法治与社会治理的关系范文

导语：如何才能写好一篇法治与社会治理的关系，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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公平正义，是自古以来人类社会共同的、不懈的向往和追求，也是社会主义法治的价值追求，是构建社会主义和谐社会的重要任务。只有树立公平正义的理念，才能使宪法规定的建设社会主义法治国家的任务落到实处，才能真正维护人民的利益，促进社会和谐发展。

公平正义的朴素含义包括惩恶扬善、是非分明、处事公道、态度公允、利益平衡、多寡相匀等内容。作为法治理念的公平正义，则在此基础上增加了丰富的内涵，是指社会成员能够按照法律规定的方式公平地实现权利和义务，并受到法律的保护。与西方国家公平正义不同的是，我国是以维护、实现、发展最广大人民群众的根本利益为宗旨的公平正义。

一、公平正义是社会主义法治的重要目标

依法治国的重要目标就是在全社会实现公平和正义。仅有完善的法律体系并不是法治的全部，法治更深层次的意义在于公平正义的精神和价值通过法的适用、实施，在执法实践中得到实现、彰显和弘扬。只有牢固树立公平正义的理念，让公平正义的精髓渗透在法治实施的全过程，使公平正义成为人们看得见、实实在在感受得到的结果，社会主义法治才能真正成为吸引并惠及广大人民群众的伟大实践。

二、实现公平正义是构建社会主义和谐社会的重要任务

社会主义和谐社会应当是公平正义的社会。在和谐社会中，社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，人民群众的积极性、主动性、创造性得到充分发挥，全体人民能够平等友爱、融洽相处，所有这些都是公平正义得到实现的标志。与此同时，公平正义又是社会和谐的重要基础和保障。只有致力于实现和维护社会公平正义，社会主义和谐社会才会获得坚实的基础，才能实现长久的、稳定的和谐。

三、公平正义是新时期广大人民群众的强烈愿望

随着社会主义民主法制建设的不断发展，广大人民群众的民主法制意识不断增强，对社会公平正义的现实要求也迅速增长。但在社会生活中，不能够维护公平、彰显正义的现象还一定程度存在。如果漠视人民群众对公平正义的呼声，对各种社会不公听之任之，不去努力改善和消除，就会失去广大人民群众的信任，影响改革开放和现代化建设的大局。

四、维护和实现公平正义是政法机关的神圣职责

政法机关和广大干警肩负着维护社会秩序、保护公民法人和其他组织权利的重任，是法律的执行者，也是公平正义的维护者。政法工作是各类社会关系、矛盾、纠纷冲突的调节器，既是社会公平正义的重要组成部分和窗口，也是实现、维护和保障社会公平正义的最后一道防线。因此，整个社会和广大人民群众对政法机关通过执法活动实现、维护公平正义寄予厚望，提出了很高的要求。与此相比，政法队伍在思想观念和实际工作中都还有许多不适应的地方。公正执法，理念先行。必须大力加强公平正义理念教育，引导和促使广大政法干警牢固树立公平正义理念，不断提高执法水平和能力，更好地担当起维护社会公平正义的重任。

实现社会的公平正义是一项综合工程，需要综合运用政策、法律、经济、行政等手段，坚持依法、及时、合理解决的原则，采用教育、协商、调解、司法等方法，最重要的是要通过推进社会主义法治进程，逐步建立并从法律上保障公平的机制、公平的规则、公平的环境、公平的条件和公平发展的机会。一方面，在立法上，要体现全社会对公平正义的要求和愿望，使正义的要求法律化、制度化，使实现正义的途径程序化、公开化；另一方面，在执法与司法过程中,要牢固树立公平正义的理念，让公平正义的精髓渗透到法治实施的全过程，使公平正义的精神和价值通过法的适用、实施得到实现、彰显和弘扬，使公平正义成为人们看得见、实实在在的可以感受得到的结果。

体现公平正义精神的制度，如果没有具有公平正义理念的人去执行，再好的制度也会打折扣，还可能走向反面；而如果执法不公,再公平的法律制度也是空谈，只会离公平正义越来越远,而不可能实现和维护社会的公平正义。公平正义的法治理念要求我们每一名司法行政干警至少要具备以下三个方面的素质：

一要有维护公平正义的品质。践行公平正义理念，首先要在思想上、情感上想公正。这种对公平正义的诚挚追求，是肩负起公平正义使命的动力源泉。公平正义又是善良和爱心的艺术，要让人民群众在司法工作中体会到公平正义的温暖，不仅需要我们有一颗公正之心，而且要有一颗善良之心。

二要有维护公平正义的勇气。在社会转型时期，我们的司法环境虽然有很大好转，但许多方面还不很理想，执法中时刻面临着来自权力、金钱、物质的各种诱惑，经受着权与法、钱与法、情与法等各种考验。作为一名干警，在自身利益和社会利益的权衡中，要始终把社会利益放到第一位，树立为公平正义事业献身的精神，把维护社会公平与正义作为职业和人生价值所在。只要具有为公正献身的精神和敢于公正的勇气，就能把自己对公平正义的追求贯彻到实践中。

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《劳动和社会保险管理信息系统建设规划要点》已经劳动和社会保障部第10次部长办公会议审议通过，现予印发，请参照执行。

劳动和社会保险管理信息系统建设规划要点

为了满足逐渐深化改革中的劳动和社会保险体制赋予系统建设的新要求，适应信息技术飞速发展的新形势，提出劳动和社会保险管理信息系统建设的规划要点。

一、系统建设的总体目标和指导思想

劳动和社会保险管理信息系统是为劳动和社会保险各项业务工作提供信息技术支持的计算机系统。该系统由部、省、市、县四级组成。信息来源于基层单位、劳动者个人、劳动和社会保障部门工作系统及社会经济各信息机构，以网络为依托，实行系统内信息资源共享。

（一）系统建设的总体目标

建立比较完备高效的与劳动和社会保障事业发展相适应、与国家经济信息系统相衔接的国家级劳动和社会保险管理信息系统；以适用、及时的数字和文字信息为基础，以客观科学的分析为手段，为劳动和社会保险工作重大决策和政策制定提供信息支持，为社会、企业和劳动者个人提供信息服务。

1.以就业服务与失业保险、养老保险子系统为重点，带动医疗保险等其他业务管理信息系统建设。建立符合统一标准的基层单位管理平台，努力提高业务管理信息系统和基层单位管理平台的覆盖面和整体管理水平。

2.在中心城市建立各种模式的资源数据库，并以此为基础建立全国劳动和社会保险计算机网络系统，逐步实现“扫描”方式的信息采集。

3.完善宏观决策系统，建立多渠道的信息采集制度，实现包括统计分析、预测分析、监测预警、政策模拟和政策评价在内的多层次的宏观决策支持。

（二）系统建设的指导思想

1.按照劳动和社会保障事业发展的总体目标，在确保信息系统的发展能够满足劳动和社会保障事业发展的前提下，确定劳动和社会保险管理信息系统建设的进度和各项工作目标。

2.将“统一领导、统一规划、统一标准、分步实施、分级管理、网络互联、信息共享”作为贯穿于系统建设各环节的基本原则。

3.坚持一体化的设计思想，积极组织系统开发，保证各开发系统为将来形成统一的整体留有良好的接口和充分的余地。

4.坚持开发、推广一起抓的方针。从基础建设和规范基层数据入手，条件成熟一个，开发一个，推广一个，并在推广中形成完备的运行机制，保证系统的开发效益。

5.根据劳动和社会保险业务的需求以及信息技术发展状况，按照经济实用、成熟先进、持续稳定的原则，确定系统建设的规模和软硬件档次。

6.遵循开放性和可扩展性原则，保证系统具有广泛的扩充空间。

二、系统主要构成及相互关系

（一）系统的主要构成

劳动和社会保险管理信息系统的构成可分为宏观决策系统、业务管理系统、基层单位管理平台和部办公管理系统四部分，见图一。

劳动和社会保险管理信息系统结构总图见图二。

1.宏观决策系统

宏观决策系统是劳动和社会保险管理信息系统的核心部分，其作用主要是通过多种渠道采集和整理统计数字信息，经过汇总、交换和分析，对政策决策提供依据和支持，对政策执行状况进行监测。

劳动和社会保险管理信息系统

管理系统

宏观决策系统业务管理系统基层单位管理平台部办公系统

统计信息管理系统

监测系统

决策支持系统

政策法规系统

就业服务与失业保险管理系统

养老保险管理系统

医疗保险与生育保险管理系统

工伤保险管理系统

工资收入管理系统

劳动关系管理系统

职业技能开发管理系统

办公管理系统

查询系统

运转系统

外部信息接入系统

对外信息交换系统

图一系统构成图

宏观决策系统的数据来源主要有四种：

一是常规统计报表制度采集的信息。

二是抽样调查和典型调查采集的信息。

三是国家统计部门、国家信息部门及其他政府部门、社会组织等的信息。

四是通过对各业务管理系统的分布式资源数据库进行“扫描”得到统计信息。这种方式可支持高频度、高灵活度的信息采集，信息质量可靠且信息量大。随着各业务管理系统的建设，这种方式将成为宏观决策系统信息采集新的重要渠道。但该方式并不能完全取代常规统计报表和抽样调查。

在劳动和社会保险管理信息系统中这四种数据来源将长期并存。

2.业务管理系统

业务管理系统是劳动和社会保险管理信息系统的主干部分。管理的内容涉及劳动者个人、企业和其他劳动组织和微观信息。业务管理系统一般包括直接面向各级劳动和社会保险部门对用人单位和劳动者进行管理、服务和指导的事务处理部分（简称“前台”），及对业务管理系统中拥有的微观信息进行统计分析，为各级宏观管理提供决策支持的部分（简称“后台”）。业务管理系统的主要内容和功能详见附件一。一般说来，由业务管理系统建设的资源数据库主要建在中心城市。宏观决策系统对资源数据库的“扫描”可有三种方式，详见附件二。

3.基层单位管理平台

基层单位管理平台是劳动和社会保险管理信息系统的基础部分。是企事业基层单位用于人事、工资、岗位、劳动关系和社会保险管理，并与财务管理和企业生产管理相衔接的系统软件。其指标体系要求科学完整，在满足各单位自身管理需要的同时，也要满足宏观决策系统和业务管理系统数据采集的需要。特别要保证社会保险基金统一征缴的需要。

4.部办公系统

部办公系统包括办公管理系统、查询系统、运转系统等方面的内容（见图三）。这些系统就信息内容而言相对独立，各系统软件开发也相对独立。该系统开发的主要目的是为机关有关厅司事务管理提供辅助支持手段。系统开发、运行建立在部机关统一的网络上，发挥系统效用，实现信息共享。

（二）系统之间的相互关系

宏观决策系统、各业务管理系统及基层单位管理平台在系统的数据采集处理过程中是一个完整的数据流，构成了一个有机的整体。各系统之间的基本关系见图四。

宏观决策系统

各业务管理系统

基层单位管理平台

图四系统基本关系示意图

＃131.系统内部的关系

宏观决策系统的直接服务对象是各项政策决策者。该系统将从各业务管理系统资源数据库“扫描”得到的信息进行加工处理，通过经济模型等分析手段，提供政策监控信息和决策建议。各业务管理系统之间的横向联系比较紧密，为宏观决策系统提供数据支持，是宏观决策系统的支柱。基层单位管理平台是宏观决策系统和业务管理系统微观数据采集的基础。

劳动和社会保险各项工作相互关联，要求宏观决策系统、业务管理系统和基层单位管理平台之间，各业务管理系统之间，以及部？省？市各级劳动和社会保险部门之间所建立的信息系统要保持顺利、良好的信息疏通，为此必须建立统一的信息分类和编码体系。宏观决策系统建设一个网络并对宏观决策所需信息资源进行集中管理。

2.与外部系统的关系

劳动和社会保险管理信息系统是国家经济信息系统的重要组成部分，由国家人口、教育、工商、银行、税务、卫生等系统关系密切。待条件成熟时与有关部门共同协商，统一标准和接口，在全社会提高信息的共享程度。

