开发办公室主导的小流域生态农业工程建设，项目由县里上报，资金由省财政直接拨付，目的是偏远山区改善农业生产条件和农村面貌，促进农民增收；二是水利局主导的防洪堤建设，目的是提高防洪能力；三是由砂石料办公室主导的河道采砂疏浚工作，目的是提高防洪能力。但有时资金到位不及时，影响到工程的开展进度。

三、小流域综合治理工程与城建、交通、林业、农业环保惟及船运等专业规划有发生交叉现象

小流域综合治理工程涉及的面相当广，由于青田的特殊地理环境，河道治理经常会与城建、交通、林业、农业环保惟及船运等有发生交叉，在有关的专业规划上也经常出现冲突，给小流域治理工作的顺利开展造成困难。

四、我县小流域综合治理工作意见建议

1、编制规划

小流域综合治理是涉及面广的系统工程，必须以科学发展观为指导，科学制订小流域综合治理规划，坚持走“山水田林路村”综合治理的路子。

对小流域要采取“治理、保护、管理”的方针，治理是指河道疏浚；保护是指原生态保护；管理要依法、科学、到位，不得对河道采砂行为乱收费。船獠港流域要重在治理，有科学地进行河道疏浚；四都港、祯埠港和小溪流域要重在保护，其中四都港和祯埠港流域要规定不好挖砂，严格保护好现有良好的生态环境；小溪流域民间用砂可以就地小规模挖取，但不好作为商业用砂外运，破坏生态环境。

2、开展试点

小流域综合治理工程浩大，是一项艰巨的长期的任务，要根据财力逐步实施。近期，要在规划的基础上，根据轻重缓急，筛选灾情严重影响大急需治理的小流域，开展综合治理试点。对列入综合治理试点的，要将综合治理区的项目进行分解，落实到各相关部门，向上争取项目和资金。并将综合治理试点项目明确为工作重点，各司其责，加强协调,形成合力。要因地制宜，针对具体的小流域特点，科学地采取相应的综合治理措施，实现综合治理的社会效益、生态效益和经济效益。

3、强化管理

要提高小流域的生态质量，维护小流域的生命健康，不仅要治理，更要重视管理，落实以防为主，切实加强对河道的管理，严禁在河道弃土弃渣和在河道内占地建房，规范河道采砂管理，清理“三无”小水电。切实加强沿溪沿河森林植被保护和培育，引导农民科学山地耕作和营林作业，从源头上减少水土流失，提高森林植被质量。加强和规范小流域的采砂管理：对小流域要认真落实保护措施；原则禁止小流域内的外运型商业采砂活动，搞好小流域保护和疏浚规划，规划疏浚区域之外原则不得安排商业及填方用料的采砂；积极探索村民自用用砂开采与小流域保护的有效管理办法。

4、加大投入

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关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。

1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵

“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。

我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。

从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。

1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析

在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。

我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。

实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。

根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。

第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。

第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。

2 转型期土地利用总体规划发展历程述评

2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划

第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：

第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。

第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。

第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。

2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划

1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。

第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：

第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。

第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。

第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。

第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。

3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。

第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。

第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。

第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：

第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。

第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。

第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。

4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：

4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标

土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。

4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念

我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。

4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容

在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。

4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用

所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。

4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能

土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。

4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制

依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。

4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调

土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

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【关键词】 重金属污染 综合防治规划 重点任务

1 引言

我国重金属污染是在长期的矿山开采、加工以及工业化进程中累积形成的。近年来长期积累的重金属污染问题开始逐渐显露，重金属重特大污染事件呈高发态势，对自然生态和群众健康造成严重威胁，造成了严重的社会影响。

因此，综合防治规划的研究为有效控制锦州地区的重金属污染，保护人民群众身体健康提供科学依据，具有重大意义。

2 转变发展方式，加大重金属综合治理力度

（1）加大落后产能淘汰力度，减少重金属污染物的产生。严格执行国家产业政策和相关产业调整振兴规划，坚决取缔关停重污染企业，并分解落实、按期完成。以涉重金属企业的高污染高排放的生产能力为主要对象，逐步淘汰不符合产业政策或符合产业政策但污染排放经治理后仍长期不达标的企业，关停落后产能和污染高排放集中区的小企业，制止违规建设和违法排污。（2）优化产业布局和区域统筹布局。禁止在重点区域新、改、扩建增加重金属污染物排放的项目，禁止在重点生态功能区和因重金属污染导致环境质量不能稳定达标区域新建相关项目。（3）严格行业准入和环保核查。严格执行国家和省政府针对重金属企业的节能环保和资源综合利用准入条件。实施产业准入公告制度。规范铜、铅、锌等重金属再生利用产业发展，加强再生金属利用建设项目节能环保准入管理。

3 采用综合手段，实施严格的重金属污染源监管

（1）加强对污染源监管，确保企业稳定达标排放。全面排金属污染物排放企业及其周边区域环境隐患，深入开展污染状况评估，摸清重金属污染情况。加强全市涉重金属企业污染监管，促使企业100%稳定达标排放。（2）规范企业的日常环境管理，严格落实企业责任。企业应建立重金属污染物产生、排放详细台帐，并纳入“厂务公示内容”实施动态管理。抓好日常监控，完善治污设施，提升污染治理技术水平。规范物料堆放场、废渣场、排污口的建设。（3）鼓励公众和媒体参与监督。强化新闻媒体和社会公众对重金属污染防治的知情权、参与权、监督权。实行环境质量公告制度，建立服务于社会和公众的环境信息政府网站。（4）建立全省重金属数据库。进行重金属技术数据调查，建立全省重金属数据库。市环保局按照省规划安排，已完成所有涉及重金属企业的废水、废气和重金属危险废物的产生量和排放量等相关数据监测采集。

4 积极推进清洁生产，实施污染源综合防治

（1）积极推动产业技术进步。坚持控新制旧，强化源头防控重金属污染，大力推进高效、能耗物耗低、环保达标、资源综合利用效果好的先进生产工艺。严格执行环保部颁布的《重金属污染综合防治‘十二五’规划》重点行业防控要求的相关规定，执行相关的产业防控要求和生产工艺要求。（2）大力推进清洁生产。依法实施强制性清洁生产审核，积极推进清洁生产，大力发展循环经济。积极推行清洁生产工艺改造，减少含重金属原材料的应用，减少生产工艺过程中的重金属副产物或污染物产生，从源头减少重金属污染环境风险。（3）实施深度治理，加大综合整治力度。鼓励工业企业在稳定达标排放的基础上进行深度治理。依法关停一批缺少治污设施、不能稳定达标排放的重污染企业。对存在环境安全隐患的企业，进行限期整改，问题严重的，要坚决实行停产整顿。（4）实施区域综合整治。以重点区域为核心，以重点行业、重点企业为侧重点，对历史遗留重金属污染突出、风险隐患较大地区实施综合整治。我市重金属污染重点防控区域为锦州市太和区，重点规划单元为汤河子工业区。禁止在重点区域新建、改建、扩建增加重金属污染物排放的项目，鼓励其他区域推行总量控制（如表1）。

5 加强产品安全管理，提升民生保障水平

（1）建设重金属污染区农村集中供水。对于区域背景性因素造成重金属污染，以及短期内难以根本改善的重金属污染区域，实施应急民生型供水保障工程，加强受污染区居民饮用水安全保障，建设农村集中供水工程，对重金属污染严重、生产生活基本条件丧失的地区，实施必要的移民安置政策。全市在规划期内对重金属污染严重造成人民生活困难的区域，实现集中供水工程建设。（2）建立农产品产地安全保障体系。对农产品产地重金属污染进行全面系统调查研究，划分种植功能区，实施农产品产地安全分级管理。建立农产品产地重金属污染风险评价与预警体系。全市被污染土壤，在未修复治理之前，改变其种植功能，改种非粮食作物。（3）加强重点地区诊疗和健康监测。对全市受重金属污染高风险的人群实施诊疗，建立敏感人群定期体检制度。建立相应重金属污染人体健康风险评价体系。建立重金属污染健康危害环境评估制度和哨点疾病监测制度，组织开展重金属污染所致健康影响的流行病学调查和溯源分析，在重点防控区域开展重金属人群的健康危害监测，调查和风险评估。（4）减少含重金属相关产品消费。减少含铅油漆、涂料、焊料的生产和使用，强化对农药、化肥、除草剂等农用化学品的环境管理，严禁使用砷类农药，严格控制在食品及饲料中使用含重金属添加剂。

6 建立完善监控能力体系

（1）加强重金属监察执法能力建设，提高执法监督水平。加强现场重金属监察执法能力。以监测评估、应急监测、及时预警、快速反应、科学管理为目标，建设先进的重金属应急环境监测体系和完备的环境执法监督体系。积极争取各级财政投入，努力提高环境管理能力。（2）完善重点区域重金属监测体系。完善重点区域及所在县市环境监测系统监测能力，重点区域将配置重金属监测实验室仪器设备，设置环境保护卫生跟踪系统，实现污染源及其周边水、气、土壤、农作物、食品、人体等的重金属长期跟踪监测和联动分析；加大对重点排放源的监督性监测力度，建立重金属排放和风险源清单。（3）建设重金属污染事故应急系统。建立市级重金属污染应急指挥系统，市以及主要流域分别配备水、气环境突发事故应急监测车及仪器设备，重点海港和内河港口配备应急监测船。

完善重金属污染健康监测网络和报告制度，规划期内在重点地区建立常规环境与健康监测站，开展重点地区环境与健康常规监测。

参考文献：

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今天，我们召开全市中小河流治理规划编制工作会议，是按照今年中央1号文件关于开展中小河流治理、以及市委、市政府对保障城镇防洪安全的要求，同时，传达贯彻水利部中小河流治理规划编制工作会议精神，结合我市实际，在前一阶段已经开展相关工作的基础上，全面启动全市中小河流治理规划编制工作，加快推进近期治理项目的前期工作，为明年积极争取中央投入，加快实施中小河流治理，保护城镇和重点地区的防洪安全奠定基础。下面，我讲六点意见，供同志们在工作中参考。

一、启动中小河流规划编制的背景

（一）中央高度重视中小河流治理工作

由于特殊的地理气候条件，我国江河洪涝灾害十分严重。除*、*、*等七大江河外，全国范围内有众多中小河流，且大多分布在重要城镇及农村广大地区。目前，许多中小河流没有得到有效治理，全国约有70％的中小河流经常发生洪涝灾害，造成了比较严重的人员和财产损失。

当前，我国中小河流治理存在防洪基础设施薄弱、河道淤积萎缩严重、缺乏规划指导、治理投入不足等突出问题，中小河流洪水灾害以及山洪、泥石流等山地灾害伤亡人数占全国水灾伤亡总人数的2/3以上。编制重点地区中小河流治理规划，并在规划指导下加快重点中小河流治理，对保障重要城镇和粮食基地的防洪安全，推进城乡统筹发展和社会主义新农村建设具有十分重要的意义。

20*年中央1号文件：加快编制重点地区中小河流治理规划，增加建设投入。在今年1月全国水利厅局长会议上陈雷部长要求：抓紧编制中小河流治理规划。水利部党组把中小河流治理规划编制列入今年工作要点。

（二）我市中小河流问题突出，严重影响城镇防洪安全

我市境内河流众多，全市河流以中小河流为主，流域面积占75％以上。市内降雨充沛，有渝东北、渝东南和渝西三个暴雨区域，多年降水量均值分别在1600、1400和1200mm以上；我市具有河谷、浅丘和山丘地形分明的地理特点，全市临江河而建的城镇735个，占全市城镇总数的67％（其中分布在中小河流沿岸的城镇600余个）；长期以来，国家对中小河流治理投入严重不足，加之近年来取消两工，难以组织群众投工投劳，全市中小河流沿岸城镇和地区基本处于不设防状态。由于特殊的自然、地理和历史原因，我市中小河流的主要特点是开发治理滞后，河道行洪不畅，河水陡涨陡落，洪灾频繁发生，给沿河分布的众多城镇和重点地区带来巨大的防洪压力和洪灾损失。近年来，中小河流洪灾损失是我市洪灾损失的主要表现形式，并逐年呈上升趋势。20*年开县“9.4”洪灾，县城全城被淹。20*年“7.17”洪灾，*县、*县、*区等地中小河流洪水暴涨，损失十分惨重，陈雷部长陪同*总书记赶赴*灾区，指挥防洪救灾工作。

（三）我市积极主动开展了中小河流治理规划编制的前期工作，已经具备全面启动编制规划的条件

去年以来，我市启动了流域综合规划的编制工作，并以百强镇和中心镇和重点防洪集镇为重点，积极推进了122处城镇防洪工程的前期工作，部分项目已开工建设；为加快城镇防洪非工程措施建设，我局还积极推进了防汛指挥系统和水文站网的前期工作；今年中央1号文件印发以来，在水利部的指导下，我市及早开展了中小河流治理规划的前期调查工作，现已基本摸清了境内119条中小河流的基本情况，区县积极申报治理项目，已达近500个、总投资180亿元，项目储备丰富。这些为及时编制好中小河流治理规划争取了主动，水利部正式印发文件、召开会议之际，我市各项工作已在有条不紊的开展。

二、规划的总体思路和基本原则

（一）总体思路

以科学发展观为指导，按照社会主义新农村建设的要求，针对重点地区中小河流治理存在的突出问题，以保障人民群众生命财产安全为根本，以防洪治理为主要内容，防洪工程和非工程措施相结合，着力提高中小河流防洪减灾能力。

（二）基本原则

一是统筹兼顾。正确处理中小河流治理与大江大河治理的关系，统筹考虑上下游、左右岸之间的关系，协调好防洪与水资源开发利用、生态环境保护的关系。兼顾好中小河流治理与河道管理，工程措施与非工程措施，防洪与排涝，近期与长远的关系。

二是因地制宜。根据当地经济社会发展的实际，合理确定近远期治理的目标、任务和工程布局。从当地的防洪实际出发，找准需要治理河流的重点河段、关键环节与薄弱部位，采取经济、适用、有效的措施，优先解决最突出的问题，讲求治理效益。