三、系统建设的现状和主要问题

（一）建设的现状

原劳动部信息中心结合劳动部的工作任务，制定了《劳动管理信息系统总体设计方案》，并经部党组批准，从1989年开始实施。经过近十年的努力，取得了重大的进展。

1.队伍建设和制度建设

目前，已有15个省市劳动部门相继成立了信息中心，其余的省区市明确了信息工作综合管理机构，初步建立了一支信息技术队伍。同时制定了各项管理制度和开发规范。

2.系统的开发建设

（1）宏观决策系统完成了统计信息采集的自动化处理过程，支持了常规统计报表和抽样调查等信息采集方式。

（2）在业务管理系统中，就业服务和失业保险系统已有用于不同平台的职业介绍系统统一版本软件在各地应用，现正进一步制定就业服务和失业保险管理系统发展规划纲要。

养老保险工作的管理模式已趋于成熟，信息系统建设在全国各地的进展程度不一，尚无统一版本的软件。

医疗保险和生育保险、工伤保险、工资收入、劳动关系和职业技能开发管理系统因业务管理模式尚不成熟，或需求分析不明确，未做具体规划。

（3）基层单位管理平台的主体软件“劳资人事管理系统”，目前已进入推广阶段。

（4）部办公系统中办公管理软件已在部机关局域网上运行。部分软件需按照新的工作流程进行修改。

（5）部机关局域网实现了对处一级的支持，进行了劳动和社会保障系统内联网的规划，建设了部机关的内联网中心站，已具备和中国互联网及国际互联网相联通的能力和条件。开通了部？？省计算机远程风和电子邮件系统、部机关？？劳科院微波通信网。

一些有条件的省市也建立了省（市）？？地市（区县）劳动保障部门远程通信网或厅（局）的局域网。

（二）存在的主要问题在系统建设过程中，还存在着一些问题和困难，需要解决和克服，主要表现在：

1.信息机构和信息系统管理体制不适应系统建设的要求；

2.宏观决策需要不明确，业务流程不规范且稳定性很差；

3.标准规范不统一，影响系统间的互联互通；

4.应用软件开发和基础设施建设滞后；

5.重复建设，导致资源浪费；

6.系统建设和系统应用方面的人力、财力、物力不足；

7.思想认识不统一，对信息系统建设缺乏应有的理解和支持。

四、重点工作安排

根据劳动和社会保障事业“三二一”工作目标和信息系统建设的总体目标，今后四年重点做好以下工作。

一期工程（1998.10？2000.12）：重点做好系统的规划标准制定、业务系统软件开发、宏观决策数据库建设及网络建设等工作。

1.制定信息系统核心部分的标准，包括软硬件基本要求、数据交换标准、主要的信息分类和编码标准。进行IC卡的调研与统一规划。

2.推广《劳动和社会保险统计管理信息系统》。建设部级和省级宏观决策数据库，提高分析预测和决策水平。

3.完成就业服务和失业保险管理信息系统业务前台统一软件的开发。在中心城市进行市内网与资源数据库的建设。

4.在总结各地系统建设经验教训的基础上，提出养老保险管理信息系统建设的规划纲要。统一基层数据采集指标分类体系、标准和规范，完成统一版本软件的开发工作。

5.规范医疗保险业务流程、作好需求分析，建立统一的信息分类编码标准和信息交换标准，开展主体模式统一软件的开发工作。

6.完成集人事、工资、社会保险、劳动关系管理及财务、生产管理等功能于一体的新版基层单位管理平台软件，并在全国推广。

7.根据部新的业务流程修改办公管理软件，对已投入使用的软件加强培训，在1999年底使我部的办公自动化水平迈上一个新台阶。

8.完善部机关局域网，建立网络管理系统和网络安全体系，加强上网信息资源的组织工作。加快省级网络中心的局域网建设，1999年建成部？？省级内部互联网。

二期工程（2001.01？2002.06）：重点做好建设资源数据库、实现“扫描”方式的信息采集和构建全国信息网等工作。

1.继续进行养老保险管理信息系统的试点与推广工作。

2.构建就业服务与失业保险、养老保险全国信息网络。

3.进行中心城市养老保险资源数据库建设，以“扫描”方式进行信息采集。

劳动和社会保险管理信息系统工作进度表详见附件三。

五、支撑条件

为了实现系统建设目标，要认真做好以下几项基础工作。

1.加强对系统建设和系统应用的宣传力度，使各级领导和管理人员对系统建设迫切性、重要性及其基本内容有正确的认识。

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关键词:法治理想;历史;政治;理论

中图分类号:D90－5 文献标识码:A 文章编号:2095－4379－(2016)16－0125－01

当今，遵循法治基本上成为了一种引人注目的全球理想，是在全世界范围内正统性的公认标尺，是一种超越了所有文化裂痕的普遍共识。然而，作为当今世界上最突出的合法化政治理想的法治的意义却并没有形成共识。

一、法治理想的历史

要谈论“法治”一词，首先跳到我们头脑中的历史阶段一定是从从古希腊与古罗马开始的，许多关于法治的阐述都确定它起源于古典希腊思想，从希腊的民主制度到罗马的自然法理念，这其中的每一位先哲的著作无论是主张哲学王治理的柏拉图还是主张法治的亚里士多德，无不闪现着“法治”理想的光辉，为今后整个人类的法治历史发展点亮了一盏永不熄灭的明灯。在英国当时的封建制度中，教皇与国王之间对于权力的争夺日益加剧;为了达到君主与国家要受制于法律的目的，贵族利用法律来限制国王的权力，从而实现维护其自身利益的目的。一系列的原因导致了英国《大》的产生，进而确立了国王臣服于法律之下并且促进了正当法律过程的观念。为资产阶级的兴起埋下了伏笔。当时间发展到17世纪晚期到18世纪，关于法治理想的观念形成了自由主义，自由主义的核心是自由。在这一时期人们认为要实现法治的就是要实现个人自由，人们以着空前的热情追求、向往自由，力图通过法治理想得以实现。

二、政治的视角下的法治理想

从洛克、孟德斯鸠和联邦党人的法治主张到法治的衰落的警告再到哈耶克对法治的不懈支持再到激进左派对法治衰落的激励，这一系列的过程决定性地构造了西方自由主义民主中的现代法治。洛克刻画了法律至上的观点，他认为是财产持有者为了维护他们的财产而创造法律，孟德斯鸠提出了分权理论;联邦党人文集全面的指明成文宪法、民主选举、明确表达的个人权利、分权和立法的司法审查对自由主义和法治都极为重要。而英格兰的实例证明了从法律实证主义到法治理想的必然过渡。哈耶克反对实质平等与分配正义，其支持正义、民主和权利法案，主张以普通法作为维护自由与法治的堡垒。激进左派以一种激进的态度表示了对法治衰落的鼓励，他们以一种批判的态度指出法律的不确定性，进而促进法治的衰落。

三、法治理想的理论问题

(一)形式法治观、实质法治观

对于形式法治观，由薄弱到浓厚分别是以法而治———法律是政府的工具(rulebylaw);形式合法性———法律要普遍，面向未来，明晰，确定;民主与合法化———由民众合意决定法律的内容。实质法治观由薄弱到浓厚包括:个人权利———财产、隐私、自治;尊严权和/或正义;社会福利———公民实质平等、福利、共同体的存续。各种形式理论聚焦于法制的恰当渊源与形式，而实质理论还包括有关法律内容的要求(通常就是它必须符合正义或道德原则)。

(二)法治的意义

法治应当包含着三重意义:形式合法性、个人权利和民主。将这一理论问题投身到实践中去就是从国际层面探讨法治是否为普遍的人类善，“善治”一词的正式定义主要来自世界银行国际货币基金组织联合国(特别是联合国开发计划署)经合组织以及其他捐赠组织。在国际法方面，当今国际社会关于法治以及如何处理国际问题当涉及法治问题所采用的解决方式无不反映出法治是服从于正义和共同体的善的观点，也就是说法治与普遍的人类善的关系是一种满足与被满足的关系，忠诚于法治的普遍社会态度是使法治得以运行的保障。

(三)法治的局限性和危险

法治理想最初是在非自由主义社会中诞生的，从法治的本质我们可以得出法治与扩张性的社会福利国家不相容的，法治理想经过长达一千年的周围社会、政治和经济环境的沧桑巨变幸存了下来，这上千年的历史使得法治理想的运作机制、体现的含义等方面都出现了变化。同时也是经过这一件多年的历史变化，我们不得不接受一个事实———法治是存在局限性的，法治理想就像任何理想一样，存在于美好的设想当中，当人们把它付诸实际的时候，他的局限性便悄无声息的流露了出来，就在当今当我们谈论法治的时候仍然不得不警惕“法治”会变成法官和律师之治的危险。

(四)我国的法治理想

当今世界各国基本上都高举法治的大旗，以期通过法治将国家建设的更好。美国学者布雷恩•Z•塔玛纳哈在定义中国的法治问题时，其将中国的依法治国定性为法制———rulebylaw，而不是我国所主张的法治———ruleoflaw，他认为中国的法治状态仅仅是形式法治的最薄弱状态———以法而治———法律是政府的工具，显而易见他的这种认识是对中国法治建设的重大误解。我国从2004年将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法，就始终在致力于法治国家的构建，在和平共处五项原则发表60周年纪念大会上的讲话中，再次主张共同推动国际关系法治化推动各方在国际关系中遵守国际法和公认的国际关系基本原则，用统一适用的规则来明是非促和平谋发展。

［参考文献］

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人们往往试图发现德治与法治的人文基础，从人性善恶的哲学假设出发来理解德治与法治，认为，人性善的思想文化导致德治实践，而人性恶的思想文化导致法治实践。其实，问题并不是这么简单，关于这个问题，需要从不同的社会治理模式中来加以理解。对于统治型的社会治理模式而言，是无所谓法治的，如果说也存在着法律的话，那只不过是“治民之器”，是统治的工具。因为对于统治者来说，选择了什么样的工具能够更为有效地实现社会治理，这个工具就是好的。所以，统治者们在本意上并没有追求法治还是德治的动机。

在统治型的社会治理模式中，对于被统治者来说，德治无疑是好于法治的，因为德治在于治治者，对治者有着特殊的要求和约束；而法治则完全是针对被治者的，治者则是超越于法的作用之外的，不受法的约束。可见，统治型社会治理模式中的统治者与被统治者在法治与德治的问题上有着不同的要求。根据来自于被统治者的要求，选择德治就成了较为明智的统治方式。如果不是选择德治而是选择法治的话，那么这种仅仅针对于被治者的法治就必然会经常性地激化统治者与被统治者之间的矛盾，使统治显得缺乏稳定性的基础。在这种情况下，如果统治者愿意在统治的过程中向被统治者作出妥协的话，也会走向德治的道路。所以说，统治型的社会治理模式只有一条路可走，那就是德治。而在管理型的社会治理模式中，德治则是一条走不通的路。其原因就在于权力的公共性与权力行使的个人性之间的矛盾。

当然，社会治理需要建立在人性分析的基础上，现代哲学对人性的分析已经基本取得了这样的共同认识：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在现实中，纯粹的“经济人”和纯粹的“道德人”都是不存在的。一般说来，生活在社会中的人，既不是绝对利己的人，也不是绝对大公无私的人。因为，社会不允许绝对利己而从不利他的人存在，也不可能为绝对利他而从不利己的人提供生存的空间。在现实社会生活中，人总是表现为“经济人”和“道德人”的混合物，是善和恶、理性和非理性、利己和利他的矛盾统一体。至于哪一种因素在人身上成为主导性的因素，是因人而异的。而且，在不同的社会关系领域中，人的“经济人”因素和“道德人”因素也有着主次的区别。比如，在市场经济的领域中，人的利己特性会占主导地位，只是由于市场机制的作用才会把人的行为纳入到道德的范畴；而在公共领域中，则要求人突出其利他的特性。社会治理的模式选择，正是根据这种对人的人性的认识而作出的，即通过法治禁恶，通过德治扬善。或者说，借助于法律的手段抑制人的损人利己行为和抑制人的非理性，而借助于道德的规范激励人的利他行为和激扬人的理性。这是法律与道德最为基本和最为一般性的功能。也是法治或德治的根据。但是，法律与道德的功能毕竟不能等同于法治或德治的社会治理方式，法治与德治作为社会治理方式是与特定的社会历史阶段联系在一起的。统治型的社会治理模式一般选择了德治的社会治理方式，但只是表面上的德治，实质上则是“权治”。而管理型的社会治理则必然选择法治的社会治理方式。