三是科学规划。有计划、分步骤地推进中小河流治理。在已有前期工作的基础上，研究制定重点地区中小河流近期治理的目标和任务，以防洪为重点，拟定近期治理方案。按照轻重缓急和实施的可能，确定主要工程措施，筛选近期治理的重点建设项目，确定建设方案、规模，制定实施计划，估算建设投资。

三、规划的主要任务

一是要摸清问题。在对中小河流治理情况进行系统调查的基础上，摸清中小河流治理基本情况，分析当前存在的主要问题；

二是要确定重点。针对流域、区域防洪形势和重点中小河流治理的突出问题，科学确定近远期治理的重点河流和重点河段；

三是要落实措施。根据地区经济社会发展的实际，合理确定治理目标、任务、建设方案以及分期实施计划和投资安排；

四是要强化管理。按照加强中小河流社会管理的要求，研究加强中小河流管理和完善体制机制的政策措施建议。

四、规划的范围和重点

（一）规划范围

由于我市江河众多、河流差异大，洪涝灾害程度不同，各地要根据当地河流治理的实际情况，结合已有的相关规划，合理确定规划的重点范围。原则上流域面积在200～3000平方公里的中小河流。规划范围不包括：已列入国家确定的大江大河及其主要支流和重要湖泊治理的河流；已列入中央水利投资计划，按建设程序单独立项的江河治理项目；已列入山洪灾害防治规划项目；防洪非工程措施项目和水库项目已进入有关专项建设规划和流域综合规划，本规划不列入。

（二）规划的重点

按照印发的中小河流名单，以河流为单元，以重要城镇和农田保护区以及洪水风险较高的农村地区等河段的防洪治理为重点，治理项目以河道整治、河势控制、河道清淤疏浚、堤防建设等为主。必要的堤防护岸建设工程应在河流治导线已经确定、不侵占河道的前提下安排。

本次中小河流规划，要与已经开展的流域综合规划的编制工作相衔接。已经编制了流域综合规划的中小河流，可以作为下一步申报治理项目的规划依据。以防洪为主要任务的中小河流，可直接编制流域综合规划。本次编制的中小河流治理规划，要为下一步编制流域综合规划打好基础。与此同时，还要和已经编制的各类防洪规划、区域发展规划和重点专项规划相衔接。

规划编制完成以后，根据《水法》和《防洪法》的有关规定组织审批。按照分级管理权限，流域面积1000平方公里以下的河流，由区县政府审批（跨区县的河流，由市水利局审批），1000平方公里以上的河流，由市水利局审批。

五、抓紧编制近期治理建设规划

（一）以近期建设项目为重点，抓紧筛选汇总治理项目

由于目前各地中小河流治理规划基础不同，许多地区中小河流治理规划工作比较薄弱，要全部完成重点中小河流治理规划编制工作，需要较长时间；同时重点中小河流基本得到治理也是一个较长的过程。为积极争取投入，从明年开始启动重点地区中小河流治理，按照水利部要求，我市在做好重点地区中小河流治理规划编制工作的同时，要针对治理比较紧迫、具有中小河流规划和前期工作基础的治理项目，按照《全国重点地区中小河流近期治理建设规划工作大纲》要求，抓紧编制完成并向*委申报全市重点地区中小河流近期治理建设规划。

由各区县以百强镇、中心镇、重点防洪集镇和地区为重点，以河道疏浚、加固和新建堤防、以及防洪非工程措施为建设内容，建设项目报市局筛选汇总。所选项目以河流为单位分段布局，每个项目在包装上，投资应相对集中，不低于1000万元。在资金结构上，中央补助2/3，其余由市级和区县自筹。由于*委将按照水利部要求控制*流域总投资规模，市局应将近期建设规划项目以河流为单位按照轻重缓急排序，并积极争取*委和水利部汇总时给予我市大力支持。

（二）加强协调配合，抓紧编制近期治理建设规划

我市近期治理建设规划编制工作由规计处牵头，负责规划的组织与协调。规划院为技术总负责单位，负责规划工作的技术指导、技术协调、流域规划成果汇总平衡和全市规划报告的编制等工作。市局相关处室配合，建立健全组织机构和工作机制，抓紧、抓实、抓早推进规划的编制工作。

（三）加快推进近期治理项目的前期工作

根据*委汇总的情况，结合实际，启动首批治理项目的前期工作。由区县编制初步设计（或实施方案），经市水利局备案复核后，由区县水利部门审批。在设计方案中，应严格限制侵占河道，坚持人水和谐，力求保持河道的自然景观。建设管理由区县水利部门负责，项目的年度建设目标纳入市局对区县的目标考核。

六、工作要求

（一）高度重视。中央开展中小河流治理，对我市加快城镇防洪基础设施建设、加强中小河流规划和管理是一次极好的机遇，我市已全面开展了中小河流规划编制工作，并有一批项目基本具备前期工作基础，为积极争取中央支持创造了好的条件。我市应以此为契机，近3年内，抓好一批典型中小河流的治理，出形象、出经验、出效益。当前要按照市水利局《通知》要求，进一步抓好本辖区内重点中小河流规划编制工作。

（二）加强领导。要加强对规划编制工作组织工作，建立健全专门的工作班子，落实好行政和技术负责人，加强监督和检查。

（三）明确责任。要细化工作任务，并将责任落实到人；各有关部门要密切配合，加强协调工作，确保规划各项工作落到实处。

（四）做好指导。加强规划的技术指导与培训，提高规划编制人员的业务素质、政策水平。

（五）保证质量。不要简单地编报治理项目，要加强研究后对河流系统治理方案和对策；对一些重要问题应开展咨询，切实保证规划成果的质量。

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关键字：空间战略规划；大伦敦地区；评介与启示

中图分类号：K915 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1004-9479.2013.02.006

随着21世纪经济全球化和知识经济的深入发展，为了增强国际竞争力和提高城市治理能力，伦敦先后三次制定实施了《大伦敦地区空间战略规划》（2004版、2008版及2011版，简称《伦敦规划》）。在我国快速的城市化进程中，特大城市区域的发展正面临人口、经济、交通、生态等问题的严峻挑战。由此，“新城建设、精明增长、城市更新及多中心发展”等成为城市区域治理和规划的实践主题。本文对2011大伦敦地区空间发展战略规划的核心内容、重要特点及其相关启示进行评析，旨在探讨其对我国特大城市区域规划创新的有益启示。

1 演化视角下的大伦敦地区规划

1.1 基于田园城市概念的新城发展（1920年代初—1960年代末）

英国的霍华德（Ebenezer Howard）于1898年出版了《明日：一条通往真正改革的和平道路》（1902年修订版更名为《明日的田园城市》），提出以田园城市的概念和方案促进实现城乡结合，以解决各种城市问题[1]。这是城市规划史上第一次将城市问题的解决视角置于城市之外的区域。之后，盖迪斯（Patrick Geddes）于1915年出版了《进化中的城市：城市规划运动和文明之研究导论》，运用区域规划的综合研究方法，系统阐述了人文主义规划思想，并明确提出：真正的城市规划须首先是区域规划[2]。

受上述区域规划思想的影响，1944年阿伯克隆比（Patrick Abercrombie）主持编制完成了伦敦地区的总体发展规划。该规划对战后伦敦重建以及大伦敦地区的平衡发展做出了贡献[3]。特别是，为疏解伦敦都市区过分拥挤的人口和产业，大规模的新城建设运动由此展开[4]。其中，作为第三代新城，密尔顿·凯恩斯凭借合适的人口规模和次级区域中心城市功能而成为英国新城建设的成功典范。

1.2 从兴盛低谷复兴（1960年代末—1990年代）

1965年成立的大伦敦城市议会（Greater London Council，G.L.C）标志着伦敦地区进入了相对统一的规划管理阶段。G.L.C负责大伦敦地区发展战略规划以及交通规划等。为了改变大伦敦规划中同心圆封闭布局模式，1969年G.L.C制定了《大伦敦发展规划》，它通过规划建设三条向外扩展的快速交通干线，以期在更大区域范围内实现地区经济、人口和城市的合理均衡发展[5]。由于G.L.C与32个自治市管理机构间的现实矛盾、伦敦不同地区间存在人口、经济发展脱节问题，直到1976年该规划才被中央政府批准。这表明G..L.C并未有效发挥统一规划管理的作用。

1979年起，保守党政府推行新公共管理主义的政府管理改革。通过提倡新自由主义和推崇市场机制，采取私有化措施分割出政府管理中部分的公共服务职能。根据1985年《地方政府法案》，由国家环境部承担伦敦的战略规划职能。此时，因规划领域聚焦于内城复兴，区域层次的战略规划一时被终止或废弃，并于1986年撤消G.L.C。之后，遗留的规划权力真空被各级政府和社会团体的力量所填充。彼得·霍尔（Peter Hall）曾指出：英国不再需要代表1960年代以来过时潮流的策略性规划机构，私人经济将处于主导地位[6-7]。直到1997年劳工党重新执政，重构地域空间关系成为核心议程之一。以直选的伦敦市长和大伦敦议会政府等区域组织为主体的区域治理和规划实践才得以再次复兴。

1.3 新千年的全球城市区域规划（大伦敦地区空间战略规划）

劳工党重新执政后，大力推行把国家、市场以及人民结合在一起的“第三条道路”。主张通过合作政府将碎片化的政府部门重新聚合。进入21世纪以来，在全球化、信息化、网络化进程日益加速的背景下，伦敦作为世界著名的全球城市区域之一，由于长期缺失一个权威管理主体和战略规划机构，面临着城市规划难以统一、战略规划缺乏指导、部门利益冲突不断、相关政策难以整合等诸多问题[8]。根据1999年的大伦敦管理局法案，2000年设立了大伦敦管理局（Greater London Authority，G.L.A），它主要负责住房交通、规划管理、经济发展、环境保护、社会治安维持、火灾和紧急事务处理、文化体育和公众健康等[9]。G.L.A分别制定了2004年、2008年及2011年版《大伦敦地区空间发展战略规划》（简称伦敦规划）。最新的《伦敦规划2011》于2011年7月正式公布，它是最具权威性的大伦敦城市空间综合发展战略规划，对社会、经济、环境、交通等重大问题进行战略分析和有效应对。

2 大伦敦地区空间战略规划的制定背景和主要内容

2.1 制定背景

2.1.1人口增长与住房需求激增

从1971年至2009年，伦敦人口一直处于稳定增长的态势。截止到2009年，伦敦人口达到775万人，比上年增加8.5万人。其中，有306万人居住于伦敦城与内伦敦地区，469万人居住在外伦敦的自治镇。据预测，到2016年伦敦将新增人口70万，至2031年伦敦人口将会达到882万，住房新增加399万套[10-11]。在伦敦人口规模迅速扩张的同时，其人口结构特别是年龄结构和种族构成也发生了巨大变化，不断趋向年轻化和多元化。随着伦敦人口的不断增长，无论是内城还是外城，都面临着更多的住房需求。与此同时，人口组成的多变也要求住房结构的多样化。

2.1.2 经济发展缓慢和基础设施不足

自2008年金融危机爆发，伦敦经济处于缓慢增长态势。据预测，2011至2031年伦敦的就业率将处于较平缓趋势甚至稍有下降。对于不断增长的人口而言，经济和社会发展将处于不利形势。因此，对外，伦敦须不断增加与中国、印度等其他新兴市场的国际贸易；对内，鼓励民间投资和国内消费拉动内需。当前，人口增长、经济低迷及追求生活品质等问题使伦敦的生活、交通、环境等基础设施面临巨大考验。主要表现在：公共资源供给不足、现有基础设施利用率有待提高及公共设施投资网络亟需优化等。因此，伦敦必须确保未来有足够的基础设施来支持其经济社会生态等的增长和改善。

2.1.3 城市生活质量和社会贫困的改善

伦敦是世界上最关注生活质量的城市之一。其关注焦点主要集中在：住房需求、公众健康的公平性、自然环境与居住区环境质量、市中心服务设施、交通网络、绿色开放空间等方面。城市的不同地区对生活质量的期望值差异也表现出伦敦地区发展的不均衡。事实上，伦敦的两极化非常严重，与其相关的社会贫困问题也非常显著。从地理区位看，贫困人口主要集中在内伦敦的东北部、西伦敦和东伦敦等地区。从人口结构角度看，伦敦的儿童、工薪阶层、老人等收入贫困率比英国的其他城市都高。这种两极分化的状态与一系列的社会诸多不良问题如吸毒、犯罪等有着密切关系。

2.1.4 伦敦奥运会（2012）的遗产利用

2012年在伦敦东部利亚山谷地区成功举行第30届夏季奥运会和残奥会。它结束后将为伦敦留下一笔宝贵的遗产—奥运公园及其主要的场馆设施等；而临时场馆用地将成为未来城市发展的建设用地。针对奥运会和残奥会进行全过程规划紧密结合和同时进行，奥运公园的遗产总规划框架是城市棕地开发和再生及后续发展的基础。伦敦希望通过这一举世瞩目的体育盛会，将衰落的东区转型为功能更新的邻里社区；改善运输基础设施更好地连接伦敦中心区和郊区；改善河流通道和优化运河网络。为东部伦敦提供机会发展成为一个示范性的可持续发展城市新区。因此，如何充分利用奥运设施、文化资源等是当务之急。

2.2 主要内容

2.2.1 基本框架

作为综合性的城市空间发展战略规划，《伦敦规划2011》详尽阐述了未来20-25年伦敦的经济、环境、交通和社会的整体发展框架。其下属33个自治市（镇）的地方规划必须与其规划原则、政策导向相一致。它主要包括两部分：规划部分和政策部分（图1）。两者之间是提供依据和提供政策保障的互为依托关系。前者涉及伦敦地方发展、市民生活、经济、气候变化、交通、居住空间以及规划的实施、监督和反馈等方面[12]。后者涉及战略性政策、规划决策和自治市发展框架准备。其中：“战略性政策”为地区发展提供战略方向；“规划政策”是经由伦敦市长和其他规划机构决定实施的政策；地方发展框架是G.L.A对自治市地区发展规划框架的建议，重点针对两类地区：一是当地特殊环境与伦敦其他自治市明显不同的可灵活调整区域；二是需要对当地发展环境作更具体分析的区域。