根据把法治与德治与两种文化传统或两种不同文明联系在一起的做法，就会把法治看作为西方文明的结果，认为中国的文化传统决定了中国并不适宜于实行法治。实际上并不是这样。因为，根据一些理论分析，可以发现，法治与德治都是根源于某种人文精神的，都是由于对人的价值、人的生存意义的关注和对人类命运的关怀而作出的制度选择。法治是对人的存在、价值、命运的思考、关注和把握过程中的产物，德治也是出于为人提供扬善抑恶、和谐共存之生活环境的目的。但是，长期以来，也存在着另一种错误认识，即把法律精神与伦理精神对立起来。其实，人类的伦理精神并不必然与法律意识形成对抗，相反，恰恰是伦理精神能够对法律构成有力的支持。特别是当法在维护社会公平、正义等方面表现出了积极作用之后，人们就会根据伦理精神来理解法，并形成关于法的信念。

必须指出，对于法治的或德治的社会治理方式而言，人文精神并不是制度选择的决定性因素。一个社会选择了法治还是德治，主要是由于它的社会治理模式所属类型的性质决定的。统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式都无法实现法治与德治的统合，所以，在服务型的社会治理模式中，把法治与德治结合起来，就是一项合乎历史进步潮流的事业。

二、德治与法治的历史类型

在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，都存在着道德与法律的主辅之争，是道德为主法律为辅，抑或法律为主道德为辅?都是经常引起争论的问题。而实际上，这种争论往往又是没有结果的。因为，这个问题本来并不属于可以争论的范畴。在统治型的社会治理模式中，道德为主法律为辅是确定无疑的。相反，在管理型的社会治理模式中，法律为主道德为辅也是确定无疑的。所以，统治型的社会治理模式属于德治的，管理型的社会治理模式属于法治的。但是，以公共管理为内奢的服务型社会治理模式就不能够简单地被列入到上述两种模式中的任何一种。因为，公共管理中的道德与法律之间并不存在着主辅的关系，或者说在公共管理活动的具体行为中，它们是互为主辅的关系。在公共管理所致力于的公共服务中，法律是体现了伦理精神的法律，道德是具有法律效力和约束力量的道德，它们之间的统一性并不完全需要通过文字的形式来表达，而是贯穿在全部公共管理活动中的服务精神。

法律与道德谁主谁辅的问题还只是一个一般性的理论问题，在社会治理实践中它是以德治或法治的治理方式的面目出现的。在统治型的社会治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能会存在着法治的呼吁，但那只能是空想，如果强制性地推行法治，无异于是自取灭亡。中国历史上的秦王朝一十五年而终，就是最好的例证。所以，统治型的社会治理模式的典型形态必然是以德治的形式出现的。同样，管理型的社会治理模式也只能实行法治，如果无法建立起完善的法制并实施普遍的法治的话，那么也就根本建立不起健全的管理型社会治理模式。虽然在几乎所有建立起了管理型社会治理模式的国家中，都存在着关于所谓道德水平下降、价值失落的讨论和呼唤人文精神的倡议，但是，总是无法找到把这种人文追求变为现实的路径。所以说，统治型的社会治理模式可以包含着法律，但却是属于德治模式的范畴；管理型的社会治理模式需要道德，但却是片面的法治模式。只有在以公共管理为内容的服务型社会治理模式中，法律与道德才不仅仅是一般意义上的存在物，而是作为治理方式而存在的。

服务型的社会治理模式属于德治与法治相统一的模式。也就是说，在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，德治与法治都是两不相立的。统治型治理模式中的德治倾向于否定法治，尽管在一些特定的时期内也发展出法律工具，但法律工具的存在并不是服务于法治的，而是服务于德治的。同样，在管理型的社会治理模式中，也存在着与德治的不相容性，虽然法治也需要道德的补充，但道德对于这种治理模式而言，始终无法上升为制度性的因素，在制度安排中，不仅不能考虑道德的因素，反而处处表现出对道德的排斥。只有在服务型的社会治理模式中，德治与法治才获得了统一的基础。

就社会治理模式的社会关系基础而言，在权力关系中，权威的一方提倡道德，也会在行为上表现出道德的特征。但是，在权力关系作用的过程中，道德是服从于权威的，在权威的作用力与道德选择发生冲突的时候，人们往往选择了对权威的服从，而不是坚守道德和拒绝权威。所以说，在主要是由权力关系联结而成的统治型社会治理模式中，道德或者是权力执掌者自上而下的倡导，或者是权力权威的补充，在本质上，这种治理方式突出的是权威的不可移易。在管理型社会治理方式中，由于权力关系与法律关系的并存，权力的权威有时会受到法律权威的挑战和遏制，因而在人们的行为中会出现拒绝权力权威的情况。实际上，这种对权力权威的拒绝或冷漠，只不过是在权力权威和法律权威之间所作出的选择，并不意味着道德的介入。公共管理也会遇到权力权威与法律权威相冲突的问题，但在解决这种冲突的时候，不是简单地选择某一方，它需要对这种冲突加以道德反思，根据道德判断来作出行为选择。这样一来，在权力的权威、法律的权威之上，就会出现一个道德权威。道德权威是判断权力权威、法律权威社会价值的标准，也是权力权威、法律权威总体化的整合力量。道德权威在权力权威和法律权威之间作出协调，消弭它们之间的冲突，从而使法治的社会德治化。

我们讲德治，不是说在公共管理所代表的服务型社会治理模式中只有道德而没有法律，我们讲的德治或法治，所指的是治理机制的性质。我们说统治型的社会治理模式是德治的，是指这种社会治理模式是建立在伦理关系之上的。当然，在统治型的社会治理模式中，治理也就是统治，是通过对伦理关系进行改造而确立起来的统治。在这里，伦理关系是以权力关系的形式出现的，或者说，伦理关系已经演化成了权力关系。对这种统治的初步观察，所看到的是，它建立在权力关系与伦理关系交织而成的社会关系基础之上。但是，如果进行还原式的思考，我们说伦理关系是有着终极意义的统治基础。应当指出的是，对于这种社会治理模式来说，并不是不能有法，在一些特定的时期，不仅会有法律，而且可能会有着相当发达的法律。然而，无论法律达到了多么发达的程度，对于社会治理机制来说，并不具有实质性的影响。法律在这种治理模式之中，处于从属的地位。同样，我们把管理型的社会治理模式说成是法治的，也不意味着这种治理模式是完全排斥道德的，我们是讲社会治理机制的根本特性是属于法制的。与伦理关系的边缘性地位相对应，道德在这里所发挥的作用也是边缘性的。

三、权治、法治与德治

尽管服务于统治型社会治理模式的思想家们大都持有德治的理想。但是，从中国的情况来看，自从汉代确立了统治型的社会治理模式以来，在长达两千多年的时间里，社会治理还主要是依靠权力的力量来实施统治，真正像孔子所倡导的那样“为政以德”，是极为罕见的。近代以来，法律的权威得到充分的承认，在这同时，道德却遭到了相应的排斥，道德的作用日渐淡化。

权力是强制力的强制推行，是一种不容怀疑、不容违背的力量；法律则是一种规范，是明确宣示的具有公约力的行为准则。针对于个人来说，它们都是一种外在力量。我们可以打一个比方，权力之于社会整体的意义在于，用一根绳子把一颗颗珠子串起来，形成一个整体；而法律是用一个袋子把珠子装起来，也组成一个整体。实际上，这两种整体都是不具有总体性的整体，相对于整体来说，每一个人都还是单独的个人，在权力和法律的外在力量的制约之下，每个人既作为个体的人存在，又都丧失了作为人的主体性，成了与每一个他人一样的被抽象了的形式化了的人。这就是以权力来治理社会和以法津来治理社会都不可能实现对社会的充分整合的原因所在。

在权力和法律相比，道德的优越性在于，能够催化出人的内心的道德意识，使人在外在的道德规范和社会伦理机制的作用下，形成内在的道德力量，这种力量促使他在把他人融入自己的生命活动之中，把他人的事业，他人的要求看作为促使他行动的命令，同时又把自我生存的意义放置在为他人的服务之中。公共管理在把法治与德治统一起来的时候，正是一种可以在全社会生成道德规范体系和伦理机制的社会治理模式，它通过管理者的服务观念的确立，通过切实的服务行为引导社会，从而在整个社会的范围内张扬起伦理精神，使整个社会实现充分的道德化。

基于权力关系的社会治理和基于法律关系的社会治理都无法把德治与法治结合起来，只有当一种社会治理模式能够平行地包容着权力关系、法律关系和伦理关系，并实现了这三重关系互动整合，才能够把法治与德治结合起来。这种社会治理模式就是服务型的，在现阶段是以公共管理的形式出现的。公共管理无疑也是直接服务于秩序目的的管理，但是这种管理是以服务为宗旨的，是管理主体自觉地为管理客体提供服务的活动。这所依靠的不仅仅是权力或者法律，它的动力直接根源于伦理精神，而权力和法律只不过是贯彻伦理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把权力、法律和道德规范整合到一起，形成一个在伦理精神统摄下的权力、法律和道德规范相统一的管理体系，也就是一个法治与德治相统一的管理类型。

法治与德治有着目标的一致性，虽然在抽象的分析中，法治与德治各有其具体目标。但是，在终极目标上则是一致的，都是为了要营造一个协调和谐、健康有序、持续发展的氛围。从权治到法治再到德治是一个逻辑序列和历史进程。法治是高于权治的，因为，法治打破了权治条件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同样，德治高于法治，因为，德治不仅包含着法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者与被治者的相对确定性，使整个社会治理处于一种治者与被治者的互动之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要时刻不忘把自己置于被治者地位，不断地强化自己道德意义，提高道德素质，给自己造就自觉遵守法律和道德规范的强大动力。被治者在认同和接受社会治理的同时，也会加强自我道德心性修养，以强烈的社会道德责任意识和忧患意识，监督治者的遵法守德的行为，帮助完善治者的人格。

在西方和中国古代社会，法治与德治都得到了片面发展，而不是被有机地结合在一起。也就是说，西方社会片面发展了法治，而中国古代社会则片面地强调德治。结果是西方社会由于片面强调法治陷入了法兰克福学派所批判的“单向度的社会”；而中国古代社会片面强调了德治，由于这种德治得不到法制的保证，以致于在中国历史上人们常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情况。但是，在中国传统社会的治理文化中毕竟保留了“德治”的精神，这些精神是可以加以批判地继承的。

首先，在中国传统文化中包含着一个值得注意的伦理设定，那就是认为“人皆可为圣人”，即人具有“善”的道德本性，虽然人的气质禀赋有所不同，但“为仁由己”，“圣人与我同类……人皆可以为尧舜”。正是有了这一伦理设定，才为“德治”提供了理论根据，才能够设计出“内圣”与“外王”的治国理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所讲的八条目：格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下，前五个条目都是讲自身道德的完善，属于内圣的范畴；后三个条目讲的是外在事业的建立，属于外王的范畴。认为，内圣外王是统一的，内圣是外王的基础，是出发点、立足点和本质所在。为了实现德治的目标，儒家要求治理国家的人应当成为圣人，但人如何才能成为圣人?如果履行“由内而外，由己而人”，“为仁由己”的修养原则就可以达到目标。早期儒家代表孔子认为，“仁人”要修己、克己，不可强调外界的客观条件，而要从主观努力上去修养自己，为仁由己不由人，求仁、成仁是一种自觉的、主动的道德行为。他还说：“克己复礼为仁。……为仁由己，而有由人乎哉?”(《论语·颜渊》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《论语·述而》)“仁”是依靠自己主观努力追求所要达到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，为仁由己不由人，这是一个由内至外的过程，所以要修己以求仁。当然，他们把这种理论极端化了之后，就走向了否定外在规范必要性的歧路上去了，即认为只要具有“内圣”就自然能施行王者之政，就能成为“仁人”，不需要外在行为规范的控制。这就是我们上面所说的过于注重道德自律的价值，而轻视法律对人的行为规范的意义。特别是认为，对于“王者”来说，法律却没有任何作用。转贴于