2.2.2 主要内容

对于加强城市经济竞争力，伦敦将继续鼓励传统产业如金融业、信息与通信技术、交通服务、旅游经济等的发展，并利用丰富的研发与创新资源，不断推动新产业部门和新企业的持续增长和基于低碳经济发展目标的产业创新和政策创新。

对于促进城市社会融合，伦敦将采取四个措施：（1）提供足够的多元化住房、就业机会和基础设施等，满足不同人群日益增长的物质文化需求；（2）增加对劣势群体的政策倾斜（住房发展战略、健康保障公平性战略），减轻贫困者负担；（3）提高就业者教育或技能水平、促进劣势地区经济复兴等，增加就业以解决社会贫困和公平分配；（4）设计多元化的融合社区，促进不同族群社会的和睦发展。

对于保护城市生态环境，伦敦将通过“绿色城市”设计，鼓励绿化工程，增加城市绿地空间，来为城市“降温”，适应环境变化；通过“低碳城市”设计，应用分散化的能源网络和利用可再生能源来减少碳足迹，减缓气候变化；通过对自然环境和生物栖息地的强化保护，使城市充满活力、不断增长和实现多样化。

对于空间分区战略导向，伦敦制定了潜力增长区、机遇增长区、强化发展区及复兴地区等特殊发展区域的分区战略，制定针对性的地区发展规划；通过对外伦敦、内伦敦及中央活动区的产业发展和交通网络的分析，为减缓不同圈层经济社会差异、区域协调发展和区域合作提供路径参考。

3 大伦敦地区空间战略规划的重要特点

3.1有效构建多元参与机制

新区域主义倡导区域建立有效的多元参与机制，构筑充满活力、机遇的弹性联系网络，促进信息交流、政策调整以及整个区域经济和社会的自我学习和创新[13]。《伦敦规划2011》体现了新区域主义多元参与理念，它是在G.L.A与公众的交流互动中产生，从编制到实施反馈都鼓励不同利益主体积极参与。自2009年10月其草案公布到2011年7月正式出台，先后经历了两次为期3个月的公众咨询和独立专家小组的公众审核。政府对公众定期公布《早期修改意见》和《进一步修改意见》的反馈。此后，伦敦市长将规划文稿、公众意见、专家报告等移交国务大臣并由其决定规划的最后修改。而且，各层级政府部门、公私组织及社会公众参与、协作及监督伦敦规划的实施。例如，监测小组的成员主要来自地方政府机构、企业以及自愿者组织和社区、教育界、少数裔的代表。

3.2 高度关注社会公平问题

《伦敦规划2011》特别注重为全民创造公平的生活机会。首先，对特殊人群（社会弱势群体、遭社会排斥的人群等）的空间集聚、区位特征等进行研究。根据区域社会文化特点、弱势群体分布、需求类型等，通过地区间相关部门、社区组织的战略合作，为其提供多样化设施与服务。其次，通过为弱势群体创造实现其自身潜能、才华的环境、机会和路径，鼓励其参与社会发展与城市建设活动，在实现其自身价值的同时也有助于消除社会贫困、排斥和歧视，促进社会融合。为此，市长还出台了增补规划指导手册《实现融合环境》。2012年伦敦残奥会的成功举办为体现残疾人士的社会价值作了有力注解。在健康医疗公平方面，建议通过研究问题分布及空间特征，结合《健康影响评估》，整合规划、交通、住房、环境、健康政策等，对居住环境重新定位、规划，通过建筑设计形式、社区构建形式的不同组合，打造多元化融合平衡社区，消除社会隔离和歧视，增加居住环境对健康的有益影响。在住房方面，《规划》决定每年至少增加32，000套经济适用房（其中60%为社会廉租房，40%为中档住房），以期向弱势群体提供住房保障和给市民更多的选择机会。

3.3 突出强调经济增长与环境保护并重

《伦敦规划2011》提出伦敦的经济发展目标主要是实现国内经济与人口的增长，满足国内发展需求。通过向各种产业提供适应其发展的产业环境来促进伦敦多样化经济的发展，增强国际竞争力，使其经济成果惠及整个大伦敦地区。然而，在新的环境形势下，如何应对气候变化威胁，是规划的核心内容，也是联结各方面政策的纽带。为此，市长编制了气候变化适应策略及减缓策略、能源策略，以及废物管理、空气质量、水和生物多样性保护等相应策略。结合环境保护策略，《伦敦规划》将经济发展规划、交通规划、气候变化规划等综合考虑，促进伦敦经济逐渐向低碳经济转型，通过高科技产业、绿色商业部门、可更新能源部门、循环经济、互联经济等新兴产业部门的发展，绿色城市的设计、公共交通系统的整合完善等，不断降低碳强度，提高资源利用率，适应并减缓城市气候变化。以建筑减排为例，它对居住性和非居住性建筑设定减排目标的三个阶段（2010-2013年，2013-2016年，2016-2031年），将阶段性减排任务量化，争取在2031年实现伦敦“零碳”排放。

3.4 协调整合区域空间发展战略与交通规划

《伦敦规划2011》强调空间发展规划与交通规划紧密结合，促进城市土地开发利用与交通设施提供的高效匹配。为满足不同空间发展要求，依据与现有及潜在的交通线路建设相关性，划分出增长型地区、发展廊道地区、机遇型地区、强化开发地区及复兴地区（见图2）。其中，两大增长型地区、三个发展廊道连西启东、横贯南北，为城市区域经济与社会发展提供市场契机；33个机遇发展区，其中1/2沿泰晤士河发展；强化发展区，主要是利用其现有的地区资源、设施条件（如公共交通设施），提高其发展强度和开发密度；正遭受较为严重的社会隔离和经济衰败的复兴地区，更是吸引多元投资以完善交通等基础设施建设。如从伦敦西部的希思罗机场延伸至东区的轻轨建设方案，将高度整合东区土地开发利用与现有或预建的交通系统进行，实现大伦敦地区以及更广空间范围的便捷联通，为经济衰退地区的复兴提供有利的硬件支撑。

3.5 科学制定区域规划实施-监督-反馈体系

《伦敦规划2011》的实施是多元参与和集体行动的成果。它的实施主体包括G.L.A组织、交通管理机构、伦敦开发机构、大都市政策机构以及伦敦的消防救灾规划机构等、各自治区政府和其他法定性机构及私人机构、社区及自愿者。它的规划实施过程具有严密的程序和法定性，除了伦敦政府出台系统性的相关规划法案外，规划本身在下一届政府任期也将根据合法程序进行必要的检讨，确保《规划》实施的承接性，凸显“政策优势”。伦敦市长作为规划的组织领导者，与许多机构和组织一起工作，深入参与社区生活，接受民众监督和意见，确保规划实施的科学合理，凸显“智慧优势”和多元参与的“制度优势”。成立的专门监督小组协调各机构工作，对规划进行整体性的监控；建立的全国性年度监测报告制度，定期对地方发展框架进行监测评估，并以年度审查报告的方式反馈伦敦战略规划的运行状态，凸显规划实施的“系统优势”。正是这种科学合理的区域规划实施-监督-反馈体系，促使《伦敦规划2011》实现不断进行动态完善和更新。

4 对我国特大型城市区域规划的启示

4.1 亟待加强新区域主义规划理念

基于治理理论、新制度主义理论及组织网络理论的新区域主义，不仅强调空间地域的经济增长与环境保护、社会平等的协调发展，更加关注具体地域如何制定与实施有效的空间战略规划[14-15]。《伦敦规划2011》的编制、实施、监督、评估反馈过程中，充分地体现了新区域主义理念，有效地促进了区域行政主体、部门主体等纵向和横向合作，以及社会多元力量参与规划编制与实施。相比而言，以我国的上海为例，其城市规划编制体系主要通过总体规划、分区规划、控制性编制单元规划和控制性详细规划等四个层次逐级推进，但分层规划重在强调分级管理，而不善区域治理；由于部门分割和行政界限的存在，整体性协调指导职能难以发挥。因此，应该积极倡导新区域主义规划理念，尤其是特大型城市区域规划的制定和实施，不仅需借助其行政组织优势，还需以多维和开放的视野，整合多尺度的城市区域规划，促进各领域、各部门的网络合作和全新治理体系的建构。

4.2 综合协调经济发展与社会公平、环境保护

《伦敦规划2011》关注经济发展与社会公正、生态环境的协调平衡。由于我国传统的区域规划存在公共性缺失的弊端，尽管其对社会发展、生态环境保护等有所涉及，但大多为一种“标签”[16-18]。为此，我国城市和区域发展注重经济增长效率的同时，需要研究和关注城市社会公平与环境保护，重视社会资源配置的公正与公平。进入新世纪以来，针对环境生态总体恶化趋势，我国确立了科学发展观的国家战略方针。对于上海、北京等国内特大型城市区域而言，转型期的城市区域规划应借鉴大伦敦地区空间发展战略规划，综合协调经济增长、社会公平及环境保护的理念和措施，切实从根本上改变以经济增长为唯一目标的发展模式，将实现社会公平和环境健康纳入到城市区域空间发展规划的价值目标体系和实施对策中，最大程度地促进社会公平和保护生态环境。从而，加快发展经济的同时，更加突出社会资源配置的公平公正和尊重城市生态系统的自身特性。

4.3 逐步提高公众参与意识和能力

《伦敦规划2011》不断完善的重要动力之一是公众热情参与的积极性。公众参与是规划过程必不可少的环节。它是不同人群表达利益诉求和责任分担的一种手段，同时也是获取社会支持和实现社会公平的保证。显而易见，规划应当鼓励社会的全纳性参与。然而，在我国，由于公众缺乏对规划的参与意识和能力，加之各种非政府组织不仅数量少而且影响力有限，导致长期以来规划的制定和实施都由政府和专业人员来完成。因此，城市与区域规划的社会公众参与亟待加强。随着社会媒体力量的渗入增加，国内规划事件频频见诸报端。这不仅反映了公众对规划的关注程度逐渐增加，也为公众参与规划提供了及时公开的路径。当前阶段，特大型城市区域规划应以行政组织机构和专业的规划能力为依托，积极探索引导公众有效参与的合适方式和途径：一方面，强化政府部门和关键企事业单位、重要非政府组织的参与；另一方面，加大规划的宣传力度和提供必要的规划专业人员援助，提高公众的知情度和参与能力。

4.4 协调衔接多尺度空间规划层次

《伦敦规划2011》的分区政策是重要的核心内容。它通过不同分区的刺激和扶持政策并与交通规划的有效配合，促进城市不同空间地域的协调发展。由于国内外的大城市区域规划实践表明，其规划内容不仅愈加复杂，而且多尺度规划间的联系也更趋密切。尤其是，以“多中心城市体系”为目标的特大型城市区域，更须重视城市总体规划、分区规划以及特殊区域（开发区、新城等）规划之间的衔接协调。尽管我国《城乡规划法》明确了分区规划的法律地位，但实际操作中编制主体缺位、分区规划的技术标准和成果规范尚未明确等问题，致使分区规划的衔接性不足[19]。例如，上海的新城建设中存在空间规划的定位不清，与工业园区的关系不明、政策支撑力度不够、基础设施建设不足等问题，严重制约了新城发展和多中心城市体系建设[20]。为此，借鉴大伦敦地区规划中的强调功能区治理和模糊行政边界的有益做法，我国特大型城市区域急需建立合理的规划层次体系，建立多尺度的空间规划的衔接机制，通过与交通规划的协调配合，进行针对性的资源配给和分类政策支持。

4.5 积极探索规划实施保障机制

《伦敦规划2011》的实施保障机制相对完善。首先，它通过政策的相关行动者之间所达成稳定的网络关系，即通过不同层级地方政府、公私部门及社会公众的协作，推进实施城市区域规划的以实现其有效的城市区域治理；其次，完善的政策法案为治理主体提供了法律依据。自1946年颁布《工业分布法》、《新城法》到2009年《大伦敦政府法案》等，以法律的形式制定和颁布区域发展政策的方式不仅直接赋予具体规划以相应法律地位，建立起保障区域规划有效实施的法律体系，与此同时，公众可以利用城市和区域规划适当地制约地方政府的行政行为；再者，动态监控和评估体系（实施方案、项目设计和监测指标等）为《伦敦规划2011》的实施和调整提供了现实“标尺”。我国城市区域的规划虽然具有法律效力，但往往缺乏事实上的空间约束性，从而，在一定程度上造成空间利用和开发的失控局面。因此，我国的城市区域规划急需摒弃“重结果轻过程”和“重制定轻实施”的固有顽疾，不断为有效推进规划实施的保障机制努力。

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[18] 张京祥，崔功豪. 新时期县域规划的新理念[J]. 城市规划，2000，9（24）：47-50.

篇9

关键词：城市规划；环境保护；对策

城市是一个规模庞大、关系复杂的动态生态系统，由社会、经济、自然子系统复合而成，具有开放性、依靠性、脆弱性等特征，极易受到环境条件变动的干扰。长期以来，由于城市规划中往往片面依照“人口――性质――规模――布局”的模式来规划城市，没有对环境保护引起高度的重视，致使城市发展过程中产生了一系列环境问题，对人类生存影响巨大。生态环境问题关系到人民和国家的长远利益，当今世界尤其是我国在工业化、城市化的进程中，生态环境问题面临严峻挑战，基于此，在可持续发展理念下，以生态环境系统为保护对象的环境保护规划在整个城市规划体系中有着举足轻重的作用和地位。