其次，在国家治理的问题上，中国传统的治国理论被称作为民本思想，把国家安危、社稷兴衰看作民心向背的结果，而民心之向背又取决于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治国。这就要求施政治国者都要以个人的人格修养来实现仁政和德治。孔子认为治国应该以道德为主，刑政为辅。他说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”，(《论语·为政》)这里很清楚地表明，孔子认为德礼高于刑政；他把政治的实施过程看作是道德感化过程，他认为，为政者“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”(《论语·子路》)在孔子看来，君臣之间不是靠权力制约关系，而要靠礼、忠、信等道德来维系，“君使臣以礼，臣事君以忠”。(《论语·八佾》)孟子重在讲仁政，但对礼也十分重视。以礼治国，以德治国包括社会治理者自身如何受制于礼，为政以德，即所谓的“修齐治平”、“内圣外王”，以及普通社会成员如何齐之以礼，道之以德，以保证封建社会的有序和运行。重德礼、行德教和礼教，自然需要贤人治国。尽管这些思想对人们很有诱惑力，但却是属于圣人治理的范畴，并不是制度化的德治。所以，中国历史上的德治遗产并不是可以直接继承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“贤能之治”的思想内容，发现那些可以启迪德治制度化的有益因素。

与以往的社会治理方式相比，公共管理有着社会自治的性质和内容，即使公共管理的主体是政府中的公共管理组织，也无损于公共管理的社会自治性。正是这种自治性决定了公共管理不同于以往社会治理模式的那种自上而下的社会治理。这种新的特征促使公共管理在组织结构上，在行为依据上，在治理理念上，都不同于以往的社会治理模式。所以，那些在以往的社会治理模式中无法实现的空想，在公共管理过程中就能够得到实现。公共管理主体在国家的德治建设中可以成为一个示范群体，他们的道德行为对社会有着楷模般的影响作用，他们的道德观念对社会有着价值引导的功能，他们在公共管理活动中所遇到的问题有着对法律规范的示警意义。当公共管理拥有了道德化的制度，在公共管理主体的道德化活动中，在治理者们的道德化行为中，全社会的道德习惯、道德行为就比较容易养成，就会逐步形成一个道德实践的环境，并进一步形成系统的稳定的良好的道德观念和价值判断标准。

“德治”和“法治”的相辅相成在理论上现在已成为人们的共识，因为，道德讲自律，法律讲他律，自律和他律能够相互促进和相互支持的。他律可以促进人们自律，如果法制完善，人们知道某事在任何条件下都不可为，自动就会促进人们自律，加强自我约束，不去做法律所不允许的事；反过来，如果加强自律，人们的道德水平就会提高，就会自觉地遵纪守法，使社会稳定和谐地发展，从而促进法律建设的完善。但是，在实际的历史发展过程中，德治与法治从来也没有实现过统一。所以，德治与法治的问题并不是一个理论问题而是一个实际问题，是一个需要在历史发展中加以解决的问题。也就是说，只有人们能够发现一种全新的社会治理模式，才能够真正解决法治与德治相统一的问题。而公共管理所代表的服务型社会治理模式，就是能够使法治与德治统一起来的社会治理模式。

四、德治能否在教育中获得

对德治的误读并不只是“圣人之治”，更是那种试图通过教育的方式来实现整个社会的道德化的设想。虽然实行德治需要社会治理体系中的全体成员具有清楚明白的道德意识，但是，这种道德意识并不只是教育的产物，毋宁说它在根本上并不是教育的结果，而是道德制度化的结果。因为，当制度实现了道德化之后，就会不教而学，无论是担负治理角色的还是被治理角色的人们，都会崇尚道德行为和乐于过着一种道德化的生活。当然，这一点只有在公共管理所代表的社会治理模式中才能实现。在统治型的德治模式中，道德是被寄托在修身养性的基础上的，是试图通过道德教育去实现德治的。在《大学》中，我们读到的就是这种建立德治之思维路径的典型形式，“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善。知止而后有定，定而后能静，静而后能安，安而后能虑，虑而后能得。物有本末，事有终始，知所先后，则近道矣。”其实，通过道德教育并不能实现稳定的德治，对于作为道德载体的个人来说，在教育中树立起来的道德意识可能会因某一偶然事件而顷刻丧失殆尽。这个基础丧失了，德治也就不可能了。所以，建立在个人道德修养基础上的德治是虚幻的德治，只有谋求制度的道德化，才能建立起稳定的德治。

如果在一个极其一般的意义上使用“教育”的涵义，是可以说德治之中包含着对治理者和被治理者的道德教育的。但是，这种教育与我们通常所讲的那种刻意追求的要达到某种直接效果的教育是不同的，而是作为一种次生效应而存在的。也就是说，德治的直接目标是建立起道德化了的制度。在这个制度框架下，人们得到的是一种客观化了的必然教育。在这里，制度即师，由于有了道德化的制度，人的行为都会自然而然地具有道德特征，人们处理一切事务，都会包含着道德判断和道德评价。

总之，德治并不是人们所误解的那样，是一种通过道德教化的途径来实现社会治理的方式。德治是一种通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上作出制度设计和安排所确立起来的伦理化制度体系，只有这样，才能够为社会治理的目标、行为体系以及治理活动中的各种程序的合道德性提供保证。所以，德治与法治一样，都是一种制度性的社会治理方式。在这个问题上，西方国家推崇法治而贬低道德同中国古代儒家的“德主刑辅”都是错误的。在制度建设方面，德治与法治是两个维度，而且是不可分割的两个维度，只有把法治的理念与德治的理念结合起来，同时在这两种理念之下来社会治理制度的设计和安排，才会获得一种理想的社会治理模式。如果说以往的社会治理模式在制度设计和安排都或者片面地强调了法治一维或者片面地强调了法治一维或者片面地强调了德治之维的话，那么公共管理的制度设计与安排，首先需要把德治的理念与法治的理念统一起来，努力去建立一种法治与德治的相互包容和相互渗透的社会治理体系。

五、宗教、信仰与信念

在宗教产生的路径中，也许存在着这样一种可能，那就是宗教的教义和思想是来自于世俗的观念，是将世俗社会中流行的道德主张和规范以宗教信仰的形式再现出来。而且，一旦以宗教的形式再现的时候，就被神圣化了。如果果真如此的话，那么也可以把宗教看作是现世伦理精神和道德要求不能得到充分满足的结果。当世俗道德转化为宗教教义的时候，道德信念也同时转化为宗教信仰。这时，道德自身已经发生了质的改变，它已经不再属于道德的范畴，不再是伦理学研究的对象，而是以宗教的形式存在和属于信仰的内容。伦理学探讨善以及善成为可能的途径，宗教也讲善并提出了致善的道路，但是，伦理学设定为道德最高境界的善与宗教所倡导的善并不是一回事，致善的道路也存在着根本性的不同，至多也只是形式上的相近而已。

可是，宗教中的信仰概念在世俗的社会科学中受到了滥用。在整个近代社会中，一些富有理想的法治主义者往往也带有宗教信仰的情结，他们希望在法制社会中培养起对法律的信仰，并用这种信仰来弥补法律形式化、工具化的缺陷。可是，需要指出，对于信仰的任何期求，都是属于陈旧的意识形态的范畴。因为，任何信仰都是建立在塑造出某一终极信仰实体的前提下的，对法律的信仰也就是把法律置于这样的终极实体的地位上。当终极实体确立起来之后，就会沿着这一终极性实体的边缘，生长起体系化的信仰客体，并在这个基础上形成一个信仰体系。这种信仰体系的结构，是属于等级化的结构，而且是等级化结构的权力体系。所以，任何信仰都倾向于造就等级化的权力关系。反过来，信仰也是与权力关系联系在一起的，人类社会中的信仰普遍化的时代，往往也是权力关系占支配地位的时代。

在权力关系走向衰落的地方，信仰也会趋向于衰落。权力关系与信仰是互为前提的两个方面，一方面，任何形式信仰都必然会造成社会的等级化和权力关系化；另一方面，在等级化了的和权力关系化了的社会中，必然会产生出某种信仰。在这个意义上，我们说，信仰决不是一个社会中的少数人通过努力可以建立起来的，也不是少数人通过努力可以消除的，更不是某些知识体系的发展可以取代的。甚至，一个社会在不同的信仰之间作出选择，也是受着社会的等级化的状况和权力关系体系的具体情况所决定的。所以说，信仰的出现是有着客观基础的，如果一些人不顾及信仰的客观基础，一味任性地去研究如何确立某种信仰体系，就只能属于巴比伦人建造空中花园或通天塔之类的浪漫追求。

在我们所描述出来的历史图式中，倾向于产生信仰的等级化社会是与统治型的社会治理模式联系在一起的。严格说来，无论是宗教性的或非宗教性的信仰，都应当是这一社会中的事情。当这类社会开始走向解体的时候，实际上信仰的基础已经开始有了根本性的动摇。代之而起的管理型社会治理方式还是一个权力关系中心的体系，它所赖以产生的社会中还没有实现充分的实质性平等。在这种社会条件下，信仰还会存在。但已经远不象在等级化的和统治型社会治理模式发挥作用的社会中那样重要了。即使信仰对于一些特殊的人群还是生命的依托，但对于整个社会的存在和发展，已经不具有决定性的意义了。

在此，我们也看到，统治型的社会治理模式总是与信仰联系在一起的，在统治型的社会治理模式发挥作用的地方，必然有着某种或某些信仰与之相伴。所以，信仰的存在也可以看作是统治型社会治理模式的特征或者基础。如果一个社会中存在着普遍的信仰危机的话，实际上是统治型的社会治理体系的危机。如果经过若干时日，信仰危机的问题得到了解决，重新确立起了信仰，那么这个社会实际上又恢复了它的统治型的社会治理。如果这个社会进入一个不再确立任何形式的信仰的时期，那么，它实际上是已经找到了统治型社会治理模式的替代形式。当我们说统治型的社会治理模式是与信仰的存在联系在一起的，同时我们又认为统治型的社会治理模式属于德治。这样一来，就会产生一个问题，信仰与德治是一种什么样的关系呢?

在对人类已有的信仰普遍发挥作用的社会进行考察时，人们不难发现，凡是存在着信仰的社会，都会以德治的形式出现。即使在现代社会，凡是具有信仰特性的人群，也会在其中表现出权力关系的线索和德治的情景。但是，这只是一种表面现象，有时可能是一种假象，信仰并不必然产生德治化了的社会治理。因为，虽然信仰对道德意识的生成是有着积极意义的，但信仰本身并不必然与道德相联系。信仰之于人，是一种外在的客观力量，是在人的精神创造实体化之后又反过来压迫人的力量。如果人在这种信仰的前提下生成合乎道德规范的行为的话，那并不是道德规范的作用结果，而是信仰的结果。在本质上，并不属于道德性的。道德与信仰是不同的，道德根源于人的自觉，是一种内在的主观力量。

篇5

近些年来，公共管理这个概念成为社会科学中一个使用频率较高的概念，人们从不同的角度运用这个概念指称人类社会治理领域中的新的变动。在行政学的领域中，人们把公共管理的出现与行政改革运动联系在一起，把它看作是20世纪80年代以来一场全球性的行政改革运动的结果；在政治学的领域中，人们在民主和参与等工具性的层面和政治文明等价值层面上来认识公共管理所实现的政治发展；在社会学的视角中，公共管理是社会组织形式、社会治理结构变革带来的以社会自治为基本内容的新型社会治理方式；从哲学的角度看，人类历史从农业社会走向工业社会再到后工业社会的历史必然性要求有一种全新的社会治理模式与之相适应，而公共管理就是一种新型的社会治理模式。

虽然从不同的学科出发，对公共管理的认识会有着自己的侧重点，但是，就公共管理是人类社会治理中的一种新的现象而言，是共同的。其实，公共管理不仅是人类社会治理领域中的一场伟大变革，而且，也意味着人们之间的社会关系、社会生产和生活等等各个领域中的一个全新时代的到来。因而,认识、研究和探索公共管理及其相关问题，就成了当代哲学和社会科学中的一个引人注目的课题。

一、公共管理所实现的变革

20世纪70年代末和80年代初，西方国家兴起了一场公共行政的改革运动，并且迅速地在全球蔓延开来，直到今天，这场改革运动一直在进行中，它使政府的存在形式和政府与社会的关系发生了深刻的变革。现在看来，这场行政改革运动所造成的变革可以概括为以下几点。

第一，打破了行政管理主体的一体性。长期以来，行政主体的一体性被看作是一个默认的不可移易的原则，正是由于行政主体的一体性，才会出现公共产品供给上的垄断；也正是由于政府具有惟一性和垄断性，才造成了这样一种历史现象：以往一切发生在政府中的改革都无非是政府的改组和重建。然而，新的全球性行政改革运动与以往不同，它所导致的是一个革命性的结果，即打破了政府的行政主体

一体性、政府存在的惟一性和公共产品供给的垄断性。因为，它在社会之中培育出担负公共管理职能的非政府组织，许多原先由政府承担的行政管理职能转由这些公共管理组织承担，在这个过程中，政府则更多地承担起公共政策供给的职能。从哲学的意义上讲，人类社会治理领域中的以往历史都属于对象性分化的历史，是治理对象和内容的分化，行政主体则由于管理体制和组织的技术化程度的提高而变得一体化程度越来越强，这场行政改革运动改变了历史的方向，把行政管理的对象性分化转化为主体性分化，开启了“政府公共政策化”和“公共管理社会化”的进程。这时，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是惟一的机构，在政府之外，也有一些准自治的、半自治的和自治的机构承担公共管理的职能；政府则可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定及监督执行

第二，把行政管理的主体中心主义转变成公共管理的客体中心主义。以往的行政管理都是以管理主体为中心的，管理客体处于边缘性的和受支配的地位，因为，行政管理无非是一个权力支配过程，权力的运行体制和运行机制决定了它必须有一个权力中心，而相对于受权力支配的人来说，掌握权力的人则属于权力支配体系的中心。所以说，这是一个主体中心主义的模式。在这种主体中心主义的权力体制和运行机制中，拥有权力和掌握权力的人以自我为中心，被管理者和被统治者作为“我”的对象是从属于“我”和为了“我”而存在的，“我”从事管理或统治的活动，无非是为了自我的存在和发展。在行政改革过程中出现的公共管理则不同，它关注政府实施的各种计划、项目的有效性，表现出了一种目标导向的趋势，目标是中心，行政权力和行政行为是从属于这一中心的，是服务于目标的。而这个目标的具体表现就是“顾客”的满意。公共管理成长的迹象表明，它把需要服务的公众视为公共机构的顾客，通过调查，倾听顾客的意见，建立明确的服务标准，向顾客做出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。这样一来,就必然会把“顾客”放在公共管理的中心，即以公共管理的客体为中心而不是以其主体为中心。

第三，把权力中心主义转化为服务中心主义。无论是农业社会的统治行政还是工业社会的管理行政，都是以集权形式出现的权力中心主义。在统治行政中，集权是不言而喻的，无论是在统治还是在管理的意义上，都必须仰赖集权。在管理行政赖以产生的社会中，集权往往受到批评，但管理行政体系依然是一个集权体系，属于权力中心主义的范畴㊁以往的行政管理都是建立在集权的主线上的，尽管近代以来行政权在整个政治制度中就其所受制约而言有着民主和参与的内涵，但就行政权自身而言，一直表现为一种集权，权力在官僚制体系的金字塔中被自下而上地集中起来，上层发号施令，下级依令而行。管理行政体系的运作，也就是公共权力的运行，权力是中心，行政行为在多大程度上具有有效性，取决于支持这种行为的权力的大小。公共管理使人们把视线从关注权力和权力的运行转向关注管理的效果上来。因为，政府不再是惟一的公共管理组织和部门，政府也不再是惟一执掌公共权力的组织和部门，它对公共权力的垄断将随之而成为历史，公共权力随着公共管理的社会化而社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的执掌者。公共权力的社会化，或者说公共权力在公共管理体系中的非中心化，实际上也就是管理的服务化，即把公共管理变成一种为公众服务的活动。所以，服务是公共管理的主题，公共管理的体系不再是以权力为中心，而是以服务为中心。

第四，把效率中心主义转化为成本中心主义。在工业化的过程生成的管理行政是突出效率的行政管理，以效率为中心。特别是在20世纪中，效率的问题成了衡量行政体系是否健全的尺度，在我们对机构臃肿、冗员充斥、慵懒闲散、推诿扯皮以及各种各样的官僚主义问题作出批评时，实际上是出于效率意识的要求。正是对效率的追求，促使管理行政不断地探索行政管理科学化的路径。所以，行政效率是管理行政追求的基本目标。然而，在管理行政对效率的追求中，却忽视了成本的问题，效率意识排斥了成本意识。以至于经常性地出现不自觉地加大行政成本的投人而使整个社会蒙受超额负担的情况，即政府在社会的发展中不仅不能起到促进作用，反而成了一个沉重的累赘。公共管理所实现的变革在于，它不是单向度地考虑政府行为的效率.而是把这种效率的提升放在行政成本的降低的双向思考之中，诸如实行预算开支总量控制、公共部门与私营部门公开竞标、绩效合同制和效率评审制等等，都反映了行政成本意识先行的思路。

第五，把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义，从而有可能有效地杜绝行政权力的腐败。腐败的问题之所以永远无法根治，是因为腐败从来都是个体利益中心主义在公共行政过程中所导致的必然结果。因为，每个人都以个体利益为中心，在公共行政的领域中就必然会存在着个体利益对公共利益的侵蚀=人类迄今为止的行政管理历史一直受到腐败问题的纠缠。近代社会为了抑制腐败，发明了权力制约体制，用权力制约权力，但是，在行政管理的过程中，个体利益中心化是一个必然过程，而权力制约是一种人为的设计，在人为设计出来的权力制约与个体利益中心化的客观进程之间，要建立起一个永久性的平衡机制是不可能的，所以必须不断地进行调整。而且，对于行政权力的运行来说，权力制约本来就是处于边缘态的，是因为有了行政权力运行的客观性和必要性，才有了权力的制约，权力制约任何时候都是依附于权力的运行的，它不能进入权力结构的中心，所以，行政管理中的权力与权力制约机制由于永远解决不了中心与边缘的问题，因而，也就永远为腐畋的滋生留下空间。公共管理由于服务定位而导致了特权的消失和特权意识的弱化，使行政行为更加贴近其公共性和使运用公共权力谋取私利丧失制度化的基础；由于禀承颐客至上的理念而改变了原先行政体系的主体中心主义，公共管理活动必须把公众的满意度作为追求的目标和评价标准，以公众的意志为中心，以公共利益为中心；由于实行公共服务的公开竞标，将增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化。这些革命性的变化，都会使腐败得到有效的抑制：

二、公共管理的治理模式是德治

经过几年的探索和讨论，我们现在已经倾向于把公共管理看作为一种新型的社会治理模式，是建立在服务精神和服务原则基础上的服务型社会治理模式，它的治理体系具有明显的“德治”特征。就人类的社会治理而言，是一个从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进过程，“权治”是农业社会的基本治理模式，从属于统治型的社会治理；"法治”是工业社会的基本治理模式，从属于管理型的社会治理；到了后工业社会，以公共管理为形式的服务型社会治理属于“德治”的社会治理=也就是说,权治、法治和德治代表了三种不同的社会治理行为模式：在统治型社会治理模式中，以权治为主，法治和德治只是辅助手段；在管理型社会治理模式中，是以法治为主，在法制的规范下，也有着权治的内容，而德治是受到排斥的；服务型社会治理是德治的治理体系，它把法治与德治统一起来。当然，在公共管理之中,也会包含权治的内容，但权治是受到严格限制的，仅仅存在于一些特定的领域，是作为一种极其边缘化的治理手段而存在的。

现代社会是法治的社会，几乎社会生活的一切领域，都是根据法治的精神来进行建构的。社会秩序的获得、生产与生活的正常化、交换与交往的可持续性等等，都来源于法治，法治就是我们生活于其中的这个社会的基本特征。从人类社会治理模式的发展来看，法治是一种较高形态的社会治理模式，与那种以权力为基础的权治相比，法治在社会秩序的获得方面更为有效。因为，法治的社会秩序是一种较为稳定的秩序，它不是把社会矛盾积累起来，而是把各种各样的社会矛盾和冲突化解为具体的和日常的矛盾和冲突，法治甚至基于人类社会矛盾的客观必然性而把矛盾冲突法制化，设定了许许多多法律允许的矛盾冲突途径，通过合法化的矛盾冲突途径来暴露社会矛盾和化解社会矛盾，以避免任何社会矛盾被积聚而成为导致大规模冲突的因素。

但是，法律是由人制定的，人创造的任何事物都不具有自然的完满性，虽然人可以在社会发展的进程中不断地修订法律和完善法制，但它永远都不可能达到完全周延的地步，法律及其制度总会留下控制和规范能力不及的“死角'再则，法治的普遍性与个人的具体性之间并不必然是统一和重合的，在很大程度上，法治仅仅规定了个人行为的起点，作为个人的行为规范的法律规定只是一个社会一般的水平线，个人行为在这个水平线的上下，有着上下波动的巨大空间2就个人而言，他的行为必须接受法律的规范，而事实上接受法律规范的仅仅是他全部行为中的一个极小的部分。因此，在治理的意义上法治具有不充分性，那些低于法律规范水平线的行为，总会表现出极大的腐浊作用，破坏着法治的有效性。进一步说，法治的普遍性和法律的不周延性决定了法律表述上的不明确性，在许多情况下，法律的适用问题总是建立在二次解释和多次解释的前提下的。经过解释的法律，尽管是根据法的精神作出的，也必然会反映解释者的认识能力、理解能力和道德素养r法律解释本身就是违背法的精神的行为，是对法的科学性、准确性和神圣性的否定。由此看来，法律及其制度是存在着局限性的，这种局限性决定了它在社会治理活动中并不是充分的手段：也就是说,法治并不属于充分的、万能的社会治理：

法治可以被理解成社会治理的一种特定秩序，而且，这种秩序并不是一种僵化了的秩序。法治决不是要把一切被纳人治理体系中的人变成纯粹的守法机器，它在要求人们遵守法律的同时理性地对待法律，而不是把他们训练成惟法是从的奴隶。法律在对权利、义务的规定中所包含的更深层的意蕴是:鼓励人们对权利的尊重，对责任的承当。这也就是人作为人的良知和正义感，因而，是对道德生活的追求。这样一来，法治的目标就应当是德治了，法治是通向德治的桥梁，在人类社会较为高级的治理方式中，它们之间是有机统一的，任何试图把法治与德治区分开来的做法，都是错误的。公共管理在社会治理的意义上，就是法治与德治的统一。

人类社会治理方式的演进是社会治理活动的目标定位实现根本性变迁的历史过程。统治型社会治理在秩序的追求上是统治定位，统治是最根本、最实质性的治理目标。由于统治具有压迫的性质，所以时时处处都需要以强化权力的强制性来为统治提供保障。管理型社会治理方式在追求秩序的同时也表现出对效率的推崇，而且是寄希望于效率能够为秩序提供支持。所以，在它的管理定位中包含着把一切科学化、技术化手段纳人到社会治理活动中来的要求和动力。公共管理是一种服务定位的社会治理方式，它把统治型和管理型社会治理活动中的对象性限制转化成社会治理主体的自我限制。也就是说，公共管理这种社会治理活动在根本性质上不同于以往的社会治理活动，它不是殚精竭虑地控制治理对象，而是通过治理主体的自我约束、自我限制来保证提供优质高效的服务。所以，公共管理必然会选择德治作为自己的社会治理标记。