1城市规划与环境保护的关系

1989年12月26日，我国颁布实施了《中华人民共和国环境保护法》，保护和改善生活环境与生态环境。城市规划的核心是解决一个空间环境问题，它是政治、经济、社会、文化所依托的载体，也是自然与人工相互结合依存的一个纽带，城市规划的目的就是使人与自然和谐发展，也就是实现可持续发展。因此在城市发展中环境保护就显得尤其重要。城市规划对环境有重要影响，在规划和决策初期，将环境保护进行综合考虑非常重要，全面规划、合理布局是我国环境保护的重要方针也是防止污染的战略措施，自然界是一个多层结构的系统，其发生发展遵循着一定的自然规律，我们只有通过科学的、有计划地开发利用，才能真正成为自然界的主人，把原生的环境改造为适直^类社会发展的生存环境。城市规划法律制度的另一个发展趋势就是将城市规划和环境保护统一起来，寻求在规划过程中的每一阶段实现土地利用和环境保护的统一。2008年1月1日实施的《城乡规划法》中也明确环境保护规划是城乡规划的必要内容。

2 我国城市发展过程中面临的环境危机

2.1大气污染

我国大气污染属“煤烟型”污染，全国城市空气中总悬浮微粒浓度普遍超标，平均浓度达309微克/立方米；二氧化硫浓度水平较高，部分城市污染相当严重，北方城市平均值达到83微克/立方米。城市中的空气污染源主要有工厂排放的大量粉尘和CO、SO2等废气、汽车尾气、汽油泄露后蒸发形成的碳氢化合物、家庭中能源的消耗以及诸如空气清新剂、杀虫剂等各种喷雾剂。据资料现实，我国1/3的城市人口呼吸着严重污染的空气，70%死亡的癌症患者与污染相关，20%的儿童铅中毒，大城市里每10对夫妇就有一对因污染生不出孩子。全球空气污染最严重的20个城市有16个在中国，北京也位列其中。同时，大气中的硫化物、氮氧化物在下雨的时候，随着雨水降临到地面，腐蚀到城市的生态环境，加剧建筑物、铁路、桥梁的腐蚀与破损，造成更大的经济损失。

2.2水污染

尽管20世纪下半叶以来,城市居民的卫生服务得到改善，但改善的速度赶不上水质受污染的程度,水质仍然继续恶化。城市水污染主要有工厂排水、生活用水（据统计50%的污水量是从家庭排放的）以及农业上大量使用的化肥、农药经过雨水的冲刷排到河流中污染地表水等。据环境部门监测，全国城镇每天至少有1亿吨污水未经处理直接排人水体。全国七大水系中一半以上河段水质受到污染，全国l/3的水体不适于鱼类生存，1/4的水体不适于灌溉，90%的城市水域污染严重，50%的城镇水源不符合饮用水标准，40%的水源已不能饮用，南方城市总缺水量的60%～70%是由于水源污染造成的。据估计，我国每年因污染而造成的经济损失达400亿元。而由于水污染引起的患疾，每年就有9亿人次。

2.3噪声污染

当前，噪音污染已经随着城市建设的不断加快，成为城市污染。据44个国控网络城市监测，全国三分之二以上的城市居民生活在噪声超标环境中，区域环境噪声等效声级分布在51.5～65.8dB(A)。噪声有高强度和低强度之分。低强度的噪声在一般情况下对人的身心健康没有什么害处，高强度的噪声则不仅损害人的听觉，且对神经系统、心血管系统、内分泌系统、消化系统以及视觉、智力等都有不同程度的影响，高强度噪音如，工业机器、现代交通工具、高音喇叭、建筑工地以及商场、体育和文娱场所的喧闹声等。当前，由于机动车辆数目的迅速增加，使得交通噪声成为城市的主要噪声来源。

2.4 固体废物污染

固体废物按来源大致可分为生活垃圾、一般工业固体废物和危险废物三种。此外，还有农业固体废物、建筑废料及弃土。目前，我国每年产生的工业固体废物为6．6亿吨，其中有害废物为3000～4000万吨，累积量超过64亿吨，侵占5亿多平方米土地。固体废物如不加妥善收集、利用和处理处置将会污染大气、水体和土壤，危害人体健康。在生活废物中，有毒有害物质非常多，如废电池(含有汞、镉、铅等有毒物质)、油漆、过期药物。废物中有毒有害物质一旦渗入土壤就污染了土地，农民种的蔬菜、粮食中也就可能含有有毒有害物质，通过食物链最终会危及人体健康。

3城市规划中实现环境保护的对策

基于以上环境危机，结合我国实际，按照“五个统筹”以及环境保护所采用的“坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益协调统一”的总方针和总战略，城市环境保护规划应主要进行以下几个方面的工作：

3.1做好城市环境保护规划的前期准备

城市规划编制的前期准备应将环境、人口、城市性质、城市规模、城市布局协同考虑，这些准备工作是城市环境保护规划的基础，它包括：城市的自然环境资料，例如地理位置、生态环境、气象、水文等。城市的社会与经济状况，如人口、国民生产总值等；环境状况的调查分析，如大气、水体、噪声的监测资料，固体废物的来源与历年累计量，对污染的治理状况等；城市生态环境现状分析与功能区划等。

3.2 城市规划应同时编制大气、水、噪声、固体废物污染综合整治规划

3.2.1大气污染综合整治规划是根据城市大气质量现状与发展趋势进行功能区划并按拟定的环境目标计算各功能区最大允许排放量和削减量，从而制定污染治理方案。当前我国大部分城市的大气污染主要是由采用落后燃烧方式燃煤和汽车尾气引起，由此而来的首要污染物是二氧化硫和总悬浮颗粒，因此在城市总体规划中应该采取如下措施：1）重点改进落后的燃煤方式，提高燃烧效率，减少污染物的排放量，改革能源结构，推广清洁能源如沼气、太阳能、地热等无污染或少污染的能源；2）实行区域集中供热，提高道路硬化率，通过对污染源治理和提高污染控制技术等手段创建无烟控制区；3）调整工业布局，根据大气自净规律科学合理的利用大气环境容量；4）强化污染源的治理，降低污染物的排放量；5）通过发展公共交通系统，减少私家车的使用以及技术和行政的手段减少汽车尾气的污染；6）提高城市绿化率、选择抗污染性好的树种，大力发展植物净化。

3.2.2 城市水污染综合整治规划是在对水污染现状调查分析的基础上，通过相关因素的分析，明确水环境的主要问题和管理的薄弱环节，制定整治方向和重点，根据受纳水体的环境容量计算最大允许排放量并确定最佳治理方案。水污染治理主要分两个部分，一是生活污水的治理，生活污水排放总量为生活给水总量的80%～90%，主要污染物是有机物。二是工业污水，应通过改革落后的生产方式，采用少废、无废工艺实现清洁生产提高污水处理效果和资源的可循环利用，加强工业废水和生活污水的治理。在城市总体规划中采取如下措施：1）大力宣传节约用水，规定用水定额，重复利用废水、废水处理后再利用，发展不用或者少用水的工艺；2）制定区域性水质管理规划，合理利用自然净化能力，实行区域性水污染防治系统。最终达到有效保护水资源的目的。

3.2.3 城市噪声污染综合整治规划是根据产生噪声污染的原因，分别采用隔声、吸声、减振、消声等技术进行治理，减少噪声污染。在城市总体规划中采取了如下措施：1）进行合理的功能分区和确定交通线路，科学分流城市车辆，完善城市交通系统，合理规划交通线路，科学分流城区车辆；2）加强环城公路的建设，限制过境公路穿过市区；3）加强路况、车况以及车辆行驶中产生噪声的管理；4）控制铁路、港口、机场噪声；5）提高城市绿化水平，减少城市噪声。