人类的社会治理模式发展到公共管理的阶段，将是一个多元混合模式，在公共管理中，以往的德治与法治的不相容性将会得到彻底解决，公共管理应当是德治与法治相统一的社会治理模式。因为，当公共管理这种新型社会治理模式超越了管理型社会治理模式的时候，实质上是超越了管理型社会治理模式中的社会关系格局，它的客观结构不是以权力关系为中心，它的行为体系也不是以权力为中心来展开，它是一个权力关系、法律关系和伦理关系同构的体系，公共管理的行为体系也同时具有权治、法治和德治三重属性，不再需要制造对权力或法律之间的某一个方面的神话来保证社会治理活动的顺利开展。

篇6

心设计，实事求是，

力争使社会主义法治理念教育活动有一个好的开头

检察长李秀菲

按照中央政法委的要求，从今年开始对政法干警进行社会主义法治理念教育。为了使我院教育活动取得实效，我们一定要从实际出发，精心设计好这项活动。在教育活动的开始阶段应做好以下方面的工作：一、使全体干警掌握社会主义法治的重要内容及相互关系。社会主义法制理念的五个方面的重要内容即：“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导。”这是每一个干警最基本需要掌握，而且必须牢记、必须铭刻在心的。这五个方面内容的相互关系也是必须掌握的。具体是：依法治国是社会主义法治的核心内容；执法为民是社会主义法治的本质要求；公平正义是社会主义法治的价值追求；服务大局是社会主义法治的重要使命；党的领导是社会主义法治的根本保证。在社会主义法治教育的初始阶段，干警掌握这些内容就可以了。然后，随着教育的深入，再通过学习，逐步对每一个内容进一步深刻的理解。二、采用灵活多样的方式开展是社会主义法治理念教育活动。开展好社会法治理念教育活动的基础是学习好基本的理论基础知识。要取得好的学习效果，必须采取好的学习形式，使干警乐于接受。如：采用演讲比赛，知识竞赛，调研笔会等方式。三、要解决实际问题版权所有。要联系实际，通过社会主义法治理念教育，解决自身存在的与社会主义理念不协调的问题，然后制定切实有效的措施，加以改正。做到边学习，边对照，边改正，争取在短时间内取得实际效果。四、要把社会主义法治理念作为长期任务来抓。随着社会的不断进步，社会主义理念也不断发展，我们已经解决的自身存在的和社会主义理念的不协调的问题之后，又会出现新的情况和问题。这种现象可能长期存在，我们只能把这种差距缩小，很难消灭，更不会通过一次教育就把问题永远的解决了，那即不现实也不可能。所以我们必须把树立社会法治理念教育作为长期任务来抓，才能使我们这只政法队伍在党的领导下，实现社会的公平正义，成为人民满意的的检察队伍。

篇7

陈旭：党的十八届三中全会提出了国家治理现代化，十八届四中全会提出了全面推进依法治国，这是国家在治理能力建设方面的一次重大改革，符合现代社会的发展趋势。虽然法治的概念在人类文明历史上可以追溯至古代，但是治理的理念却是现代社会的象征。不仅在治理的主体、治理的客体、治理的方式都有很大的不同，而且体现了人类对社会、国家管理认识的不断发展。党的十八届三中全会提出了治理能力的现代化，说明这是我们党执政理念的一次重大革新和重大飞跃，是对国家管理能力提出了一种新的思维，也是新的挑战，对执政能力建设提出了更高的要求，顺应了世界文明发展的潮流，也是为了适应国际环境、扩大开放，在新的历史条件下，继续发展的新的要求。改革开放以来，我国从经济上基本完成了从计划经济向市场经济的历史性变革，但从国家管理层面以及管理理念和管理方式来说，还没有完成从管理到治理的变革。因此，治理能力现代化的提出，是我们党顺应潮流，审时度势，与时俱进的重大战略决策。

国家治理体系和能力的现代化是对我们党的执政理念和执政能力的要求，是执政方式的重大改变。那么，治理的基础是什么呢？我认为是法治。法治不仅是治理的基础，也是治理最基本的一种方式。法治，从某种角度上说，它是人类到目前为止找到的最好的国家治理方法。具体包含四个层面。第一，法治具有稳定性的特点。国家治理通过法治，可以避免人性的弱点，避免个人权力的缺陷以及人治中所具有的不稳定性。通过法治，可以对每个人的权利予以保护。同时每个人通过法律可以对其行为有一种预期，这对于整个社会来说，才能真正使得每个人的合法权利得到根本的保护，人在社会中才能充分地获得安定和自由。

第二，法治是对人权的保障。法治很重要的一点是保护人权，法治的要求是“法律面前人人平等”，也就是每个人在社会中都应得到保护。尤其是当个人遭到公权力的侵害时，就必须通过法治的力量来加以保护。所以说，保护人权的最有效的武器就是法治，法治可以使每个人在依法保护自己的权利时变得强大，如果没有法治的话，个人的利益就容易遭受到肆意侵害。只有当个人的利益、人权在获得保护的环境下，人们才能在符合法律的框架下自由地生活、发展。

第三， 法治能确保公权力不越界。如何防止公权力的越界，防止公权力对公民私权利的侵害，只能依靠法律制度来确保公权力在法治的轨道里运行，让政府能很好地运用规则进行社会治理。

第四，法治是治理的基础。从社会整体的稳定性上来说，法治确保了公权力在法律制度的轨道里行驶，它保证的不仅仅是公权力的不越界，而且还保证了公民的民主和权利，从而使得社会能有序地进行运作，这是社会治理的最基本的保证，这一点是非常重要的。

记者：有专家曾提出，“社会治理”的本质是“社会治理社会”，您对这一提法怎么看？以人民为本位的治理思想，是否与法治的“限制公权力与保障私权利”核心要义相通？

陈旭：治理是事关一个国家治理结构和治理方式的重大问题。它是包含政府、社会、公民三个层面的体系，核心内容是国家的管理不仅是政府单方面的行为，而是需要实现有机的对国家和社会的共同治理。从社会管理到社会治理的转变，是从统治到治理理念的根本变化，是由原来的主要依靠政府单方面的管理社会方式，转变为多元主体的共同治理。也就是说，治理的主体不仅仅是政府，而是包括政府、社会组织及公民自身，这三者在治理中都必须要很好的定位，从而形成良好的国家治理结构。在这其中，有一个非常重要的问题，就是如何发挥每个人的能动性，主动参与治理;如何让每个人有国家主人翁的意识，认为国家管理是与自身息息相关的，有自己的需要和自己的作用的。每个公民如果能够有很好的主人翁意识，就会自觉地遵守社会各种规则，国家意识、社会责任、公民意识就能大大增强，国家、社会与个人相互交融，使每个公民在参与国家治理中有强烈的国家意识和社会责任。因此，国家治理现代化必须确立人民本位的治理思想，在治理过程中，要把握三个层面的问题。

第一，政府是主导。国家主要是通过立法、实施有效的管理方式对社会进行治理。在这个意义上说，社会共治的分量上是不一样的，政府在其中是主导作用，是必须要予以重视的。因为政府代表的是一种公共权力，这是公民赋予的共同权，政府必须代表人民群众的共同意志去治理国家、治理社会。而且政府的职能不仅仅是法律执行的问题，还有行政手段、经济手段等，而这是任何社会组织或公民都没有办法去行使的。因此，政府的作用是为了保证国家的运行，它是代表着人民群众的意志去制定、执行法律，去依法管理国家、治理社会的，在这一过程中它所实施的许多经济政策、行政手段，都是治理中必不可少的内容。所以，我认为，国家治理现代化的多元主体，并不是要削弱公权力，或者是要把公权力降到一般的国家治理结构中与社会组织的平等位置上，而是要督促公权力、保证公权力在法律的轨道中行使，让公权力代表人民群众的利益，这才是关键。所以，第一个层面，国家治理结构中，政府的主导地位是非常重要的。

第二，社会是中坚力量。社会就像国家的稳定器一样，它通过大量的代表不同群体利益的社会组织和不同经济利益的经济组织形成了社会组织，其中包括中介组织、行业组织等。虽然国家制定了政策，但是许多管理都需要通过不同的行业组织、法人组织，中介组织，群众组织等来进行管理。像国外的一些经济组织，商会、行业协会等，它们对企业的合法经商、服务规范的管理起着非常重要的作用，它们不仅根据政府的要求对社会进行了有效的管理，做了大量以前政府做的事情和政府想做做不了的事，而且它们是在社会法治的框架下运行，一定程度上保证了社会公平。比如国外的一些企业行会，它们都有自己行业的准则，如果某一企业违反了准则、触犯了行规，就无法再在该行业里发展了，也就是说，企业的违规行为不仅是依靠执法部门的查处，而是在自己的行业组织里就会受到警告、开除企业资格等的处罚。这样，行业组织实际上就把每个企业组织起来，把它们纳入到法治的轨道里，依法、公平地进行商业活动。此外，大量的行业组织、中介组织，比如审计、财会、拍卖、交易等，它们在管理过程中，各项公平交易的规则也在其中，当许多商品交易通过中介组织去运行的时候，体现的也是社会交易中的公平原则。同时这些行业组织、中介组织还担负着许多参与社会管理的职责等。 另一个方面，在整个国家的管理中，还有许多大量的社会组织，它们在对弱势群体的保护上等也起到了相当大的作用。针对不同群体利益的保护，对困难群体的帮助，以及在生活上、经济上、精神上给予的关心和支持等，都需要由社会组织来做。所以，如果社会组织一旦高度发育起来的话，它是能够支撑起社会的一般组织和管理工作的，也只有这样，社会才能够更有秩序地运行。因此，我们必须要把这些组织发展起来、培育起来，让它们能承担起行业管理、社会中介、不同群体服务的责任来。

在培育发展社会组织的同时，我们不仅要有序培育和发展，让其能够支撑起管理职能，而且要杜绝几个人成立一个组织，各企业加入交一点会费，成为一个“二政府”的现象。社会组织所享有的不仅仅只有管理的权力，而更多的是要承担社会的责任，他们必须承担起政府职能转变后的部分职能来。社会组织的培育发展，不仅能改变目前政府包打天下、包罗万象的情形，而且还能有效保证法律面前的人人平等，能有效保证国家法治的正常运行。社会组织不仅是参与治理的重要组成部分，更是治理的主体，这才是社会治理的共治概念。

第三，自治是社会治理的一个基础。十八届四中全会的《决定》里提到要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”，我认为这是一个基础，是一种基础性的社会治理。比如乡规民约，它是在国家法律规定的制度下，依照国家规定，按照契约精神，社会的公序良俗，在一定领域或范围内借助公约、契约的制定和共同遵守实现自治。比如我们的社区管理，可以在不违反国家法律的前提下对一些需共同遵守的事项制定契约，让大家在小区中自觉遵守，从而实现自治。比如现在的群租治理问题，我们可以采取自治的理念，让每个小区居民共同制定群租治理规则，并在个人的租赁合同中反映出来，让小区居民共同遵守。规定的制定可以细致，包括不得开设旅馆、饭店、不能违章搭建，以及遛狗、除草等各项内容。这样，就能形成在不违反国家法律的前提下，通过大家共同制定的制度约束行为，共同遵守。我们现在很多人在小区里，都是被管理的对象，而没有管理者的概念。自治，就是要让公民成为治理的主体，这个概念要深入人心，还有很长的路要走。我曾经去法国进行考察，在法国，法官对很多重大事情都有决定权，包括院长的推选、拍卖单位确立，都可以通过法官投票决定。也就是说，每个公民都有参与国家管理、社会治理的职责，我们可以大量运用不违反国家法律的契约、民约来治理基层，增强公民的主体意识。比如在社区里，如果有居民违反了社区的规定，可由社区委员会向法院提出，由法院根据法律法规、社区规定进行裁定，这样，就能很好地把自治与法治结合起来了。

记者：近日，中央将“中央社会管理综合治理委员会”恢复为“中央社会治安综合治理委员会”对此，您怎么看？社会治理与综合治理应是怎样的关系？

陈旭：将“中央社会管理综合治理委员会”恢复为“中央社会治安综合治理委员会”，我认为这是将职责回归到了社会综合治理的职责范围中。我国在综合治理的实践中，对社会治理作出了有益的探索，并取得了很好的效果。其中有一个主要的做法和理念就是政府牵头，然后通过社会组织的共同参与，共同对社会管理中的突出问题进行治理，这个理念非常好，也有很好的经验和做法。但在新的形势下，应对社会综合治理提出更高的要求，应转变原来停留在政府包揽的层面，把社会组织培育起来。比如2002年，我当时到政法委工作的时候，我们推进了社区矫正、青少年帮教、吸毒人员管理，通过用政府购买社会组织服务的办法让社会组织去做，这实际上就是培育社会组织共同参与国家管理、国家治理的理念。但是，现在的许多做法还是更多地由政府包揽下来，由政府动员组织方方面面去治理，比如菜市场问题，就是由政府牵头，结合各部门各组织进行治理，这虽然取得了明显成效，但是，治理的理念还是没有培养出来，社会组织参与治理也没有纳入治理轨道，没有纳入法治的轨道。因此，目前许多综合治理就出现了治一治就好，不治后又出来的现象。所以，这又回到了刚才我们的问题上，治理必须要把自治与法治结合起来，把社会治理纳入法治轨道，同时，国家还要注意建立诚信体系，这也是国家治理的重要手段之一。

记者：从您对社会治理的阐释中，我们发现，您非常强调公民自治和法治关系，那么，您是怎么看待社会治理的民主基础这个问题的呢？

陈旭：的确，社会治理中有一点非常重要，就是以公民为本，要发扬民主，要听取人民群众的意见，要将人民群众的意志渗透在各个方面，包括立法、经济政策等。关系到人民群众利益的决定，都必须要有人民群众代表的参与，必须要符合群众的意志，听取人民群众的意见。比如立法必须要由人大来通过，还有国家的重大决策，也是要听取人民群众的意见。这就是，通过一定的程序把人民的意志集中起来，采取民主的方式进行有效的管理。那么，什么是民主？民主不仅是听取人民群众意见，发扬民主的概念，其实也是统治管理的手段。民主是多数人对少数人的统治和管理。民主是少数服从多数。比如《宪法》的通过，需要三分之二以上票通过，这是集中了更广泛人民群众的意见，代表的是绝大多数人的利益、绝大多数人的意见。一个社会的有效管理是满足多数人的意见，而不是满足所有人的意见，满足所有人的意见的社会管理是管不好的，那也不是民主的概念。民主的本质是少数服从多数，让民主的理念在治理中起着重要的作用，是以一定的方式、一定的程序，真正借助多数人的意志来管理国家。

比如现在动拆迁的问题，可以通过民主治理理念来解决。举新加坡为例，在新加坡进行商业性动拆迁是被允许的，它通过政府首先向大家征询意见，让大家共同拿出一个改造方案，或改造成商业区或改造成住宅区，然后，获得三分之二以上的多数人同意，该方案便可通过。那么，拆迁过程中，可以通过商业行为的办法由市场解决，在取得当地居民的同意后，企业与居民签约，签约中也会遇到不愿签约的住户，但是，如果整个签约率达到了90%以上，那么，剩余的10%就必须服从。这个比例也是以法律文本规定下来的，而且这10%的动迁价格是90%的动迁价格的平均价，并不会因为其迁出时间晚而获得到更多的利益。我认为，这就是很好地运用了民主的手段，以公开公平公正解决拆迁问题。民主的概念，是符合多数人的利益，如果把这个概念运用到社会治理中去，就能有效地避免许多负面效应的出现，让社会矛盾的问题得到解决。而在我们现阶段，对民主的理解，却多是停留在多听群众意见的理解上，而对于民主是统治的方式的这一认识还没有形成。

民主是国家治理的重要治理方式，民主的背后就是法治，法治是民主的有力支撑，他们的关系紧密相连。就像刚才新加坡的例子，民主的治理后面是有法律制度来规定的，当90%以上的居民签约了动迁合同以后，剩余的10%的居民就要强迁，而这个强迁是必须依靠法治的力量。而反观我国动拆迁问题，由于没有很好地运用民主的方法，就使得许多在拆迁中前面动迁的老实人吃亏，形成了“不闹不得、小闹少得，多闹多得”的一个非常坏的社会风气。试想，如果我们运用新加坡的这一90%的民主方式来治理动拆迁的话，是不是能很好地对付一些“赖着不走的人”？民主不仅要多听群众意见、充分讨论投票，而且要同制度、法律联系在一起，这样才能解决大量困扰我们的社会问题。而且，从另一个层面上说，90%意味着五分之四以上的通过率，这可以说是高度民主，因为动拆迁涉及的是老百姓的重大利益，所以它必须是高度民主，而高度民主也并不是极端的一人一票，如果将一人一票极端化后会使民主的作用歪曲。要既充分发扬了民主，保护了绝大多数人的利益，又通过合同的方式、民主的签约，公平公开、你情我愿地把民主与法治很好地结合起来，使得问题得到解决。此外，契约有两个问题很重要，第一，它必须要在法律轨道里，不得超越国家法律;第二，契约自治的条例也需要法治的支撑，如果法律制度无法支撑，这个契约也是没有用的。契约能使法律的保护以较为简单的方式实现，比如如果社区有管理规定，违章建筑必须拆除，那么，法院就可依据社区管理规定和法律法规发出拆迁令，依法对违章建筑进行拆除。同样，封阳台、开饭店、群租等都可以通过这样的方式依法解决。

记者：看来法治在整个治理过程中不可或缺，请您跟我们具体谈一谈法治在国家治理中的地位问题。

陈旭：国家治理能力和治理体系的现代化的建设必须要树立法律权威和司法终局。法律权威是支撑治理的重要基础，法律必须无条件地严格执行，每个公民都要树立对法律的信仰，无论政府还是公民个人，在做每一件事情时，首先是法律信仰，要有法律的意识。所谓“法无禁止即自由”、“法无授权即禁止”。这几年，我们的普法教育一定程度上来讲效果并不理想，因为一个社会，公民的法治观念，主要是看法治在整个社会中的权威性，虽然现在普法中要求老百姓学法律条文，这虽然不是说没有用，但普法的关键还是要树立法律意识。我们每个人不可能都是法律专家，对于社会来说，公民所需要具备的是树立法律的权威，法律的信仰，而这是一个系统问题，需要司法通过法律的钢性让人人遵守，这其中涉及的是法律意识、法律理念的树立，这不是靠学习法律条文就能解决，而是要在社会治理的过程中让法律起到维护的作用。

法律权威是否能树立还必须看司法能不能终局，也就是司法要能服判、接受。比如香港的占中问题，其最后是由被损害利益的人向法院提讼，由法院做出裁决，发令拆掉，这体现了很高的司法权威。在香港，律师协会有一个律师纪律惩戒部门，他们对律师的投诉进行审查，由惩戒委员会裁决做出处理，比如警告或者吊销执照等，如果律师不接受，可上诉法院，而最后还是由法院进行解决。所以说，司法要有权威，就必须要让判决无条件地履行。我们要树立一个意识，许多问题可以在法院寻找公正公平，现在司法改革，把过去的立案制向登记制改革，这就是对维护公平正义的最后一道防线，有了更深的认识，当然这同时也需要一整套的制度来维护。司法终局意味着任何诉求问题都可以到法院去终局，从而有效解决社会矛盾，这是治理中非常重要的一点。

记者：那么，检察机关在社会治理上的重点是什么？应如何发挥检察机关在社会治理过程中的作用？

陈旭：许多国家的检察机关是作为侦查主体而存在的，立案、逮捕、查案、是否都是由检察官决定。一些国家的检察官还是国家公诉人，不少国家还赋予了检察机关对重要官员侵犯民权的重大案件的查处的权力，包括重大腐败案件的侦查、公益诉讼等。但在中国，检察机关是法律监督机关，它担负着对民事、刑事、行政整个诉讼的监督，具体来说包括对公安的刑事立案的监督，侦查措施的监督，对法院审判的监督，刑法执行的监督，以及民事诉讼和行政诉讼的监督等。也就是说，它拥有一个很重要的涉及和关系到人民利益的重大的权力，比如限制人身自由、判决是否公正等。党的十八届四中全会提出了检察机关要“加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督，严惩司法腐败。要依法严厉打击各类严重刑事犯罪，积极参与社会治安综合治理，保障人民生命财产安全。”也就是说加大了检察机关监督力度，加强了对行政机关的不作为和滥作为，包括侵犯人民群众利益的监督，是赋予检察机关的一个非常重要的任务。比如公益诉讼制度，主要针对行政机关的违法行为在损害了国家和社会的公共利益时，由于社会的公共利益比较抽象，没有具体的相对人，或者不敢或者不能提起公益诉讼的，由检察机关作为公共利益的代表，成为诉讼主体，这说明了检察机关作为国家的法律监督机关，维护国家和社会的公共利益，保护了群众的利益。四中全会进一步扩大了检察机关的监督任务和监督内容，证明了检察机关在维护国家法治和推进社会治理中，具有非常重要的作用。所以检察机关在加强诉讼监督的同时，还要加强对行政执法行为，特别是不作为、滥作为造成的对人民群众利益损害的案件的监督。这些都涉及确保公权力正确的行使，让公权力在法治的框架下运行的内容。从法律监督的角度来说，在治理上，检察机关起着非常重要的作用，确保我国法律的实施。

另一个方面，检察机关也是司法主体，其本身就有一个依法公正、秉公办案、公正透明的树立司法权威的问题，司法权威首先就是法治的重要内容，如何使每个案件都彰显公平正义，这就需要检察机关在工作中有公民参与的意识，这是一个国家社会文明进步的重要标志。公民对国家权力的参与，包括对审判权、检察权的参与，以及参与的形式，比如对一些重大案件，对检察机关检察阶段终局的案件，是不是也可以像法院的人民陪审员一样多一点参与呢？这也是值得我们研究的问题。

总的来说，检察机关在社会治理中有三个层面的内容，第一个层面是加强监督;第二个层面是检察机关作为司法主体本身来说，要通过依法公正透明办案，树立司法权威，保障公正，公正是治理的一个非常重要的目标;第三个层面是在我们自身的工作中如何体现法治的理念、治理的理念，如何让公众更多地参与等。同时，我们还有一个检察权的监督，对检察权的正确行使的监督和制约，其本身也是国家治理的内容之一。

记者：社会治理需要树立司法权威，检察机关在树立司法权威方面有哪些制度设计？在当前的司法改革方案里有哪些体现？

陈旭：司法权威的树立需要建立一套符合司法规律的法律制度。好的制度的设计是带有决定性的，长期以来，我们没有完全形成一套符合司法特点规律的一种法律制度。这套制度有很重要的意义：第一，司法权必须依法独立，由司法机关来行使，这是非常重要的一点。但实际上目前司法的权威性不高，司法受到方方面面的干扰，法律对司法权威的制度保障和经济保障做得不够，国家社会对司法机关的权威、必要的物质、环境的支撑不够。所以这次司法改革有一个重要的特征就是人财物的统一管理。第二，确保司法人员成为执法办案的主体，谁裁判谁负责，因为司法有一个非常重要的规律，它要寻找事实，这就必须要通过司法人员，除了运用司法人员的专业知识外，还要求司法人员必须是亲自听取双方当事人的意见，以及审查相关的事实程序，这样才能得出更接近客观事实的、最公正的判决。我们原来的问题是，一线的司法官员的权威性太低，许多一线司法人员都没有决定权，案件的司法行政化问题比较突出，层层审批，所以这次司法改革必须要回归司法人员成为责任主体，同时建立一套司法权运行中有效的监督资源和监督机制。第三，要解决检察官具有司法特点、符合司法特殊规律的司法培养机制。检察官的培育机制，必须是精英化的培养机制，检察官必须是具有高素质的精英人士，作为检察官就得终身办案，因此它必须走单独的序列，而不能走行政序列。它必须摆脱行政的上下级序列，走专业序列，每个检察官只要公正专业办案，就有一个很好的职业预期，这才是符合检察官成长规律的制度，才能保证公正执法。因为对于检察官来说，他没有行政上级，他的上帝就是法律。我认为，这是司法改革在树立司法权威上应有的三方面的核心内容，这是一套很好的顶层设计，以确保公正的司法建设、司法官的培养。