3.2.4固体废物综合整治规划是根据环境目标落实各类固体废物的综合利用率与处理、处置指标体系并制定最终治理对策。减少固体废物的产生量，加大力度进行废物综合利用，使之资源化，对目前没有条件综合和利用的，要处理处置、存放，等到时机成熟再作为原料重新利用。对有害有毒的固体废物主要采用焚烧、化学处理、生物处理、填埋、堆肥等方法。最终实现固体废弃物减量化、资源化管理和无害化处理。

3.3 城市规划编制中环境问题思考的途径

在城市规划与环境保护的结合上，根据我国实际，并以现时的技术手段可以从以下几方面将城市规划与环境保护结合得更深入一步：1)在城市总体规划或次区域规划层次上，确立环境限制是城市或区域发展限制性因素之一的观念，并通过对主要的环境限制因素及潜在的污染源的分析，合理界定城市的规模，选择适合的用地和人口分布交通运输方案。2)在改造和城区重整规划中，尽一切可能改善环境质量，包括完成基础设施的配套，降低太高的容积率和人口、居住密度，增加城市空间和绿地，消除用地布局不当如工业与居住相邻引起的环境干扰；3)在郊区发展中，通过对非建设性用地的功能区划，确定生态保护区和敏感区、景观敏感区，保护其不受城市化的不利影响；4)在市政详规层次上，将污水管网的设计、污水厂与环境影响评估结合起来。

参考文献：

【1】汪腾英.城市发展过程中的环境保护问题及对策【J】民营科技，2009，（6）：102.

篇10

市十三届人大常委会第34次会议审议了北京市水务局局长程静代表市政府所做的《关于北运河流域水系综合治理进展情况的报告》（以下简称《报告》）。从2008年开始，市人大始终将北运河流域水系综合治理作为体现水务公益性、基础性、战略性的重点工作连年进行指导督办。几年来，市人大常委会采取组织人大代表实地调研检查等方式，有效促进了流域水系治理工作的开展。

市委、市政府将北运河流域水系综合治理作为北京市建设资源节约型、环境友好型社会和推进城乡一体化发展的重要抓手，制定流域水系综合治理规划，建立部门联动推进机制，紧紧围绕“水资源保护、水资源配置和防洪减灾”三个体系建设，积极探索流域与区域相结合的管理机制，构建最严格的水资源管理制度，实施水务精细化管理，确保全流域的水源安全、供水安全和防汛安全，不断改善河流水质，提升了全流域水环境。

综合治理成效显著

北运河流域作为本市城市化水平最高的流域，经济社会高速发展、人口持续增加。实施流域水系治理的五年来，以有限的水资源量支撑了流域经济社会的可持续发展。每年年初，围绕实施《北运河流域水系综合治理规划》，市发改、财政、国土、规划、环保、市政市容、园林绿化、农业、水务等部门根据各自职责，及早谋划，制定详细的年度实施方案，确保规划内确定的项目开工一批、建成一批、准备一批。

截至目前，落实规划项目32项，市、区两级投资138亿元，其中已建成并发挥效益的23项投资54亿元，在建的5项33亿元，完成立项审批的4项51亿元。此外，还实施了滨河森林公园、非正规垃圾填埋场治理、农业面源污染治理等一批项目共47项，落实规划外投资88亿元。

在用水总量保持不变的情况下，用水结构不断优化，流域内再生水替代清水使用量由2008年的3.5亿方提高到2011年的5亿方。用水效率显著提高，万元GDP水耗由2008年的23.7方下降到2011年的14.8方。流域水环境、河道水质逐年好转，北运河榆林庄闸国家出境水质考核断面化学需氧量（COD）平均值从2008年的52.2毫克/升下降到2011年的36毫克/升。北运河干流河道水清岸绿， 沿河滨水公园游人如织，综合治理成果惠及千家万户，支撑了流域内海淀北区、未来科技城、丽泽金融商务区等重点区域的快速发展。

北运河流域水系综合治理的成效主要包括：

一是水资源保护体系建设。针对生活污染源，加快再生水厂建设，提高出水水质标准。全面提速中心城区再生水厂建设。加大区县再生水厂建设力度。加快生态清洁小流域建设；针对农业面源污染，综合施策，提升资源化利用水平。养殖业污染治理。按照五环内禁养、六环内限养、水源保护搬迁和关停等原则，从源头上控制养殖粪污对流域水系的影响，有效地减少了养殖污水。实施化肥用量控制工程。在北运河干线沿线两侧一公里范围内的333公顷设施菜田，年减少化肥量30%，有效保护了流域生态环境。开展农药用量减施工作。实施田园清洁工程；针对工业污染源，强化监管与严格达标排放。环保部门严把项目环评审批关，严格环保准入制度。淘汰高污染、高耗能、高耗水产业。淘汰重金属排放企业，确保环境安全。针对非正规垃圾填埋场污染源，加大资源循环利用力度，减少水体污染源。

二是水资源配置体系建设。充分利用北运河流域水资源，推进跨流域调水，提高水资源配置效率。跨流域向潮白河调水。跨流域为永定河调水。加大再生水使用力度。农业方面，建成3.87公顷再生水农田，年利用再生水3亿方，建成东南郊水网工程。工业方面，城区9座热电厂已全部使用再生水，年利用再生水量1.4亿方。市政杂用方面，中心城区建成再生水管线35公里，完成300万平方米园林绿地再生水替代工程。建成北小河公园、朝阳土城、海淀区八家等3处清水零消耗公园。实现“清水零消耗”的目标。再生水的应用替代了部分新水，初步做到了优水优用，分质供水，再生水已成为北运河流域的“第二水源”。加大雨水利用力度。流域内已建成235处雨洪利用工程，新增蓄水能力1393万方，累计蓄滞雨洪水2000万方。

三是防洪减灾体系建设。以安全防汛、生态治河为重点，实施了骨干建筑物改造、中小河道治理、滨河森林公园等重点项目，提高了河流的堤防安全，改善了两岸的生态环境，使河道基本满足了防洪、排水和生态建设的需要。改造骨干建筑物，加强水资源调度。加紧中小河道生态治理，营造沿河优美水景观。建设滨河森林公园，实现水绿相融、人水和谐的自然景观。按照“以水为魂，以林为体，林水相依”的理念，建设大兴、通州、昌平等3处新城滨河森林公园总面积2000公顷。通州新城滨河森林公园占地面积713公顷，为通州新城增加了500余万平方米的天然氧吧。大兴新城滨河森林公园总面积538公顷，其中水面面积57公顷，用水全部为再生水。昌平新城滨河森林公园总面积776公顷，公园45%以上的面积为水域景观，达333公顷左右，水面最宽处超过1000米，提高了新城品质。

综合治理的突出特点

2008年，人大代表强烈要求以全流域实现“有水、干净、安全”为目标，深入分析导致问题的根子在岸上的原因。市区两级人大、政府部门积极联动，深入调研分析、制定规划，确定推进工作的方式方法，大力推动全流域水系综合治理。具有三个突出特点。