篇8

XX区推进平安建设、法治建设工作会议交流材料

医疗服务关系到广大人民群众的切身利益，关系到社会的稳定，是开展法治XX建设的重要内容。全区卫生系统将认真履行职责，为法治XX建设提供健康、和谐的医疗卫生环境。

一、全面开展卫生系统“五五”普法宣传教育

全区各级各类医疗卫生机构要全面启动“五五”普法工作，认真开展宪法、国家基本法律、卫生法律法规以及《法治XX建设纲要》的普及宣传，采取多种形式组织医务人员认真学法、切实守法、自学用法，着力提高社会主义法治理念。要增强广大干部职工参与法治XX建设的责任感和自觉性，营造人人关心法治XX建设、人人参与法治XX建设的氛围。

二、继续深入开展打击非法行医专项行动

非法行医严重危害人民群众的身体健康和生命安全，严重危害社会主义市场经济秩序。卫生行政部门作为牵头部门，将继续深入组织开展打击非法行医专项行动，严厉打击“黑诊所”、游医、假医，以及借助虚假宣传、义诊活动招摇撞骗、误导和欺骗患者，危害人民群众身体健康和生命安全的非法行医活动；配合公安、工商部门打击“医托”诈骗行为；全面整顿性病、医学美容市场；进一步整顿和规范医疗服务市场秩序，保障人民群众生命安全。

三、认真开展专项治理，切实解决“看病难、看病贵”问题

坚决治理医药购销领域的商业贿赂行为，是整顿规范市场秩序、净化医疗服务环境、缓解群众“看病难、看病贵”问题的重要的措施。全区卫生系统要把思想统一到中央、省市和区委、区政府关于治理商业贿赂的决策和部署上来，按照上级统一要求，抓好组织准备、动员教育、自查自纠、整改提高四个阶段的工作，切实将这项关系医疗卫生发展大局的重要工作抓紧抓实抓好。

四、积极预防和调处医患纠纷，构建和谐医患环境

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党的十六届五中全会强调了要大力推进社会主义和谐社会建设，同时要做好普法工作。社会主义和谐社会是法制健全、管理有序的社会。构建和谐社会，安定有序是关键环节，公平正义是支柱基础，民主法治是前提保障。普法依法治理工作所具有的提高公民法律素质、提高社会法治化管理水平的职能，决定了其在构建和谐社会的进程中处于基础性和前导性的地位。构建和谐平安___，推进经济和社会的可持续发展，是当前普法依法治理工作面临的新任务。

一、充分利用大众传媒进行普法，致力于法治文化环境的建设，为构建和谐社会提供舆论性支持。高度发达的现代大众传媒对广大公民的道德感召力和社会影响力，正日趋改变着我们的生活。同时，大众传媒也正对传统的普法理念进行着新的书写和诠释，它要求我们充分利用其形象直观的表达方式，感人至深的亲和力，诠释复杂而深奥的法律条文，再现生动的法制案例，营造浓厚的法治氛围。现代大众传媒的普法方式不再是传统的宣传和灌输，而是通过关注现实社会的法治实践来寻求政府与民众、群体与个体之间的理解和沟通。改革开放以来，随着经济生活的变化，社会群体也在发生深刻变化，公平与正义是和谐社会的基础，法治则是和谐社会的制度保证。对今后___州的普法工作，我们要充分利用现代大众传媒给不同的社会群体以不同方式的普法教育，送给他们更多的法律关怀。电视、报刊、网络等各种新闻媒体在开展普法教育的过程中，应当突出以人为本的原则，把服务群众、切实维护最广大人民群众的根本利益，促进社会和人的协调发展，促进法治文化氛围的形成，作为法制宣传教育的最终目标。要以现代大众传媒应有的社会责任感和公众良知，在内容上反映不同群体的生存状况，传达他们对社会的呼声，化解他们的矛盾纠纷，通过现实的法治和人文关怀来实现法治观念的增强和法律素质的提升。普法的成效也应当以群众对法律知识、法律意识的接受和运用程度作为我们工作评价的尺度。只有人民群众从实践中真正体会到法治给他们带来的便利和实惠，带来物质财富和精神愉悦，现代法治文化的传统才能植根于人们的心中而代代相承。

二、协调全社会广泛参与，注重在应用层面开展普法，为构建和谐社会提供实践性支持。法治环境的优劣关系到社会每个人的生活质量，法治公平和公正的原则需要通过每个人的生存体会来实现，法治化管理水平如何与社会各个管理部门是否严格依法行政关系极大。就普法的阶段性而言，一般性的普法固然必要，但基于应用层面的、注重法治实践的法制宣传教育应当成为社会普法教育的重点。过来我州普法实践证明，人们熟悉法律的最好办法就是身历其中，亲得其惠，一个真正厉行法治的社会就是最好的普法课堂。在今后的普法工作中，我们要加大协调力度，通过制度化、规范化建设，通过考核奖惩，调动社会各方面的积极性，综合、有效地利用更多的社会资源来参与普法，在全州上下形成法制宣传职能部门、各级国家机关、企事业单位、新闻媒体、社会和群众全面参与、上下联动的普法网络。依法行政是依法治国的核心和关键，各级国家机关在行使管理社会事务的过程中，应当把依法行政的过程作为法制宣传教育的重要环节，应当通过制度化的法制宣传教育，提高管理者的法律素质和管理水平。司法和行政执法部门的人员与广大人民群众直接接触，其素质如何，能不能依法办事，直接涉及广大群众的切身利益，关系着党和政府的权威和形象，要把执法机构中素质低，不宜从事执法工作的人员，调离执法岗位。必须认真做好执法人员上岗培训、岗位学法及持证上岗、亮证执法等工作，切实提高执法人员的素质；要加强对行政执法活动的监督检查，坚持和完善执法质量考核评议制度，进一步建立执法活动的监督、制约机制，切实增强执法人员公正执法、文明执法意识。要通过执法过程，在法律运用层面上，让一般民众了解和熟悉法律，同时也让执法人员通过执法过程和实践，提高依法处理复杂涉法事务的能力。只有在应用层面上加强普法，才能为构建和谐社会提供更高水平、更具实践性的法律支持。

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权利之争将成为中国社会的主要矛盾，而政法系可以成为权利之争的仲裁者和调和者，为此要恰当处理围绕权利而形成的五种关系：公民权利与公共权力的关系、公共权力之间的关系、公民权利之间的关系，以及实体权利和程序权利的关系、权利与义务的关系。中国社会的病因要害是社会之中不同群体之间权利和利益的失衡，以及强势群体与弱势群体的断裂。医治这一困境的关键在于政府职能的转型，有效解决政府公共管理和公共服务中的缺位、越位和错位问题。失调的中国需要整体与辨证的治理，以实现社会的和谐。中国社会的治理危机需要通过宪法与法律的治理予以化解。民主法治与公平正义是社会和谐的核心内容，而政法系是民主法治建设的生力军、公平正义的捍卫者。

实现社会和谐，关键在于建设法治政府。而政法系是法治政府建设的主导性力量。政法系乃是20多年在改革开放中兴起的新兴社会力量，包括法官检察官警官、法学家、律师等群体。政法系的建设意义根本在于恰当处理政法系与社会和谐的关系。权利和利益的均衡机制的基础是表达和博弈。为此中国社会需要完善和建立利益表达机制和博弈机制，以推动社会的权利和利益逐渐走向均衡。社会治理为此正在演化出多中心的政道和治道。中国治理要处理的关系包括宏观经济改革与微观市场主体改革的关系、经济与社会的关系、经济与政治的关系。治理的主体乃是政法系，其核心内容则是多中心的治道。

随着改革开放的深入，原有体制的社会整合功能下降，需要发展新的多个实现系统整合功能的子系统，其中最为关键的是司法系统，也需要尊重地方、个人、家庭、社会的自主治理，形成一种多中心治理的秩序。法治的核心乃是建立尊重人权、维护正义的多中心秩序。进一步的国家建设与社会建设需要适当收缩公共权力，主动推进司法系统独立行使审判权，建立化解社会矛盾、解决社会纠纷的机制，例如恰当形式的违宪审查机构。司法系统乃是调和社会冲突、走向社会和谐的政体程序。其含义是司法成为社会中权利和利益冲突的仲裁者，从而起到解决社会纠纷的作用。由此，政法系需要成为调和社会强势群体与弱势群体的中介。中国的法治民主建设实质是用中介整合质料与形式，生成新的意义和物质、制度整合的样式。为此，政法系作为中介十分关键。法律程序的核心在于中介性。司法是中介，政法系、法律人共同体则是主体型的中介。

政法系力求实现实践逻辑与普通法法治传统的结合。政法系尊重现实中行之有效的实践逻辑，坚持实事求是的精神；同时受到普通法的法治逻辑的影响，强调对于社会矛盾、冲突的中道整合。政法系需要把握的主要关系，包括政治与法律的关系、国家与社会的关系、法律与行政的关系。旧体制的中介作用不断衰微，司法系统和政法系可能成为化解社会冲突的中介。程序法治模式的要义就是司法程序、政体程序成为化解社会矛盾、解决社会纠纷和冲突的中介。政法系首先需要认识中国社会的实际情况，然后对症下药，开启真正有生命力的实践行动。例如，各级地方治理都出现了权力不受有效约束而腐败的问题，同时反腐败也陷入困境。而通过法治民主、构建复合监督体系才能够真正遏制腐败。可把权力监督体系划分为两类不同性质的监督，即以权力监督权力的内部监督和以权利监督权力的外部监督两个方面。而内部监督可分为权力制衡、道德监督两种方式，外部监督可分为舆论监督和社会监督等方式。权力制衡的监督之中，则包括立法监督、行政监督以及司法监督。在复合监督体系中，舆论监督及司法监督为两个核心监督机制。民主的制约权力功能体现在要求代表对选民负责，从而使权力受到民意的约束，而社会舆论的作用在于表达真实的民意。司法的作用则在于以分散的程序解决社会纠纷、化解社会矛盾，从而真正成为保障公民权利的剑与盾。在司法捍卫底线正义的努力中，正义规则逐渐生成、法治秩序循序演进，从而有助于复合的权力监督体系的形成。

政法系强调国家与社会合作互动的契约关系。政法系运用法律系统可以逐渐弥合城市与乡村的断裂，调整东部与中西部的失衡。社会矛盾突出集中在征地与拆迁、农民工工资拖欠、失业与贫富差距、腐败以及农民问题等。而乡村除了经济贫困之外，更为关键的是权利贫困和精神贫困。中国社会的乡村和城市都需要经济、政治、文化、社会、法律的协调发展、综合治理。

政法系在民主法治建设中应逐渐学习并善于平衡各种不同的价值理念。通过法律的治理应实现自由、平等、安全和效率等多种价值，而最核心的理念则是正义。从刘涌案、人口准入争论等事件中社会民众的激愤表现可以看出，在主张权利的开局时代，民意还处于一个宣泄期。这个时候，法律系统的恰当运作，与舆论疏导相结合，可恰当引导包括狭隘的民族主义在内的社会情绪，使民意成为一种建设性的思潮。以人口准入讨论为例，需要思考的是如何恰当地治理城乡二元结构的矛盾：既维护农民的权利平等，又保证城市的平衡发展，实现城市的良好治理。